时间：2023-05-29 17:38:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城镇户籍，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
要了解小城镇对周围农村发展的作用，了解小城镇的人口容量，就必须研究小城镇的人口问题。也只有对小城镇的人口问题有比较深入的了解，才可能对小城镇的户籍制度改革有清楚的认识。
一、小城镇户籍制度改革进程回顾
农村改革后大量的农民进城谋生。因此1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。自理口粮对农民的吸引力不大，1990年全国自理口粮人口428万人，1993年只上升到470万人[1]，出现这种情况的原因可能是小城镇的经济缺乏活力。以1993年为例，在自理口粮就业人口中，从事工业的占26.7%、商业的占23.2%、服务业的占17.7%、建筑业的占10.7%、交通运输业的占6.1%、其他的占15.6%，从这个结构可以看出为小城镇自身经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而小城镇给农民的机会有限，因此吸引力也有限。
1992年公安部出台的《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，决定实行当地有效城镇户口制度，范围是小城镇、经济特区、经济开发区等，对象是外商亲属、投资者、被征地的农民。在这一基础上，1992年山东省政府出台了“山东省地方城镇户口”政策，其他大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户籍政策。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍，因使用的印章为蓝色而得名。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但是要经过若干年后才能够转变为正式户口。最早采用蓝印户口的以中小城市居多，在一些地方的小城镇也实行蓝印户口。蓝印户口的条件和价值与城镇的地位是紧密联系在一起的，城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。
1997年在全国近400个小城镇进行户籍改革试点。从1998年开始，各地逐步开放小城镇户籍。在这方面，中西部地区开放的步伐迈得比较大。例如1998年贵州省在10个小城镇进行试点，在贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。
2000年中央和国务院出台了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定对县级市市区及以下的城镇，只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。在这一政策的推动下，各地对小城镇户籍的开放速度也相应加速。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对小城镇的户籍改革进一步放宽，至此绝大多数小城镇的户籍基本上对农民开放了。
在开放小城镇户籍这场改革中，对开放户籍促进城镇化寄予了太多的希望。其实从1997年开始小城镇的户籍试点改革到现在，小城镇对农民的吸引力并没有明显的增强，没有出现大量农民迁入小城镇的情况。例如1999年在安徽涡阳县竟然要把城镇户籍以每个600元的价格摊派出售[2]。河南省小城镇的户籍开放后，对农民的吸引力不大，在一些改革试点小城镇竟然没有一个人申报[3]。为什么小城镇的户籍改革没有引起大的反响，这从小城镇人口状况可以得到有益的启示。
二、小城镇人口状况
关于小城镇的人口统计比较混乱，不同的资料来源有出入。资料不一致的一个重要原因是统计口径问题，按照中国的户籍管理制度，一个镇人口的身份至少有两种类型，农业人口与非农业人口，在一些镇中则可能还有“自理口粮人口”、“蓝印户口”、“地方城镇户口”等等。按照户口所在地又可以划分成本地人和外来人口，而外来人口中又可以划分为办理了暂住手续与没有办理的两类。按行政区划来划分镇人口，时常会产生误导。因为大多数小城镇的管辖范围都比较大，包含了大量的农村，容易夸大小城镇的人口规模。目前小城镇的范围界定也有待完善，因为在一些地方，随着小城镇的发展、城镇人口规模的扩大、农村工业的发展，镇与周边农村在地理上已经连成一片，如果用原来的行政区域来计算小城镇的人口规模则容易缩小其实际的人口数量。鉴于上述情况，在本文中对小城镇人口的描述分析存在一定的局限，只能是一种概况性的介绍。
表1与表2是来自不同资料的全国性小城镇人口资料，表1是历史性的回顾，表2是时间剖面的状况。表2的资料并不完整，缺了接近2000个镇的数据，占当年全部城镇数量的10%。如果比较两张表的数据，可以看出两者之间在平均人口规模上有比较大的差异，而在平均非农业人口规模上的差异比较小，导致这种差异的原因是统计范围的不同，前者是用镇行政区划统计，因此规模偏大，后者用建成区，因此规模偏小。由于农业人口大部分居住在镇的建成区外，用行政区与建成区不同口径统计导致的差距比较大。又因为非农业人口主要集中在镇的建成区内，所以用行政区与建成区不同口径统计导致的差距相对比较小。上述的两个资料都有缺陷，但是相比之下用建成区统计的资料更加符合实际情况。
表1部分年份小城镇基本情况
附图
资料来源：[1]《中国统计年鉴》（相关年份），中国统计出版社.
[2]《中国人口统计年鉴》（2000年），中国统计出版社，2000年.
[3]《中国人口年鉴》(1985)，中国社会科学出版社，1985年.
根据表2中的数据，从60年代初期开始到改革开放前的20年间，全国小城镇在数量和人口规模上长期处于停滞状态。改革开放以后，小城镇的数量从1980年不足3000增长到1999年接近2万个，平均每年增长率为10.5%；人口规模从5693万增加到37637万，平均每年增长率也为10.5%。虽然近年来小城镇有较大的发展，但是分析一下却可以看出小城镇发展有两个问题。第一个是作为小城镇主体的非农业人口，从1980年到1999年的平均年增长率只有2.8%，扣除了人口的自然增长因素，小城镇的非农业人口迁移增长率实际上是很低的。第二个是在1980年平均每个小城镇有1.5万的非农业人口，到1999年平均每个小城镇的非农业人口不到4000人。小城镇非农业人口规模的缩小主要有三个原因，一是部分人口规模大的小城镇发展为小城市，二是新增加的小城镇的人口规模小，三是因为户籍制度的限制，大量在小城镇从事非农业生产经营活动的“农业人口”没有被承认是非农业人口。
表21999年各地带小城镇人口情况人／个
地带平均人口平均非农业人口平均劳动力人数平均企业人员数
东部5842241531551516
中部511923782489857
西部331214601676505
全国5009216926121077
说明：①共17260个镇资料，根据这些镇的资料计算，下同。
②此表的人口指的是镇区的人口。
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
前几年大量的县城转变为城市，导致剩下的小城镇人口规模普遍不大，全国大约70%的小城镇的人口规模不到5000人，非农业人口规模不到2000人。小城镇人口规模超过2万，或非农业人口规模超过1万的小城镇，占全部城镇的比重在3%左右。从空间的角度看，小城镇的人口规模以东部地带为最大，中部次之，西部最低。例如东部地带小城镇平均人口规模比西部高76.4%，东部地带小城镇平均非农业人口规模比西部高65.4%。根据17260个镇的资料，在人口规模最小的2000个镇中，约50%在西部地区。
表31999年各地带小城镇人口规模分布%
附图
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
表41999年各地带小城镇非农业人口规模分布%
附图
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
由于大部分小城镇人口规模小，只要增加几千人就可以让不少城镇人口倍增，由此带来生活环境恶化，就业机会减少等问题，因此短期内大多数小城镇人口增长的空间不大。
三、小城镇人口中实际非农业人口估算
在前面谈到小城镇发展过程中，大量从事非农业生产经营的“农业人口”得不到承认为合法的非农业身份，这部分人在目前的城镇人口中占相当大的一部分。同时在部分小城镇中存在大量的外来劳动力，在有资料的城镇中，有1226个镇的企业中的就业人数超过有当地户籍的劳动力人数，表明大量外来人口存在。这种情况以东部居多，数量最多的分别是广东、江苏和重庆。如果大量实际从事非农业工作者的身份得到确认，对城镇户籍管理有益，这些城镇将是户籍制度改革的最大受益者。
表5企业人数超过镇劳动力总数的城镇分布
地区数量（个）比重(%)
东部65053.0
其中：江苏14311.7
广东14812.1
中部27022.0
西部30625.0
其中：重庆13511.0
全国1226100.0
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
到底小城镇中有多少人口应该属于非农业人口，这是无法准确回答的问题，因为在小城镇中，有些家庭内部的成员可以分别从事农业与非农业工作，也有相当一部分人是同时兼职农业与非农业。不过还是可以对目前小城镇中实际非农业人口规模作一大略估计，下面是估计的公式：
期望城镇非农业人口＝1.8×（企业人员数＋劳动力人数×0.1）
这一公式的基本思路是：第一，按目前中国城镇的实际情况，每个非农业劳动力供养1.8人（包括劳动力本人在内）；第二，在一个镇内部的劳动力中至少有10%的人是从事行政管理、文教卫生、商业和服务业，应该说10%这一比重可能偏低。用这一公式计算出的城镇非农业人口规模，本文称为期望城镇非农业人口。表6是根据公式计算的结果，从中可知全国小城镇中，实际属于非农业的人口要比统计数多50%左右，其中东部地区大约多70%，中西部则在30%左右。要强调的是这些期望可在小城镇增加的非农业人口中，70%以上在东部地区。
从期望可增加的小城镇非农业人口数量上看，除了局部地区之外，小城镇非农业人口的增长并非是无限的，它受到小城镇就业条件的限制。除了少数以交通、旅游、集市贸易为主要产业的小城镇之外，大部分小城镇人口增长在很大程度上受到其企业发展的制约，只要没有一定数量和规模的企业存在，让小城镇人口大发展是空中楼阁。根据表2中的数据，全国平均每个小城镇只有大约1000人的企业员工。东部地区多些，平均有1500人左右，西部平均只有500人上下。而从表7的数据中可知，全国接近40%的小城镇中，企业员工数量不足250人，在西部地区这一比重是接近60%。从企业情况看，目前大部分小城镇容纳大量人口就业的前景并不乐观。
表61999年各地带小城镇非农业人口增长潜力万人，%
地带实际非农业人口期望可增加期望可增加非
非农业人口①农业人口比重②
东部1935130967.6
中部118933428.9
西部62017728.5
全国3744182048.6
注：①期望可增加非农业人口＝A类城镇的期望非农业人口-A类城镇的实际非农业人口
A类城镇指的是：期望非农业人口＞实际非农业人口的小城镇
B类城镇指的是：期望非农业人口＜实际非农业人口的小城镇
②期望可增加非农业人口比重＝期望可增加非农业人口／实际非农业人口
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
表71999年各地带小城镇企业员工人数规模分布%
附图
资料来源：《中国农村乡镇统计概要2000》，中国统计出版社，2000年。
从期望城镇非农业人口和小城镇企业规模的分析中可以得知，通过户籍制度改革可以让一些实际上已经在小城镇工作的人得到户籍，但是靠这类人口来增加小城镇人口的作法在东部地区可以比较有效，在中西
部地区的效果不大
四、关于小城镇人口与小城镇户籍制度改革的几点讨论
在对小城镇人口状况有一定了解的基础上，可以从人口的角度对小城镇户籍制度改革作一点讨论。
首先，小城镇的人口规模普遍太小，对大多数服务行业来说，根本达不到许多服务业所能生存的“门槛人口”。在这些城镇中，要依靠企业中就业人口的大量增加，拉动服务业人口的增加才可能发展。其实从“自理口粮”人口对小城镇发展起的作用有限这一事实，也可以看到开放小城镇户籍对大部分小城镇的发展帮助有限。
其次，在市场经济体制下，人口的流动主要是受到劳动力市场的影响，从目前小城镇的人口状况看，大多数小城镇的劳动力市场潜力有限。大部分企业规模小，容纳劳动力的能力极有限。根据《中国农村乡镇统计概要2000》中数据计算，在小城镇中平均每个企业的规模12人，其中东部地区平均16人，中部地区平均9人，西部地区平均7人，可以说相当部分企业是处于小作坊的水平。没有就业机会，白给农民一个小城镇户籍对农民没有实质意义。
第三，目前户籍制度改革并不限于小城镇，大多数小城市的户籍已经相当开放，甚至于石家庄这样大城市的户籍也基本上开放，与小城镇相比，城市的吸引力远大得多，而且对石家庄这样的城市来说，户籍开放后也没有出现大量人口涌入的局面。因此只要小城镇的就业机会无法超过城市，那么小城镇的户籍吸引力就有限。
第四，小城镇户籍改革的实质是什么，目的是什么。根据目前小城镇人口现状，小城镇户籍改革的实质是承认大批在小城镇工作、生活的人口，他们的身份已经不是农民，其目的应该是方便人口管理。如果把小城镇户籍制度改革的目的定位在促进农村城镇化上，从前面的分析看，很可能要失望的。
第五，小城镇户籍改革的效果存在地区差距。在东部地区小城镇的发展水平比较高，在珠江三角洲地区、长江三角洲地区、特大城市的郊区，户籍改革对小城镇规模的发展会有相当大的促进作用。相反在广大的中西部地区，简单通过开放小城镇户籍，甚至是开放城市户籍，对城镇化的促进作用依然有限。
收稿日期：2002-1-21；修订日期：2002-4-3
【参考文献】
[1]中华人民共和国全国分县市人口统计资料（1990年度与1993年度）.北京：群众出版社，1991、1993.
关键词：城镇化 户籍制度 一元制改革
一、 我国户籍制度的变迁及特征
（一） 建国后我国户籍管理制度的变迁
当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，在城市与农村之间构筑了一道高墙，城乡分离的“二元经济模式”因此而生成。
经过演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。
（二）现行户籍制度的特征
户籍制度理论上的基本职能只有两项，一是证明公民身份；二是为政府制定国民经济和社会发展规划，配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。由于我国现行的户籍制度产生于特殊历史时期，户籍制度应有的功能逐步被异化，使户籍制度带有明显的等级身份印记。其特征表现为：一是城乡“二元”结构；二是户口成了终身身份和世袭身份；三是户口与经济和福利挂钩。
二、 户籍制度存在的问题及对当前城镇化的影响
随着社会结构变迁与社会经济发展，尤其是我国城镇化进程的加快，户籍制度在实施中所引发的问题与弊端逐渐显现出来。
（一）现行户籍制度制约了大城市扩张和小城镇发展
在我国城市化道路上，基本的改革方向是推进小城镇建设。但是，随着一系列改革政策的实施，其实际结果却没有取得人们所期盼的成效。一方面，农民进城门槛多，受城镇中二、三产业发展环境压力的影响过大。另一方面，二、三产业收费项目越来越多，导致进城从事个体经营的农民难以承受各种费用而放弃在城镇的机会。
（二）现行户籍制度导致农村人口无法享受平等的待遇
由于户籍制度的影响，农村人口进入城市，却享受不了城市的待遇。
第一，就业机会。由于歧视性的就业政策及主观条件的限制，农村流动人口在就业机会的竞争中处于劣势。
第二，社会保障。各个地区由地方财政支持的社会福利保障体系，一些流动人口进城后因无法获得合法身份，被排斥在城市保障体系之外。
第三，进程农民子女受教育的权利。中国的农村劳动力持续流动到现在，第二代移民（即民工子女）的教育问题越显突出。
（三） 户籍制度导致大量劳动力滞留在农村，剩余劳动力转移受阻
第一，农村剩余劳动力转移受阻。通过严格的户籍制度来干预劳动力的迁移和流动是这项政策的基本初衷。在户籍制度的约束下，我国农村剩余劳动力长期得不到有效的转移，而被束缚在土地上，形成隐形失业者。
第二，制约了农民生活方式的现代化。由于农村教育资源相对匮乏，基础不扎实，农民的科学文化知识水平低，农产品商品化程度不高、社会信息反应灵敏度不高，导致农产品价格下跌、农民收入增长缓慢、城乡收入差距不断扩大，潜在的消费需求不能转化为现实的有收入支撑的消费需求。
三、我国户籍制度改革方略
在各种改革方案中，从理性分类的角度看，主要有两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。
（一）一元制改革和二元制方案比较分析
第一，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。
1、迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益。
2、社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。
第二，从经济发展的维度来看，一元制优于二元制。
1、一切经济发展的关键因素在于人，最重要的资源是人力资源。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。
2、二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。
3、二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。
第三，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。
1、 二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。
2、 二元制尤其有利于维护城市的稳定。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足等现象。
当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。
经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有利弊。户籍制度的改革，必须走一条稳定、渐进的道路。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户籍制过渡。
（二） 关于我国户籍制度改革的几点建议
1、创造条件，把握时机，循序渐进推进户籍制度最终走向一元化。首先，在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，再逐步开放中等、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。
2、大城市的发展必须更加自由。大城市具有特殊的规模效益和聚集功能，在发展水平、层次及其所具有的科技、文化、信息化程度以及提供的就业岗位数量上具有很强的吸纳和辐射能力。但是在转移的过程中大城市的户籍门槛只能逐步放开，不能一蹴而就。
3、提高小城镇建设的速度和质量。小城镇是实现城市化的重要路径。我国多数小城镇现有人口规模小、经济发展空间较大、吸纳就业能力较强、农民进城成本低，可以为农村剩余劳动力转移提供现实基础。其次，小城镇具有与农村联系紧密的区位优势，便于直接发挥辐射和带动功能，促进水利、道路、环保、农电和通讯等农业和农村基础设施建设。
【关键词】户籍改革 成本分析 制度联动
户籍制度对城镇化的健康发展意义重大
中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，积极引导城镇化健康发展。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。长期以来，户籍制度是我国城乡二元结构的基础，目前的户籍制度已从30余年前降低工业化、城市化代价的举措变成增加代价的因素。从户籍制度上破题，是推动城镇化健康发展的必然要求。
现行户籍制度造成我国城镇化率虚高及城镇化质量不高。1978～2012年间，我国的城镇化率增长34.7个百分点，年均提高1.02个百分点。但应看到，一方面，城镇化率虚高。2012年我国户籍人口城镇化率是35.29%，而城镇化率为52.6%，说明我国的城镇化率被高估17%以上。1978～2012年间，我国城镇化率增长34.7个百分点，其中城镇农业户口人口贡献18.1个百分点，实际上城镇化率仅提高16.6个百分点，每年真实提高只有0.48个百分点。①
另一方面，这些常住在城镇的农业转移人口虽被计入城镇化率，但由于户籍制度的原因，他们在就业、教育、社保等方面并未享受和户籍居民同等的待遇，其市民化进程严重滞后。根据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查显示，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。②
户籍改革是实现城镇化健康发展的必要举措。城镇化水平的高低是衡量一个国家经济发展水平的重要标志。随着生产要素向城镇聚集，促进专业化分工和资源的优化配置；而农村人口向城市转移，在带动农民增收的同时，逐步缩小城乡和地区发展差距，进一步提高经济增长的效率。城镇化将释放出巨大的改革红利，成为可持续发展的强大动力。
现行户籍制度与城镇化之间的矛盾日渐突出。土地的城镇化快于人口的城镇化，严重抑制了城镇的消费，危及整个经济的健康发展。在城市内部形成了因为户籍制度而造成的公共服务差异，非户籍人口与城市的医疗、教育等福利待遇无缘，很少能够参与这一轮消费结构的升级，这既不利于经济发展方式转变和扩大内需，也不利于区域协调发展和“三农”问题的解决，严重影响了社会和谐稳定。
当前中国有2.36亿外出流动人口，其中1.63亿为外出农民工，还有7000多万城镇间流动人口。预计到2020年，中国城镇人口将达8亿，流动人口将达3亿多，2030年将有近4亿。如果再不着手解决城市外来人口的身份转换问题，将对经济发展形成制约和阻碍。城市里有将近三分之一的居民同城不同待遇，引起巨大的心理落差，形成庞大的边缘群体，这极不利于整个社会的健康发展。调查显示，全国59.14%的用人单位对求职者有明确的户籍和地域要求。这就迫使农村劳动力处于就业机会少、就业层次低的尴尬境地，不利于打通向上流动的社会通道。建立在户籍壁垒上的城乡二元经济结构，产生欠城市化的“农村病”和“农民工问题”。通过户籍制度改革，不仅可以稳定劳动力供给以延缓人口红利的消失，更可以缩小城乡差距改善收入分配，进而达到扩大消费需求和城镇化健康发展。
城镇化的未来是人的城镇化，需要通过户籍制度改革实现身份市民化和待遇同等化。农民工作为新的人力资本，为城镇化提供更为稳定的生产要素。以人为核心的城镇化，就是以农民工市民化为核心的城镇化。人的城镇化没有同步将严重影响城镇化质量，如何实现农民工公平分享城市化红利，不但影响着农民工进城就业、生活的质量，也是衡量城镇化进程水平高低的一个重要指标。如果这些红利不能公平分享，城镇化的吸引力就会减弱，经济的发展就会受到影响，进而引发新的就业难题和社会问题。城乡分割、地区隔离的户籍制度，最终导致社会利益结构严重失衡，出现“留守儿童”、“流动儿童”等一系列社会问题。
当前，我国处于经济转型期，市场经济要求自由，要求各种生产要素能够自由流动。人是最重要的生产要素，劳动力资源的合理定价和优化配置，需要以人口的迁徙自由来保证。应根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，在住房、教育、医疗、社保等方面实现基本公共服务均等化，使人力资本在城乡之间、农业和非农产业之间实现均等分配，有序推进农业转移人口市民化。改革户籍制度，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导劳动力在城乡间的流动，建立城乡一体的劳动力市场，形成城乡人口有序流动的机制，创造自由流动的良好就业环境。
以科学的户籍制度推进健康的城镇化进程。目前一些地方简单地希望通过以户籍身份的改变来追求城镇化率，这是不科学的，因为户籍背后蕴含着公共服务，这不是单纯解决户口的问题，如果不能解决公共服务均等化，就会产生很多问题。因此要通过户籍制度改革，实现公共服务均等化，有利于促使城镇化和城乡经济持续健康发展，要以科学的户籍制度来推进健康的城镇化进程，而不是仅仅追求城镇化指标的提高。科学的户籍制度要与当地经济发展水平、城市功能拓展、城市规划和承载能力和社会管理体制相适应。通过户籍制度改革，解决流动人口与本地人口的对立，使对城市发展作出贡献的所有群体都能享受到现代化成果。通过户籍制度改革，不断增加城镇人口、减少农业人口，实现农均占有耕地等农业资源和经济收益倍增。通过劳动力在城乡之间的自然流动实现城乡一体化。
当前，农业转移人口市民化是提升城镇化质量的核心，而加快户籍制度改革则是推进农业转移人口市民化的前提。应通过基本公共服务与福利均等化来解决“人的城镇化”问题，使“户籍人口”城镇化与“常住人口”城镇化之间的差距逐步缩小并最终消失。③
户籍制度改革的成本分析
尽管各地对户籍制度改革都进行了有益探索，但从现实经验来看，这些探索依然存在一些现实困境。由于在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。户籍制度直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩，对政府而言，农民进城入户前期需要支付大笔费用，这很可能成为一种沉重的负担。城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务、教育资源配套、地方财政可持续支付能力等诸多方面，正是户籍改革真正的难点和代价。
地方政府对户籍改革的成本问题缺乏客观细致的前瞻性战略分析，主要是因为担心现阶段无法承受制度改革带来的成本，即流动人口永久性迁移的社会成本。目前一些省市区在进行户籍改革时，或少有提及入城成本，或成本估算不准确，导致户改后社会问题激增，以至于不得不大幅度调整，甚至中止，因此必须高度重视户籍改革的成本分析。客观细致地计算流动人口入城需要所需的基本公共服务成本，作为是否设立入户的条件（门槛），按什么标准设立条件的基础。总体来看，大城市在户籍改革中要承担的成本更高，越是大城市，城市资源越是稀缺。中小城市在户籍改革中的成本相对较少，因而较大程度地放开户籍，可以缓解大城市的压力。因此，必须根据不同城市的资源稀缺程度设定进入标准，以防超载，决不能搞户籍“”，盲目追求城镇化率。
面对户籍制度改革的成本，地方政府在户籍制度改革中的引力与动力不足，阻力较大，这与目前体制机制问题有很大的关系。在顶层设计方面，中央政府对户籍改革的推动力不够。目前各地的户籍改革多未考虑跨省流动农民工入户的问题，其原因不仅是社保不能跨省接续，更重要的是与农民进城后的土地处置和教育、卫生等资源跨省配置缺乏制度安排有关。一旦先对本辖区之外“放开户籍”，则必然形成福利洼地，给本地区造成难以承受的压力。
在财税体制方面，自分税制改革后，地方政府的财政支出远大于收入。2010年，地方政府支出和收入的差距达30%，事权和财力不匹配的财政体制也抑制了地方政府为外来人口提供公共福利的动力。没有形成户籍改革的成本负担机制，用于公共服务的转移支付是与当地的户籍人口规模相配套的。一旦放开户籍，短期会有大批农民取得城镇居民身份，城市资源与政府财力必将面临巨大压力。如果不能保证足够的资金投入，城市的教育、卫生、公共设施等资源的质量必将直线下降，引发城市原住民与新市民之间的矛盾冲突。
在土地制度方面，二元的土地制度和地方政府对土地的垄断使得农民的土地不能自由流动、自由转让，农民缺乏进城落户的原始积累，不能带财产进城。在金融体制方面，地方政府缺乏有效的融资渠道来化解放开户籍后为居民提供公共服务的相应成本。地方政府热衷于造城运动，以土地为抵押建立地方融资平台，获得融资进行项目建设，将土地和金融捆绑在一起，将国家信用作为“土地财政”的最后担保，影子银行大行其道，这都增加了经济金融的风险。
推进户籍制度改革需要政策调适
明确推进户籍制度改革的基本思路。户籍制度改革基本思路是，通过户籍制度改革，剥离户籍上附着的社会福利，消除公共服务的城乡差距，实现社会公共服务均等化、社会公共福利分配一体化，使人口空间分布既符合生态文明理念和可持续发展的要求，又有利于社会公平。④为此，应按照“有序推进、统筹配套”的思路，加快推进户籍制度及相关制度的联动改革，为积极稳妥推进城镇化创造良好条件。
要在清楚界定城市政府为本地户籍居民所应提供的基本公共服务的基础上，通过改革将这些公共服务逐步扩展到那些从农村迁移到城市的人口。具体而言，在明确户籍制度改革的三个主要内容（最低生活保障、子女平等就学、保障性住房）的基础上，渐进地把基本公共服务提供给那些以城市为主要收入来源和生活地的农村流动人口。可先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。对重点人群的改革，可根据不同规模的城市、外来人口所占的比重设置落户条件。
渐进赋予权利，合理引导农业人口有序转移。通过认真研究当地的资源环境承载力、人口吸纳能力以及交通、教育、卫生等公共设施容量，根据地方政府的财力合理调控城市化的速度和节奏，制定科学的发展规划，合理引导农业人口有序转移。地方政府需要针对城市常住外来人口的具体需求，以渐进的方式使他们在城市中获得社会福利，打通他们向上流动的制度通道，有利于社会整体的和谐稳定和实现公平正义。
首先，正确评估大城市的承载能力。鉴于大城市的投入成本较大，入户大城市，目前必须设置条件。应重点解决那些常年在城里打工，有稳定工作、缴纳5年以上社保和有固定住所的人口。对在本地没有工作的，应要求购房入户和稳定的生活来源，至少要求子女有赡养老人的经济实力。其次，对于中小城市和小城镇，只要求有稳定的收入与固定的住所，以吸引更多农民就近创业、就业，分流大城市的人口压力。各级政府要大力发展小城镇，加大对小城镇的财政补贴力度，将基本建设投资重点向县、镇的交通、通信、自来水、电网、燃气、住房、金融、保险等软硬设施倾斜，积极促进产业和人口集聚，增强小城镇的吸引力。
建立多元化成本分担机制。根据社科院的城市蓝皮书，到2020年前和2030年前，中国需要市民化的农业转移人口总量将分别达到3.0亿和3.9亿。因此，需建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。在国家层面，应建立社会保障体系的普惠制度和城乡统筹、促进跨区域土地流转、财政补贴机制。合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例及方式，理顺劳动力输出地与输入地关系。按照财力和事权相匹配的原则，明确中央、省、市、县乡在户籍改革成本上的支出责任，对于事关公民素质的基本公共服务，要逐渐上移事权，公共服务的转移支付应与常住人口规模相匹配。调整现行土地增值收益分配结构，将其主要用于解决转移人口城镇化问题。
加快推进制度联动创新。目前，与户籍挂钩的各项权利和福利达20多项，因此，户籍制度改革要与土地、财政、金融等制度联动创新。
首先，应深化农村土地制度改革。土地制度改革的核心思路是通过对存量土地的整合和再利用，赋予集体土地参与城镇建设同等的开发权。盘活农村土地资产，要在保证耕地用途的前提下，实现土地的快速流转。要加快农村产权制度改革，对农村承包地、林地、宅基地等全面颁证赋权，并允许抵押、转让和继承，使农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权实现市场化变现。制定集体经济组织成员身份认定的办法，对转移为城镇居民的农民，在享有城镇居民社会保障和公共服务的前提下，探索其享有村集体经济组织利益分配的途径和办法。按照产权明晰和利益共享的原则，探索农村集体经济股份制改造，将集体经营性资产折股量化给农民，让农民持股进城。
其次，财税体制改革方面，税收结构应向着流转税和直接税并重的结构转变，改革分税制，提升社保统筹等级，给地方更多的财税权利，以使地方政府通过提高城市的聚集、竞争力等方式获得收益，改变过度依赖土地财政的行为。中央应该把资源配置向中小城市和小城镇倾斜，赋予发展产业的用地指标，并支持它们改善基础设施，为产业发展和外来人口就业、定居创造条件。
最后，改革城市基础设施投融资体制。在前面户籍改革的成本计算中，公共服务的基础设施建设占有很大的比重，因而资金支持应全方位、多元化。一是在当前中央政府严控地方政府融资平台的背景下，应建立长效、可持续的融资机制。通过发行地方债，使地方政府债务显性、透明。二是打破地方政府对城镇市政公用事业运营的垄断，吸引外资和民间资本参与，通过市场竞争，提高运营效率。三是金融创新，借鉴引入新的金融工具，探索投融资市场化创新。
（作者为西南财经大学博士研究生、四川省直机关党校副教授；本文系成都市2013年社科规划项目“深化城乡统一户籍制度改革的成本分析与政策调适”和四川省党校系统调研课题“关于四川省户籍制度改革的调研”的成果）
【注释】
①魏后凯：“加快户籍制度改革的思路和措施”，《中国发展观察》，2013年5月30日。
②“3亿流动人口真正城镇化是户籍改革的难点和核心”，《南方都市报》，2013年7月12日。
③“成本分摊机制：户籍改革关键”，中国网，2013年8月2日。
夏建军
1992年1月1日，国务院《道路交通事故处理办法》开始实施。《道路交通事故处理办法》的出台不仅使“交通事故损害赔偿”纠纷的处理有法可依；而且，也使司法审判实践中处理其他类型人身损害赔偿争议有法可供参照。
《道路交通事故处理办法》第48条（二）项依据受害人的户籍类别，将受害人分为 “非农业人口”和“农业人口”；据此适用不同的标准进行赔偿。受此规定影响，在此以后受害人的户籍类别成为对受害人分类并适用不同标准进行赔偿的依据。
2004年5月1日，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《司法解释》”）的实施，取代了《道路交通事故处理办法》，从而成为审理各类人身损害赔偿案件的法律依据。《司法解释》第25条、第28条、第29条、第30条在规定中将受害人分类为“城镇居民”和“农村居民”，据此适用不同的标准进行赔偿。
《司法解释》的实施至今已一年余。从司法审判实践看，目前绝大多数人民法院仍将《司法解释》中的“城镇居民”理解为“非农业人口”、将“农村居民”理解为“农业人口”，并据此适用相应的标准进行赔偿，从而造成司法审判实践中的不公。
将“城镇居民”、“农村居民”认定并等同于“非农业人口”、“农业人口”户口人员是对《司法解释》所作规定认识和理解的错误。WWW.133229.cOM“城镇居民”虽然包含“非农业人口”户口人员，但是并不仅仅局限于“非农业人口”户口人员，其内涵比“非农业人口”户口人员要广得多；而“农村居民”也仅仅是“农业人口”户口人员中很少的一部分人员。
一、现行的最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对原《道路交通事故处理办法》关于受害人的分类及分类所依据的标准做了重大改变。
原《道路交通事故处理办法》第48条(二)项将受害人分类为“农业人口”和“非农业人口”，据此适用不同的赔偿标准；这是与当时的户籍制度实行非农业人口户口和农业人口户口二元制户口管理结构相适应的。因此，《道路交通事故处理办法》就受害人分类其所依据的标准是受害人的户口类别。
二元制户口管理结构的户籍制度形成于我国五十年代初期开始实行的统购统销及供应城镇居民定量粮的粮油政策和我国的第一部户籍管理法规――《中华人民共和国户口登记条例》。几十年来，随着社会和经济的发展，随着社会人口的流动，随着城市的发展和城市化进程的加速，二元制的户口管理结构已远远不能适应现实社会发展和公安机关户籍管理工作的需要。现实表明，二元制的户口管理结构存在着诸多弊端，户籍制度改革势在必行。因此，《司法解释》在就受害人分类时未再依据户口类别采取“非农业人口”和“农业人口”的分类方法，而是以“城镇居民”和“农村居民”作分类依据，据此适用不同的标准赔偿。
从《道路交通事故处理办法》规定的“非农业人口”、“农业人口”到《司法解释》规定的“城镇居民”、“农村居民”，新旧规定之间就受害人的分类类别及其依据的标准均已发生了变化。
其一，《道路交通事故处理办法》将受害人分类为“非农业人口”和“农业人口”，其依据的是受害人的户口或户籍；而《司法解释》将受害人分类为“城镇居民”和“农村居民”，其依据的是受害人的生活、工作、居住的环境和地域。两者之间不仅分类所依据的标准也不同，而且分类后的名称和概念也完全不同。
其二，某某户口或户籍是法律概念；而某某“居民”已是社会学概念或边缘学科的概念而非完全意义上的法律概念。因此，两者分类所依据标准的性质也不同。
其三、某某户口或户籍与某某“居民”其内涵更不同。某某户口或户籍是指公民在公安机关户籍登记管理上的记载，表示的是一种居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社会制度下，在一定时间里、一定地域内，居住的相对稳定的且其经济收入和生活与居住相联系的有生命的人。所以，某某“居民”已经不局限于以户口或户籍为标志，较之于某某户口其内涵更为丰富、对象更为广泛。
所以，“城镇居民”、“农村居民”与“非农业人口”、“农业人口”两者已经不是同一层次上的概念。无论是名称、概念，还是各自的内涵均不相同。
因此，《司法解释》实际上已对《道路交通事故处理办法》受害人的分类及分类标准作了重大的改变和修正。此节，《司法解释》第25条、第28条、第29条、第30条表述的十分明确。
二、“城镇居民”、“农村居民”并不等同于“非农业人口”、“农业人口”人员。
“城镇居民”实际上是指城镇常住人口。即在城镇有固定的居所在城镇居住，在城镇有固定的职业和稳定的收入及生活来源并且户口落户在城镇的人员；或者户口虽然未在城镇落户，但是其已经在城镇居住、工作、生活并且达到一定期限的人员。所以，只要符合以上条件的人员均应认定为“城镇居民”。因此，是否属于“城镇居民”并不以或并不仅仅以户口或户籍为标志。
“城镇居民”不仅包括户口登记为“非农业人口”的并且居住在城镇的人员；而且包括居住在城市或小城镇的，户口登记为“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”的人员以及户口虽然尚未在城镇落户，但是其已在城镇居住、工作、生活并且已经达到一定期限的人员。“城镇居民”所包含的主体比“非农业人口”要广的多。因为：
1、“非农业人口”户口人员，其居住、工作、生活均在城镇并且其户籍也落户在城镇，其户籍与居住、工作、生活的环境和地域是统一的；“非农业人口”自然应当认定为“城镇居民”。对这一点，无论是理论上，还是司法审判实践中是没有争议的。
2、登记为“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等户口的人员也应定性为“城镇居民”。
其一、这几种户口是“农业人口”户口的演化；其虽然发源于“农业人口”户口，是“农业人口”户口的发展，但其已不同于“农业人口”户口。其是已经进城在城镇居住、工作、生活的农民，或因在城镇有固定的自有房屋，或因有稳定的职业和收入来源，并且均因此生活在城镇，从而因为符合公安机关户口管理所规定的一定的条件，其户口迁至所居住的城镇后在公安机关登记的户口类别。此时，他们的户口在户籍管理类别上已不再是“农业人口”，而是城镇“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等类别。
其二、在客观上，持此类户口的人员进城后已经不同于农村居民，他们已远离土地和农村，既不以土地为生产资料，也不以土地耕作为收入来源，并且不在农村居住和生活。他们在城镇已经有了自己固定的住所，居住在城镇、工作在城镇、生活在城镇；尽管在公安机关户籍管理类别上其户口是“自理口粮户口”、“蓝印户口”或“地方城镇居民户口”等户口，还不是“非农业人口”户口，但事实上他们已经融入城市或城镇，已经是城镇常住人口。
其三、国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》第二条规定：“小城镇户籍管理改革的实施范围是县级市市区、县级人民政府驻地镇及其他建制镇。凡是在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城
镇办理的篮印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。”因此，根据国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》的规定，“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等户口均应登记为城镇常住居民户口，持以上户口的人员均应认定为“城镇居民”。
3、《司法解释》第25条规定的“残疾赔偿金”在理论上依据“劳动能力丧失说”而设定，是根据因伤致残的受害人丧失劳动能力的具体情况，来计算受害人未来的收入损失；同时，并考虑职业因素对受害人未来收入的影响。《司法解释》第29条规定的“死亡赔偿金”在理论上采取“继承丧失说”而设定，并确认“死亡赔偿金”的性质是对受害人未来收入损失的赔偿。因而，《司法解释》第25条、第29条规定的“残疾赔偿金”、“死亡赔偿金”均是对受害人未来收入损失、财产损失的赔偿；而未来收入损失和财产损失的大小往往与受害人当时的居住、工作（职业）、生活的环境和地域休戚相关的。
户口仍在农村尚未迁至城镇，但其已“人户分离”由农村进入城镇，在城镇工作、生活、居住并且达到一定期限的人员，其已融入城镇，职业环境、居住环境、生活环境以及收入和消费标准均发生了变化。如果作为人身损害赔偿的受害人，其遭受的收入损失和财产损失等实际损失完全不同于在其进城以前作为农村居民所遭受的损失。前者后者相比，前者的损失要大的多。
因此，参照最高人民法院《关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第5条“公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方”的规定，对虽然是“农业人口”户口，但“人户分离”到城镇连续工作、居住、生活达一年以上，而且其经济收入、生活来源已与农村和农业生产相分离的人员，也应作为城镇常住人口，将其视作“城镇居民”。
因而，“农村居民”也仅指系“农业人口”户口且在农村居住、生活并以农业生产为自己生活来源的人员，即农村常住人口。
所以，将“城镇居民”、“农村居民”等同于“非农业人口”、“农业人口”户口人员的理解是片面的，自然也是不正确的。
对受害人的分类，从过去以户口或户籍为标志划分为“非农业人口”、“农业人口”到现在以职业、居住、生活的地域和时间为标志划分为“城镇居民”、“农村居民”，这是人身损害赔偿立法的一个进步；但是，这一分类仍未打破和消除城乡之间的差别，以致司法审判实践中出现了“生命价值”不等的争论并引起社会较为强烈的反响。随着社会经济的发展，随着城乡一体化进程的加速，随着户籍制度改革的进一步加深和《户籍法》的出台，城乡户籍差别一定会消除，城乡居民人身损害赔偿在法律上一定会实现平等和统一！
谈到中国社保，社会各界担忧的主要是社保基金日渐扩大的收支缺口、沉重的缴费负担、区域间收支结余的不均衡以及社保属地化管理带来的区域市场分割。因此而衍生的降低社保费率、延迟退休年龄、养老全国统筹、划拨国有股到社保等政策讨论，无一不是舆论关注的焦点。大众对社保的覆盖面关注得较少，也很难判断成就的大小。
中国社保的基本保障按“条”可以划分为机关事业单位、城镇职工、城镇居民和农村居民四个层次。近几年的社保改革逐渐将机关事业向城镇职工的标准并轨，将城乡居民合并。以2014年数据计算，有3.7亿人参加机关事业与城镇职工基本养老、0.93亿人享受待遇，5亿人参加城乡居民基本养老、1.4亿人享受待遇;医保中，有2.83亿人参加城镇职工基本医保、3.15亿人参加城镇居民基本医保、7.4亿农村居民参加新农合。从覆盖率来评价，中国的社保体系获得ISSA的表彰可谓实至名归。
但覆盖面只是社保的一个维度，中国社保高覆盖率背后的隐忧不少，其中因户籍产生的福利歧视、政府补贴的不平等现象，严重影响了社保的再分配功能。 非户籍职工补贴户籍职工
中国社保主要由职工养老和职工医疗构成，两项保险的收支占社保总收支的95%。制度设计之初，社保被定位为保险，主要体现了受益原则（缴费与受益对应）、指定用途（保险分类缴费、专款专用）和激励原则（个人账户完全积累，统筹账户多缴多得），并兼顾再分配。
但职工养老与医疗的缴费中，统筹占比过大，再则个人账户长期空账运行，资金已经被统筹使用，现收现付主导了基本养老与医疗保险，形成在职职工缴费为退休职工发放养老金的格局，具有很强的代际间再分配的性质。
当前退休职工主要是在本市退休的户籍人口，缴费人群相对多元，2014年职工养老有2.55亿人缴费，有0.55亿农民工。具体到上海，969万职工养老缴费人群中，非户籍的超过400万人，其中有347万农民工，也就是说非户籍职工缴费给户籍退休职工发养老金。
当基本养老体制在全国范围内可以自由转移接续时，非户籍养户籍的问题也没那么大，因为他们仍然未来也可以享受待遇。但自2009年国家推出职工养老和医疗关系跨省转移接续政策后，职工跨省流动办理社保关系的转移接续并不方便。2014年上海的农民工及其单位至少缴纳了364亿元养老保险，但关系转入转出仅有7.63万人次，人均转移基金2.2万元，考虑到农民工及其他非户籍人口的流动性比较大，养老关系跨省转移的难度可见一斑。
在大城市控制人口规模的背景下，社保关系转移接续甚至出现了倒退。2009年，国家规定各地不得以户籍等限制城乡各类流动就业人员按照现行规定转移接续城镇职工基本医疗保险等，但到了2015年，落户成为城乡基本医保关系接续的前提条件。
非户籍职工权利与义务不对称的现状，让地方政府意识到非户籍职工缴纳社保是对城市的贡献，各地不仅强制要求非户籍职工缴纳社保，而且还对他们的就业、居住、买房、落户和子女入学层层设限，以连续缴满若干年社保为前提条件。
多数城市的社保体制中还有强制非户籍职工向户籍职工补贴的现象，如强制非户籍职工缴纳失业保险费，但只有户籍职工才能享受待遇。上海的城镇居民医保主要由户籍人口参保，但其医保基金的资金来源中有30%左右来自于职工医保的拨款。这些强调非户籍职工缴费义务，但漠视其享受待遇权利的政策，意味着相当部分的非户籍职工的社保缴费其实是在补贴户籍职工。 高覆盖率背后的保障水平鸿沟
社保覆盖率高固然可喜，但我们应该关注覆盖率背后的保障水平。
统计显示，2014年中国60岁及以上的老人有2.12亿，考虑到女性55岁退休的情况，应该享受退休待遇的人员超过2.3亿，包括9300万的职工和机关事业退休人员和1.4亿领取城乡居民养老保险待遇的老人。后者在2014年共领取了1571亿元养老金，即超过60%的退休年龄人员领取每人每月91元的养老金。
据笔者测算，养老保障水平最高的是机关事业退休人员，月退休金为4317元，城镇退休职工为2110元。机关事业的养老待遇是城镇职工的2倍，是城乡居民的47倍。即使是城镇职工这个类别内，机关事业性质的职工，其退休金也比企业职工要高25%。
现行较高的养老保障覆盖率是包含了1.4亿领取待遇的老人及未来有同样待遇的3.6亿城乡居民，每个月领取的91元离解决温饱相去甚远，是中国社会保障的短板，这种覆盖率就算是100%也毫无意义。扣除这部分人口，养老保险覆盖的仅有3.7亿人（城镇职工与机关事业），占全部人口四分之一，覆盖率并不高。
唯一值得称赞的是基本医保。医保主要分为城镇职工、城镇居民和新农合三类，覆盖了95%的境内公民，并呈现筹资水平与保障水平对应的局面。
职工医保筹资标准高、大多数来自职工及单位的缴费，人均年筹资2841元（2014年，以下同），保障水平高，报销比例达81%，住院统筹次均支付6522元。城居医保和新农合则是低筹资水平，人均年筹资四五百元，80%是政府补贴，保障水平相对较低，保证基本需求，报销比例在60%左右，住院统筹次均支付不足职工的一半，就诊医院也有一定的限制。 社保再分配加剧贫富差距
一般认为，城乡居民老人领取的待遇较低源自他们大多没有缴过保险费，主要靠政府补贴，而城镇职工及其单位的高缴费标准支撑了较高的保障水平，这并无问题。
一些官员、专家也强调，社会保障以保基本为优选目标，防止高福利倾向，要防止脱离经济社会发展和社会结构的实际情况，超出财政承受能力，避免重蹈一些国家陷入“高福利陷阱”的覆辙。
尽管中国还不是高福利国家，但社会保障支出也不低。2015年全国决算支出19019亿元，比2011年增长了71%，占同期财政总决算的比重也从2011年的10.2%上升到2015年的10.8%。正常理解，这些支出应该补短板，向贫困人群倾斜。
事实恰恰相反。2014年全国财政决算显示，财政针对机关事业、城镇职工和城乡居民的养老金补贴分别为3668亿元、3295亿元和1349亿元，合每人每月4317元（退休金由财政全额支付）、320元和79元，人数最少、工资水平较高的机关事业享受了最多的人均补贴，而最贫困、待遇最差的城乡居民获得的人均补贴仅有机关事业的2%。
财政对城镇职工的补贴力度也很大，占到城镇职工养老基金收入的20%左右，考虑到现有城镇退休职工大多是1998年以前的国企职工，原本就是制度的受益者，生活质量和福利水平远远高于农民及城市非正规就业人员。政府在社保领域的再分配行为不仅不去弥补这一差距，反而补贴制度的受益者。
国务院办公厅日前印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。《方案》指出，到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小两个百分点以上。
推动1亿非户籍人口在城市落户，这是一个宏伟的计划，也是中国城镇化进程的一个标志性事件。但数量巨大的新市民群体在城市中的生活质量却不尽如人意。随着中国城镇化的提速，如何让农民放心进城并安居乐业成为一个关键问题。
2016年2月，国务院《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，意见指出，要围绕加快提高户籍人口城镇化率，深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。这次的方案可谓这一“意见”的落实。
毫无疑问，要落实好国务院深入推进新型城镇化建设的意见，关键是要尽可能拔掉农民进城的障碍，消除农民的后顾之忧。
从上述角度审视，方案亮点颇多。“除极少数超大城市外，全面放宽农业转移人口落户条件”“大中城市均不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制。城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式。大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年”，类似规定的针对性极强，因为购房落户、投资纳税等正是过去一些城市为外来人口落户所设置的人为障碍。
让农民进城没有后顾之忧也刻不容缓。方案中提出，“建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的维护和自愿有偿退出机制”，这意味着是否退出“三权”并不是农民进城落户的前提条件，此前国务院关于推进户籍制度改革的意见中也曾经强调，“土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利”，类似表述对打消农民的疑虑颇为有效。在城市生活还充满各种不确定性的时候，“三权”会不会因进城而动摇，这一点对农民来说堪称至关重要。
对进入城市的农民来说，获得市民身份并不足以保证安居。让1亿非户籍人口在城市落户，户籍变更其实是相对简单的事情，更复杂的问题还在进城以后。
面对农民进城之后的担忧，众所周知只有一个办法，即彻底清理以往城乡壁垒所留下的遗迹，让每一个居民享受均等的基本公共服务。但解决这个问题并不容易，媒体以安徽为例时透露，“一份资料显示，安徽城乡居民的社保差距在5：1以上”。如此大的差距，如何顺利对接无疑是一个难题。
推动城镇化可以提振内需，地方政府对规模宏伟的非户籍人口落户计划应该是乐观其成，但是要实现人的城镇化却需要城市掏钱。据专家测算，一个农民工市民化，政府若要确保基本公共服务质量不下降，相应需要增加支出12.9万元。“推动1亿非户籍人口在城市落户”，即将张开怀抱欢迎农业转移人口的城市是否做好了准备？
关键词：农民工；户籍转移；对策
本文为2012年河北省人力资源和社会保障厅课题《农民工户籍转移的现状及对策研究》结项论文（课题编号：JRS-2012-7021）
中图分类号：D631.42 文献标识码：A
原标题：政府视角下农民工户籍转移的对策探讨
收录日期：2012年10月30日
当前，大量农民工涌入城市，他们对推动城市的建设和发展做出了积极贡献；但是，其生存状况却令人堪忧，诸如农民工居住条件简陋、子女教育条件受限制、缺乏良好的就业环境、民利不能得到很好的保障、难以真正融入城市社会等问题。这些问题深深地困扰着农民工，也困扰着政府和社会有识之士。而这些问题的真正解决与农民工户籍有着根本的联系，户籍制度问题已成为新时期城乡矛盾的集中体现。
一、农民工户籍转移的意义
户籍问题是农民工融入城市的重要阻滞因素，农民工户口转移的顺利进行具有重要的现实意义和长远价值。
（一）有利于加快城镇化进程，促进城镇化健康发展。农民工户籍的稳定有序转移，一方面吸纳了农村剩余劳动力，缓解了农村人地紧张的突出矛盾，促进城镇产业结构的调整和资源的优化配置；另一方面越来越多的公民获得社会保障、教育、医疗等公共服务，共享改革发展的成果，增进城镇化的健康发展，促进了社会的良性运行。
（二）有利于缩小城乡差距，实现共同富裕。农民工户籍转移，使得农民的人均资源占有量增加，有利于实现农村的规模种植，提高农村劳动生产率，提高农民收入，从而缩小城乡差距，有利于共同富裕的实现。
（三）有利于缓解社会矛盾，构建和谐社会。农民工现象的长期存在，导致一些社会问题的产生，如农村的空巢老人、留守儿童、年轻夫妻长期两地分居等问题，这些社会问题已成为社会各界广泛关注的热点问题。农民工户籍转移有利于上述问题的解决，从而缓解社会矛盾。
二、农民工户籍转移的基本原则
（一）根据各地区具体情况，遵循渐进转移的原则。由于我国城市教育、医疗、住房等资源配置相对有限，加之目前我国正处在经济、政治、社会变革的关键时期，户籍制度改革又渗透到社会的方方面面，因此，应以社会稳定为改革目标。有计划、有步骤地区分不同发达程度的城市、不同人群，渐进有梯度地进行农民工户籍转移；另外，还要根据不同发达程度城镇的实际容纳能力和承受能力来确定农民工户籍转移的政策，对于有稳定收入、固定住所、学历高的人群优先实现户籍转移，这样可以实现人口迁移的科学化、合理化和规范化。
（二）坚持以人为本，尊重自愿原则。在农民工户籍转移、退地等各个环节应充分尊重群众意愿，在自愿的基础上依法办理，这既防止因农民工在城镇根基不牢的情况下，宅基地和承包地退出损害农民利益，出现农民流离失所的状况，又有效防止在宅基地和承包地退出后，在城镇无稳定职业、无固定合法住所，从而出现“城市贫民窟”的现象。
（三）坚持公平正义原则。构建社会主义和谐社会的目标是实现公平正义。由于城乡户籍 “二元”结构的制约，本来收入并不高的农民工，不得不支付大量隐性成本，比如每年往返老家的交通费、房租费等。我国传统的户籍制度使得农村人口在公民权利行使方面实际上处于弱势与虚置状态，导致农民工与城镇居民社会待遇不对等，农民工自然不可能产生什么归属感。美国政治学家、伦理学家罗尔斯在其名著《正义论》中曾指出，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不追求正义，就必须加以改造或者废除。因此，农民工户籍转移应在社会公正的价值目标下，充分尊重个人权利，实现每个人发展的机会均等。
三、农民工户籍转移对策探讨
农民工户籍转移是一项系统工程，需要政府发挥主导作用。因此，政府应在农民工户籍转移前、转移中、转移后不同阶段采取相关对策。
（一）户籍转移前农民工状况的核查。政府应通过实地走访、问卷调查等方式，掌握农民工的基本状况，如户籍转移的意愿、工作状况、收入状况、居住状况、户籍对农民工的制约、希望政府提供的服务等等。在对农民工基本状况广泛深入调研的基础上，了解农民工户籍转移的意愿，对愿意转移的农民工根据其工作年限、工作及收入状况、有无合法固定住所等来确定农民工户籍转移的先后顺序。如石家庄市对于优秀农民工，可不受“有无合法固定住所”的限制，允许本人及其配偶和未成年子女在该市落户。优秀农民工是指：具有市级以上劳动模范称号、在系统内连续3年被评为年度先进工作者、为石家庄经济建设做出突出贡献并得到市级以上政府表彰的或具有国家承认的高级技工、技师资格的农民工。事实上，有相当一部分农民是非常理性的，尤其是大中城市周边郊县的农民，考虑到就业、住房及生活成本问题、对家乡土地增值的预期、城市公共政策的保障以及自身生存退路等问题，他们没有将户籍转移到城市，存在事实上的人户分离，并未彻底移居城市。
（二）户籍转移中改革成本的分担。由于我国实行城乡分隔的社会管理体制，城乡社会保障水平等方面存在较大差别，如根据2008年的数据，城镇居民养老保险和医疗保险的人均保费分别为3，476元和920元，而农村试点地区居民的这两项保费是66元和30～50元。农民工户籍转移所带来的资金缺口如何解决，为此应积极探索农民工市民化过程中中央政府、农民工输入地（城市）、来源地（乡村）、企业和农民工自身五个主体的成本分担机制。从国家角度讲，应加大农民工子女教育、公共卫生、就业帮助以及住房保障等方面的财政补贴与支出。并且要以常住人口而不是以户籍人口作为财政转移支付的依据，完善相关的财政转移支付制度。从“谁受益、谁承担”的经济学角度出发，基于城市公共服务均等化发展目标实现的考量，政府特别是流入地政府在成本分担中应扮演最重要的角色。城市为居民包括新增城市人口提供基本的公共资源，如基本的教育、医疗、养老、基本住房等基本社会资源，而对于优质公共资源如更高的养老、医疗服务则由个人进行商业支付。此外，对于农民流出地来讲，土地的收益仍归流出地所有，同时对流入地来说又有失公平。因此，既可通过二者之间的土地置换，也可以由农民流出地支付一定的经济补偿的方法来协调农民流出地和农民工输入地之间的利益关系，化解二者之间的矛盾。
（三）政府要着力思考和解决户籍转移后公共服务的跟进、城市管理的完善等多方面问题
1、积极探索农民进城后，自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等相关政策。对于有稳定就业岗位、稳定收入和固定居所的农民，在其自愿的基础上，鼓励其退出宅基地和承包地，为了解决进城农民初期可能面临的不确定风险以及对其退出的宅基地和承包地给予一定补偿的考虑，可使进城农民继续拥有退出土地10年或更长时间的土地收益。对于那些没有稳定就业岗位和稳定收入来源的进城落户农民，又不愿退出土地承包的，应严厉禁止强迫他们退出其所承包的土地和宅基地。针对这部分土地资源，可采用土地出租或有条件转让的方式，实现土地一定程度的规模经营，提供农村劳动生产率，这样，既使进城农民得到一定的经济补偿，又防止土地资源的闲置和非法改变用途。
2、大力增加公共资源配置，加大公共服务。农民工大量涌入城市给城市管理带来就业、教育、住房、能源、交通、医疗保险、社会福利等各方面的压力，这就要求城市增加公共资源配置，加大公共服务。具体为：第一，要加强基础设施建设。尤其要解决好交通、垃圾处理、环境保护、供电与供水等基础设施；第二，要发展和完善教育、文化、卫生、公共娱乐等社会性公共服务设施；第三，要完善城镇公共服务体系，推进公共服务均等化，使农民工在就业、社会保障、就医等方面享受与城镇居民同等的待遇。
另外，在城市公共资源供给方面，政府是主导，但可吸引民间资本的进入，建立政府供给为主导、民间力量供给为辅的格局，从而缓解城市人口增加与城市公共资源供给不足之间的矛盾。
3、创新城市社会管理方式、方法。随着人口流动和城市化的快速推进，大量农民工涌入城镇，给城市社会管理带来诸多挑战。如调解外来人口与本地人的矛盾，为新增城市人口提供有效的公共服务，使新增城市人口积极有序地参与城市社会管理，这就要求创新城市社会管理方式方法，形成政府主导、社会组织作用充分发挥、公众积极参与的格局。第一，政府要广泛地宣传并有效地教育农民工和广大城镇居民“人人平等”的观念，使农民工深刻认识到自己天生具有的尊严和拥有的平等权利，也使城镇居民以尊重的心理、平等的心态接纳和对待农民工，根除对农民工的歧视，更要消除对农民工的排斥；第二，政府应出台提高农民工文化素养的相关制度，提高农民工的文化素养，使其更快地融入城市。这就要求：应将提高农民工文化素养相关计划纳入城镇发展的总体规划，并成立专门机构，设立专项经费，确保农民工真正融入城镇文化；第三，政府要充分发挥居委会作用，广泛建立社区服务中心，为社会居民提供便民利民服务，协调新增城市人口与原住民的人际关系，从而起到社会稳定的积极作用。
农民工这一庞大的社会群体，是我国经济社会发展的重要力量。当前出现的农民工问题，从长远来看，不仅是农民工个人的问题，更是关系到社会公平、正义，关系到如何让社会发展的成果惠及农民工，关系到如何解决城乡二元化的社会格局等重大社会问题。而这些问题又集中体现在农民工的户籍问题上，因而研究农民工户籍转移的对策，对于应对当前的农民工问题有着十分重要的意义。当然，农民工户籍转移只是解决农民工问题的重要一环，还需要政府制定系统的政策和措施，使得农民工能够真正融入城市。总之，当前研究农民工户籍转移的对策，意义重大，必将有利于社会矛盾的解决和整个社会的发展。
主要参考文献：
【关键词】农民工市民化 户籍 住房
一、引言
随着中国城镇化的推进，农民工城市化问题也受到多方关注，也强调我国新型城镇化建设首要解决的是农民工市民化问题。农民工要想市民化需要从括生存职业、自身素质、社会身份以及意识行为四个方面有所改变，而其中又需要历经农村退出、城市进入与城市融合三个阶段。当前，农民工从农村退出已无实质阻碍，进入城市务工也不算有太多阻力，但要真正融入城市成为城市居民却还有很长的路要走。
二、农民工市民化进程中的户籍问题
户籍制度衍生的“国民待遇”非均等化造成了城乡二元结构的存在，同时导致了农民工不能与城市居民享有平等的待遇，@是农民工市民化最主要障碍。党的十指出：要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。反映出户籍制度是农民工市民化的关键。
（一）农民工市民化存在“户籍墙”问题
由图1可以看出，农民若想进入城市，需冲破户籍制度来解决住房和子女教育的问题。而对比若对户籍制度进行改革则农民要想市民化不再过多的受到户籍制度的影响，可更快地达到效果。而现今的户籍制度就像一面难以翻越的墙一样堵在农民工面前，可以形象地称为“户籍墙”。
农民工市民化过程中面临的户籍制度及其抑制功能形象地称之为“户籍墙”问题，虽然户籍制度抑制乡-城劳动力流动的功能有减弱，但确一直从不同方式和程度上影响着劳动力流入城市。“户籍墙“问题的存在，使得农民工成为城市户口的门槛升高，在户籍制度改革过程中只有极少部分对城市有特殊贡献的农民工在城市落了户，对于大部分农民工来讲，将户籍迁入城市还是困难重重。基于问题的存在，需要在改革户籍制度时突出解决“户籍墙”问题。
（二）农民工市民化中户籍相关问题
1.户籍管理分权问题严重，政府监管能力不够。改革开放后，中央政府将户籍管理职能下放到地方政府，户籍政策也是地方政府自主制定。各省制定省内各地市户籍制度，下发到各地市政府，各地市政府依照国家政策的总方针和原则因地适宜的进行户籍管理。在一定意义上，尽管民众对户籍改革的热情很高，但是政府在户籍管理上的分权现象过于严重，导致政府不能在监管力度上有所提高。
2.成本阻碍户籍制度改革。预计到2030年，中国的城镇化率将达到68%，这意味着约3.9亿农民工需要在城市落户，而落户过程中产生的巨大公共成本需要政府提供。大量人口流入城市后，基于户籍制度建立的医疗、教育和社会保障体系就需要相应改变，户籍制度改革成本加上医疗、教育和社会保障体系的改革成本给我国的财政带来很大压力，也就是说，巨大的公共成本对政府的供给能力提出了巨大挑战。
3.农民工市民化户籍制度改革相关建议。
第一，迁徙自由化。在西方，政府只对人口进行统计，在户籍制度上没有硬性要求，遵循着人民自由原则，而在中国以户籍制度为要求，限制了公民的自由。中国要想在户籍制度改革上取得成效，需要贯彻迁徙自由化原则，只有公民的自由不被束缚，户籍改革制度才能得到民众的认同。因此，要使农民工成为市民，从户籍制度的方面考虑，首要的是将自由迁徙权还给农民工，再者是消除户籍制度的粘附性，剥离“户籍墙”存在的载体。
第二，落实政府户籍制度管理。由于户籍管理上出现严重的分权现象，不利于城市流动劳动力的落户，针对这一问题需要各地政府落实户籍制度管理，不能只从当地利益出发，为高学历、高资产的群体提供户籍，也应从大局出发允许农民工落户当地，有效监管户籍改革中的落实问题，将分权现象减弱到最小，为农民工市民化做出激励机制。
第三，建立公共成本分担机制。政府在户籍改革成本中承受着财务上的巨大压力，作为受益者，企业及公民在享受便利的同时，理应为政府分担公共成本，这就需要建立完善的公共成本分担机制，即以政府财政为主，企业及公民分担为辅，这样一来政府在财政上的压力减轻，户籍制度改革中医疗、教育和社会保障体系的改革也能顺利的进行，既可推进城镇化的进程也有利于农民工市民化。另外，户籍制度改革也会为当地带来投资机会，为当地的经济发展带来机会。
三、农民工市民化过程中住房相关问题
党的十八届五中全会提出了我国“十三五”规划的目标要求，其中一条就是要推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率和高度重视和认真研究解决农民工市民化进程中的住房问题。2016年为了消除一、二线城市的库存，房地产行业也经历了波动的一年，各地政府相继出台了各种限购政策，限制非城市户口居民的购房权利，对于城市流动劳动力来说房价和限制权利成为了不能买房的两大原因，作为基本的生活需求，解决农民工住房问题是一个重大问题。
（一）农民工市民化住房现状
中央政府近年来出台了一系列政策对房价进行调控，但迄今为止，住房价格仍然使普通工薪阶层难以接受，对农民工而言更是难以承受。2016年1～10月中国商品房平均销售单价为7602元/平方米，尽管农民进城务工所赚的收入要远高于务农收入，但以农民工目前的工资水平根本无法在城市购买住房，如表1。
由表一可以看出，全国农民工2015年生活消费支出均高于2014年，在消费支出中，住房支出也有所增长，占生活消费支出的近一半，这表明，好多农民工将所挣的工资近一半用来租房或者付贷款。由于城市的房价远高于农民工的承受能力，绝大多数农民工只能租房，而租房的支出也占据了一大部分。这就暴露出农民工市民化进程中住房问题的存在。
（二）农民工市民化中住房问题相关建议
1.建立政府保障与市场保障相结合的住房制度。城镇住房问题是基本的民生问题，也是世界性难题。中国建国六十多年的实践证明，解决城镇住房问题，必须建立政府保障和市场保障相结合的住房制度。解决农民工市民化进程中的住房问题，其基本原则应该是建立在个人为主、政府给予支持的基础上。
2.探索农民工市民化进程中的公共租赁住房政策。公共租赁住房是城镇基本住房保障的主体，对于符合条件的农民工应考虑与城镇居民一样享有公共租赁住房政策，并允许其先租后买，或实行共有产权直至最终拥有完全个人产权。
3.增强农民工解决住房问题的支付能力。为了增强农民工解决住房问题的支付能力，首先是要研究将其原有的农村土地等资产权益带进城市；其次是要研究提高农民工的工资性收入，并将其纳入住房公积金制度；再就是要研究对农民工在城市购买首套住房的贷款优惠政策，降低首付款的比例。如果近期农村土地等资产权益不能马上变现，则应允许农民工以农村集体土地或宅基地之权益用于银行住房借贷的抵押。
四、总结
在“十三五”规划中推进城镇化，要把促进常住人口中有能力在城市中稳定生活的公民实现市民化作为首要任务。2016年社会经济发展主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务（“三去一降一补”），对于社会普遍关注的房地产去库存，报告提出，农民工市民化是消化住宅库存的关键环节和成败所在。而农民工市民化又主要面临户籍、住房这两大大问题，因此在有效的政策指导下，做好这两大问题的解决方案是“十三五”中经济发展的重要任务，也为农民工们谋取成为城市的主人的福利，真正实现人的城镇化。
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关键词：新生代农民工；城市融入；户籍制度；“共同体”理论
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.09.057
改革开放以来，随着我国经济的飞速发展和国家政策的不断变化，一大批农民纷纷涌入大中城市寻求发展，他们为城市的现代化发展做出了不可磨灭的贡献。城镇化经过数十年的发展，以80、90后为主力军的新一代农民工开始活跃于我国城镇化发展进程中。他们是推动城市全面发展的重要功臣，但是我国现行的城乡二元户籍制度却是农民工融入城市的巨大障碍。城市一面享受着农民工艰辛的劳动成果，一面却将其阻隔在外，使其成为城市的“边缘人”。
1 新生代农民工城市融入现状
截至2014年，中国的农民工总量约为2.7亿人，比重超过60%的80后、90后新生面孔成为新一代的农民工主体。进入21世纪，80、90后新生代农民工开始涌入城市。他们对农村老一辈的“安土重迁”观念已经淡薄，不再希望生活于农村，相比于传统的农民工，其具有更为强烈的“入城”动机。新生代农民工大多数人受教育程度相对较高，注重物质生活质量，追求精神享受。但是目前新生代农民工城市融入进程依然困难重重。“经济吸纳，制度拒入”是当前农民工城市融入问题最尴尬的现状。他们平时在城市生活工作，在农忙或逢年过节时回乡村进行农业生产或休息，成为了游离于城市和乡村边缘的“候鸟群”。
我国城乡二元结构体制对城乡实行两种不同的资源配置方式。而以户籍制度为基础的城乡壁垒，导致新生代农民工在进入城市寻求生活之时就业受歧视、薪资被拖欠、利益不被保障、子女享受教育难等种种问题相继出现。户籍制度把人分为两种不同的社会身份，这两种身份背后的差别实则是各种资源、福利待遇等的不平等分配。城市虽然无限吸纳农民工进城，但制度却将他们推至城市的边缘。而新生代农民工不但希望在地域上实现向城市的迁移，更希望从心理上获得城市的归属感。目前，城乡二元结构对我国经济社会发展的严重阻碍，已经成为一种共识。
2 一种“共同体”理论
共同体是人类自然而然联结的最初的生活方式，是家庭、村落、城镇在共同善或共同情感的联结下形成的持久的真正的共同生活，存在着“我们”或“我们感”意识。德国著名社会学家滕斐迪南・滕尼斯认为，共同体的发展可分为三个阶段：血缘共同体（亲属之间），是以出生伴随的、不可剥离的血缘关系为联结纽带而形成的共同体，是人类最初、最基础的天然联系。随着活动范围的延伸和行为的分离，血缘共同体发展为地缘共同体（邻里之间），是以共同生活、居住在一起为基本条件的。邻里之间相互帮助，友爱互信，最终建立互相依赖的关系网络，发展为精神共同体（友谊之间）。
共同体成员之间由一种共同体意识维系着，可以称之为“共同理解”或“默认一致”，这是一种促使人们作为一个有机整体而团结在一起的特殊力量。这种“共同体”意识包含三个要素：一是自我意识，共同体成员基于共同善的追求而产生的“我们感”；二是身份意识，自己在共同体中寻求自己的责任、位置、角色的认识；三是归属意识，共同体成为自己不可或缺的条件，包括物质和精神依赖。
3 基于“共同体”理论对新生代农民工城市融入的户籍障碍分析
农民是附地而生的，因此最初的村落可以说是一种共同体的生活。在共同的村落里，他们基于亲缘关系、土地、淳朴的邻里之间以及“重土”的归属观念而深深的扎根于此，生活的方方面面都受到血缘、地缘和亲缘的保护。一旦他们离开了最熟悉的土地和村落进入到城市，便开始失去这三种共同体的保护，虽然我国已经放宽了农民工“入城”的限制条件，但是长期存在的户籍体制依然将农民工排除在社会保障、就业择业、子女教育等公共福利之外。
3.1 市民的“准入门槛”
我国的户籍制度实质是人口居住权的城乡分割。户籍制度已经成了城乡居民“身份”的标志。改革开放以来，为大力推进城市建设，许多城市纷纷对农民工降低“准入门槛”，以吸引更多的农村剩余劳动力。虽然这些改革的确吸引了大量农民工进城，但是大多是以达到附带条件为前提才能拿到城市居民的身份。而这些附带条件诸如最低学历要求，最低投资条件，“需在城镇中购买住房”等，表面上是放宽了“入城条件”，从政策上接纳了农民工，但是实际上对于新生代农民工来说这些条件过于苛刻，使农民工没法跨入市民身份的“门槛”。
3.2 政策的“分配倾斜”
我国城乡二元结构体制将各种政策、资源分配、设施建设等都优先倾向分配给城市，导致城乡在经济社会发展各方面均产生了巨大差异，政策不公正的倾斜由来已久。在长期的二元户籍制度下，政策上的公平性缺失长期伴随着新生代农民工的自由流动，使其无法公平地追求和享有城市发展所带来的共同利益和待遇，触摸不到的各种城市制度性资源内化为不同身份的心理落差，缺乏安全感和生活压力促使他们从心理上对城市没有归属感和认同感。
3.3 户籍的“福利捆绑”
城乡二元户籍制度把农村人与城市人口分为两个层次。由于农民工出生在农村，因此被贴上“乡下人”的标签，即使他们为城市的发展做出了巨大的贡献，但是依然得不到城市的接纳和认同。而户籍制度背后隐藏的多种福利，更加剧了城市居民与农民工身份的差距。虽然新生代农民工长久地居住和工作在城市中，生活习惯、价值观念等与城里人无异，却依然无法享有与城市居民对等地福利待遇、社会公共资源，特别是就业和获得教育方面面临着更大的阻力和困难，“利益化”的户籍身份始终横亘在城市人和农村人之间。
3.4 身份的“心理隔离”
“个人必须在抽象体系所提供的策略和选择中找到他和她的身份认同”，新生代农民工所热切追求的城市归属感不仅仅来源于在地域层面的融入，更重要的是社会心理层面的接纳。而“城里人”由于先天的区位优势和户籍制度，充分享受到城市经济发展和土地增值所带来的巨大收益，由此获得强烈的优越感，他们排斥甚至是敌对“乡下人”共同分享公共资源和服务。新生代农民工因身份所造成的“心理隔离”，导致新生代农民工无法从城市生活中得到想要的认同感和依赖感。
4 “共同体”理论思维下的深化户籍改革的措施
2014年，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》提出要实现城镇化模式由城乡分割向城乡融合的转变，更加注重打破城乡二元制度结构，实现城镇化发展与城乡一体化的有机结合。当然，单纯对户籍制度进行改革不足以解决农民工融入城市的深层次问题，深化户籍改革意味要对与就业、社会保障、医疗、教育、住房等政策方面进行制度创新，这些工作复杂且需要付出极大的社会成本。因此深化户籍改革具有长期性和复杂性的特点，必须立足当前，稳步推进。
4.1 推动中小城镇“共同体”建设，实现城乡户籍登记一体化
由于大部分的公共资源配置都倾斜于我国的东部城市，大多数新生代农民工不断涌入到北、上、广等一线城市。但是要剥离一线城市的户籍附加功能和身份融入是需要巨大的社会成本的。因此，应大力发展中小城镇，通过扩大财政资金投入，完善中小城镇基础设施，吸引新生代农民工向中小城镇合理回流，建立适合中小城镇发展的地缘共同体和亲缘共同体。一部分中小城镇尝试城乡户籍登记一体化，再逐步在中小城镇全面取消户籍制度，因地制宜地采取稳妥的渐进式推进，逐步实现新生代农民工的城镇化。
4.2 剥离户籍与公共服务挂钩，还原户籍信息统计管理职能
由于历史发展的原因，户籍与福利形成捆绑，户籍决定了人口的身份地位，决定了是否有权利享受和获取公共资源，并衍生出在社会保障、教育、就业、住房等方面的差别对待，加剧了社会的不平等。应将户籍与公共服务剥离，仅仅作为信息统计和管理的依据，而不应是福利分配的标准。确保“乡下人”与“城里人”一样，能够享受同等的福利待遇。在享受和追求共同利益中逐渐形成“我们感”意识，并且要进行渐进式逐步开放，不同的地区其开放脚步可根据当地的经济发展状态而进行。
4.3 淡化身份差别化的户籍观念，形成融入城市的精神归属感
深化户籍制度改革，本质上就是要破除城乡二元结构体制对我国经济和社会发展的严重阻碍，打破户籍制度背后的各种壁垒，推进城乡一体化发展。在住房、教育、就业、医疗等方面城市居民和农民工一视同仁，真正平等享受城市优越感和优厚待遇，才能逐步淡化户籍在人们心中根深蒂固的观念，不再对其顶礼膜拜。新生代农民工对户籍产生的自卑心理来源于身份上的差别，身份感和自我意识感薄弱，只有淡化身份差别，才能让新生代农民工更顺利融入城市，从而获得精神上的归属感。
4.4 健全相关配套制度改革，发挥户籍改革的最大化效应
要破除户籍制度壁垒，必须对就业、社会保障、住房、教育等相关制度进行改革，才能从根本上解决新生代农民工的城市融入问题。在就业制度方面，大多数农民工工作技术含量低，因此就业薪资起点低、福利差，权益维护困难；在社会保障制度方面，医疗、教育等公共服务的缺失使新生代农民工对城市缺乏归属感和安全感，只有解决好生活的基本福利保障，才能促使他们安心扎根于城市；在住房制度方面，城市高昂的房价加大了新生代农民工城市融入的生活成本，而目前最紧迫的是将新生代农民工纳入城市住房保障体系中，以减轻城市生活压力。只有在就业门槛、福利待遇、合法权利等方面得到相应法律保障和权益维护，才能促使新生代农民工立足于城市，相对稳定的工作收益使得新生代农民工在心理上和事实上感受到城市对他们的认可。
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一、改革户籍制度，破除身份困境，消除市民化首要障碍
为促使农民进城落户，济源早在2007年就取消了城乡农业、非农业户口划分，实行一元化的户籍管理；2011年实行了外来人口居住证管理制度，凭证可享有就业创业、子女就学、社会保障、医疗卫生等权利待遇；2012年起再次放宽城镇落户限制，只要在城镇租房居住、有稳定生活来源、缴纳城镇基本养老保险的济源户籍人员，均准予其在租住地落户，并享有城镇居民权利待遇。
虽然济源持续深化户籍改革、促进农民进城落户，但 “人口城镇化”的任务依然繁重而艰巨。城镇户籍人口并未增加，逆城镇化开始出现；户籍改革并未取得实质突破。因此，从户籍制度改革入手，破除二元发展体制，是当前推进“人的城镇化”的首要任务。
（一）探索推行“户地分离”
在推进农村集体建设用地、宅基地、承包地、林地等土地确权颁证的基础上，可推进农村集体资产股份制改革，变村民为股民，剥离附着在户籍上的农村权益，让农民带着农村“产权证、股民证”放心进城，解除其进城的后顾之忧。
（二）调整户口迁移政策
全面放开迁移落户限制，只要在城镇有合法稳定住所（含租赁住房），或在城镇缴纳了城镇职工养老保险金，就准予其在实际居住地落户，逐步建立户口登记与经常居住地相统一、城乡居民自由迁徙的户籍管理制度。
（三）强化城市社区管理创新
在城市集体经济组织股份制改革、城市社区网格化管理、农民转移落户机制等方面大胆探索，破解进城农民落户难、融入城市社区难问题。
（四）扩大城镇公共服务容量
在增扩城镇中小学校容量、强化城镇社区医疗服务、规模化建设公租房、调整城镇灵活就业人员住房公积金政策、完善进城农民的城镇社保补贴政策、加大进城农民技能培训补贴、扶持进城农民创业等方面，全面加大城镇政府民生方面的财政预算支出，实现农业转移人口与城镇居民享有同等待遇的“市民梦”。
二、扩大城镇就业，培育人力资本，实现可持续的市民化
（一）多渠道扩大城镇就业
在发展文化旅游产业、引进劳动密集型企业、扶持小微企业发展等方面，谋划一批能创造大量就业机会和岗位的重大项目，注重发展产业经济，增加城镇工业、新兴产业、现代服务业就业岗位，保证农业转移人口市民化后能够实现更高质量的就业。特别是中小微企业创业成本低、就业门槛低，且通常是劳动密集型产业，提供了80%的新增就业岗位，政府应在财政税收和产业政策方面给予更多倾斜。
（二）促进农业转移劳动者稳定就业
一是应加强社会保障服务网络建设，将农业转移人口纳入所落户城镇的公共就业和创业服务体系，建立与所在城镇户籍居民统一、平等竞争的人力资源市场，共同享有公共就业服务和创业扶持；增加公共就业服务投入，改善公共就业服务薄弱的局面；建立跨城乡、跨区域的就业信息交换平台，实现公共就业服务信息资源的交换与共享。二是应规范劳动关系，提高用人单位与农业转移劳动者的劳动合同签订率，减少企业任意解雇职工的行为，保障好农业转移人口的就业权益，促使其稳定就业。三是应充分发挥公共财政作用，积极为农业转移人口中的困难家庭、特殊家庭购买公益性就业岗位，确保这些家庭能够有人就业，有基本稳定的生活经济来源。
（三）提高农业转移劳动者的就业技能
应大幅增加政府对农业转移劳动者培训的投入，提高培训补贴标准，扩大培训覆盖面；统筹人社、农业、扶贫等部门的农村劳动者转移培训工程的各种资源，完善培训补贴管理方式；区分好政府与市场之间的关系，重视发挥民办培训机构作用，公办培训机构逐步退出；降低农业转移劳动者参加职业技能鉴定费用，鼓励参加培训的劳动者经过考核鉴定获得资格证书等。
（四）有选择地发展小城镇
在提升中心城市综合承载功能的同时，不可忽视小城镇在吸纳就业方面的“蓄水池”作用。但又不能以乡镇为单位全面推进小城镇建设，导致因产业配套、基础服务不到位造成的小城镇“空心化”。一是有选择地发展山区小城镇，二是有重点地发展平原小城镇。
三、扩大公共服务，赋予权利资本，促进新市民融入城市
（一）保障随迁子女平等享有受教育权利
在城市住宅区、中心小城镇、农业转移劳动者聚集区新建、改建和扩建一批普惠性幼儿园和小学、初中，扩大城区中小学教育资源；采取政府出资购买公共服务的方式引导各类民办幼儿园、集体幼儿园提供普惠。坚持“两为主”政策，将农业转移劳动者子女义务教育经费纳入城镇政府的财政保障范畴，并对已接受农业转移劳动者随迁子女为主的民办学校给予相应补贴。支持城市中职学校、济源职技学院降低门槛，招收农业转移劳动者子女接受高中阶段教育。
（二）把有条件的农业转移劳动者纳入住房保障范围
将在城镇稳定就业、有一定经济能力的农业转移劳动者纳入城市住房保障体系，比照城市居民收入标准提供廉租房、公租房等，也可采取发放租赁补贴方式，鼓励其租赁城市居民住房，促进其改善居住条件。可比照廉租房政策，在产业集聚区、城中村、城乡接合部等建设单元型或宿舍型公共租赁住房，鼓励农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。允许城镇集体经济组织利用集体建设用地建设公租房性质的农民工公寓。提高在企业务工的农业转移劳动者的住房公积金覆盖率，允许他们以城镇灵活就业者身份参加住房公积金，申请住房公积金贷款。
（三）扩大农业转移人口的城镇社会保险覆盖面
依法将在城镇企业务工的农业转移劳动者纳入城镇“五险”覆盖范围，是法律赋予农民的权利，也是城镇政府的义务。一是扩大城镇养老保险覆盖面，适时适当降低养老保险缴费基数；允许农业转移劳动者以灵活就业身份参加城镇职工养老保险，政府可给予一定期限的社保补贴。二是依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加城镇居民基本医疗保险。强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤、失业、生育保险比例。三是应完善社保关系转移接续政策，尽快实现农村参加的养老、医保规范接入城镇社保体系；整合城乡居民医保制度，方便农民参保接续。
（四）改善农村转移劳动者的医疗卫生条件
落实好输入地政府的责任，根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将社区卫生服务中心等综合性公共卫生机构延伸至农业转移人口聚居区，并逐步提高农业转移人口人均服务经费标准；将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系， 建立健康档案，与当地居民享有同等服务，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务。
四、深化农村改革，增加物资资本，让农民带着资本进城
物资资本最直接的表现形式是收入和固定资产。相应地，物质资本的占有程度是由农业转移人口的总收入和固定资产的拥有状况所决定的。当前，较低水平的总收入和土地、宅基地等固定资产的弱流动性及其价值的不确定性都加重了农业转移人口的物质资本困境，导致他们缺乏加快实现市民化的物质基础。
具体地说，一是进城农民在农村的集体土地、宅基地以及房屋、林地等资产，由于缺乏畅通的交易机制，长期闲置死滞，不能转化为农民进城的资本。二是进城农民缺少经营性收入，农村集体经济十分薄弱，农民集体资产收益较少；农村宅基地、承包地、林地等产权归属不清，难以培育现代农业、生态旅游业的市场主体。三是资本市场发展滞后，主要在于农村产权抵押物严重不足、流转交易机制不畅，农民财产的变现功能差。四是户籍与土地权益密切相连，户籍难以回归“实际居住地证明”本质，愿意放弃农村土地权益而将户籍迁移到城镇的农民较少。以上问题的根源，均在于农村产权归属的不清晰、产权流转交易的不顺畅、户籍与土地利益的不分离、农村市场主体培育不到位等。因此，推行农村产权制度改革势在必行。
为维护好进城农民的农村资产收益权，让广大农民带着资产进城，从2007年起，济源就开始积极推进农村的体制改革和机制创新。目前，全市通过土地入股、村企联姻、大户带动、荒坡开发、基地+农户等方式，累计完成土地流转41万亩，整村实现土地流转53个，蔬菜、养殖、林果、苗木等产业基地超过20万亩；已完成了134万亩集体林地的产权明晰任务，办理林权抵押630万元；农村集体土地所有权确权颁证率超过70%，小农水工程确权率达95%以上，开始了承包土地确权试点。
党的十以后，济源按照“加快完成城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换”的要求，选择了5个试点镇开始农村产权制度改革实验。具体在4个方面推进：一是全面开展农村产权的确权登记，二是推行农村集体资产的股份制改造，三是推行集体建设用地使用权流转， 四是建设农村产权综合交易平台。
城镇化过程是人地关系调整的过程。在这个过程中，人的生产和生活方式由农民逐渐市民化，土地则由农用地变更为城镇建设用地。因此，城镇化包括人口城镇化和土地城镇化。为全面认识我国的城镇化状况，本文结合我国31个省（自治区、直辖市）的人口、土地（城镇建成区；规划区建设用地）等数据，比较分析城镇化状况。
一、我国及其四大经济区域人口城镇化状况统计
人口城镇化可以分别从常住人口和户籍人口的口径进行统计。按照国家统计局的标准划分我国包含东部（含北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东和海南）、中部（含河南、江西、山西、湖南、湖北和安徽）、东北（含黑龙江、吉林和辽宁）和西部（陕西、宁夏、青海、甘肃、新疆、四川、重庆、贵州、云南、、广西和内蒙古）四大经济区域。全国及其四大经济区域2006-2012年常住人口城镇化率（常住人口占总人口的比重）和户籍人口城镇化率（户籍人口占总人口的比重）的计算结果如表1所示。
为更直观体现人口城镇化率的状况，将表1中的平均值做图，如图1所示。
由表1和图1可知，2006-2012年， 全国及其四大经济区域中，1）常住人口城镇化率均高于户籍人口城镇化率，且这二者的差值逐年扩大；2）与全国的常住人口城镇化率平均值（47.79%）相比，东部地区（62.52%）和东北地区（56.47%）高于全国平均水平，而中部地区（42.53%）和西部地区（39.42%）则低于全国平均值；3）与全国户籍人口城镇化率平均值（33.59%）相比，东部地区（49.71%）、东北地区（48.03%）更高，西部地区（27.81%）和中部地区（27.24%）则更低；4）平均来看，全国的常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率14.66%，四大经济区域中二者的差异由高到低依次是中部地区（15.97%）、东部地区（12.92%）、西部地区（11.96%）和东北部地区（8.56%）。
二、我国及其四大经济区域土地城镇化状况统计
土地城镇化可以分别从建成区土地面积和规划区土地面积的口径进行统计。全国及其四大经济区域2006-2012年建成区土地城镇化率（各省区市城镇建成区土地面积占各省区市行政区面积的比重）和规划区土地城镇化率（各省区市规划期建设用地面积占各省区市行政区面积的比重）的计算结果如表2所示。
为更直观体现土地城镇化率的状况，将表2中的平均值做图，如图2所示。
由表2和图2可知，2006-2012年， 全国及其四大经济区域中，①规划区土地城镇化率均高于建成区土地城镇化率；②与全国的建成区城镇化率平均值和规划区城镇化率平均值（0.91%/3.62%）相比，东部地区（4.04%/12.33%）、中部地区（2.07%/8.59%）和东北地区（1.07%/5.26%）高于全国平均水平，而西部地区（0.29%/1.53%）则低于全国平均值；③平均来看，全国的规划区土地城镇化率高于建成区土地城镇化率2.71%，四大经济区域中二者的差异由高到低依次是东部地区（8.30%）、中部地区（6.52%）、东北部地区（4.19%）和西部地区（1.24%）。
关于城镇化支撑房地产市场的逻辑并不复杂。首先，从现有的存量看，过去五年我国年均城镇化率为1.5%，每年约2000万农村居民进城。1998年-2013年，城镇化率从33.6%上升到53.7%，新增大约7000万个城镇家庭。这些家庭或租房或买房，都有居住需求。根据国家统计局公布的房地产竣工面积，1998年-2013年房地产竣工总面积为106亿平方米，扣除约30亿平方米左右的拆迁面积，城镇地区约新增70多亿平方米的住房，也就是7000多万套住房，与新增城镇家庭的数目相当，房地产市场供需看起来大致是平衡的。
从潜在增量看，2013年我国的城镇化率53.7%，与发达国家75%-80%的城镇化率相比还有很大提升空间。以它们为目标进行估算，未来还有2.5亿以上的农村人口将转移到城镇地区。
因此，未来房地产市场还有巨大的发展潜力。事实上，城镇化已经是政府、业界和广大老百姓普遍认为的未来房地产市场最重要的推动力。据了解，中央及各级政府和许多房地产开发商也广泛参考相关的城镇化数据进行土地和房产的开发和规划。 被误解的城镇化
值得重视的是，对城镇化的理解普遍存在误区，这使得城镇化带来的住房需求被大幅度高估了。在城镇化进程中，农村家庭进入城镇地区生活，成为城镇地区常住人口，一般都认为他们会背井离乡，“扛包进城”。
但这个理解是有偏差的。事实上，中国的城镇化包含两种形式：一种是主动进城的农村家庭，即我们一般理解的进城农民工家庭。他们在城镇地区没有住房，因此有刚性的住房需求。
另一种是农村家庭“被进城”，这些农村家庭并没有离开居住地，其农业户籍和社会保障也未发生变化。但由于其居住地的城乡分类码发生了改变，由农村变成了城镇，在统计意义上他们变成了城镇常住居民，被纳入了城镇地区的统计范围。
根据国家统计局公布的统计用区划代码和城乡划分代码，截至2013年8月，全国共69.4664万个社区。其中，29.5%的社区为城镇社区（居委会），70.5%为农村社区（村委会）。另外，国家统计局从2009年起，每年公布各社区的分类码。从分类码的变化中，可以看到，2009年-2013年全国共有3.5%的社区由农村社区变为了城镇社区。居住在这些社区的农村户籍居民也就变成了城镇居民，他们就是我们所说的“被进城”部分。
这部分人的数量有多少统计局并没有公布。根据中国家庭金融调查的数据，常住城镇地区的农村户籍家庭中，57%其户籍所在地与常住地一致，也就是“被进城”。另外43%的常住城镇地区的农业户籍家庭的户籍所在地与常住地不一致，为主动进城，“被进城”农村户籍家庭比例显著高于主动进城的农村户籍家庭。 虚高的住房需求
“被进城”家庭与主动进城家庭有很大的差别，其中最重要的差别是“被进城”家庭在常住地的住房拥有率高达90%，远高于主动进城家庭；人均居住面积达36.1平方米，显著高于主动进城家庭的22.2平方米。“被进城”家庭的住房以自建房为主，占比达67%，商品房占比仅为14%。
事实上，“被进城”家庭的住房情况，包括在现有房屋的居住年限及人均居住面积，与农村家庭非常接近。他们本来就是农村家庭，只是因为地区编码变化而被人为归类为城镇家庭。
尽管如此，我们不能因为住房的特点接近于农村住房而认为这些住房不是城镇住房。首先，这些住房解决了“被进城”的城镇常住居民的住房需求，应纳入城镇住房的分析之中。另外，根据中国家庭金融调查2013年的数据，13.5%的“被进城”的家庭将其住房出租，部分解决了外来人口在城镇地区的住房需求。因此，这部分住房是不能从城镇住房中直接剔除的。
为了进一步研究各类家庭的住房需求，必须对刚需和改善型需求有清晰定义。中国家庭金融调查将住房刚需定义为常住地无房或有分家需求，将改善型需求定义为在现有住房居住20年以上家庭或人均居住面积小于当地中位数的家庭。
依此计算，“被进城”家庭中有刚性住房需求的比例为19.5%，与城镇户籍家庭相当，显著低于主动进城家庭的39.6%。“被进城”家庭改善型需求为16%，与城镇户籍家庭的14.6%接近，但显著高于主动进城家庭8个百分点。
当然，不是所有的刚需或改善型需求的家庭都能有足够的经济实力满足其需求。结合家庭收入与常住地房价，按家庭还贷能力，我们估算了当前可实现住房需求。有刚需的“被进城”家庭中，目前可实现的比例仅为57%，高于有刚需的主动进城家庭可实现比例的36.9%。有改善型需求的“被进城”家庭中，当前可实现比例仅为34%，略高于主动进城家庭的30%。 消除“被进城”的影响
总体看来，在认识城镇化进程上，忽视“被进城”现象至少在两方面影响了房地产市场。首先，“被进城”家庭在常住地拥有住房的比例非常高，因此这些家庭目前的刚需远低于主动进城家庭。由于“被进城”家庭的比例高于主动进城的家庭比例，因此将“被进城”家庭误认为主动进城家庭，就会严重高估当前城镇地区的住房需求。这种高估恐怕是当前房地产市场过度过快开发的一个重要原因。
“被进城”带来的直接后果就是房地产市场的错配现象：一方面是新建的大量商品房空置，房地产市场的过度开发以及在各地区的不均衡发展，导致供给远大于真实的住房需求。另一方面是许多“被进城”家庭的自有住房陈旧，产权不清，意味着长期上对住房有潜在的需求。只是由于现阶段的购买力限制等，而暂时没有短期内的住房需求。
