发布时间：2022-04-09 09:08:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的1篇农村土地流转论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、研究背景
随着城市化建设进程的不断加快，农村趋向于市场化运行。目前，我国各类市场体系正在加快发展，且不断完善规范，唯有农地市场发展相对缓慢。农地市场是农村生产要素市场的重要内容，也是整个市场体系的重要组成部分，只有通过建立规范的农地市场，并纳入我国社会主义市场体系，才能使农村的土地、资金、劳力等生产要素达到最佳组合，各项资源得到优化配置。
中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》全文公布。该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
二、农地承包经营权流转的实证分析——以肇州县兴城镇大阁村为例
农地流转是农地承包经营权流转，指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织的行为过程。农地流转的方式是保留承包权，转让使用权。肇州县兴城镇农地流转概况，具体如下：
（一）数据来源
我们以黑龙江省肇州县大阁村为例对农地流转面积和农民收入之间的关联关系进行实证分析，相关数据均来自实地调研。大阁村位于兴城镇东侧2公里，共851户，其中140多户有一定的土地流转，该村相对周边农村较为富裕，人均年收入5000元以上。该村耕地1186.67公顷，主要是旱田，作物为玉米和烤烟，其中烤烟的收益较高但有一定的风险，该村有较少的养殖和牧业，大阁村临近兴城镇，土地流转的相对较多。大阁村五年内的土地流转统计情况，如表1所示：
（二）模型原理及统计分析
针对土地流转的面积与农民收入之间的关系，我们建立一元线性回归模型，对两者的关系进行模拟和分析。模型原理如下：一元线性回归模型为
y=β0+β1+ε
其中y为被解释变量，代表农户收入；为解释变量，代表农地流转面积；β0为截距，β1为系数，两者均为待估系数；ε为扰动项，体现了y的变化中没有被所解释的部分，即除以外其他所有 对y产生影响的因素的综合体现。
以-大阁村农户农地流转面积和收入两组数据为样本，利用spss12.0软件进行统计分析，结果如表2所示。
通过以上软件分析，我们得到如下模型结果：
y＝-2600.20+102.95
显著性检验结果（见表3）表明，r2值和调整r2值均在0.8以上，说明模型系数较为显著；f值的相伴概率在5％水平上显著，说明方程整体拟合程度较好。通过相关资料表明，农户农地流转面积与农户收入呈正向相关关系，即农户农地流转面积愈多，农户的收入愈多。并且，农地流转规模对农户增收效应为102.95，即农户每增加1公顷土地流转面积，其收入将增加102.95元。
（三）兴城镇大阁村农地流转与农民收入关联性的经验检验
以上我们利用线性回归模型模拟了兴城镇农地流转对农户的增收相应，为了更为深入的讨论农地流转的增收效果，我们将调研样本进行重新整理，对农地流转户和非农地流转户的收入状况进行经验比对，以对上文的分析结论进行检验和作证。通过我们对大阁村的实地走访，共分发60份问卷，回收60份问卷，我们对这60份问卷的数据进行了统计，得出平均值：每家人口为4人，有2人可以工作。下面我们利用平均值来进行以下分析：
1、流转农户
根据兴城镇土地流转市场，土地流转每公顷约为4500元，1998年国家进行分地，每人0.4亩，一户平均三人共12公顷，一次流转1.2公顷。农民进城打工每人950元，可工作10个月。这样农地流户的收入可计算得：
转出土地所得费用mc1=4500元1.2公顷
外出务工收入mc2=950元2人10个月
总收入mt=mc1+mc2=23500元
2、非流转农户
农户一次耕种1.2公顷，每公顷收益5250元，经过在兴城调查取平均数，得知农民在空余时间可以选择打工，每天50元，大约可工作45天。这样非农地流转户的收入可计算得：
耕种土地所得收益ms1=5250元1.2公顷
农闲时务工所得收入ms2=45天50元2人
总收入m=msi+ms2=10800元
根据调查样本的平均统计结果有：mt>>m，即有土地转出行为的农户其年收入远大于自耕自耕的农户。
通过综合以上分析可知：农民的收入与土地流转面积的大小呈正向相关，并且根据数值可以充分的论证土地流转可以提高农户的收入。当前，农民收入逐步多元化，土地不再是农民唯一获得收入的手段，农民通过外出务工、经商能获得更多的收入。农地分散经营的低收入和非农产业的高收入形成了鲜明对比，国家出台一系列的关于土地流转的政策解除了土地对农民的束缚，土地流转政策为农民致富建立了一个可持续发展的机制。通过土地流转，农民获得了相对较高和比较稳定的有偿转让收入，同时，也为发展农村经济提供了经济基础。
三、阻碍农村土地流转的因素分析
虽然农村土地流转可以增加农民的收入，但是通过调查发现在农村土地流转的比例仍然较少，通过大量的走访，我们发现阻碍农村土地流转的主要因素有以下几个方面：
（一）土地流转过程中，农民土地权益经常受到损害
“土地流转”是农民把土地使用权转手他人，从中获得一定的报酬，但土地在流转的过程中，很容易被一些不法商贩所操纵，就像操纵房价一样，炒地的人以最低的价格买入土地，以尽可能高的价格卖出，严重地扰乱了土地市场秩序，致使那些想要购入土地进行规模化生产的农户利益受到损害。所以，政府必须要完善土地补偿机制，严格限制土地的非法倒卖。
（二）农村剩余劳动力再就业问题尚未妥善解决，极大程度上限制了农地流转规模
在土地流转之后的农村地区，必定面临一定的劳动力剩余的情况，这一部分剩余劳动力的就业又为农地流转提出了新的难题。造成这种难题的原因有二个：一是城镇的市场竞争已趋于白热化，而素质还有待提高的农民不足以在竞争中占据优势地位；二是政府暂时对于已流转土地的农民就业的引导和扶持力度还不够，因此，政府应该为农民提供一些可以再就业的机会，并对农民进行基本技能的培训，再者，目前黑龙江省对于流转出土地的农户缺乏一个帮助再就业的服务机制，流转出土地的农户不能及时得到市场的就业和创业信息，这也阻碍了农户流转土地的意愿。
（三）儿童和老人的生活不能得到妥善安置，为农地转出户增添忧患
当土地流转之后，农民基本是进城镇打工赚钱，但是自己的孩子和父母怎么办，孩子进城上学要额外缴纳借读费用，对于本来打工收入不是很多的农民来说又增添了一项较大的支出，而且家有老人的也要给家里拿钱用于赡养父母。由于转出户家里的劳动力都外出打工，没有劳动能力的老人和孩子只能留在农村，农村没有很健全的保险制度，意外状况经常会发生，如不能得到及时的帮助，可能会造成更大的经济负担。而且，孩子常年感受不到家庭、父母的温暖，可能会给孩子们的心理上带来一些偏差，给他们的健康成长带来负面影响。
（四）转入方的资金短缺和生产力技术低下
对于自愿留在农村的农户，较多的人想多租赁一些土地去耕种，但是由于缺少资金的支持，很难达到自己租赁目的，去
银行贷款需要一系列的证明，手续繁琐，而且最后申请的数额也很少，政府给予的帮助和指导有限。除上诉问题之外，由于黑龙江省各地方农村土地耕种技术差别较大，生产方式落后，因此较多转入户的生产收益往往达不到规模经济效益的状态，既浪费劳动力，又提高了生产成本。
四、促进农村土地流转的对策建议
（一）要尊重农民意愿，循序渐进
在我国现行的土地制度下，农村土地的所有权归集体所有，经营权归农民所有，因此在流转土地承包经营权、发展规模经营时，首先必须征得农民同意。在农村社会保障体系还不健全的情况下，土地对农民有着十分重要的意义，土地既承担着经济功能，还承担着社会保障功能。中央也一再强调，土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须坚持农民自愿的原则。
尽管土地流转后，农民的收入会增加，转出土地的农民也会有更多选择，但是在现有的户籍制度下，他们既不能成为市民，又无地可种，只能处于给别人打工的境地，这使他们的身份极为尴尬。因此流转必须是建立在农民依法自愿有偿的基础上，不允许外力去强推，一定要循序渐进，要遵循法律和政策。
（二）建立工作服务中转机构，为农民再就业创造条件
由于科技文化的不断提高，农民的知识显得越来越薄弱，他们在城市的工作机会变得越来越少。政府必须促进非农产业发展，为农民增加就业提供机会，政府要加大农民非农就业技能培训力度，实行免费培训政策，鼓励农民进城务工，并且建立专门的职介服务机构，为他们提供就业信息和工作岗位。
（三）政府给予一定扶持，加大农村公共品的提供
要保障留守儿童和老人的日常生活，就要由政府提供交通、水利、电力、通讯、教育、医疗等等一系列的农村公共品。政府必须建立高效的农业社会化服务体系，加大农村合作医疗的优惠政策，让老人和孩子的健康得到保障；改善农村的教育环境，提高教育质量，加强对孩子们的心理关爱；丰富农村的业余文化生活，组织文艺活动，调动农村留守老人的参与兴趣，增加他们的生活趣味。
（四）为转入方的农业生产创造条件
第一，为转入方提供贷款支持。首先，放宽对转入方的信贷限制，并鼓励银行放贷、政府适当补贴；其次，以不改变抵押土地的用途为前提，允许对土地进行抵押。对抵押土地的用途进行明确限定，可防止耕地流失，同时为受让方进行融资提供条件。
第二，为转入方提供先进生产技术，加强培训等服务性工作。
第三，帮助土地流转方进入土地流转市场，参与土地流转，并为其农产品提供销售性服务，最大限度地降低生产经营成本。
关于农村土地承包经营权流转的法律保护研究
摘要：目前我国关于农村上地承包经营权流转的法律法规虽然制定了不少,如《土地管理法》、《农村土地承包法》等,但在土地承包经营权流转的实际操作中依然出现了不少问题。鉴于此,本文在广泛研究相关资料、结合实际问题的基础上,对我国目前农村土地承包经营权流转的过程中存在的问题进行分析,并试图提出相应的解决方案。
关键词：农村土地流转 法律保护 问题研究
1.农村土地承包经营权流转法律保护研究的必要性
1.1.保护农民权益的需要
土地承包经营权是农民最重要的财产权、农民基本的生活保障，农民生活水平的提高也有赖于权利行使和保护的程度。土地问题是农民最大的民生问题，涉及到农民最优秀的利益。土地承包经营权流转，本质上就是对农民土地权利和利益的调整。推进农村土地使用权有序流转，其根本立足点就是要用法律充分保障农民权益，在任何时候都能为农民提供法律保护，做到有法可依，有法必依，违法必究。
2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体性经营建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着我国农村制度进入试点阶段[1]。
1.2推进农村城镇化建设的需要
随着市场经济的发展以及经济体制改革的深入,我国农村城镇化建设进程不断加速。城镇化建设一方面需要大量的农业剩余劳动力,另一方面,强大的土地需求要求农村土地承包经营实现规模化和市场化。而现实中,不完全的农村土地承包经营权和不规范的农村土地承包流转降低了农户农村土地承包经营收益和农村土地承包交易价格,导致农村土地承包交易成成本上升,减少了农村土地承包市场交易的净收益,最终减弱了农户的农村土地承包需求和供给。
农村土地使用权不能实现市场化流转,则农村土地承包资源无法优化配置。农民土地产权的不完整和不独立,阻碍了农村的产业化发展。农村城镇化推进有赖于农村土地承包顺利流转以及农村土地承包资源优化配置,因此,必须进一步改革农村土地承包经营权法律制度,以适应城镇化的需要。
1.3实现土地利用率最大化的需要
土地承包经营权作为农村上地制度的优秀，其作用主要在于实现对土地的高效利用,然而当前我国农村土地资源配效率却较为低下,农业生产效益也不高。这一方面是由于我国耕地资源极为稀缺。2014年我国耕地只有18.26亿亩,人均耕地1.4亩,不到世界平均水平的一半，在全世界190多个国家中排名126位以后;而另一方面,农村土地细碎化问题严重。我国有接近2.5亿农户,平均每户经营土地不到半公顷,农业劳动生产率为第二产业的1/8,第三产业的1/4。加之大量农民进入城市务工,农村土地呈现出大量耕地撂荒的现象,土地的使用价值没有最大限度的发挥出来。
2.农村土地承包经营权流转的基本理论
2.1农村土地承包经营权流转的涵义
农村土地流转既包括农村集体土地所有权的国家征用,也包括土地承包经营权的变动。根据现行宪法和上地管理法规定,农村集体所有制土地的所有权国家征用,仅限于国家对集体所有土地的征收,是一种不可逆转的单向流转[2]。
而一般意义上的农村土地流转是指土地使用权即土地承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让,其实质是农村土地使用权的市场化,即在农村上地所有权属于集体所有的前提下,农民在市场条件下,根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权,从而实现土地资源的优化配置。（梁慧星主编:《中国物权法研究》,法律出版社1998年版）
2.2农村土地承包经营权流转的现状分析
农村土地流转的实质是土地承包经营权的流转,土地承包人可以采取转包、转让、转租等方式将承包经营权转给他人。土地承包经营权流转是承包人行使其权利、实现其利益的重要方式。在承包初期,土地承包经营权为债权性质,存在期限短、不稳定,缺乏流转基础等缺点，因此,虽然农村土地流转始于第一轮土地承包期,但在土地承包经营权物权化之前土地流转只是个别现象。从80年代后期以来,通过农户自发的土地使用权流转,每年发生的农地流转率也就在1一3%之间[3]。
随着农村商品经济的发展,农村产业结构和就业结构发生了变化,有些人不再从事农业经营或暂时不从事农业经营导致耕地无人耕种撂荒,而部分家庭因耕地少,想扩大经营规模而想要耕种更多耕地,因而为土地承包经营权流转提供了良好的环境。随着社会经济的进一步发展,城镇化对土地的需求不断增加,且土地承包经营权逐渐转变为物权,土地承包经营权流转逐渐呈现出较大的规模,并以较快的速度发展。据统计，截止2013年底，__全省家庭承包耕地流转总面积达1360.7万亩，耕地流转率23.3%；转出耕地的农户数364.6万户，签订流转合同201.2万份。签订合同的耕地流转面积为724.9万亩，占流转总面积的53.3%；流转用于种植粮食作物的面积为443.3万亩，占流转总面积的32.6%。
2.3农村土地承包经营权流转的特点
近年来,农村土地承包经营权流转呈现出以下几个特点:
第一，农村土地承包经营权流转方式呈多元化发展。以__省为例，2013年__省耕地流转主要以出租和转包为主。出租和转包面颊分别为609.9万亩和514.6万亩，占流转总面积的44.8%和37.8%；转让、股份合作、互换的面积为67.1万亩、61.3万亩和35.6万亩，分别占流转总面积的4.9%、4.5%和2.6%。在出租方式中，出租给本乡镇以外的面积占出租总面积的13.9%。
第二，土地流转中政府引导作用明显。在目前尚未形成土地流转信息畅通、功能齐全、中介服务完善、管理规范严密的土地流转市场运作机制和服务机构之前，农村土地流转之所以能以较快的速度发展,除了经济发展的客观要求和有力促进外,各级政府的积极引导是一个重要的因素。
2.4农村土地承包经营权流转的作用
我国各地的实践证明,农村土地流转不仅能够确保农民的收益分配权方面,而且在促进农业产业化发展、推动农村劳动力转移、优化农地资源配置和增加农民收入等多方面也有积极的推动作用,并取得了较好的社会效益和经济效益。主要表现在:一是促进农业产业发展，带动当地产业和经济发展；二是推动农村劳动力转移，增加了农民收入，推动了城镇化建设；三是优化农地资源配置，提高耕地的使用率，减少了撂荒耕地；四是有利于农业科技推广，促进农民增收。
3. 农村土地承包经营权流转法律保护存在的主要问题
3.1 农户土地承包年限定过短
我国农村第一轮土地承包从1983年前后开始到1997年止，承包期为15年。鉴于15年的承包期限太短，不利于农户对承包土地进行长远规划，因此从1997年开始的第二
轮土地承包将承包期再延长30年不变。2002年颁布的农村土地承包法进一步明确规定，耕地的承包期为30年。可见，我国已然意识到了承包年限片短对对农户集约进行承包土地的弊端，但30年的承包年限依然无法满足农户对土地长期规划的需要。过短的承包年限导致农户的土地经营活动往往只注重短期的利益，而不愿意对土地进行长期的规划和深入投资，导致我国农村土地经营陷入生产效益低下与农地资源匮乏的恶性循环。且《农村土地承包法》第33条第1款第3项只规定:“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”。则流转的耕地年限最多不能超过30年，而采取出租方式流转的，租赁合同期限遵照《合同法》的规定，不得超过20年，因此，流转时间过短也是限制农村土地流转的一大因素[4]。
3.2维护农民利益和发展效益农业之间的冲突
按人口均分土地容易导致土地过于分散，难以成片发展，形成规模经营。而通过土地流转提高土地生产率、使用率，发展效益农业是我国农业发展的方向。要实现某一片土地的集中连片，则需要该片土地的所有承包土地的农户一致同意。由于种种原因，常常会出现大多数农户同意进行土地流转，而少数农户不同意的情况，而根据《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”，土地流转建立在承包农户自愿的基础上，这导致了维护少数农户的合法权益不受侵害与推进效益农业之间的冲突。而目前解决此类矛盾的方法，也仅仅局限于依赖村干部对少数不愿进行土地流转的农户进行思想工作，争取农户同意，或动员其置换土地位置，尚无其他很好的解决办法。
3.3土地流转程序不规范
土地流转的承包方大多数为农户，而农户往往因法律意识淡薄而致使其所签订的合同内容不完整, 条文不明确,权利义务主体划分不清,甚至触犯法律。而在农村土地流转过程中经常存在着较多不规范的流转行为。如农户与农户之间的流转大多在私下进行，大多农户流转土地并不向集体经济组织申请登记，或是以口头协议代表了书面合同。这样一旦出现土地流转受方不支付流转费用、不兑现收益分成，原承包方占用流转土地或是土地流转受方将土地使用权自行再转让，则会导致双方权利义务混乱，导致流转双方的经济利益受损，当土地使用权权属纠纷发生时，很难从法律和行政省进行维护处理，不利于土地流转问题的解决。
3.4土地流转机制不完善,中介服务机制缺失
健全的农村土地流转机制可以促进农村土地流转市场的发育与完善,而完善的农地交易市场可以促使农村土地承包经营权流转更加合理规范。目前我国并未建立起完善的农地流转运作机制,甚至没有形成完善的农地交易中介服务体系,导致农地流转信息无法及时收集并交换。而农户欲流转其农村土地承包经营权时常常受到选择范围小、辖射面小的限制，因此很难进行农地使用权的跨区流转,找不到合适的流转象。
目前，大部分地区尚未形成统一规范的土地承包经营权流转市场，缺乏专业的土地流转中介组织及土地承包经营权流转价格评估机构。尽管一些地方建立了土地流转中介组织，但由于服务滞后、尚未形成完善的市场运作机制，没有实现农村土地承包信息化管理、流转信息渠道不畅，流转的供求双方信息不能及时沟通，同样也限制着土地承包经营权流转。客观上限制着土地承包经营权的流转[5]。
3.5农民缺乏对土地流转法律知识的了解，缺乏土地流转积极性
自古以来农民对土地具有根深蒂固的依赖情结，土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。由于缺乏对土地流转相关法律的了解，有些农民因担心土地流转对自身利益不利或是无法收回已流转土地，而不敢大胆参与流转。宁肯免费将土地给别的农户种，甚至抛荒，也不愿将土地流转给别人，导致撂荒、遗弃土地的现象不断增加，成为土地流转中一大现实问题。
在部分经济落后地区，大多数农户还处于传统的农业生产经营阶段，土地仍然是农民最根本的生活保障。由于对相关土地流转的法律不了解，大部分农民担心土地流转后会失去土地的承包权，失去最基本的生活依靠，在客观上制约了土地的流转。尤其是目前农村社会保障制度尚不够完善，农村社会保障制度还没有完全建立起来，不能完全解决农民的后顾之忧，农民长期以来形成的对土地的依附性仍存在。
4.解决我国农村土地承包经营权流转法律保护问题的几点建议
4.1完善土地承包经营权物权化的权能
在法律上对农户的土地经营权予以物权认定，是维护农村土地政策的稳定性和持续性的重要保障。只有通过对农民的土地经营权予以物权性质的认可，才能理顺农村土地流转过程中的各种法律关系和权益归属问题。同时，厘清农地的产权归属，明确农地的物权属性，也有利于构建开放、自由的土地流转市场，从而在有力配合我国农村产业转型升级和城镇化建设的同时，以土地流转市场对农村土地资源进行优化配置。
4.2规范农村土地登记制度
土地登记是确保产权安全的正式制度安排.构建城乡土地权利统一登记发证管理体制,是保障农民土地承包经营权的不可或缺的一个方面。首先从保护和确认土地承包经营权的角度出发,以不动产登记理论,将土地承包经营权登记主要看作物权公示作用。其次，土地承包经营权由不动产登记机关统一登记。为了充分利用现有的管理资源,应以土地行政管理机构为基础,按属地管辖确立农地的民事登记机构,即依据《土地管理法》的有关规定,由县级以上地方人民政府就国有单位、农村集体经济组织所有而由农户承包的农村土地进行登记。
4.4建立健全农村土地承包经营权流转用途监督管理制度，完善农村土地承包经营权流转中介服务体系
在土地流转过程中，将农业用地转化为建设用地这一现象广泛出现在经济发达的地区,有关部门应加强对农村土地承包经营权流转用途的监督力度。通过政策解读、法律宣传等手段使农户理解国家相关法律政策, 加强对耕地的特殊保护,控制建设用地总量,提高农地质量,避免企业、集体经济组织或农户私下占用农地、转化农地用途。农村土地流转制度既要与我国的经济发展水平相协调又要与当地的生产力发展水平相一致,政府要担起农地流转监督服务管理者的角色。
由于我国农村交通通讯事业发展缓慢,致使农村相对闭塞,农民不能获得全面的农地流转信息。为促进农地资源的合理配置与规范市场交易行为,应建立完善的农地使用权流转中介服务体系,以便及时收集整理农地流转信息,
将可流转的农地按区位、质量、价格等指标分类,帮助供求双方建立起交易信息互换网络,为农地流转地的顺利进行节约成本和时间。4.5是发挥土地社会保障的传统机能，为农民提供基本保障。
千百年来，土地作为农民穿衣吃饭的主要来源，是维系我国农村社会稳定的基本保障。以法律形式将农户的土地使用权纳入物权范畴的同时，应当构筑相对完善的农村社会保障体系，以保障农民在土地流转出去后在去稳定收入或发生重大疾病时能得到基本保障。
而在农村社会保障制度的基础上，提高对出让土地经营权农民的保障基准。特别是对于签订长期出让合同的农户，
在进行经济补偿的同时，还可以根据其出让土地面积和转让期限进行定时定量的补助。各级政府还可以在就业、养老保险、医疗保险和其他基本生活条件上加大对这部分农民的投入力度，将土地流转产生的经济效益部分转让给他们。这样就可以进一步吸引农民出让土地经营权，加快农村土地流转市场的发展速度，在保证他们“老有所养、病有所医、生有所靠”的同时，也让他们实现“因转而富、因转而兴” [6]。
一、我国农业保险发展主要特征
（一）覆盖面稳步扩大，成为全球最重要的农业保险市场之一
农业保险覆盖地区从2007年试点的内蒙、吉林等6个省区稳步扩大至全国，保险品种覆盖了农、林、牧、渔业的各个方面。2007-2013年，农业保险承保主要农作物从2.3亿亩增加到11.1亿亩，占播种面积的45%；承保主要粮食作物从1.7亿亩增加到9.35亿亩，占播种面积的56%；保费收入从51.8亿元增长到306.7亿元，年均增速34.5%，参保农户达2.14亿户次。目前，我国已成为全球第二、亚洲第一的农业保险市场。
（二）财政补贴不断增加，杠杆撬动作用
凸显2007年以来，国家实施了中央财政农业保险保费补贴政策，将关系国计民生和粮食安全的农产品纳入补贴目录。到2013年，补贴品种已经扩大到3大类15个品种，覆盖了水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及棉花、糖料作物、油料作物、畜产品等。各级财政对保费补贴达到75%以上，其中，中央财政承担35%-50%，个别地方甚至由财政全额负担。其中，2013年补贴126.88亿元，为“三农”提供风险保障1.39万亿元，放大效应近100倍。
（三）农险供给形式多样，产品与服务不断创新
在国家政策支持下，各地积极探索农业保险的实现形式。目前，全国有23家保险公司经营农业保险，除上海外，每个省市都有多家保险公司经办农业保险业务，适度竞争的农业保险市场逐步形成。例如，江苏省实施了政府与商业保险公司联办共保模式；浙江以政府推动为主，实行共保体统一经营形式；中国渔业互保协会通过创新互助共济的体制与机制，探索了互助农业保险模式。陕西、湖北也在局部开展了农机互助保险。与此同时，在全面推进农作物生产成本保险、满足农民基本需求基础上，各地还创新开展了蔬菜和生猪价格指数保险、天气指数保险、小额信贷保证保险、制种保险以及淡水养殖保险等试点，取得一定成效。
（四）保障水平有限，新型农业经营主体的需求难满足
目前大部分省农业保险的保额都是参照2007年的直接物化成本确定的，远远低于农民的实际成本支出。例如，黑龙江省大豆保险每亩保险金额120元，小麦125元，玉米145元，水稻200元，不足物化成本的1/3。很多省份农业保险设定了高达30%左右的免赔率，导致农业风险没有得到充分有效的补偿。新型农业经营主体的种植面积大，生产成本中还要加上每亩几百元的土地流转费，资金投入量很大，他们迫切需要更高水平的保险保障。在上海，水稻的保险金额虽然已提至每亩1000元，但是新型经营主体仍感觉保障力度不够。
二、农村土地流转与农业保险发展关系
农村土地流转在促进农业规模化土地经营的同时，也带来了比分散经营更为巨大的自然风险、市场风险、技术风险等农业风险。农业规模经营对于农业保险有更高的要求，发展农业保险有利于促进土地流转。
（一）农业保险促进土地稳步流转风险补偿和稳定生产是农业保险的基本功能
近年来，我国农业保险已经在基本功能上逐步拓展衍生出防灾减损、信贷支持等多种功能。通过充分发挥农业保险的生产稳定功能可以有效转移和分散风险，保障农业生产过程的持续稳定，促进农业生产经营活动健康发展，有利于增强农业生产经营主体进行规模生产的意愿和信心，促进土地流转。
1.风险补偿和稳定生产功能。农业保险在补偿损失、帮助农民恢复生产、保障农民收入稳定等方面起到了“稳定器”的作用。2013年黑龙江省遭受历史罕见的洪涝灾害，阳光农业相互保险公司共为46.8万受灾农户支付赔款21.04亿元。2014年辽宁省发生特大旱灾，农业保险赔付金额达9.7亿元。2014年强台风“威马逊”登陆海南，全省农业保险估损2.2亿元，已赔付3745.64万元。农业保险为农业灾后恢复再生产提供了有力支持。
2.防灾减损功能。农业保险将政府临时性的被动救灾救济行为，转化为一种市场机制参与的制度化的主动灾害应对，平滑年度间财政支出水平，提高财政资金使用效率。目前，农业保险经营机构采取了必要的防灾防损措施，在有效控制风险的同时，客观上起到防灾减损的效果。黑龙江农垦阳光农业相互保险公司构建了由357门高炮、135部火箭发射装置、8部气象雷达、36台气象卫星云图接收机和1200多名作业指挥人员组成的独具特色的防灾减灾体系，通过及时开展人工增雨防雹，已累计为农户减少损失14亿多元。安信农业保险股份公司在2012年“海葵”台风来袭前夕，设立2500万元奖励资金，鼓励投保大棚设施的农民主动割膜，既为农民保住了大棚设施，也为公司避免近2亿元预期赔付损失。人保财险江苏分公司针对2014年小麦赤霉病高发态势，在农户实施“一喷三防”基础上，出资159万元购置农药对丹阳市48.5万亩小麦进行统一防治，遏制了小麦赤霉病的大面积爆发，既减少了农民损失，也大大减轻了灾后赔付压力。
3.信贷担保增信功能。与分散经营相比，土地流转后的规模化经营需要金融业提供长期、稳定、可持续的服务，特别是信贷资金方面的需求。农业是高风险行业，银行等金融机构一般会减少对于农业的信贷额度并严格信贷流程。农业保险经营机构通过信用保证保险为农业经营主体增加信用，探索和创新农业保险与信贷结合的机制，能够充分发挥金融业对于土地流转的驱动作用，解决了困扰新型农业生产经营主体的“贷款难”、“贷款贵”问题。在上海市“银保联合”项目支持下，安信农业保险股份公司从2008年开始开展支农贷款保证保险，农民专业合作社最高可获得200万元贷款，家庭农场可获得不超过50万元贷款。截至2014年10月底，已累计为农民专业合作社等新型农业经营主体提供无抵押、无担保、实行基准利率的贷款2247笔，贷款额达到14.4亿元。中国人保江苏省分公司也于2014年9月在徐州、镇江、宿迁等三市开展小额贷款保证保险，帮助15家新型农业经营主体获得无需担保和抵押的贷款资金近400万元。
（二）土地流转促进农业保险发展
1.提升农业保险发展需求基础。农业保险需求主体保险意识的增强，有利于提高农业保险保障水平，促进农业保险深入发展。在传统农业生产方式下，农业生产主体为分散的农户，生产规模小、投入总量小、受灾损失小等特点，加上农户本身缺乏农业风险分散的意识，导致其对农业风险保障的需求相对较小。农村土地的加速流转、农业适度规模和专业化经营导致农业增长方式由粗放型向集约型转变，风险更为集中。加上新型农业生产经营主体大多采取市场化方式决策，固定资产投入多、生产规模大、市场风险被放大，承担的风险水平更高，因而对农业保险的需求更高。而目前的“保成本”式的农业保险不能满足农户对于风险分散的需求，势必寻求更高的保障水平，这有利于推进农业保险进一步发展。
2.改善农业保险发展的环境。一是农村土地流转促进农业规模化土地经营，有效降低了农业保险的经营成本。随着农村土地经营权的流转，农村土地逐步向少数种粮大户、农村合作社、家庭农场等集中，农业生产经营主体数量减少，单位承保规模提升，保险机构在展业、查勘、理赔、承保宣传等业务中的投入减少，降低了农业保险的经营成本。二是提升农业生产经营主体的主动风险管理意识，降低农业保险公司的经营风险。土地流转集中后形成的规模化、集约化和专业化的产业经营模式，客观需要农业生产经营主体在提高投入的同时，积极采取防灾防损措施，改善农业生产的基础设施，采用先进的生产技术提高抗风险能力。农业生产经营主体注重风险防范、高效收益的理性行为，能够有效降低农业保险的经营风险。三是农业保险需求主体的转变，抑制了道德风险和逆向选择，有效提高农业保险市场的效率。在传统的农业保险市场上，存在交易的外部性和信息不对称，道德风险和逆向选择问题严重。随着土地流转的逐步展开以及土地规模化生产经营主体的增加，农业保险的需求主体由个体向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体转变。这些新型农业经营主体投保的意愿更加明确，风险管理的意识和交易的约束力更强，在一定程度上抑制了道德风险和逆向选择问题，有效提高了农业保险市场的交易效率。
三、新形势下改革完善农业保险的建议
（一）提高产品多元化水平，满足新型农业经营主体多层次需求
针对农业保险需求主体的转变，开发符合新型农业经营主体多层次需求的保险产品。鼓励保险机构根据新型农业经营主体的市场需求开发产量保险、价格保险、信贷保证保险等新型保险产品，可按保物化成本、保完全成本、保基本收益等设计多档次多样化保险保单，各级财政应给予适当补贴。
（二）发挥农业保险的金融增信作用，建立银保互动机制
一要大力推动农业保险和农村金融的深入合作，建立银保互动机制。探讨农业保险和农村金融的多种合作形式，鼓励银保互动机制和模式创新，促进农业保险和农村金融的深度融合。二要鼓励开发银保合作产品，推广“生产保险+信贷保证保险+农村信贷”的合作模式。合理设计政府、银行和保险公司在银保合作中的权责分配和制约机制，政府对保证保险提供保费补贴，保险公司对被保险人提供贷款担保，银行对符合条件的新型农业主体提供低利率、无抵押、无担保的贷款。
（三）加快农业风险区划，合理厘定保险费率和保险金额
根据全国主体功能区规划和全国现代农业发展规划，科学推进农业风险区划工作，以县（市、区）为单位，根据气象水文、基础设施、历史产量等要素，划分为不同的保险责任区，确定保险责任，厘定保险费率和保险金额，探索划定不适宜保险区域。
作者：夏云龙文军单位：华南农业大学经济管理学院
在我国农村，随着资源流转的不断加快，权利的冲突问题日益增多。具体到土地承包经营权而言，由于农民在行使承包经营权时，可能会影响到发包人的权利，所以，农业部根据农村土地承包法，制定了农村土地承包经营权流转管理办法，并将于2005年3月1日起实施。根据规定，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿原则。办法明确规定，农村土地承包权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。可以说，农业部的规定解决了农民行使土地承包经营权，进行土地流转时可能面临的诸多问题。譬如，当农民转包或者互换土地时，如果发包人为不同的集体经济组织，必然面临着转包或者互换合同的效力问题。一般来说，未征得合同当事人一方同意，另一方当事人不得转让、转包、互换。农业部将农民行使土地承包经营权的范围限定在同一集体经济组织内部，解决了因为土地承包经营权流转而产生的法律障碍。为农民行使土地承包经营权解决了现实问题。然而必须指出，这种通过限制农民土地承包经营权流转范围来化解矛盾的做法，可能会最终损害农民的利益。首先，将土地的流转限定在农业用途，固然可以有效地保护农业用地，但是，在农业作为弱势产业，投入产出比与其他产业相比缺乏优势的情况下，可能不利于大规模提高农民的收入。其次，农村土地承包法中所规定“入股”的权利，农业部严格限定为，“实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营”的权利，或者“其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营”的权利。换句话说，不论是公司化经营，还是合作化经营，土地承包权作价入股，只能从农业生产经营中受益。这和许多经济学家所倡导的农村股份制有很大的出入。坦率地说，由于只能从事农业生产经营，所以，无论农民采取何种组织形式，其最终收益都不会很高。曾经有一些从事农业生产经营的企业为了提高边际收益，在农业生产用地上从事房地产开发，或者以所谓的观光农业为幌子，建立大量的娱乐设施，提高单位土地面积的收益。农业部显然是看到了问题的严重性，所以，将入股经营严格限制在农业生产经营方面。这样一来，除了在一定范围内能够提高农业的机械化作业水平之外，对农民增收并没有太大的帮助。第三，按照新制度经济学派的观点，交易成本决定着交易的方式和交易的目的。农村土地承包经营权的流转同样存在着交易成本的问题。根据规定，农村土地承包经营权流转需要签订合同，而且以转让方式流转的，还要事先向发包方提出转让申请。农村土地承包经营权流转合同签订以后，还要向发包方和乡镇人民政府的农村土地承包管理部门备案。在农村交通不便、信息传递不畅的现实大背景下。农业部的规定虽然有利于稳定土地承包经营权流转法律关系，但在客观上增加了农民的负担。多数农民很可能会在法律规范之外，寻求通过成本更低的交易方式实现土地承包经营权的流转。上述这些问题在短期内可能无法解决。承包土地只能用于农业生产经营是国家的基本国情决定的。由于我国实行农村土地的集体所有制，所以，为了避免土地所有权的转让，在设计土地承包经营权时，不得不将土地承包经营权流转限定在同一集体经济组织内部。而这样一来，使得跨地区的土地承包经营权流转成为泡影。这说明我国农业管理部门在制定土地承包经营权流转制度时，充分考虑到了宪法和法律的规定，从实际出发，试图逐步解决现实生活中存在的问题。但是必须看到，这样的解决方案不可能从根本上改变农民收入增加缓慢的问题，不可能建立科学的农村土地流转法律体系。笔者认为，解决中国农村土地流转问题必须分三步走：第一，应当改变农村土地集体所有制，将现在分属于不同集体组织的土地收归国有，由国家制定统一的流转法。第二，在承认并且保护现存的农村农民土地承包经营权的同时，逐步调整土地承包关系的当事人，让农民根据自己的实际需要，与统一的政府部门签订土地承包合同。第三，建立非营利性的土地承包经营权流转中介组织，为农民在自愿基础上进行土地承包经营权的流转提供服务。也就是说，在明确土地发包方为国家之后，允许人们跨地区从事土地承包经营活动。从严格意义上说，土地的承包经营和土地的合作化经营、股份制经营只不过是经营方式的不同。在不能够享有土地流转增值收益的情况下，无论采取何种经营方式，都难以从根本上改变当今农村土地承包经营状况。关键的问题就在于，国家决策部门应当在充分考虑到农民切身利益的情况下，从根本上改革农村的土地所有制，改变对土地承包经营权流转的限制性规定，最大程度上调动农民的积极性。简单地说，作为土地的发包方，今后政府可以通过改变农村土地的用途，设立长期的农村发展基金，改善农民与土地之间的关系，建立长期的农民社会保障体系。
随着全国市场经济不断发展，全国市场化程度越来越高，农业生产实现了由“为自己生产”向“为市场生产”的转变。同时，农村劳动力向非农领域转移，全国农民工总量达到2.69亿人，农民收入来源多样化。全国家庭农场己发展到87.8万家，农民专业合作社发展到98.2万家，还有众多专业大户。它客观上要求土地流转到家庭农场、农民专业合作社和专业大户手中，发挥规模效益，以实现增产增收。
十八届三中全会对农村改革做出了重大部署，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。根据农业部的数据，截至2013年底，全国（不含西藏）家庭承包耕地流转总面积达到3.4亿亩，占到总承包地面积的26%，经营面积在50亩以上种植大户超过287万户。随着农村土地流转的加快，推动了农业规模经营的发展，土地流转规模经营的成效已经显现。一是加速了新型经营主体发展，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体大量涌现，这些流转土地的主要流入方己成为农业规模经营的主要实施者。二是已经初步改变了农业生产方式，通过土地流转，实现了以土地为优秀的农业生产要素集中，优化了农业耕种与经营模式，一定程度上提高了农业生产的规模化、机械化、特色化和科技化水平。三是较好发挥了农业增效、农民增收促进作用。农民以股份合作、出租、互换、转包等形式交付给合作社、龙头公司经营。农民们放下锄头，摇身一变，成了村里公司的股东或产业工人，拿了“双薪”，实现了农业增产、农民增收。
但在土地流转中还存在诸多问题。现有的金融机构不能为农村土地流转提供持续、专属、长期全面的金融服务，须重塑农村金融组织机构，通过专业政策性金融服务，激活流动性最强的资本，带动流动性较弱的农村土地合理转移，实现农村土地价值的真实反映、土地交易的公允合理、土地要素的合理利用、土地投资的持续增长，从而提高农民财产性收入，逐步缩小城乡差距。资金少难以周转，难以获得贷款支持，限制了合作社规模的扩大和经营能力。也导致土地利用和产出受到影响，如有的外出农民希望流转土地给合作社，但合作社拿不出流转资金，土地只能荒芜。合作社迫切需要土地流转资金。增加农村金融供给需要农村金融制度创新。农村地区合格的信贷主体较少，农业企业往往没有信用记录，没有规范的财务制度，缺乏金融机构认可的可抵押资产，很难满足商业银行的贷款要求。
以土地流转为纽带、以规模化经营为特点的新型生产方式对农村金融服务提出了新的需求。以现代化耕作和高效农业为特点的规模经营，需要大量的固定资产投入和流动资金支持，迫切需要金融机构的信贷资源扶持。现在农地流转存在法律与政策互不配套。
2010年以来，党中央、国务院相继出台了多项支持以农村土地承包经营权向金融机构抵押融资的新政策，鼓励金融机构创新农村抵（质）押担保方式，而在法律层面只对“四荒”土地使用权的抵押权能予以明确，其他类型的农村土地经营权抵押行为未能得到法律支持，金融机构开办此类创新业务，一旦出现贷款违约，金融机构将面临法律不支持风险，金融机构开办业务的积极性难以得到有效调动。因此，缺乏法律保障成为政策推广的最大障碍，相关法律制度亟待完善。土地流转交易平台体系尚不健全。
目前，我国的土地流转交易市场尚不完整，土地流转的信息传播渠道不畅通，一旦出现借款人违约，土地承包经营权的商品属性难以通过市场充分显现，抵押权人难以有效实现抵押价值。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。它为加快构建新型农业经营体系、改革农地承包经营权抵押制度指明了方向；它也为农村金融改革发展要服务农地流转指明了方向。
作者: 郑良芳 单位：中国农业银行研究部兼体改办原主任
一、土地流转的的客体与规则
明确土地流转的客体与规则是明确土地流转的主体的重要前提。只有明确土地流转的客体与规则才能更好的去讨论土地流转中的主体。
（一）土地流转中的客体
土地流转的过程中，农民必须要清楚他们所交换的是什么，即土地流转的客体是什么。从表面上看交换的是土地，土地是客体。但是，承包土地时农民承包的是产量，而不是面积，而现在进行土地流转，面积就具有较为重要的地位，此时面积就是土地流转中主要的客体。但是面积又该如何清晰呢？十七届三中全会提出了要做好农村土地的确权登记颁证工作。确权工作是为了明确土地流转的客体。农民作为承包方对土地依法拥有在承包期内占用、使用、收益等权利，同时，在承包期内承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。因此，如果确权工作不到位，就不能够保证农民应有的权益。由于历史的原因，农村的土地产权状况比较复杂，产权关系较乱，所以确权工作必须依法有序进行，同时保障确权工作合法有效。
（二）土地流转中的规则问题
农村土地承包经营权主要应当在农户之间进行流转。因此，一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与到农村土地承包经营权的流转过程中。土地流转必须要秉承“解决人地矛盾，充分利用土地，稳定土地承包关系，发展农业经济”的原则。在土地流转的过程中，各乡村组织可对农民的土地承包经营权流转进行协调，但是不能利用强迫命令或者行政干预的手段阻碍或者强制农民流转土地承包经营权。土地承包经营权流转必须建立在土地承包关系稳定的基础之上，前提是农民自愿，且不能够违法改变土地用途。对于假借农村土地承包经营权流转的名义随意变更土地用途等情况，必须要根据国家相关法律规定与政策进行严厉惩处，并进行及时纠正。土地承包经营权流转必须兼顾农民利益，不能违背农民意愿引起农民的不满。
二、土地流转主体不是政府而是农民
土地流转中集体并不是主体。但是在很多地方所表现出来的却是集体是土地流转的主体。在很多地方土地流转是由村委会或基层政府组织进行的，有些地方甚至是收回了农民的承包地，再由政府出面组织成立相应的土地流转中心，最后将土地转包给所谓的大户。这些地方的做法，农民基本被排斥出了土地流转的活动，最后导致这部分农民无法获取到相应的利益。国家赋予农民的土地承包权是“免费”的，土地流转出去后，租金本来就应该由农民获取，而上述做法让农民无法获取到相应的租金，这与土地流转的目的不相符合。因此，农民才应该是土地流转的主体。同时，当前农村的实际情况需要农民占据土地流转的主体地位。农民人均土地面积本来就较少，而当初在承包土地时又要做到肥瘦搭配，这样的结果就使承包农户面积不多的土地被分散成多块，使得土地流转面临较多的问题。同时现在不少农民长年外出经商、打工，有的甚至是在城镇中定居，成为新市民。只有他们在土地流转的过程中成为真正的主体，才能够更加自主的依法、自愿、有偿进行土地流转，保障自己的合法权益。土地是否需要流转，如何进行流转，最后流转给谁进行经营，这些都应该是由拥有土地承包经营权的农户自己决定。其他任何人或者组织都不能以任何理由强迫农民作出土地流转的决定。即使是该项决定看起来能够提高土地利用率，或者是能够给农民带来利益，也不能够强迫农民进行土地流转。
三、土地的规模经营需要农民作为土地流转的主体
土地流转的目的就是为了实现土地的规模经营。土地的规模经营必须是以权利人能完整行使其权利为前提，这里的权利人指的就是农民。有的地方政府没有考虑到土地的权利配置，直接奔向规模经营的目标，最后侵犯了农民的合法权利。土地的规模经营并不是让我们忽视对地方政府的权力的制约以及对农民的合法权利的维护。组建农村种植业合作社是当前各地采用的较多的一种规模化经营方式，提倡农民自主的参与到合作社中去。对于这种有效的方式，政府应该积极的推动这种规模化经营方式的开展，但是土地的支配权必须是控制在参加合作社的农民手中。只有这样的土地流转、规模经营才能够说是农民自主进行的。基于这样的前提所进行的制度安排也更加的符合农民的实际情况。从原则上讲，对于农村土地流转，各级政府都应该发挥引导作用，但是作用也只能够限制在引导以及其他的辅助帮助上，对于具体的制度则应该由农民自己依法设计，政府可以为他们提供必要的知识援助。只有具有权利的人才有资格设计制度，必须要相信农民有能力设计出符合本地现实的土地流转形式以及相关制度。从过去几十年的农村土地制度演变史中能够发现，自土地承包经营制度施行以来，农民已经自发的创造出许多形式的土地使用权流转方式。同时农民也有权利从自身的利益考虑，不选择土地流转，拒绝规模经营，因为这是农民的基本权利，是土地承包经营权中一项不容置疑的权利。
1土地流转现状
全县总耕地面积1.5万hm2，农业总户数2.54万户，农业人口10.82万人，人均占有耕地1380m2，其中：川水3313.33hm2，占总耕地的22.17%；浅山3673.33hm2，占总耕地的24.57%；脑山7960hm2，占总耕地的53.26%。据调查，2013年，全县土地流转总面积是9666.67hm2，占总耕地面积的65%，流转户1.75万户，占总户数68.90%，涉及7乡2镇146个村，其中：转包3053.33hm2，占总流转面积31.59%，0.50万户，占总流转户28.57%；出租6600hm2，占总流转面积68.27%，1.24万户，占总流转户70.86%；其他方式13.33m2，占总流转面积0.14%，0.01户，占总流转户0.57%。主要从事种植胡萝卜、马铃薯、大白菜、苗木和花卉、青蒜苗、玉米、饲草、药材、油菜籽、蚕豆等。其中：胡萝卜280hm2、马铃薯106.67hm2、大白菜100hm2、苗木和花卉173.33hm2、青蒜苗53.33hm2、玉米253.33hm2、饲草7213.33hm2、药材233.33hm2、油菜籽1166.67hm2、蚕豆80hm2、其它6.67hm2。规模流转面积6733.33hm2，其中6.67～20hm2的有1366.67hm2，占规模流转面积20.3%；20～33.33hm2的有2273.33hm2，占规模流转面积33.76%；33.33～66.67hm2的有3093.33hm2，占规模流转面积45.94%。规模流转大户156户，涉流出户0.88万户。主要从事种植蚕豆、玉米、胡萝卜、马铃薯、大白菜、油菜、饲草、药材、苗木和花卉等。其中：蚕豆80hm2、玉米253.33hm2、胡萝卜173.33hm2、马铃薯53.33hm2、大白菜60hm2、苗木和花卉113.33hm2、油菜112hm2、饲草474hm2、药材133.33hm2、其它6.67hm2。
2土地流转特点
2.1土地流转呈现一定的区域性
以村社内部流转为主，也有少数村社跨区流转，其中村社内部流转面积7600hm2，占总流转面积78.65%；跨村流转面积2066.67hm2，占总流转面积21.35%。
2.2土地流转自发为主
农村土地流转多数是农民私下协商交易的，是一种互助性的流转，处于自发状态。农村土地流转总面积中，农户间自发流转的面积8573.33hm2，占总流转面积的88.69%，乡村组织提供信息流转的面积有1093.33hm2，占总流转面积的11.31%。
2.3以小块为主，趋向规模经营
农村土地流转大多因青壮年劳力外出务工，家中留下老人、小孩，无力耕种，亲友互相转让或者农户间转包、出租形成土地流转。由于土地家庭承包，地块碎小，大规模流转比较难，在种田能手、种植大户以及种植专业合作社的带动下，以小块地为主，连片流转，使土地流转趋向规模经营。2013年，由专业大户经营的规模流转面积1333.33hm2，占流转面积19.80%；由专业合作社经营的规模流转面积5400hm2，占流转面积80.20%。
3地流转取得实效
截止目前，全县7乡2镇全部建立了乡镇农村土地流转服务中心，1个行政村建立了服务流转组织。湟源县政府于2009年制定了《湟源县农村土地承包经营权流转管理办法》并已印发给各乡镇，进一步明确了土地流转方式、程序、条件、合同和备案、相关责任、奖励办法及纠纷处理。其中包括规模流转奖励办法，鼓励农户积极、自愿、有偿、合理、有序流转土地，带动农民增收，促进了农业特色经济发展，实现大量农村劳动力从第一产业转向二、三产业务工，带动农民增加了收入，取得了成效。2013年，因土地流转涉及农村劳动力转移的农户达1.75万户，农村劳动力转移的数量3.01万人。
4存在问题
4.1土地流转处于较低层次、流转速度不快
目前农民受传统思想观念的束缚，恋土情结比较重，土地被看成了“保命田”，即便从其他行业可以获得一定的收入，相当一部分农民仍不愿放弃承包土地的经营权。因此，土地使用权流转处于较低层次，其特点是流转的速度不快，基本上是少数觉悟农民或受客观条件约束的自发和不自觉行为；流转的范围也较窄，多限于本村之内或邻里之间；租种和出让土地使用的时间不固定，有的时间短不稳定，不利于培肥地力和农业的可持续发展，不利于稳定农业的长期投入。
4.2土地流转缺乏有效的市场机制
尽管县、乡逐级建立了土地流转服务中心，规范了土地流转合同，但是，中介组织匮乏，土地流转的供求信息不能及时有效沟通。
4.3农民就业空间狭小
农村劳动力文化素质低，转移就业能力较差，虽然目前农民的职业培训等机制在逐步健全，但大部分农民仍只能从事简单体力劳动。
5建议
5.1加强宣传，提高认识
加强专业知识宣传，利用各种形式大力宣讲农村相关政策、法律、法规，依法、有序、合理引导农户自愿、有偿流转土地。
5.2建立土地流转机制和市场中介组织
一是要建立多层次、多形式、多渠道、全方位开放的土地流转机制，鼓励土地进入市场，通过引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是要建立土地流转市场中介组织，强化中介服务功能。积极引导扶持土地流转服务中介组织，稳步发展民间中介组织，为土地流转提供土地政策、流转方式、信息传递、法律咨询等服务。
5.3技能培训，培养新型农民
通过对农民工的技能培训，拓展就业空间，依靠政府组织，实现更多农村劳动力从第一产业走出去，到大中城市务工，增加农民收入。
5.4政策扶持，规模经营
进一步加大农村土地流转扶持力度。要在统筹规划的基础上，分部门进行扶持，在不改变各部门项目资金管理渠道和用途的前提下，利用项目资金对土地流转大户、土地流转专业合作社进行扶持。结合农业示范基地建设、特色产业基地建设、种子生产基地建设，鼓励、引导农户规模流转土地，从事千亩、百亩示范区；胡萝卜、蚕豆、脱毒马铃薯、优质油菜、青蒜苗基地建设；种子田建设等，进一步调整农业产业结构，促进农业产业化发展，达到农民增收，农业增效。
本文作者:王丽花工作单位:湟源县农村合作经济经营管理指导站
自20世纪90年代以来，家庭联产承包责任制和土地均分制度所形成的小规模、细碎化的土地经营模式已经与现代化的农业发展道路形成相悖之势，土地使用权的流转对于现代化农业的发展起着举足轻重的作用。浙江省属于我国的沿海地区的发达省份，较早地出现了农民流转土地使用权以进行适度规模经营的自发行为，并一直走在全国的前列。因此，对浙江省农村土地使用权流转中出现的新隋况和新问题进行研究具有重要的意义。为此，我们于2009年8月对浙江省上虞市和新昌县的l0个农村的100个农户进行了问卷调查，收回有效问卷92份。
一、目前浙江省农村土地使用权流转的现状和特点
1．流转主体的基本情况
(1)年龄结构老化。随着乡镇企业的不断发展，年轻劳动力大量向第二、三产业转移，老人农业已经成为浙江省所面临的现状。在被调查的92个农户中，年龄在50岁以上的受访者占到受访者总数的71．74%，其中50一60岁的占47．83%，60一70岁的占14．13%，70—80岁的占9％；年龄在50岁以下的受访者仅占到受访者总数的28.26%，其中30-40岁的占5．43%，40-50岁的占22．83%。
(2)文化程度偏低。文化程度会影响到农民对土地使用权流转的认识程度和认可程度，从调查资料统计分析看，受访农户的文化程度普遍偏低，文化程度在初中及以下的受访者占到受访者总数的70.65％，其中文盲占3．26%，小学文化程度的农民占到30.43%，初中文化程度的农民占到36．96%；文化程度在中专或高中及以上的农民仅占到29．35%。
(3)近半数农民兼业。在92个受访农民中，有42．39%的农民是兼业型农民，其中14．13%的农民兼有农业和第二产业的工作，28.26％的农民兼有农业和第三产业的工作；7．61%的农民完全放弃农业，以第二、三产业的工作为第一职业；只有50%的农民以经营农业为第一职业。这说明尽管来自二、三产业的收入要高于农业经营收入，但是仍然有部分农民还是不愿意将土地使用权全部转出。
(4)家庭总收入主要以非农收人为主。浙江是人多地少的省份，2007年人均占有耕地面积仅为0.64亩，加之农业生产经营收益低下，农户家庭总收入中主要以非农收人为主。在被调查的92个农户中，除去20个农业规模化经营大户，剩余的72个农户中，非农收入占到家庭总收入70%以上的农户比例已经达到77．78%。
2．土地流转的基本概况
(1)各村耕地流转率差异较大，流转较为规范。上虞市除中兴村外，其他各村耕地流转率都介于30%至50%之间，这是由于上虞市经济发展较快，各级政府采取措施支持和鼓励土地使用权的流转；新昌县除圳塍村外，其他各村耕地流转率都介于10至30％之间，相对于上虞市，新昌县的经济发展较为落后，耕地流转率较低一些。此外，在所有受访农户中，耕地转出户与转人户签有租包书面协议的比冽为74．19%，土地使用权流转较为规范。
(2)农户主要以租包的方式流转土地使用权。通过对调查资料进行整理分析，在转入耕地的农户中，以“租包”和“代种”的方式转入土地使用权的农户分别占到86．11%和13．89%；在转出耕地的农户中，上述比例分别为64.52%和6．45%，另外有29．03%的农户以土地承包经营权作价出资^殴的方式转出土地使用权，这是因为浙江省在2009年2月刚刚出台了首个规范土地流转的《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，在经营权本身及土地的用途不会发生改变的情况下，将土地经营权物权化、股权化，以激活土地资源和解决目前许多农民设立合作社时遇到的资金短缺问题。尽管“土地股份合作制”，这种流转方式于2000年就已经在浙江省出现，但是仍处于兴起和发展阶段。
(3)农户进行土地使用权流转时，限于村集体和村组内的一般农户、规模经营大户、农业专业合作社。通过对转出耕地的农户进行访谈，有16．13%和19．35%的农户分别将土地以“租包”的形式转给本村组的—般农户和规模经营大户，有51．61%的农户将土地以“租包’域者‘地承包经营权作价出资人股”的方式转给本村合作社，另外有12．90%的农户将土地租包给村集体。
(4)土地使用权流转规模小。土地使用权流转的规模主要体现在流转的土地面积上，除去20个规模化经营大户，一般农户之间的土地转入和转出的规模都比较小。户均交易规模在2．8亩左右。尽管转入2～3亩土地可以提高农户农业经营的规模，但距离真正的规模经营相去甚远。可以说，目前农户之间的土地流转对于农村劳动力转移的意义要远大于对于农业规模经营的意义。
3农户的土地流转意愿
(1)多数农户愿意流转土地使用权。从对农户的土地流转意愿统计分析来看，有77I17的农户愿意进行土地使用权的流转，其中“愿意全部转出”和“愿意部分转出”的农户分别占15.22％和22.83%，“愿意转入”的农户占39．13%；其余22．83%的农户不愿意参与流转土地使用权。
(2)农户愿意以租包的方式流转土地使用权。在愿意流转土地使用权的农户中，有74．65％的农户愿意以“租包”的形式进行流转，有1．41%和8.45%的农户愿意以“代种”和“互换”的方式进行流转，另外有15．49％的农户愿意以“入股”的方式进行流转，这是因为土地承包经营权作价出资入股的办法刚刚出台，新成立的合作社所带来的收益尚不明显，只有少部分人愿意以入股的方式流转土地使用权。
二、浙江省农村土地使用权流转中存在的主要问题
1．思想观念的落后限制土地使用权流转
土地是农民的命根子，农民对土地有着深厚的感情。尽管目前农民的收入水平已经有所提高，并且收^来源主要以非农收人为主，但是大多数的农民还是不愿意全部放弃土地使用权，对土地依然十分留恋，难以割舍，表现出浓厚的恋地情结。在所有转出户之中，全部转出的农户仅占转出户的41．93%，另外58.06%的农户只是转出了部分土地，留下部分土地进行耕种。此外，目前文化程度在初中及以下的老年农民是浙江省农业劳动的主力军，文化素质和年龄的限制以及保守的思想观念使得这部分农民不愿意完全放弃土地使用权，因而加大了推进土地使用权流转的难度。
2．流转期限短造成对土地投入的短期行为
目前浙江省大多数的农户愿意以“租包”的形式流转土地使用权，但是在转出耕地的农户中，19．35%的农户没有与转人方签订书面协议，也没有明确界定流转期限；剩余80．65%的农户虽然与转入方签有书面合同，其中协商租包期限在5年以下的比例为25．81%，协商期限为20年的比例为54．84%。由此可以看出，近半数的土地流转交易中或是没有协商期限，或是协商期限仅在5年以下，这就会诱发农户对转入土地投入的短期行为，不利于转人土地使用权的农户对土地进行长期投资建设。另外，在转人耕地的规模化经营大户中，仅有20％的大户对转入土地进行了灌溉及配套设施投资。
3.社会保障发展缓慢造成土地生产效率低下
由于农村社会保障发昂缓慢，所以农民对放弃土地承包的后顾之忧尚未解除，在转出耕地的农户中，有58.06%的农户不愿意永久的转出土地经营权，有54.84%的农户希望签订流转合同的期限为5年以下。此外，目前浙江省近半数的农民在从事农业同时，还弃有第二、三产业的工作，农业收人在家庭总收入中占的比重较小。从访谈中可以了解到，这些农民只愿意转出部分土地，进行耕种只是为了满足自家口粮需要，处于“既不愿意放弃田，又不愿意多种田、种好田”的状态，这种粗放的农业生产经营方式必然会影响农地的生产效率，并严重制约土地使用权的流转。
4．价值评估机构的缺失制约土地使用权流转
“租包’，是目前浙江省大多数农户流转土地使用权的主要方式。在我们所调查的样本户中，没有农户以“互换”的方式流转土地使用权；在对71个愿意流转土地使用权的农户进行访谈时，仅有一名农户愿意以“互换’’方式流转土地，而实际上这个农户却以租包的方式转入了土地使用权。之所以会发生这种现象，是因为缺乏土地使用权价值洋胸，农户无法对想要互换的土地使用权进行合理的价值度量。当缺少这种衡量土地使用权价值的尺度时，农户出于自身利益的考虑，放弃了“互换”的土地流转方式。因此，土地价值评估机构的缺失限制了土地流转的方式，进而阻碍了土地使用权流转范围的扩大和跨区域发展。
三、促进浙江省农村土地使用权流转的建议
1．分层促进土地使用权流转
农民在农村土地流转中具有主体地位，在推进农村土地使用权流转的进程中，“农民自愿流转”的原则是必须坚持和遵守的，这就要求应该充分尊重农民的意愿，土地是否流转以及采取何种形式流转，由农户自主选择和决定。由于浙江省农民自身素质的限制和思想观念的不同，他们对土地使用全流转的认识和进行土地流转的意愿也处于不均衡的状态，所以浙江省在完善、提高和发展农村土地适度规模经营时，应分层促进土地流转，积极引导愿意流转土地使用权的农户。对于仅愿意转出部分土地和不愿意参与流转的农户，不能采取强制措施，应采取相应的政策进行鼓励、支持和引导，以积极稳妥地推进农村土地流转。
2.延长土地使用权流转期限
土地使用权流转期限过短会造成农户对转入土地投入的短期行为，进而造成土地状况的恶化。在流转合同中界定较长的流转期限有利于农户对转入土地进行长期投入，使土地资源得到可持续利用。一方面，政府可以出台相关的政策对流转期限长的合同双方进行奖励，并且对于不同长短的期限进行差别化奖励；另一方面，在土地流转较长期限的合同中，土地的租包价格可以经相关机构评估，并根据每一年经营同等数量土地的机会成本进行调增或调减。这样在充分尊重农民意愿和维护双方利益的前提下，通过差别化奖励政策的引导即可以实现土地使用权的长期流转，又可以规避农户对土地投入的短期行为。
3．建立健全农村社会保障体系
良好的社会保障体系是有效地促进农村土地使用权流转的—个十分重要的外部因素，所以应该逐步建设涵盖农村居民医疗，就业、养老等方面的综合保障体系，弱化农村土地对农户的保障功能和社会稳定功能，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。当前浙江省多数农村家庭中的非农收入占有很大的比重，土地使用权流转的年收益对于农民增收的效果并不明显，因此建议研究“用土地使用权流转出让金作为农村居民社会保障金”制度，为农民解除放弃土地使用权的后顾之忧，使“完全不依赖土地为生计”的农民真正离开土地，促进农村土地流转和农村城镇化建设。
4．建立土地作价评估制度
为了进一步扩大土地使用权的流转范围和增加土地使用权的流转方式，应该建立科学的土地流转作价评估制度。建议浙江省政府部门，特别是国土、农业部门应按照地级差别和地理位置等因素，合理评估农村土地的价值，为农村土地流转有偿流转及互换提供依据。
摘要：长期以来，农村土地承担着农民的社会保障功能，随着土地流转制度的实施，中国农民的社会保障将需要有新的内容和新的制度安排出台。因此，城乡统筹的社会保障体系构建成为消除城乡壁垒、推动城镇化和工业化、解决“三农”问题、建设和谐社会的必然选择，必须建立城乡统筹的城乡居民基本保障制度，分阶段、分步骤地构建起城乡统筹社会保障体系。
关键词：土地流转；城乡统筹；社会保障；体系
一、问题的提出
党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”可以预见，在今后的若干年里，土地流转是大势所趋、不可逆转的潮流。然而自古以来，土地就是农民的“命根子”，土地一直承担着农民生存保障的特殊功能。新中国成立以后到20世纪80年代之前，我国农村实行的是传统的集体经济体制，农村土地实行“集体所有，统一经营”，在这种土地制度下，土地几乎承担了对于农民及其家庭在就业、生活福利以及伤病养老等全方位的保障功能。实行家庭联产承包责任制之后，土地对于农民的保障功能得到进一步加强，尤其是土地对于农民的失业保障和社会稳定的功能得到了强化。与土地的现实保障功能相对应的是，新中国成立后，由于工业化的压力以及当时现实条件的局限，绝对数量庞大的农民一直是处于社会保障制度之外的。20世纪90年代，虽然国家在各地也搞过一些关于建立农村养老保险制度的试点，却最终因种种原因而没有能够落到实处，也正因为如此，土地对于农民的重要性和保障功能更非同一般。那么，在未来一定时期内，随着土地流转制度的实施，土地进一步流向农村中的少数人，而脱离了农业劳动、尚未摆脱农民身份的这部分人（如农民工）在彻底失去土地之后，如何应对现代社会中的种种风险？因此，中国农民的社会保障将需要有新的内容和新的制度安排出台。同时，农村社会保障体系的缺失，也阻碍了土地的流转。很多农民即使在非农产业中已经得到了一份比较固定的职业，也不愿意轻易放弃土地，视土地为在外经营的一条生活退路。这又在一定程度上固化了小农经营，阻碍了土地流转和农业规模化发展，进而影响着农村社会经济的发展。因此，构建起城乡统筹的社会保障体系已成为新形势下社会发展过程中亟待研究和解决的一项重大课题。
二、构建城乡统筹社会保障体系的必要性分析
20世纪90年代以后，随着城市化、工业化的步伐加快，出现了大量失去土地、就业又难有保障的农民，同时农村人口老龄化的问题也日益突出。农民生活中的不安全、不稳定因素增加，农村急需建立一套有效的社会保障制度来保障农民的基本生活安全。因此，建立城乡统筹的社会保障体系势在必行。
（一）构建城乡统筹社会保障体系是解决我国社会保障制度“二元结构”的根本途径
我国现有的社会保障制度及现状是：城乡发展不平衡的矛盾十分突出。农村社会保障资金匮乏、覆盖面窄、保障水平低、社会化程度不高，由城乡二元经济结构所决定的中国社会保障也呈现出典型的二元结构：一方面，社会保障覆盖面城乡差距较大。我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。相比之下，我国农村的社会保障体系建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险、最低生活保障制度也是刚刚起步，广大农村至今仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助。另一方面，从社会保障支出的量来看，我国社会保障城乡差异更大。统计表明，1991-2008年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍。这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则。民政部的《2008年民政事业发展统计报告》显示，2008年全国城市居民最低生活保障平均标准为月人均205.3元，农村低保则仅有82.3元，农村标准只相当于城市居民的40%。中国中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例只有10%左右，在世界上处于较低水平，而10%的投入绝大部分给了城镇。国家财政对农村社会保障的投资仅为城市的1/30。地方政府由于财政的压力，也缺乏建立农村社会保障制度的动力，对农村社会保障的投入极其有限。由于经济发展水平的差距，地区间财力与社保压力不同，现实中社会保障统筹的层次也就比较低。目前，绝大部分保险项目仍处于市县统筹，造成地区间社会保险的互济功能难以充分发挥，社会保险资金的使用效率也大打折扣。解决上述问题的根本途径，就是要充分发挥政府的主导作用，加快构建城乡统筹的社会保障体系。
（二）构建城乡统筹社会保障体系是推动工业化和城镇化发展的现实需要
乡镇企业是推动工业化，城镇化的重要力量，乡镇企业的工人主要是当地农民，离土不离乡和农工兼业的现实选择使乡镇企业在布局上出现了村村点火、户户冒烟的局面，这种格局使其发展后劲不足，而且对乡村的环境和耕地构成了极大的威胁，破解这一时代课题的关键，就是把乡镇企业职工纳入社会保障体系。乡镇企业从业人员和城市企业从业者一样，都属于第二、三产业，其所遭遇的风险结构和农民已显著不同，它是一种和市场经济、工业化相适应的现代风险结构。他们不再经营土地，面临年老或生病后丧失生活来源的风险，与市场经济相适应，从业者在激烈竞争的环境下，时刻面临失业的风险，工业、建筑业等行业危险性大，从业者面临着工伤和患职业病的风险等等。更主要的是，在乡镇企业工作的农民不愿离开他们的土地，因为土地的最低生活保障功能现在还是无法替代的。因此，只有统筹城乡社会保障制度，将乡镇企业职工纳入社会保障体系，才能从根本上找到问题的答案，促使农民向小城镇聚集，推动工业化，城镇化的发展。
（三）构建城乡统筹社会保障体系是解决“三农”问题的必然选择
“三农问题”的难点之一在于农村人口太多，大量的农村剩余劳动力无法转移到其他产业。进城农民工和乡镇企业职工的80%以上是兼业型转移，他们与土地保持着若即若离的联系，农民兼业型转移的直接后果是土地规模经营的小型化。农地的规模偏小，规模经济和适合大农场操作的农业技术和先进设备无法发挥作用，按市场规律理应自然出现的升级在农业上无法完成。农业生产效率低下，单个的、小规模的农户难以适应市场经济的需要，难以推广农业技术，形成了“小农户”与“大市场”、“高科技”之间的矛盾。造成这种局面的根本原因，从主观上看是土地对农民仍然具有生活最低保障的价值，从客观上看正是我们的社会保障体系尚未覆盖农村。而这种最低生活保障形态的农业不但具有小农经济的一切特点，而且还具有对土地使用不负责的低投入和低效率的特点，这种状态必然影响农业生产的迅速提高。改变这种状况，必须抓紧构建农村保障体系，建设能替代农民的土地保障的社会保障制度，切断那些以务工、经商为主要收入来源的农民与其所拥有的小块土地之间若即若离的联系，推动土地流转，实现土地的集约规模化经营，进而实现农业的再次飞跃。
三、构建城乡统筹社会保障体系的制度设计
我国建立城乡统筹的社会保障体系，是一个解决占世界近1/4人口的社会保障的巨大福利工程。因此，这一体系具有一定的特殊性，只能从现行社会保障体系出发，结合具体国情和经济发展实际稳步推进。要重点解决两个关键问题：一是在现有经济条件下，如何通过合理的制度安排与设计使社会保障体系更好地覆盖城乡居民。二是在经济社会发展过程中，如何通过深化改革和制度创新有效地推进城乡统筹的社会保障体系建设。目前，建立城乡统筹的社会保障制度，应从以下几方面着手：
（一）建立全民基本保障制度
基本保障是一种由政府主导的公共保障计划，实行全国统筹，体现公平的原则。主要包括城乡居民的最低生活保障、基本卫生保健和基本养老保障等内容，由政府统一管理，覆盖范围是全民，保障水平以基本生存需要为标准，筹资模式是政府财政转移支付。基本保障是建立城乡统筹社会保障体系的基础。城乡居民的最低生活保障要进行科学的制度设计，合理确定最低生活保障线、最低生活保障给付标准和最低生活保障资格。为使制度运行更有效率并真正为贫困家庭提供生活保障，可以考虑采用国际上惯用的家计调查制度。基本卫生保健是在全国范围内建立一种基本的医疗保障制度，真正解决城乡居民的医疗健康保健问题。因此，要对全国城乡医疗保健的基本需求做出科学的预测和统计分析，建立公共管理、医疗机构、医疗诊治、药品管理等相互衔接和相互制约的制度体系。基本养老保障类似于霍尔茨曼等（2006）在世界银行报告中提出的“五支柱养老保险计划”中的“零支柱”，它提供一种基本养老金，旨在为终生贫困的老年人口提供最基本的养老保障，以避免他们因为失去经济来源而陷入贫困。
（二）建立城乡统筹的社会保险、社会救助、社会福利、商业保险与慈善事业相衔接的、多层次的制度
在建立全民基本保障制度的同时，还要全面建立城乡统筹的社会保险、社会救助、社会福利、商业保险与慈善事业相衔接的、多层次的制度体系，这是提高城乡居民社会保障水平的优秀内容。实际上，城镇的社会保障制度已基本建立，而农村的社会保障制度还很薄弱。因此，这方面的制度建设既要立足现有的制度体系，又要在此基础上进行改革与创新。一是深化城镇社会保障制度改革。进一步把养老、医疗、失业等保险扩大到国有和集体企业以外的个体、灵活就业、农民工等从业人员；进行机关事业单位人员的社会保障制度改革，并过渡到一种与城镇企业职工社会保障制度对接的制度安排；发展企业年金制度和商业保险，鼓励个人进行储蓄，为社会保障提供有益的补充。二是加快农村社会保障制度建设。要着力解决农村居民的养老和医疗保障问题，完善农村社会救助和社会福利体系，使农村居民能够与城镇居民一样享受经济发展的成果，而且在遇到养老、疾病、灾害等困难的时候能够得到必要的经济保障。由于受二元经济结构的制约，城乡社会保障制度在短期内还将存在一定的差别，但从长期来看，可以实现制度的统筹与协调发展，并最终过渡到一种相对统一的制度安排。三是实现城乡社会保障制度统筹与协调发展。要从和谐社会的根本宗旨出发，进行城乡社会保障体系的统筹规划与设计，要重点解决农民工、失地农民等群体的社会保障问题，实现城镇与农村社会保障制度的平滑对接。
（三）建立永久性可以转移的个人账户
随着社会主义市场经济体制的确立和社会结构的转型，全国统一的劳动力市场必将最终形成。为促进劳动力跨城乡、地区与部门的合理流动，保证社会保险关系能在全国范围内转移，使各项社会保险制度之间能有效衔接，建立全国统一的社会保障个人专户是必要的。在现阶段，城市企业职工开始实行基本养老与医疗保险个人账户制，小城镇与农村地区还未全面实行。只有未来全国普遍建立了实质相同的社会保险统筹金，并且个人账户真正实现“实账化”，建立全国统一的社会保障个人专户，并使其在全国范围内流动使用，才具有实际意义。个人从农村进入城市企业，或从城市企业进入农村，其个人专户积存保险金可以随之划拨过去。全国统一的社会保障个人专户，其账号可以是与身份证号码相同，终身不变，以便于管理。
（四）建立全国性社会保障信息网络系统
围绕加快个人账户安全及时转移，要运用现代先进信息技术，建立统一的覆盖全国的社会保障技术支持系统，将包括农民工在内的各地社会保险基金的缴纳、记录、支付、查询、服务等均纳入计算机管理系统，尽快实现全国范围内地方之间的信息互联互通，这样才能及时无误地处理社会保险关系的地区之间转移和接续事务，适应农民工大批量、高频率流动的特点，保证农民工社会养老保险的连续缴费。
四、构建城乡统筹社会保障体系的步骤
从国际上看，一些发达国家虽然实现了社会保障制度的城乡统筹，但其农村社会养老保险也滞后城镇30-50年，可见其统筹也都经历了一个十分漫长的过程。这一过程是适应工业化和城市化的发展需要而完成的。我国工业化和城市化的水平在逐步提高，统筹城乡社会保障制度当然也不可能一蹴而就。但需要强调的是，“城乡统筹”不是“城乡统一”，这就意味着城乡统筹承认城乡差别的客观存在，也允许在不同的社会经济发展阶段存在不同的保障水平，构建城乡统筹社会保障体系也要分阶段、分步骤地推进。
第一步（2010-2015年），建立多层次的城乡社会保障体系。在现有城乡社会保障体系下，加快推行面向广大农民的新型农村合作医疗保险、养老保险和最低生活保障制度，同时，针对城镇非从业居民采取补缴方式参加城镇职工基本医疗保险和养老保险。到2015年，新型农村社会保障制度和城镇居民社会保障制度逐渐定型、走向成熟，并与城镇职工医疗保险制度、基本养老保险制度、机关事业单位退休金制度、城乡最低生活保障制度及农村五保户制度一起，将全体国民都纳入基本社会保障制度体系。
第二步（2016-2020年），逐步衔接城乡居民社会保障制度，整合以最低生活保障制度为主体的具有养老性质的保障体系，实施城乡老年津贴制度、基本医疗保障制度。打破户籍限制，建立以“一个制度，多档次缴费”为特征的城乡居民养老保险制度、医疗保险制度，基于城乡居民经济承受能力的统筹，缴费档次越高，享受养老金待遇水平就越高。启动城乡无养老金老年津贴制度。各地区依据财政的可承受能力，确定城乡等同的老年津贴享受者的年龄和津贴水平。为了不浪费资源，也为了避免制度重叠不便管理，将城乡低保享受者中的老年人和农村五保户一起并入城乡老年津贴制度。此外，从注重老年人的经济保障向与服务保障并重方向转变，开始长期护理保险制度试点，如在经济条件较好与人口老龄化程度较重的大城市先行一步，以提高老年生活质量。
第三步（2021-2050年），统筹城乡社会保障制度，形成国民基本社会保障制度，扩大城乡老年津贴制度覆盖面并提高其待遇水平。从2021年起，加大第二阶段的社会保险制度统筹力度：一是统筹城镇职工基本养老保险制度和医疗保险制度与城乡居民养老保险制度和医疗保险制度，形成城乡从业人员基本养老保险和医疗保险制度。二是城乡从业人员的基本养老保险制度和医疗保险制度与公职人员养老金制度和医疗保险制度逐步衔接，统筹形成国民基本社会保障制度，届时该制度的城乡差距、群体差距将显著缩小趋向待遇基本一致。到20世纪中叶，我国已迈入中等发达国家行列，同时，在2030年前后也进入人口老龄化高峰期，所以，在国力强盛的基础上扩大城乡老年津贴制度的覆盖面，并提高老年津贴待遇水平。此外，还要加强老年服务保障、精神保障方面的机制建设，扩大长期护理保险制度试点并趋定型，让所有老年人都享有体面、尊严的晚年生活。
内容提要：当前，我国农村问题的优秀仍然是土地问题。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系，经济地租成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为。在土地流转的实际操作中，地方既得利益集团既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。因此，农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，中央政府应充当这一主体，从农民整体、农业发展和国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。
关键词：农地流转利益关系谈判能力权贵阶层制度变迁
中国的问题，基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题（温铁军，1999），因此，“三农”问题历来是中国革命和建设的优秀问题。对于中国这样一个拥有9亿农民的农业大国，农村的稳定与发展是关全局，而土地关系的稳定是农村稳定的基础。当前我国农村问题的优秀仍然是土地问题（中国（海南）改革发展研究院，2001）。
中共十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》后，特别是新的《土地承包法》颁布之后，农村土地流转问题更加引起了广泛关注②。近一段时间来，认为农村土地的家庭承包经营已经不能适应农村土地规模经营，不利于农业产业化和农村现代化的观点，越来越多地见诸各种媒体和理论刊物。让“土地流转起来”，“让农民变股民”的呼声也越来越强烈。本文以现代西方制度变迁理论和集体行动理论为分析框架，试图通过对现行农地制度形成的原因和演变的考察，揭示农地流转制度形成的背景及其所蕴含的利益关系，并认为中央政府应充当制度供给的主体,整饬法律框架，保护农民权利，防止新权贵阶层的全面登台。
一、建国以来农地制度变迁的轨迹
建国以来，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即到农业合作化运动，体制到现在的家庭联产承包责任制。第一次农地制度的变革发生在50年代初期，地主的土地所有权被剥夺，土地分给了无地的农民耕种，解放了农村生产力，为新中国经济的迅速恢复和发展奠定了基础。50年代末化运动的开展标志着第二次农地制度的变革，建立了高度的土地集体所有制③。70年代末的第三次农地制度变革逐步确立了家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。制度经济学强调制度因素在经济生活中的作用，认为“制度”因素是经济发展的基本动力。建国初期农地制度变革对农业的刺激作用和化对农业的巨大破坏已为事实所证明。而1978—1984年家庭联产承包制对农业产出增展的贡献率达35.6%—75%，整个80年代，我国农村社会总产值增长了近5倍，显示了制度变迁对农业发展的激励效应。随着家庭联产承包责任制由潜能释放（1979——984）到潜能消散（1984——），农村土地制度变革对农业的激励作用逐渐得到释放，原来合理的制度安排也可能成为阻碍农业发展的因素。
二、农地制度：委托—悖论及其利益关系
我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产生并忠实的代表土地所有者的利益。因而村民与村集体组织或村民委员会形成了委托—关系。但是事实上农民拥有土地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权职能，而是贯彻执行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体执行常常要通过集体的人——乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加重大影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的，委托—关系完全脱节，因此就产生了所谓的“委托—悖论”。
马克思主义的经典作家无不指出，在私有制条件下土地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现，这种实现就是地租。社会主义公有制条件下的两权分离也必然会引起土地所有者对使用者的地租要求，但与纯粹地租不同，是一种经济地租。在完全竞争市场下由于土地和劳动力是稀缺的，经济地租的水平取决于两种要素在市场中的均衡水平，其均衡点符合帕累托最优。在现阶段社会主义公有制条件下，土地相对于劳动力是稀缺的，且劳动力不能自由流动，自由进出劳动力市场的成本较高，劳动力对土地需求弹性较小，则作为土地所有者处于垄断地位的基层政府与作为土地使用者的农民在租金上的选择将处于非平等地位，租金水平将取决于垄断者的地位强弱如何。由于土地占有关系与农村基层政治治理格局存在着密切的逻辑联系（王景新，2000），经济地租就成为基层组织经济权力的实现形式，是土地所有者必然的一种寻租行为，也是农地制度的委托—悖论必然蕴含的利益关系。
三、农地“流转”：弱谈判能力及次优选择
在明确了我国农村土地制度的演变之后，农地流转制度的形成就是显而易见的了。我们认为，农地“流转”制度是在较高制度成本下的形成、维持和强化的，涉及到农民群体相对于其在改革初期的分化和乡村精英（权势）阶层的形成、现有体制下分散的普通农民的谈判能力较弱、普通农民与精英阶层的信息不对称、农民个体的理性选择对于群体的非理性作用。考虑到这些因素，我们认为，缺少国家财产法律制度规范下的乡村土地制度的自发调整和演化就未必一定是制度创新。如果因为农民个体在既定制度下选择了某种最优方案，就认为这种制度是农民的选择的高效率的制度，那么就忽视了这样一个问题，当农民个体在无法左右这种谈判格局的背景下被迫作出的所谓最优选择是一种次优选择——其实是别无选择。农地集体所有制和征地制度之间的联系，这是一种巧妙的制度，使农民对土地权利的丧失（农地转为城市、工业用地的升值）形成集体的麻木，因为一个人对于自身财产权的50%丧失回无法忍受，而100个人几乎不会在意被剥夺0.5%的财产权。这种制度的形成不是设计的结果，而是在制度形成的谈判和博弈过程中，各方面都要保证自己的权益，最后只有谈判能力最弱的普通农民承受最大的损失；而且这种损失的过程是间接和隐蔽的，无法被大多数农民觉察，因此收当来自农民的阻力业较小（周其仁，2001）。
我国当前农地“流转”究竟达到了什么程度？探讨这个问题有利于明确我们讨论的基础。经过界定的土地流转形式主要有：转包、转让、入股、互换、租赁、继承、拍卖等。农业部农村经济司胡建锋提供的资料表明，截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%。基层政府在实际操作的时候，创造性的发明了很多“流转”形式。如“反租倒包”，划定项目区等等。但是，很多地方的“反租倒包”实质上是借“反租”为名，强行无偿集中农民土地，再由不具备经济法人资格的乡镇组织或村自治组织统一转包出去。情况好点的，农民可得一点所谓土地“租金”。情况不好的，农民分文难得。而“划定项目区，政府以优势产业，吸引农民拿出土地集中发展特色农业，进行产业化经营”的“流转”。我们认为，根本不涉及土地承包权或者经营权的转让。如果说有关系的话，“划定项目区”的做法在更多的地区演绎为干预农民农业生产选择权。一些地方甚至提出了“加快使用权流转，发展规模农业”的口号，下硬性指标；有的对土地流转和规模经营，实行“一票否决”。乡村组织成为土地流转的操作主体，先将农户的承包地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续。从丽水市某镇的情况看，镇村组织在事先没有征得农民同意的情况下，先入为主地与开发商签订了包地的协议。这实际上是用乡村组织的行为否定了农户的市场经济主体的地位，使土地家庭经营变成集体经营或政府经营。一旦乡村决定集中土地，原来的承包户就得服从，自愿的原则得不到体现。而对不同意反租的农户则视为“钉子户”，采取强制手段。许多地方土地的租期少则20年，多则30年甚至50年、70年，比农民二轮承包的期限都长。农民一旦失去其他谋生途径，也就没有了依靠。由于“反租倒包”、租赁等土地流转，一般都实行定死价格一次性买断方式，因而今后不管发生何种变化，农民再也无法分享土地可能产生的效益④。
可见，对农地实行“流转”而不称为农地“交易”并不仅仅是约定俗成的通称问题，“流转”只是在许多法定的财产权利模糊不清的情况下的一种模糊的定义：农地的最高级的排他的所有权是残缺的、虚置的，农民的土地承包权没有明确规定是何种债权，甚至没有规定是物权还是债权，在此基础之上的其他物权比如用役权、抵押权、地上权等等都是不明确的。交易往往意味着各方财产对象的财产权利界定基本清晰，各方的在交易中的民事法律地位对等，而农地流转的主体是谁、应当是谁以及各主体是否都是平等的民事主体都不明确。交易中基本能够做到基本的等价有偿，否则就不会形成普遍的稳定的交易活动了；而“流转”则并不意味着一定是自愿等价有偿的等价交易，事实上许多地区正是通过行政手段强制性低价剥夺农民的土地权利，而土地财产权利界定的模糊特别是农民个人和家庭的土地承包权缺少法律的充分保护，又为这种剥夺提供了机会和政策依据。
为了保护农民的土地承包权利，党的十五届三中全会明确指出：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农民转让”。但是地方上热衷于“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合作制”的往往是基层干部和相关的企业家。所谓土地“流转”，主要的收益并非农民个人所得，而首先是市、县级的土管部门和地方财政，其次是乡镇和行政村。在当前各级地方财政日趋紧张的情况下，这部分收入基本上成为弥补工资缺口的重要来源，和农民已经基本没有太大的关系。既然模糊的农村土地权利界定和农村土地“流转”能够给各级行政机构和人员带来巨额的收入，那么维护当前这种模糊的农地权利和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足的的动力。而公正清晰地界定土地财产权和平等的土地交易，虽然能够提高农民的收入水平，但相应的会严重影响市、县的既得土地收益，会减少乡镇和行政村的官员的权利，所以短期内这种制度变迁在短期内绝不是帕累托改进。
农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依靠这些既得利益集团来实现这种制度变迁。面临着中央政府政策压力和农业经济学界的理论压力，地方既得利益集团（指从农村土地“流转”中受益的集团）既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护自身局部短期利益的主要手段。种种农地“流转”的所谓实践深得各级地方基层政府部门的推崇（当然和理论界不同），如两田制、三田制、反租倒包、股田制，似乎农地“流转”就会带来农地集中，农地集中就会带来高效农业，农地“流转”俨然成了农地制度改革的主要手段。因此，“乡村干部主张要调地动机是很复杂的，更多有权力和利益方面的考虑。不论是两田制、招标承包、反租倒包，各种各样的名堂，不会白折腾的，确实折腾出利益来了”（陈锡文，2001）。
我们认为，要提高农民收入，就必须充分保护农民的土地财产权利，在农民个人的土地财产权利的法律性质没有确定之前，对于所谓的农地“流转”应当慎之又慎，防止在“流转”的过程中，农民的土地承包权利受到进一步的侵蚀。土地使用权流转的前提应当具备公平、明确、稳定的物权划分和公正公开的交易规则。如果这些条件不具备,我们认为就应当进一步试点土地流转。在农地的财产权利性质和使用权交易规则逐渐完善之前，为防止土地使用权过于集中，产生大量的无地流民，应当对土地的所谓“流转”给予一定限制⑤。根据战后日本、韩国、台湾的经验，为了避免土地兼并的加剧和小农破产，可行的方案并非禁止土地交易，而是直接禁止企业和个人拥有农地的具体面积。这样的限制使得农地交易主要是农户之间的土地交换或者是出卖土地用于非农用途，前者没有农民会失去土地，而后者农民卖出土地时可以得到巨额的收入，当然不会破产。日本自二战后实行一直到1961年，在长达15的时间中法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域，还规定非农业生产者不得拥有农地，规定农户拥有的土地不得超过3公顷、出租的土地不得超过1公顷，超过的部分必须由政府强制收购等，其目的是不允许在农业人口大批转移之前，就出现以大资本排挤小农户和土地兼并的现象。当这方面的法律有所修改时，日本的农业人口已从1946年的占50%降到了1961年的只占27%。即便如此，日本的法律至今仍对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。而在以农场规模大而著称的美国中西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭性的公司拥有农地和从事农业生产”的法律。以大资本排挤小农户，追求农业的效率，必须具备相应的社会、经济条件，否则就会造成严重的社会问题。
再者，家庭经营和农业产业化、现代化并不矛盾。这个问题完全可以在成本——收益框架里可以分析清楚。首先必须明确农业产业化必须有利于农民收入的长期增长，不能为了产业化而产业化，或者牺牲农民的利益去为其他产业或者阶层服务。在此基础之上，农民的家庭经营是否采用某种现代化的经营手段或者耕作手段，取决于农民采取这种手段的成本和收益，也取决于它所拥有的货币和实物资本以及农业知识，如果我们把货币、实物资本也看成是获取农业知识的必不可少的条件的话，如果农业产业化、现代化对于大多数农民家庭来讲收益等于甚至小于成本，或者根本没有足够的启动资金，那么农民家庭和个人就应当有权利不选择这种对他们不利的产业化。农民采用什么手段进行耕作，是手工作业还是机械化，大多数情况下都是经过一定的成本收益权衡的⑥。
四、制度与利益：警惕新权势阶层全面登台
由于只有少数农民有充分的谈判机会和大多数农民参与制度谈判的权利受到限制，现在的自发的乡村农地制度变迁更多的体现出来少部分阶层的利益，往往损害了大多数农民的利益，整体的效率损失远大于精英阶层的额外收益。而乡村精英阶层往往只会考虑到自身的利益，而且某个精英用自己高尚的个人行为为农民整体的利益服务也不会对这些阶层的整体行为有实质影响（那个为农民利益上书总理并为之奔走呼喊的李昌平便是一例）。考虑到这点，大多数的个体精英便会放弃这种起不到作用甚至会被同僚所诟病的行为，这样在乡村精英阶层操作下的所谓“制度创新”更多的体现的是制度退化。在农民个体分化的情况下（改革前我国的农村基本不存在这种分化，在吃饭问题上都是同质的），农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，这种权利资源的主体往往与乡村精英阶层没有直接的密切的利益关系，可以更多的从农民整体和农业发展甚至从国民经济的整体目标来考虑制度变迁的方向和路径。可以说没有这种外来权利资源的强大干预，即使是少数阶层可以从控制土地的分配和出让中获取一部分利益，让他们自愿放弃这份权利而把终极的排他的物权化的土地权利公正的赋予农民也是根本不可能的。极端的例子就是土地的地主所有制为主的制度不会自发的演变为自耕农为主的制度。中国解放战争时期在根据地进行的和建国前后在全国进行的，以及战后日本、韩国、台湾的都建立了以自耕农为主的农民个体的土地所有制，都促进了农业的迅速发展和农民生活水平的大幅度提高，为工业的发展都奠定了良好的基础。但是这些土地制度的改革都是在外来（相对于传统的乡村社会）的相对独立的强大权利资源干预下进行的。共产党领导的解放区政府和农村的地主、士绅没有利益关系；败退台湾的国民政府与台湾本岛地主基本没有任何关系；而大力推进的驻日韩的盟国占领军和当地的大小地主更没有利益关系。不但如此，这些外来的权利主体都认识到当时农村存在的以士绅、地主、乡村官员为代表的精英阶层是维护农民的整体利益和发展农业经济的严重障碍，使用强制手段甚至是暴力手段限制传统乡村精英阶层是推行的必不可少的一部分，区别的只是程度有所不同。要建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度,必须要考虑到现存乡村权势阶层的反对,必须要用国家政权特别是法律的力量来限制这些阶层。特别是在我国加入WTO的背景之下，国外大资本堂而皇之的登堂入室，并与本土的新权贵们结合在一起，形成所谓“新权贵资本主义”，这足以令中国的民间资本望尘莫及⑦。因权势而有钱财，比因钱财而有权势更为危险得多，无论何时，我们始终不能不警惕权贵资本家阶层的悄然登台.
一、以土地股份合作制为特征的南海模式
20世纪90年代改革开放初期,大量外资涌入沿海以后,广东沿边地区的土地市场全面告急,以承包权入股组建社区股份合作经济的“南海模式”应运而生。1992年春,佛山市南海区罗村镇下柏管理区,把辖区内农民的土地划分为农业保护区、工业开发区及群众商住区,同时以行政村或村民小组为单位,将农民承包的农村集体经济组织拥有的集体土地集中起来,然后由股份合作组织将土地统一发包给专业队或少数中标农户规模经营,或由集体统一开发和使用;农民依据土地股份分享土地非农化的增值收益、经营收益;初期股权不得继承、转让、抵押和提取。
南海模式打破了政策上的种种限定,是中国最早的一种农村土地流转实践探索。之后许多地方的一些做法,可是说是南海模式的一种延伸,如重庆模式。2007年6月29日,重庆市工商局《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》规定,“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下,允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准,在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”,农地入股这种原本模糊的土地流转形式得到地方政府的明确支持。
二、以两田制为特征的监利模式
1994年,湖北监利县赵家村将宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等土地一律公开竞价发包。改革的具体举措为:人均宅基地、自留地和口粮田0.5亩,这部分土地属于福利地,增人增地、减人减地,每五年调整一次;宅基地、自留地、口粮田之外的水田、旱地、水面等,一律公开竞价发包,同等标的,本村人具有优先承包权,最低承包面积不得少于50亩,承包期一定五年,不得转包,承包费除用于必要的公共支出外,其余按照人头分配到个人。
两田制是一些地方出于土地重组的需要突破政策界限而推行的一种土地制度创新,20世纪90年代中期在许多地方试行、推广。在坚持土地集体所有和家庭承包经营的前提下,将集体的土地划分为口粮田和责任田(或称之为商品田或经济田)两部分。口粮田按人平均承包,一般只负担农业税,责任田一般要缴纳农业税,或按人承包、或按劳承包、或招标承包。两田制在学术界一直充满着争议,1997年中央发文明令禁止。
三、以土地换社保为特征的嘉兴模式
1998年,《嘉兴市区土地征用人员分流办法》出台,针对传统征地制度中征地范围广、补偿标准低和失地农民没有保障等问题和弊端,采取“三统”、“一分别”的新办法。“三统”即政府统一征地,统一补偿政策,统一办理失地人员农转非和养老保险;“一分别”即政府将所有费用转入到劳动社保部门的社保专户,直接落实到安置人员个人账户上,并按照不同年龄段对被征地人员分别进行安置。
嘉兴模式把土地流转中农民的安置补助费和土地补偿费,用于农民的社会保障,开创性地解决了失地农民的社会保障问题,成为以后许多地方政府借鉴的样板。
四、以农民集体建设用地使用权流转为特征的芜湖模式
1999年底,安徽省芜湖市被国土资源部确定为农村集体建设用地流转的试点市。具体实施方案的优秀是,村集体拥有的土地所有权不发生变化,由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为土地的假定使用方,按若干程序和条件与村集体签订协议,取得农民集体所有的土地的使用权,乡镇建设投资有限公司再按照需要向工业企业等实际用地方转让土地使用权,在转让、租赁、作价入股等形式的流转行为期限结束后,土地仍然是农民集体所有。土地收益金由县、乡、村集体按照1∶4∶5三级分成。
在芜湖模式中,各乡镇既是土地流转的组织者,又作为中介人具体参与到流转之中,村民处于比较被动的地位。
五、以集资办社为特征的昆山模式
2000年,昆山陆家镇车塘村6户农民投资25万成立了一个“民间投资协会”,通过合约向集体租用1.3亩村集体建设预留地,建造起450平方米打工楼出租,年租金3.6万元。之后,投资协会改称富民合作社。陆家镇车塘村的制度创新和富民效应,迎来了众多的效仿者,2003年前后,昆山农村普遍采取该模式的做法。当地政府最初的态度是,“只指导,不指挥,只服务,不介入。”随着该模式的日益成熟,政府将其列入富民工程计划,把协会的运作方式在整个昆山市推广,使有钱的农民以及拥有地利的村组,找到增加财产性收入的捷径。
昆山模式的做法是,首先,村集体通过复垦等方式获得一些非农建设用地的“额度”,然后向本村农户“招标”,由农户和农户入股成立的合作经济组织在村里的建设用地上建造标准厂房、打工楼、店面房、农贸市场等出租,租金年底分红。土地股权在30年承包期内可以继承、馈赠,经合作社和村委会同意也可以转让。“昆山模式”下的非农用途的土地转让权,主要通过集体与农户的合约直接界定给农户或农民的合作组织,不再完全归集体所有,原有的仅限于农业用途的土地,也转换为非农用途的土地。
六、以农地直接入市为特征的广东模式
2003年,广东省《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》,试行农村集体建设用地使用权流转。2005年10月1日,广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易,自由出让、转让、出租和抵押,与国有土地“同地、同价、同权”,并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利,从此打破了“非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途”的传统,征地制与农地直接入市并存,由此被有关专家称作“农地直接入市”。
七、以农村土地资本化为特征的成都模式
2007年7月31日,作为首批国务院批准的城乡统筹发展试验区之一,成都市第37号文件明确提出了农村集体土地资本化,鼓励农民以土地承包经营权入股,组建农村土地股份合作社。2008年10月13日,十七届三中全会闭幕的第二天,中国首家农村综合产权交易平台——成都农村产权交易所正式成立,受到了海内外的广泛关注。成都产权交易所以创新为手段、以市场为导向,为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供专业化的服务,并凭借广泛的资源、信息渠道及规范的市场体系,为推动农村产权的合理流动、促进农村资本的有序流转、优化农村资源配置、促进传统农业向现代农业跨越、增加农民收入、繁荣农业提供了有效的平台。此后几个月,成都农村产权交易所在成都市、县、乡三级设点建立了网络平台。
八、以宅基地换房为特征的天津模式
从2005年下半年开始,天津在“十二镇五村”开展试点,推出了以“宅基地换房”来加快小城镇建设的方案,涉及到津郊近18万农民。所谓“宅基地换房”,即农民用自有的宅基地,按照规定的置换标准换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。之后对原有的村庄建设用地进行复耕,节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。在新的小城镇,除了农民的住宅区外,还规划出一块商务区或经济功能区,用未来这部分土地的出让收入平衡小城镇建设资金和增加就业岗位。
天津模式是目前影响比较大的一种实践探索,2008年3月,天津滨海新区的综改方案获中央批准,而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。北京借鉴天津模式,推行集体土地流转试点工作,以项目包装模式为主,试点区域农民整体拆迁,共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发。
从各地的实践探索看,农村土地流转的各类模式的共同的特征是,在某一方面突破了当时政策规则的一些限制,对当地的农民增收和农村发展,起到了一定的积极作用,但也都存在一定的问题和瑕疵。从小岗村的18户农民冒着杀头坐牢的危险私下进行的包产到户,到1982年中央“一号文件”对这种新的农村土地制度加以确认,实践中和政策上,都经历了一系列排斥、适应、调整直至修正、接纳、规范的过程。当前,农村土地流转的探索和实践仍在持续中,对农村土地流转的政策也在逐渐调整中,并向着有利于农民、有利于农业发展的角度倾斜。2009年2月1日,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》的中央一号文件,对土地承包经营权流转提出了明确意见,指出了农村土地流转过程中的三条红线,即不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。按照完善管理、加强服务的要求,规范土地承包经营权流转,并鼓励有条件的地方发展流转服务组织,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。第十一个一号文件,无疑是今后一定时间内农村土地流转的指导性纲领。
摘要:农村土地流转,在实践中形成了以地方试点为形式、以探索试验为主要特征的诸多模式。其中比较典型的有:南海模式、监利模式、嘉兴模式、芜湖模式、昆山模式、广东模式、成都模式、天津模式等等。各类模式的共同特征是,在某一方面突破了当时政策规则的一些限制,对当地的农民增收和农村发展起到了一定的积极作用,但也都存在有一定的问题和瑕疵。
关键词:土地流转;农民;农村
1.农业体制、机制创新是关键
改革开放以来，我国农村实行了土地家庭承包经营责任制，充分调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业的发展。但我国农业就总体而言仍然严重滞后，劳动生产率低、商品率低、效益低、竞争力弱，根本原因是分散经营，规模小，户均耕地不到半公顷，相当于美国、加拿大每个农场的耕地经营规模几百、上千公顷是极其微小的［1］。现代农业是规模化、专业化、商品化的农业，关键要具有较强的竞争力，因此，要提高一国农产品在市场上的竞争力，就必须推进大批量生产、标准化生产，提高产品质量，创产品品牌，就必须发展规模经营。要发展规模经营，首先必须适当集中土地，如何解决这个问题?鉴于我国国情，不能搞土地私有化，通过土地买卖向大户集中，发展私人农场；也不能通过租赁向大户集中，发展欧美流行的租赁经营农场，因农户只能得到微薄的租金，会严重损害农民的权益，也不能发展产、加、销某一环节的合作性组织，因这种组织难以改制提升为现代农业企业，不利于农业现代化的迅速发展［2］。因此只能立足我国国情，以市场机制为基础，坚持农村基本经营制度，保障农民权益，促进农村和谐，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，引导农民联合自主办企业，农户以承包土地使用权租金入股，建立农业生产股份有限公司，长期集体租赁经营，根据不同地形和资源情况发展规模经营、集约经营，实行农民办企业，管企业，当老板，维护农民权益，建立新型集体农庄，推进中国特色现代农业，这是党中央、国务院在改革开放以来对我国农村、农业改革发展的战略部署，也是我国农业现代化发展必由之路，抓紧由点到面全面实施，具有战略意义。
2.创新体制机制，再创农业辉煌
2.1实现农业体制机制创新。农民联合办企业，农户以承包土地使用权租金入股，长期集体租赁经营，发展规模经营，能彻底解放生产力，是土地流转方式创新。
农民办企业，建立现代企业制度，农民管企业，当老板，维护农民权益，是农民自主经营管理创新。
农民入股后，农户劳动力可以自行安排，既可以出外务工，也可以在自办企业就业，既有务工工资收入，也有入股按资分配收入，能增加农民收入，是收入分配来源创新。
2.2创新体制机制的重大意义。
2.2.1促进农业全面协调可持续性发展。新型集体农庄的建立发展，能有效解决千家万户农民进入市场，能盘活、激活农村土地使用权等大量资本，初步匡算，仅全国耕地保有量流转可激活资本18．6万亿元，有利于流转集中土地，发展规模经营，采用先进科技，实现生产专业化、机械化，保持农业生态平衡，提高综合生产能力和经济效益，促进农业全面协调可持续性发展。
2.2.2大幅度增加农民收入，使农民富起来。新模式的建立，农户劳动力可以自行外出务工，也可以在自办农庄就业，获得一份工资；有条件的企业，农庄的员工还可以参加企业盈利分红；特别是以土地使用权租金入股，能在入股时一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年终按股分得股利，并且随着土地的开发、科学利用，农业股票将迅速上涨，农业资产增值，农户可以加倍受益，使农民富起来。
2.2.3维护农民权益。农户联合自主办企业，建立现代企业制度，实行企业法人所有制，政企分开，产权明晰，管理科学，能维护农民权益。
2.2.4迅速扩大内需，应对金融危机。农民自主办企业，农民工回乡创业就业，既能增加农民收入，又能对农村、农业加大投入，平整土地，兴修农田、水利设施，增添设备，能迅速扩大内需，有利应对金融危机。
3.具体实施办法及有关政策、规定和建议
3.1设立股份公司的程序、操作办法。总的应按公司法有关政策规定执行。建议省县(市)抽调有关部门人员建立农业改革发展辅导小组和农业资产评估小组。辅导农民学习科学发展观以及有关文件，宣讲有关政策、规定和实施办法，辅导同一地点农民自愿联合建立股份公司，以5人以上做为公司发起人，并承担公司筹办事务，制订公司章程，公司与农户签订租约，经省县资产评估小组评估资产，确定股权，发起人认购其法定应认购的最低股份额，原法定最低股份额为500万元，建议经济条件较差的山区、丘陵区降低为200万元，包括土地作价折股在内，报省人民政府批准设立，召开股东大会，依法选举建立董事会、监事会、公司法人代表，董事会聘任公司经理，召开成立大会。公开发行股票的公司还须具备法定相关条件经国务院证券监督管理机构核准才能发行股票［3］，建议农业企业改由省核准。
3.2建立农业股份公司有关政策、规定。农户除以承包土地租金入股外，也可以用货币、实物以及工业非专利技术作价入股，建议可以吸收城乡投资大户、科技、管理人才用货币、以及实物、工业非专利技术作价以自然人身份入股。农户承包土地入股后，不得改变农业用途。
建议股票中的土地股与非土地股分开，土地股需注明土地股字样，股票可以转让，但土地股只能依法在公司内部转让，也可以遗赠后代。建议新吸收的农户可以接收依法转让的土地股。
土地承包到期，可以依法自动延伸，须重新签订租约。在后续期不愿意以土地继续入股的，只能依法转让。
3.3企业模式、生产经营模式的选择。农业企业是科学、技术、管理的载体，农业产业化、现代化，首先必须企业化。建立现代企业制度是优化资源配置，提高农业经济效益，加快农业现代化建设的战略需要，也是社会化大生产的需要和现代市场经济发展的要求。股份有限公司具有产权清晰，权责明确，管理科学等特点，当是农业企业制度的最佳选择。
农业生产经营模式的选择也是农业改革发展中的一个极其重要的问题。我国人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生产经营模式选择必须根据各地区资源禀赋和社会经济基础不同有所区别［4］：在平原地区，企业规模可以大一点，以提高劳动生产率为主要目标发展规模经营，实行专业化、机械化生产，也要提高产品质量，创产品品牌；在山区、丘陵区，通过土地流转，适当集中土地后，以提高土地产出率为主要目标，实行规模经营、集约经营，通过改良农作物品种，加强农田水利建设，平整土地，采取增加肥料和农药使用等措施，根据市场需要，定单生产名、优、特农产品，发展各种专业场、园、大棚生产，提高综合生产能力和经济效益。
3.4土地租金的评估和租金现值的计算。租金评估，建议原则上宜粗不宜细，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地点不分等级，大中城市周边地区土地，因含有级差地租，应适当高一点，租金一般按原承包面积计算，能反映平等即可。租金水平评估，在企业与农户协商和市场租价的基础上，由县(市)农业等部门组织的评估小组评估确定。
租赁年数的计算：1984年中央明确规定15年承包给农户，1993年11月中共中央、国务院明确再延长30年，承包期共45年，具体承包到户有早晚不同，如果你地区是1984年承包到户的，到今年已承包25年，还余下20年，租金按20年计算。
3.5改革发展过程中可能遇到的困难和问题的解决办法和建议。农业改革发展要完成二个战略性、历史性转变，一是彻底改造传统农业，二是加快转变农业生产方式，自然会遇到困难和问题。
3.5.1组织、管理、技术人才问题。我国具有数千年农耕文明，农民老一辈有丰富的农耕技能，新一代有较高的文化，又有多年闯荡市场的经历，学习了新的知识和技能，回乡创业，自主办企业，管企业，当老板，一定能办好、管好，但面对新的情况和问题，在组织、管理、技术人才方面还存在一亏、二低的问题，需要各级政府采取有力措施帮助解决，建议：一是奖励大专院校毕业生到农村就业；二是大专院校举办农业急需人才的培训班。
3.5.2农业改革发展所需资金问题。农业发展规模经营，需要流转集中土地，添置设备，购买生产资料，平整土地，兴办农田、水利基本建设，充实必要的管理、技术人员，需要大量资金，虽然最大一项土地使用权租金已由股东以租金入股提供，不需支付现金，农户也还可以提供一部分现金和实物入股，但还是有差距的，而且在目前自然灾害仍然不可能完全抗拒的情况下，风险支出仍然很大，因此建议除保持原有优农惠农政策继续执行外，需政府加大力度对农业的支持，建议对新建农业企业发放长期优惠贷款，利息由财政补贴。
一、我国农村土地流转的历史背景
农业是制约我国经济发展的瓶颈，而农村土地制度是影响我国农村经济发展的关键因素。我国土地制度经历了两次重要的创新：第一次是1950年以后的，其主要贡献是废除了封建土地所有制，土地归为公有。第二次是在党的十一届三中全会以后,规定在不改变土地集体所有的前提下，实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。
随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损，严重地影响我国农村社会的安定。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。
农村改革的成功取决于土地问题的妥善解决,而农村土地使用权有偿、合理的流转必将给中国农民带来巨大的变化。《农村土地承包法》正是的在上述这种历史背景条件下出台的。该法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《农村土地承包法》从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护，该法对于维护农民的正当权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。现阶段通常所说的农村土地流转，是指农地使用权和土地的经营权。土地使用权流转的含义就是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织。
二、现阶段我国农村土地流转状况的实证分析
1.总体流转程度偏低，但不同省份流转规模有差异。广东、江苏、湖南、安徽四省的流转比例均较低，四省平均流转比例为9.1%；不同省份流转规模的差异，主要表现为经济发达地区，土地流转规模要高于经济落后地区，广东省耕地流转比例比安徽高出近10个百分点。主要是因为经济发达地区城镇化、工业化水平较高，第二三产业发展水平较高，农民非农就业渠道相对较高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区，因此，其土地流转的积极性和动力较高，土地流转的规模也相对较高。
2.传统流转形式比重偏大，短期化特征明显。从下页表1可以看出，四省土地流转主要以转包、转让等传统的流转方式为主。其中，湖南土地转包比重达到65%，而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。目前，绝大多数省份此类流转形式还只是刚刚起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重仅为3.5%。而广东省由于经济发达，其土地入股所占的比重相对较高，比重达到30.6%。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。
3.土地流转主要在农户与农户之间进行，且流转户占承包户比重偏低。从下页表2可以看出，四省土地流转也主要在农户之间进行的。其中湖南省农户间土地流转比例达到85%，而农户与企业流转所占比重仅为15%，其他省份也基本类似。另外，从四省的流转户占承包户的比重来看，最高的广东省也只有25.3%。这充分说明我国农村土地市场还比较封闭，土地流转市场还没有真正发挥效应，还没有完全按照市场机制的原则优化土地资源配置；同时也反映了农业的弱质性及农业投资回报率低，以至于缺乏对农业投资的积极性。
4.土地流转引发的纠纷持续不断。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件差及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些地方村集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但近年来随着国家对“三农”优惠政策的出台、农业生产效益的提高，外出农民纷纷回乡要求获得土地使用权。据对江苏省52个乡（镇）部分乡村干部的调查，由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同规范以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加。
5.土地流转过程中承包人改变土地用途，破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。调查中发现流转的土地除大部分仍为种植业用地外，还有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，特别是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。湖南省宁远县舜陵镇乐家村100多亩稻田流转后全部变成了渔池。据溆浦农调队反映的情况，该县占用良田建砖瓦厂的有10多个，共占良田300多亩。如双井镇大塘村砖厂，占良田面积达到70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤稻谷的补偿（按当年市场价折币），但砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。这样的例子各地都有发生。
三、影响我国农村土地流转的思考
1.农村土地产权虚位是限制土地流转的根本原因。从土地资本角度分析，马克思在《资本论》中把土地分为“土地本身”与“土地资本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。无论是在产权制度安排上，还是在理论研究和实践中，人们往往关注的只是土地本身的所有权，而忽视土地资本的所有权问题，导致土地资本所有权在立法上的长期缺位，产生农村土地价值偏低、农民土地资本在流转和征用中得不到补偿的现实问题。事实上，土地的市场价值是已经投入并融于所涉及地块的劳动和资本，以及该地块周围地区所接纳的经济投入量。在市场经济条件下，作为“经济人”的农民，不仅需要增加对土地的投入以获得更大的农业收益，而且需要通过行使土地资本所有权参与其他风险投资以获得更多的非劳动收益。我国现行农村土地产权制度实际上是否认农民享有土地资本所有权，在一定程度上就是弱化农民的市场主体地位，削弱土地的商品属性，使农民部分地丧失了在市场竞争中从事资源配置、产权组合等交易活动的“理性选择”权利，失去对土地进行长期投资、提高土地生产能力的长效激励，降低了土地流转的供应和需求动力。
2.农村土地市场不完善导致土地流转混乱。主要表现为:一是农村土地市场的法律法规相对滞后，致使农村土地流转缺乏相应的法律保障；二是我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织，致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行，因而导致流转成本较高，流转效益较差；三是各级政府组织干涉农民承包经营的土地，使农村土地流转缺乏市场机制的调节，农民的利益受到侵害，致使农村土地流转纠纷增加。
3.农村社会保障制度严重滞后是制约土地流转的重要原因。目前我国农村社会保障制度总体水平较低，绝大多数农村地区社会保障制度还处于完全空白。农村社会保障制度的严重滞后，极大地束缚了农村劳动力的流动，使农民长期依赖土地，从而限制了土地的流转。而土地流转受到限制，从而在一定程度上阻碍了农业、农村产业结构的调整，农村产业化的速度也相对缓慢，最终农民收入增长乏力，农业现代化进程也相对缓慢。
摘要：农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素。促进农村土地流转对我国目前面临的“三农”问题具有积极的影响。随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损，严重地影响我国农村社会的安定。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。
关键词：农村土地；土地流转；土地征用
1.农业体制、机制创新是关键
改革开放以来，我国农村实行了土地家庭承包经营责任制，充分调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业的发展。但我国农业就总体而言仍然严重滞后，劳动生产率低、商品率低、效益低、竞争力弱，根本原因是分散经营，规模小，户均耕地不到半公顷，相当于美国、加拿大每个农场的耕地经营规模几百、上千公顷是极其微小的［1］。现代农业是规模化、专业化、商品化的农业，关键要具有较强的竞争力，因此，要提高一国农产品在市场上的竞争力，就必须推进大批量生产、标准化生产，提高产品质量，创产品品牌，就必须发展规模经营。要发展规模经营，首先必须适当集中土地，如何解决这个问题?鉴于我国国情，不能搞土地私有化，通过土地买卖向大户集中，发展私人农场；也不能通过租赁向大户集中，发展欧美流行的租赁经营农场，因农户只能得到微薄的租金，会严重损害农民的权益，也不能发展产、加、销某一环节的合作性组织，因这种组织难以改制提升为现代农业企业，不利于农业现代化的迅速发展［2］。因此只能立足我国国情，以市场机制为基础，坚持农村基本经营制度，保障农民权益，促进农村和谐，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，引导农民联合自主办企业，农户以承包土地使用权租金入股，建立农业生产股份有限公司，长期集体租赁经营，根据不同地形和资源情况发展规模经营、集约经营，实行农民办企业，管企业，当老板，维护农民权益，建立新型集体农庄，推进中国特色现代农业，这是党中央、国务院在改革开放以来对我国农村、农业改革发展的战略部署，也是我国农业现代化发展必由之路，抓紧由点到面全面实施，具有战略意义。
2.创新体制机制，再创农业辉煌
2.1实现农业体制机制创新。农民联合办企业，农户以承包土地使用权租金入股，长期集体租赁经营，发展规模经营，能彻底解放生产力，是土地流转方式创新。
农民办企业，建立现代企业制度，农民管企业，当老板，维护农民权益，是农民自主经营管理创新。
农民入股后，农户劳动力可以自行安排，既可以出外务工，也可以在自办企业就业，既有务工工资收入，也有入股按资分配收入，能增加农民收入，是收入分配来源创新。
2.2创新体制机制的重大意义。
2.2.1促进农业全面协调可持续性发展。新型集体农庄的建立发展，能有效解决千家万户农民进入市场，能盘活、激活农村土地使用权等大量资本，初步匡算，仅全国耕地保有量流转可激活资本18．6万亿元，有利于流转集中土地，发展规模经营，采用先进科技，实现生产专业化、机械化，保持农业生态平衡，提高综合生产能力和经济效益，促进农业全面协调可持续性发展。
2.2.2大幅度增加农民收入，使农民富起来。新模式的建立，农户劳动力可以自行外出务工，也可以在自办农庄就业，获得一份工资；有条件的企业，农庄的员工还可以参加企业盈利分红；特别是以土地使用权租金入股，能在入股时一次以股票形式拿到多年的租金，并能在每年年终按股分得股利，并且随着土地的开发、科学利用，农业股票将迅速上涨，农业资产增值，农户可以加倍受益，使农民富起来。
2.2.3维护农民权益。农户联合自主办企业，建立现代企业制度，实行企业法人所有制，政企分开，产权明晰，管理科学，能维护农民权益。
2.2.4迅速扩大内需，应对金融危机。农民自主办企业，农民工回乡创业就业，既能增加农民收入，又能对农村、农业加大投入，平整土地，兴修农田、水利设施，增添设备，能迅速扩大内需，有利应对金融危机。
3.具体实施办法及有关政策、规定和建议
3.1设立股份公司的程序、操作办法。总的应按公司法有关政策规定执行。建议省县(市)抽调有关部门人员建立农业改革发展辅导小组和农业资产评估小组。辅导农民学习科学发展观以及有关文件，宣讲有关政策、规定和实施办法，辅导同一地点农民自愿联合建立股份公司，以5人以上做为公司发起人，并承担公司筹办事务，制订公司章程，公司与农户签订租约，经省县资产评估小组评估资产，确定股权，发起人认购其法定应认购的最低股份额，原法定最低股份额为500万元，建议经济条件较差的山区、丘陵区降低为200万元，包括土地作价折股在内，报省人民政府批准设立，召开股东大会，依法选举建立董事会、监事会、公司法人代表，董事会聘任公司经理，召开成立大会。公开发行股票的公司还须具备法定相关条件经国务院证券监督管理机构核准才能发行股票［3］，建议农业企业改由省核准。
3.2建立农业股份公司有关政策、规定。农户除以承包土地租金入股外，也可以用货币、实物以及工业非专利技术作价入股，建议可以吸收城乡投资大户、科技、管理人才用货币、以及实物、工业非专利技术作价以自然人身份入股。农户承包土地入股后，不得改变农业用途。
建议股票中的土地股与非土地股分开，土地股需注明土地股字样，股票可以转让，但土地股只能依法在公司内部转让，也可以遗赠后代。建议新吸收的农户可以接收依法转让的土地股。
土地承包到期，可以依法自动延伸，须重新签订租约。在后续期不愿意以土地继续入股的，只能依法转让。
3.3企业模式、生产经营模式的选择。农业企业是科学、技术、管理的载体，农业产业化、现代化，首先必须企业化。建立现代企业制度是优化资源配置，提高农业经济效益，加快农业现代化建设的战略需要，也是社会化大生产的需要和现代市场经济发展的要求。股份有限公司具有产权清晰，权责明确，管理科学等特点，当是农业企业制度的最佳选择。
农业生产经营模式的选择也是农业改革发展中的一个极其重要的问题。我国人多地少，山地、丘陵多，平原少，因此生产经营模式选择必须根据各地区资源禀赋和社会经济基础不同有所区别［4］：在平原地区，企业规模可以大一点，以提高劳动生产率为主要目标发展规模经营，实行专业化、机械化生产，也要提高产品质量，创产品品牌；在山区、丘陵区，通过土地流转，适当集中土地后，以提高土地产出率为主要目标，实行规模经营、集约经营，通过改良农作物品种，加强农田水利建设，平整土地，采取增加肥料和农药使用等措施，根据市场需要，定单生产名、优、特农产品，发展各种专业场、园、大棚生产，提高综合生产能力和经济效益。
3.4土地租金的评估和租金现值的计算。租金评估，建议原则上宜粗不宜细，只分水田、旱地、草地、林地、水面，同一地点不分等级，大中城市周边地区土地，因含有级差地租，应适当高一点，租金一般按原承包面积计算，能反映平等即可。租金水平评估，在企业与农户协商和市场租价的基础上，由县(市)农业等部门组织的评估小组评估确定。
入股租金现值的计算：现值是将未来的资金按照一定的利率折算到现期的价值。因此以多年的租金计算为股金入股，就必须按照现行的利率折算为现期的价值，这样才能正确计算不同时期的财务收支。因此入股租金的现值应按以下公式计算［5］。
3.5.1组织、管理、技术人才问题。我国具有数千年农耕文明，农民老一辈有丰富的农耕技能，新一代有较高的文化，又有多年闯荡市场的经历，学习了新的知识和技能，回乡创业，自主办企业，管企业，当老板，一定能办好、管好，但面对新的情况和问题，在组织、管理、技术人才方面还存在一亏、二低的问题，需要各级政府采取有力措施帮助解决，建议：一是奖励大专院校毕业生到农村就业；二是大专院校举办农业急需人才的培训班。
3.5.2农业改革发展所需资金问题。农业发展规模经营，需要流转集中土地，添置设备，购买生产资料，平整土地，兴办农田、水利基本建设，充实必要的管理、技术人员，需要大量资金，虽然最大一项土地使用权租金已由股东以租金入股提供，不需支付现金，农户也还可以提供一部分现金和实物入股，但还是有差距的，而且在目前自然灾害仍然不可能完全抗拒的情况下，风险支出仍然很大，因此建议除保持原有优农惠农政策继续执行外，需政府加大力度对农业的支持，建议对新建农业企业发放长期优惠贷款，利息由财政补贴。
一、我国农村土地流转的历史背景
农业是制约我国经济发展的瓶颈，而农村土地制度是影响我国农村经济发展的关键因素。我国土地制度经历了两次重要的创新：第一次是1950年以后的，其主要贡献是废除了封建土地所有制，土地归为公有。第二次是在党的十一届三中全会以后,规定在不改变土地集体所有的前提下，实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。
随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损，严重地影响我国农村社会的安定。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。
农村改革的成功取决于土地问题的妥善解决,而农村土地使用权有偿、合理的流转必将给中国农民带来巨大的变化。《农村土地承包法》正是的在上述这种历史背景条件下出台的。该法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《农村土地承包法》从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护，该法对于维护农民的正当权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。现阶段通常所说的农村土地流转，是指农地使用权和土地的经营权。土地使用权流转的含义就是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织。
二、现阶段我国农村土地流转状况的实证分析
1.总体流转程度偏低，但不同省份流转规模有差异。广东、江苏、湖南、安徽四省的流转比例均较低，四省平均流转比例为9.1%；不同省份流转规模的差异，主要表现为经济发达地区，土地流转规模要高于经济落后地区，广东省耕地流转比例比安徽高出近10个百分点。主要是因为经济发达地区城镇化、工业化水平较高，第二三产业发展水平较高，农民非农就业渠道相对较高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区，因此，其土地流转的积极性和动力较高，土地流转的规模也相对较高。
2.传统流转形式比重偏大，短期化特征明显。从下页表1可以看出，四省土地流转主要以转包、转让等传统的流转方式为主。其中，湖南土地转包比重达到65%，而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。目前，绝大多数省份此类流转形式还只是刚刚起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重仅为3.5%。而广东省由于经济发达，其土地入股所占的比重相对较高，比重达到30.6%。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。
3.土地流转主要在农户与农户之间进行，且流转户占承包户比重偏低。从下页表2可以看出，四省土地流转也主要在农户之间进行的。其中湖南省农户间土地流转比例达到85%，而农户与企业流转所占比重仅为15%，其他省份也基本类似。另外，从四省的流转户占承包户的比重来看，最高的广东省也只有25.3%。这充分说明我国农村土地市场还比较封闭，土地流转市场还没有真正发挥效应，还没有完全按照市场机制的原则优化土地资源配置；同时也反映了农业的弱质性及农业投资回报率低，以至于缺乏对农业投资的积极性。
4.土地流转引发的纠纷持续不断。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件差及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些地方村集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但近年来随着国家对“三农”优惠政策的出台、农业生产效益的提高，外出农民纷纷回乡要求获得土地使用权。据对江苏省52个乡（镇）部分乡村干部的调查，由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同规范以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加。
5.土地流转过程中承包人改变土地用途，破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。调查中发现流转的土地除大部分仍为种植业用地外，还有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，特别是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。湖南省宁远县舜陵镇乐家村100多亩稻田流转后全部变成了渔池。据溆浦农调队反映的情况，该县占用良田建砖瓦厂的有10多个，共占良田300多亩。如双井镇大塘村砖厂，占良田面积达到70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤稻谷的补偿（按当年市场价折币），但砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。这样的例子各地都有发生。
三、影响我国农村土地流转的思考
1.农村土地产权虚位是限制土地流转的根本原因。从土地资本角度分析，马克思在《资本论》中把土地分为“土地本身”与“土地资本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。无论是在产权制度安排上，还是在理论研究和实践中，人们往往关注的只是土地本身的所有权，而忽视土地资本的所有权问题，导致土地资本所有权在立法上的长期缺位，产生农村土地价值偏低、农民土地资本在流转和征用中得不到补偿的现实问题。事实上，土地的市场价值是已经投入并融于所涉及地块的劳动和资本，以及该地块周围地区所接纳的经济投入量。在市场经济条件下，作为“经济人”的农民，不仅需要增加对土地的投入以获得更大的农业收益，而且需要通过行使土地资本所有权参与其他风险投资以获得更多的非劳动收益。我国现行农村土地产权制度实际上是否认农民享有土地资本所有权，在一定程度上就是弱化农民的市场主体地位，削弱土地的商品属性，使农民部分地丧失了在市场竞争中从事资源配置、产权组合等交易活动的“理性选择”权利，失去对土地进行长期投资、提高土地生产能力的长效激励，降低了土地流转的供应和需求动力。
2.农村土地市场不完善导致土地流转混乱。主要表现为:一是农村土地市场的法律法规相对滞后，致使农村土地流转缺乏相应的法律保障；二是我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织，致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行，因而导致流转成本较高，流转效益较差；三是各级政府组织干涉农民承包经营的土地，使农村土地流转缺乏市场机制的调节，农民的利益受到侵害，致使农村土地流转纠纷增加。
3.农村社会保障制度严重滞后是制约土地流转的重要原因。目前我国农村社会保障制度总体水平较低，绝大多数农村地区社会保障制度还处于完全空白。农村社会保障制度的严重滞后，极大地束缚了农村劳动力的流动，使农民长期依赖土地，从而限制了土地的流转。而土地流转受到限制，从而在一定程度上阻碍了农业、农村产业结构的调整，农村产业化的速度也相对缓慢，最终农民收入增长乏力，农业现代化进程也相对缓慢。
摘要：农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素。促进农村土地流转对我国目前面临的“三农”问题具有积极的影响。随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损，严重地影响我国农村社会的安定。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。
关键词：农村土地；土地流转；土地征用
一、农村集体建设用地使用权流转的深层原因
（一）城市建设的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超过30%，近10年全国城市化速度明显加快，2006年全国城市化率达到43.9%，比1996年增长13.42个百分点，而1986-1996年的全国城市化率仅增长5.96个百分点。同时，国内生产总值保持高速增长，2006年全国国内生产总值为209407亿元，与1996年相比，年均增长8.76%，且近4年增长率一直维持在10%以上。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。统计资料显示，2004年全国建成区面积30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年间城市建设累计征用土地11563平方公里，《全国土地利用规划纲要1997-2010年》实施以来，不到规划期末，很多城市的规划指标已经捉襟见肘，一些地区甚至5年就用完10年指标。面对巨大的用地需求，依靠征地的传统供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的福音，尤其在城郊结合地带和经济发达地区，由于能够较好的避免征地纠纷，同时让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。
（二）土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节
众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。1999年有关统计表明，全国2000多万家乡镇企业分布在县城和乡镇的不足10%，超过90%的乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。2004年全国土地利用变更调查资料显示，全国村庄建设用地2.48亿亩，城镇建设用地0.51亿亩，按照农村人口75705万和城镇人口54283万计算，人均村庄用地面积为218平方米，人均城镇用地面积63平方米，前者是后者的3.5倍，即使与建设部人均城市用地最高标准的下限120平方米比较，人均村庄用地也远远超出。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。
（三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径
据统计，2006年全国乡村人口8.64亿，是城市人口的2.40倍，而农民人均纯收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城乡收入差距还呈现明显拉大趋势。同时，受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高的达到85%。虽然因产权制度缺陷还存在侵害农民利益的问题，但总体上让利于民的政策能够得到较好的贯彻落实，农民从中获得的好处是很明显的。
（四）集体土地产权安排为土地流转博弈创造了空间
尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。同时，由于乡镇企业用地、村民宅基地等农村集体建设用地长期无偿使用，乡镇企业和农民等土地的实际使用者也享有很大程度的土地处分权，作为利益相关者，他们在土地流转中自然具有重要的发言权。相反，受到国家政策和法律等硬性约束，土地行政管理部门作为土地管理者，在农村集体建设用地流转中常常处于被动地位。一方面被流转主体排斥在外，不能有效的掌握市场相关信息，另一方面又必须对流转行为负责，被动的进行事后管理，因而土地管理者在农村集体建设用地流转管理上的权力被无形中缩小，这无疑给土地所有者、土地使用者和土地管理者的流转博弈创造了空间。通过构建博弈模型和求解表明，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是集体土地产权制度下流转各方利益博弈的必然结果和大势所趋。二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题
（一）法律法规安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律规定对流转形成较大的限制。例如，土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”上述规定一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。
2．对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。然而，在征地制度尚不完善的情况下，经常发生政府低价征地高价转出的现象，集体土地所有者不能或很少的参与土地增值收益分成，产权主体利益和感情都受到较大伤害。在集体产权得不到公平对待的情形下，集体产权主体往往会绕开法律法规限制，自发的流转土地以获取土地收益。例如，一方面，乡镇企业用地使用权通过破产或兼并等形式发生流转，另一方面，更多的则是集体建设用地所有者或使用者通过出让、出租、转让、转租等多种形式流转土地使用权，使得土地隐性交易大量存在。
（二）土地流转的管理工作较为混乱
1．流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。2．流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。
3．流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。
（三）土地流转收益分配关系不合理
按照马克思的地租理论，可以将地租划分为绝对地租和级差地租，前者是指由于土地所有权的垄断，土地所有权和使用权的分离，即使使用最劣等的土地也必须交纳的地租；后者是指由于土地经营权的垄断，使用那些质量较优的土地所必须交纳的超额利润。其中：级差地租又可分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，前者主要是由土地之间肥沃程度、区位条件和宁适度的差异形成的地租差额，后者主要是由在同一块土地上追加投资产生的生产率差别引起的地租差额。集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的现象时有发生。
（四）对国有土地市场形成一定冲击
一直以来，政府对土地一级市场实行严格的市场垄断，任何集体以外的单位和个人进行建设，必须通过一级市场或者由此衍生的二级市场取得土地使用权。然而，集体建设用地使用权流转无疑打破了政府对一级市场的垄断状态，用地单位或个人不再完全受限于政府对一级市场的管控，通过直接与集体或集体建设用地者协商等方式同样可以获得土地使用权。由于集体建设用地的产权主体众多，从而形成多头供地的局面。供地者的随意定价和竞相压价等不良的市场行为给国有土地市场形成一定的价格冲击，事实上，许多用地需求者已经将眼光转向价格便宜的集体建设用地。另外，国有土地一级市场是以征地制度为基础，增量土地来源于对集体土地的征用，集体建设用地使用权的流转无疑给土地征用带来更大的压力，一方面集体建设用地流转可能引发更多集体土地的自发流转；另一方面流转隐含的巨大收益也会使政府与集体土地所有者和使用者的征地谈判变得更为困难，这在城乡结合地带表现的尤为明显。随着集体建设用地使用权流转市场的不断发展，如何协调两个市场的相互关系，尽量减少矛盾和冲击，是未来迫切需要解决的一个问题。
三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议
（一）加快法制建设，提供制度保障
一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。
（二）做好产权登记，完善流转平台
首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。例如，农村集体建设用地流转前，转出方必须持有相关部门核发的集体土地所有权证或集体建设用地使用权证，否则，必须补办相应权属证书；发生流转的，必须持有关证明到相关部门进行变更登记，换发土地使用权证书等。
（三）实行有偿使用，合理分配收益
集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。集体建设用地的有偿使用收益扣除成本外，主要归农民集体所有，用于集体公共和公益事业以及农民就业和养老保障等。有偿使用后再次流转的，符合规划条件下，扣除上缴的土地增值收益的余额归原土地使用者支配。
（四）划定入市条件，明确流转程序
首先，进入市场流转的农村集体建设用地必须权属合法，符合规划，并满足土地用途管制要求，不能够以土地置换为名，行农地转用之实，非法侵占农地进行集体建设用地流转。其次，要严格供地政策，认真执行国家限制和禁止类供地目录，不符合国家宏观调控政策和供地目录的不允许供地。再次，要明确流转范围，除乡（镇）村独自自办的乡（镇）村企业用地，以及乡（镇）村公共和公益事业建设用地仍可按规定通过办理集体非农建设用地使用手续获得土地使用权外，其余项目用地，必须通过集体土地流转方式在土地市场运行中取得土地使用权。当然，不排除有的项目仍可采用集体土地转为国有土地后以出让的方式取得土地使用权。最后，要按照程序流转，集体土地流转时，要区别首次流转和再次流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。
（五）转变政府职能，加强流转管理
作为集体建设用地的管理主体，市（州）、县（市）土地行政管理部门必须首先做好角色定位。在国有土地流转中，土地行政主管部门代表国家行使国有土地所有权的有关职能，既是出让者，又是流转的管理者。进入市场流转的集体建设用地，其所有权属于农民集体经济组织，土地行政主管部门应该以土地市场管理者的身份，参与交易的确认、纠纷的调解和非法行为的处罚监管等，而不应再以土地所有者的身份干预其合法的交易行为。其次，土地行政管理部门还应注意规范行政行为。要加强法律法规宣传，营造依法流转和依法用地的氛围；要严肃查处私自交易、低价出让和偷逃税费的行为；要提高管理水平，通过建立和完善土地市场，完善交易程序，简化办事环节等，主动参与土地流转。通过有效的管理，规范流转市场，显化土地价值，维护合法的土地财产权益。
摘要：目前，农村集体建设用地使用权流转现象大量存在。文章从城市建设、土地利用方式转型、农民增收与农村稳定以及流转博弈角度分析了导致流转的深层原因，并从法律法规缺陷、流转管理、收益分配和市场协调方面探讨了流转的主要问题，最后就规范农村集体建设用地使用权流转提出了针对性的对策建议。
关键词：农村；土地使用权；流转