时间：2023-05-29 17:38:20
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇设施农用地，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、基本原则
（一）设施农用地必须符合国家法律法规和相关政策规定。项目用地应尽量利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地。
（二）用地选址要依据农业发展规划和土地利用总体规划，规划布局符合城乡规划及其他专项规划，不得侵占基本农田，不得破坏耕地。用地选址不得在饮用水水源地保护区、风景名胜旅游度假区、海岸线保护带、文物保护区等禁止区域。
（三）用地规模符合设施农用地政策规定标准，项目布局科学合理，体现节约集约用地的原则。
（四）遇国家重点工程、城市建设、村镇基础设施、公共建筑等建设需要征收设施农用地时，项目单位须无条件服从。
二、规范使用
（一）签订协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与镇政府（街道办事处）、农村集体经济组织协商有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过镇政府（街道办事处）、村（社区）政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期满无异议的，镇政府（街道办事处）、农村集体经济组织和经营者三方应签订设施农用地用地协议书。协议书应包括以下内容：1.项目名称；2.建设地点；3.设施类型和用途；4.数量、地类和规模；5.经营年限；6.土地复垦要求、完成时限及履约保证措施；7.土地交还时间；8.土地违法责任等。
（二）协议备案。用地协议签订后，镇政府（街道办事处）应按要求及时将用地协议与设施建设方案报区国土、农业、畜牧、海渔等相关部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得开工建设。
（三）年度变更。区国土部门将年内审批并备案的设施农用地，纳入年度变更，未纳入备案的不得变更。变更前，进行现场勘查，对符合要求的纳入变更，有改变用途或安排非农业建设的，不得按设施农用地变更。
三、控制要求
（一）种植和养殖要求
1.农业种植。主要指花卉苗木、瓜果蔬菜、经济作物等种植，需使用耕地的，必须确保农用地性质不变、土地承包关系不变，且不破坏基本耕作层。
2.畜禽养殖。主要指猪、牛、羊等家畜和鸡、鸭、鹅等家禽养殖。其用地规模必须严格按照畜牧部门关于规模化畜禽养殖的定额标准进行核定。其布局和选址不得占用基本农田，鼓励利用村庄空闲地、废弃工矿用地、荒滩、荒地等，尽可能不占或少占耕地。确需占用耕地的，需将耕作层土壤剥离并单独堆放，以用于项目结束后的土地复耕。
3.水产养殖。主要指浅水、综合、立体等水产品养殖。原则上应利用原有的坑塘水面，不得借机扩占周边耕地。属于综合养殖或立体养殖的，不得突破原有的水域范围，不得占用耕地建设非农业生产用房；属于浅水养殖的，要尽量利用原有的低洼地，确需进行耕地降土的，耕作层的土壤要实行集中堆放，用于项目结束后的复垦，且与周边落差不得超过1米，浅水养殖池底不得固化。
（二）建设施工要求
设施农用地项目原则上不得修建永久性建筑物，只能建简易用房。简易用房按以下标准执行：
1.鼓励使用活动用房，严禁使用钢筋混凝土，不得破坏地面耕作层，更不得固化地面。
2.围墙应尽量采用简易围网搭建（根据防疫需要，畜禽养殖用地可建实体围墙），严禁使用钢筋混凝土。
3.种植类的每个大棚最多配套建设一个看护管理房，看护管理房面积不得超过20平方米；畜禽养殖场的圈舍及设施用房应按相关规范建设，檐高原则上不超过3米；海水养殖、池塘养殖等的看护房和仓储房面积均不得超过40平方米，工厂化建设大棚进行育苗养殖的，行政办公、生活设施等占地面积不得超过所在厂区面积的7％。具体建设标准由相应主管部门负责审核，作为设施农用地的备案依据。
四、相关措施
（一）保证措施。项目实施前，项目单位须签署《设施农用地复耕合同书》并按合同约定进行项目建设；项目终止后，项目单位须按合同约定，及时拆除地上所有建（构）筑物等设施，同时将原耕作层土壤覆盖在项目用地地块上，恢复耕种。
（二）验收。项目终止后，区国土部门会同区农业、畜牧、海洋渔业、林业等相关部门，按照相关规定对项目用地复耕等情况进行检查验收。达到验收标准的，退还土地复耕保证金；达不到验收标准的，不予退还土地复耕保证金，并根据复耕难易程度收取一定数额的耕地开垦费。
（三）监管。各镇政府（街道办事处）按照属地管理原则，全面负责本辖区内设施农用地的管理，并纳入年度目标考核。各镇政府（街道办事处）要制定具体的管理措施，加大监管力度，加强批前、批中和批后全程动态监管。对擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，依法依规严肃查处；涉及违法的，由区综合行政执法部门依法立案查处。
五、各大功能区范围内设施农用地管理，参照本意见办理
为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善设施农用地管理，根据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔〕155号）规定，结合我市实际，提出如下意见。
一、界定设施农用地范围
依据《土地利用现状分类》，设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。
（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：
1．工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等（花卉、苗圃、温室蔬菜大棚等）；
2．规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；
3．水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；
4．育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。
（二）附属设施用地是指农业项目区域内,直接辅助农产品生产的设施用地。包括：
1．管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；
2．仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；
3．硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地。
二、严格设施农用地管理
（一）明确设施农用地管理方式。生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，依据《土地利用现状分类》，按农用地管理。
兴建农业设施的，经营者应拟定设施建设方案，并与所在地农村集体经济组织签订用地协议，用地协议签订需经村民代表会议通过、镇政府（街道办事处，开发区、南海新区、埠口港管委，下同）审查。涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同。兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核，按照规定收取土地复垦保证金；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”原则先补后占，不能落实耕地占补平衡的，按规定收取耕地开垦费。
（二）合理控制设施农用地用地规模。本着从严控制设施农用地规模，减少对耕地占用和破坏的原则，对各类生产设施和附属设施用地采取指标控制。按照省国土资源厅、省畜牧兽医局《关于规范禽畜养殖用地管理的意见》规定，控制规模化畜禽养殖用地中生产设施用地规模。对附属设施用地规模实行指标控制。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过20亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
（三）控制设施农用地范围。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。
在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，因设施农业项目发展需要，申请按建设用地使用土地的，按照建设用地管理，并依法办理建设审批手续。
（四）引导设施农业合理选址。根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。
三、规范设施农用地审批
设施农用地审批采取经营者申请，镇政府申报，农业、国土部门审查，市政府审批的方式。具体按以下程序和要求办理：
（一）用地申请。经营主体申请设施农用地的，经土地所有集体经济组织同意后，持拟定设施建设方案、用地协议、拟申请用地平面布置图等材料向所在镇政府提出用地申请。
设施农用地建设方案内容应包括项目名称、建设地点、用地面积，拟建设施类型、数量、标准和用地规模等；用地协议应包括土地使用年限、土地用途、交还和违约责任等内容；涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与集体经济组织和承包户签订土地承包经营权流转合同。
（二）镇政府申报。镇政府受理后，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查，主要审查用地申请条件、用途、规模、选址和用地协议签订的合法性。符合要求的，出具审查意见，报市发改、环保、畜牧兽医、海洋渔业等相关主管部门立项、备案，报市农业局审核。
（三）农业部门审核。市农业局受理后，主要审核承包合同内容是否齐全，是否符合国家有关法律法规及政策规定，承包程序是否规范。涉及土地使用权流转的，还需审核土地承包经营权权属是否明晰，流转期限是否超过承包剩余期限，是否经发包方同意及备案等。审核同意后转市国土资源局办理。
（四）国土资源部门审查报批。根据镇政府和相关主管部门的审查意见，市国土资源局对设施农用地的选址位置、用地规模、权属情况、耕作层保护措施、耕地占补措施等进行审查，与经营者签订土地复垦整治协议，收缴土地复垦保证金。涉及附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”原则先补后占，不能落实耕地占补平衡的按规定收取耕地开垦费。审查符合规定要求的，报市政府审批。
国有农场的农业设施用地，由农场提出申请，经农场主管部门初审后，送市国土资源局审核，报市政府审批。
四、加强设施农用地监督管理
（一）设施农用地要坚持农地农用的原则，实行用途管制。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。市国土资源部门和农业部门根据职责分工，切实加强监管。
[关键词] 城市建设用地;农用地;省际差异;结论
[中图分类号] F420 [文献标识码] A
China Urban Construction Land and Farmland Development Research
CHANG Yu， QIN Changcai
Abstract： Analyzing the total of China urban construction land and farmland， development and changes of each component， and the provincial difference by means of Chinese provincial data from 2003 to 2013， results show that the differences in terms of the total land area of provinces and cities， natural geography， urban population conditions， and social and economic development， lead to the provincial difference of construction land scale development. And the natural resources endowment and the differences in ecological environment and industrial structure of provinces and cities lead to the provincial difference of farmland scale development.
Key words： urban construction land， agricultural land， provincial difference， conclusion
引言
随着我国国民经济的不断发展，城市化进程在不断加快，城市建设用地和农用地的用地面积出现的显著变化。地区的土地利用主要受制于其自然地理和社会经济条件两方面因素，一般而言，农用地主要受制于当地的自然地理因素，而城市建设用地则主要取决于该地区社会经济发展的状态。城市建设用地分为居民点及工矿用地、交通建设用地和水利设施建设用地。农用地则分为林草地和园林土地。城市建设用地是生活场所、操作空间和工程的载体。城市建设用地在某种程度上与农用地相互排斥且可逆性差，城市建设用地用地面积的增加往往伴随着农用地面积的减少。虽然城市建设用地可以产生更高的经济效益，但是它在地域上选择性很强。
城市建设用地面积的增加无疑会使农用地面积减少，这种发展趋势是否符合中国当前的人多地少国情，对我国经济会产生怎样的影响。深入分析中国城市建设用地以及农用地规模及其变化的影响因素，对于正确认识中国土地利用中存在的问题及其发展创新方向具有深远意义。文中所研究的数据为各省市的建设用地及农用地土地利用面积值，分析的数据来源于2003-2013年《中国统计年鉴》。
一、城市建设用地及农用地描述性分析
（一）城市建设用地分析
我们从两方面来看建设用地。第一，从城市建设用地的面积上，城市建设用地面积2003年为3106.47万公顷，13年为3745.6万公顷。其中山东省的城市建设用地面积最高，为276.4万公顷。省却仅13.8万公顷。第二，从城市建设用地增长的趋势上看，各省市总体上呈上升状态。其中全国2013年的城市建设用地增长率达13.3%，且增长率的变化幅度也在增加。省的年增长率一直在2%左右，13年才出现明显变化。这表明，近几年的经济、城市、人口都有了很大的发展，城市建设用地面积才有了明显的增加。山东省的城市建设用地的面积总量虽然居首位，但是山东省2003-2008年的年增长率并未有明显变化，而这并不是山东省的经济出现停滞现象。相反，城市的经济水平、城区规划能力等发展到一定程度时，该省市的发展速度会降低，保持着较稳定发展态势。增长率低的原因，则是该省市的经济发展速度较慢和城市外来人口增加少。经过上述的数据对比，城市建设用地面积值存在差异的原因并不仅是各省市土地面积总量的不同，还受着自然地理因素、城市人口条件、社会经济发展等多方面影响。
图1 城市建设用地个别省市的折线图
（二）交通建设用地分析
从交通用地占地的面积上来看，我们可以发现虽然城市的发展需要合理、庞大的交通网络，但是交通建设用地的面积占城市建设用地面积的比重并不大。全国交通建设用地面积到2013年为334.5万公顷。但从交通用地占比面积增长的趋势来看，各省市都处在增加状态，但增长速度各不一致。04年全国交通建设用地增长率为4.1%，08年增长率甚至下降至2.12%，直到13年才出现明显的增加。以四川省为例，它近几年的增长率的变化可以发现，四川省的增长率的数值一直偏小，在各省市平均增长率中最低，除了2004年的增长率在3%，之后各年均在1%左右。各省市的交通用地面积的大小同该省市的城市建设用地面积有着很大的关系。不仅如此，省市的经济发展水平、科技发展水平也制约着交通用地面积的增长。地势高、地形崎岖等自然原因及施工难度大、资金不足、科技水平低等社会经济原因使得交通面积值低，交通的不便进一步导致了城市经济发展速度慢。
图2 交通建设用地个别省的折线图
（三）水利设施用地分析
2013年全国水利设施用地面积为350.4万公顷。湖北省的水利设施面积居首位。从水利设施用地面积的增长幅度上来看，即使2013年全国水利设施用地面积较2003年有所下降，但是在2004-2008年期间，水利设施的面积一直呈增长状态。各省市水利设施用地面积的大小很大程度上取决于该省市的地形地貌，水力情况。四川省、湖北省等位于我国南部地区，有丰富的水力资源，且地势起伏较大，水能丰富。
水利设施的建设属于社会公共服务，一般由政府出资修建，受国家地区政策影响较大。省、宁夏省等不易于修建水利设施的地区，并且政府未出台相关政策。所以，这些地区水利设施一直没有大幅度增加，基本上保持在一个水平线上。
（四）居民点及工矿用地分析
居民点击工矿用地是城市建设用地的重要组成部分。全国居民点及工矿用地面积2013年为3060.7万公顷。全国居民点及工矿用地面积2004-2008年的增长都在1%左右。
居民点及工矿用地的占城市建设用地面积比重较大，一直保持着稳定的发展趋势。居民点及工矿用地是人们居住、生活和生产的基本场所。通过数据比较可以看出，经济发达的省市居民点及工矿用地占地面积大，而、甘肃等落后地区居民点及工矿用地面积偏小。还有一部分影响因素是人口的流动及第二产业的发展。人口一般向东部地区迁入，为东部发达省市带来了丰富的劳动力及优秀的人才资源，欠发达地区人口流动，人才流失造成城市发展动力不足，进而经济发展速度慢。人才的流失使欠发达地区的第二产业发展动力低，发展速度慢，所以导致工矿用地面积低。
图4 居民地及工矿用地个别省得折线图
（五）农用地分析
从各省市农用地的面积值的差距上看，全国各省市农用地面积之间差距较大。全国农用地面积从2003年的65706.14万公顷下降至2013年的64616.8万公顷。根据2013年的数据，省农用地面积最高，上海市的农用地面积最低。从各省市农用地面积的逐年变化的趋势上看，各省市的变化有所不同。全国农用地面积逐渐减小，但基本上保持着水平的趋势。
我们可以发现，部分省较为重视农业发展，有着良好的生态环境，并且以第一产业为主来发展经济。而部分省市由于经济高速发展，第二、三产业所占的比重高，农用地面积小。较发达的省市的农用地面积仅是因为城市建设用地的扩建而有所减少。而如、甘肃等以农业为主的省市，由于政策的引导及农业的发展，为满足广大人民的粮食需求，农用地有所增加。
二、城市建设用地及农用地差异分析
（一）城市建设用地
首先，由于我国经济的持续发展，城市化步伐明显加快，城市建设用地扩展迅速，城市建设用地面面积在不断的增加。城市建设用地规模的大小经常被作为衡量城镇发展水平的主要依据。山东省从03年占全国8%到13年占全国7%，河北省却从03年占全国5%到13年占全国6%。城镇发展水平高的地区，城市建设用地面积所占比重较大。其次，城市建设用地面积的增加与各省市的地形地貌有着很大的关系。如甘肃等地，由于地势高、地形崎岖，城市建设用地的面积在全国所占的比重一直很低，甚至不到1%。而地势、地形均影响省市的经济发展速度和城镇发展水平。各城市经济发展水平不同导致城市建设用所占比重也有很大的差异。
图6 2013年城市建设用地各省所占比重饼状图
（二）交通用地
由于城市建设用地面积增加，各省市的交通用地面积随着不断的上升。我们通过各省市所占的比重可以看出，发达省市所占的比重均较大，而西部较落后地区所占的比重较小。并且各省市的交通建设用地之比同各省市土地面积之比有着很大差异。山东省2013年占全国6%，青海省、省各占全国1%。发达省市的交通用地面积占比重高的原因：1、发达的省市一般均位于东部地势较低平地区，施工难度小。2、各发达的省市经济发展水平较高，可用资金充足。3、科技水平高，人才资源丰富。4、劳动力多且廉价。而欠发达地区之所以所占比重小，一是自然地理环境使施工的难度加大，二是没有充足的资金和高水平的技术。各省市的交通建设用地之比同各省市土地面积之比有着很大差异。
图7 2013年交通建设用地各省所占比重饼状图
（三）居民点及工矿用地土地利用情况
首先，由于我国经济的持续发展，各省市的居民点土地利用面积差异较大。如13年江西省13年占全国的3%;云南省占全国的2%。其次，居民点土地利用面积的增加与各省市的经济发展、人口的机械增加、工业的扩大有着很大的关系。2013年山东省在全国比重都在7%以上，而、甘肃等省仅占1%以下。大部分省市所占比重小的原因都是劳动力不足进而导致经济的发展慢，第二产业发展缓慢。不论各省市的经济发展水平差距有多大，都应做出正确的解决方针，来提高本省的经济发展，以便进一步城市化。
图8 2013年居民地级工矿用地面积所占比重饼状图
（四）水利设施用地
第一，水利设施用地属于城市建设用地的一部分。各省市水利设施土地利用面积由于各省市较大的地理环境差异、社会经济水平的高低、劳动力资源的不同以及地区政策引导，均使各省市其土地面积所占比重有着很大的不同。新疆的水利设施面积在13年占7%，湖北省2013年占全国8%。第二，各省所占比重与该省的自然地理环境有很大的原因。如湖北省位于南部地区，水力资源丰富，在全国所占的比重最大。而、宁夏等省水力资源贫瘠，其水利设施土地利用面积所占比重较小。这说明造成各省市水利设施用地面积差异的原因有自然地理环境、社会经济发展水平、劳动力的数量及政策的支持和引导。
图9 2013年水利设施用地各省所占比重饼状图
（五）农用地
现今是我国城镇化、工业化、市场化、国际化快速发展的时期。同时我国的城市建设用地正在不断增加，它的扩展大大挤占了农用地的占地面积。如四川省农用地2003年占全国6%，2013年占全国7%。内蒙古农用地2003年占全国14%，2013年占全国13%。出现各省市农用地占地面积差距大的原因，一般是由于各省市经济发展水平不同，产业结构不同。
其次，各省市的经济发展状态不同，部分以农业为主的省市2003-2013年未出现明显变化特点，如黑龙江省。部分以工业，第三产业为主的省市2003-2013年农用地所占比重再不断减小，如上海市。各省市产业结构的发展类型和城市城市化水平高低对农用地面积都有很大的影响。
图10 2013年农用地各省所占比重饼状图
三、结论
基于2003年到2013年的中国城市建设用地和农用地的调查数据及社会经济统计数据，采用描述性分析方法，尤其是对2003年到2013年中国建设用地规模变化同社会经济因素的相关关系进行了分析。结果发现，2003年至2013年的中国建设用地规模的发展变化有许多因素。经济的高速发展加快了中国城市化的进程，从而导致了城市建设用地面积急剧增加。中国城市建设用地规模的变化这一结果表明，各省市存在差异的原因并不仅是土地总面积的差异，还有自然地理环境、城市人口条件、社会经济发展等多个因素影响。建设用地规模增加的主要源于地政府对土地财政的依赖和中国的快速城镇化，并且产业发展和经济增长过快会导致经济社会发展的失调，这不利于中国社会经济的可持续发展。建设用地在某种程度上与农用地相互排斥，城市建设用地面积的增加会导致农用地面积的减少。并且农用地要变为建设用地较为容易，建设用地变为农用地却较为困难。从长远来看，我们在发展社会经济，提高城镇化程度的同时，更应该注重可持续发展，考虑各省市的自然、经济、人口、交通等多方面因素。
[参 考 文 献]
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为进一步加强全县土地资源管理，根据上级有关文件规定和《县制止违法违规用地共同监管办法》要求，结合我县实际，现就进一步加强土地管理、规范用地行为通知如下：
一、严格土地用途管制
建设项目用地必须符合土地利用总体规划。对不符合土地利用总体规划、未纳入年度土地利用计划、未取得用地预审的项目不得办理建设规划许可证、项目审批、核准（备案）、环评等手续；禁止擅自占用耕地搞非农业建设；农用地转为建设用地必须依法办理农用地转用审批手续，未经批准不得擅自将农用地转为建设用地；严禁借流转、增减挂钩之名擅自扩大建设用地规模；严禁通过“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设。
二、严格项目用地监管
（一）严格工业项目用地管理。按照“三个集中”的原则，工业项目必须向园区集中，限制区外选址。园区用地必须纳入国土资源部门统一管理，未取得用地手续的工业项目，不得开工建设。区外新建的资源型、农副产品初加工、手工业、无污染的轻工业等项目，由发改、规划、国土、住建、环保等部门联合审核认定后，优先使用农村集体建设用地。严格项目用地预审，新建工业项目要严格按照《工业项目建设用地控制指标》要求，必须同时符合“四项指标”（投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地标准）。新用地工业项目在《国有建设用地使用权出让合同》中要约定建设项目投资强度、开工和竣工时间、容积率、建筑密度等规划设计条件，并按约定事项进行监管。对不按约定事项使用土地的，依照约定追究相应责任；擅自改变土地用途等重大违约的，无偿收回土地。对使用农村集体建设用地的项目，在管理方式上参照上述方式执行。分期建设的工业项目分期供地，当期实际投资额和建设进度未达到有关约定条件的，不安排后期用地。
（二）严格经营性项目用地管理。对以招标、拍卖、挂牌方式取得国有建设用地使用权的经营性用地，任何单位和个人不得擅自更改规划设计条件。因非企业原因确需调整的，在与建设用地使用权人协商达成一致的基础上，规划管理部门出具新的《规划设计条件通知书》，国土资源部门按规定重新进行招标、拍卖、挂牌出让；如不能与建设用地使用权人协商一致的，必须依据《城乡规划法》规定的公开程序进行。规划部门在设定出让地块规划设计条件时必须按照规定明确项目建设容积率的上下限值。
（三）严格农业结构调整项目用地管理。农业结构调整涉及农用地结构调整的，必须符合土地利用总体规划。科学界定设施农用地的范围，即直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施用地须按照相关规定办理用地手续，占用耕地的须占补平衡。在以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区，涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等建筑项目的用地，不属于设施农用地范围，按非农建设用地管理，依法办理建设用地审批手续。进行工厂化作物栽培的，附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模5%以内，但最多不超过10亩；进行规模化种植的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模3%以内，但最多不超过10亩；规模化畜禽养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内（其中，规模化养牛、养羊的附属设施用地规模比例控制在10%以内），但最多不超过15亩；水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规模7%以内，但最多不超过10亩。
合理选址设施农业用地，尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田；设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。
三、规范推进农村土地管理改革工作
（一）规范实施城乡建设用地增减挂钩项目。土地综合整治项目的实施，坚持先立项后实施的原则，对拆旧区的农村建设用地必须及时进行复耕用于农业生产。引导农民参与集体建设用地流转，依法流转的集体建设用地，不得用于商品住宅开发。
（二）严格农村住房用地的管理。农村住房建设必须按照“三个集中”的原则进行规划选址，严格按照农民建房用地规定的条件、标准和审批程序办理用地手续。建立宅基地全员实名登记管理制度，严格一户一宅、法定面积等制度。对出租、出卖住房再申请宅基地的不予受理用地报批手续。
四、加强土地执法监管
（一）严禁违法用地。严禁未批先建、未供即用行为，坚决杜绝借观光农业、旅游农业、设施农用地等名目圈占土地，甚至建私人会所等行为；新建项目要严格按照《县新增建设用地指标使用管理暂行办法》和县政府关于申报建设用地指标的有关要求进行预申请。各乡镇是耕地保护的第一责任主体，必须切实履行耕地保护职责。
土地分为农用地、建设用地和未利用地。
农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；
建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；（包括农村宅基地和集体建设性用地，比如农村的广场等）
未利用地是指农用地和建设用地以外的土地，比如四荒地。（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）
基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。
耕地与基本农田的主要区别在于：基本农田只是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那部分耕地，并不是所有的耕地都是基本农田。一般而言，只有那些划入基本农田保护区内的耕地，才视为基本农田。
（来源：文章屋网 ）
关键词：农用地；分等；定级；密云县；土地评价；土地开发整理
收稿日期：2008-02-18
基金项目：北京市农用地分等定级估价（项目编号：200602）。
作者简介：刘 颖（1982―），女，北京人，硕士研究生，主要从事生态环境工程研究。
郭建斌（1962―），男，博士，副教授，主要从事生态环境工程、林业生态工程及水土保持研究。
中图分类号：［S-9］ 文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)02-0013-04
1 农用地分等定级研究进展
农用土地分等定级是在特定的用途下，对农用土地质量特别是耕地质量进行评定和等级划分。开展农用土地分等定级工作的主要目的是为依法、科学、合理、统一管理农用土地，为深化农村土地使用制度改革和土地市场的培育，提供完整科学的土地等级和土地价格体系标准。1989年，原国家土地管理局在分析研究国内外已有的农用地评价理论与实践的基础上，制定了《农用地分等定级规程》［1］(征求意见稿)，并在河北省栾城县、黑龙江省肇州县等6个地区开展了“农用地分等定级”试点工作。1999年，农用地分等定级被列入国土资源大调查土地资源监测与调查工程一级项目，并在浙江等省开展了农用地分等定级项目，取得了显著的成效。
随着市场经济体制的建立和社会经济的迅速发展，建立完善的土地价格体系、建设用地征用补偿、耕地占补平衡、农用地流转及土地管理工作［2］等均需以农用地等级和价格为依据。因此，开展这项工作是社会经济发展的需要，也是科学进行土地管理的必然要求。
对土地进行评价需从土地的自然属性和经济属性两方面进行。农用地等别反映不同质量的农用地在不同利用水平和经济水平下的收益差异。农用地分等定级是在特定的用途下，对农用地的自然属性和经济属性两方面进行综合评定下等级划分，它是将农用地利用要求与土地质量进行比较的结果，并非土地类型研究的简单重复。农用地分等是对由于土地肥沃程度和区位差异，等量资本投在相同面积不同地块上而产生的超额利润的评价。我国多数学者认为，是依据构成土地质量稳定的自然条件和经济条件，以及在经济活动中的地位和作用进行的农用地的质量差异综合评定并划分等级的。它侧重于反映因农用地潜在的(理论上的)区域自然质量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的农用地生产力水平差异。
综上所述，国内研究状况［4］可归纳为三点：一是农用地分等定级工作是一项重要的基础工作，已引起国家和多家研究部门的重视，并投人了大量人力物力；二是该项工作经历了由粗到细，由定性到定量的逐步科学深入的过程；三是至今尚未形成一个国内外所公认的中国土地资源评价理论体系与完整方案。新编《农用地分等定级规程》试图在理论方法体系上有所突破，希望在前人研究的基础上提出较为完整的方案，为国土资源管理服务。
2 研究区概况
密云县位于北京市东北部，华北平原的北缘，地理坐标介于东经116°37′―117°34′、北纬40°14′―40°37′之间。西邻怀柔，南靠顺义、平谷，东部、北部分别与河北省的兴隆县、承德县、滦平县接壤，版图略似三角形，东西最长处约69 km，南北最宽处约64 km，总面积2229.45 hm2，受地形地貌的影响，在土地利用上，耕地主要分布在西南部，山地以林地利用为主，中部为密云水库。密云县有18个乡镇，347个行政村，近几年全县以设施农业、籽种农业、精品农业、创汇农业、加工农业、观光农业为主的农业得到了较快的发展，社会经济条件良好。
3 分等研究方法和技术路线
2006、2007年北京市农用地分等定级全面展开，在国土资源部土地整理中心的组织协调下，我们承担了密云县农用地分等定级工作的调查。自2006年2月17日起，历时近2年的时间，通过对密云县18个乡镇，347个行政村，939个地块进行野外调查及内业分析，我们对密云县农用地的等别进行了划分。
针对耕地人均数量少，总体质量水平低，后备资源开发利用难度大，并随着人口的增加和工业化、城市化进程的加快，人地矛盾将日趋尖锐等问题，采取农用地分等定级制度管理土地和保护耕地具有极其重要的意义。
农用地分等是根据构成土地质量相对稳定的自然属性和经济属性，对农用地的质量优劣进行综合评定并划分等别。根据《农用地分等规程》，密云县农用地分等的总体技术路线如图 1。具体步骤如下 ：
（1）以村为工作单元，以1∶1万土地利用现状图为工作底图，以土地利用现状图斑为基础。做好工作准备 ；
（2）按照《农用地分等规程》统一制定的规范和要求，全面调查和收集农用地自然质量 、利用状况、投入―产出状况等方面资料；
（3）以密云县传统的耕作制度及调查所得数据，确定密云县标准耕作制度，确定分等因素，划分分等单元；
（4）采用“因素法”作为农用地分等的方法；
（5）计算土地利用系数和土地经济系数。划分土地利用系数和土地经济系数等值区；
（6）计算农用地自然质量分、自然质量等指数、利用等指数、农用地等指数；
（7）划分农用地自然质量等别、农用地利用等别、农用地等别，并进行分等成果图件的编绘；
（8）按村进行分等成果汇总，编制密云县农用地分等成果图。
4 农用地分等成果分析
农用地分等定级是从不同角度对农用地质量的评定和量化，农用地分等着重评定由长期稳定的光、温、水、土、社会经济条件所决定的、以土地的自然质量所反映的土地生产能力的差异，农用地定级是在农用地的自然质量差异的基础上，着重对土地利用水平的差异进行评定。
密云县农用地等别涵盖了3至l6个等别如表1。总体来看，农用地等别主要集中在4至7
等，此部分耕地占全部农用地的比例为 80．93%如图2。
5 农用地分等定级成果的应用
(1)为落实严格的基本农田保护制度，实现“分级管理”提供技术基础。长期以来，密云县基本农田实际划定过程中随意性较大，只从经济建设的需
求考虑，而忽视耕地的质量要求，普遍存在“划远不划近、划劣不划优”的现象。农用地分等定级工作的开展，使耕地质量状况定量化，为基本农田保护区划定的质量要求，以及实行“分级管理”提供了基础和依据［5］。对于基本农田的划定，可根据行政区内各等别耕地面积从高到低进行累加，累计面积超过总面积的一定比例的，在扣除建设发展必需的耕地外，首先划为基本农田保护面积，这样可保证高等别耕地优先划为基本农田，实现耕地数量保护与质量保护的统一，同时也实现了不同等别耕地采取不同保护措施的分级保护制度。通过在农用地自然质量等别图上标注基本农田，可以掌握基本农田的空间布局，确保基本农田分布与耕地等别分布相一致，为基本农田的保护和管理提供依据。
(2)为落实严格的耕地占补平衡制度，实现“按等折算”提供技术依据。在1998年新修订的《土地管理法》中明确规定了国家实行占用耕地补偿制度，农用地分等定级工作的开展，为耕地占补平衡由单纯数量平衡向数量和质量综合平衡升级提供了契机。具体应用体现在：①农用地分等旨在建立一套以农用地质量等别指数为基础的、全国可比的农用地质量等别序列，这项成果将为实现异地占补平衡换算［6］提供基础。②运用农用地分等定级成果可以合理地评价，且可以检验新增耕地在不同时期的质量变化。可以及时有效地防止由于开垦不当造成的生态恶化，及时地采取补救措施，从而保证生态环境的可持续发展。
(3)为落实严格的征地补偿制度，维护农民合法权益提供技术思路。农用土地的存在对农民具有社会保障作用，农民失去了土地就失去了赖以生存的物质基础，因此征地补偿不仅考虑农用地本身的质量价格，还要考虑农用土地社会保障价值［7］。近几年来北京市建设发展迅速，全市每年农地征用面积较多，正确、合理地确定农地征用的补偿标准，是征地过程中的矛盾焦点。结合农用地分等定级成果，依据土地估价方法制定了征地区片综合价，即在密云县范围内对不同征用区片，按照不同用途，分别评估确定的农用地价格和社会保障价格平均水平。通过制定和实行征地片价，一方面适当提高了征地补偿标准，另一方面解决了过去同一地段或地块因子土地用途不同而征地补偿标准不统一的问题，实现了农用地征用价格水平的宏观控制，为推进征地制度改革、依法保障农民合法权益奠定了基础。
(4)为加强土地开发整理项目设计、实施、验收等环节的质量管理提供依据。如何评价土地整理的效果，衡量土地整理前后耕地质量是否提高，一直以来都缺乏定量的衡量标准。农用地分等定级估价成果能够对密云县县域内土地开发整理前后的耕地质量状况进行对比分析，研究建立土地开发整理中耕地质量评价的指标体系、技术方法和工作程序等，农用地分等定级成果可在土地开发整理规划编制、土地开发整理项目耕地质量评价和土地整理效益分析以及土地开发整理项目规范化管理等方面应用。比如，农用地分等定级成果包括等指数、定级指数等反映农用地质量的信息，对这些成果的系统分析，有助于合理确定土地开发整理重点区域、区域土地开发整理潜力［8］以及应采取的措施等，提高土地开发整理规划编制的科学性。通过比较土地开发整理前后项目区土地的等级可对整理前后土地质量变化做出定量分析，有助于提高土地整理项目的经济效益。在土地开发整理项目规范管理方面，应增加对耕地质量 进行评定的环节，以提高补充耕地的等级。可考虑对土地开发整理项目初步设计规范进行修订完善，增加在项目的初步设计阶段对补充耕地等级进行评定的有关内容，土地开发整理项目初步设计完成后须评定补充耕地应达到的等级，在项目竣工后，应对项目土地等级进行测评和验收，认定补充耕地的等级。
6 建 议
从农用地分等结果分析，此次研究工作自然及社会经济资料充分，外业调查详实可靠，后期内业计算采用方法准确，研究结果可信。但此次分等研究环节过程中，指标区划分以乡镇行政区划作为划分依据误差较大，致使部分地块在分等后，结果与地域规律出现偏差。建议在今后工作中，按照自然环境情况对指标区的划分效果会更好。
参考文献：
［1］ 中华人民共和国国土资源部.农用地分等定级规程［S］.2001.
［2］ FAO，Guidelines.Land Evaluation for Rainfed Agriculture ［M］.FAO Siol Bulletin 52，Rome，1988.
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［4］ 高中贵.我国农用地分等定级研究综述［J］.经济地理，2004，24（7）：514~518.
［5］ 郑湘梅.农用地分等定级估价成果的特点与应用［J］.区域经济，2003（12）：88.
［6］ 郧文聚，程峰.农用地分等定级的四个应用［J］.China Land，2005（1）：44.
［7］ 刘水杏.农用地分等定级与估价成果在耕地占补平衡中的应用［J］.地域研究与开发，2002，21（3）：82~84.
［8］ 赵登辉.耕地定级与估价的新思路［J］.中国土地科学，1997，11（6）：36~39.
Analysis、 Application and Research on Production of AgriculturalLand Classification in Miyun county
Liu Ying，Guo Jianbin
(Department of Soil and Water Conservation of Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)
土地规划环境影响
1我国土地规划利用现状
我国土地利用可分为农用地和非农用地，两者是此消彼长的关系。随着经济、教育、科学技术的发展，农村人口大量涌向城镇，农用地规模缩小，而用以城镇建设的土地必然增加。其主要表现在：1优质农用地数量骤减：自上个世纪八十年代中期以来，在农业发展措施上，不宜耕作的土地退耕还林还牧，而一些适宜耕种的地区却在经济利益的驱动下，大规模进行农业结构调整，占用耕地种果植桑、养鱼饲畜，或者是农民大量流入外地打工而荒废了肥沃农田。同时在大城市周边地区，农用地成为城市建设和市场经济发展的牺牲品。 2非农建设用地规模盲目扩张。非农建设用地主要包括居民点及独立工矿用地、交通设施用地和水里设施用地。随着城乡统筹发展、城镇化过程加快使我国城镇数量显著增长，政府为了短期经济利益而把土地作为一种资产迅速流入市场，缺乏整体规划思路，造成土地资源的浪费和对社会环境的破坏。
2土地利用规划对社会环境的影响
2.1土地利用规划对自然环境的影响
2.1.1耕地数量减少
随着我国市场经济的发展和城镇化进程的加快，全国大大小小城镇数量骤增，有些地方政府为标榜绩效，快速发展本城镇经济，大规模征收农用地用以房地产开发或者交通运输建设，直接造成耕地数量的减少。而围绕在大城市周边的城郊地区，本能被好好利用作农用地，为城市发展提供粮食需要，却由于农村人口的大量涌入城市，城市规模向周边的城郊地区扩散，也造成耕地被建设用地占据或由于城市建设而遭到破坏。
2.1.2土壤功能转变或丧失
一方面，由于城市用地迅速扩张，大量农用地被新建住宅、厂房、道路、休闲和娱乐设施占用，成为城市建设的支撑基础，丧失原有的种植功能。另一方面，为供应城市建设所需建材，在城市周边地区采掘砂砾和取土制砖，土壤失去原有的生产力功能。
2.2土地利用规划对人文环境的影响
近年来我国经济发展迅猛，政府提倡改善民生，开发农村市场，大力建设新农村或村落城镇化，使大量土著住房拆迁，城镇或者部落的原来相对开放的布局被现代化高层钢筋水泥建筑替代。同时被建房布局改变的是传统居民之间的乡邻感情，共同居住在一堵墙下的城市居民成为陌生人，不同区域的民族特色也逐渐趋于同一风格。这些历史留下的珍贵遗迹，是研究环境变迁和人类文明进化的“示踪元素”，一旦遭到破坏就是永恒性的，无法弥补。
2.3土地利用规划对生态系统的影响
现代化建设是在土地资源的基础上对自然资源开发利用，必然会改变周边的生态环境。工业化过程中，化工厂数量增多规模越来越密集，生产过程中排放的废气废水废渣等有害物质大量富集，超出环境自净能力的界限，水土质量破坏，大量水土生物适应不了这种有毒环境而灭绝或濒临灭绝，造成生物种群的单一化。同时城市日常生活排放的垃圾堆放在城郊而未能及时有效处理，又滋养出许多新型怪异物种或病菌，给人类绿色生活埋下极大隐患。
3面对土地规划对环境破坏的解决策略
3.1土地统筹利用规划
土地统筹利用即在特定区域内遵照一定指导原则和方法，统筹兼顾，统筹区域内社会经济发展与土地资源优化配置和合理利用，实现区域内经济可持续发展。主要包括两个方面的统筹：一，统筹城乡用地，限制城镇用地盲目扩张，保护农地是实现社会可持续发展的重要前提；二，统筹用地结构和用地方式，规定土地利用和排除不当利用行为，保护和改善环境从而提高人们生活质量。
3.2土地利用专项规划
土地利用专项规划是为最大限度提高土地产出率与利用率。包括两方面的专项规划：一，基本农田保护区规划。严格土地规划审批和用途管制，建立目标责任制，加强对基本农田的保护宣传和质量监测；二，土地开发整理复垦规划。对于人为破坏还具有一定土地肥沃力或较好土地结构和利用条件的土地，采用生物技术、工程技术进行整治，使土地恢复到可利用状态。
3.3强化对耕地和优质农用地的保护
国家粮食要安全，社会要长期稳定平衡发展，必须保证耕地在数量、质量、规划布局上的安全。强化基本农田保护，建立旱涝保收粮食稳产高产基地，开展农田标准化建设，控制建设占用基本农田，同时保护适量优质园地、草地、林地和养殖水面，用以提高农用地的利用率和经济效益。在农村集体所有的土地上，严格宅基地指标批准，防止村民随意占据耕地建设房屋。
3.4土地资源生态规划
对土地资源进行生态规划管理是可持续发展理念的必然执行。土地资源生态规划对人们的土地利用行为进行调整、控制和引导，不仅追求土地自然状况的生态化，还应该保持自然环境、经济环境和社会环境的和谐统一，要求人们在土地上进行的一切活动要遵照土地利用的生态规律，保持水土生态系统结构和功能的可持续性，真正满足公共健康与安全的需要。
3.5土地保护区规划
土地保护区规划实质就是对一些重要却容易遭到破坏的区域进行专项规划管理，按照土地用途区分，可以建设基本农田保护区、名特优新农产品保护区、风景旅游区和自然保护区，防止土地使用者由于缺乏一个全局的政策引导而人为破坏土地生态系统。以风景旅游区的建设来说，旅游区一项基础设施的建设对山体和植被的破坏往往是其基本建筑面积的几倍甚至几十倍。这就要求土地规划者协调经营者的经济利益和维持土地生态系统的生态整合性关系，开发建设与景观破坏的关系，以及合理规划景点、服务设施的空间分布和建设。
4结语
人多地少是当下我国社会发展面对的一个重大问题，如何正视和突破这个瓶颈，关系到我国自然、经济和社会的发展是否可持续。政府作为土地的管理者，其每一个政策的出台与变化，都会引导人们如何让去行动，所以政府对土地利用必须有一个合理科学的规划，同时人们在活动时也要落实合理利用和有效保护有限土地资源的意识。全民行动，社会发展必定更加全面更加和谐。
参考文献：
[1]张正峰.土地资源管理学[I].中国人名大学出版社，2008.
（一）土地利用空间布局不合理
由于联产承包责任制的推行，农用地按照人口平均分配到各家各户。在分配的过程中，考虑到了土地的质量、好坏搭配均匀，这种做法具有一定的公平性，然而分配的结果是整块的土地被分割，农用地呈现零散不集中、单位面积狭小的局面。
（二）耕地的面积锐减、质量下降且污染严重
近年来，农村耕地面积大量减少。同时，在土地开发的过程中，过度追求耕地的产量、盲目开发和过渡垦殖等，造成大量水土流失，出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象，导致耕地质量下降，且耕地退化严重。在土地耕作的过程中，过多地使用化肥和农药对耕地和农业生态环境的影响非常明显，造成了严重的耕地污染。
（三）农用地闲置抛荒严重，土地利用效率低下
农民对土地的投入热情渐渐降低，将目光更多地投向正在高速发展中的第二、三产业，对土地的投资减少，粗放经营乃至弃耕撂荒。现阶段，农村青壮劳动力外出务工经商的现象已经屡见不鲜，有的乡村村民甚至举家外出，丢下责任田不管，使土地长期处于粗放和低效利用的经营状态，抛荒面积不断扩大。
（四）建设用地基础配套设施不完善
农村基础设施建设存在着规模小、投资分散的特点，中央政府一般不能直接加以控制，需要依靠地方政府和基层组织去落实。
（五）农村征地问题重重
土地征用补偿安置机制不健全，当前的征地普遍采用的是年产值倍数法的补偿方式，存在着补偿标准偏低的问题。农村征地过程中，存在着一些村干部利用职权“低征高出”、土地征用后圈而不用的现象。
二、新农村土地利用的规划
（一）建立土地利用分区，合理布局
乡村土地利用规划必须从用地的合理布局入手。为避免不同功能用地之间的混杂而相互干扰，协调用地的矛盾，保护农用地，限制不当土地使用和开发行为，应进行合理的土地利用分区，将农业区与农村建设用地区有效地分隔开来，并进行相应的用途管制。
（二）保护农用地控制建设用地规模
应合理地控制农用地数量的减少和质量的下降，注重对建设用地的规模控制，要加强土地的用途管制，加强对新增建设用地的审批，在法律上严格控制建设用地的供应量，对农村建设用地的基础配套设施的投入，加大对基础设施的投资力度，提高农村建设用地的集约利用程度。
（三）提高乡村土地的节约和集约利用程度
在乡村土地利用规划中，要对土地利用实施严格的用途管制，加大对闲置抛荒的惩罚力度。适当地提高农产品的价格，提高农民对农业生产的积极性，用市场的手段来调节供给。同时，要将新农村建设与旧村改造相结合，充分利用闲置的宅基地、荒杂地、空闲地，进行新的土地利用和建设;严格控制新区启用所需的耕地。
（四）加强公众参与，广泛听取意见
制订乡村土地利用总体规划，要转变传统的土地利用规划思维，建立和完善土地利用规划的公众参与制度。土地利用规划的起草和编制均应建立在广泛的群众参与基础上，经村委会充分论证以后确定，土地利用规划编制后应上交县、乡级主管部门，并及时公布，以接受村民的监督。公众参与对于乡村土地利用总体规划的科学性、合理性、可行性和可操作性的提高有着十分重要的意义。
（五）加强乡村土地利用规划的技术支持和法律支持
加强乡村土地利用规划的技术支持，实行规划的信息化、科学化，可以及时了解各种土地信息的变化情况，并及时、适当地进行宏观调控和管理，使规划达到实时与高效。乡村土地利用规划的执行要做到执法必严、违法必究。在乡村土地利用总体规划中，必须强化执法概念，这在目前土地规划体系的法制还不是很健全的条件下尤其显得必要。
三、规划实施的保障措施
在对新农村土地进行合理有效的规划之后，应该对土地的规划进行的实施，而实施的有效性，主要依靠相关的保障措施来保证。土地利用规划实施保障措施是确保土地利用规划全面有效实施而制订的可操作性强的法律、行政、经济、社会、科技等综合手段和配套措施。
（一）法律保障
村土地利用除严格遵循村级规划外， 还应符合国家其它法律、行政法规及有关强制性标准的规定;严格按《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等法规实施规划。
（二）行政保障
加强领导， 建立和完善规划管理制度;以规划为依据， 对农用地和非农建设用地实行严格的土地用途管制;耕地、基本农田、建设用地等硬性指标管理目标责任化， 建立规划公示、听证制度。
（三）经济保障
深化农村土地使用制度的改革， 继续推进农村集体土地有偿使用， 培育完善的农村土地流转市场，保护耕地， 集约利用土地;重建农用地经营价值和用途转移价值核算体系， 显化农用地经济效益， 保护农民利益;多渠道融资， 让企业参与土地整理。
土地制度的基本矛盾
在中国现行的土地制度中，土地交易至少有三类不同的价格：一种是土地“农转非”时政府支付给农民的价格；另一种是商业用地，包括商业、服务、金融、旅游等建设用地通过“招标、拍卖或挂牌出让”(简称“招拍挂”)形成的价格；还有一种是非经营用地(包括工业、仓储、交通等用地)通过“协议出让”的价格。三种价格有天壤之别，没有统一的土地市场可言。
土地价格的严重扭曲必然导致土地资源配置的严重扭曲。更重要的是，在法治不健全的情况下，土地“农转非”给相关政府部门带来的巨大利益必然引致腐败，甚至出现强制农民出卖土地的现象。这严重影响了政府形象和社会稳定，也加剧了资源配置和产业结构的扭曲。
如果取消“协议出让”，对非农用地统一实行“招拍挂”制度，则同地区同时间内的非农地价格可以统一，服务业和制造业之间的产业格局扭曲也就可以消除。然而这还不够，还应当消除或减小政府征用农用地所支付的价格与转让非农用地所收取的价格之间的巨大差异。但这比消除各种非农用地之间的价格差要难得多。
困难的根源，在于土地所有制的特别安排以及农业和农用地的特殊地位。现有土地制度赋予农民特定的土地使用权(耕种权)，政府则保留土地所有权，这赋予政府耕种权以外的其他权利。在补偿农民耕种权的前提下，政府有权征用土地以做它用，也可以限制农民将土地转为它用。
因此，改革土地制度时，我们面临一个基本矛盾：一方面，政府征用农用地所支付的价格与转让非农用地所收取的价格之间存在巨大差异，因而不能形成统一的土地市场，土地资源配置存在严重扭曲，土地资源分配中的腐败泛滥；另一方面，政府担心，如果简单地通过将土地所有权划归农民来统一土地市场、让农民有自由买卖土地的权利，就会有过多的农用地转为它用，农业和农用地的特殊地位就不能得到保证，同时也减少了政府的财政收入，影响政府投入基础设施的积极性。
物业税可解制度难题
对非农用地征收物业税是解决上述矛盾的有效方法。物业税是根据土地的使用价值来征税，其中两种比较常见：一种是根据不动产的市场价值征税，另一种是根据不动产的租金收入征收。很多经济学家认为，根据不动产的市场价值征收物业税经济效益较高，且实施中的问题较少。
实施物业税以后，不动产所有者需要付出两种代价：一种是购买时一次性支付的价格，另一种是购买后每年应缴的物业税。当业主将未来的物业税考虑在内时，愿意支付的一次性购买价和没有物业税时相比就降低了。业主行为会通过地产商影响土地市场，从而降低非农用土地价格。如果不对农用地征物业税，则物业税对农用地价格影响不大，因而缩小政府征用农用地所支付的价格与转让非农用地所收取的价格差。这将减少土地资源分配中的腐败以及土地资源配置中的扭曲。
物业税的实施也有利于土地所有制的改革，从而促进统一土地市场的形成。物业税和政府对土地农转非的控制，都是政府土地所有权的体现形式，它们之间有一定的替代关系。如果物业税率足够高，农用地和非农用地之间的价差将足够低，这时改革土地所有制的负面影响会较低。
当然，物业税实施过程中也可能有腐败现象，但同一不动产每年应缴物业税的数额和没有物业税情况下一次性的地价相比，要小得多；因而，其中的腐败问题会比现有制度下的腐败问题小得多。
物业税除了可以降低现有制度下土地市场的缺陷所带来的成本，还可以保持甚至强化现有土地制度的一些优点：
――它仍然可以保护农业和农用地的特殊地位：如物业税只对非农用地征收，现有制度在土地资源的分配中对农用地的倾斜在物业税制度中得到体现；
――由于物业税和土地的价值挂钩，地方政府可以从非农用土地(包括已出售土地)的不断升值中得益，他们投入基础设施建设的积极性会更有持续性；
――地方政府出售土地的收入周期性很强，而物业税是一种更稳定、有持续性的财政来源。它更可以有效地抑制地方政府“寅吃卯粮”等短视行为，对降低宏观经济周期的严重性、增强宏观经济的稳定性也有助益。
物业税抑制地产泡沫
物业税的实施对解决房地产市场中的投机盛行、中低收入消费者买不起住房等问题，对维持宏观经济稳定特别是金融系统的稳定，也有重要意义。
首先，物业税所引起的一次性房价降低，有利于中低收入消费者购房。在一般情况下，未来的物业税额和到时消费者的支付能力正相关，所以消费者支付物业税也不应成为问题：经济状况好时，房地产价格会较高，在税率不变的情况下，物业税额也比较高，消费者收入和支付能力也相应提高；经济状况较差时，尽管消费者支付能力较低，但房价会因经济较差而不会太高，所以物业税额也相应下降。
综合这两个因素，物业税的实施有益于中低收入的消费者。因为中低收入消费者购房能力增强，房地产开发商将把注意力转移到为他们提供自住房，中低收入消费者的直接竞争以及开发商注意力的转移对房地产投机者是不利的。最后，即便未来房地产价格大幅上涨，物业税也会随着大幅上涨，投机者所得的投机利润将受到抑制。
当中低收入消费者购买自住房相对增加而投机性购房相对减少时，房地产市场和宏观经济的稳定性都会相应提高。首先房地产的空置率会下降，而过高的空置率是影响房地产市场稳定的重要因素；其次是消费者对自住房的需求比较稳定，而投机需求则受很多外在因素影响(比如境外投机者对汇率的预期)并波动很大。
物业税带来房地产消费者支付形式的变化，也会有助于金融系统的稳定。物业税的直接效果是将消费者的支付从很高的一次性支付，变为较低的一次性支付加上未来的多次较小额支付。如果消费者从银行贷款，物业税使消费者的支付从每月较高的按揭付款变为每月较低的按揭付款加上物业税款。在后一种付款方式下，消费者面临付款困难的可能性较小，从而减少消费者拖欠按揭付款或停止按揭付款的可能性，减少金融系统的不稳定性。
在苹果产业后整理推进会上的发言
各位领导、同志们：
做大做强苹果产业是事关我县农业农村长足发展，农民致富增收的大事。苹果产业后整理这一重要举措的提出，必将为我县苹果产业的大力发展，为全县农民增收脱贫致富、助推乡村振兴起到极大的推动作用。坚决贯彻落实好县委、县政府重大决策部署，是我们自然资源部门义不容辞的责任。为此，我局将紧紧围绕全县苹果产业后整理工作总体思路和目标任务，积极主动服务、严格规范管理，为苹果产业后整理工作提供强有力的用地保障。全力做好以下三方面工作。
一是超前谋划提前介入，确保苹果产业后整理项目顺利落地。
全县苹果产业后整理任务确定后，我局抓早动快、超前服务，及时调整规划，主动与省、市自然资源部门沟通协调，全力争取建设用地计划指标。并积极对接用地企业，确保企业用地选址，土地预审、组件报批等前期工作顺利推进。截止目前已经为美域高、延刚果业、顶端果业、陕果集团、延美果业等企业提供了用地服务。
二是用足用活土地政策，为苹果产业后整理提供用地服务保障。
我们将通过以下四项措施来保证用地需求。一是通过上报省政府审批农用地转用土地征收，以招拍挂方式供地，为龙头企业提供国有出让土地，为企业办理不动产登记，解决企业融资问题；二是通过上报市政府审批农用地转用集体建设用地，为乡镇企业、农村专业合作社提供集体建设用地；三是通过盘活存量低效闲置土地，为企业、村级集体经济组织提供原有建设用地；四是通过设施农用地备案方式，为工厂化培育苹果苗木、果畜结合、观光休闲采摘等提供设施农用地备案服务。确保苹果分选、冷藏、物流、深加工、休闲观光等后整理项目多层次的用地需求。
三是开辟不动产登记绿色通道，为企业提供便利的融资贷款服务。
进一步优化不动产登记营商环境，安排专人主动对接苹果产业后整理企业，开辟苹果产业后整理企业办理不动产登记绿色通道，对企业办理不动产登记实行电话预约，预约后提前介入、主动服务，一次性告知申请材料，优先安排苹果产业后整理企业办理登记。同时持续压缩登记时限，将企业办理首次登记、抵押登记工作时限压减2个工作日和1个工作日，确保为企业提供最优质、最快捷的不动产登记服务。
苹果产业后整理工作事关全县经济社会发展大局。自然资源部门坚决按照本次会议精神，努力化解保护资源与保障发展的矛盾，进一步瞄准目标、鼓劲加压，发挥职能、突出服务，以更大的力度、更高的效率、更严的要求、更强的措施，为苹果产业后整理工作高质量发展提供强有力的资源保障。
根据国土资源部《土地利用年度计划管理办法》（部第37号令）和《*省土地利用年度计划管理实施办法》的有关规定，按照国土资源部《关于下达〈20*年全国土地利用计划〉（草案）的通知》要求，依据各地区经济发展情况、土地资源现状、土地利用总体规划实施和土地集约利用及使用效益等情况，经测算和综合平衡，并报经省政府同意，现就20*年我省土地利用计划分解有关问题通知如下：
一、国土资源部下达我省20*年度土地利用计划
国土资源部下达我省20*年土地利用计划为：
1、新增建设用地总量24.675万亩，其中新增建设占用农用地17.25万亩，新增建设占用耕地14.805万亩。新增建设占用耕地中，省级及以下独立选址重点项目建设占用耕地4.2万亩。
报经国务院及国家发改委等有关部门审批、核准并由国务院审批农用地转用的独立选址建设项目用地计划，按需向国土资源部申请，由国土资源部另行安排。
2、土地整理复垦开发补充耕地计划为25.05万亩，其中土地整理复垦补充耕地计划为11.4万亩，土地开发补充耕地计划13.65万亩。
二、全省20*年度土地利用计划分配方案
按照计划分配原则，对省级及以下独立选址建设项目占用新增建设用地规模包括农用地、耕地转用计划不予分配；在省预留少量城镇村建设机动计划外，其余城镇村新增建设用地计划13.675万亩，其中农用地转用计划9.35万亩、耕地转用计划7.905万亩根据测算并经综合平衡后分配到各市。同时，根据城镇村建设计划的分配方案，结合各地可补充耕地的土地复垦整理开发后备资源和各地土地复垦整理开发申报项目库等情况，对土地开发整理复垦补充耕地计划予以分解下达（具体方案见附件）。
三、20*年度土地利用计划使用要求
(一)科学合理地安排土地利用计划。20*年度全省土地利用计划分解下达到各设区市后，各设区市应根据“区别对待，有保有压，精打细算，统筹安排”的原则，尽快将计划分解下达到所辖县（市、区），并抄报省国土资源厅备案。南京、无锡、徐州、常州和苏州等五市应将中心城市的规划建设用地范围内应报国务院审批用地的新增建设用地计划以及农用地转用计划和耕地转用计划单独列出，报省厅汇总后上报国土资源部，作为部审查农用地批次转用的依据。各市要统筹安排好土地利用计划，区分轻重缓急，计划分配要适度向县（市、区）倾斜，优先保障重大项目建设用地需要。各设区市可参照省的做法对重大项目用地实行计划点供，提高土地利用计划的使用效益。
(二)严格执行土地利用年度计划。各市要加强年度计划的台账管理，强化对计划执行情况的监督检查，不断提高计划使用的效率和土地利用的集约节约水平。根据国土资源部的统一部署和要求，省厅将开展2007年度全省土地利用计划执行情况考核工作，对超计划批地或超计划用地严重的，相应扣减计划指标；对计划执行较好、推进集约节约用地突出的，相应给予计划指标奖励，届时根据实际考核情况相应调整各市有关计划分配指标。
关键词：GIS系统；特点；体系结构；功能模块；成果校验
中图分类号：O353.5文献标识码：A
0引言
目前，我国正在进行土地普查，而在土地普查中涉及的大量的数据需要进行处理、统计和分析，整个过程需要大量的人力、物力和财力，还需要耗费大量的时间，其中做好农用地的定级估价就是一项重要的任务。因为做好农用地定级估价不仅可以为农用地进行科学、合理的管理，还可以为科学量化农用地的数量和质量，无论是实施区域耕地占补政策还是使用征地制度都可以作为重要的参考依据。所以采用先进的计算机技术、GIS技术和数据库技术势在必行，这为在建立农用土地定级估价信息系统，提高工作效率、工作质量和科技含量中做出了重大贡献，为在今后的土地定级估计调整、更新以及广泛的应用提供了信息平台和工作基础。
1 GIS系统的特点
农用土地定级估价信息系统的工作目标就是采用GIS技术，建立图文一体化的农用土地定级估价基础信息数据库，实现多种统计、分析和制图的计算机处理，将土地定级与基准地价评估和更新、地价信息的管理及系统的维护等集成在一起，进而利用人机交互的良好操作界面全面从而实现土地分等、定级、基准地价评估以及地价管理的规范化、标准化、自动化和智能化[2]，为了实现这个目标，可以选择MAPGIS平台。MAPGIS平台已经连续四年在全国国产地理信息系统测评中夺得第一名，并且技术达到了国际上先进的水平，特别是在网络分析、大数据转换、Buffer分析和图库检索等方面已经远远的领先于国内外的同类软件，它是一个集图形、图像、地质、地理、遥感、测绘、人工智能、计算机科学为一体的GIS软件系统。
2 GIS的体系结构
“开封市农用土地定级估价信息系统”对分等、定级、估价分别建立自己的基础信息库，并对各专题数据统一管理，具有统一的信息分类与编码标准。系统对各类空间数据提供完善的查询、分析及属性条件检索等基本功能；并建立标准样地属性数据库，实现对农用土地的动态监测[3]。系统具有标准的数据变换格式及系统安全机制，可满足对数据资料进行统一管理的需要。本系统属初始农用土地分等、定级和基准地价评估，但充分考虑了今后土地分等、定级与基准地价的更新的数据要求，进行系统的总体功能设计。农用土地定级估价信息系统由以下子系统构成:基础数据处理子系统、土地分等子系统、土地定级子系统、基准地价评估子系统组成[4]。系统总体构成如图一所示：
3 GIS系统的功能模块
3.1开封市农用地定级模块
土地定级模块主要完成：
因素因子权重的确定，根据因子的类型，自动计算出因子作用分值；因子可以自动生成因素，而因素又可以自动生成总分值，进而生成总分频率图，最终确定出土地的级别。最后就是要对土地级别图以及各项定级因素作用分等值线图绘制出来，为用户提供交互式修正级别数据界面。
3.2开封市农用地基准地价评估模块
本模块以规程为依据，根据“先定级后估价，级别控制地价，地价检验级别”的总体思路，以土地定级为基础，以土地收益资料为主要依据评估土地基准地价。主要功能有：
对收益样点的计算进行检验；开发程度影响因素修正，如果出现异样样点要剔除，最后是确定级别基准地价，编制出宗地地价修正体系。
3.3开封市农用地征地价格模块
首先是对征地区的数据进行录入，按照社会保障价格进行计算，再对征地价格计算。
3.4开封市农用地数据处理模块
该模块主要提供数据输入、输出和编辑查询的功能，包含以下部分：
完成ARC/INFO、MAPINFO、AUTOCAD等空间数据和XLS、DBF、MDB等属性数据的导出和导入[5]；实现点、线、面的图形和属性数据的编辑功能；实现图层数据的空间和条件查询；实现图层数据的属性统计。
4 GIS系统成果校验分析
以上面的设计为基本原则，借助于GIS的强大功能，输入对开封市农用地采集到的样点数据，得到了开封市农用地面积统计表和空间分布图。
表一 开封市修正法定级等内级别耕地面积及农用地面积统计表
4.1定级成果数量分布分析
开封市参与定级的农用地总面积为433315.62公顷。全市最终共分为9个级别，即从九等一级级地到六等一级地，各级别农用地面积所占全市总农用地的比例不等，全市低级别农用地面积相对较大，高级别农用地面积小，其数量结构总体为偏态分布。其中以八等三级地所占农用地面积比例最大，达29.51%，七等二级地和八等二级地为次，分别为26.70%和18.74%，农用地面积比例最小的是七等三级地和九等一级地，依次为0.94%和1.32%。
4.2定级成果空间分布分析
农用地级别的分布规律和其所在的区域自然条件的相似性非常大，开封市农用地利用修正法，以分等成果中的农地等成果作控制，采用等内划级，全市级别的分布规律总体上与等别相似。
区内级别较高的九等一级、九等二级、八等一级、八等二级地主要位于辖区内南部及中部的粮棉菜畜禽集约经营开发利用区，属开封市最大农业种植区；该区域土地主要分布在黄河河冲积平原决口扇前缘及扇间低平地，主要包括尉氏县、通许县大部分，杞县、开封县的一部分及兰考县的小部分，区内地势广阔平缓，土质肥沃，水源丰富，具有发展高产稳产农田的良好地貌条件，同时，区域内位置优越，交通便利，其内农业基础设施配套较好，市场前景广阔，区内农产品集散地众多，整个区域具备优势的区位和丰富的自然资源条件，属区内粮食高产、主产区。级别较低的八等三级、七等一级、七等二级、七等三级、六等一级地位于北部及中部黄河决口扇中、上部地区，区内多为沙质土壤；该区域包括开封市区、开封县西部、兰考县大部分、杞县大部分、尉氏县北部及通许县北部地区，由于土壤的沙质化程度较高，保水保肥能力相对较差，故耕作成本相对高于上述高级别区。
从整个区内的地级平面分布总体的规律来看，影响土壤条件的最为主要的因素是黄河口改道形成的地貌，这样地貌的分布规律从整体上就决定了区内农用地级别分布情况。
4.3定级成果级别突变分析
在开封市农用地定级估价中，采用了修正法，以分等成果中的农地等成果作控制，采用等内划级，全市级别的分布规律总体上与等别相似。在农用地级别空间分布中，一些地区会出现级别突变的现象，出现这样的因素主要有两个：一个等别突变造成了级别的突变；二是定级指数的突变引起的级别的突变。
5 结束语
总之，由于对农用地进行定级估价的内容不一样，所以可以采取的方法有许多种，但是在同一区域的农用地质量的评估中应该保持大体一致的变化趋势，要在方法、结果和应用上都相互衔接，并且突出各自的特点，这是目前应该深入研究的课题。最后就是由于
农用地定级估价工作，涉及的数据比较复杂，所以采取GIS系统中需要在实践中不断完善其功能、并且人性化操作，只有这样才能使得工作更有效率。
参考文献：
[1]黄贤金.土地经济学[M].北京：科学出版社，2009.35.
[2]黄瑞.地理信息系统[M]. 武汉：测绘出版社，2010.138.
[3] 毕硕本.地理信息系统软件工程的原理与方法[M].北京：清华大学出版社，2003.19.
[4] 赵自胜.土地定级估价信息系统的设计与应用[J].开封：河南大学学报，2008（2）.37.
[5] 钱能.VC++6.0[M].北京：清华大学出版社， 2007.4.
