发布时间：2022-05-21 03:40:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的1篇公共事务管理论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
妇联作为社会建设和管理的重要力量，在当前构建新型社会管理格局的大背景下，，如何在其中更好地提供服务、反映诉求，加强协调、化解矛盾，是摆在妇联组织面前的重大课题。近年来，我们积极运用社会化、市场、项目化手段，在党政依托、妇女需求、市场缺位、妇联能为的结合点上找准社会服务的最佳位置，主动承接政府转移出来的部分职能，积极拓展参与公共事务管理的空间和领域，有效探索出了一条妇联有声有色参与社会公共事务管理、切实代表和维护妇女儿童利益的新路子。
源头化、社会化参与公共事务管理，是妇联组织适应新型社会管理格局、真正发挥代表妇女利益的非政府组织功能的必然要求和发展趋势。妇联参与社会公共事务管理的重点，是协助政府管理妇女儿童事务。只有从源头上进行参与,才能真正取得参与实效。我们双管齐下，一方面针对社会生活中不断显现的涉及妇女儿童利益的社会公共事务，特别是一些倾向性和苗头性问题开展调查研究，反映社情民意，提出建议对策，另一方面，充分利用妇联组织、妇女干部、妇女群众参政议政的优势作用，通过人大、政协和各种民主渠道，拓宽建言献策的形式和渠道，准确及时地表达妇女利益，为妇女平等地获得发展机会和分享发展成果大力呼吁。市、县（区）两级先后向人大政协提交提案建议300多个，形成社情民意、调研报告近200篇，把急需解决的妇女问题转化为政府关注的问题，促进了一批重点难点问题的解决。民办幼师纳入养老保险、公益性群众文体活动场所的规划建设和管理、为下岗失业困难妇女提供妇女病普查公共援助、人口出生缺陷社会化干预、外来贫困妇女实行定点限价分娩等一批实事项目的实施，以及促进妇女创业和再就业、预防和制止家庭暴力、少儿住院大病医保等地方性政策法规的出台，增强了妇联对公共政策制定及地方事务管理的影响力，受到了社会和群众的广泛赞誉。
项目化、实事化打造公共服务产品，是妇联组织在市场经济条件下代表妇女儿童利益、参与公共事务管理的现实需要和有效途径。在开发社会事务管理潜能的长期实践中，我们把握市场需求，协调社会资源，通过政府购买、委托和自主开发等形式，积极承接政府授权的一些社会公共管理和服务项目，打造形成了一批为妇女儿童服务的公共产品。我们充分利用妇儿工委的协调优势，通过“九五”、“十五”规划的组织实施，建设完成了母子医疗保健中心、妇女发展数据库、妇女儿童公园等实事项目，逐步发展成为成熟的社会公共产品。在妇女维权领域，我们建立了妇女儿童避救、伤情鉴定、法律援助和110反家暴接处中心，在社区开设了维权站、谈心角、心理咨询网站和维权热线，为维护妇女权益、疏导妇女情绪、化解社会矛盾提供了通道和服务。在妇女再就业领域，我们城乡统筹打造服务妇女再就业和劳动力转移的培训、信息、职介平台，自办联办了近3000个社区再就业咨询服务站和劳动力转移服务站，开发了托儿所、托老所、小饭桌等各类社区服务项目30多个，打响了“春光”、“好阿姨”、“半边天”等“妇”字号公共服务品牌。在未成年人教育领域，我们率先在全省创办了网上家长学校，与全市400多所学校和社区建立了家校路路通，成为50万家长跨时空沟通的桥梁，入选江苏省第九届精神文明建设新人新事。在妇女健康领域，我们推出的“巾帼红丝带”行动，培训了一大批妇女防治艾滋病骨干和志愿者，辐射带动了30万妇女和家庭接受了防艾知识学习。在帮困助学方面，我们建立了帮困基金和扶金档案，开设了爱心助学网站，筹资筹物近千万元资助了万余名贫困学生完成学业，打响了“8、26帮困助学行动日”、“春蕾助学”等公益慈善活动品牌。在妇女培训方面，凡涉及妇女主体方面的培训项目，无论是再就业技能、普法知识、网络知识、参政能力还是文明礼仪培训，政府及各有关部门都会主动联系并授权妇联组织。我们的公共服务产品，涉及妇女教育、就业、维权、健康帮困等方方面面内容，从创办伊始到初具规模有一个发展过程，这一过程也正是我们学会运用项目化和实事化方式参与社会管理的实践和探索过程。在这一过程中，我们以信誉和质量赢得了社会的认可，得到了政府的支持，畅通了参与管理妇女儿童公共事务的绿色通道，构建了妇联提供公共服务和产品、政府出资购买我们的服务和产品的良性“双赢”机制。我们的公共产品也因此经受住了市场经济的考验，实现了良性循环和有序发展，逐步成为妇联参与社会公共事务管理的有效载体。，
市场化、规范化经营妇联服务实体阵地，是妇联组织提高参与公共事务管理能力和水平的迫切需求和根本保证。任何事业的持续发展都离不开强大的经济支撑。在完善社会主义市场经济体制的过程中，要提高妇联参与社会公共事务管理的有效性和参与度，促进妇女事业的可持续发展，就必须紧紧依靠政府的支持，整合社会力量，壮大妇联自身实力，充实群团发展资源。我们积极争取各级政府加大对妇女儿童事业发展的投入，加大争取社会资源的力度，把党和政府对于促进妇女儿童发展的优惠政策用足用好用活，先后投资千万余元改造妇女儿童活动中心，变自收自支为公益性事业单位，协调落实了每年20万的人员经费问题。我们积极推动妇联实体单位深化内部管理体制改革，对旅行社进行两次股份制改造，使其成为市场竞争主体，激发了经营活力，顺利实施了几家实体的关停并转改制问题，实现了社会效益和经济效益的统一。我们指导妇联实体遵循市场化发展方向，大力推进资产重组和资源整合，逐步汇聚形成具有一定特色的规模效应。妇女儿童活动中心荣获全国青少年校外活动示范基地和全国青少年社会教育最高奖“银杏奖”，打造了“故乡合唱团”、“好小子武术团”等多个品牌团队。妇干校被评为市社会办学先进集体。儿童基金会接受社会捐款上千万元，帮助近万名儿童继续学业，创造了良好的社会效益。和平国旅被评为苏州二家诚信旅行社之一。桐芳巷托儿所成为全市唯一一家集科研、示范、教育一体的以0～3岁为特色的托幼示范点。各大实体的健康发展，切实增强了妇联的公共服务实力，为妇联组织进一步提高参与公共事务管理的能力和水平提供了坚强后盾。
公共事务管理是人类社会活动中的一项重要内容，从日常生活中的医疗、教育、住房、养老，到市场秩序维护、大型水利设施的修建，以及公众的财产、人权和自由等权利的实现都与其有着密不可分的关系。2011年5月30日，中共中央政治局会议就强调“加强和创新社会管理事关执政党的执政地位、国家的长治久安，以及人民的安居乐业”。在我国，公共事务管理应以专业化管理为原则，建立在合理法律制度之上从而获得合法性已成为社会普遍接受的共识。但当前国内对公共事务管理范式还存在诸多认识与实践上的不足和争议，从而制约了我国公共事务管理水平的提高。
一、公共事务管理范式转变溯源
依据美国学者托马斯•库恩在其著作《科学革命的结构》中对范式的解释，范式指在一段时间内共同体成员所公认的那些信念、途径、技术和方法等集合，它为实践提供典型的问题和解答。范式具有优先性，不仅能够提供可供模仿的成功范例，并且能在竞争中脱颖而出成为这个时期理论研究与实践的主流。当然由于反常的存在和累积，总会出现新的理论与实践模式———即新的范式对传统范式的替代，这时就意味着发生了范式转换。［1］当前全世界范围内，公共事务管理已发生了从行政管理范式向公共管理范式的转变。
(一)行政管理范式的式微
19世纪末威尔逊开创公共行政学研究之初，指出公共行政应是政府、政党等对国家权力机关所制定政策的有效执行。威尔逊所发表的论文《行政研究》，以及古德诺所著《政治与行政》都对此进行了系统的分析和论述。所谓行政管理范式早期见诸于伦纳德•D．怀特1926年出版的《公共行政学导论》中，意为行政之管理，即重视政府行政的管理学视角、途径、方法和技术。“所谓行政者，系管理人员与物料，俾完成国家创设置目的也。”［2］怀特此种定义正与同时期威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分论”相对应，也与凯恩斯的国家干预理论以及马克斯•韦伯提出的“官僚制”的行政体制相呼应，即将公共事务管理视为高效率行政管理的机制、方法和技术。但自20世纪50年代以后，传统行政管理范式已逐渐不能适应社会发展的需求，并暴露出诸多弊端，“政治与行政二分论”受到越来越多的挑战。同时期，熊彼特、杜威、布鲁纳、阿伦特和哈贝马斯等众多著名学者从不同角度探讨和论述“公共领域”，其中以哈贝马斯在1961年完成的论文《公共领域的结构转型》最具影响力，他认为凡涉及公共性的产品或劳务的生产与提供都应视为公共领域范围，都应有在法律保障下体现公民参与、合理性而非权威性支配的制度空间。萨缪尔森则在1954年发表的论文《财政支出的纯理论》中对“公共产品”划定标准作出经典界定，其主张凡具有受益上非排他性和消费上非竞争性的产品都应视为公共产品。“公共事务”理论则提出相对于私人事务而言，凡与政治、政府行政、社会责任、公共议题和公共信息等相关，涉及公共利益的事务都应是公共事务。这些理论逐步成为公共行政实践与学科发展的重要理论渊源。20世纪60年代末、70年代初新公共行政学运动则将公共价值、社会公平、公民参与和积极回应等理念注入传统行政管理范式当中。这些变化使人们对公共行政中的“公共性”日益重视，公共事务管理不再局限于传统行政管理范式，也使之日渐式微。
(二)公共管理范式的兴起
公共管理作为公共行政学用语较行政管理晚些，在西方国家直到20世纪20年代末期，才开始作为一个专用术语而得到规范的使用。20世纪中期，公共管理理论已经初步形成，并作为对传统行政管理范式加以批判的产物出现［3］。为将其与传统行政管理范式相区别，故将其称之为新公共管理。新公共管理起初只是管理主义与新管理主义的体现。管理主义认为通过一组信条或实践所构建优良的管理将是治疗较为宽泛的经济与社会病疾的良药。新管理主义则进一步指出“精髓是将私营部门的管理系统和管理技术运用于公共服务部门”，主张公共事务处理应从行政的传统特征，如官僚制、渐进性、特殊性等，转换成管理主义的新的特征，如经济、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的兴起与新公共管理运动密切相关，20世纪70年代末迄今，新公共管理运动的浪潮席卷全球，新西兰、英国、美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区都在不同程度上推行新公共管理理念。基本理念是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，将公共行政视为一种产品与服务的输出，同时将民众视为顾客，尽力去满足顾客的需求［5］。正是由于新公共管理理论得到广泛实践，使社会各界得以在理论与实践方面不断对其进行评估和完善，使其在与诸多新兴公共行政理论的竞争中受关注程度最高，影响力也最大，进而也推动了公共管理理论发展及其作为挑战范式的兴起。公共管理理论也是一个不断完善的开放系统。20世纪80年代以来，汇聚和吸收了包括新公共行政学派、商业和管理学派、公共事务与公共政策学派等大量不同学术流派的观点。当前公共管理理论主张建立公共产品供给的多中心体制和互补机制，使政府、企业、社会三者互相合作，优势互补，更有效地提供公共产品，满足社会和公众需要。其在许多国家的实践也行之有效地解决了诸多传统行政管理范式无法良好解决或者根本无法触及的社会问题。这些都说明了公共管理范式已成为公共事务管理的新近范式。
二、我国公共事务管理范式转变的沿革与缘由
(一)行政管理范式更适应传统行政管理体制的需要
1954年，全国人民代表大会首次召开并制定了我国第一部宪法，在此基础上形成了自上而下以中央政府部门管理体制为主，与计划经济一致的高度集中统一的行政管理基本模式。随后，我国行政管理体制虽然经历过几次改革，也主要是围绕中央政府的分权和集权改革，行政机构精简和调整展开。这个时期我国公共事务管理主要还是以行政管理为主，并且导致行政机构大量膨胀、职能重叠、人员臃肿和效率低下的问题。1982年的行政体制改革也主要以减少经济管理部门，在城市以打破条块分割、增强企业活力和扩大地方政府经济管理权限为主，在农村则通过改变“”政社合一的体制，实行家庭联产承包责任制，实现行政权与生产经营权的分离，但此次改革主要是为经济改革铺垫，并未改变我国传统行政管理体制。1988年我国虽然提出了转变政府职能，实现政企分开，加强间接管理的改革原则，但由于改革还是按计划经济模式要求进行，因而政府职能转变未达到预期效果，也未能消除长期以来存在于我国传统行政管理体制当中的问题［6］。20世纪80年代我国公共行政学恢复建设时期，我国还处于计划经济向市场经济转变刚刚起步的阶段，政府几乎包办了社会当中的全部公共事务。公共事务管理的实践与理论研究也主要以“行政管理”方式展开，公共行政学科主要研究内容和服务对象也是围绕政府行政管理工作展开［7］，“行政管理学应是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。”［8］可以说20世纪80年代，我国公共事务管理实践与研究并没有超出行政管理范式的基本含义，即主要从政府行政的视角出发，以追求行政管理效率为目标管理公共事务。
(二)强调“公共性”是我国发展市场经济的需要
1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，包括资本、人才、土地和技术等生产要素市场的培育和发展成为发展市场经济的必要要求。这些生产要素市场的形成一方面要求政府进一步转变职能和管理方式，加强宏观调控，依法治国、依法行政和信息公开，增强社会服务功能，推动社会中介组织发展，建立与市场经济体制相配套的行政管理体制。另一方面要求进行国有资产管理体制改革，逐步建立现代企业制度，有步骤地把企业推向市场，深化企业劳动人事、工资分配和社会保险制度改革，推动“单位人”向“社会人”的转变。同时加强对进城务工人员、下岗职工和自谋职业人员的住房、社会保险和医疗制度改革。经济改革领域稳妥推进价格形成机制改革，加大流通体制改革，扩大改革开放力度，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。这些都促使公共事务管理日益强调“公共性”，促进我国公共事务管理的主体、服务对象和内容的拓宽。因此20世纪90年代随着我国经济体制改革的深化，我国在行政管理体制也发生了许多变化，涉及公民参与的公共领域空间逐渐增大，公共产品生产和提供方式出现多样化和多元化，公共事务管理过程中体现“公共性”也日益为人们所关注。曾任中国行政管理学会会长的郭济教授就指出“关于‘公共’，有学者作了比较全面的阐述:“(1)和私人行政相区别。(2)明确了行政活动的目的和性质。(3)公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。(4)强调了行政活动的公共性。”“由于‘公共’一词具有上述这些主要内容，因此，‘公共行政’一词本身的含义比‘行政’一词要丰富得多。”［9］由此可见，在此时期我国行政管理作为公共事务管理的传统范式受到来自实践与理论研究方面的挑战，对于公共事务管理过程中强调“公共性”需要也日渐显现。
(三)公共管理范式是我国社会全面进步的选择
2002年党的十六大宣告我国社会主义市场经济初步建立以来，我国社会发展进入了以全面完善社会主义市场经济体制，以经济体制改革为主，全面推进经济、政治、文化、社会体制改革阶段。政府行政更加注重履行社会管理和公共服务职能，如加强公共设施建设、食品安全和安全生产监管，推行政务公开和电子政务，构建服务型政府、责任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展开。我国社会经济步入全面转型期，国家政治体制改革不断深化，公共事务管理体制开始转变，相当部分公共产品的生产和提供，以及公共事务的处理也已逐渐转移到一些非营利性组织。全社会在追求奉公守法、和谐共建和可持续发展等方面都自觉或不自觉应用到公共管理范式的相关理念和方法。
21世纪以来，公共管理范式对于我国公共事务管理水平提高已经发挥了积极的推动作用和潜移默化的影响。在经济全球化、信息传播网络化和公众需求日渐多元化的大背景下，我国公共事务管理内容和方式也发生了重大变化，同时也要应对一些新出现的公共问题。故早在1997年国务院学位委员会就确立了“公共管理”作为一级学科名称，2001年又将为政府、企事业单位以及其他组织培养高级公共事务管理人才的MPA定名为“公共管理硕士”。国内学者刘熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政务’这样的涵义来理解‘行政’概念，就隐含了一系列缺失。包括:第一，它不能明确提示管理的目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民参与与否不明确;第三，被管理的事务性质不明确，并没有强调必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确提示出来等等。这就导致我们在使用‘行政’概念时有多方面的遗憾。”“为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理的概念，而尽量不用行政、行政管理概念。”［10］这些均体现了我国学界对于公共事务管理范式转换的先知先觉。就此来看，公共管理范式是我国社会全面进步在实践与理论研究方面的共同选择，我国必须积极推进公共事务管理范式转换———从行政管理迈向公共管理。
三、构建我国公共管理范式的主要策略
当前在我国已经出现从行政管理向公共管理范式转换的趋势，但这种转变不可能一蹴而就，必须全社会共同努力来实现。构建我国公共管理范式的主要策略包括:
1．明确公共管理内涵与外延。当前社会对公共管理内涵与外延认识不清，不仅导致公共管理实践与科研受到局限，也使公共管理人才培养和需求受到局限。当前不仅在学术界，更应在社会实践方面明确公共管理是主体以实现公共利益为目标，旨在为社会和公众提供公共服务和产品而从事的社会公共事务及其内部事务的管理;行政管理则是政府制定与执行政策或依法对公共事务及其内部事务进行管理;行政管理仅是公共管理的一个分支领域或重要手段。明确公共管理的内涵与外延将有利于在社会上形成对公共管理范式适用范围更加充分的认识，进而推动公共管理范式的实践。
2．增强公共管理理念的传播。公共事务管理理念不断转变与创新是时展的必然要求，加强公共管理理念传播也是在我国实现公共管理范式的重要环节。当前在我国应加强建立以合同外包或引入竞争机制的“市场化政府”，建立能够体现社会公平和公民参与的“参与式国家”，以及建立公共物品供给的多中心体制和互补机制等公共管理理念的传播，以使人们意识到只有在更广泛公共领域内，结合政府、社会和个人三方面力量才能更有效地处理公共事务，提供公共产品，满足社会和公众需求。
3．加大公共管理人才培养。当前我国公共管理人才培养还主要以偏政府行政的行政管理专业人才为主，对具备现代公共精神和理念，掌握先进管理技术与方法的公共管理人才培养力度还不足。故当前在公共管理人才培养方面应将行政管理专业作为公共管理人才培养的基础和平台，开放行政管理专业人才培养的边界，将公共管理的理念、技术与方法逐步融合在其中，并应加大公共管理专业本科的招生规模。加强对当前政府、企事业单位和其他社会组织中从事公共行政工作人员的公共管理理念、知识和技术的培训，发挥好公共管理硕士(MPA)在培养高级公共管理人才方面的作用。
4．推动公共管理政府实践。虽然公共管理理论在解决我国社会问题方面，经学术界长期研究和发展而日趋成熟，并逐步为大众所了解和熟悉，政府行政改革的目标也是在不断推动公共管理实践。但受传统政治文化和行政体制惯性的影响，当前在我国政府公共事务管理领域，传统行政管理范式依然发挥着绝对主导作用，导致服务型政府、责任型政府、法治型政府和效能型政府建设推进缓慢，公共产品供给的多中心体制和互补机制形成受阻，民生权益、公民参与、社会公平实现困难。政府积极进行公共管理实践范式，不仅可以解决上述问题，并且有利于发挥典范作用，推动公共管理范式在我国全社会的实现，故当前我国急需大力推动政府公共管理范式的实践。
总之，当前我国行政管理依然是公共事务管理最重要的形式，相关政治经济体制的改革还需逐步推进。社会对非营利性组织培育、管理和规范还不够，还需要加强我国公共管理相关的理念传播、人才培养以及具体实践。让传统行政管理范式与新近公共管理范式在处理公共事务的相互竞争中逐渐此消彼长，才能在我国完成公共事务管理范式的彻底转变。
【摘要】：随着我国入世后政府职能的进一步转变和信息化水平的不断提高，公共事务管理机构的许多运作对于个人数据的依赖已经达到了空前的程度。如何能使这些花费巨额成本收集的个人数据发挥出最大的社会效应，已经成为当前各公共事务管理机构作为个人数据拥有者所热衷探讨的课题。然而伴随这一课题同时值得重视的又极易被忽视的，就是如何在收集、加工、使用这些个人数据的过程中保护数据提供者个人隐私不受侵害。对公共事务管理机构的个人信息数据作进一步开发利用是必然的趋势，对个人隐私的保护也必须同时提到一个新的高度加以重视。如何在这二者之间寻求利益的平衡点，一方面使得公共事务管理机构的现代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作为其管理和服务对象的个人隐私得到切实的保护，已是我们迫切需要研究的一个问题。然而当前我国对于这个问题的立法和制度建设都几乎是一片空白，本文写作的目的也仅仅是抛砖引玉，为这一问题的深入探讨做一块铺路石，为立法者与制度建设者提供一些参考意见。
【主题词】：公共事务管理个人数据隐私保护
在当今信息化社会中，个人数据的运用对公共事务管理机构的运行所产生的重要作用已日益彰显。公共事务管理机构对个人数据运用所产生的影响与结果不仅关系到老百姓方方面面的利益，同时也关系到老百姓个人隐私的保护。在相当长的一段时期内，如何使收集的个人数据发挥出最大的社会效应成为管理机构努力探求的方向，即个人数据的充分利用成为热衷的焦点，而个人数据的保护则并未提高到其应有的高度。经过了长期的实践，个人数据的有效利用确实为政府部门的管理、社会事业的发展起到了相当积极的作用，但与此同时，由于最初对个人数据保护的缺乏重视，由此也引发了诸多棘手的法律问题。本文试图从公共事务管理机构对个人数据的收集、加工及使用的整个流程中可能产生的问题作为切入点，有针对性地提出一些对策和参考意见。这里首先需要明确的一点是，本文所讨论的公共事务管理机构的范围包括政府及其职能部门、公共服务机构、公共教育机构、公共医疗机构、事业单位和某些特殊的企业单位（如水、电、煤、电信等公司）。我们认为，个人数据在这些机构和单位中的运用将会影响到个人隐私的保护。
一、个人数据流程中的问题探讨
1、个人数据的收集
个人数据的收集大致可分为无条件的收集和有条件的收集两种。前者目前只有通过人口普查这一种途径得以实现；而后者则主要是通过老百姓到各公共事务管理机构办理各种相关业务等多种方式来获得个人数据，即以业务为。例如我们熟悉的居民去公安局申报户口、办理户口的变迁，办理身份证，办理暂住证等业务就需要填报多项个人数据，而公安局就将这些个人数据输入电脑，汇总到它的数据库中。
在这个环节中，我们重点考察了公共事务管理机构对个人数据收集的法律依据。然而，考察结果收获甚微，我们几乎没有发现此方面的法律依据，仅有唯一的《中华人民共和国户口登记管理条例》赋予了公安机关在办理户口登记业务时收集个人数据的行政职权。聚精会神地阅读这一1958年由第一届全国人大通过的条例，我们发现条文上仅只有相当笼统的二十六条，内容上对收集个人数据的具体方式、种类等则完全没有提及，而其中所用辞藻如“人民委员会”等则明显不合时宜。看来，要完全严格地依照此项条例来规范如今的户口登记管理操作已不具可能。据我们了解，当前对个人数据收集的普遍做法是，公共管理机构根据自己的业务工作需要，以现行的政策和惯例来具体操办那些涉及到个人数据收集的业务。由此可知，当前公共事务管理机构在个人数据收集方面是缺乏有力的法律依据的。剖析造成这种立法上空白的原因，主要可归结为以下三点：第一，立法本身具有滞后性，往往是新情况出现后要经历长期的立法准备工作，再等到立法时机成熟后才有可能出现一部新的法律；第二，现代科技的迅猛发展，网络技术的日新月异，在以前社会条件下几乎无法预见到今天的网络将得到如此飞速的发展，而当时的个人数据也根本不像今天得到如此广泛的运用并涉及到个人的种种利害关系，所以当这些冲突显现时，今天的信息管理者才会颇感措手不及；第三，随着社会的发展、法制建设的不断健全，公民的权利意识正不断增强，原本认为理所应当向公共事务管理机构提供的个人数据如今也涉及到了隐私权的问题，公民意识到自己的权利有可能受到侵害，所以产生了公共事务管理机构知情权与公民隐私权之间的矛盾。
在我国民法意义上，隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，包括个人私生活、个人日记、照相簿、储蓄及财产状况、生活习惯及通讯秘密等。并未直指个人的姓名、住址、电话号码、身份证号码等信息。而这部分信息在十几年前，甚至在五六年前几乎没有人将之与个人隐私联系起来，而在今天，由于网络和信息技术的飞速发展，这些信息一旦在网络上传播，其速度之快、范围之广以及任何人攫取之便捷将无法控制。这些信息原本在其相对人可控的范围内传播不被认为是隐私。而在这种不可控的条件下，这些个人信息对于其相对人来说也就成了需要保护的隐私了。若非迫于公共事务管理机构对于个人的某些特定的权益，个人亦不会情愿提供这些个人数据。虽然现在公共事务管理机构对所收集进自己数据库的个人数据都基本采取了不对外提供的保密措施，但在获取这些信息时，或者说相对人在提供其个人数据时并没有得到任何承诺和保障，那么相对人在提供自己的个人数据之后对其可能对自己个人隐私权造成的侵害而担忧亦不无原因。我国《宪法》及许多法律中均有隐私权保护性条款，这里不加赘述，但正是由于前文所述的原因而导致的隐私范围的扩大，对于这些基本的个人数据作为隐私来加以保护的条款却是没有的。对于公共事务管理机构来说，相对人本来就处于弱势，需要加以保护。而对于相对人的这部分新“成长”起来的隐私的保护却是缺乏法律条文的有力支持的。我们认为在个人数据的收集阶段，一是要尽快填补个人数据收集在法律依据上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序进行；二是要对相对人的隐私加以重视和保护，这样才能鼓励相对人积极、全面、如实地提供公共事务管理机构所需的个人数据，降低数据收集的成本，从而保证收集工作和后续工作的顺利开展。具体设想将在下文中加以探讨。
2、个人数据的加工
在进行个人数据的有效收集之后，进行加工整理来使其集合效应的新的使用价值得以体现，似乎是一件顺理成章的事情。然而我们稍加分析，却不难发现，对这些数据进行的任何加工整理皆是有明确目的的，而此目的即为了使用，也就是说在对收集来的个人数据的处理有这样一个过程：考虑其用途——以此目的进行加工整理——投入实际使用。由于目前公共事务管理机构的数据库都仅作本部门业务工作需要的使用，因此对所收集的个人数据所作的加工整理也相当有限。我们认为对个人数据的加工整理是在一个封闭系统下所作的内部行为，其直接产生法律问题，引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的实际影响将在个人数据加工整理结果的使用上得以体现。因此我们对个人数据的加工整理这一环节也就没有作过多探讨的必要，而是把目光直接聚焦到个人数据的使用上。
3、个人数据的使用
个人数据的使用多种多样，其引起的法律关系和法律责任也因之而易。因此我们首先有必要对个人数据的使用加以分类，逐个探讨。按使用方向分可分为内部使用、反馈使用（指公共事务管理机构在对某特定相对人进行管理或提供服务时使用该相对人所提供的其自身的个人数据）以及外部使用。按使用层次分可分为直接使用、间接使用和混合使用。直接使用指对收集来的原始的、未经加工的具体的个人数据进行使用；间接使用是指对收集来的个人数据进行了批量加工整理后得出的结果数据的使用，而从该结果数据中已经不能通过逆向加工得到具体的个人数据了；而混合使用则是指使用中既有直接使用，又有间接使用。
（1）内部使用。内部使用中既有对个人数据的直接使用，也有对个人数据的间接使用。直接使用如公安机关、检察机关、审判机关等司法机关部门依法行使对某个或某些公民的调查权或侦察权等而对个人数据进行调阅、摘录或复制，这些行为均属于在法律授权的条件下的合法使用。间接使用如根据大量的个人数据的一些统计结果来制定政策，分析研究社情、民情等。在这些情况下，个人隐私权与公共事务管理机构所依法履行的职权相较，处于下位，相对人不得以保护自身隐私权为由与之相抗。这种观点已经为我国及世界各国立法所采纳，也普遍为公众所接受，所以在这种情况下的使用也不存在我们探讨的空间。
（2）反馈使用。反馈使用大体上都是直接使用。由于其个人数据使用的方向性直指相对人本人，因此也就不会产生个人隐私权受侵害的情形。而根据我们了解，这其中产生问题较多的原因是由于个人数据未及时更新或个人数据出现差错等引起的在政策适用等方面关系到相对人切身利益的纠纷。如某知青子女为享受回沪政策故意减小年龄，在回沪后为了找工作又要求上海市公安局恢复其真实年龄。又如某人身份证号码与他人重号而遭银行、证券公司等拒绝提供服务。这些问题虽然不涉及个人的隐私问题，但说明这些个人数据上出现的问题对个人的利益有着重大的影响。从第一个例子中我们可以看出造成问题的原因是相对人没有提供真实的个人数据而导致的，而第二个例子则显然是由于公共事务管理机构的工作疏漏造成的。这两个例子是此类使用中的两个典型问题。对于例一中公共事务管理机构是否可以因为该知青子女已经从其虚报的个人数据中获利而有权将错就错，拒绝修改其个人数据呢？而例二中的公共事务管理机构又应当为自己的工作疏漏承担怎样的责任呢？我们认为：对例一，应当对没有提供真实的个人数据的相对人处以一定的罚款，并需提供原始证据（如出生证）才予以更正；对例二，有关机构应当自行负责给予更正，而不能叫相对人跑来跑去地搞，必要时要给予相应的赔偿。而另有一点我们可以明确地从这两个例子中感受到的是：个人数据一旦被公共事务管理机构所收集和利用，其性质即发生了一定的变化，带有了一层公共事务管理机构职权所赋予的权威性色彩。该个人数据将不仅是表明相对人某方面特征的符号，而且反过来对相对人产生约束并影响其权益。这些，我们也将在个人数据收集机构与提供数据的个人的权利义务的设想中继续探讨。
（3）外部使用。外部使用也包括直接使用和间接使用。
间接使用如向外部提供一些某方面个人数据统计结果等。由于其中某个具体的个人数据已经不可被推知，因此我们认为这样的外部使用已经不涉及个人隐私的保护问题，而是涉及政府保密部门是否认为这些统计数据本身具有保密的必要，依其政策来决定是否可向外部提供或向哪些外部单位提供。
直接使用中又可分为直接向外提供个人数据和仅提供个人数据服务（如个人数据的比对）两种。其本质在于前者是提供原料，而后者是提供产品，尤如前者是提供核电站用来发电的铀，而后者是提供核电站所发的电。
对于前者，在实际操作中是慎之又慎的。虽然现在已经有很多家信息咨询等公司对公共事务管理机构的个人信息数据库十分感兴趣，试图商洽合作或买断等事宜，但皆遭回绝。由此我们认为，这种直接使用的个人数据的提供当然地涉及到了个人隐私的扩散问题，必须严格限制其使用范围或者仅限于公共事务管理机构之间。但由此引出一个在公共事务管理机构之间的共享个人数据的问题。我们认为，这种共享应当属于合理使用，因为这不仅避免了政府有关部门再一次收集如此海量的个人数据的重复劳动和巨额的成本投入，也使个人免除了再一次提供个人数据的麻烦。但值得注意的是，这种共享也应当有法律依据，随着使用范围的扩大，其权限设置也应当不同。这我们也将在下文中继续探讨。
对于提供个人数据服务这一种使用，鉴于当前市场经济的发展与政府职能的转变，我们认为不能抱着死守的态度，而是要正视其价值，加以合理的开发利用。而我们孜孜以求的在发挥个人信息数据库的社会效应与保护个人隐私之间的利益平衡点也必将在这里产生。
首先我们要探讨一下目前公共事务管理机构所拥有的个人信息数据库的定位问题。根据欧洲议会与欧盟理事会在1996年3月通过的《关于数据库法律保护的指令》(TheEuropeanDirectiveontheLegalProtectionofDatabase)中作出的界定：“数据库”是指经系统或有序的安排，并可通过电子或其它手段单独加以访问的独立的作品、数据或其它材料的集合。⑴从使用范围上分，数据库有两类，一类是根据国家、部门和个人的专门需要而开发的专用数据库,也称自用数据库（In-housedatabase）。这类数据库一旦信息泄露或系统被非授权访问，就会造成不同程度的损失。因此，它所面临的法律问题主要是保密问题。另一类是向社会开放的，商业性服务的商用数据库（Commercialdatabase），这类数据库信息种类繁多，数量庞大，在收集、组织和整理过程中需要开发者投入大量的时间、精力和资金，并在用户使用过程中会带来价值增值，因此，它受到适应的法律保护是必然的。以此标准划分，公共事务管理机构的个人信息数据库显然属于前者，然而再具体地来看，这些数据库中的数据又并非十分机密的数据，而是与每个公民息息相关的涉及到个人隐私的个人数据，只要将保护个人隐私这一问题妥善解决好，其定位向社会服务性方向移动一些是符合当前社会发展需要和市场经济模式要求的，理由如下：
①与商用数据库一样，公共事务管理机构投入了大量的人力物力去收集这些原始的个人数据材料，整理并按一定的形式组织编排。以上海市公安局的这个个人信息数据库为例，其建设前后耗时4年，至2000年已投入了1亿多资金，平均每收集一份个人数据就需7元（其中不包括数据维护、更新的费用）。而当前由于种种的原因，其使用仍基本局限于内部，远远没有发挥出其蕴涵的潜在价值，这点不难从众多咨询公司、信息公司、保险公司、银行等对它心存“非分之想”，多次试图高价收购的事实中看出。为了使这一巨大投资充分发挥其社会效应，让纳税人充分享受其投资成果，也为了鼓励公共事务管理机构积极从事这一社会受益的工作，有必要对这类数据库的定位作一些调整。
②该数据库中的个人数据在社会中处于实际的垄断地位。除公共事务管理机构外的其它社会组织无能力也不被允许大规模地收集个人数据；一般公民也不会情愿提供；而如果收集的个人数据达不到一定的规模，也就可能失去其利用的价值。事实上，社会上许多事业对这些个人数据有着迫切的需求，如建立社会信用体系，银行、保险公司、电信公司考查客户资信，咨询公司做市场分析，教育科研机构作教学研究等。美国HowardCoble1997年10月提出的H.R.2652法案(CollectionofInformationAntiprivacyAct)（美国众议院于1998年通过了该法案，并入《数字化千年法案》（TheDigitalMillenniumAct））更是涉及了一系列法定许可行为，包括从数据库中获取单个非实体部分的信息、利用数据库中信息核实一些被独立收集的数据、非盈利性的研究使用等。所以，为了促进市场经济的健康发展，缓解对于这部分个人数据的供需困境，也有必要调整定位。
正是基于在这种数据库定位可能发生调整的情况下，个人数据所蕴涵的个人隐私面临被侵害的风险无疑就大大增加了。该类数据库在目前的情况下，我国并没有法律来保护它。美国的H.R.3531法案则明确排除对政府有关数据库的保护，H.R.354法案中进一步指出政府雇员的和其他主要受政府资助机构为实现政府职能，并受合同约束来自政府独占性权利行为所产生的信息库将不在保护范围之列。目前在这类提供服务的使用中，已经有银行、保险公司要求公共事务管理机构进行个人数据比对。我们觉得这是为该类数据库合理开发利用开了个先河，但必须在开发利用的同时及时建立规章制度，强化个人的隐私的保护。
二、国外和国内某些地区的立法状况介绍
首先要说明的是，我们这里谈的所要保护的个人隐私权已经与民法传统意义上的概念有所区别。隐私权的概念，可以分为积极意义与消极意义。前者强调个人私生活事务不受恣意公开、干扰的权利，此亦即民法上所指的隐私权；⑵后者则是指个人资料控制支配权，亦即赋予个人对其个人数据的收集利用的开发权和停止权、更正权等，换言之也就是个人对于其个人数据应有主动积极控制支配的权利，亦即本文所要探讨的隐私权保护客体，有学者将之称为“资讯隐私权”。信息的普及和发达，其影响已深入我们的生活，个人数据的收集、处理与利用比以往更为容易，这种趋势已强烈威胁到个人的权利，当个人数据可以轻易地遭受有心人侵袭与操控之后，个人隐私权利不免受到威胁。于是，“资讯隐私权”（informationprivacy）的概念应运而生，有别于传统意义上对隐私权保护的思考，而转向以“个人数据保护”（dataprotection）为重心上，以对抗信息时代中隐私权所受到的冲击。
各国及各国际组织以“个人数据保护”为中心的立法和决议已经陆续发展起来，除了较早的经济合作及发展组织（OECD）1980年9月通过《隐私个人保护基准》(GuidelinesontheProtectionofPrivacyandTransborderFlowsofPersonalData)，及欧洲议会1981年签署的《个人数据保护协定》(CouncilofEuropeConventionFortheProtectionofIndividualswithRegardtoAutomaticProcessingofPersonalData)等规范外，欧盟于1995年通过《个人数据保护指令》(EuropeanUnion’sDirective95/46/EContheprotectionofindividualswithregardtotheprocessingofpersonaldataandonthefreemovementofsuchdata)，此保护指令于1998年10月25日已经正式生效，该指令要求15个成员国都要立法去管理个人资料，并且特别规定第三国若未符合“适当”标准(adequacystandard)，则为保护其人民个人数据隐私起见，欧盟将采取必要措施防止其个人数据转移至该具有疑义的第三国。保护指令的基本原则大致如下：用途上的限制、数据的品质、安全性的原则、透明化的原则、同意权的原则、个人救济的原则。美国的相关保护除了用其《隐私保护法》来补足其《情报公开法》和《阳光下的政府法》之外，还散见于各相关文件中，如克林顿总统于1997年7月批准并公布的《全球电子商务架构报告》(AFRAMEWORKFORGLOBALELECTRONICCOMMERCE)，此报告内容中关于隐私权部分中提到：要想让民众能放心在网络上从事商务活动，确保个人数据不被侵犯是重要的。而中国台湾在其八十四年八月十一日正式公布实施了《电脑处理个人资料保护法》（以下简称个资法）。可见对“个人数据的保护”已引起了广泛的关注，我们也应当加以借鉴，加快我们的立法步伐，来解决我们在实际中已经碰到的问题，保护我们公民的个人数据。
三、对策和参考意见
在分析研究了公共事务管理机构对个人数据的收集、使用等情况中的问题之后，我们试图提供一些解决问题的建议以供参考。
基于目前的国情，要建立一部独立的《个人数据保护法》似乎条件还不成熟，但就公共事务管理领域来说，个人数据的保护应当纳入地方法规和部门规章来填补这一领域的个人数据保护的空白。我们觉得要这样做的话，以下几点是应当贯彻的：
1、个人数据首先要确立对个人数据不得任意收集的原则。如《个资法》中规定非公务机关非特有目的的不得进行个人资料的收集和处理；如有特有目的要向事业主管机关申请登记，核准后发给执照，而申请登记核准后还须公告登载并供查阅。对于大规模的个人数据的收集只能是由法定的公共事务管理机构，如公安机关等，按法定的程序来收集。或者仅限于公安机关，而通过立法规定政府部门之间的关于个人数据的共享程序来使有需要的部门获得相关的个人数据。而这种在公共事务管理机构之间的使用范围的扩大也不得随意，法律应当规定何种情况可以扩大，何种情况不可；按照对个人数据的分类，哪些个人数据可以共享，哪些不可以共享；并对访问权限进行设置。总之，这种获得个人数据的行为，不论是收集还是从他处实现共享，都必须是法律授权的，也就是要有法律依据。
2、为切实保护个人隐私权，在个人数据的收集环节中就应当得以体现并作出相应的保证。明确收集个人数据的使用目的，并且明确告知哪些个人数据是必须要提供的，而哪些是可以选择提供也可以选择不提供的。个人不仅是个人数据产出的最初来源，也是其正确性最后的核查者，所以个人当然地对其个人数据拥有主动积极的控制支配权。当个人将其数据提供给收集机关时，这种主动积极的控制支配权即发生分化和弱化。所以，应当通过制度的方式来弥补这种分化和弱化，而个人也应当成为收集机关对该个人数据使用范围的参与决定者。当个人将其数据提供给收集机关时，当可以视为个人对收集机关所告知的目的的使用的同意，但其他目的的使用则视为不同意。我们认为在此阶段即可通过格式化的行政合同或其它协议来决定个人数据的使用范围并设立救济方式。而收集机关在没有同当事人协商并获得其同意之前，不得将当事人为某特定目的所提供的个人数据运用在另一个目的上。
3、法律应当对所保护的个人数据的客体包括公共事务管理机关可以收集的个人数据的范围加以细数。如中国台湾的《个资法》中规定：保护客体即是个人资料，所谓“个人资料”是指“自然人的姓名、出生年月日、身份证号码、特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业及其他足以识别该个人的资料”，亦即可以凭借该资料辨识谁是资料本人的资料。
4、法律应当规定个人与个人数据收集机构的权利义务。对于个人来说，法律应明确赋予其控制其自身数据的权利；在其按规定向收集机关提供其个人数据后享有获得相应服务、办理相关事务的权利等。同时个人又负有按规定主动、如实地向收集机关提供、及时更正其个人数据，保障公共事务管理机关顺利开展工作的义务等。对于个人数据收集机构来说，拥有按法律规定收集、加工、使用个人数据的权利以及维护其收集工作正常进行的权利等。其义务在于告知数据提供人其权利义务；告知所要收集的个人数据的范围和使用目的；保护数据提供人的隐私；维护所收集个人数据的安全和完整；透明化对个人数据的使用状况；接受法定监督机关以及公民的监督等。这里需要另外指出的是，由于个人数据一旦成为收集机关加以使用的数据，即具有权威性，对个人的权益产生影响，所以个人对其提供的数据的真实可靠性负有责任，收集机关亦有在数据的收集、加工、使用过程中避免其出现差错的责任，由此产生的不利后果应当由过错方承担，如见前述。
5、法律规定应当约束公共事务管理机构对外提供个人数据，并对公共事务管理机关对外提供个人数据服务树立宗旨并加以指导。对外提供服务应当符合维护社会公共利益的宗旨，在“三公”的前提下向社会提供对外服务。避免由于对垄断数据资源获得途径的差异而造成不正当竞争。欧盟指令1992年的建议里有关许可的条款要求拥有任何特定信息唯一来源的数据库拥有者按照公平和一视同仁的条件许可任何竞争者使用该信息。法律应当规定对征信业及以收集或处理个人数据为主要业务的团体或个人、医院、学校、电信业、金融业、证券业、保险业、大众传播业等行业可以提供服务的范围和审批程序。
6、公共事务管理机构应当完善内部的规章制度，强化个人数据相关工作的管理，杜绝内部工作人员非工作目的的私自对个人数据的处理和泄露。
7、法律应当对个人数据使用的法定许可与合理使用的范围进行规定，避免个人隐私权的不合理膨胀。
四、结束语
对于公共事务管理中的个人数据保护，我们现在所做的研究是肤浅的，许多问题尚未吃透，故不敢妄加评论。尤其是对公共医疗机构的个人数据保护的研究则完全没有涉及，这是本文的一大缺憾。
我国在公共事务管理过程中对个人数据的保护还处于探索阶段，笔者仅将研究中发现的有关个人数据保护的问题突显出来，希望在该问题的相互探讨过程中能够找出解决问题的合理方法，为规范和完善我国公共事务管理中的个人数据保护献出一份绵薄之力。
通过奥运，我们最大的收获或许是能更加清醒地认识到我们的缺点与不足，特别是政府公共事务管理方面的不足
北京奥运会的组织复杂程度，远远超出我们在申办成功之初的想象。对中国政府而言，北京奥运会是一场名副其实的大考，考验着公共事务管理与应对能力。
奥运对政府公共事务管理能力的考验，概括起来主要有以下三个方面。
首先，奥运是对我们建设服务型政府的考验。
人们是从出行是否方便快捷、社会是否安全有序、服务是否周到全面、管理是否礼貌和气等等感受政府的服务和管理，而这些都能体现和反映我们建设服务型政府的真实状况。
在奥运期间，“小事不小”，任何在我们看来所谓的小事，都有可能变成世界各大媒体的头条新闻，要知道不仅有数万名世界各国的记者活跃在各大赛场，而且有相当一部分记者散布于城市的各个角落，捕捉他们认为“合适的奥运花絮”。
处于奥运管理和服务第一线的政府工作人员，肩负着展示现代中国政府形象的重要责任，在奥运会管理和服务流程的各个环节，不但要严谨、严格、安全、细致，而且要人性、和谐、周到、理性。例如，奥运期间，我们有大批的警察维护奥运赛场秩序和社会安全秩序，可以肯定地说也会有一些破坏秩序的人或事发生，在这种情况下，我们不但要严格执法，而且要理性执法，防止野蛮执法，防止把执法事件演变成社会冲突事件。
总之，服务型政府不是大而化之的理念或口号，而是体现在每一个政府工作人员行为和态度的“细节”之中。
其次，政府的公共事务管理还体现在对“突发事件”的管理能力上。
奥运会作为世界上最大的公共活动，场地管理、人员管理、公共交通、公共安全等，是一个巨大而复杂的公共系统管理工程，在我国又是第一次举办，缺乏相应的管理经验，出现一些“突发事件”的可能性很大，这些突发事件一旦出现，将具有广泛的国际影响，这对我国政府的“突发事件”管理能力提出了严峻的考验。
突发事件是指自然过程、社会过程、正常生活秩序的“突然中断”，既有自然的，也有人为的；既有可以预料的，也有不可预料的；既有技术性的，也有经验性的。如恐怖事件、集会游行，甚至由于管理不当演变而来的事件等，虽然我们对于可能发生的“突发事件”已经做了详细的“预案”，如反恐演练、安全疏导、可能的集会游行等，但从政府公共事务管理的角度来说，预案能否在实际中发挥作用，现场控制和管理能力至关重要，是对公共管理人员现场处置能力的严峻考验。
经验证明，一些做得比较好的预案，由于公共管理人员现场处置能力的原因，最终由小事件演变成“突发事件”。
另外，政府的公共事务管理能力还体现在防止把“一般性事件”演变成“突发性事件”的能力。我国政府在奥运期间指定“游行示威区”的做法就是一个好的案例。一般来说，在世界大的活动和大型会议的举办地，一些国际非政府组织举行游行示威和集会是一种常态，按照一定的规定给这些组织“表达自己意见的权利”是国际上的通行做法，这样可以防止由于“意见发泄渠道”不畅所引发的“突发事件”的发生。我国政府的这一做法意义重大，极大地提高了我国政府形象，是我国政府和社会逐步成熟的重要表现。
在我国社会转型期，在各种社会利益冲突和社会矛盾多发期，这一做法对我们防止社会突发事件的发生具有一定的借鉴意义。承认社会利益冲突和社会矛盾的存在并给予一定的表达和发泄渠道，是现代社会公共事务管理的重要艺术，奥运期间预留“发泄孔”，指定“游行示威区”的做法对今后社会管理有重要的参考价值。
第三，奥运的挑战还表现在政府信息的公开透明上。这不仅是指政府对赛事信息的，而且是指奥运期间的公共事务信息的，从某种意义上讲，后者比前者更重要。
政府信息是一个社会的权威性信息，对公众行为和舆论导向具有重要的指导作用。因此，在奥运会期间，不仅赛事信息要及时准确地，而且关于公共事务方面的信息也要及时准确、公开透明。诸如政府的管理条例、有关规定、安全、交通、人流物流情况、天气状况、突发事件，等等。特别是对于突发事件，往往是公众、社会和媒体关注的焦点。
根据以往突发事件形成和发展的过程来看，现场主观描述、谣言、细节刻画等对事态扩大起着重要作用，政府如果不能及时、公开和详细地报道事件全过程，事件的发展就有可能被谣言所左右，结果就有可能变得最终不可收拾，酿成大错。在一个信息化时代，政府信息公开透明是现代社会对政府管理的一个基本要求，也是政府社会管理的基本手段。一个成熟和谐的社会，总是伴随着一个活动过程公开透明的政府，我们应以奥运为契机，使政府信息公开透明常态化。
当然，奥运对政府管理公共事务能力的挑战不止这些方面，但以上三点是最现实、最紧迫的考验。
奥运可以加速我们现代化的步伐，加速我们的社会走向成熟，但毕竟我们离一个“现代性”社会还有很长的路要走，在经济发展、社会发展、政治发展和文化发展方面我们还有许多改革的工作要做。奥运只是给了我们一个起点和标杆，通过奥运，我们最大的收获或许是能更加清醒地认识到我们的缺点与不足，特别是政府公共事务管理方面的不足，找到进一步改革的路径，并为下一步改革打下坚实的基础。
去年以来，**县妇联以关注妇女儿童民生以主题，积极参与社会公共事务管理，在关爱弱势群体，“巾帼示范村创建”、维护妇女合法权益等方面取得一定成效，为构建和谐社会，推进当地经济实现又快又好发展做出了应有的贡献。在今年7月3日召开的**县委十一届三次扩大会议上，县妇联主席邓婕在大会上运用多媒体作工作报告，获得现场领导们的较高测评。作为唯一一家群团组织，妇联工作在如此高规格会议上和其他四家县内经济重要部门工作同台展示，在县妇联发展史上还是首次。
一、发挥优势，整合资源，为弱势群体送关爱
妇联组织有着联系社会、联系家庭、联系妇女儿童的优势。县妇联把优势作动力，协助政府延伸对社会弱势群体的关爱，为妇女儿童办实事、做好事。
1、关爱留守儿童。**是个山区县。年外出务工人员近10万人。留守儿童有8000多人。**年，县妇联通过实地调查向县委县政府提交了关于留守孩子教育管理调研报告，引起了县领导的高度重视。**年初，县委、县政府把建立百所留守孩子家园纳入到县委县政府重点工程之一，并把县妇联确定为首个责任单位。随后，县妇联承担了全县建设百所留守孩子家园启动会，在社会公开招募百名爱心妈妈和百名留守孩子结成了帮扶对子。6月，经县妇联联系，县招标办、县盛丰公司、艺得利公司共同给冷集镇留守孩子家园送去了价值9000多元学习用品、体育用品。争取上级妇联帮扶资金20000元，建立了3所市级、1所省级留守孩子爱心服务站。组织“爱心妈妈”牵手“留守孩子”薤山行、举办留守儿童演讲、摄影赛和“亲情桥”万名留守孩子书信大赛等活动。**年六一，与县关工委、县老干局共同给我县首家市级留守儿童爱心服务站--庙滩镇南川中心学校送去了价值近万元的三台太阳能热水器，解决了在校200多名留守孩子洗澡难的问题。据不完全统计，**年至今，县妇联共争取留守孩子家园建设帮扶资金6万多元，价值达3万多元的物质。目前，全县共建立留守孩子家园138所，其中县级134所，市级3所，省级1所。**留守孩子的教育管理工作的成效受到全国、省市妇联的关注和充分肯定。先后有中央电视台、湖北电视台，中国妇女报、湖北日报等宣传和推广了**的做法和经验。
2、关爱贫困儿童。“春蕾计划”是妇联组织形成的卓有成效的工作品牌。据统计，我县有特困学生3000多人。县妇联积极开展“春蕾计划”，协调社会力量来帮助他们完成学业。先后与武汉《幸福》杂志、省市妇女网等媒介取得联系，借助杂志开辟的“幸福计划”栏目，网站上“爱心桥”版块刊登我县贫困学生的基本资源料，引起了全国各地的爱心人士的爱心行动。仅近两年来，通过县妇联的搭桥，收到来自浙江、北京、广东、辽宁等省市的助学金达6万多元，有300名学生得到资助。妇联以工作效率高、工作态度诚赢得了资助人士的信赖。许多远方的爱心人士和单位与我县的贫困学生结成了长年的帮扶对子，建立了浓厚的情谊。上海市张红鹰女士资助五山镇贫困学生胡冬梅到目前为止已6年。不仅解决她每年的学费、寄来了书包、衣服等学习生活用品，每到春节还寄来200元压岁钱。**年暑假，张女士还把胡冬梅接到上海游玩，让她过了一个愉快而特殊的假日。我们开展幸福计划，给这些孩子搭架求知的云梯，健康生活的桥梁，不仅协助政府培育了自强、勤奋、好学、知恩的新一代**人，而且增强了妇联组织的凝聚力、战斗力，提升了妇联为群众服务的整体形象。《中国妇女报》、中国妇女网、《襄樊日报》、《襄樊晚报》、人民网湖北视窗等报纸网站都对此活动进行了宣传报道。
3、关爱单亲特困母亲。近年来，县妇联一直把单亲特困母亲家庭的生活放在心上，把解决她们的实际困难纳入每年工作目标。通过多渠道多形式地为她们争取生产、生活帮扶资金，同时，发挥县妇儿工委办公室设在县妇联的优势，加强与县卫生、民政等相关成员单位工作协作，对全县所有单亲特困母实行免费妇检，把单亲特母亲纳入“福彩安居工程”数据库，从**年至今，参加免费妇检的单亲特困母亲达2000余人次。赵湾乡石传玉、刘旦芝，石花镇的曾照梅、南河镇的梁大英等16位单亲母亲家庭完成了危房改造任务，住进了新房。**年元月**遭受到百年罕见的雪灾，县妇联多方筹措资金物质，为40名单亲特困母亲和80名留守儿童送去慰问金和生活物质合计达1万多元。通过为基层妇女群众办实事、解难事，解决她们最迫切需要解决的问题，把党和政府的关怀真正落实到群众当中，让她们感受到党和政府的温暖。
二、服务引导，示范推进，为妇女开创美好生活提供发展平台
去年以来，我们以巾帼建设新农村为主题，以实施巾帼致富促进活动、净化家园文明行动、关爱女性维权行动、村妇代会整建行动“四大行动”为抓手，组织带领广大农村妇女积极参与新农村建设，促进了乡风文明和村容整洁，推动了农村经济持续快速发展。共建立省级示范点1个，市级示范点3个，县级示范点36个。
1、开展“巾帼致富促进行动”，打造妇女增收致富平台。组织“巾帼科技专家服务团”送科技下乡，发放科技书籍、光盘160余套，召开现场会13场次，提供科技咨询300余人次。举办各类农村妇女实用技术培训班70多场次，培训农村妇女2.2万人。并依据产业特色和地域优势，选定36个试点村，充分发挥其示范带动作用，带动更多的农村妇女发家致富。石花镇小坦山村以苗木花卉种植技术培训，培养了一大批技术女能手。目前，全村种植苗木花卉700多亩，品种达100多个，苗木花卉收入占全村总收入的80%。县、镇、村三级妇联组织分别建立了巾帼科技致富带头人数据库，联系女科技致富带头人1870人，辐射带动农户6500多户。联合县劳动、农业等部门举办劳务输出招聘会、建立女企业家联系网等形式，积极为农村妇女实现就地转移牵线搭桥。700多名农村留守妇女经过培训后在位于五山镇谢湾工业园区的襄樊新知电子有限公司实现就业，人均年增收近万元。
2、开展“岗村联谊”，打造城乡和谐平台。在巾帼示范村创建活动中，我们组织县直各单位巾帼示范岗与巾帼示范村妇代会开展“一助一”结对帮扶活动，实现以城带乡，城乡互动，统筹发展。全县有48个巾帼示范岗与58个村妇代会结成了帮扶对子。自开展岗村结对以来，各巾帼示范岗与巾帼示范村共开展走访联谊活动60余次，建36家妇女文化中心户，帮助转移农村富余劳力260名，对32名单亲特困妇女提供了生活生产和子女就学方面的援助。组织送医、送法、送科技下乡活动120多场，帮助结对村解决贫困妇女救助、文化活动阵地建设、妇女工作经费等困难100余件，帮扶物资、资金近20万元。每年，县妇联与县卫生部门联合，在全县开展以“关爱女性健康”为主题的知识讲座和义诊活动，上门讲授妇科病的防治知识和免费妇科检查。两年来，举办健康知识讲座及义诊活动140余场，近20000名妇女免费接受了妇科常规体检。通过岗村结对，提升了部门形象，拉近了与基层群众的关系，特别是窗口服务行业，更是从岗村结对中创造了效益，加快了城乡统筹发展。
3、推进“净化家园文明行动”，打造人居环境美化平台。充分利用广播、电视、报纸、宣传栏等阵地，通过召开动员会、座谈会和妇女群众代表会等形式，宣传“净化家园文明行动”的重要意义、内容、目标和要求，宣传公民道德和家庭美德。印发“积极行动起来，共建美好家园”的倡议书1万多份，组织农户家庭与村妇代会签订“讲文明、除陋习、从我家做起”的承诺书3万多份，成立“巾帼保洁队”等志愿者组织131个，发动妇女集中整治环境卫生。使全县农村妇女活动参与率达到90%以上。我县“巾帼示范村”创建活动成效，得到省、市妇联的肯定和关注。**年4月，全市“巾帼示范村”创建活动推进会在我县五山镇昝家铺村召开。同年8月，副省长、省妇联主席张岱莉带领参加“全省巾帼示范村”创建活动推进会的各市、州妇联主席，专程参观考察了我县石花镇小坦山村、五山镇堰河村的“巾帼示范村”创建情况。
三、源头参与，维护权益，为创建稳定的经济发展环境服务
在当地党委、政府的支持下和上级业务部门的指导下，县妇联突出妇女维权，创造性地实施了妇女“依法维权工程”，实现了源头参与社会公共管理的效能。
1、加强宣传，不断提高妇女维权能力。借助三八维权周、传统节假日等提供法律咨询,发放与妇女生产、生活密切相关的法律知识宣传单,大力宣传未成年人保护法等法律法规,开展巾帼维权行动,据统计,一年来，县妇联共印发《婚姻法》《妇女权益保障法》《农村土地承包法》《财产继承法》等法律宣传资料30000多份,解答群众咨询200多起,为群众提供关于家庭暴力咨询服务80人次，同时，县妇联始终将妇联信访接待工作作为化解社会矛盾的第一窗口,建立了接访、回访、复访、建档和重大信访案件报告制度,将每个月的第一天作为妇联领导信访接待日,专门接待妇女群众来访,并给予协调回复,化解了不稳定因素,维护了社会稳定。
2、增强“大维权”理念，不断完善社会化维权机制。针对妇女权益中的热点难点问题进行调研，发现和掌握妇女维权工作中的共性问题，积极主动地向政府反映，为有关部门出台相关保护政策提供可操作性的实际措施。充分发挥女干部在人大、政协中的作用，积极行使民主参与、民主监督的权利，通过提案充分反映妇女维权存在的问题，建立健全立法监督体系，把维护妇女儿童权益的立法和执法监督纳入法制化轨道。目前，县妇联协调县法院、县司法局等部门，先后建立婚姻家庭合议庭1个、法律援助中心1个，反对家庭暴力110指挥中心1个、社区维权服务站30个。通过宏观维权与个性维权，实现妇联维权与社会维权的有机结合，有效地保障妇女儿童的合法权益。
3、开展和谐平安家庭创建，不断推进社会和谐。与县综治办、文明办联合开展了“知荣辱、讲文明、争创和谐好家庭”活动，表彰各类文明家庭16400户。去年9月，在襄樊市百万家庭创和谐行动评选表彰活动中，**县喜获“学习、环保、平安家庭”和“好婆媳”、“好夫妻”8个十佳荣誉称号。县电视台“百姓访谈”栏目对获奖家庭进行了系列专题报道，激发了广大妇女和家庭的荣誉感，扩大了活动的辐射面，倡导了健康、文明的家风、民风，营造了良好的社会风气，有力地加快了和谐**的构建。
[内容摘要]随着公共事务管理主体的拓展,执政党已成为公共事务管理的重要主体。党的历史地位的变化、执政方式的重新定位和依法治国战略的确立，对党在公共事务管理过程中的执政能力提出了挑战。党应当通过在公共事务管理中的民主化和制度化来提升党的执政能力。
从传统公共行政向现代公共管理模式的转变过程中，公共事务管理的主体也日趋多元化，学界认为公共事务管理的主体除了政府以外，还包括非政府组织。作为管理公共事务的优秀部分，政府发挥着极其重要的作用，随着“国家-社会”关系结构的变革，非政府组织也日益承担着重要的公共事务管理的职能，但执政党这一重要的公共事务管理的主体，往往被人们所忽视或者避而不谈。然而，执政党以其特殊的地位和作用已成为公共事务管理主体研究不可回避的重要问题，执政党仍然是公共事务管理的重要主体。研究这一主体，并提升这一主体在公共事务管理中的能力，是提高党的执政能力的重要组成部分。
一、执政党是公共事务管理的重要主体
（一）公共事务管理主体的拓展
随着对公共管理认识的深化，我们可将凡从事公共事务管理、提供公共服务和公共物品者都界定为公共事务管理的主体。按照这种思路，公共事务管理的主体是极其广泛的，且在“国家-社会”关系结构日益变化的同时，公共管理主体的范围也在不断拓展。
政府不再是公共事务管理的唯一主体。“公共事务的复杂性、政府自身难以逾越的低效屏障和以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力，在客观上在形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。”[1]而传统公共行政向现代公共管理的变革使得公共事务管理的主体呈多元化趋势，在这一趋势下，政府虽然还是公共事务管理的优秀部门，但其管理公共事务的领域和职能发生了变化，从原有的无所不包的全能型政府向旨在提高公共事务管理能力和水平的高效型政府转变，且政府已不再是唯一承担公共事务管理责任的组织。除政府外，还有立法机关、司法机关（包括人民法院和人民检察院）以及人民代表大会、政治协商机构等其他公共组织，他们同样具有管理公共事务的权力、承担着公共事务管理的责任。
正在兴起的非政府组织也成了公共事务管理的主体。非政府组织是“在传统集权体制大为松动、国家将原来集中于自身的各种资源逐渐下放还权于社会的情况下，从旧体制下摆脱出来的新的社会力量和角色群体逐渐发展壮大，并在政府行政组织之外逐渐形成的不可忽视的社会团体。”[2]非政府组织承担起了一些政府做不好、市场不愿做的社会公共事务，为较好地解决政府低效、政府失灵等问题提供了可能，因而顺理成章地成为了公共事务管理的主体范畴。
执政党亦是公共事务管理的重要主体。中国共产党作为中国唯一的执政党,在社会主义现代化建设中处于优秀地位和领导作用，其优秀地位和领导作用是不容动摇的。这也是我国与西方国家政党制度根本区别之所在。基于党的执政地位和领导地位,党成为了我国公共管理的重要主体,在党、政府、非政府组织等公共管理主体中,党始终处于领导地位。“由于执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性，因而可以说执政党是我国公共管理的当然主体。”[3]中国共产党始终代表中国广大人民的根本利益，掌握着领导与管理国家的公共权力，掌管着国家与社会的公共事务，因而理所当然地成为公共事务管理的重要主体。
（二）执政党在公共事务管理中的重要作用
执政党作为公共事务管理的重要主体无疑发挥着重要的作用，而作用的大小体现着执政党在公共事务管理中执政能力的高低。
1.分担政府公共事务管理的责任。“公共管理的规范性价值体系追求的是公共利益,在维护这一利益的前提下,参与公共管理的各部分主体必然承担起相应的管理责任。”[4]执政党作为国家的领导优秀，必将通过合法渠道将本阶级的意志转化为国家的政策纲领，同样地，执政党作为公共事务管理的重要主体，为了实现公共事务管理的目标，必将加强对公共事务的管理和调控，从而使公共事务管理部门更有效、更经济地提供公共产品和公共服务。由于执政党的参与，公共事务管理的责任，不再由政府一家承担，作为与人民群众广为联系的执政党参与公共事务管理，更有利于政府与民众的联系，并使政府尽量置身提供公共产品之事外，由非政府的主体提供公共需求，政府就可以公正者的身份处理公共事务管理中的问题，这比政府直接提供公共产品，即掌舵又划船，要好得多。
2.承当人民群众利益表达的工具。中国共产党是处在现代化进程中的执政党，除了代表最广大人民的根本利益外没有自己的特殊利益，作为联系民众与政府的桥梁，作为不同阶层群体的利益表达工具，执政党必将把社会各个阶层和最广大民众的利益诉求经过综合筛选反映在自己的纲领和政策中。在公共管理领域，执政党也能将民众对公共产品和公共服务的需求以权威的方式反映出来，通过上升为国家意志，就可实现公共事务管理的协调发展。
3.担任社会动员的角色。处在一定历史时期的社会成员对公共事务管理的认知水平往往不尽相同，民众对执政党提出的规范性价值体系的认同也存在着差异，这就造成了公共事务管理的极大阻碍，因此需要执政党通过各种渠道开展社会动员，一方面使提供公共物品和公共服务的部门能更有效地发挥自身公共事务管理的主体作用，另一方面把蕴藏在广大民众中的积极性和创造性激发出来，形成实现公共事务管理价值理想目标的强大推动力。执政党动员社会力量的广度越大，执政党执政能力就越能得到社会的认可。和平时期，政党执政的权威已不再依靠革命的手段取得，而是依赖于社会的认可而得到“合法性”。执政党越是密切联系群众，就越有合法性，否则，执政党就会失去群众基础，那就离失去政权不远了，世界各国的多数老党相继失去执政权力就是如此。
二、公共事务管理对党的执政能力提出的时代挑战
随着时代的发展变化，执政党正面临着各种复杂的问题和挑战，这些挑战冲击着党在公共事务管理中的执政能力。
（一）历史地位的变化挑战党在公共事务管理中的执政能力
随着我国改革开放的深入和社会主义现代化建设进程的推进，执政党的历史地位正发生着巨大的变化。我们党已从一个领导人民为争取全国政权而奋斗的党，成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党；已经从一个在受外部封锁的状态下领导国家建设的党，成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党。这些重大的变化，向我们党的执政能力提出了更高的要求。
面对党的历史地位的巨大变化，我党作为国家的领导优秀，尤其作为公共事务管理的重要主体，依然要加强对公共事务管理的领导，但这并不意味着党的组织机构对社会公共事务进行直接管理,而是要通过政治领导、组织领导和思想领导,将党的纲领、路线和政策贯彻于公共管理的始终，保证公共管理的社会主义性质和方向。然而，对待公共事务的管理，我党以往的做法往往是直接干预和领导，这不符合时展的需求。虽然，共产党是执政党，但是执政并非就是直接管理政务，因为政务是政府的事务，司法是司法机关的事务，各机构独立行使宪法和法律赋予的权利，任何组织和个人都无权干涉。执政党只能在宪法和法律允许的范围内活动，直接行政或司法，就是干预或代替了行政权与司法权，这是十分有害的。直接行政和司法并非说明党的执政能力强，相反说明执政方式和方式落后和违法。一个以“科学执政、民主执政、依法执政”为总体目标的执政党，不可能再像战争年代那样，实行党的一元化领导。党的历史地位的变化则对党在公共事务管理中的执政能力提出了更高的要求。
(二)执政方式的定位影响党在公共事务管理中的执政能力
执政方式是指执政党执掌和控制国家政权的手段、途径和方法的总称。由于我党的特殊历史地位决定了其惯有的执政方式，这种执政方式具有显著特点：一是全面领导，党是国家的领导优秀,党不仅要执掌国家政权,还要对社会经济、政治、文化事业进行全面领导；二是直接领导，通过建立从中央到基层单位党的组织,对经济、政治、文化、社会组织进行直接领导，其具体表现为由党组织直接任命政权组织、经济组织及文化组织部门的领导人,对经济组织的一切活动进行决策；三是权力集中,即党集立法权、司法权、行政权于一身,集决策、执行、监督于一体。这种执政方式对于巩固党的执政地位、动员社会成员及社会组织参与国家建设具有重大意义，也对中国社会主义制度的确立和发展具有重要作用。
随着现实条件的变化，我国社会主义市场经济的发展和现代化建设的进一步推进，这种建立在计划经济及民主程度较低、法制化程度不高基础上的执政方式，已显露出较大弊端，党的执政方式必须重新定位。出于这一目的，十一届三中全会以后我们党提出了“改善党的领导”的问题,并就如何改进党的执政方式进行了积极探索。不仅提出党执政就是领导和支持人民当家作主，还提出实行“党政分开”及“依法治国”方针，加强党内民主政治建设和国家民主政治建设,不断提高党执政的民主化水平。十六届四中全会又将执政方式定位为：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。要结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、科学的制度、科学的方法领导中国特色社会主义事业。”[5]新执政方式的定位使我党的执政实现了从人治转向法治、从集权转向分权、从发号施令转向民主、服务的转变。
我党执政方式的新的定位，将对党在公共事务管理中的执政能力产生重大影响。党如何在公共事务管理中实现人民当家作主的执政本质和依法治国的法治方针，如何体现党执政的民主化水平等都是对党在公共事务管理中执政能力的全新考验。
（三）依法治国的战略冲击党在公共事务管理中的执政能力
依法治国基本方略的提出，不仅是各级党委要抓的一项重要工作，更重要的是，这是对执政党执政行为的一个根本要求。党必须坚持依法执政，严格在宪法和法律的范围内活动。而在公共事务管理领域，党要实现依法执政则必须对公共事务进行依法治理。同时，“在现代社会，一个国家的公共管理、一个政党的公共执政必须具备公共理性”[6]，即公共管理主体与所处社会的高度沟通化并获得社会高度认同的理念和价值。执政党作为公共事务管理的重要主体，必须在公共事务管理中充分体现这种公共理性，其中最重要的一条就是要实现“法治”理性，这就要求党对公共事务的管理应当适应社会主义法制的基本要求,实行依法治理,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
依法治理的战略在新形势下，对党在公共事务管理中的执政能力又有了新的更高的要求，这无疑是对执政党执政能力的一个强大的冲击。
三、党在公共事务管理中执政能力提升的途径
党的领导要通过党的执政来体现。提高党的领导水平和党的执政能力，是新世纪我党必须解决的基本问题。要巩固党的领导优秀作用和执政地位，则必须采取有效措施提高党的执政能力，尤其需要提升党在公共事务管理中的执政能力。
（一）党在公共事务管理中的民主化
公共管理应通过民主化措施来体现公共管理主体对民主的价值追求，因而执政党要提升公共事务管理中的执政能力，则需要在公共事务管理中充分体现民主化。实现党在公共事务管理中的民主化主要可以通过以下几方面来实现：
1.分权：党通过划分各管理主体的权限来提升执政能力
中国共产党在公共权力格局中居于领导地位，但这一地位并不意味着党在公共事务管理中将所有权力集于一身、实行直接全面管理，而应将权力合理划分，并实行间接管理和宏观引导，从而加强党在公共事务管理中的执政能力。
在公共事务管理的权力划分体系上，首先应当遵从各级党委“总揽全局、协调各方”的总体格局，党通过其政治领导、组织领导和思想领导,将党的纲领、路线和政策贯彻于公共事务管理的始终,保证公共事务管理的社会主义性质和方向，保证党在公共事务管理中的领导作用；其次是要实行党政分开，通过合法渠道理政关系；最后则是将相应公共事务管理权力下放到一些非政府管理组织，使其成为政府管理重要的补充。
2．监督：党通过接受管理对象的监督来提升执政能力
没有制约的权力将会导致权力的滥用和腐败。公共权力的行使是公共事务管理的优秀问题,作为公共事务管理的重要主体，行使着公共事务管理的公共权力，党要提高在公共事务管理中的执政能力，必须建立完善公共权力的监督机制，接受管理对象的监督。
监督的方式可以通过行为监督和人员监督两方面进行：一方面是管理对象对党的管理行为的监督，另一方面则是通过对党内人员在公共事务管理中的具体活动进行监督，从而达到公共权力监督的效果。
从监督的渠道上来看，对党在公共事务管理过程中行使公共权力的活动，可以通过法律监督、群众监督、舆论监督等多种方式实现，从而保证党在公共事务管理中公共权力的正当行使。
3．参与：党通过引导非政府组织的参与来提升执政能力
提升党的执政能力,要求党在公共事务管理过程中，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业。非政府组织在我国市场经济建设和发展中起着极为重要的作用，当执政党领导的政府由全能型向有限型转变的过程中，需要执政党主动采取科学的领导方式引导非政府组织进入原由政府控制的领域，这些领域不是可有可无的，由政府直接控制，并不能促进经济、社会和文化的发展，但又不能出现空白。由执政党引导非政府组织进入是最好的选择，这种选择就是公共事务管理中的参与模式的运用，“参与模式同样地认为公共部门中以科层制和规章制度为基础的组织结构是妨碍政府管理和效率的严重障碍。参与模式没有将注意力集中在组织机构中的高层领导者，即政府中具有相当于企业家地位的那类人身上，相反，却将焦点对准组织机构低层人员以及组织的顾客（服务对象）。”[7]执政党在公共事务管理中让更多的“顾客”（包括越来越多的非政府组织）参与到公共事务管理中来，让更多的服务对象来自我管理、自我决策，非政府组织有更多的机会与对政策施加影响，因而更多的公共利益就能得到实现和保护。而这些正是执政党所追求的，也是执政能力的表现。
（二）党在公共事务管理中的制度化
提高党在公共事务管理中的执政能力，要靠制度的保障来规范和推进党对公共事务的管理。要实现党在公共事务管理中的制度化，可以从制度化党的执政方式和执政组织两方面来考虑：
1.通过党在公共事务管理中执政方式的制度化来提升执政能力
新执政方式的定位要求我党依法执政、民主执政。党要提升在公共事务管理中的执政能力，则需要实现党在管理公共事务中执政方式的制度化。实现党在公共事务管理中的制度化必须从以下几方面着手：
第一，党在公共事务管理中的行为必须严格遵守国家宪法和法律，党对公共事务领导和管理的相应程序必须依照法律规定来运行，即实现依法治理。党与人大、党与“一院两府”之间的关系，不仅要从理论上讲清，更要建立可以操作的程序规则。缺少制度化的规则，党的领导与党要守法之间的关系就难以界定。虽然有好的宪政，还要有好的制度来落实宪政。党的执政力提升要求党在合宪合法的基础上的能力提升，如果仅有能力的提升，而这种提升却是在违宪违法的前提下取得的，这种能力提升不足取。
第二，对于公共事务的管理，党要从原由的集权方式走向分权，不仅合理划分各管理主体的职责权限，同时还将相应的公共事务管理权利下放给非政府组织，并以法律法规的形式将其固定下来。
第三，党在管理公共事务中的执政方式还应体现民主、服务的理念，通过制度保障党作为公共管理中的平等身份来供给社会所需的公共产品，执政党没有任何超越人民群众的特殊的利益，执政党的执政能力体现在为公众提供更多的公共产品上，提供的公共产品越多，体现出的执政能力越强。执政的基础也就越雄厚。
2.通过党在公共事务管理中执政组织的制度化来提升执政能力
公共事务的管理是通过公共事务管理的主体来实施的，党作为公共事务管理的优秀主体，党对公共事务的管理归根到底是由执政组织来实现的，因此，要提升党在公共事务管理中的执政能力，必须实现执政组织的制度化：第一，实现执政组织结构系统的制度化。为了满足人民日益增长的公共产品和公共服务需求，执政党不仅要协调好各级执政组织的关系，还应当不断提高组织系统的开放程度，以削减执政党与社会民众之间的结构性张力，但这种开放性必须以制度为保障；第二，执政组织执政行为的制度化。必须严格实行党管理公共事务的权责法定制，对执政党在公共事务管理中各项程序的运行和操作通过制度化渠道来实现党的依法治理；第三，组织人员编制的制度化。执政组织人员，即领导干部是公共事务管理中的决策者，其编制的制度化是提升党在公共事务管理中执政能力的关键性因素，而这一层次的制度化必须通过执政组织人员的组织编制、学习培训、升降方式等多方面制度化的共同建设来实现的。
妇联作为社会建设和管理的重要力量，在当前构建新型社会管理格局的大背景下，如何在其中更好地提供服务、反映诉求，加强协调、化解矛盾，是摆在妇联组织面前的重大课题。近年来，我们积极运用社会化、市场、项目化手段，在党政依托、妇女需求、市场缺位、妇联能为的结合点上找准社会服务的最佳位置，主动承接政府转移出来的部分职能，积极拓展参与公共事务管理的空间和领域，有效探索出了一条妇联有声有色参与社会公共事务管理、切实代表和维护妇女儿童利益的新路子。
源头化、社会化参与公共事务管理，是妇联组织适应新型社会管理格局、真正发挥代表妇女利益的非政府组织功能的必然要求和发展趋势。妇联参与社会公共事务管理的重点，是协助政府管理妇女儿童事务。原创：只有从源头上进行参与,才能真正取得参与实效。我们双管齐下，一方面针对社会生活中不断显现的涉及妇女儿童利益的社会公共事务，特别是一些倾向性和苗头性问题开展调查研究，反映社情民意，提出建议对策，另一方面，充分利用妇联组织、妇女干部、妇女群众参政议政的优势作用，通过人大、政协和各种民主渠道，拓宽建言献策的形式和渠道，准确及时地表达妇女利益，为妇女平等地获得发展机会和分享发展成果大力呼吁。市、县（区）两级先后向人大政协提交提案建议300多个，形成社情民意、调研报告近200篇，把急需解决的妇女问题转化为政府关注的问题，促进了一批重点难点问题的解决。民办幼师纳入养老保险、公益性群众文体活动场所的规划建设和管理、为下岗失业困难妇女提供妇女病普查公共援助、人口出生缺陷社会化干预、外来贫困妇女实行定点限价分娩等一批实事项目的实施，以及促进妇女创业和再就业、预防和制止家庭暴力、少儿住院大病医保等地方性政策法规的出台，增强了妇联对公共政策制定及地方事务管理的影响力，受到了社会和群众的广泛赞誉。
项目化、实事化打造公共服务产品，是妇联组织在市场经济条件下代表妇女儿童利益、参与公共事务管理的现实需要和有效途径。在开发社会事务管理潜能的长期实践中，我们把握市场需求，协调社会资源，通过政府购买、委托和自主开发等形式，积极承接政府授权的一些社会公共管理和服务项目，打造形成了一批为妇女儿童服务的公共产品。我们充分利用妇儿工委的协调优势，通过“九五”、“十五”规划的组织实施，建设完成了母子医疗保健中心、妇女发展数据库、妇女儿童公园等实事项目，逐步发展成为成熟的社会公共产品。在妇女维权领域，我们建立了妇女儿童避救、伤情鉴定、法律援助和110反家暴接处中心，在社区开设了维权站、谈心角、心理咨询网站和维权热线，为维护妇女权益、疏导妇女情绪、化解社会矛盾提供了通道和服务。在妇女再就业领域，我们城乡统筹打造服务妇女再就业和劳动力转移的培训、信息、职介平台，自办联办了近3000个社区再就业咨询服务站和劳动力转移服务站，开发了托儿所、托老所、小饭桌等各类社区服务项目30多个，打响了“春光”、“好阿姨”、“半边天”等“妇”字号公共服务品牌。在未成年人教育领域，我们率先在全省创办了网上家长学校，与全市400多所学校和社区建立了家校路路通，成为50万家长跨时空沟通的桥梁，入选江苏省第九届精神文明建设新人新事。在妇女健康领域，我们推出的“巾帼红丝带”行动，培训了一大批妇女防治艾滋病骨干和志愿者，辐射带动了30万妇女和家庭接受了防艾知识学习。在帮困助学方面，我们建立了帮困基金和扶金档案，开设了爱心助学网站，筹资筹物近千万元资助了万余名贫困学生完成学业，打响了“8、26帮困助学行动日”、“春蕾助学”等公益慈善活动品牌。在妇女培训方面，凡涉及妇女主体方面的培训项目，无论是再就业技能、普法知识、网络知识、参政能力还是文明礼仪培训，政府及各有关部门都会主动联系并授权妇联组织。我们的公共服务产品，涉及妇女教育、就业、维权、健康帮困等方方面面内容，从创办伊始到初具规模有一个发展过程，这一过程也正是我们学会运用项目化和实事化方式参与社会管理的实践和探索过程。原创：在这一过程中，我们以信誉和质量赢得了社会的认可，得到了政府的支持，畅通了参与管理妇女儿童公共事务的绿色通道，构建了妇联提供公共服务和产品、政府出资购买我们的服务和产品的良性“双赢”机制。我们的公共产品也因此经受住了市场经济的考验，实现了良性循环和有序发展，逐步成为妇联参与社会公共事务管理的有效载体。
市场化、规范化经营妇联服务实体阵地，是妇联组织提高参与公共事务管理能力和水平的迫切需求和根本保证。任何事业的持续发展都离不开强大的经济支撑。在完善社会主义市场经济体制的过程中，要提高妇联参与社会公共事务管理的有效性和参与度，促进妇女事业的可持续发展，就必须紧紧依靠政府的支持，整合社会力量，壮大妇联自身实力，充实群团发展资源。我们积极争取各级政府加大对妇女儿童事业发展的投入，加大争取社会资源的力度，把党和政府对于促进妇女儿童发展的优惠政策用足用好用活，先后投资千万余元改造妇女儿童活动中心，变自收自支为公益性事业单位，协调落实了每年20万的人员经费问题。我们积极推动妇联实体单位深化内部管理体制改革，对旅行社进行两次股份制改造，使其成为市场竞争主体，激发了经营活力，顺利实施了几家实体的关停并转改制问题，实现了社会效益和经济效益的统一。我们指导妇联实体遵循市场化发展方向，大力推进资产重组和资源整合，逐步汇聚形成具有一定特色的规模效应。妇女儿童活动中心荣获全国青少年校外活动示范基地和全国青少年社会教育最高奖“银杏奖”，打造了“故乡合唱团”、“好小子武术团”等多个品牌团队。妇干校被评为市社会办学先进集体。儿童基金会接受社会捐款上千万元，帮助近万名儿童继续学业，创造了良好的社会效益。和平国旅被评为苏州二家诚信旅行社之一。桐芳巷托儿所成为全市唯一一家集科研、示范、教育一体的以0～3岁为特色的托幼示范点。各大实体的健康发展，切实增强了妇联的公共服务实力，为妇联组织进一步提高参与公共事务管理的能力和水平提供了坚强后盾。
【摘要】高等职业教育的基本任务是培养社会需求的综合型人才，而公共事务管理专业人才的培养并未明确设定岗位及岗位群，致使培养出的人才“产销不对路”。文章以郑州城市职业学院为例，探索与市场接轨的公共事务管理人才培养新模式，以期对此专业的课程体系设置、人才培养方案的修订、校企合作的开展以及校内外实训基地的建设提供参考。
【关键词】公共事务管理专业；高职教育；人才培养；社会需求
公共事务管理是指公共组织对社会公共事务的管理，分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类。2005年，教育部在新的普通高等学校专业目录中继公共事业管理本科专业后新增了公共事务管理专科专业。然而大多数高校的这个专业办学方向杂，课程设置都是从自身现有条件出发，因此大部分该专业的毕业生就业时并未实现本专业初创的预期效果，而且本专业在人才培养方面也面临各种各样的问题和挑战。
一、公共事务管理专业人才培养的研究背景
国外在公共管理方面的研究始于1887年伍德罗・威尔逊发表的《行政学之研究》的文，其标志着美国公共管理教育的开始。1911年，纽约市政研究局创办了“公共服务培训学校”标志着美国公共管理教育正式启动。20世纪80年代以来，西方各国掀起了对公共事务研究的热潮。这个专业培养的人才也成了很多国家高层次、应用型公共管理人才的主要来源。
在国内，随着社会的不断转型，经济发展及相关政策的实施，公共事务管理专业建设及人才培养有了很大的发展机遇。然而，本专业培养出来的人才并没有很好地满足公共事务管理第一线岗位的人才需求，也没有向相关行业、企业岗位有针对性地拓展就业面，大大限制了这个专业的健康发展。
2011年，范瑛在《培养职业优秀能力的课程体系构建――基于公共事务管理专业的研究》一文中明确地谈到此专业的人才培养目标及要求，并指出构建本专业优秀能力的六大模块课程体系[1]。2012年，刘玲娅在《基于公共服务均等化的高职公共事务管理专业实践教学体系的构建》一文中指出社会迫切需要应用型公共事务管理人才，并提出了本专业实践教学体系的四个实践环节[2]。2015年，王绽蕾在《论案例教学法的实施与教学效果评估――以高职公共事务管理专业为例》一文中详细阐明了如何将案例教学法应用于教学过程及评估过程中去[3]。2016年，李敏在《中职社区公共事务管理专业人才培养模式探究》一文中分析了如何根据市场的需求，探究有效的人才培养模式[4]。然而这些研究成果并没有显著地改善公共事务管理专业的发展窘境，开设此专业的各个高校也在此专业的发展道路上跌跌撞撞。
二、公共事务管理专业现状调查
经调查，不同高校将此专业设置在不同的院系，包括人文系、法政系、管理系等。与之相关的专业有行政管理、人力资源管理、电子商务等。不同的高校根据自己的优势条件开设的有不同的方向，例如：漯河职业技术学院开设的行政人力资源管理；民办南华工商学院的社区管理与服务；河南质量工程职业学院的高铁管理服务和航空管理服务；北京社会管理职业学院的人力资源管理和社会组织管理；湖南师范大学的安全保卫、行政事务管理、人力资源管理等等。从以上调查可以看出，这个专业的发展现状很不乐观，没有科学的发展体系，专业方向设置不明确，培养方向泛而不专，而且可以效仿和学习的案例很少。
郑州城市职业学院于2016级首次招收公共事务管理专业的学生。由于之前没有任何经验可以借鉴，新专业的市场调研不充分。从现有的公共事务管理专业学生来看，他们对所在专业的学习方式以及未来的就业前景很茫然，大部分学生对专业课学习不感兴趣。学生们反映上来的问题大体可以总结为：课程设置不合理，专业技能得不到提高，专业培养方向不明确，就业对口岗位模糊等等。教授本专业的老师同样也面临很多问题，例如没有经过系统的公共事务管理学习，对公共事务管理新专业的课程设置、教学计划等也在边摸索边学习，很难给学生提供专业指导，在教学过程中也有很多困惑及难题。
三、公共事务管理专业现存问题原因分析
（一）市场调研不充分
公共事务管理专业目前在国内发展尚不成熟，各个阶段的培养并未形成成套的体系，因此能够掌握的相关资源少之又少。这个专业在开设初期并未明确地指明发展方向，对于人才培养方案的制定，师资力量的配备，教学实训基地的建设，实践课程的开设等问题考虑不足。
（二）教学内容与市场需求脱节
国内没有系统的、原版的公共事务管理专业的教材，大多数院校采用的是和管理专业相关的教材。教学方式多采用传统的单一模式，以教授理论为主，较少设计实践环节，造成学生综合能力无法提升。市场急需的是具备扎实的复合型公共事务管理人才，因此只具备公共事务管理基本理论的学生无法满足社会的需求。这些问题限制了这个专业多元化人才的培养，也对它的人才培养模式提出了更大的挑战。
（三）忽视实践能力的培养
由于受办学层次的制约，公共事务管理专业的学生大多数入学分数不高，基础比较薄弱。而本专业的教学内容多偏理论，又接受的是传统的以教师为中心的填鸭式教学，或满堂灌式的教学，所以无论是教学体系的建构、课程内容的设置，还是教学方法的应用都不够健全和系统。比如过分强调理论的讲授或是知识体系的构建，从而忽略了学生在分析问题、解决问题等方面的能力培养。因此产生了这样的现象：学生学习了大量的管理理论，然而毕业后实际运用时却无法得心应手，普遍存在管理技能运用低下等问题。
（四）缺乏校企合作的探索
大多数院校并未设置本专业的相应方向，因此在校企合作方面展开较少。从毕业生就业情况调查反馈来看，现代社会对人才的职业技能要求较高，希望毕业生上岗即能用，这就要求学校的教学活动重视和加强模拟实训场所与实践基地的建设。然而从目前各高校的发展情况来看，本专业在校内建设的实训项目明显不足，校外合作的实训基地也少之又少，严重影响到这个专业的特色教育。
四、人才培养模式的改革
（一）根据市场需求调整教学内容
教学计划和教学内容应该根据市场对人才的需求进行调整，要把以往设置的偏理论化的知识学习转向应用能力的技能培养。另外，在选教材方面，应选择侧重培养实际应用能力的系列教材。例如将社区管理与服务选定为本专业重点发展的方向，除了开设社会工作基础、管理学、人力资源管理等课程，还应该开设如社会调查、社会工作方法、社会保障实务、社区活动策划、劳动争议处理实务等课程。
（二）改善教学方式及教学理念
根据公共事务管理专业的特点和学生的特点，在教学中应灵活采用案例教学法、情景模拟教学法、启发性教学法、交际教学法等应用性强、交际性强的教学方法。在课堂教学中，应以学生为中心、教师为引导，注重培养学生独立思考的能力、自主解决问题的能力、与他人积极合作的能力等。在教学过程中，向学生灌输一种独立自主、积极探索、善于合作、终身学习的理念。在改革教学方式的同时，也注意加大实践、实训教学力度，建立教学、科研、生产培训为一体的实践教学基地，培养学生的实际操作能力、创新能力和有效解决问题的能力。
（三）加强“双师型”师资队伍建设
由于公共事务管理专业的师资力量薄弱，o本专业的教学造成很大的障碍。因此要不断引进既有较高理论水平，又有实践能力的高素质人才来充实本专业的师资队伍。鼓励教师定期到实践基地或合作企业实习锻炼，熟练业务，发现问题，并及时调整自己的教学活动。要求本专业的教师定期做调研，发展自己的优势专业及方向，形成自己的特色，积极参与到学科建设的工作中来。大力倡导专业课教师考取相关专业的职业技能证书，扩充自身技能的同时，为学生做好榜样。
（四）以就业为导向优化课程设置
公共事务管理专业的课程设置应以相关岗位群的知识、能力和素质为依据，以市场需求、学生就业为导向，以培养学生社区管理能力和现代化办公技能为优秀，将理论教学与实践教学紧密结合，培养复合型、应用型的综合人才。主要的优秀课程体系可分为六大块：思想政治素质类课程群、实用法律素质类课程群、现代基础素质课程群、专业基础课程群、专业主干课程群以及选修课程群。专业基础课和专业主干课程是决定学生是否掌握专业知识和专业技能的优秀课程，需要根据相应的方向确定课程。
（五）推行“产学结合”与“工学交替”的培养模式
公共事务管理专业的特点要求学生走出校园，参与到实践活动中去。推行“产学结合”，可以增加学生学习的目的性，让学生对自己未来就业的领域有更加清晰的认识，激发学生学习的积极性。例如社区管理与服务方向的学生可以深入社区，亲临现场，参与到社区的管理和服务工作中去。通过深入到一线的学习机会，学生可以巩固所学，检验自己的学习效果。另外，学校还可以与一些企业或社区合作，让学生“半工半读”，这不仅为本专业合作办学开拓道路，还可以加强对学生业务技能的培训。
[摘 要]随着我国经济的不断发展和时代的进步，我国公共事务领域中对公共服务和公共用品的要求也在不断提高，导致我国政府公共服务品供给不足的缺陷逐渐加深。因此，我国的公共事务管理体制改革势在必行。可从西方国家的改革中吸取经验，取其精华，去其糟粕，将国外的改革经验结合我国的国家制度，构建出一个适用于我国公共事务管理的新模式与新方法。本文构建出一种新的公共事务领域的管理模式：有效引进第三方部门的力量，实现“多元化治理”，努力加强政府宏观领导能力，促进我国公共事务领域的发展与进步。
[关键词]公共事务；管理体制；新模式；矛盾
公共事务是指在社会的发展过程中有关于个人、集体以及国家共同利益的社会性质事务，包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。社会不断发展，公共事务在社会中的地位也越来越重要，各个国家的政府已逐渐认识到公共事务对社会稳定和经济发展的重要意义，并且已经将公共事务作为衡量一个国家政府治理能力的重要标准。
1 我国公共事务管理现状
改革开放前，我国经济水平相对落后，物质文化水平处于较低阶段，人民的温饱问题还不能得到有效解决。因此，当时我国的公共事务管理基本上围绕着人们的吃、住、穿3方面发展。但改革开放后，我国的经济水平得到了快速发展，人们的生活水平显著提高，已不满足于吃、住、穿3方面的发展，需要多元化的生活方式，随着公共生活的逐渐丰富，公共需求也开始向多元化的趋势不断增长。这导致我国政府偏重于经济发展方向，在社会管理及公共服务方面存在一些缺陷，同时由于公共事务膨胀过快，使得政府作为唯一的公共事务管理机构这一弊端开始逐渐暴露，公平与效率的矛盾导致公共产品供给效率偏低。公共财政赤字、管理成本不断上涨及官僚主义盛行等现象也逐步显露。从目前的情况来看，政府机构作为唯一的公共事务管理机构既不能满足人民日益增长的对公共物品的需求，也不能使得人民很好地参与到公共事务的管理中来，从而也就不能有效发挥社会力量，提高我国的社会自治能力。因此，改革公共事务管理体制，创建公共事务管理体制的新模式势在必行。
2 构建公共事务管理新模式
在20世纪80年代，西方发达国家就已经因为通货膨胀对公共事务的管理进行了改革。受新公共管理理念的影响，在众多的公共事务管理中政府的作用逐渐变小，很多非盈利组织在社会公共事务上的活动频繁，使得政府有着更多时间和精力去履行应该履行的职责。
改革开放后，我国面临着公共事务需求不断增大，政府供给能力下降的双重压力，客观上使得政府很难对公共事务大包大揽。从我国公共事务发展现状来看，需借鉴西方国家的改革经验，引进符合社会发展的公共事务管理新模式，这对我国的公共事务发展有着重大意义。
2.1 实行公共事务领域的多元化治理
在传统模式中，政府是我国的公共事务管理部门，也是公共事务的唯一承担者。公共事务管理机制改革就是要打破这一局面，重新调整与审视政府与市场的关系，改变政府作为社会中唯一权力中心的现状。新公共事务管理机制强调多元化管理，管理层面不再限于政府，而是包括了各种各样的非营利性组织或机构，将政府、非政府的国际组织以及各种社会团体甚至是私人部门组合起来对公用事务进行多元化管理，改变政府作为公共事务的唯一主体的观念。通过授权或分权的方式，将公共物品和公共服务的生产以及提供的权力分化给第三部门，也就是非盈利组织、公民自主组织和非政府组织的多中心组织机构，让他们和政府一起为公共事务的管理承担责任。
2.2 实现公共事务管理的多元化合作
在公共事务的承担过程中，虽然第三部门可在一定程度上弥补政府缺陷，缓解公共物品和公共服务方面的压力，但其也存在着一些不可忽视的缺陷。第三部门在一定程度上确实是为实现公共利益的最大化，并且是非盈利性质的。从公用物品方面来看，第三部门所提供的物品一般属于准公共物品或混合公共物品。从公共服务上看，由于第三部门资金短缺，导致其服务对象存在着选择性和狭隘性，对于较大领域，如果由第三部门来服务显然是不符合现实的。另外，我国政府为给社会提供更加优质的服务，可向第三部门转移一部分责任，但这并不代表责任完全转移。政府转移一部分公共事务的责任，主要是为了可以从具体的、复杂的事务中解脱出来，更好地承担宏观领导的作用。在公共事务的分担层面，政府与第三部门不是统治与被统治的关系，而是一种合作的关系。政府与其他社会主体进行合作，可有效促进多个主体合作，实现在多个主体合作的基础上公共事务管理的有效性并提高其工作效率。
2.3 引进市场机制，实现“多层次竞争”的公共事务领域
公共事务领域中的竞争应该是包括政府在内的多角度、多主体以及多层次的竞争。首先是政府部门和其他主体的竞争，也就是让第三方部门组织社会主体和政府有关部门共同为公共事务领域提供公共服务，从而促进有效竞争。其次是主体间的相互竞争，也就是政府要求公民自治组织及非盈利组织之间进行竞争，从而为公共事务领域提供更好的服务。再次是关于政府部门内部之间的竞争，以最终达到更好的服务效果。以竞争机制为导线，鼓励多个主体共同参与公共事务，充分利用竞争手段进行优胜劣汰，淘汰服务质量差、价格高的服务提供者，壮大优质服务提供者，实现多方效益合作，最终为公众提供更高效、质量更高、价格更合理的公共服务与物品。
公共事务领域引进竞争的方式是多种多样的，其中最有效的就是“公共部门合同制”的全新机制。“公共部门合同制”就是约束公共部门应该履行的公共事务的职责和要求完成的任务，并且针对这些约束协议加以规定，在这些规定中包含所必须的说明书。公共事务领域的管理不仅要依靠法律或预算等层级权威工具，还要签订合同，也就是谈判或者相互同意。在传统模式中，公共事务的管理是以等级为链条的，此链条上的纽带就是命令，强调上级的权威和服从。但在新体制下必须改革传统的管理方式，运用合同制，签订合同的双方地位平等，以合同为纽带，签订合同的双方被分为委托人和人。政府部门可作为委托方与第三方部门组织签订公共事务承担合同，从而使公共事务领域的产权更加清晰，责任更加明确，有效减轻政府压力与负担，避免公共事务管理效能低的现象。除此之外，针对公共事务领域的管理问题，还可以分权的方式解决，有效运用企业部门中先进的管理技术及管理工具，通过公共服务社区化、以私补公以及业务合同出租等多元化的方式，提高公共事务领域的效率、质量以及创新能力。
3 结 语
目前由政府统一管理的公共事务体系已不能很好地适应现在的大环境，必须改革我国的公共事务管理机制，借鉴西方改革经验，对我国的公共管理事务进行多元化管理，政府在其中起到宏观调控的作用。这样才能不断促进我国公共事务领域的发展与进步，有效提高公共服务的质量与效率。
[提要] 通过分析我国区域公共事务管理现状，借鉴国外区域公共事务管理的先进之处，就未来我国公共事务跨区域管理提出对策建议，从而提高我国社会公共服务能力。
关键词：公共事务；跨区域；管理
一、公共事务及跨区域公共事务管理
（一）公共事务。公共事务从广义上看，它可以被定义为组织的所有非商业化行为；从狭义上看，公共事务指的是组织涉及的政治活动及其与政府的关系。由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异，可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。
所谓社会性公共事务，是指不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医疗卫生等，又如政府社会保障中的社会保险、社会优抚、社会救济和社会福利等。它与社会成员的切身利益休戚相关，显示了较强的社会公益性。而本文就是基于社会性公共事务展开了相关论述。
（二）跨区域公共事务管理。跨区域公共事务管理是指在城市群内相邻行政区之间，地方政府以跨区域公共事务管理和协作为基础，以跨区域功能性项目为手段，为促进区域协调发展，实现双赢或多赢，寻求合作，共谋发展，针对城市群成员政府共同面对的发展难题通过联合管治而开展的持续性活动。城市群政府跨区域合作管理的主体是由不同层次政府、非政府组织、民间团体代表、专家学者所组成的一个“多中心”网络结构体；城市群政府跨区域合作管理的目标是通过城市群内政府间多元的合作，破解区域发展难题，增进区域协调关系，拓宽区域合作领域，实现共赢利益格局，进而提高公共事务服务的质量。
二、国内跨区域公共事务管理建设现状
（一）为何推行跨区域公共事务管理。在经济全球化、区域一体化的形势下，当今世界步入知识经济和网络化时代，原本属于地方政府“内部”的社会公共问题与公共事务，变得越来越“外部化”和“无界化”，区域公共事务涉及面更宽，区域公共问题更为错综复杂。显然，单凭地方政府之力“单打独斗”难以应付复杂多变的社会生态环境的挑战，又加上利益的驱动，地方政府必然会有追求自身利益最大化的冲动。因此，强调区域政府间合作，政府与非政府组织间合作，寻求一条由“囚徒困境”向“双赢博弈”转化的城市群公共事务合作治理之路，日益成为政府有效治理的理性回归。
（二）跨区域公共事务管理建设面临的主要问题
1、部分地方政府的跨区域合作观念滞后。在跨区域合作治理过程中，有些地方政府存在着单打独干的意识，以及怕吃亏、怕担风险、怕负责任等思想，同时缺乏信用观念，地方保护主义问题突出。这些滞后的观念导致跨区域公共事务管理建设存在一定难度。
2、地方政府间跨区域合作管理法律体制不完善。我国区域治理的实践和研究起步较晚，一些相关体制尚不完善、不健全，这极大地阻碍了跨区域合作治理的顺利进行。目前，区域公共治理的制度载体主要为区域政府间合作协议以及区域部门间合作协议等（长三角地区和珠三角地区皆是如此）；相应制度性规范包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、都市圈规划等。由此看出，我国关于区域合作治理的法律缺失，导致地方政府在实行跨区域合作管理时因没有后续保障而不敢大力开展。
3、区域公共治理存在非均衡性。一方面随着社会进步、经济发展，区域经济发展活力显著提高、区域拉动性增强。较之以前，区域间合作的深度和广度有了进一步加深；但另一方面由于区域间发展不同步，导致区域间发展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿实现公共治理和资源共享。
由以上三点可见，区域一体化进程中亟须解决的政府滞后观念、法律制度缺失、区域发展不均衡是当前区域公共管理的难点问题，如何合理解决这些问题成为实现政府间跨区域公共治理的重要突破方向。
三、国外跨区域公共事务管理模式借鉴
以美国为例，从20世纪五十年代开始，美国的城市发展模式发生了变化。大城市的边缘地带涌现出许多新城镇，地区的政治单元呈“碎片化”状态。为了适应大都市地区的一体化发展趋势，同时又兼顾各市、镇居民的利益诉求，大都市地区纷纷通过政府间合作实施跨区域治理。
跨区域治理主张政府组织由金字塔形向扁平化方向发展，由政府单边管理转向多边（政府、企业、公民、社会团体等）民主参与。同时，也代表着建立以合作为基础的互惠的民众与政府关系，强调政府间在自主性、共同分享、共同规划、联合劝募、一致经营等方面的协力合作。
再者，府际管理提出了公共产品和服务的多元化供给与多方协商、调和的合作机制。注重建立合作型的组织结构，既包括政府系统内的各级组织，也包括系统外的企业、公民和非盈利性组织的参与。主张政府协商公民和各种社区团体的利益，营建共同的价值观，建设公共、私人和非营利性机构的联盟，以满足相互一致的需求。在美国洛杉矶，邻里政府和邻里议会的创设为解决跨社区的问题提供了良好的途径，其被广泛运用于包括供水、跨区域的污水、消防、邻里街道等跨社区问题。
府际管理的兴起打破传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义，这对国内政府间关系的管理变革也有着积极的借鉴意义。
四、跨区域公共事务管理建设思想
区域公共事务管理的主导者是地方政府，然而有些时候单靠政府的一方力量毕竟存在局限性，无法真正满足各区域的发展需求。区别以往制度设计中的对象，本模型引进另一方力量，即非政府组织，打破地方政府单一管理体制，并通过建立三个机制，即信息共享机制、监督约束机制、动力激励机制，规范区域合作程序，加强二者之间的联系，实现资源的合理配置，信息的共享交流，促使双方利益最大化，从而进一步实现跨区域公共事务的合理管治，提升社会公共服务能力。（图1）
（一）本模型的相互作用分为6个方面（合作对象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府组织1 非政府组织2
（3）非政府组织1 地方政府1
（4）非政府组织1 地方政府2
（5）非政府组织2 地方政府1
（6）非政府组织2 地方政府2
即不再局限于政府间或政府内部的单一交流，而是巧妙依托非政府组织的力量，在政府与非政府组织之间架起一座桥梁，然后再加以制度的约束，从而达到公共利益最大化。
（二）本模型的合作机制（制度建设）
1、动力激励。制定双方一致认同的奖励协议，各区域提供优势资源共享，取得收益后，根据“投入比例”及“收益原则”，采取成果合理分配方式，从而实现跨区域治理的良性循环。（图2）
2、监督约束。为了防止合作中的机会主义，政府间可以利用权利进行相互监督制约。但涉及到与非政府组织间的合作，强制执行力将会使合作的预期效果大打折扣，所以需要设计一种契约来协调双方的合作，使双方在达到共同利益最大化的同时，能够继续保持一个积极的合作态度，从而贯彻可持续合作理念。（图3）
图3融入美国的府际管理模式，借助第三方力量，将区域治理的合作双方从一种僵硬对抗的关系中解脱出来，实行一种民主积极的合作形式。这里的第三方类似于美国洛杉矶的邻里政府、邻里议会等组织，主要负责协调区域管理双方的合作。故可建立这样一个第三方，作为合作的促成者与协调者。
3、信息共享。在互联网技术日益迅猛发展的今天，区域间的合作治理，就可以通过建立一个完善的信息系统，利用“信息高速公路”，以及庞大的信息数据库，来进行更加全面、快捷、准确的信息共享交流。（图4）
该模型的基本思想是：一个结构完整的跨域公共事务治理系统至少应该包括用户层、应用层、数据层三个层次。用户层对用户身份进行管理并提供交互界面；应用层是相关应用、服务程序的集合；数据层则是所有数据资源的集合，在此系统中一般是指RDBMS。
此外，根据目前社会的信息化发展情况来看，一方面不难发现庞大的数据资源中良莠不齐，且不能保证用户能够有效甄别信息真伪，因此无法真正保障用户的权益；另一方面数据资源本身的广泛性、全面性又决定了其也必定具有冗杂性，故用户对数据资源的检索也存在一定的难度，即获取其所需信息需花费一定时间。所以，在原有模型的基础上，增加“高效层”，其实质在于希望通过该层次的环节设计，能够有效改善甚至解决以上两大难题。高效层两大任务：①对信息分类整理，尽可能将其细化到各个小的领域，进而大大缩短用户检索时间，提高效率；②对数据资源进行甄别，将一些有危害性或潜在危害的数据进行处理，从而构造一个整洁健康的数据资源环境。
跨区域公共事务管理的建设涉及诸多民生问题，关系着最广大人民群众的根本利益，因此这也是各地方政府一直在不断探索的一条道路。本文就一些已有研究成果的基础上进行不断摸索创新，建立一套新的管理体系，从合作对象的选取与制度结构的设计两方面入手，详细描绘了建设跨区域公共事务管理体系的蓝图，借此希望能为有关部门或组织提供一些建议。除此之外，解决跨区域公共事务管理的根本之处，还是在于提高公民自身的水平，同时再加以政府的合理管治，相信一定能够大大改善社会公共事务管理的效果，进而日趋完美。
摘要：随着企业自身人力资源的日益庞大、复杂程度逐渐增强，人机作坊再也无法适应如今企业事务管理了，取代的是运用各种领域的知识，结合计算机科学而开发的公司事务管理系统，科学合理的来管理企业各项事务信息及扩充其他资源管理系统。该文以一个基于.NET的企业公共事务管理系统的开发为例，从企业事务管理的信息化发展现状谈起，结合用户实际需求提出本系统的总体结构和功能模块，然后通过系统结构设计、安全设计及前端开发，基于.NET，采用VS2010开发环境，利用C#语言，SQL Server2008数据库为基础，基于MVC三层架构技术设计实现。该系统的使用使企业的事务管理变得简便、规范提高了企业资金使用率、提高员工的工作效率、降低成本、同现有业务接轨。
关键词：；C#；sqlserver；B/ S；企业公共事务管理
1 概述
随着现代公司规模的不断扩大，技术含量越来越高，公司事务管理的工作量也越来越大。事务管理涉及大量的数据处理，若果用手工来完成庞大的数据处理，将费时费力，还容易出错，而随着计算机应用的迅猛发展，网络应用不断扩大，为了满足公司事务管理的需要，事务管理系统作为计算机应用的一部分，使用计算机对公司信息进行管理，具有手工管理所无法比拟的优点。这个方案在技术上来讲我们是采用B/S模式，每个员工都可查看信息，员工在线查改，结果数据通过网络回收，生成员工信息数据，物资数据和统计数据。事务管理系统就是把坟山的公司的各种信息实行统一、集中、规范的收集管理，简历分类编号管理、电脑存储查询以及防火、防潮、防蛀、防盗等现代化、专业化的管理系统，为公司解除后顾之忧，它能够极大地提高管理的效率，也是公司的科学化、正规化管理的重要条件。
2 相关技术
2.1 .NET 简介
.NET就是Microsoft的XML Web服务平台。不论操作系统或编程语言有何差别，XML Web服务器能使应用程序在Internet上传输和共享数据[1]。
Microsoft .NET平台包含广泛的产品系列，它们都是基于XML和Internet行业标准建构，提供从开发、管理、使用到体验XML Web服务的另一方面。XML Web服务将成为您今天正在使用的Microsoft的应用程序、工具和服务器的一部分，并将要打造出全新的产品以满足您所有业务需求。更具体的说，Microsoft正在五个方面创建.NET平台，即工具、服务器、XML Web服务、客户端和.NET体验。Web服务从由简单网页构成的静态服务网站，发展到可以交互执行一些复杂步骤的动态服务网站，这些服务可能需要一个Web服务调用其他的Web服务，并且像一个传统软件程序那样执行命令。这就需要和其他服务整合，需要多个服务能够一起无缝地协同工作，需要能够创建出与设备无关的应用程序，需要能够容易地协调网络上的各个服务的操作步骤，容易地创建新的用户化的服务。
2.2 JavaScript
JavaScript是一种能让你的网页更加生动活泼的程式语言，也是也是目前网页中设计中最容易又最方便的语言。你可以利用JavaScript轻易的做出亲切的欢迎信息、漂亮的数字钟、有广告效果的跑马灯及简易的选举，还可以显示浏览器停留的时间。让这些特殊效果提高网页的可观性[2]。
2.3 UML 建模
UML（Unified Modeling Language的缩写）同意建模语言，是用来对软件密集系统进行可视化建模的一种语言。UML为面向对象开发系统的产品进行说明、可视化和编制文档的一种标准语言[3]。
UML的主要特点可以归结为三点：
1） UML是Booch、OMT和OOSE等方法基本概念的拓展与延伸。
2） UML还吸取了面向对象技术领域中其他流派的长处，其中也包括非OO方法的影响。UML符号表示考虑了各种方法的图形表示，删掉了大量易引起混乱的、多余的和极少使用的符号，也添加了一些新符号。因此，在UML中汇入了面向对象领域中很多人的思想。这些思想并不是UML的开发者们发明的，而是开发者们依据最优秀的OO方法和丰富的计算机科学实践经验综合提炼而成的。
3） UML在演变过程中还提出了一些新的概念。在UML标准中新加了模版、职责、扩展机制、线程、过程、分布式、并发、模式、合作、活动图等新概念，并清晰地区分类型、类和实例、细化、接口和组件等概念。
3 系统开发设计
3.1系统结构
企业公共事务管理系统是由管理员子系统、经理子系统和员工子系统三部分构成。
其中管理员子系统具有下列功能：员工管理、经理管理、工作计划管理、办公用品管理、会议管理、固定资产管理、管理员自管理和系统管理；经理子系统具有下列功能：工作计划统计、办公用品统计、会议管理、经理自管理和退出系统；员工子系统具有下列功能：填写工作计划、查询计划执行情况、办公用品、会议查看、注册和找回密码。系统结构图如图1所示。
对管理员来说，包括员工管理、经理管理、工作计划管理、办公用品管理、会议管理、固定资产管理、管理员管理和退出系统等八个模块。
1） 员工管理：管理员可以对员工进行管理，包括添加、删除、修改和查询。
2） 经理管理：管理员可以对经理信息进行添加、修改、查询和删除操作。
3） 工作计划管理：管理员可以对工作计划信息进行添加、修改、查询和删除操作。
4） 办公用品管理：管理员可以对办公用品信息进行添加、修改、查询和删除操作。
5） 会议管理：管理员可以对会议信息进行添加、修改、查询和删除操作。
6） 固定资产管理：管理员可以对固定资产进行添加、修改、查询和删除操作。
7） 管理员管理：管理员可以对自己的信息进行修改。
8） 系统管理，管理员可以退出管理员界面。
对员工来说，包括填写工作计划、查询自己计划执行信息、办公用品、会议查看、注册和找回密码等六个模块。
1） 填写工作计划：管理员设定工作目标，员工填写工作计划，经理填写执行情况。
2） 查询自己计划执行信息：员工可以在线查询以前工作的执行情况。
3） 办公用品：员工可以查看办公用品库存，自己办公用品领取记录和使用报表。
4） 会议查看：员工可以查看会议通知。
5） 注册：员工可以为自己注册一个账号。
6） 找回密码：员工可以根据账号和密码提示问题进行密码找回。
对经理来说，包括工作计划统计、办公用品统计、会议管理、经理自管理和系统管理等五个模块。
1） 工作计划统计：经理可以查看员工的总体工作计划情况，以及添加修改每个员工的执行情况。
2） 办公用品统计：经理可以查看办公用品库存和员工的办公用品总体领取记录，以及每个员工的使用报表。
3） 会议管理：经理可以查看会议计划、会议室，并向管理员申请会议室，之后对与会人安排及通知和发放会议资料。
4） 经理自管理：经理可以对自己的信息进行修改。
5） 系统管理：经理可以退出经理管理界面。
3.2 系统的模块设计
本系统分为员工前台子系统、经理子系统、和管理员子系统。功能如下：
1） 员工前台子系统：注册，找回密码，填写工作计划、查询自己计划执行信息、办公用品和会议查看。
2） 经理子系统：工作计划统计、办公用品统计、会议管理、经理自管理。
3） 管理员子系统：员工管理，经理管理，工作计划管理，办公用品管理，会议管理，固定资产管理，管理员信息管理，和系统管理。
3.3系统的性能目标
适应性：国内大多数企业的公共事务管理尚未形成成熟稳定的模式，因此系统的设计应该能够满足企业公共事务管理的发展，适应事务管理方法的变化[4]。
可靠性：B/S架构下的企业管理系统，应用和数据的资源开销集中在服务器端，在工作日发生访问峰值时，对服务器形成巨大压力。因此，系统的应用设计要有良好的可靠性，保证在并发情况下能保持其固有的性能水平[5]。
3.4 系统的数据库设计
建立管理系统数据库的根本目标就是为企业信息管理系统提供数据，实现数据的共享。在数据库中，数据存放在表中。通过对业务数据的分析，并结合系统的功能需求，设计数据表，通过这些数据表支持系统的正常运行，并满足用户的要求。系统中具有的表有：管理员信息表，员工信息表，经理信息表，工作目标信息表，工作计划信息表，工作计划执行情况信息表，办公用品信息表，办公用品领取记录信息表，回忆计划信息表，会议室信息表，会议信息表，固定资产信息表。在前文的实体以及实体之间关系的基础上，形成数据库中的表格以及各个表格之间的关系。表之间的关系以及相关表信息如图2所示。
4 结论
本人讨论了企业公共事务管理在信息化发展中的重要作用，采用MVC的框架开发设计了一个企业公共事务管理系统，该系统科学合理的对企业公共事务进行管理，完成了员工前台子系统管理、经理子系统管理和管理员子系统管理等众多模块，使企业的事务管理变得简便、规范提高了企业资金使用率、提高员工的工作效率、降低成本、同现有业务接轨，有助于企业的高速运作。
摘 要：民族关系是多民族国家重要的公共社会关系，民族关系中公共事务的社会管理正逐步成为公共管理的一种新职能。准确理解和全面把握民族关系中公共事务管理的内涵，是创新民族关系中公共事务管理的基础和前提。“民族关系”和“公共事务管理”是民族关系中公共事务管理内涵理解的两个重要维度，管理理念、管理实践、管理机制和管理手段构成民族关系中公共事务管理的结构框架。本文还探讨了民族关系中公共事务管理的主要内容。同时，由于民族概念含义的层次性以及由其所决定的民族关系的层次性，深刻认识民族关系中公共事务管理的概念还必须要注意其在当代中国的特殊性。
关键词：民族关系；公共事务管理；民族关系中公共事务管理
作者简介： 高永久（1964-），男，兰州大学西北少数民族研究中心主任、民族学研究院院长 教授 博士生导师，主要从事民族问题研究。
民族关系的极端重要性和敏感性，决定了民族关系中的公共事务管理职能化的趋势。民族关系是多民族国家里的重要的公共社会关系，一些国家和地区已经尝试将民族关系中的公共事务纳入社会管理的轨道，设置专门的管理机构，配备专业的管理人员，使民族关系中的公共事务的社会管理逐步成为公共管理的一种新职能。准确理解和全面把握民族关系中的公共事务的概念和内容，是实践和创新民族关系中的公共事务管理的基础和前提，也是民族学和公共管理学交叉研究的一个新课题。
一、公共事务及公共事务管理
理解民族关系中的公共事务管理的内涵，首先需要理解公共、公共事务、公共事务管理的含义是什么，这些构成了把握民族关系中的公共事务管理的理论基础。
（一）公共事务的内涵
公共事务中的“公共”一词，是相对于“私人”而言的，其着眼点在于集体而非个人，强调某一或某些问题是为特定群体中的成员所普遍共有或普遍关心的。具体来说，“（私）是指一种‘以个人生活为中心’的状态，是在个人中心取向前提下所具有的占有形态和活动内容，而‘公’则是以集体生活为中心取向以及在这种趋向基础上建立起来的占有形态和活动内容”[1]。公共事务的“公共性”决定了它必须指向社会或群体的整体利益，强调私人利益服从社会利益、局部利益服从整体利益，其中不仅包含着收入、就业、住房等实际利益的维度，也涵盖了部分程序性的内容，如法律意义上的平等地位和社会的公平正义。
从“公共性”这一基本特征出发，所谓“公共事务”被界定为“是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”[2]。广义上来说，对公共利益的表达和满足，一方面这些利益的表达涵盖了经济、政治、文化和社会等诸多领域，另一方面这些利益的满足则有赖于公平正义的制度建设、稳定社会秩序的维持、社会矛盾的及时有效化解、公共产品和公共服务的均等化提供等。从狭义角度看，公共事务就是指在狭义的社会领域中，公共部门对公共产品和公共服务的提供。由此，民族关系中的公共事务管理对象主要分为两种，即与民族关系相联系的公共产品与公共服务。从基本属性上看，公共产品与公共服务具有非竞争性与非排他性的特点。所谓非竞争性，主要是强调公共产品和公共服务不同于市场消费商品的非营利性特征，它们的提供不是以盈利为目的，而在于满足最广大群众的基本需要，因而，任何人对产品和服务的获得都不会降低其他人获得的可能性。所谓非排他性，则是强调所有社会成员都有相同的机会来获得和消费这些公共产品与公共服务，而不是向市场商品那样将消费对象限定于某一特殊群体，并构成阶级（阶层）区分的外显标志。与公共产品及公共服务具有非竞争性与非排他性等特点不同，民族群体之间的边界和力量差异十分清晰，各方面发展力量相对占优势的民族相对于发展较弱的民族有着多方位的优势：在资本主义国家，各方面发展力量占优势的民族一般倾向于维持其与其他民族之间的不平等关系，排斥这些民族，使其不能顺利享有公共产品；在社会主义国家，国家在平等理念的指导下，努力保护和帮助各民族地区的发展，使各民族能够平等地享有政府提供的公共产品与公共服务，这充分体现了社会主义权利的真实性和广泛性的一面。
（二）公共事务管理的内涵
关于什么是“公共事务管理”？政治学、管理学和行政学等从不同的角度给公共事务管理下了许多定义。
公共行政学视角下的公共事务管理往往从政府职能角度着眼，认为公共事务管理是国家行政机关管理社会公共事务、提供社会公共服务的活动，因而是一种广泛而复杂的政府活动，带有很强的政治性[3]。简单来讲，公共事务管理就是政府“规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的活动”[4]。进一步讲，公共事务管理是指政府通过制定专门、系统的社会政策和法规，来管理社会事务，规范社会组织，调整社会利益关系，维护社会公正的活动。政府公共事务管理主要有三层内涵：第一，是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的公共事务的管理，这些事务涉及整个社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，主要内容是指由政府管理的公共事务，具体包括保障公民权利、维护秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，优秀是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的优秀是福利国家或福利社会政策[5]。
政治学和公共管理学视角下的公共管理往往从公民社会和第三部门理论出发，认为政府职能转变和市场发育为第三部门提供了发展的空间和资源，公民与社会组织在社会生活领域开展各种社会活动，国家和政府为了调和利益冲突和维持社会秩序对社会生活领域加以规范和监管[6]。所谓公共管理，“是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的管理”[7]。由此，公共事务管理包括两大方面：一是政府规范有关社会事务，即政府的社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动；二是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理[8]。
社会学视角下的“公共管理”概念建立在政府、市场和社会三大结构发生分化的基础之上，有广义和狭义之分。广义上是指对整个社会的事务的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统、社会生活子系统和生态子系统在内的整个社会大系统的建设和管理。狭义的公共事务管理近似于“社会管理”概念，是指作为对与政治、经济、思想文化并列的社会子系统的建设和管理[9]。广义的公共事务管理与狭义的公共事务管理并不能截然分开，二者只是在相对的意义上进行区分。广义的公共事务管理包括了狭义的公共事务管理的内容，需要社会各子系统的管理来进行支撑；狭义的公共事务管理的实现需要依托整个社会环境和其他各子系统的配合。公共事务管理“是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程”[10]。具体来讲，公共事务管理的目标是实现社会公平、公正及社会效率，其对象是社会事业、社会事务和社会价值，而其主体是政府和社会组织，这些主体通过综合决策建立起不同的公共管理模式。在中国特殊的国情下，公共事务管理的主要任务是进行社会再分配，确保基本公共服务供给，保障人民福祉，防止社会问题的出现和扩大。
总体来看，公共事务管理的主体具有多元化特征，它并不局限于政府，而且还包括社会组织、企业和各民族群众。公共事务管理的目标是要维持社会秩序，实现社会稳定，追求社会公平和诚信。可以认为，在多民族国家，民族关系是政治敏感性极强的一种社会关系，进行民族关系中的公共事务管理，其管理主体不仅需要政府作为管理的主导作用，也需要一些社会组织协调。
二、民族关系中的公共事务管理的内涵
在现代社会，公共事务管理的重要程度日益提升，并成为调整社会利益关系，维护社会公正活动的主要途径之一。
在分析和理解公共事务管理概念的基础上，民族关系中的公共事务管理就是指政府、事业团体等组织为了构建良好的民族关系，通过科学的管理方法与手段，对民族关系中的公共事务的处理工作和协调活动进行计划、组织、领导与控制，提供公共产品和公共服务，满足各民族成员的利益需求，促进民族间的关系和谐，维护民族间的公平与诚信。
这里需要指出的是，民族关系与民族关系中的公共事务管理是两个相互联系又相互区别的概念。民族关系是民族学、社会学两大学科中的重要研究对象。民族关系中的公共事务管理则是民族学与管理学两大学科交叉形成的一个新兴的、重要的分支，是管理学理论在民族学领域的应用，是对民族学与管理学理论的丰富与发展。
“谁来管理”、“管理什么”、“如何管理”是充分理解民族关系中的公共事务管理含义时需要注意的三个方面。第一，“谁来管理”是在从管理主体的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其管理的主体不仅包括政府部门，而且还包括社会组织的参与。第二，“管理什么”是从管理内容的角度来认识民族关系中的公共事务管理，其内容不等于政府管理的全部，也不等于民族事务管理的全部。由于对政府和民族社会的内涵与外延在认识上存在着差异，在理论上往往存在着两种倾向：一是倾向于将民族关系中的公共事务管理扩展为政府管理或者民族事务管理，从而使其在内容上使趋于泛化；二是倾向于将民族关系中的公共事务管理缩小为狭小的社会生活领域，忽略了民族关系中公共事务的社会管理与政治管理、经济管理以及文化管理之间的关系，使得民族关系中公共事务的社会管理的范围和内容变得比较狭窄。第三，“如何管理”是从管理手段的角度来认识民族关系中的公共事务管理。在多民族社会中，对民族关系中公共事务的有效管理的实现需要依靠社会控制手段[11]，但是更多地还是有赖于提供公共产品与公共服务，这是民族关系中的公共事务管理的灵魂。
具体来讲，民族关系中的公共事务管理包括两部分内容：一是政府发挥其管理职能，对民族社会事务进行管理；二是民族社会自身进行自我管理。从国家与民族社会的关系来看，政府与社会组织在民族关系中的公共事务管理的不同方面所发挥的作用并不相同。需要注意的是，提高民族社会自治与自我服务能力，发挥各种社会组织的作用已经逐渐为民族关系中的公共事务管理的一个趋势。
民族关系中的公共事务管理是民族社会建设与社会管理的重要内容。一般说来，民族关系中的公共事务管理内容广泛，且实践性和实用性都较强，而且，由于民族关系的敏感性而使其充满了挑战性，要求在从事民族关系中的公共事务管理活动时具有高超的技巧和智慧。
三、民族关系中的
公共事务管理的主要内容
民族关系中公共事务管理的内容从一般意义上看，涵盖了政治、经济、文化和社会等日常生活诸多方面，包括产业结构调整、市场经济建设、教育普及、文化事业建设、民族宗教事务、国防建设、外事管理等内容。从狭义角度理解公共事务，即从狭义的社会领域出发探讨民族关系中的公共事务的基本内容，民族关系中公共事务管理的主要内容包括：一是少数民族教育、文化事业、医疗卫生等基本公共服务体系建设事务。目前，在东西部地区之间、民族地区与非民族地区之间、城市地区与农村地区之间存在着明显的经济社会发展差距，地区间、城乡间、民族间在公共服务享有方面尚未实现真正的均等化，这一方面会对少数民族的发展带来严重制约，阻碍民族地区城乡一体化进程的推进；另一方面也会因民族间的对比而催生社会不满情绪甚至引发集体行动事件，给民族关系的和睦蒙上一层阴影。二是社会保障体系建设事务。社会保障体系对保障人民群众特别是社会弱势群体的基本生存与生活需要具有十分重要的作用，它是各民族成员生活安全感的重要来源之一，不仅有助于增进少数民族的物质与文化福祉，更有益于促进民族关系的和睦，巩固社会和谐安定的局面。三是少数民族就业事务。劳动就业是少数民族成员获得生活收入的重要来源，也是少数民族成员实现自我价值、发挥个体创造性的重要途径，而且在劳动就业过程中能够有效提升各民族间的交往频率和相互理解。四是民族基本住房和社区建设事务。“作为个人与社会的联系纽带，社区一方面与个人的日常生活息息相关，为其思维与行动提供资源、情境和规则；另一方面，又是构成社会之“器官”，是社会影响个人的中介”[12]。基于社区的这种中观性质，加强民族社区特别是多民族社区建设既是保障民族成员日常生活的需要，更是理顺民族关系特别是城市民族关系的需要。五是民族社会组织事务。民族社会组织是各民族从本民族利益出发建立起来的利益表达组织，在表达本民族利益诉求、争取本民族福祉方面发挥着重要作用，在现代多民族国家中，一方面要发挥民族社会组织在调整民族关系方面的重要作用，另一方面也要合理规范组织建设和行为，化解民族社会组织之间的矛盾和误解，防止组织的私利化转向。六是民族宗教事务。我国少数民族群众多信仰宗教。宗教是一把“双刃剑”，对民族关系和民族社会的稳定发挥着双重影响，“一方面，宗教通过价值整合、规范整合和结构整合，引导信教群众的宗教行为与社会发展协调一致，在这种情况下，宗教对民族地区的社会稳定起到明显的促进作用；另一方面，宗教作为一种文化现象，还是科学与非科学、理性与非理性、道德与非道德相对而言的复杂统一体，因此，它具有滞后性、敏感性、触发性，当它成为引发社会不稳定的‘互动源’和‘感染源’时，宗教会对社会稳定起到负面的制约作用”[13]。由此可知，妥善做好民族关系中的宗教事务，是理顺民族关系、维护民族团结的重要任务之一。七是民族工作与民族社会工作事务。“民族工作是党和政府关于民族地区工作和针对少数民族群体及民族人士工作的总称，它包括政治的、经济的、社会事务等多方面内容”[14]；而“民族社会工作是运用社会工作专业的价值观和社会工作理论方法，依据国家的社会福利政策和民族政策，对面临困境的各民族群体和个人实施救助服务的活动，帮助解决少数民族的经济和社会发展、民族文化的传承与保护，以及民族内部与民族之间的关系等问题”[15]，二者的区别主要在于责任主体，前者单纯是国家政府部门的责任工作，而后者则需要政府、社会和市场的协作互补。八是民族人口工作事务。伴随着市场经济的发展，较大规模的少数民族人口流动和迁移成为一种普遍的现象，这些人口流动不仅扩大了民族间的互动面，推动了民族关系的复杂化，更是“民族融合的门槛，跨入其中的人们在此熔冶着共性，实现着民族过程的进一步推进”[16]。然而大量流动人口的出现“既会对民族地区和少数民族的全面小康社会建设起到巨大的推动作用，又会带来一些新的矛盾，成为新形势下民族问题新的表现形态”[17]。九是民族社会公共治安事务。“社会治安作为一种良好的秩序状态，是与其他诸多公共产品紧密相关的综合性公共产品，它覆盖全社会，以其他许多公共产品为基础，同时也保障了其他公共产品的提供”[18]。
四、民族关系中公共事务管理的结构框架
民族关系中公共事务管理的结构框架，具体包括管理理念、管理实践、管理体制和管理手段四个方面。
民族关系中的公共事务管理理念是指公共部门在处理公共事务问题，调整和理顺民族关系时所依据的价值标准。民族关系中的公共事务管理理念既受到国家性质的影响与制约，也受到民族关系的基本状况的影响与制约。在根本的意义上，民族关系的内容和本质特征由民族关系的性质决定，既受社会制度和时展的制约，也与民族问题的主要内容和解决方式、途径相联系，具有鲜明的时代性[19]。相应地，民族社会中的公共事务管理理念也会具有鲜明的时代性。在资本主义国家，标榜“自由、民主、人权”，但实质上维持民族之间的不平等地位；在社会主义国家，各民族的共同发展成为时代的主题，维护民族间的平等关系是国家的基本理念。在中国，“平等、团结、互助、和谐”既是社会主义民族关系的本质特征，也是民族工作的重要指导原则。
民族关系中的公共事务管理实践是指公共部门在管理理念指导下，从社会利益和少数民族群体利益出发，以制度化方式解决影响民族关系的公共事务问题，通过提供公共产品和公共服务满足各民族成员的普遍需要的活动。简单来讲，民族关系中的公共事务管理实践就是要以制度形式来解决民族关系中的公共事务问题。管理理念不同，管理实践活动也会相应地有所不同。在追求稳定和秩序的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理实践主要表现在表达民族社会利益诉求、协调民族社会矛盾、规范民族社会组织、维持民族社会秩序等领域。在追求公平和正义的管理理念指导下，民族关系中的公共事务管理更多地表现为提供公共产品与公共服务，其中，提供社会保障服务是实现民族关系和谐发展和民族社会公正的基本手段，也是民族关系中的公共事务管理的基本领域。在追求平等、和谐的民族关系的理念指导下，当代中国民族关系中的公共事务管理实践活动主要包括管理和健全公共服务体系、管理和完善社会保障体系、管理和建设民族社区、管理和扩展民族社会组织、管理和深化民族社会工作、管理和创新民族人口工作、管理和强化民族社会公共安全等领域。
民族关系中的公共事务管理体制是指公共事务管理的责任主体（公共部门）之间以及责任主体与服务对象（公共部门与少数民族）之间相对稳定的关系。通常管理理念决定了民族关系中的公共事务管理体制的基本价值取向和管理实践的发展，并不断促进管理体制的完善。相应地，管理理念的落实和实践活动的展开也有赖于由一系列组织和机制组成的民族关系中的公共事务管理体制。在一般意义上，民族关系中的公共事务管理体制是指民族关系的社会管理的组织、功能及其相互关系，其目的是为了处理具有民族性的社会事务、规范社会组织、协调民族利益关系。在稳定、秩序的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制更多地倾向于民族社会矛盾调处机制、民族关系危机管理和民族社会治安综合治理等内容。在公平、正义的理念指导下，民族关系中的公共事务管理体制则主要是与少数民族相联系的社会保障体制、社团管理体制、社会服务体制、民族社区管理体制和民族社会工作体制。从体制构成内容上看，当代中国民族关系中的公共事务管理体制主要包括民族社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会组织管理体制、社区管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制和民族工作体制[20]。
民族关系中的公共事务管理手段是指在管理和解决影响民族关系的公共事务的活动过程中所采用的手段。理念的落实、实践的展开和体制的运行，最终都会有为各种各样的表现形式。政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和教育手段都是公共部门在管理民族关系中的公共事务时通常采用的手段。在多元化的多民族社会，需要综合运用这些手段，同时也要及时吸取现代科技进步的成果，补充和应用新型的信息技术手段。
五、民族关系中的公共事务管理
在当代中国的特殊含义
深刻认识民族关系中的公共事务管理概念，必须要注意这一概念在当代中国的特殊性。这主要源于民族概念含义的层次性以及由此所决定的民族关系的层次性。中文语境中的“民族”概念具有四重含义[21]。第一重含义是指作为人类群体形式的民族，例如，中国境内的56个民族。在此种意义上，部分文献和研究者试图用“族群”（ethnic group）来替代民族概念①。第二重含义是指少数民族，即多民族国家内部的少数民族群体，是指多民族国家内部的少数民族群体。例如，中国境内除汉族以外的其他55个民族群体，民族教育、民族地区、民族工作等术语都是在这个意义上来使用民族概念。第三重含义是指主权国家境内的全体居民。民族与国家之间存在着密切联系，那些生活在同一主权国家内、接受同一政府管辖的人们群体可以被称为一个民族。例如，中国境内的各个民族群体共同组成了中华民族。第四重含义是指人类历史上的一切民族形式。中文中民族含义的层次性要求人们在分析具体民族现象时，根据需要来选取适当的含义。民族概念的层次性决定了民族关系概念的层次性，相应地，民族关系的含义也具有四重含义。在本文中，民族关系中的公共事务管理主要是在第一和第二重含义的层次上来界定民族关系中的公共事务的概念。
理解民族关系中的公共事务管理概念在中国的特殊性，也需要认识目前中国民族关系的现状。当代中国民族关系总体上呈现出和谐发展的趋势。平等、团结、互助、和谐的新型社会主义民族关系基本形成并且不断得到巩固；56个民族之间谁也离不开谁，“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”；各民族之间在政治、经济、文化和社会生活诸方面所形成的共同因素越来越多，作为中华民族的有机组成部分，各民族对中华民族的认同意识变得更高，自觉性在逐渐增强。但是，也要看到当前中国民族关系发展中不和谐的因素。少数民族聚居地区与东部地区的经济社会发展差距是目前比较突出的不和谐因素[22]。社会转型时期所产生的新矛盾的复杂性加大了处理民族关系的难度；中华文化和在意识形态领域占主导地位的社会主义文化，为各民族共同因素的增多又提供了精神纽带[23]。
相关背景
众所周知，公共事务的管理最早出现在西方。在现代西方国家，为了维护社会成员的共同利益、提高社会公众的生活质量，促进社会整体协调发展，通常由政府运用公共权力，采取各种手段，对涉及全体社会成员的共同利益的社会公共事务，进行有效的调节和控制。其主要内容包括公共政策的制定、公共资源的管理、公共服务的提供等。
我国对公共事务管理问题的研究始于20世纪90年代中后期，其主要背景为党的十四大确立了社会主义市场经济体制，这是我国改革在关键问题上的关键性突破，极大地推动了我国社会主义市场经济和现代化事业的发展。我国社会的功能分化，迅速打破了原先的行政一体化结构，形成了市场―政府―社会的三元结构，政府由“无限政府”变成了“有限政府”。在这种背景下， “小政府，大社会”的发展趋势，对社会公共事务管理提出了新的要求。
进入21世纪，关于我国公共事务的内涵界定，学术界已基本达成共识，即认为“公共事务就是伴随社会发展过程发生的关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务。公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展”①。而“公共管理是公共权力机关和非盈利社会组织为了更有效地提供公共物品，保障和增进社会公共利益公平分配，促进社会整体发展，正确运用公共权力和各种行之有效的科学方法，依法对社会公共事务的管理活动”②。这些定义基本概括了我国公共事务管理的内涵和主要特征。
尽管现阶段我国作为发展中国家还处于社会经济发展的转型期，政府的公共管理还处于未定型和不成熟的状态之中，但转变传统的政府工作方式，以科学发展观为指导，加强政府社会管理与公共服务职能，构建公共服务型政府已成为普遍共识。
而大众传媒作为现代社会重要的信息传播的平台、监测社会环境的雷达、整合社会的调适器，近年来在涉及我国医疗卫生、食品安全、住房改革、社会保障等社会公共事务管理过程中所发挥的巨大作用，已经成为公众瞩目的焦点。
如何正确认识大众传媒与我国社会公共事务管理之间的内在联系，对于深刻认识大众传媒在我国社会公共事务管理过程中发挥的重要作用将产生积极的影响。以下笔者就二者之间的内在关联作粗浅的分析与探讨。
二者的内在关联
众所周知，大众传媒即大众传播媒介，它包括报纸、期刊、书籍等印刷传播媒介和广播、电视等电子传播媒介以及新兴的网络传播媒介，其主要功能包括：传播和沟通信息、帮助个人实现社会化、监测社会环境、促进社会整合、推动社会进步和国家发展等。笔者认为大众传媒在以上诸方面的功能特点，使它在推动社会发展进程中成为传递公共信息的平台、监测社会环境的雷达、整合社会的调适器。大众传媒也因此而具有了强烈的公共性色彩和公共品格。这使得它与公共事务的管理间存在某种内在的关联：
价值取向的契合。如前文所述，公共事务管理的基本目标是维护社会成员的公共利益，为公众提供各种服务，促进社会的协调发展，即“公共事务的理性目的是公共事务所覆盖的公众利益的最大化”③。而大众传媒产生与发展的根本原因则在于它能最大限度地满足社会（公众）在信息传递沟通方面的需要。同时，它在监测社会环境、整合社会关系方面的职能客观上也起到了维护公众利益、推动社会发展的作用。这表明，大众传媒与公共事务管理在价值取向上存在着契合之处，即它们共同的价值目标是维护公众利益，推动社会发展。
事实上，大众传媒的传播行为与以公共事务管理为己任的政府行为都是人类文明发展的结果。在民主社会，政府与传媒都应是公众利益的代表。只是由于历史文化传统的不同，中、西方政府与传媒在代表公众利益的表现形式上存在一些差异。
在我国，公共事务管理的目标是增进社会公共利益的公平分配，促进社会整体发展。我国的社会主义性质决定了党和政府作为公共权力机关运用公共权力依法对社会公共事务进行管理，其价值取向是维护最广大人民的利益。与西方不同的是我国政府传媒之间的关系是领导与被领导的关系，政府对新闻媒介的控制是直接的刚性的控制。传媒作为党、政府、人民的喉舌，要求要忠实地宣传党的路线、方针、政策，要维护大局，维护社会和政治稳定。党和政府采取的策略是以稳定求发展，这与我国历史文化传统及目前我国正处在转型期的现实有关，但其出发点还是为了代表维护人民的利益。
尽管不同的历史文化传统决定了不同的社会控制理念（如西方的制衡理念、我国的稳定理念），导致中西方政府与传媒在代表公众利益的表现形式上的差异，但它们根本的价值取向是完全一致的，即政府传媒应当是社会利益的代表，其行为的出发点和归宿点应当是以追求和实现社会公共利益的最大化为最终目标。
信息传播机制与社会整合机制的互补。如前文所述，大众传媒由于其强大的信息传播功能已经成为社会系统的信息枢纽，而随着信息社会的到来，作为消除不确定性因素的信息本身的意义与价值逐步得到人们的广泛认同。在现代社会，由于大众传媒能最大程度地接触信息本身，最大范围地接触公众，凭借其独特的社会角色，大众传媒作为公开庞大的社会信息系统对公共事务的管理影响越来越显著：
一方面，大众传媒传递信息直接、迅速、公开的特点，可以弥补政府信息系统的缺陷。一般而言，虽然政府也设置了种种渠道收集民意，但行政系统内部科层制的传递渠道往往具有单向度传递的特点，即信息主要沿自上而下的方向传递，而相反方向的传递则会遇到众多的阻滞，这样就会导致基层民意无法传递或传递失真。而大众传媒信息传递的特点使它成为政府部门收集信息、了解情况、发现问题的重要渠道。另一方面，由于大众传媒能最大范围地接触公众，它对公众关注的社会热点问题所进行的广泛报道和深度分析，可以成为普通公民向政府反映问题表达诉求的重要方式。这意味着大众传媒作为联系政府与公众之间的桥梁在现代社会中发挥着越来越重要的作用――政府通过大众传媒获取决策所需的信息；同时通过大众传媒向公众传递政府运行的相关信息，以争取公众的理解、支持。而公众通过大众传媒表达自己的愿望和要求，引起政府的关注，以伸张自己的权利、保护自己的利益。从这个意义上说，大众传媒的信息传播机制应是政府公共信息传播机制的有效补充，也是广义上的公共信息传播机制的重要组成部分。
另一方面，大众传媒作为促进社会整合的重要工具，可以通过反映和引导社会舆论对公众的认知态度产生潜移默化的影响，进而来缓解社会利益集团的矛盾与冲突，协调各个部分的利益关系，从而保证社会的正常秩序，促进社会和谐发展。这表明，大众传媒的整合机制对社会发展具有深刻的影响。政府应当意识到社会稳定机制中的一个很重要的部分就是经常把人民的不满情绪发泄出来，并及时化解。而从这个意义上说，大众传媒的社会整合机制也应是社会稳定机制的重要组成部分。而且，与政府调控机制（公共权力运行）的强制性相比较，大众传媒社会整合作用的非强制性，更容易为社会成员接受，可以帮助政府有效地实现公共事务管理的目的。
结语
基于以上分析，笔者认为：大众传媒与公共事务的管理部门在维护公众利益、推动社会发展这一价值取向上的契合之处以及大众传媒的传播活动与公共事务管理部门的管理活动在信息传播机制、社会整合机制方面存在的互补现象，是两者发生内在联系的关结点，而二者之间的内在关联正是传媒因素能够对公共事务的管理活动产生影响的根本动因。正确认识大众传媒与我国社会公共事务管理之间的内在联系，不仅有利于加深对大众传媒在我国社会公共事务管理过程中发挥作用的认识，而且对于现代社会政府加强与媒体的沟通与合作，以更为积极主动的公共管理活动引导、推动和促进我国社会和谐稳定地发展也将产生积极的影响。
摘要：公共事务管理的目的是维护公共利益，促进社会协调发展。在现代社会，大众传媒自身的功能特点所体现出的公共性特征使它与公共事务的管理间存在着内在的关联，这种关联正是传媒因素能够对公共事务管理活动产生影响的根本动因。把大众传媒建构成社会领域的“公共空间”，是充分发挥我国大众传媒在公共事务管理中的作用的有效途径。
关键词：大众传媒 公共事务管理 作用
大众传媒与公共事务的管理部门在维护公众利益、推动社会发展这一价值取向上的契合之处以及大众传媒的传播活动与公共事务管理部门的管理活动在信息传播机制、社会整合机制方面存在的互补现象，是两者发生内在联系的关节点，而二者之间的内在关联正是传媒因素能够对公共事务的管理活动产生影响的根本动因。大众传媒自身的功能特点以及它与公共事务管理的内在联系，不仅是传媒因素能够对公共事务的管理活动产生影响的根本动因，也决定和影响着传媒在公共事务管理中作用的发挥。
预警作用
对公共事务的管理而言，大众传媒的预警作用通常体现在对社会生活中出现的异常情况，特别是对涉及公众的生命、财产、安危的紧急突发情况，作出快速反应和及时报道，以引起公众的警惕或帮助人们了解突发事件和真实情况，以便采取相应的对策。
2003年SARS危机之后，我国传媒对此次危机中主流媒体长时间的集体失语失真，造成传媒预警作用的彻底失灵，对疫情的扩散蔓延产生了直接影响的后果进行了深刻反思，在突发事件包括危机事件的报道方面进行了重大改革，做到了信息的及时、真实和公开。典型的是2008年春夏之交我国主流媒体对震惊世界的“5・12”汶川地震所作的连续32天的现场直播报道。
事实表明，信息的及时、真实和公开，是任何负有社会责任的大众传媒所应该葆有的信仰与原则，及时、真实和公开地报道新闻，可以成为社会抵御突发性社会恐慌的预前反应，并且，从效率的角度看，这样的预前反应是成本最小的控制措施。正如一位学者所言：如果一个社会的真实情况，尤其是关涉公众利益，特别是公众的切身利益的负面真实情况被隐瞒住，那么这个社会就会很危险，整个国家就仿佛被放在火山口上。任何社会都不可能避免天灾人祸，但是却有可能依靠媒体迅捷的信息传播所产生的预警作用减少灾难带来的损失。
向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体共同的社会责任。为此，政府在公共事务的管理过程中，一方面应充分尊重公民的知情权，增加公共信息传播的透明度，畅通信息传播渠道；另一方面，应充分认识大众传媒在危机管理中的预警作用，及时发现危机存在的前兆，及早采取预前措施，尽量把突发事件造成的不利影响减少到最低限度。
议程设置作用
议程设置理论是在李普曼的“拟态环境”以及拉斯韦尔关于大众传播的“环境监视功能”概念的基础上，通过实证研究提出的一个理论假说。该理论认为大众传播具有一种设定社会公共事务“议事日程”的功能，新闻传媒的新闻报道和信息传播活动以赋予各种“议题”不同程度的显著性的方式，影响着人们对周围世界“大事”及其重要性的判断。新闻传媒选择或突出报道的某些内容会受到受众特别的关注。这一理论暗示了这样一种媒介观，即传播媒介是可以“重构环境”的机构，传播媒介根据自己的价值观和报道方式，从现实环境中选择出它认为重要的部分或方面进行加工整理，赋予一定的结构秩序，然后以“报道事实”的方式提供给受众。
在现实生活中，我们可能会注意到这样一个现象：社会问题层出不穷，但为什么某些潜在问题突然显性化，在社会上掀起轩然大波，并进而直逼决策层；相反，另一些问题却始终寂寞无声，最后不了了之。对比两种迥然相异的情形，我们可以发现大众传媒的议程设置起了不可替代的作用。
一般来说，对于社会公众而言，不理想的、不规范的、不能令人满意的社会现实状态虽然是客观存在的，但它要成为政府公共政策制定与执行的对象，还必须经过一个认识上的逻辑发展过程。这就是社会问题公共社会问题公共政策问题。社会问题转化为公共社会问题的标志是出现公意性诉求。而当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展，充分了解公众的公意性诉求并认同这种公众的政策诉求时，公共问题就会变成公共政策问题。而大众传媒的议程设置对推动这个认识上的逻辑发展起了关键的作用。
一方面，由于在现代社会大众传媒最大限度地接触信息本身，最大范围地接触社会公众，所以对于社会中出现的社会问题，尤其是有一定影响的突发事件，首先作出强烈反应的是大众传媒。另一方面，由于大众传媒信息传递的公开性、直接性、迅速性，它能快速把少数人发现和提出的社会问题及对政策的期望在社会上广为传播，它对社会问题或某一突发事件大规模地连续性地加以报道，往往会引起社会公众的广泛关注。
大众传媒不仅对事件本身进行客观报道，而且会加以评论，以引导公众对事件性质的认知程度，引发公众对社会深层次问题的思考，不断提高公众对政策问题的认知度，这就使媒介议程转化成了公众议程。而公众议程大多是涉及公众普遍关心的热点问题，因而会呈现社会舆论的“焦点效应”。而“焦点效应”又往往形成强大的舆论压力，就会促使政府接受来自公众的愿望和要求，进而对公共政策作出相应的调整。
这正是大众传媒的议程设置作用对公共事务管理活动产生影响的主要原因。
舆论监督作用
我国党报有自己的舆论监督传统，即开展批评与自我批评。改革开放后，社会的政治民主化程度有了很大提高，受众的参与意识普遍增强，为适应这一新情况，我国新闻传媒开始就改革开放中的许多重大政策问题进行广泛的讨论，发表各种不同意见，为政府决策提供了参照，也提高了政府决策的透明度。同时，受众对社会领域中不良现象的批评也常常见诸媒介。由于媒介对社会信息具有放大的功能，加之媒介在我国具有其他社会机构所不具备的社会公信力，受众意见一旦被媒介刊播，在某种程度上就有了类似舆论的影响力。
中央电视台“新闻调查”、“中国质量报告”等栏目受到观众的普遍欢迎，重要原因之一是这些栏目较好地发挥了媒介舆论监督的功能。而且随着民众表达利益和要求的权利开始合法化，大众传媒作为公众的代言人，在形成政府与民意之间的良性互动中发挥着重要作用，进行舆论监督的社会氛围有了很大改变，在一定层次上突破了其固有的一些局限性，出现了跨层次、跨地区、跨类型媒体舆论监督互动的现象。
互联网的出现大大降低了新闻传播的成本，改变了原有的媒介生态环境和传播格局，促进信息更快、更广、更全面地传播。虽然它自身的发展和它与传统媒介的整合仍处在发展变化中，但传统媒介已由开始的如临大敌到目前的和平共处、相互渗透。网络使新闻传播更具活力和张力，也使新闻传播具有了交互性，使受众拥有了发言权和参与感，双向互动促进了广开言路，益于政府决策和对舆情的掌握，及时通过灵活的政策与技巧调控舆论。它推动我国新闻政策走向宽松，让更多的普通人拥有了表达思想与意见的渠道。
近年来，网络传播大大促进了媒介间的协作，媒介之间的融合、交叉拥有正在成为中国新闻业新一轮改革的亮点，政策性的扶持已经有所表现。因为在网络传播环境中，党和政府以及传统媒介都不能无视民意的存在，尽管有时网络受众的意见会千差万别，但正是这种意见市场的存在，一些观点在相互碰撞中进行着“自我修正”，促使人们对问题进行更深入全面的思考。
有效沟通作用
随着政治体制改革的深入，我国政府已经从权威行政转向服务行政，需要大众传媒发挥其在政府与公众之间的有效沟通功能，通过双向对称传播，使民意得以充分而有效地表达，提高政府服务的针对性。
一个时期以来，我们的传媒功能曾经较为单一，更多的是“唯上”，它多依附于政府组织，以政府权威的意志为导向来整合社会，而大众话语往往是虚拟的、被悬置的。具体地说，由于我们单纯强调大众传媒是党和政府的“喉舌”，导致了传媒的泛政治化，舆论失去它应有的作用，其社会沟通功能被抽除。我们知道，沟通本应是一种真诚的对话，一种情感的交流，一种信息的互换，它需要双方彼此平等、相互宽容，这样才能消除误解，达成共识。
而大众传媒在公共空间层面上可改变过去那种状况，对各方意见都给予相应的关注，并使在交往主体之间所展开的平等交流、对话、求同、合作是出于本能、发自内心的活动。让公众的意见能够有比较充分的机会和以有效的方式公开地表达出来，不仅能够使政府及时、广泛地了解各种不同意见，为政府决策提供依据，而且能够使各种潜在的社会摩擦与冲突的能量在“微调”的状态中得到释放和缓解，避免长期压抑和积累而引起爆发式的冲突和震荡。随着我国改革开放向纵深推进，各种深层次矛盾和问题不断显现，群众集体上访冲击政府等群体性事件时有发生，其中一个重要原因就是群众没能得到充分的机会和以有效的方式公开表达意见。大众传媒作为公共空间则有利于群众意见的公开表达，此外也可为政府工作的不断改进提供相应的服务。
参与和影响政府决策
我国政府管理体制改革后的决策过程离不开大众传媒作为公共空间的参与作用。政府管理体制改革后，将一改“拍脑袋决策”为注重通过听政、议政、民意调查、专家咨询、民众参与等行政参与新方式广泛吸纳民意，在充分论证的基础上形成多个决策方案，供决策者抉择，以减少决策失误，提高决策质量和决策水平。
在整个决策过程中，大众传媒作为公共空间的参与作用非常重要：一是在决策形成之前，大众传媒作为公共空间可以将不同文化背景、人生抱负、思想性格和能力素质的人聚集在一起，通过公开、公正的讨论，使人们的个性和创造力得到充分发挥，为政府决策提供资讯和参考，推动政府形成新的决策。二是在决策制定过程中，作为公共空间的大众传媒可为社会讨论决策提供一个广阔的社会网络平台，在这里，个人、社会组织和团体就政府的决策问题进行分析论证，交换意见，并提出各自的政见，供决策者决策时参考。大众传媒通过展开讨论，充分反映社会各阶层的意见，集思广益，可以启发和促使决策者从不同角度考虑问题，使决策更加合乎人民的意愿和利益。此外，大众传媒还可对决策产生的过程予以监督。三是在决策的执行过程中，大众传媒可通过对决策的解读，深化公众的理解，提高其参与政策讨论的意愿和能力，同时通过公众群体的反映使错误的决策得以取消，使不完善的决策得以完善。总之，大众传媒是影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。
结语
以人为本，维护社会公共利益，是任一国家、任一时代社会和谐发展的要旨。在现代社会，大众传媒作为社会信息的枢纽和促进社会整合的重要工具，是推动社会进步、促进社会现代化和国家发展的一支重要力量。大众传媒自身的功能特点以及它作为社会公器所具有的公共性特征和公共品格，决定了传媒因素在公共事务管理中的独特地位和作用，党和政府作为公共权力部门，应懂得善用传媒的力量，充分发挥它在公共事务管理中的作用。大众传媒作为社会领域的“公共空间”，将更完整地发挥其协调、整合社会的功能，对社会政治、经济、文化生态产生潜移默化的影响，进而推进国家民主进程和政治文明的建设。
（作者单位：新疆伊犁师范学院）
【摘要】大众传媒在社会公共事务管理中的重要性日益凸显。大众传媒参与社会管理是对大众传播社会功能的有效拓展与延伸，对于实现政府负责、社会协同、公众参与的社会公共事务合作管理格局具有重要的现实意义。大众传媒的自身性质及特点决定了其参与社会公共事务管理具有多维性、间接性、有效性和有限性等基本特征。
【关键词】大众传媒；社会；公共事务；管理；特征
在构建和谐社会的时代背景下，大众传媒如何借助自身在信息传播上的优势地位，积极延伸其社会协调功能，主动参与社会公共事务管理，为促进社会公平，构建和谐社会出谋划策，奉献力量，已成为一个对于大众传媒可持续发展和实现社会协同、公众参与的社会管理新格局具有高度现实意义的话题。
一、大众传媒参与社会公共事务管理的成功实践
2011年11月2日，《大河报》刊登了一则题为《天冷了，请环卫工进店歇歇脚吧》的新闻，对郑州市环卫工清扫大街劳动中无处歇脚、无热水喝的困境做了报道。报道呼吁：“沿街的单位、商铺，愿意提供‘爱心歇脚点’，麻烦致电96211告诉我们。”
11月3日，《大河报》消息：“本报发行中心愿意开放所属36个发行网点，负责人表示，只要看到‘大河报’三个字，环卫工可以随时进来歇歇脚。”同时报道说“目前已有上百家单位、商家热烈响应”，愿意尽力帮助环卫工。
11月4日，《大河报》报道：“郑州市委书记连维良就此事进行了批示，相关部门表示：将努力挤出地方，增建一批环卫道班房，以解决环卫工常年在路边吃凉饭、喝凉水，无处更衣和存放工具等问题。”
11月8日，《大河报》报道：“热水捧在手，暖了俺环卫工的心。”报道说，管城区市政部门设立了30个歇脚点，环卫工有了热水喝。300块“爱心歇脚点”标牌已经制作完毕，今起全市发放。
毋庸置疑，这是一起大众传媒积极延伸自身社会协调功能，主动参与社会公共事务管理的成功实践。和以往一样，某些问题在舆论的推动下得到了尽快解决，大众传媒的社会协调功能得到进一步验证和彰显。然而，我们还可以通过这一案例，发现其中呈现出的三个鲜明亮点：
一是提出新闻诉求。这一新闻报道没有停留在只是单纯传播信息的层面，而是在信息的同时提出了明确的新闻诉求――暴露问题，出谋划策，提出解决问题的策略和办法，并向相关方面发出呼吁。在这一案例中，新闻诉求表现为“呼吁沿街的商家、单位向环卫工提供‘爱心歇脚点’”。
二是承担社会责任。“麻烦致电96211告诉我们”表明了传媒积极承担社会责任的勇气和决心。把热线电话公之于众，等于把传媒自身放在了一个汇集和沟通信息的中介位置，从而担负起传媒在这一事件发展中的重要社会道德责任。
三是传媒做出表率。在提出明确的新闻诉求和承担社会责任之后，传媒以身作则，率先示范――“本报发行中心愿意开放所属36个发行网点，只要看到‘大河报’三个字，环卫工可以随时进来歇歇脚”。传媒用自身行动形成一种榜样和号召的力量，同时也为大众传媒参与社会公共事务管理做出了有益的尝试。
从提出新闻诉求到承担社会责任，再到传媒做出表率，这一连串的提出诉求、承担中介与实际参与，最终促成了环卫工“喝点热水歇歇脚”这一问题的迅速解决，进一步彰显了我党“以人为本”的执政理念。事儿虽不大，却如一股暖风吹在寒冬到来之际，让人暖暖地感受到人性的温情。
二、参与管理――大众传媒社会功能的有效拓展与延伸
传播学理论认为，大众传播具有特定的社会功能，能激励和引导公众，抵御有碍于社会安定的各种不良影响和威胁；能形成舆论中心和议程设置，将公众的注意力集中到某些事件上去；能传递和规范社会道德，引领价值取向，了解、反映和协调公众的意愿；等等。《大河报》关于环卫工“歇脚”问题的报道及其解决之道，则是大众传播社会功能的有效拓展与延伸。按理说，报纸传媒通过新闻报道把某一事实公之于众，就算完成了自己的工作职责。新闻本身自然可以反映部分社会群体的意愿和呼声，自然可以引起政府、相关部门和社会各方的广泛关注，自然也可以发挥大众传媒一定的社会协调功能。但是，《大河报》并没有在传播信息，引起社会关注这一传统职能上停留，而是主动将自身置于社会问题之中，先是提出新闻诉求，公布联系电话，承担汇集信息的中介责任，然后又承诺开放发行点，供环卫工“喝点热水歇歇脚”。这一系列行为已经完全跳出了传统意义上的“社会协调功能”的约束，从激励引导、设置议程、传递规范、反映协调等一般性社会功能一跃而升至为“提出诉求，承担中介，以身作则，主动参与”的高度和境界。而这一系列行为，则使传媒无形中扮演了一次社会公共事务管理者的角色，大众传媒从社会协调功能朝着参与社会管理的方向迈出了可喜的一步。
随着大众传媒的日益发展和信息化社会的到来，大众传媒的社会功能也日益显著。大众传媒如果循着“参与社会管理”这一视线望去，其社会功能的拓展延伸将呈现广阔的前景。当然，这需要大众传媒具有足够的勇气和魄力、足够的实力和能力。从通过传播形成影响到提出诉求谋求解决，从反映意愿激励引导到置身其中充当中介，从规范道德引领时尚到积极参与主动承担，这种大众传媒社会功能的拓展延伸，是构建和谐社会的时代背景赋予大众传媒的重要使命，也是大众传媒社会角色的重新定位。
三、大众传媒参与社会公共事务管理的基本特征
社会公共事务是不必然依靠国家强制力解决的公共事务，如教育科技、公共交通、医药卫生等。这类公共事务与全体或部分社会成员的切身利益密切相关，具有较强的社会公益性。目前，我国社会公共事务呈现出管理主体多元化、管理手段多样化的特点，正在形成以政府为优秀，各方多元参与的开放性公共管理体系。
费爱华博士认为：“在社会公共事务管理中，大众传媒的重要性日益凸显，也越来越表现出强烈的角色意识、发挥着积极的社会管理功能。”这是因为，大众传媒的社会性功能使它与社会公共事务管理之间存在内在的联系性，这种联系性正是大众传媒能够对公共事务管理产生影响的重要动因。而大众传媒与公共事务管理者在维护公众利益、满足社会需求、推动社会发展等方面的共同价值取向则成为二者发生联系的结合点。
在社会管理多元化时代，大众传媒已经不再满足于简单地报道新闻事实，不再满足于对民众意愿的一般反映，而是要挺身而出，“见义勇为”了。它要参与、要担当、要管理、要在社会公共事务管理中发挥更重要的作用和价值。
大众传媒的自身性质及特点决定了其参与社会公共事务管理具有如下基本特征。
多维性。大众传媒参与社会管理的作用和途径是多方面的，可以利用自身在信息预警、议程设置、舆论监督、促进沟通等方面的多重功能，在社会公共事务管理中发挥重要影响力和不可替代的作用。例如有时是信息引起预警，以减少危害；有时是聚集社会热点，引导舆论方向，引发政府关注；有时是通过舆论监督，暴露社会问题，促进社会公平；有时是通过信息公开，加强沟通联系，加快问题解决。大河报在“环卫工歇脚”这一问题上的新闻实践，主要通过其议程设置和促进沟通等功能，引发社会各界和政府职能部门的高度关注，最终促成了问题的快速解决。
间接性。大众传媒参与社会管理的多维作用如上述议程设置、舆论监督、促进沟通等，一般情况下是通过对政府决策产生影响而间接发生作用的，社会管理的最后决策与直接实施还更多地依赖政府及其职能部门。只有在一些特殊事务中，传媒才可以在力所能及的范围内直接参与管理和处理事务。虽然大河报在“环卫工歇脚”这一问题上采取了把本报发行点提供给环卫工歇脚这一主动参与的“示范行为”，但这毕竟是“权宜之计”和一种力所能及范围内的榜样引领，难以解决所有环卫工的休息问题。最后还是政府出头，决定“增建一批环卫道班房”，才使问题得以彻底和圆满解决。如何使这种“间接性”变得虽然间接但却强烈、虽然间接但却有效，应成为大众传媒参与社会公共事务管理的一个重要课题。
有效性。大众传媒参与社会管理往往能较快取得实效，在我国特定的社会人文环境及历史条件下，有些极端事件、社会难题一经媒体曝光就可以迅速得到解决。这种有效性甚至导致“媒治”的说法不胫而走，成为网络热词和人们期待通过媒体管理社会的愿景。大河报在“环卫工歇脚”问题上的新闻实践，从消息到促成问题解决只有一周时间，再一次显示了大众传媒参与社会管理的有效性乃至高效性特征。社会问题需要借助大众传媒的参与才能较快地得以解决，这本是社会公共事务管理体制还不健全、不完善、不高效的表现，这其中有着复杂的社会、文化、体制和心理背景与原因，但无论怎样，这都是一个有目共睹的基本事实。正是基于这种“媒体一参与问题就解决”的社会现实，“媒治”才成为众多网民对改善社会公共事务管理的美好期待。大众传媒需要自省的是，传媒人是依靠社会舆论的力量和在我党“以人为本”执政理念的支撑下，才有了这种参与社会管理的有效性，传媒人应当最大化地利用这种有效性，更好更充分地发挥自身在保障人民利益，促进社会和谐方面的作用。
有限性。大众传媒参与社会公共事务管理虽然有效甚至是高效的，但其参与的领域和作用却是有限的，在许多专业领域、特殊领域以及众多领域的深层次问题上，大众传媒还难以发挥更有效、更积极的作用。因为在现代社会管理体系中，大众传媒只能作为社会事务合作管理的一个重要成员参与其中，但它缺乏最终的决策权、裁定权以及执行权，因此很难成为社会公共事务管理的主角和“领袖”。“媒治”一词只是客观反映了大众传媒在社会公共事务管理中的积极作用和人们对传媒参与社会管理的美好期望，但最终“媒治”必须也只能通过政府和职能部门的“法治”来实现社会管理。这种“有限性”特征将促使大众传媒清醒地认识自身的社会角色和位置，在社会公共事务管理中有所为有所不为，既要主动参与，又不越俎代庖；既要合理有度，又不消极放弃，积极拓展延伸传媒自身的社会性功能，科学、合理、有效地参与社会管理。
四、结语
如何明确大众传媒的社会角色定位，合理发挥大众传媒在社会公共事务管理中的积极作用，是一个具有重要研究价值的课题。大河报在“环卫工歇脚”问题上提出新闻诉求、承担信息中介、主动参与解决等一系列行为，无疑为寻求大众传媒参与社会公共事务管理的合理途径做出了积极有益的探索。在这一参与社会公共事务管理的新闻实践中，大河报关注的是社会弱势群体，承担的是社会道德责任，付出的是信息沟通的辛苦，收获的是政府出面解决问题，带来的是寒冬里人性的温情，引发的是人们对大众传媒参与社会公共事务管理的思考，何乐而不为？
管理是一种行为，行为需要谋划，因此，谋划是行为的前奏。出谋划策正是传媒人的强项，通过大众传播暴露社会中的某些问题并出谋划策，提出新闻诉求，甚至以身作则，主动践行，已经远远超出了大众传播的一般意义和大众传媒的一般职责，或许，这正是大众传媒参与社会公共事务管理的合理途径之一。
