时间：2022-06-24 22:10:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区管理体制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：城市社区管理；革新；物业管理
中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）06-00-01
物业管理最先是诞生于上世纪六十年代。经过很长时间的发展，目前，在西方地区已经有了比较完善的社区管理体制。但是在我国，物业管理的发展程度还不够。物业管理与房地产开发是息息相关的一个概念，对于城市的居民来说，这已经不是一个陌生的词汇，但是无论是在学术上还是生活中，物业管理受到的重视程度都不够。
一、物业管理的概念及内涵
物业是一种不动产，常常与房地产联系起来的一个概念。因此，物业管理，一方面的意思是对房屋住宅进行管理，包括房屋的保养、维修、清洁、绿化、小区服务等多方面。住房制度的不断改革造成了大批量的公有房屋私有化，而物业管理实际上采取的是专业化的管理手段，以满足人们的生产生活需要。
物业管理是物业公司对拥有房屋产权人业主共同拥有的各种财产和物品的维护管理过程，将与房产相关的各种活动，例如租售、维修、维护小区治安环保等交给专业化的进行市场运作的物业企业，然后企业再向用户提供有偿的服务。可以说，其管理的范围涉及到与房产相关的各个方面。
物业管理包含了两类相互作用的组织，一是业主，而是物业管理企业。实施物业管理的范围不仅是在房产相关的方面，更是涉及到生活的各个方面。从这个角度来看，物业管理更是一种业主为了共同的利益而实现社区自我管理的方式。
物业管理的参与者包括两个方面，一是物业管理企业，二是业主及相关委员会。一般说来，只要是居住区，都会有物业管理，作为一种新型的社区管理体制，物业管理已经涉及到住区的每一位成员。此外，从物业管理的各种内容来看，物业管理是一种对各个业主的公共物品进行管理和服务的活动，这些公共物品包括多方面，可以是有形的，也可以是无形的。比如社区文化、社区凝聚力、社区氛围等。
目前，我国的物业管理企业主要分为三种类型。第一，来源于国家政府与国营性质的企事业单位直属的房屋管理部门，这种物业管理企业对社区进行管理时主要采取行政手段，另一种类型的物业管理企业是我们现在比较常见的，也就是房地产企业的一种附属机构，这种企业进行运作时的经费、资源等方面都受到房地产开发商的支配。由于房地产开发商对各种资源的垄断，导致这种物业管理机构不能为小区的业主提供满意的服务。第三种物业管理机构类型是具有专业化性质的物业管理企业特征的，这种企业在运作时具有独立的经营权，可以进行市场化的运作。
二、物业管理发展现状
我国的物业管理相对于西方国家而言，起步时间比较晚，但在短时间内发展还是很迅速的。在城市社区管理体制发生改变与创新的过程中，物业管理确实作为一种新生的力量存在。由于中国传统的社会结构导致物业管理发展受阻碍，原有的城市社区体制结构发生改变时常常出现“路径依赖”的现象，这种现象导致不同区域的物业管理企业发展是不均衡的。在我国，住宅小区有很多种，有以私人房产为主的住宅小区，也有公私合并的住宅小区，还有 “单位房”、“系统房”拆迁安置房等。不同类型的小区内的物业管理企业，无论是构成、运作模式，还是来源等，都有很大的差别。名义上虽然也叫做物业管理企业，但实质上与物业管理相差很多。
在我国，物业管理这一概念发展的时间并不长，虽有很大的进步，但是可以借鉴的物业管理经验极少，而且缺乏物业管理的专业性人才，因此，物业管理还存在很大的缺陷。
另外，由于住宅逐渐商品化，物业管理市场存在业主委员会成为制度安排的现象。首先，一般情况下，业主委员会是由业主选举产生的，主要作用是选择以及监督物业管理公司对住宅区管理的情况。尽管我国建设部和地方各级政府都出台了相应的各种法规政策来指导住宅区的业主委员会如何成立并且运作，但从实际的情况来看，业主委员会在成立与发展的过程中所面临的阻力十分大，很多时候，在我国的城市社区内，有的业主委员会与相应的物业管理公司还存在着比较严重的“本末倒置”现象。一方面，导致业主委员会不能尽快成立，另一方面，也存在很多物业管理公司对业主利益进行侵害的现象常常发生，比如有的媒体所报道的新建住宅小区里发生的“黑保安事件”等。
其次，由于物业管理公司或组织在社区里面进行发展时，都会与社区原有的各种社会组织、群体，尤其是在一些公私并存的住宅小区，特别是在公共房屋所占比重比较大的小区里面，物业管理企业或组织会与业主委员会、传统的组织，比如居民委员会等政府性质的行政机构并存，这也导致社区内部的各种关系变得更加复杂。也会产生更多的问题，对业主利益是很大的威胁。比如，居民委员会与业主委员会都是小区的自治组织，在权力基础上，双方还是有很多差别的，居民委员会是在社会互助基础上发展起来的一种自治组织，具有政府行为。而业主委员会则是基于私人产权建立起来的一种自治组织。这两者在很多职责职权关系上都有可能发生冲突和交叉，有时难以界定双方的实际管理范围，容易出现失职或者很多误会。
三、社区管理创新的发展
物业管理的创新发展，促进了社会结构发生变迁，也促进社区管理体制的改变和提升。在这一过程中，会发生新旧体制和事物之间的各种不适应。
改革开放以来，我国正在实行以市场为导向的各种体制的改个，在社区物业产权逐渐私有化的过程中，物业管理作为社区管理体制创新的一种产物，也体现了社会的变迁。
为了保证物业管理能进一步发展，摒弃旧的社会管理体制中不合理的因素是一个关键。是为物业管理发展提供充足的支付空间的保证。也是推进社区及其体制改革发展的重要举措，要从思想观念上改变对物业管理的认识。
首先，政府要为物业管理公司的成长发展提供一个能进行公平竞争的平台和空间。在实际情况中，由于不同的物业管理企业在市场中出现不平衡的现象，从房管部门改制的物业管理公司多少留有 “政府的影子”，这种类型的物业管理企业可以利用在组织资源以及资金利用上的优势与实力，进一步发展，但是这种发展趋势会对现代化物业管理企业发展造成阻碍，因此需要革除其体制中与“政府”相关的方面。政府也应该少参与相应的管理，给物业公司的发展足够独立空间。
其次，应该给现代化的物业管理企业提供发展的法律与政策支持。目前，我国的物业管理普遍存在法律不规范的现象，还需要规范相关的立法工作。物业管理的深层次发展一方面需要物业管理自身体质的完善，也需要外界的支持。规范化的法律政策支持能给物业管理企业发展带来更多的保障，是促进其发展的关键。
物业管理是城市社区管理体制的一种创新，随着时代的发展，我国的社区管理由传统的体制向现代化过渡，在此过程中，仍然存在一些阻碍物业管理发展的因素，为了保持进一步的发展，不仅要从自身的体制变革出发，也需要外界给予一定的支持，为其发展营造更独立的空间和平台。
参考文献：
[1]张立荣,李莉.当代中国城市社区组织管理体制:模式分析和改革探索[J].华中师范大学学报,2001(03):34-35.
【关键词】城市社区；城市管理体制；问题；思考
城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。
本文将以社区居委会为切入点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题，进而提出自己的改革建议。
一、我市现阶段城市社区管理现状
近年来，我市（唐山市）在城市社区管理体制和管理方式方面进行了不懈探索，取得了一定成效。但从社区管理的现状和客观需要来看，还存在着诸多矛盾和问题，主要表现在以下几个方面：
1、角色错位，社区居委会负担过重。社区居委会本是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但在实际工作中社区居委会却成了政府的下属机构，承担了大量行政职能工作，来自各个层面、各个部门，经常性的、临时性的工作难以计算，可以说是“下面一根针，上面千条线”。目前，居委会的情况就是责任大、权利小、事情多、经费少、待遇低、力量弱，造成社区居委会的超负荷劳动。
2、社区群众参与意识不强。居委会的生命力在于社区居民的积极参与，居委会与社区居民关系的最核心体现也是社区居民参与。可见社区居民参与非常重要，因为人是社区建设中的决定性因素，没有居民的广泛参与，再丰富的物质资源也不可能得到利用。更重要的是居民比居委会更了解自身需要，有他们的参与，社区问题解决会更有效率。
3、居委会、业主委员会、物业管理公司三者之间的关系不顺畅。在居委会到底是“居民自治组织”还是政府“腿”这样一个双重身份还搞不清楚的时候，随着住房私有化，特别是新兴商品小区的迅速发展，业主委员会和物业管理公司这两大社区管理主体在社区自治工作中的作用越来越重要。
二、社区管理体制中产生问题的原因分析
1、对社区居委会认识模糊。由于实际工作中，政府职能部门各级干部对社区居委会的性质、职能、作用认识模糊，认为社区居委会是政府的派出机构，没有把社区居委会作为一个居民自治组织来对待，漠视了社区居委会的法律地位，把给居委会发号施令、派放任务当作是理所当然的事，于是不管三七二十一，一级一级往下“批发”工作任务，一些本不该由居委会办的事情也压到了社区，使社区居委会大部分时间花在应付上级交办的任务上，大量挤占了用于社区管理和服务的时间。
2、社区居委会和政府部门关系理论与现实的错位。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。同时还规定“不设市、市辖区的人民政府或它的派出机构对居委会工作予以指导、支持和帮助。居委会协助其开展工作。”所有这些法律条文都表明，居委会是一个群众性的自治组织，不是国家的行政机关。
3、相关方面的法律制度不完善。我国现行的有关社区管理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白，如社区居委会的法人资格问题，由于社区居委会的法人资格模糊不清，当遇到某些企业或团体侵害自己利益时，就不能用法律维护自身的利益，进而导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会的工作经常处于两难的困窘境地。
三、加强社区管理体制改革的几点建议
新形势下，各地对社区管理体制模式进行了大量研究和探索，如上海、北京、沈阳、大连等地自1996年以来，就着手进行了城市管理体制改革的探索和实践，取得了许多好的经验。实践表明，加强社区管理体制改革已经成为完善城市功能，提高城市文明程度，加快城市建设的重要内容，同时，我们也认识到，城市社区管理体制要发展，需要改革和创新，同时要坚持立足实际，结合自身特点进行改革和实践，现结合唐山实际，从以下五个方面提出笔者的看法和建议：
1、实行社区工作准入制度
按照“政府依法行政，社区依法自治”的原则，落实“权随事转，人随事转，费随事转”的要求，规范各部门各单位对社区工作的指导。建议由市政府出台相关政策，对政府职能部门和有关单位，凡拟将其组织机构、工作任务、评比考核（检查）、社区挂牌及设点服务等项目进驻区的，均实行社区工作申报准入审批。对准入的项目及匹配工作经费等内容以文件的形式加以明确。对需要社区协管的事项，按照“费随事转”的原则，相关部门下派其自身职能工作时，要向社区拨付工作经费，实行“有偿服务”。同时，严格规范准入程序，引入动态管理机制，每年年底对进驻情况进行检查，对情况变化需要撤出的，履行撤销手续。
2、加强社区组织建设
引导社会力量依靠社区成员共同参与社会事务管理，形成政府与社会合作治理社区的良性格局。拓宽社区居委会参与社区自治的渠道，规范和引导社区居委会组织建设。完善社区工作者考核、奖惩制度工，加强社区居委会队伍建设。优化社区居委会成员的年龄、文化、素质结构。
3、增强对居委会工作多方面的投入和帮助
多渠道解决居委会工作经费问题，把政府资助居委会的措施制度化，同时居委会的经费来源也应该多样化，培育居委会的“造血”功能，兴办一些经营项目，取得一定的经济效益，增强自身的经济实力。应该进一步加强社区用房和服务设施建设，适当提高社区工作人员的生活补贴和保险待遇。还应该进一步强化社区干部队伍建设，提高工作人员能力素质。
4、改进居委会的工作方式
要进一步完善居委会的服务功能，扩大居委会工作对象的覆盖范围，科学制定居委会的工作的方法，充分发挥居委会境内企事单位的资源优势，进一步提高居委会的工作质量和效率。居委会的工作纷繁复杂，任务繁重，单纯运用传统的工作方式难以完成上级的要求和居民的需要，通过工作方式的改进和创新，一定会大大提高工作的效率，提高满意度。
5、突出居委会“居民自治组织”的性质
居委会的发展动力来自于居民，应充分调动居民的参与热情，发挥居民自身的潜力，并动员其他社会力量关注居委会的建设，调整自治与完成政府交办工作的关系，才能把居委会建设成名副其实的居民自治组织。
【参考文献】
[1]赵勤.社区管理[M].中国劳动保障社会出版社，2007.
【关键词】城市社区；社区管理；问题；对策
一、我国城市社区管理中存在的问题
（一）社区管理体制还不健全
建设和谐城市社区首先要解决社区管理体制的问题。我国的社区治理主体单一，政府组织依靠自上而下的行政命令垄断社区所有的资源，这一问题在大多数城市社区的管理体制中都普遍存在着，其特征为行政主导、政府干预过多。但由于受“政社不分”传统体制的影响，政府和社会组织的职能不明晰，这样就导致了社区管理体制创新的动力不足，社会组织很难正常发育。
（二）社区成员参与不足，自治体制需要进一步完善
目前，我国的社区自治主要存在两个方面的问题：一是政府职能转变不到位，社区自治组织行政化色彩浓厚。二是社区成员缺乏自治意识，社区参与普遍不足，影响了社区自治工作的推进。这主要是针对社区居民、驻社区单位成员和社区中介组织而言的。他们所参与的往往是一些由政府设计的项目，所谓参与也多是为了完成特定的任务。由于参与渠道不畅，社区成员的力量也就不能得到充分发挥，其社区归属感较弱。
（三）社区服务主体单一，服务内容不能有效满足居民的需求
从整体上看，我国城市社区服务体系还不完善，服务主体单一。健全的社区服务体系，其主体应该是多元化的，不仅要有承担社会服务职能的基层政府组织、居民自治组织、社区专业服务组织，还要有社区志愿者组织、社区中介组织及其他民间组织等非政府组织。但由于非政府组织缺乏独立性，资金、资源有限，整体实力不强，在参与社区服务时势单力薄，未能有效发挥服务主体的作用，导致城市社区服务主体单一。
（四）诸多因素制约社区文化建设
由于我国社区文化建设起步较晚，在建设过程中难免会遇到一些问题，有些问题已成为阻碍社区文化进一步发展的“瓶颈”。这些问题的存在使城市社区文化发展面临困境，甚至影响和谐社区建设工作。另外，社区教育形式单一、教育内容无法满足居民的实际需求，也是社区文化缺乏吸引力的重要原因。在制约社区文化发展的诸多因素中，城市社区文化建设人才资源匮乏也是一个不容忽视的问题。
二、解决城市社区管理中存在问题的途径
社区管理体制改革是经济体制转变的必然要求，是政府职能转变的必然结果，也是克服当前社区管理中存在问题的客观需要。社区管理体制改革的目标就是要在现有体制基础上，通过整合社区资源，吸收社会力量参与，构筑与社会主义市场经济相适应的社区治理新模式。
（一）创新社区管理体制，实现社区多元治理
城市基层政府要转变职能，解决“越位”、“缺位”的现象。就城市基层管理体制而言，政府应通过转变职能，按照“政社分开”的原则理顺与社区的关系，使政府行政和社区民主自治有效结合、协调发展。要明确街道、职能部门必须独立承担的行政管理职责，政府部门把该由自己管理的事情管好，不推给社区。城市基层政府组织要将涉及社区公共事务的社会工作（如社区保障、环卫清扫、计划生育、社区服务、群众文化等）从行政职能中分离出来，按照“权随责走、费随事转”的原则移交给社区去办。要淡化社区管理的行政色彩。社区居民委员会等社区自治组织要不断拓宽服务领域，提高服务质量，切实承担起为社区居民提供服务的责任。要进一步发展社区中介组织和志愿者组织，充分发挥它们在社区建设中的作用。
（二）完善城市社区自治，促进社区居民参与
要理顺政府部门与社区居委会的关系。政府部门要切实转变职能，多指导、多协调、多服务，该由政府职能部门负责的工作不要推给居委会，以减轻居委会工作负担。社区居委会应将更多的精力放在引导居民实现自我管理、自我服务和自我教育上，增强社区自治能力。要坚持扩大基层民主，不断完善社区群众自治制度，切实保障居民的参与权、知情权和监督权，激发社区居民主人翁意识和社会责任感，充分发挥他们在文明社区创建中的主力军作用。社区居民的参与程度直接影响到社区的发展，提高社区居民参与积极性首先要培育社区居民的自治意识，拓宽居民参与社区事务管理的渠道，做到“大家的事情大家议、大家的事情大家办”。在社区建设过程中，居委会等组织的作用始终是有限的，社区中介组织的存在有利于加强沟通，整合利益，促进居民参与。
（三）完善城市社区服务，创新社区服务机制
在当前的社区管理中，要完善社区服务首先要促进服务主体的多元化，特别是要大力培育社区中介组织等非营利性组织。通过制订和完善有关的法律法规，使非政府组织获得合法地位和法律支持。要为非政府组织从事社区服务提供必要的财政支持，财政支持可以体现在资金、项目、场地、税收等方面，这样能够吸引更多的非政府组织参与到社区服务中。政府也要加强非政府组织的能力建设，提高非政府组织在社区服务方面的能力。要发挥社区居委会等社区组织在社区服务中的骨干作用，这是完善城市社区服务的重要保证。社区居委会在开展社区服务活动时应将重点放在积极引导社区居民为社区困难群体提供公益方面。
今天，我们市、县、乡三级分管计生工作的负责同志和计生战线上的负责同志相聚在固始，共同探讨城区和城镇计划生育管理体制改革工作。今天这次会议既是一个经验推广会，也是一个鼓劲加压会，目的是为了推动全市城区和城镇计划生育管理体制改革工作进一步深入，提高城区和城镇计划生育管理服务水平。下面，我讲三点意见。
一、审时度势，抢抓时间
多年来，我市城区和城镇人口和计划生育管理工作，为控制人口增长、提高人口素质、稳定低生育水平做出了重要贡献。但与农村人口和计划生育工作相比，城区和城镇的计划生育工作还有待于进一步完善和提高。。随着社会主义市场经济体制的建立和城镇化进程的加快,大量流动人口涌入城市,许多“单位人”变为“社会人”，政府和企事业单位的部分社会职能逐渐向社区转移，城市区和城镇人口和计划生育工作出现了许多新的情况和问题，比如新增大量非公有制企业计划生育管理问题，城市育龄人群对计划生育技术服务的质量和标准需求不断升高问题，无业人员、失业人员、流动人口计划生育管理问题等等，使城市区和城镇人口和计划生育工作难度加大、任务加重，给城市区和城镇人口和计划生育工作带来了新的挑战。大家要紧紧抓住下半年时间，本着缺啥补啥的原则，做好各项基础性工作。
二、深化改革，构建工作新机制
按照全省的工作安排，借鉴外地的先进经验，结合我市的工作实际，真正落实“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的管理机制，务必做到四个坚持：
一要坚持以“属地管理”为核心。“属地管理”就是要求城市街道办事处（乡镇）负责、社区居委会协助，统一管理住本辖区各级各类经济组织和社会组织以及工作、生活在本辖区的常住人口、流动人口的计划生育管理服务工作。这是城区和城镇计划生育工作管理体制改革的落脚点。只要认真实行属地管理，就不会出现管理漏洞。
二要坚持以“单位负责”为关键。“单位负责”就是要求各级各类经济组织和社会组织实行单位法定代表人或主要负责人计划生育工作责任制，切实做好本单位的人口计生工作，并履行各自职责，发挥各自作用，共同参与对人口问题的综合治理。“单位人”变成“社会人”，并不是说单位就可以放松此项工作了。行政事业单位的干部、职工以及能够正常或基本正常开展生产经营活动的各类经济组织的人员的计划生育管理仍以单位管理为主，以现居住地管理为辅。即使以居住地管理为主的但有单位依托的人员，各相关单位仍然要履行职责，积极做好配合工作，绝不能撒手不管，关键时刻单位的管理还是能够起到关键作用。
三要坚持以“居民自治”为基础。“居民自治”就是要重点抓好民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的落实，实现居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。实现“居民自治”，是城区和城镇计划生育管理体制改革的重点，也是难点。要坚持计划生育工作重心下移，把城区计划生育工作纳入社区管理和服务体系，明确社区办事处、社区居委会计划生育管理职责，建立和完善“居民自治”的相关制度，调动广大居民实行自我管理、互相监督的积极性。
四要坚持以“社区服务”为手段。“社区服务”就是要依托社区，面向家庭，广泛开展计划生育综合服务。要利用社区服务中心，构建“依托社区、利用资源、面向家庭、宣传到人”这个平台，根据社区居民的不同需求，全面加强结合和渗透，搞好计划生育综合服务。一要与社区文化工作相结合，建立新型的社区生育文化；二要与社区教育相结合，加强对市民和青少年的计划生育教育；三要与社区卫生工作相结合，整合社区医疗资源，为育龄群众开展好优生优育等技术服务；四要与社会治安工作相结合，互通信息，资源共享，把流动人口计划生育纳入其管理和服务的范围；五要与劳动、工商、民政等部门相结合，为社区育龄群众提供生产、生活等服务；六要与辖区单位联手，充分利用单位的人、财、物等资源，为社区育龄群众开展好宣传服务；七是根据“以人为本，按需服务”的要求，居民楼栋设立各种便民服务措施，把群众需要的服务送进楼道，送进家庭。
三、强化措施，全面推进
城区和城镇计划生育管理体制改革是一项涉及面广、难度大、任务重、要求具体、十分复杂的系统工程。各级党委、政府要深刻认识城区和城镇计划生育管理体制改革对全面提高我市人口和计划生育工作水平、稳定低生育水平的重大意义，以采取有力措施，确保改革工作的顺利进行。
一要切实加强领导。各级党委、政府要高度重视城区和城镇计划生育管理体制改革工作，把此项工作列入重要议事日程，切实做到领导、责任、措施、投入四到位。各县区改革领导小组要明确工作职责和工作任务，督导工作的落实。相关部门要积极配合，各司其职，各负其责，齐抓共管，共同做好城区和城镇计划生育管理体制改革工作。
二要把握关键环节。建立城区和城镇人口计生管理新体制，是新形势下人口计生工作的一项重大改革。在实施过程中，宣传发动是前提，清理清查是手段，规范管理是目的。一定要把握好这几个关键环节，通过层层发动，达到家喻户晓、人人皆知，得到广大居民的理解和支持，调动他们参与的积极性。
三要建立服务网络。各地要根据实际，建立完善乡（镇）政府——管理服务区（街道居委会）——管理小区（社区居民组）——楼院四级服务网络，进一步明确各级职责，加强基层计生队伍建设，落实管理措施，提高服务水平。
一、整合城市机构设置，推进大部门制改革
实行职能有机统一的大部门制，是解决机构臃肿、职责交叉等问题的重要手段，是实现权责一致、提高行政效能的重要途径。城市政府在这次改革中，大力精简和下放行政审批事项，认真转变职能和强化行政责任，积极探索职能有机统一的大部门制，为建立适应市场经济发展的城市行政管理体制奠定良好基础。重庆市从统筹城乡改革和发展的战略出发，将农业局、农办、农机局整合为农委，实现对农业和农村工作的统筹协调和统一管理。深圳市充分发挥经济特区先行先试作用，借鉴发达国家和地区大城市管理的有益经验，在10个领域实现机构整合，政府工作部门由46个精简为31个；特别是整合工商局、技术监督局、知识产权局职责，以及卫生局餐饮环节食品安全监管职责，成立市场监管局，强化食品安全监管和知识产权保护职责，执法监督整合优势初步显现。佛山市顺德区对党政机构进行全面重组，将41个党政部门大幅度地压缩为16个，实现机构和职能的有机组合。大部门制改革促进了城市政府职能转变，精干了机构和人员，发挥了城市管理的整体效应。
二、清理整顿执法机构，实行综合行政执法
综合行政执法体制改革，涉及城市机构设置形式、政府管理方式和编制性质定位，是城市行政管理体制改革的重要内容。针对目前队伍过多、多层多头执法、管理不规范、执法扰民等问题，各地城市政府认真清理整顿现有执法队伍，在城管、文化、资源环境、农业、交通等领域，合并组建综合行政执法机构，明确执法主体和权责关系，加强机构编制管理，规范执法行为。一些城市在实行大部门制后，将原主管部门下设的多支执法队伍进行整合重组，适当下移行政执法重心，执法力量得到集约，达到精简高效的目的。如重庆市涪陵区整合涉及城市管理领域市容环卫、城市规划、园林绿化、市政公用、环保、工商等10个部门的执法职能和7支执法队伍，实行综合执法，提高执法效率。大部分城市政府还结合文化体制改革，整合文化行政管理部门，清理归并文化领域行政执法队伍，形成执法合力。通过改革，城市市场经济秩序得到有效规范，为促进依法行政和从严治政提供了重要的制度保障。
三、调整城区布局结构，促进区域均衡发展
城市辖区是城市整体的重要组成部分，又是具有各自功能特点的独立行政单位。随着城市经济社会快速发展，城区在城市整体布局和协调发展中的作用越来越突出。为推进区域均衡发展，提高核心区的承载能力和服务水平，合理配置地区经济社会资源，降低行政成本，提高行政效率，一些城市政府先后调整城区管理体制。北京市将东城、西城、崇文、宣武四个功能核心区分别合并为新的东城区和西城区，天津市将塘沽、汉沽、大港三区合并为滨海新区，上海市将南汇区并入浦东新区，改革不仅发挥了核心区的自身优势和辐射作用，优化了城市总体布局，促进了区域经济社会协调健康发展，而且精简了政府机构和人员，整合了区域资源。一些城市还积极探索符合本地实际的市区关系，合理确定市与区的功能定位，在保持城市管理统一性的同时，向城区下放管理服务事权，充分发挥城区的功能优势，特别是以城市规划为龙头，统筹考虑、合理设置城市建设和管理机构，建立各具特色的市场监管体制，调动城市和辖区政府建设管理现代城市的两方面积极性。
四、改革基层管理体制，强化社会管理和公共服务
城市政府直接服务企事业和市民，城市基层机构是提供社会管理和公共服务的主要载体。随着我国城镇化的加速发展，城市基层正在发生深刻变革，居民群众对社区居委会的服务需求更加迫切，社区居委会承担的社会管理任务也越来越重。一些城市在切实转变政府职能的同时，积极创新基层管理体制，推动管理和服务重心下移，提高城市管理和服务水平，建设公共服务型政府。安徽省铜陵市积极探索“区直管社区”的管理体制，将街道办事处和社区工作站整合为社区公共服务管理机构和社区公共服务中心，形成以社区党工委为核心，以社区委员会、社区公共服务中心和社会组织三个体系为支撑的新型社区管理和服务体制，改变区、街道、社区三级机构职责交叉、推诿扯皮、办事效率低下等现象，实现行政管理和公共服务扁平化。一些城市还探索构建社区综合管理和服务平台，推进社区工作人员专业化和职业化，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。“十二五”规划明确要求积极稳妥地推进城镇化，加强城镇化管理，不断提升城镇化质量和水平。今后五年，我国城市行政管理体制改革的任务将更加繁重和艰巨，这就需要城市政府以更大决心和勇气不断进行改革，通过顶层设计和总体规划，结合实际大胆探索，加快转变政府职能，优化政府层级和结构，明确行政权力和责任，不断创新符合城市特点的管理体制和运行机制，消除城镇化建设的各种障碍，保障我国城市经济社会又好又快发展。
从20世纪80年代起,为因应世界新技术革命的挑战,我国开始酝酿并建设国家高新区,至今已先后建立了56家国家高新区,加上纳入国家高新区管理的苏州工业园区,形成“56+1”的国家高新区发展格局。在二十多年的发展历程中,各地国家高新区形成了适应于不同发展阶段和不同区域实际情况的管理体制,在高新区的成长发展中发挥了重要作用。但自从中央提出建设创新型国家的号召以来,不同的管理体制对提升我国自主创新能力、促进经济社会又好又快发展方面显现出越来越大的差异,其优势和弊端进一步凸显。
面对新的发展形势,如何创新和完善国家高新区的管理体制,进而促进国家高新区增强自主创新能力,带动区域经济发展,成为亟需解决的重大课题和重要任务。根据笔者在国家高新区长期工作的观察和思考,以及对高新区管理体制现状及存在问题的了解和体会,本文拟提出进一步完善和优化我国国家高新区管理体制的创新趋势和现实选择,供各级政府和国家高新区的决策者参考,以促进国家高新区不断提高自主创新能力,顺利实现“二次创业”的发展目标。
我国国家高新区管理体制的创新趋势
进入新世纪,世界科技日新月异,竞争日趋激烈,高新技术产业的发展出现了许多新的特点和趋势。特别是我国自主创新战略的实施和创新型国家奋斗目标的提出,对国家高新区发展提出了全新的要求。
2006年,国务院了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006―2020年)》(以下简称《国家规划纲要》)。《国家规划纲要》以自主创新为主线,提出了建设创新型国家的战略目标和“自主创新,重点跨越,支撑发展,引领未来”的科技工作指导方针。总书记在“十七大”报告中指出:提高自主创新能力、建设创新型国家,是国家发展战略的核心,是提高综合国力的关键。
如何适应新形势的要求,发现问题,找出对策,因地制宜地深化管理体制改革和创新,是国家高新区当前面临的重要任务。科技部在《关于印发国家高新技术产业化及其环境建设十一五发展纲要的通知》(以下简称《通知》)中指出:今后必须继续推进国家高新区管理体制的创新,探索形成以政府管理为保障、中介服务体系为支撑。产业投资与发展相互衔接的运行机制,充分发挥产业联盟和技术联盟的纽带作用,形成公平、公正和廉洁高效率的管理体制。必须以体制创新为突破,进一步解放和发展第一生产力。必须坚持体制创新、环境优化的原则,在产业发展机制上,强化国家高新区机制体制创新的先导作用,通过机制体制创新,促进园区产业发展环境的优化,增强园区发展的可持续动力。从注重硬环境建设向注重优化配置科技资源和提供优质服务的软环境转变,形成规范高效、竞争有序、服务优良的管理体制和运行机制,营造优越的创业环境、优化的发展环境和优质的服务环境,成为建设创新型国家的先行区。
国家有关部门和地方政府要继续完善国家高新区的管理体制与运行机制,继续支持国家高新区坚持和完善精简高效的管理体制。国家高新区的管理机构作为所在地级市以上人民政府的派出机构,根据授权,行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。对“一区多园”的国家高新区,要由国家高新区的管理机构实行统一管理和统一规划。国家高新区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。
科技部在《通知》中要求,国家高新区要大力培育促进产业发展的第三方中介服务机构。大力发展创业服务中心、创新服务中心、生产力促进中心、技术交易中心等科技中介机构;发展与高新技术产业配套的技术专利机构、鉴定机构、创业风险投资机构、信息与咨询公司、会计事务所、法律事务所等专业服务机构。发挥中介机构在国家高新区产业发展中的产业研究、要素引进、技术支撑和企业服务的作用。通过政府采购大力培育中介服务市场,支持中介机构做专做强。推动各类中介机构向专业化、规范化、市场化方向发展,为产业和企业的发展提供卓有成效的服务。
科技部上述的明确要求,正是国家高新区管理体制创新的基本趋势。
我国国家高新区管理体制的现实选择
先进生产力的发展,必须有先进的生产关系与之相适应;促进我国高新技术产业的发展,必须继续坚持体制创新,深化高新区管理体制改革。针对目前我国国家高新区管理体制的现状、存在问题和创新趋势,对今后国家高新区管理体制改革与创新提出如下建议。
建立战略决策、行政执行、经营开发三级联动的管理体制
一是战略决策层。国家高新区所在地区的地方政府(一般为地市级及以上城市)成立高新技术产业开发区领导小组,由市委常委或副市长挂帅,科技主管部门、高新区管委会、所在行政区(一般为县区级及以上)主要领导为成员。领导小组的主要职责是就高新区发展的方向性问题(如规划、政策、战略等)进行决策,并和省市决策部门和其它职能部门进行综合沟通协调,为高新区发展营造良好的政策环境。其优点是,领导小组成员间分工明确,强化监督,决策民主集中,避免权力集中在少数人甚至某个人身上,可以有效遏制腐败。市委常委或副市长担任领导小组组长,便于协调政府加大对高新区的支持力度。
二是行政服务层。主体是高新区管委会,管委会为地市级及以上政府派出机构,实行主任负责制。管委会主任、党工委书记一肩挑或管委会主任兼任党工委第一副书记。管委会主任、党工委书记行政级别可按照副地市级及以上配置,管委会主任面向社会公开选拔,并实行责任制。
管委会代表所在地方政府集中行使综合经济管理职能和部分行政管理职能,地方政府必须赋予高新区管委会必要的行政职能,如财政、人事、规划、建设等直接关系到高新区能否高效运转的职能;公、检、法等司法部门应在高新区设立派驻机构,为高新区推进开发建设和自主创新保驾护航;规划范围内的居民安置及管理由所在城市政府负责,教育、卫生、民政、计生、民兵武装、市政管理等社会事务,由所在城市相应职能部门负责。有关部门在区内设立的派出机构,应当接受高新区的管理和协调。
内部机构的设置必须坚持精简、高效、服务的原则,探索实行各种管理职能有机统一的“大部门体制”,突出对基础设施的监督协调、软硬环境的综合管理和面向企业的公共服务职能。提倡和推广“一站式办公”、“一个窗口对外”,以及“首问负责”、“限时答复”等制度,加强服务意识,提高服务质量,构建优质高效的政务环境,使企业能够在高新区内得到方便、快捷、全程的服务。
在内部用人机制上,实行参照公务员管理的全员聘任聘用制和岗位目标责任制,建立健全岗位考评制度,大力推行部分高新区已经成功运行的“公开招聘、竞争上岗、年度测评、末位淘汰”的用人机制,不断提高管理队伍的素质和水平,从制度上防止“体制复归”。
三是经营开发层。一方面,建立健全社会中介服务体系。中介服务机构对于知识、技术、资金、人才等生产要素的流通具有加速整合的功能,是实现全社会生产要素优化配置的催化剂,应大力扶持其发展。首先,摆正政府与中介机构的关系,把政府部分功能转移到中介服务机构;同时,在转移过程中,要制定相关政策,规范中介服务行为,加强对中介服务机构的指导,使其能够独立、公正地运行,真正起到政府与社会的桥梁作用。其次,制定激励中介服务机构发展的优惠政策。凡是在园区内主要为管委会和高新技术企业服务的智力密集型中介服务机构,应同样享受园区内对高新技术企业的优惠待遇。同时,应鼓励高等院校、科研机构的专业人员创办中介服务机构或兼职中介服务机构,以加强中介服务机构的力量和提高中介服务人员的素质。再次,加强对中介服务业的培训和资格认证工作。对中介服务机构的从业人员进行系统的培训和资格认证工作,规范其行为,提高服务从业人员的素质和信誉度。
另一方面,建立一批开发建设、物业管理的集团公司。主要就高新区内规划范围内的土地、道路等进行前期开发和后续管理,使企业成为高新区开发运营的主体。以前已设立开发公司和物业公司的,应弱化其行政管理职能,注重发挥其开发建设专长和物业管理功能;以前没有设立开发公司和物业公司的,应整合资源尽快建立,并将行政机构内一批具有工程建设专长和物业管理特长的工作人员整合到新组建的公司内,发挥其优势,同时也使行政机构管理的精简、高效成为可能。
实行条块结合、以块为主的单独管理体制
目前全国56个国家高新区中,已有12个和所在行政区合并,有4个和其它开发区合并,还有一些采取省部共建的模式。笔者认为,当前应当继续坚持国家高新区“科技经济特区”、“综合改革试验区”的发展方向和思路,条块结合,以块为主。从有利于国家高新区发展的角度出发,鼓励中央和地方在在各个方面率先探索,创造一个有利于各种创新要素聚集和融合的环境。特别是在国家改革的总体思路和国家宏观政策的指导下,充分发挥地方的优势和积极性,将中央和地方的资源与优势有机地结合起来,以地方为主,大力促进各地高新技术产业的蓬勃发展。各地根据不同的发展阶段和发展状况,可以采取适应本地发展的相对灵活的体制,但基本原则是,在社区服务相对发达的地区,应进一步精简机构,下放权力;在社区服务相对落后的地区,近期内高新区仍应承担相应的社区职能。从长远来看,不鼓励国家高新区和所在行政区合并,以强化自主创新功能,弱化社会管理功能;不鼓励国家高新区和经济区等其它开发区合并,单纯追求经济规模的扩大而忽视自主创新,而应在强化国家高新区的辐射、带动、引领、示范功能的同时追求经济总量的增长。
加大法律规章和政策支持力度
国家高新区管理体制改革与创新,对于我国经济体制、科技体制和行政管理体制改革的深入具有一定的示范和带动作用。目前,有的地方人大、政府已经专门出台了一系列法律规章和政策性文件,对国家高新区的发展予以支持,但这些法律规章往往没有更进一步的实施细则,高新区行政主体地位的定位模糊,在实际运行中常常界定不清、难以操作,给实际工作带来了一些困难。为此,国家高新区的决策者和管理者今后应在以下几个方面引起重视。
首先,地方政府应根据新形势要求,尽快出善《高新区管理条例》等法律规章和实施细则。通过制定《高新区管理条例》,对行政主体地位、项目审批、规划建设、土地征用、劳动人事、工商登记及司法保障等事关高新区发展大局的诸多方面加以明确,依法调节高新区内行政、事业、企业等各类主体的行政和民事行为,保护各类主体的合法权益,以法律形式对高新区予以大力支持。同时,支持和鼓励各类企业、大学和科研机构探索在自愿基础上建立高新区的技术性民间组织的尝试,不断完善法律法规,保护各类社会团体的合法权力和合法行为,增强企业和行业的自律能力和自我保护能力。
其次,科技部也应尽快出台关于国家高新区管理体制改革与创新的若干意见,以指导全国高新区管理体制改革,促进高新技术产业的加速发展。
第三,地方政府可以根据发展实际,出台聚焦高新区战略,在政策、产业、项目、人才等方面给予大利支持。
第四,地方政府应加大完善软、硬环境的非竞争性公共产品的投资力度。对经济效益显著、民间资本乐于投资的产业,政府财政资金尽量不参与,即使参与也不要控股,最大限度地减少政府对企业经营活动的干预。在高新区开发和建设中引入竞争机制,进一步开放工程项目市场。允许有实力的建筑开发商参与公共设施和工程项目的投标,同时要采取有力措施,防止哄抬地价和房地产价格。
关键词服务型政府 社会管理体制 创新
海南自1988年建省办中国最大的经济特区已有20多个年头，在这段关乎发展关键的特区发展历程中，海南秉承“先行先试”的原则，全方位地改革地方行政管理体制，率先建立起“小政府大社会”体制模式，取得了丰硕的成果，成为其他省份学习取经的楷模。2010年初，国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南再一次迎来了社会管理体制转变的良机。
一、“社会管理体制”的基本内涵
建设公共服务型政府是海南社会、经济发展及社会管理体制创新的必然要求，同时也是应对海南现存问题的需要。要建设公共服务型政府我们必须了解它的内在要求，否则便不可能把这项工作做好。
众所周知，改革开放以来，社会主义现代化建设给我们带来了翻天覆地的变化，但整个社会也出现了众多不和谐的因素，出现了人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的不和谐，出现了不同社会阶层和利益群体之间在利益分配上的不和谐，出现了城市与农村之间、发达地区和贫穷地区之间、东西部地区在经济发展和收入分配上的不和谐，而我们的理论研究、应对却没有及时跟上，在这种大环境下，我们的政府职能便与“社会管理”、“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”等画上了等号1，无法区划出哪些事务应以政府为主体，对有关社会事务进行规范和制约，哪些事务应以社会为中心，即企业、社会组织和公民，依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为。
随着经济社会的发展及各门学科的成长，所谓的社会管理体制，尽管在学界仍有争鸣，但以下基本是可以达成共识的，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”；2 “国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制”，与此相对应的内容包括了社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制3；谢庆奎则指出：“社会管理体制就是指社会管理的组织结构、功能作用及其相互关系”4。从这些相关的论述我们不难看出，第一，社会管理实是中国各级地方政府的重大职责，中国社会管理的一个特色就是政府主导；第二，社会管理的主体应是多元的，虽然政府在其中发挥着主导作用，但是不能、不应，同时也无法替代社会组织以及公民个人的作用；第三，社会管理以社会秩序的维系、和谐为根本目标，政府从传统功能中走出来，建立为其它管理主体服务的新模式、新途径这个任务便提上日程。
二、“公共服务型政府建设”是“社会管理体制创新”的应有之义
传统社会，政府对社会主要实行威权式和官僚制统治，希望对社会进行全面控制，但实际控制能力有限，基层社会事务更多的是依靠熟人和家族来处理的。工业革命以后，大量的农村人口进入城市，传统的社会救助体系和社会治理模式解体，给政府提供了全面介入社会事务管理的机会，扮演了“全能政府”的角色。上世纪 60 年代后期，“全能政府”的局限性日益明显，出现了向社会分权的趋势。
在过去的几十年里，我国政府扮演的角色还带有深刻的计划经济烙印，其重要特征就是是“单位管理”，社会成员都从属于某一个社会单位，政府再通过单位制来实现社会的整合。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，单位制逐步解体，“单位人”转变为“社会人”、“个体人”，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，以“单位人”为特征的政府主导型社会管理体制的弊端日益暴露出来，只行使“管理”职能的政府逐渐不能适应形势的需要：对它的改革，缩小其管理权限、增强其服务功能，或者说以政府为主体，推进社会管理体制创新，建立起多元治理主体之间的网络架构，――建立起政府、市场和第三部门“联动的社会结构和整合机制”，5使公民“在政府开放的有限公共事务空间中，积极参与治理，以争得与政府对话的权利，从而推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构”。6由此，以公共服务为目标的政府职能的转变、创新便呼之欲出。
三、海南建设“公共服务型政府”的着力点
建省之初，海南就被赋予了“全国最优惠的开放政策和改革试验权”，在许多重大改革中开始了“先行先试”，如海南率先进行省级机构改革试验，实行省直管市县体制，进行事权下放和干部人事制度等方面的配套改革，探索实行“小政府、大社会”管理模式；第一个尝试公务车购置及运行费改革；比全国提前一年取消了农业税；着力推进国有企业改革、国有资产管理体制改革、农村改革、农垦改革、行政管理体制改革等五项重点改革等；这些举措无不为为国家和其他省份的相应改革提供了宝贵经验。然而，目前海南社会管理法规制度不健全以致管理成本高效率低、民间组织发育不良以致公众参与渠道不多不畅、政府部门职责不清以致社会事业和社会自治力量行政化发展等问题也都是客观存在的，并且也是不容忽视的，这离理想的社会管理体制――“一个完善的能够凝聚各方社会力量的管理主体结构，形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的合理格局；一套完整的能够规制社会生活领域的制度体系；一批能够有效地协调各方利益、整合社会关系、协同社会行动的运作机制”还相去甚远。7抓住国际旅游岛建设的契机，将政府工作的着力点向以下方向调整，才能摸索出社会管理体制成功新范例：
（一）社会管理科技化 进入信息化时代以后，社会事业科学技术基础设施的重要性日渐凸显，建设公共服务型政府，首先就是要加强电子政府的建设和政府网络系统建设，这是为社会管理提供信息支撑、加强政府政务公开、促进政府与公众对话协商的有效手段。海南电子政府建设也已进行一段时间，但总给人非常空洞的感觉，政府网站的页面不但实际内容较少，而且总是很长时间都不更新，起不到推行电子政府所应该取到的效果。构建“数字海南”、“电子政务”，并且尽快投入使用，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，“全岛一个大城市”的机制创新才有实现可能。
（二）社会管理分权化 建省伊始，改革、调整原有的海南行政区和自治州两大系统、两套班子，权力分化和下放成为工作重点，海南省政府先后分化出18个经济管理部门和行政性公司，它们不再行使管理职能；率先在全国构建大部制，使“大人事”、“大交通”、“大国土”等部门拥有更多的自助决策权。按照《行政许可法》要求，政府逐渐由“全能”走向“有限”，凡是市场能够解决的问题由市场解决；市场难以解决的通过规范、公正的中介机构自律能够解决的，由中介自律解决；市场、中介解决不了，需要政府出面解决的问题，政府也只是启用事后监督而不是事前监督。
（三）社会管理民主化 政府在社会管理中，应注重倾听不同社会阶层的利益诉求，增强公共决策的开放性、回应性、协商性，将社会政策的制定和公共事务的决定建立在公共选择的基础上，以满足公众各方面的公共需求，争取获得不同社会阶层共同的认可和接纳。如国际旅游岛中长期发展需要教育水平的跟进，需要高素质人口、一流人文环境的软环境，而事实是当前海南高中教育毛入学率为不足65%，高职高专院校中“双师型”教师仅占专任教师的五分之一；民办学校在校学生数仅占学生总数的20%左右。在这样的背景下，允许外资以独资、合资和合作的方式参与职业教育和高等教育领域，这属于政府宏观管理方面，至于允许哪些外资进入、选址在哪里办学、具体的合作方式等，则应该由市场决策、市民听证决策等多种渠道解决。
（四）社会管理市场化 本着“放开一大片，限制一小部分”的原则，政府逐渐向“掌舵”角色过度，“划桨”任务则交给社会服务机构市场化运作，如服务于国家挺近南海和能源战略要求时，明确“西、中、南沙海域管理权”由政府“掌舵”，规划洋浦和海口为国家石油战略储备基地也应由政府“掌舵”，而把海南建成立足华南、面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地等，则可以采取签约外包、特许经营、代用券、混合策略、机构等各种形势去“划桨”，但这并不意味着一放了之，而是也得有法律、行政的手段限制住其中的不良政治企图、不良社会影响等。
（五）社会管理社区化 国际旅游岛的发展定位是形成以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构。2009年，海南服务业比重为45%，虽比全国高出2个百分点，但比北京、上海分别低12个百分点和25个百分点，与香港、佛罗里达、巴黎等世界旅游地区相比差距更大。海南服务业发展要达到全国领先水平，必须闯出新的路子。借鉴发达国家把社会公共事务的所有权和管理权更多地交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区的这一思路，培养一批社区工作者，积极推进城乡社区的基层社会管理体制改革，既给服务行业提供了更多的就业机会，也给政府的社会管理职能卸掉了一副重担，同时城乡居民通过社区进行自我管理、自我服务会来得更高效一些。
（六）社会管理高效化 把海南建成国际购物中心、全国第一个环保特区、全国人民的菜篮子基地等宏图的实现，无不要求加强政府自身建设，切实提高公共服务效率。深化行政审批制度改革、把政府各项行政行为纳入法制化轨道、继续加强政务公开等工作作风需要继续坚持，同时还要建立一套符合省情的科学、合理绩效评估体系，其指导思想应包含：发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。要形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系，内部评估与外部评估并举，政府自身的评估与党的评估、人大的评估、社会专业机构的评估相结合，弥补政府内部评估的片面性，还要重视绩效评估中的公民参与。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。
（七）社会管理廉洁化 国际旅游岛建设对外要鼓励发展国际通行的旅游体育娱乐项目，积极拓展休闲体育产业，引进帆船、沙排、高尔夫、赛艇等重大国际赛事落户海南甚至会探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票；还要搭建服务于国际旅游岛的融资平台，适应人民币国际化趋势，完善外汇支付结算环境，如发行面向中外游客的“海南国际旅游岛”信用卡，加快发展农业保险、旅游保险，组建旅游投资控股公司，搭建互联共享的海南征信服务平台，对内则应把富民作为根本目标，着力改善民生，国际旅游岛也应成为岛内常住居民扩大就业，提高收入和生活质量、改善民生的重要平台，这是实现海南可持续发展的动力所在。无论是对外还是对内，政府应维系整个社会公正公平的发展都是个大前提。作为整个社会的管理者，政府在所有利益主体面前应该保持廉洁， 从宏观上来说就是切断行政机关实施行政许可与其自身的利益关系，与民争利，损害多数群众利益的政策不出台，从微观上来说就是少数以“官员角色”自居，官气十足、脱离人民群众的公务员需要转变工作理念。有了利益中立、以民为本的制度空间，才会从根本上使服务型政府的形象为之一新。
参考文献：
1.海南省社会科学联合会研究资助项目（HNSK11_15）
2.刘瑞，社会发展的宏观管理[M]：中国物价出版社，1998， 32页。
3.陈振明，政府社会管理职能的概念辨析，“政府社会管理”课题的研究报告之一[J]：东南学术.2005 年第 4 期。
4.俞可平，“推进社会管理体制的改革创新”：《学习时报》，2007（4），23页。
5.谢庆奎，“和谐社会与社会管理体制改革”：《北京行政学院学报》，2006（2） 1216页。
6.郑杭生，“总论：社会学视野中的社会建设与社会管理”，：《中国社会发展研究报告 2006》，中国人民大学出版社，23页。
序言
一、“十五”时期城市管理工作的简要回顾…………………...1
二、“十一五”期间城市管理工作的总体思路和发展目标…...3
（一）指导思想………………………………………………...3
（二）基本原则………………………………………………...4
1、科学发展原则……………………………….……………...4
2、大胆创新原则……………………………….……………...4
3、稳步推进原则……………………………….……………...4
（三）总体目标………………………………………………...4
三、城市管理工作的主要任务………………………..………5
（一）进一步完善城市管理体制……………………..………5
1、进一步明确政府的城市管理职能………………….………5
2、围绕实现政府职能，构建区、街分工合理，市场和社会充分发挥作用的城市管理框架………………………….……6
（1）城市管理部门的改革………………………….…………6
（2）专业作业部门的改革……………………….……………6
（3）街道办事处的改革……………………….………………7
（4）进一步推进社区建设……………………………….……7
（二）进一步创新城市管理机制……………………..………8
1、科学民主决策机制………………………….………………9
2、工作协调机制……………………………………………….9
3、信息公开机制……………………………………………….9
4、突发事件应急处理机制……….……………………………9
5、市场运行机制……………………………………………….9
6、社会参与机制…………………………...…………………10
（三）进一步探索城市管理新方法…………….……………10
1、进一步推进依法治区………………………...……………11
2、加快实施城市精细化管理……………...…………………11
3、加快推进电子政务………………………..………………11
四、规划实施的保障措施……………………………….……12
（一）各级领导高度重视，切实抓好落实工作………...……12
（二）建立适应公共管理和公共服务的财政体系…….……12
（三）努力提高各级干部和市民对城市管理的认识…….…12
（四）改革创新，搞好试点……………………...……………13
朝阳区“十一五”时期城市管理规划
（修改稿）
根据朝阳区“十一五”规划编制工作办公室《关于进一步推进“十一五”专项规划编制工作的意见》精神，从城市管理工作实际出发，立足长远，深入调研，制定《朝阳区“十一五”时期城市管理规划》。这是今后五年城市管理工作发展的指导性文件和重要依据，对我区总体规划纲要的实施和未来一段时间城市管理的发展将发挥有力的支撑和保障作用。
一、“十五”时期城市管理工作的简要回顾
“十五”时期，我区的城市管理工作在区委、区政府的正确领导下，树立和落实科学的发展观，紧紧围绕“三化四区”奋斗目标，抓住筹办奥运、重点功能区建设、绿化隔离地区建设三大机遇，求真务实、开拓创新，圆满完成“十五”计划确定的工作任务，积极探索建立城市管理良性循环机制，城市管理工作成效显著。
结合我区道路交通系统布局和特点，统筹规划道路交通组织建设，加快实施路网和交通枢纽建设，构筑现代化城市交通体系，支持重点地区发展，方便百姓出行。五环路、京承高速路、朝阳北路等10多条城市高速路、主干路相继建成通车，朝阳路一期、广渠路一期等将于年内完工，对100多条区属道路进行了大、中修，维修、改扩建一大批社区道路、农村道路，极大地方便了群众出行。加大对解决停车难问题的调研力度，充分利用现有资源进行停车场的建设，已对307个机动车停车场进行了备案。
按照“深化环境整治，消除脏乱死角，提高生活质量，美化首都环境”的要求，提高城市环境质量和管理水平。深入开展环境综合整治，拆除违法建设398万平方米，规范、整顿、取缔各类市场320个。进一步加强垃圾粪便无害化处理，先后完成高安屯卫生填埋场一期、二期工程建设，启动高安屯垃圾焚烧发电厂主体建设工程；新改建城市公厕240座；酒仙桥地区、大屯地区的粪便处理场相继建成并投入使用。在202个小区进行了生活垃圾分类收集，垃圾资源化综合利用率达到36%。道路机械化清扫率达到60%。2003年研究制定了朝阳区垃圾长效管理办法，实现了全区生活垃圾密闭式收集、清运、无害化处理率100%的目标。2003年底正式启动创建国家卫生区工作，顺利通过了市爱卫会的4次专项检查验收、国家爱卫会的综合检查和国家、市爱卫会组织的多次明查、暗查，已经达到国家卫生区标准。
积极推进城市管理和专业作业的市场化、企业化进程。进行环卫体制改革，成立了朝阳区环卫服务中心和朝阳区垃圾无害化处理中心，剥离了行政管理职能，逐步向事业单位企业化管理方向迈进。建立市政基础设施建设的投融资平台，成立了宝嘉恒基础设施投资公司，负责朝阳区的市政道路拆迁、建设工作。同时，积极吸引民间资本投资市政道路建设，启动了亮马河北路等道路建设工作。采取公开招标形式，选择有资质的建设队伍参与城市主、次干路建设和区管道路大中修工程。提升户外广告设置水平，运用市场运作形式，整合广告资源，对朝外大街、东三环路、京顺路、望京地区、CBD地区的户外广告进行统一规划，组织招标拍卖工作。
进一步完善城市管理体制建设。落实第三次、第四次、第五次城市管理工作会议精神，落实“条专块统”，推进重心下移，强化城市基层管理，街道办事处的城市管理职能得到进一步加强，实现了街道办事处工作重点向城市管理的转移。全区21个乡全部设立了地区办事处，强化了农村地区城市管理工作。街道、地区办事处的服务职能得到加强，全区上下城市管理意识明显加强，初步搭建了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理基本框架。
二、“十一五”期间城市管理工作的总体思路和发展目标
（一）指导思想
以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，按照我区新的城市功能定位，城市管理工作将立足于“三个优化”，立足于以人为本，立足于构建和谐社会，着手基础建设，研究理顺体制，调整完善机制，提高城市管理整体水平，努力建设完整统一、分工合理、职责明确、运转协调、灵活有效的现代化城市管理和公共服务体系，为“三化四区”和“新北京、新奥运”建设努力奋斗。
（二）基本原则
1、科学发展原则。认真贯彻科学发展观的重要思想，以人为本，坚持全面、协调、可持续的科学发展观，理清城市管理思路，创新城市管理体制，不断加强和改进城市管理工作，提升城市管理水平和城市文明程度。
2、大胆创新原则。国内外城市对城市管理进行了很多的探索，取得的很多经验，符合城市管理现代化的规律。要大胆学习和借鉴国内外城市管理中行之有效的经验，加快提高城市管理水平。
3、稳步推进原则。坚持城市管理体制机制探索的连续性，突出重点，统筹协调，积极试点，稳步推进，处理好总体目标和阶段性目标的关系，确保工作不断、正常运转，收到良好效果。
（三）总体目标
坚持城市管理工作服务发展、促进发展、带动发展，不断提高城市基础设施承载水平、环境建设水平、社会管理和服务水平，不断加快推进“三化四区”进程，优化发展环境。
进一步加强城市管理体制和机制建设，逐步完善政府行政管理体制框架，积极探索并充分发挥政府、市场、社会各主体在首都城市管理中的作用，建立政府、市场和社会分工合作的公共管理体制的基本框架，使城市管理工作适应我区经济发展、社会进步和人民群众生活的需要。
三、城市管理工作的主要任务
根据“十一五”期间城市管理总体目标，我区的城市管理工作在体制机制建设上要在综合研究、综合决策、综合协调上下功夫，实施“统一协调、各负其责、强化基层、发动群众”的管理方式，构建更加科学的城市管理模式。
（一）进一步完善城市管理体制
“十一五”期间，要下大力气推进城市管理体制改革和创新，力争我区的城市管理水平在较短时间内能够实现较大提升，适应我区社会经济发展的需要，满足人民群众的要求。
1、进一步明确政府的城市管理职能。
从城市管理工作看，政府职能主要是做好社会管理和公共服务工作。“十一五”期间，我区要进一步加大的城市管理工作的研究力度，理清政府的城市管理职能，该强化的强化、该弱化的弱化，该转化的转化，理清政府、市场、社会的界限，解决好政府职能错位、缺位和越位问题，为从根本上完善城市管理体制和运行机制，提高城市管理水平，打下良好的基础，保障首都城市的安全运行，营造稳定和谐的社会环境。
2、围绕实现政府职能，构建区、街分工合理，市场和社会充分发挥作用的城市管理框架。
对现有的“两级政府、三级管理”的体制进行进一步完善，逐步建立起“两级政府、两级管理”的模式。
（1）城市管理部门的改革。
2006年底以前，把分散在各部门的城市管理职能进行整合，组建朝阳区城市综合管理部门，全面负责全区城市管理的组织、协调工作，指导各专业部门开展工作。
继续推进机构改革，根据工作需要，2006年，对城管监察部门实行垂直管理，完善城市管理综合执法，实现城管分队的人、才、物统一由城管大队直接管理，区政府统一调度使用，分片包干执法，形成事权与财权一致、权利与责任相统一的现代城市管理体制。
城市管理机构要继续向社区延伸，专业管理部门可采取在社区设立办事点的办法，方便群众办事，帮助群众解决问题。
（2）专业作业部门的改革。
城市管理的作业养护工作逐步推向社会，走产业化、专业化、市场化道路。研究推动区环卫服务中心、垃圾无害化处理中心、市政管理所等作业养护部门的体制改革，争取利用3至5年时间，将上述专业作业部门全部推向市场，参与市场竞争，优胜劣汰。
（3）街道办事处的改革。
街道办事处是区政府的派出机构，要适应政府职能转变的要求，由传统的行政管理向社会管理和公共服务转变，以为民服务为主题，建设服务型街道。
梳理街道职能，使街道集中精力做好社会管理和公共服务工作。利用2至3年的时间，将该回归专业管理部门的职能回归专业管理部门；该由市场和社会办的事情，尽快剥离出去，交给市场和社会。街道办事处内设科室改为专业管理部门的站所，担负基层专业管理和服务的责任。
改革街道机构设置，创新为民服务的体制和机制。准确摸清群众反映强烈的难点、热点问题，围绕解决问题，改革原有的街道管理体系，建立新的体制机制和制度，实现为民服务的标准化、管理的规范化、工作的细致化。
代表政府统筹、组织、监督政府各专业管理部门的工作，实现专业管理与综合管理以及社会管理的有机结合，切实履行好对辖区工作“负总责”职能。
（4）进一步推进社区建设。
剥离社区承担的行政职能。属于政府及有关部门自身应完成的行政性任务，不得硬性摊派到社区；不属于社区任务，但社区做起来有优势的行政事务性工作，可采取“权随责走，费随事转”的办法解决。
大力发展社区服务，增强居民对社区的认同感。从抓好居民最关心的事情入手，完善服务设施，拓宽服务领域，创新服务形式，提高服务质量，为社区居民创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境，不断满足社区群众多层次、多样化的要求。
积极研究和制定有关政策，鼓励多类所有制企业兴办社区服务项目，建立社区建设的多渠道投入机制，培育社会服务市场和服务体系。
加大对社区建设的支持力度。加大政府对社区建设的投入，切实解决社区建设中面临的实际问题，为社区建设健康发展营造良好环境和条件。
鼓励社区对政府各部门的工作提出意见和建议，加强对政府工作的监督和制约。建立社区评议考核街道和专业行政管理部门的工作制度，研讨建立科学的城市管理考评体系，评议考核的结果作为考评工作以及干部任免、奖惩的重要依据。
采取多种方式，加强对社区工作者的培训，培养和建设一支高素质的社区工作队伍，建设学习型社区。大力发展社区志愿者，让社区人了解社区建设情况，参与社区事务的讨论和社区大事的决定。
（二）进一步创新城市管理机制
围绕提高行政效率，完善城市管理的决策机制、协调机制等运行机制，建立充分发挥政府、市场和社会在城市管理中的作用的公共管理体制，实现城市管理中政府职能的到位，市场功能的入位和社会功能的归位，探索建立更加高效的公共管理框架。
1、科学民主决策机制。
建立健全政府官员、专家学者、群众相结合的科学民主决策机制，成立朝阳区城市管理专家学者顾问团，加大社会参与力度和科学决策力度。制定完善城市管理重大问题集体决策制度和决策责任制，优化政府重大决策的规划和程序，建立健全决策信息反馈和决策后评估机制，实现城市管理决策的民主化、科学化。
2、工作协调机制。
建立城市管理工作定期协调制度和例会制度，由城市管理综合部门牵头，对城市建设、管理过程中出现的复杂、难点问题进行调度和协调，确保城市建设、管理过程中各个方面、各个环节都能够进行高效、及时的协调，提高城市整体运行效率。
3、信息公开机制。
尊重市民对城市管理工作的知情权，积极利用群众热线、网络等现代信息技术，让广大市民知晓并理解、支持、参与城市管理工作。
4、突发事件应急处理机制。
根据形势发展需要，进一步制定并完善应对各种突发事件的工作预案，每年组织一次综合演习、演练，加强部门之间的互联互通，提高应对重大突发性事件的能力。
5、市场运行机制。
进一步推进政府职能实现形式的市场化和社会化。继续将目前由政府承担的社会性的、群众性的、技术性的职能向市场和社会转移，鼓励市场和社会积极投入城市管理领域。对于法律法规未禁止的公共服务项目，要更好发挥市场作用，更多的交给企业和社会组织承担，政府不再单独包揽。对于准经营性项目，建立政府投资和社会投资有机结合的投资运作机制，在政府资金引导下，吸引社会资本进入。
6、社会参与机制。
进一步畅通城市管理部门同市民的沟通渠道，建立双向传递和交流机制，形成市民关注和踊跃参与城市管理的良好氛围。
鼓励和培育市民的自主性。通过家庭、学校和社会舆论等途径培养人们的社会责任感、合作精神和自我管理能力，强化市民的自主性,主动参与政府的决策和执行过程，参与各种维护城市形象、改善城市面貌的活动。特别是要更好地发挥人大代表、政协委员的监督作用，积极营造和谐社会。设立城市管理基金，对市民参与城市管理的先进行为给予奖励。
积极培育、发展和健全社会组织，增强社会自我管理的能力。通过政策支持、税收减免、资金资助等方面，大力培育并引导社会组织主动地、积极地参与社会事务的管理，向政府献计献策，提升城市管理质量。
（三）进一步探索城市管理新方法
围绕提高城市管理水平，加大管理方法和技术创新。
1、进一步推进依法治区
加大城市管理法律法规的落实力度，加强工作协调，解决好管理与执法配合问题，同时更多地发挥好司法部门在城市管理中的积极作用。
2、加快实施城市精细化管理
学习和借鉴东城区万米网格城市管理经验，搭建区级城市网格化管理信息平台，建立“两轴两中心”体制和城市管理长效机制，采用单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，实现我区城市管理的信息化、标准化、精细化、动态化，保证城市运行中出现的问题能够及时发现、及时处理、及时解决，逐步建立沟通快捷、分工明确、责任到位、反应快速、处置及时、运转高效的城市管理和监督长效机制。2006年上半年完成CBD地区和望京地区城市网格化管理试点工作，2007年底以前在全区实施网格化管理。
建立城市管理综合信息平台，城市管理各部门根据各自工作需要，建立各专业数据库，达到“底数清、情况明、服务效率高”的信息数据化城市管理的要求。
3、加快推进电子政务
积极利用现代信息技术，推进电子政务建设，提高决策的民主化程度，方便群众参与城市管理。进一步加强城市管理各部门对外网站建设，加大政务公开的力度，及时更新公开内容，推进政府城市管理的公开化、透明化。
四、规划实施的保障措施
城市管理工作任务艰巨，责任重大，难度很高，关系到整个城市的运行和发展，关系到人民群众的切身利益，必须加强领导，统筹规划，精心组织，扎实推进。
（一）各级领导高度重视，切实抓好落实工作
全区各级、各部门领导要从战略和全局的高度重视此项工作，把城市管理工作列入重要议事日程，切实加强对城市管理体制改革的领导，下大力气做好各项措施的落实工作。
（二）建立适应公共管理和公共服务的财政体系
一是要加大财政对城市公共事务的投入，增加公共财政对城市管理的支持，建立起合理的公共财政体系，各项社会事业发展的资金要给足、到位。二是要切实按照“费随事转、事随责走、责随权变”的原则，调整条块之间的资金分配。三是要加强对基层的财政支持力度，在财政、人员、组织等各个方面并给予足够的保障，并加大转移支付力度，解决一些地区财力不均衡的问题。
（三）努力提高各级干部和市民对城市管理的认识
一是要创造条件，采取多种行之有效的方式，对全区各级干部进行培训，通过系统深入学习城市管理的有关知识，切实提高全区城市管理干部关于管理现代城市的理论素养。二是要加强城市管理的宣传教育。发动新闻传媒大力宣传城市管理工作，使每名群众都能感到自己在城市管理中能发挥积极的作用，从而自觉地投入到维护城市管理的行动中。
【关键词】地区发展竞争；广西地区；行政管理体制改革
地方行政管理体制改革是当前我国行政管理体制改革中的重要组成部分，因为不同区域间的经济发展水平存在一定的差距，所以针对地方区域的行政管理体制不是实施统一化的整改，这样一来，不仅加大了地方行政管理体制改革的难度，还使得地方行政管理变得更加复杂。
一、广西地区行政管理体制的现状分析
（一）行政管理体制改革实况。行政管理体制的实质是政府系统内部中行政管理权力的划分以及政府机构的设置和运行等各种关系制度的总和。作为地区发展竞争中的主要影响因素，行政管理体制核心就是管理架构及其制度。行政管理体制并不是一成不变的，为了适应当地地区发展竞争环境他需要不断的更新和完善内部的行政管理体制，加入一些适合地区发展的新兴元素。如今的广西地区行政管理体制经历了6次行政管理体制改革，但是还是存在一些行政管理上的问题。例如，广西行政管理体制改革中政府职能转变的不到位、交叉问题，以及地区政府的过度干预给广西地区的市场经济调节带来阻碍。而且在行政管理体制中并没有相关条例，对政府的权威进行一定范围内的约束和制约。最后，在行政管理体制制度建设上还有一些不完善因素，使得行政管理体制，没有发挥其应有的职能作用，一些责任、权利等架构设计由于没有制度的贯穿，所以没有较强的连接作用和引导作用。此外，广西地区现有的行政管理体制的责任权利没有一个实质性的归属，不利于广西地区的社区组织[1]。（二）广西地区行政管理体制面临的难题和考验。针对广西地区行政管理体制改革面临的问题主要表现在以下几个重要方面，首先，整体架构下局部发展的不平衡主要表现广西地区内部行政管理区域分配不合理，局部的经济发展出现较大的贫富差距，严重的阻碍了当下广西地区各个区域内的协调发展。其次，因为广西地区采用的都是传统的分割思想，所以各个城市的行政管理体制配合程度低。广西地区的行政管理体制都是采用分层化的区域管理，这样的管理模式虽然便于对区域人民的直接管辖，但长期下来容易出现“各自为政”的分裂局面，而且各自区域只关注自身区域内的问题，对于行政规划和区域公共的问题甚少关心，造成公共区域无人问津的现象。最后，广西地区缺乏有效的行政管理模式，且管理幅度过大。以广西的北部湾经济区的行政管理为例，北部湾经济区的行政管理分为三层：第一层是中央政府和地方政府的关系，这是广西北部湾地区发展中一个总体的行政管理。第二层是北部湾经济区的管委会及其办公室和周围政府的关系，其主要的职能则是广西北部湾经济区重大产业项目、合作以及资源上的整合配置[2]。如今面临的问题是没有一个明确的责任分工致使管理体制的随意化和混乱化，而且责任没有明确到位致使各部门在管理出现问题后纷纷出现责任推脱的行为，致使项目合作中途停止。最后一层关系则是市级政府和下级县政府之间的关系。
二、广西地区发展竞争环境中的行政管理体制改革
（一）确立地区政府的行政职能和责任。当今各个地区的发展竞争日益激烈，要想提升地区行政管理体制改革，首要目标就是确立区域政府的行政职能和责任义务，这样才方便对该地区各项行政管理工作的开展以及市场经济的调节。对广西地区来讲，因为其政府的管辖范围过大，但是政府行政管理的责任义务没有确认，致使出现政府管理越权，市场经济调节不当问题出现。确立政府的行政职责明确其管辖范围不仅有助政府部门的行政管理，而且还能避免因越权干涉造成的矛盾冲突。（二）地方行政体制的改革应和地区发展相同步。从广西政府行政管理的角度来看，伴随着我国市场经济的完善，经济发展方式得以改善，地区发展竞争也随着市场的变化而发生转变。如今的广西地区甚少出现地区结构相同的现象，而且区域之间对有限资源的竞争也逐渐的得到改善。地区发展的定位也逐渐的明朗化，这就要求地方行政管理改革应该和当下的地区发展保持在同一水平，这就需要地区行政管理体制改革以当下该地区的实际情况为基础，行政管理体制适应当前的发展形势，并且对广西地区的经济发展还能起到促进作用[3]。（三）加强各区域之间的行政合作。一直以来，广西地区的行政管理都实施“各自行政”的管理模式，容易造成区域之间发展不平衡现象，而且对公共区域的发展一直漠不关心。基于此，应该加强区域之前的行政合作，明确各区域行政管理任务，并且在次基础上加强区域之间的行政管理合作，加强政治、经济、文化之间的相互切磋和交流。
综上所述，通过对广西地区发展竞争环境的行政管理体制改革，可以看出如今的广西地区在行政管理体制上存在职能越权、管理幅度大、管辖范围广的现象，针对以上问题，应该加强行政管理体制改革，确立行政管理的职能和责任义务，才能综合的提升当下广西地区发展竞争力。
作者:梁饶龄 单位:广西经济职业学院
参考文献：
[1]肖娟.基于产业集群视角的皖北城镇化发展研究[J].商业经济,2013,(15):15-17,32.
一、改革完善城市管理体制和运行机制的原则
1．以人为本的原则。牢固树立为“人”服务的观念，竭力为城市居民提供舒适、安全、优美的生活环境和工作创业环境。
2．管理与执法相统一原则。寓执法于管理之中，通过强化管理，促进和谐执法。
3．分级负责原则。按照市管主次干道、区管小街小巷的总原则，划分市、区两级政府工作责任，充分发挥城市区、街道、社区在城市管理中的主力军作用，建立起两级政府、三级管理、四级网络的大城管格局。
4．一事一主体原则。根据城市管理工作的实际与发展需要设置机构，调整机构间交叉的职能，改变当前城市管理中缺位、错位、越位的现象。
5．市场化运作原则。有序推进环卫、维护管理机制的改革，将清扫清运保洁和市政维护实行市场化运作。
6．长效管理原则。确立工作目标，注重长远利益，完善制度保障体系。建立巡查、监督、考核、保障相统一的管理机制。
二、改革完善城市管理体制的重点和内容
改革完善城市管理体制的重点是市政、环卫和城区动、静态交通、市容管理等方面的行政许可、日常管理与执法体制性矛盾的问题。
（一）健全管理体制
1．设立市人民政府城市工作办公室，城市工作办公室作为市人民政府直属工作机构，定行政编8人，在市政府分管副市长的直接领导下，协调解决规划、建设、管理中的重要事项；对全市负有城市管理职能职责的各级各部门的履职情况进行督查、督办和考核。
2．市城市管理行政执法局与市公用事业管理局合署办公，实行两块牌子一套人马，统一行使全市城市管理与行政执法职能职责。
3．恢复市环境卫生管理处（副县级事业单位），归口市城市管理行政执法局和市公用事业管理局管理。
4．恢复市政维护管理处（副县级事业单位），归口市建设局管理；市建设局负责对全市城市道路、交通广场、公共场所等占破的行政许可和日常管理，设立占破管理办公室，正科级，定编5名。
5．市规划局负责对全市城市户外广告的行政许可和日常管理，设立城市户外广告管理办公室，正科级，编制5名。
6．市政工程公司现行体制及归口管理部门暂维持不变。
7．城市两区应充实相应的城市管理协调机构；城市街道继续保留城管办并明确分管领导和专干；社区设城市管理工作专（兼）干或成立“城管理事会”。
增设的机构按程序报批，所属人员编制在内部调剂解决。
（二）调整工作职能
1．原下放和移交城市两区的主次干道环境卫生、市政道路维护和占破管理权上收。其中环卫、城市道路、广场、公共场所占用的行政许可和日常管理移交给市城市管理行政执法局和市公用事业管理局，市政道路、交通广场、公共场所维护和占破的行政许可及日常管理移交给市建设局。
2．市城区范围的违法建筑、户外广告设置管理由市规划局负责。市城市管理行政执法局和市公用事业管理局组建30人的专门执法支队，负责全市违法建筑、违法户外广告的管理执法，其支队长由市规划局一名副局长担任，并同时兼任市城市管理行政执法局和市公用事业管理局副局长。该支队接受市规划局的领导，参与市规划局的考核，人员的组织、人事、工资关系维持不变。
3．将原由市城市管理行政执法局负责的城市机动车道和非机动车道上的机动车停靠管理行政执法和机动车超重、超载、超长、超宽管理执法两项职能移交给市公安局交警支队。
4．城市两轮摩托车、三轮跑跑车、残疾人代步车和其他未取得城市客运准运证的车辆非法载客营运等，由市城市管理行政执法局和市公用事业管理局负责管理执法。
5．城市主次干道的违法广告（牛皮癣）由市城市管理行政执法局和市公用事业管理局负责管理执法，小街小巷的违法广告由城市区负责处理。公安部门要依法加大对违法广告者的打击力度；电信、移动、网通等单位要主动予以配合。
6．城区建设（含“三通一平”）工地围墙内的现场管理及渣土运输车辆带泥上路的管理执法，由市建设局负责；渣土运输抛洒由市城市管理行政执法局和市公用事业管理局负责管理执法。
7．完善市政工程竣工验收管理办法，市区新建道路、广场的市容环境卫生等日常管理，自工程验收后一个月内由市建设局组织工程建设单位移交给市城市管理行政执法局和市公用事业管理局。在保质期内出现工程质量问题，由市建设局责成原建设单位负责处理。
（三）人员及资产处置
1．成建制上收原下放给城市两区的人员、场地、设备。下放后新增人员一律由城市两区负责妥善安置。
2．城市管理“三权”下区后形成的债权债务一律由两区负责清偿。下放到区的正式工作人员所欠缴的养老保险由市级财政负责解决。
3．从市公用事业管理局调拨一台小车给市城市工作办公室。市城市管理行政执法局和市公用事业管理局的其他资产成建制合并使用。
4．市城市管理行政执法局和市公用事业管理局合署后保持现有编制不变，人员由合署后的局领导班子按工作需要统筹安排。
三、完善城市管理运行机制
努力建立两级政府、三级管理、四级网络的城市管理体系，形成权责明确、运行高效、管理有序、监控有力、奖罚分明的城市管理运行机制。
（一）市场运行机制
通过推进环卫、市政维护、园林绿化等单位的改革改制，逐步实现市场化运作、企业化经营。
实行作业质量达标和作业队伍市场准入退出等制度。凡具备相应作业资质的企业，不分属地、归属、性质，均可参与作业竞争。对市政道路养护保洁、园林绿化等管养作业任务，一律公开招标确定作业队伍。
（二）管理监督机制
1．加强宣传和舆论监督。加大宣传教育力度，着力提高市民素质，强化市民的城市意识、文明意识和卫生意识，积极引导市民参与城市管理和监督。同时，开展形式多样的城市管理宣传教育，电视、电台、报刊、网等媒体开设城市管理专栏，加强舆论监督。
2．加强城市管理行政监督。坚持行业监管和行政监管相结合，对城市管理中行政不作为和乱作为的，建立有效的责任追究制度。
3．建立人大代表、政协委员评议制度。市城市工作办公室定期或不定期组织人大代表、政协委员对城市管理中涉及的有关部门和单位，以及城市管理中的重大问题开展评议，评议的结果纳入部门和领导干部年度考核。
（三）财力保障机制
将城市维护建设税、城市公用事业附加及涉及城市管理的有关收费，统一纳入城市维护资金预算总额，主要用于城市维护管理的基础设施建设和城市环境的综合整治。改革城维资金的安排和使用方式，严格实行项目资金管理，切实提高城维资金使用效益。同时，通过财政收入与社会融资，用2～3年的时间解决城市管理中基础设施和公益设施的配套问题。
为切实解决街道社区在城市管理中的资金问题，从2007年起，对小街小巷的日常管理维护资金由市、区财政按1:1配套解决100万元，不足部分通过社区有偿服务解决。小街小巷的改造由市建设局分年度作出计划，资金由市、区财政按1:1配套解决。同时，城市两区人民政府和高新区管委会要加大对小街小巷基础设施和公益设施建设的投入，其建设资金纳入区级财政预算。
（四）社会联动机制
1．市直各部门与驻区、街联动。市直各部门都要确定一位分管领导，主动做好与驻区、街的联系沟通工作。建立城市管理与行政执法听证制度和新闻会，促进市直各职能部门与区、街，区、街与各企业法人和社区的联动。城市区、街要通过组织社区宣传、社区服务、社区竞赛等方式，激活社区和市民在城市管理中的积极作用，把居民小区和小街小巷管理、单位庭院和“门前三包”达标创建等工作落到实处。市、区城市管理部门和市直联点共建单位，在人力、财力、物力上要积极支持社区的发展。
2．社区管理与居住小区物业管理联动，实现社区管理与物业管理、专业管理与社会服务的优势互补、有机结合。
3．专业执法与综合执法联动。市直机关职能部门要在加强专业执法的同时，协同市、区人民政府抓好城市管理综合执法。
4．城市管理与创建文明城市工作联动。通过广泛开展文明城区、文明社区、文明单位、文明市民的创建活动，促进城市管理长效机制的建立和健全。
（五）考核奖惩机制
市城市工作办公室要制定内容细化、指标量化的考核办法，确定相应的年度考核责任目标及考核奖惩标准，严格实行系统内考核和领导班子、领导干部绩效考核，将考核结果纳入领导干部政绩评价体系。市、区分别设立奖励资金，每年度召开城市管理考核讲评大会。
四、改革完善城市管理体制和运行机制的工作要求
（一）统一思想。这次改革完善城市管理体制和运行机制，主要是为进一步理顺城市管理中建设与管理、管理与执法脱节的问题，对市、区两级和市直有关部门的管理职权职责进行相应调整。城市两区政府、高新区管委会和市直各有关部门，要统一思想和行动，切实履行职责。
[关键词] 社区护理； 问题； 对策
[中图分类号] R47[文献标识码] A[文章编号] 1005-0515（2011）-03-259-01
引言
当今社会正不断进步，医学领域与水平也正不断得到拓展与发展，随之而来的人口老龄化问题也日益严重，加之近些年来我国传统家庭结构发生的变化，医疗费用的大幅度增长，使得全民健康保健面临着一个个新挑战，单依靠现有医疗机构已经难以满足人民群众治病就医的需求了[1]。可见，我国的卫生服务事业正处于实现从以医疗型为主转向以保健型为主的历史性的转变，护理工作领域与职能也随之逐步拓展，社区护理主要是为社区居民群众提供集预防保健、医疗护理、康复护理、健康教育以及计划生育技术服务为一体的具有综合性、连续性特色的健康护理，目前开展社区护理已经成为中国卫生服务保健的主要发展趋势。
1 当前社区护理管理所存在的问题
1.1 社区护理人员短缺,配比不平衡
近些年来,由于市场经济的冲击，人们对于经济效益的过多的追求，很容易忽视了社会效益，在城市的一些大医院设备投入较多，甚至出现大型设备的多次购置，造成了一些设备的使用不足以及一些资源浪费，而在社区护理方面出现了医疗设备简陋，人力资源匮乏，缺少相当一部分专业的护理人员，护士在整个社区工作中没有得到足够的重视，而且社区护理的工作较辛苦，待遇相当于一般的医院较低，这使得社区的护理人员工作不够积极，同时也缺少紧迫感和责任性，导致现有社区的护理人员短缺，配比不平衡。
1.2 社区护理管理体制不健全
我国社区卫生服务事业已经成立并实施多年，然而目前仍旧没有形成一套独立的社区护理管理体系，至今没有符合当前社区卫生服务中心护理管理工作内容与水平的完备的规章制度与考核评价体制，普遍与专科医院应用同样的管理体制与考评制度，严重阻碍了社区卫生服务事业的进步。
1.3 对社区护理管理缺乏重视，尚未体现出其价值所在
我国自80年代初期便开展了社区护理工作，然而至今也未从根本上纠正社区护理的从属性地位。不论是医院还是护理部领导均不同程度的存有重视临床护理、忽视社区护理、重视疾病护理、忽视预防保健与康复护理、强调院内护理、忽视了家庭护理[2]的观念，这样很大程度上妨碍了社区护理的持续健康发展。此外，我国社区护理工作虽然有了一定的发展，然而其应有的潜在社会经济效益尚未明显体现。如现尚未实现系统化的社区护理管理网络与护理人员仍欠缺全面护理技术能力，均导致社会对社区护理服务事业的价值依然缺乏认知。
2 解决措施
2.1 提高护理人员的积极性及护理质量
要从根本上解决社区护理人员短缺，提高的护理的质量，除了简单了加大宣传力度，提高人们的认识之外，还需要政府加强扶持的力度，从待遇、编制、软硬件建设的各个方面去支持社区的护理工作，从而才能够保证社区护理人员得到合理的配比，从根本上得到建设。在整个社区护理工作中，要使社区护士担任的工作多样化，这样能够改善社区护理人员的形象，同时需要加强护理人员的培训工作，一方面需要他们学习相关的护理知识，另一方面需要社区护士加强其他理论的学习，如心理学，伦理学，康复医学等等，以有针对性的培养出既拥有扎实医学理论功底与临床技能，又具备社区护理能力的护理人员，进而适应了护理事业发展的基本需要。并且施行多样化的考核，这样有效的提高了护理人员的素质，在很大的程度上提高了护理的质量。
2.2 完善社区护理管理制度，建立患者满意度调查
完善的社区护理管理制度将直接影响社区护理工作质量水平的高低，因此现需要努力完善社区护理管理制度。可以建立社区卫生中心信息网络，通过网络健全各项登记与记录、制定统计制度，拟定常见病与多发病的护理常规，操作规程，结合社区护理特点，完善社区护理工作考核标准，改善护理环境，同社区医疗机构联合，培训出基层社区护理人员，可以适当借鉴国内外的社区护理经验，以完备管理体制。同时需要护理人员把病人的利益放在第一位，需要和谐的气氛，提高护理工作的质量，从而希望得到患者对于社会护理工作的认可，并且需要不定期的访问患者，对护理人员进行评比，这样才能保证护理质量的不断的提高。
2.3 重视社区护理管理，完善相关政策
伴随社区护理工作的不断发展，需要完善必要的法律法规与政策，通过法制手段有效保证社区护理服务的政策与任务的贯彻执行。城市卫生体制改革也不断深入，大型综合医院与专科医院将向“医疗中心”发展，而基层医院将逐步转变为“社区卫生服务中心”[3]。社区护理，将作为社区卫生服务的重要构成部分，也将发挥其预防保健与健康教育的积极作用。可见，国家卫生部门的各级领导有必要充分意识到社区护理管理工作的重要意义，应由政府资助并建立社区护理组织，通过增加人力、财力以及物力的投入，以切实改善社区卫生服务中心的设施，从实际出发，从根本上解决社区护理环境不良等问题，也从一定程度上保证社区护理人员所提供的护理服务不以盈利为目的。
3 结语
为适应社会发展的大趋势，满足群众日益增长的卫生预防保健需求，应积极完善社区护理管理工作，这已是我国卫生事业中的重要工作任务之一。对于社区护理管理人员，需要提高自身综合素质，完善管理体制，重视社区护理地位，以从根本上升华社区护理服务事业。
参考文献
[1] 陈继红.社区护理管理中存在的问题及对策分析[J].中国当代医药，2010,17（5）：90.
关键词：流动人口 管理体制 现状问题 措施
1.引言
随着社会经济的发展，交通技术的不断飞跃。从上个世纪代开始，我国的人口流动就呈现出大规模、大数量、远距离的趋势。大量的剩余劳动力开始向经济发达的沿海地区流动，其中以广东、福建等省为主要的人口流动目的地。近年来，随着内陆的经济开发，人口流动的呈现出多方向的趋势。国家人口计生委《中国流动人口发展报告2012》称，我国流动人口总量去年已接近2.3亿，达历史新高，占全国总人口17%。
本文在分析当前人口流动管理体制的现状出现的问题的基础上，结合笔者的思考，提出了一些完善流动人口管理体制的意见。
2.当前流动人口管理体制的现状和问题
当前流动人口的管理主要靠三个部门来实现，分别是公安部门、劳动部门和计划生育部门。各个省市对于流动人口的管理和服务问题都十分的重视。尤其是例如福建省这样的流动人口规模和数量较大的省市，对于流动人口管理的体制化、网络化已经初步的形成。在人口管理和服务上也取得了一些成效，管理和服务也逐渐的开始规范化和法律化。
但是，从全国总的情况来说，当前流动人口的管理体制运行还是会有阻碍和困难，对流动人口的服务也不到位、管理的效果不明显。
具体来说，当前流动人口管理体制的苦难、管理效果的不明显主要体现在下面的几个问题当中：
2.1思路的问题
我们现行的管理机制是在上个世纪80年代后开始形成的，根据上层建筑和经济基础的关系，它的形成依据是当时的社会现实和背景状况：①生产力水平低，城市较少；②当时计划经济体制还存在，影响了流动人口管理体制的形成；③由于认识不够，城市居民对当时的流动人口持有否定态度。
这种历史条件下形成的流动人口管理和服务体制已经不适应现在社会现实，在当时的条件下，流动人口管理主要重视的是行政管理，忽视了群众参与；重视了强制手段的使用，忽视了思想引导；重视了命令执行；忽视了民主愿望；重视了对结果的看重；忽视了过程的民族、人性化。因此，完善流动人口的管理和服务体制，首选要重视管理思想的改变。
2.2重管理轻服务的问题
因为现行是管理体制带有上个世纪80年代的时代特征，因此呈现出“重管理、轻服务”的问题。
在人口的管理上，城市在潜意识里对流动人口就带有否定和负面的防范意识，在制定管理和服务政策的时候，往往只看到流动人口给城市带来的种种问题，而忽视了他们对城市建设和经济发展做出的巨大共享和努力；往往只看到了他们的带来增加了违法犯罪的发生，而忽视了他们大部分其实都是安分守己的好公民，忽视了保障他们的合法权益。这样就管理体制必然就是“重管理、轻服务的”。
2.3管理效率低的问题
服务和效率低的是现行流动人口管理提下存在的普遍问题，主要的表现有：①管理的是可以放心的流动人口，对于素质低下的流动人口没管理到；②对于不服管理的，盲目实行强制措施，适得其反；③管理的好的地区，各类问题比较明显，呈现显性化，业绩反而降低了；对流动人口的许多问题不予管理，反而业绩好。
3.完善流动人口管理和服务体制的措施
基于以上问题的总结和分析，结合当前的人口流动现状，笔者经过深入思考，提出了一些完善人口管理服务体制，提高人口管理和服务效率的措施。希望能够在流动人口的管理和服务上提供一些有益的借鉴。
3.1进一步转变思想观念
人口管理和服务部门首先要转变观念，要看到流动人口和我们是一样的，都是政治、经济等各项权利和我们平等的公民。在人口管理体制的制定上，必须以平等为思想指导，对流动人口的合法权利予以平等的尊重，在保证流动人口的合法权益上执行管理。
3.2加快社区化建设，为方便流动人口管理和服务
社区各方共同营建：城市居民共同参与对流动人口的管理和服务，积极配合相关部门对流动人口进行管理和服务。2011年，福建省全面推广“社会化采集”，出租房屋主可以通过互联网、手机、电话等进行暂住人口申报；企业用工单位可通过互联网企业用工平台申报企业员工问题；这块有福建省有做大量的宣传工作。但是实际工作中，还有一部分群众不是很配合这项工作，特别是出租房屋。
3.3进一步深化户籍制度改革
首先，我们需要改革农业户口、非农业户口的登记办法，我们提倡建立以居住地为标准的户口登记办法。然后，要有计划、有步骤的健全不同的就业市场，针对不同的流动人口条件，开放不同的就业类型。另外，我们还建议实行异地登记制度，将户籍和待遇分开来看，确保流动人口在异地也同样获得平等的公民待遇。
3.4推行“人性化”管理和服务机制
当前社会，暴力执法，强行管理的例子比比皆是。在流动人口管理和服务体制中，我们要摒弃暴力执法、强行管理的做法。
对流动人口的管理和服务要本着“人性化”的原则，管理要晓之以理，动之以情；服务要热情周到，细致全面。这是人性化和尊重民权的体现，是完全流动人口管理体制和提高管理服务效率的内在要求。
参考文献：
[1]郑蓉，当前流动人口管理体制的分析和研究[J]，杭州师范学院学报，2011（3）
[2]李谦，流动人口长效管理机制研究[J]，人口管理，2010（6）
[3]黄美，我国政府流动人口管理机制研究[J]，山东人口，2009（8）
