时间：2023-05-29 17:59:39
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇村民自治制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
当前学术界在讨论村民自治或村级治理时，大都忽视了对村级治理类型的区分。村民自治作为一种民主化的村级治理制度，在具体实施过程中，因为面对制度环境的不同，而具备相当不同的效果和表现，不能理解村民自治所面对的特殊环境，也就难以理解村民自治这样一种民主化村级治理制度的实践后果。村民自治制度是国家强制实施的一项制度，依据村民自治制度实施场域的村庄状况的不同，这一制度安排的实践后果会有不同。本文试图依据村集体掌握经济资源的多少，将作为强制实施的村民自治制度实践后果的民主化村级治理区分为动员型村级治理和分配型村级治理。这两种村级治理类型因为村集体经济资源多少的不同，而在具体表现中具有相当的不同。当然，将民主化村级治理分为动员型和分配型两种类型，还是一种理想类型的分类方法，实践中两种村级治理类型交叉重合之处甚多，并不存在严格意义上的不同。
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。 从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。 民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。
除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
关键词村民自治民主国家市民社会
20世纪80年代初我国农村出现了村民自治，此后，它越来越引起研究者广泛关注。村民自治研究不仅成为我国农村问题研究的一个热点，而且在当代中国的政治研究领域也占有重要地位。
本文无意对所有村民自治研究作出概述，而只是试图分析其中关系到我国民主政治制度建设的内容，并试图通过对村民自治这一“标本”的解剖，提炼出某种理论资源；通过对当前村民自治研究的“政治民主”和“国家与社会的关系”两大视野进行区分，对当前村民自治研究的新发展、新趋势进行探讨和展望。
一、村民自治研究的“政治民主”视野
村民自治研究的“政治民主”视野，指研究主要集中于村民自治制度本身运行的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的内容和形式，并以此为出发点，讨论我国的民主政治制度建设。持这种视野的研究又因其对“民主”理解的不同侧重，大致分为两种观点。
一种观点偏重村民自治中的民主实质内容对我国民主政治制度的作用，即认为村民自治的民主是对村庄场域内的公共资源的一种支配方式，而国家政治民主是对国家场域内的政治资源的一种支配方式，两者是同质的；认为村民自治是中国建设民主的试验点和突破口，把建设民主的试验点和突破口放在农村，可以大大降低推进社会主义民主的成本和风险，既可以推动民主进程，又可以保持全国的政治稳定。他们以深圳市龙岗区大鹏镇“两票制”选举试点工作的成功为例，认为这“标志着中国的民主政治建设已经开始由村民自治向更高层次的民主建设——基层政权建设迈进”。
后一种观点认为，村民自治的民主对我国民主政治制度建设的示范意义主要是形式上的，村民自治产生的原因是农村的承包制突破体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理真空；村民自治自身在发展过程中形成民主价值，作为“草根民主”的村民自治的民主价值是有限度的“，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性”；“村民自治最重要的价值就是在民主进程中，建立起一系列民主规则和程序，并通过形式化民主训练民众，使民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而不断赋予民主以真实内容”；“对于中国的民主化进程来说，一方面必须重视为民主创造外部条件，另一方面更不可忽视经济发展过程中的民主形式实践，通过在民主形式实践中建立民主规则和程序，训练民众，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转换。这便是村民自治给我们的启示。”这可以看作是对村民自治的“民主”价值的一个总结。
上述两类观点，前者认为村民自治对我国民主政治制度建设有实质性价值，将社会民主(自治)和政治民主相等同，把作为“市民社会内部的民主发展”与作为主要政治体制的政治民主相等同，研究视野从村庄所代表的社会范畴不自觉地转到了某种意义上与之相平行的国家这一政治范畴；后者则始终将视野限定于村民自治的社会范畴，只是在必要的时候揭示其对我国民主政治制度建设的形式上的示范意义。当然，前者的认识也有一定的客观原因。从法律条文上看，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”三个“自我”、四个“民主”基本上可以看作是正式法律文本对村民自治的性质概括和定位。
有些研究者没有区分这四个“民主”的程序和形式上的意义，以及三个“自我”所代表的村民自治的实质上的内涵，从而把社会民主和政治民主混为一谈。从实际执行情况看，村民自治机构既是群众自治的组织，又充当着国家在农村的“人”的角色，这使村民自治的社会独立空间和政治体制内的民主的末梢不能从实际上分别开来，容易使人只看到两者形式上的共同点而没有看到其实质上的区别。罗伯特·达尔给政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理论关心的是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程”④，而“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型民主制中是如此”⑤。达尔这里前半句说的是政治民主，后半句说的是独立社会组织对政治民主的作用，但独立社会组织内部也可以有民主形式，社会空间内的民主形式使社会组织的运作更公平有效，也就是说，社会民主对政治民主的影响和推进只是形式的或外部的，而不是实质的与内部的。
持“政治民主”视野的研究者一般都认为村民自治制度具有“国家主导型制度变迁”的性质，认为虽然村民自治起源于群众的自发行为，具有“诱致型制度变迁”的初始特点，但是大多数村民自治的相关制度都是由国家各级政府部门通过行政网络推广到全国各地的，而且在推广这些制度的过程中对原生的制度作了选择和改造。研究者从中国的民主政治(包括社会民主和政治民主)的现实情况出发，认为在中国民主政治制度变迁过程中，国家处于主动的地位，中国的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社会基础，但是国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾，不从制度结构上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。到此为止，村民自治“政治民主”研究视角的困难已经显现出来了。正如这些研究者所说：“虽然更高一级的基层民主制度知识是一种可以交流和学习的知识，但是从制度供给的角度出发，中国村民自治制度向更高一级民主制度演进面临无法回避的困难。”虽然村民自治对我国民主政治的建设从形式上有示范意义，但是如果没有实质性的支撑，农村社会范围内的民主形式又有多大示范意义?更何况村民自治本身的民主形式也并不规范，所以村民自治的社会民主没有上升到政治民主的逻辑必然性。部分学者认为：“在国家民主和基层民主缺乏连接时，想不通过改革国家民主制度而享用基层民主的成果几乎是不可能的。”我们似乎可以进一步认为，试图找出村民自治内的社会民主对政治民主的直接而实际的作用是不现实的。
二、“国家与社会”视野下的村民自治
运用“国家与社会”分析框架于中国市民社会研究，始于邓正来和景跃进在《中国社会科学季刊》1992年11月创刊号上发表的《建构中国的市民社会》一文。该文引发了一系列以“市民社会”为话语的研究。持“国家与社会”视野的研究者把国家与社会视为某种意义上的两个平行体。正如邓正来所说，这些研究者是想寻找一个与国家的体制外对话的模式。
科勒尔(Kelliher)发现，在非组织的、个体分散的中国农村，国家能够影响社会的原因，在于两者结构上的同一性而非社会独立的组织化③。持“政治民主”视野的研究者基本上认同这种观点。在从“政治民主”的视角观察和分析村民自治出现困惑时，有研究者渐渐转换了视野，从寻找村民自治与国家政治民主体制的“同”，转而强调国家与社会的“异”，试图找出促进民主政治制度建设的另一途径。他们除了承认国家对村民自治的介入和巨大影响外，还看到了村庄作为一支独立的力量，与国家进行着一种独立的对话和博弈。“农村的经济改革不仅突破了这一结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇一下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也有公共事务、公共权力、群己的界限，有了个人利益与公共利益的博弈，也就有了民主的原始动机”④。这里说的“民主”是社会民主而不是政治民主。当然，“政治民主”视野和“国家与社会的关系”的视野有内在的联系，因为民主可以看作是人民群众对国家政治的参与方式，是国家与社会关系的一个方面。
1998年“国家与社会关系”课题组“中国乡村制度：历史与现实”学术会议的召开，标志着对“国家与社会”视野形成共识。在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行十周年之际，《中国书评》5月号刊发了该次会议综述和对徐勇教授专著《中国农村村民自治》的主题书评。张小劲在《中国农村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有两个视角是应当给予特别重视的，其中之一是所谓国家与社会之关系的研究视角，其二是社区内部权力结构与权力关系的视角”。景跃进说：“国家与社会关系的调整是消除‘乡政村治’内在紧张的根本出路”，村民自治研究“忽视了一个基本的问题：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理论高度，也就是国家与社会关系问题)”②。其实，早在1997年王旭就指出：村民自治制度实现了“国家与农民权力相互增强的绩效”“，从长远来看，一种相对和平而有序的民主化转型过程是可能的，而国家的专制性权力在这过程中最终将被消解，其基础结构性权力则得以保持甚至加强！”
持“国家与社会”视野的研究者认为，解体以后，“国家仍试图改造农民传统的生活理念却无力安排村民的一切政治经济生活”，国家介入基层社会的成本过大，没有必要。
而另一方面村庄借国家的力量合法地扩大自己的利益空间和与国家对话的实力：“村庄正在利用非均质的国家来塑造村庄的边界与整合村庄的利益。国家进退与村庄建构是同步的，村庄最终是与非均质国家一起完成自我定位和自我构造”。
那么，我国农村形成的独立的社会空间有多大?我国村庄的自治程度又如何?对此，郑法援引达尔的话说：“如果一个组织从事的活动被另一个组织认为是不当的，但任何其他组织——包括国家的政府———都不能阻止，也不能通过提高其行动的成本来阻止它这样做，符合这两个条件的组织才是相对自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社会活动空间的尺度：“农民组织首先必须在组织上独立：能够以一个独立组织的主体资格参与社会生活，自主处理有关事务”，而我国村民自治的许多相关制度和职能设置都是由政府代为设计和规定的，村民自治组织——村民委员会往往同时扮演村民的自治机构和国家“人”的双重角色，国家可以按自己的利益和意愿比较容易地调整农村社会的权力和活动空间。从这个意义上来说，我们的村庄社会的自治程度还是十分有限的。
由于“国家与社会”的研究视野主要注重国家与社会间的利益权衡关系，而国家在“利益权衡中的绝对优势决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度上介入‘基层社会’的抉择，国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”，这样“，国家与社会”的视野也就回到了前述“国家主导型制度变迁”的困境。
三、村民自治研究的新进展
以上我们区分了村民自治研究的两种视野。在大多数论者的研究中，这两种视野并不表现得泾渭分明，这与村民委员会往往同时扮演村民自治机构和国家“人”的双重角色的现状有关。两种研究视野最终都把关怀点落在我国的民主政治(社会民主和政治民主)体制的建设上。有论者说：“对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调，那样可能反会损伤村民自治的实效与进展”。也有论者说：“现在不是担心民主来得太慢而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。”目前研究者基本上已取得的共识是，村民自治的实行是国家管理在某种意义上从社会的退出，同时村庄在村民自治中也为自身争取了一定的“社会空间”。当代西方市民社会理论大师泰勒说：“就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了”。换句话说，社会从国家那里争得一个不能与国家相混淆或者不能为国家所淹没的社会生活领域，这本身就是一个进步。从现有的研究来看，虽然当前学术界对村民自治的关注大多超越了村民自治本身，但无论持“政治民主”视野还是持“国家与社会”视野的研究者都认为，当前制约村民自治的主要障碍因素之一是国家的制度供给不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具体制度实施中随意性过大，造成了村民自治发展的地区不平衡和形式化等问题。这些论者认为，当前国家颁布法律制度应强化制裁手段，对于违规行为尤其是政府的违法、违规行为，应予以司法制裁，对于村民则应提供法律救济。对此贺雪峰评论说：“在当前的村民自治研究中，特别容易出现简单化和直观化的判断，不能科学分析表象背后的真实。更糟糕的是，在村民自治研究领域，有些学者并未真正理解问题的复杂性即匆匆提出成套对策，由此严重损害了村民自治研究的严肃性和科学性。对村民自治制度供给不足和裁量手段太少的判断，大致就属于这种情况。”
前面已经提到，市民社会理论把重点放在“国家与社会”的关系上，是想在国家体制外的社会领域用功，这在某种意义上是转移了研究的视线。当国家与社会的互动因国家方面的动作迟延而影响互动效果甚至影响良性互动的可能性时，必须强调国家体制内的变革。这样说并不是要回到“民主先导论”的作法上，而是指为使国家与社会的互动健康持续地进行，国家必须对社会作出某种程度的让步，使社会拥有更多的原生性资源。这一要求与“民主先导论”的不同之处是，它并不要求从结构上对现有政治体制作根本性的变革。这一要求在国家与农村社会的互动中表现为：给农民更多的经营自，给农民更完整的土地产权，使农村社会拥有更多的资源同时更少地受政治权力的直接干预，增强农村社会与国家对话的力量和主动性，这样就可以避免一味强调制度变迁的“国家主导型”的性质。如果每一个具体情况都要有政策法规来规制的话，恰恰为国家过多地干预社会提供了机会，因此我们认为应给社会更多的原生性资源以实现更多的社会空间和与国家互动中的主动性，同时规范国家对社会资源的汲取方式，减少国家与社会互动的随意性。当然，我们并不是说不需要国家对社会的行为进行规范，相反在社会获得更多的资源以后，更有必要加强和规范社会的自组织能力和方式；但这种规范社会的行为本身也需要规范，而不能成为行政干预的借口。这一点正是法治社会的精髓所在。在村民自治研究领域，对国家与社会互动的具体研究是很缺乏的。在这方面，吴重庆对孙村的研究是一个有益尝试。在《孙村的路：“国家—社会”关系格局中的民间权威》一文中，吴重庆通过对孙村的道路建设过程中展现的“权力的文化网络”进行考察，提出了“‘合算’的国家”这一概念，并对国家与基层社会间的利益权衡关系进行了个案说明，但他“把‘国家’与‘基层社会’间的关系视为利益权衡关系，目的在于说明利益权衡的动态性决定了‘国家’可以随时作出是否及多大程度介入‘基层社会’的抉择，而国家一贯的利益取向也决定了并不因为基层社会的自治空间的大小而改变‘国家’与‘基层社会’关系的性质”。这表明他仍然没有跳出“国家主导型制度变迁”定势的影响，所以还没有试图从扩大农村社会的自主性来解决村民自治发展的瓶颈问题。
萧楼、王小军认为，在国家与社会视野的研究中，“关键路径在以往的个案中总是未被深入探究”，因此提出了以“国家—社会”关系为视角，以权力问题为核心，以权力运行空间为背景，以正式或非正式政治组织为对象的村民自治研究框架，强调要着力从个案中考察村庄与国家的复杂的权力博弈：“国家在不断地塑造着村庄，一如村庄在不断地塑造着国家”；“国家独占意识形态上的正统性的局面已经打破，村庄最终与非均质国家一起完成自我定位和自我构造。”但是他们的研究也并没有突破国家与社会之间的力量权衡的窠臼。
邓正来在对北京三个民营书店所作的案例分析中，对以前“国家与社会”分析框架中国家与社会互动的理论进行了修正和补充。他吸取并改造了哈耶克关于“秩序原理”的社会理论，对其关于国家与社会互动中的完全“理性”的过程和结果提出质疑，提出了国家与市民社会互动过程中及其结果的“未意图扩展”的概念，即“整个事态的发展过程及其结果是介入这一过程的各方抱持自己的意图参与这一过程，却在每一阶段上和最后得到了事先未曾预料和计划的结果”。他发现，国家与社会互动的结果是“理性”行为和“未意图扩展”的共同结果，“简单地‘自上而下’强调国家政治经济力量对于社会转型的决定意义，或反过来，同样简单地‘自下而上’地看待社会转型的‘民间动态’，都无法完整地覆盖我们正在经历的力量变局。”邓正来这项研究成果的最大贡献在于突破了“国家主导论”，或者说突破了“国家力量在与社会力量的相互作用的过程中总是处于主动或主导的状态”这样一种粗放的结论。如果说此前部分论者只是论证了国家退出某些社会空间、社会在某些领域内保持独立的可能性的话，邓正来则论证了出现这种现象的必然性，因为国家并不能完全控制它与社会互动行为产生的结果。他的研究试图告诉我们，政治制度发展的真正动力是在政治之外，因而“国家主导型制度变迁”理论并不是铁板一块。这种探索为我们重新分析村民自治、为我国民主制度的建设提供了新的理论支援。
那么，“未意图扩展”在“国家与社会”的分析框架中是否具有普适性?或者换一句话说，村庄的社会权力与国家权力的博弈过程中是否也有邓正来所说的“未意图扩展”的结果、而不是国家和社会的完全理性的设计和行动的结果?村民自治研究如何摆脱“国家主导型制度变迁”的窠臼?一些研究者不管是否明确认识到，实际上已经在试图解答这个问题。具体来说，一些论者的研究兴趣已逐渐从与村民自治相关的政治制度转向以下其他相关制度，以此试图在政治领域以外寻找政治发展的推动力：其一，农村土地制度。有论者认为土地股份合作制是“农村制度的可行选择”，因为“土地股份合作制既符合国家关于土地承包责任制的基本政策，又确保了国家、集体和个人三者的利益，有利于土地的规模经营和提高土地的生产效率”，但是这种制度创新给农村问题的解决带来的效果是有限的；也有学者认为，我国农村土地所有权的完整性严重不足，由此产生了权利主体缺位、产权边际模糊、物权债权化等问题，“村集体土地虽然法定由作为群众自治组织——村委会经营管理，但是村委会实际上是以政府人形象作为政权末梢而存在的，因而村有土地事实管理者同样也是政府”；又有论者指出，我国土地产权“正是由于没有上升为物权，土地承包权的内容具有很大的随意性，农户对抗他人的侵权行为尤其是乡村集体干部随意调整、处置土地、更改土地合同行为的权利效力随之降低”，农村土地所有制从多个层面影响了村民自治的绩效。其二，农村税收制度。有学者认为，农村、农民的一些权利保障可以通过建立合理的现代税收制度确立起来，从而为村民自治争取一个比较稳定的、外在于村民自治制度本身的政治资源和活动空间③；又有论者指出，要对农村税费制度进行深入改革，要彻底改革现行农业税制，实行与城市相配套的现代税收制度，废除农业税、屠宰税、三提五统等专门面向农民征收的各种农业税费④，从而给农民更多的能与国家对话的稳定的社会资源，进而增大农村在自身发展问题上“自下而上”的体制创新的力量。
其三，村级集体资产、农村财政体制等因素。
一、治理视角的村民自治
当前学术界对村民自治的研究，包含着两种十分不同的视角，一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果，这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度，在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度，这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流；另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果，特别是研究村民自治的实践可能性，其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征，这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视，成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。 从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度，这种制度既不同于传统的村庄自治，也不同于政权意义上的民主制度，用“村民自治”而不是“村自治”这一概念，表达了前一种治理的含义[1]，村民自治是一种社会民主而非政治民主，则表达了后一种治理的含义。
从治理的角度来研究村民自治，正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候，就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象[2]，自发产生的村委会引起国家的重视，既与当时民主化的语境有关，也与当时农村治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看，村民自治在村庄（行政村）秩序保持中可以起到的作用，应是村民自治的核心要义。 民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我教育和自我服务的村庄内生秩序状态，这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治，实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序，这些秩序包括经济的合作（如公共工程建设），抵御上级过度的提取，抗御地痞对村庄的骚扰，以及监督村干部的行为等等，这样，治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同，造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同，这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。
二、民主化村级治理的理论过程
若理想化，民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分，一个部分是用民主的办法来决策村务，其内容包括选举村干部和村民代表，召开村民会议表决，以村民代表会议的形式进行村务决策和监督；一个部分是用集中的办法来办理村务，即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。
展开以上两个部分，第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员，从理想状态来讲，村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表，实际上则因为罢免需要成本，就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态，必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间，也为村干部提供了谋求私利的机会。
村民代表也是相对脱离于村民的，但一般来讲，村民代表较村干部离村民更近，一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的，更重要的是，村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力，而只是决策和监督村务的权力。因此，也可以将村民代表当作村民的一个部分，而单独将村干部作村务的办理人，即集中的主体。
从村务决策的形成即村民意愿的角度，村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护，或说如何在村庄范围内获得公益，减少外部性，这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业，在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下，村集体办理这些事业成为最佳选择，这时候，村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求，村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。
问题是，虽然每个村民都希望获得公益的好处，但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的，一些人受益很多，一些人受益无多甚至反受其害，这样，虽然村民都期待村中公益，却因为受益不可能均衡，而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则，大多数村民或村民代表可以作出村务的决策，但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。
在办理村务时，村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法，虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民，这时候，村干部可以调用两种资源，一是村庄舆论压力，一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时，他们不得不随大流，忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征，涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前中国农村因为经受巨大变革，“机械关联”大都解体，村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报，一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度，一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力，而一个性情暴燥、身体强健的村干部，则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之，在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时，办理村务的村干部的个人魅力和能力，就成为一种可能的替代手段，现实中这种情况到处可见。
除以上两种办法以外，村集体经济成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄，大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用，村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制，少数村民若反对大多数村民的愿望和决策，他们虽然可以不顾村庄的舆论压力，却不得不考虑经济利益上可能受到的损害，从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富，使得村干部可以不从村民那里抽取资源，就可以办理好村中公益事业。
麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业，需要从村民手中抽取资源，所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段（村级民主不是国家民主的一个部分，不具有暴力工具的后盾），而在少数反对派拒绝出钱出力时，村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来，在一些村集体资源较少的村庄，在既缺乏村庄舆论压力，又缺少村庄能人的情况下，村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待，但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对，而办不下去的状况，这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处，或为了得到这种好处，而不得不让每个村民花费更大代价（比如集体建供水设施和每户打井）。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题，通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题，但在办理村务时，村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对，最终致使民主化的村级治理效果不佳。
这就是说，从理论上看，决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者，或直接说被压服。如前所述，这取决于村干部的个人能力，村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。
村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系，我们已分别讨论[3]，本文中，我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。
三、集体资源与民主化村级治理的类型
如前所述，村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理，丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力，同时，丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题，不是经济资源的提取，而是集体资源的分配，正是在这个意义上，民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型：动员型村级治理和分配型村级治理。
在村集体经济贫乏的村庄，民主化村级治理包括以下两个具体过程，一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策，特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后，村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏，村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来，这个从村民中提取人财物资源的过程，往往是公共工程和公益事业能否办成的关键，若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取，村干部缺乏对这些村民的强制手段，而只要村中有少数人可以拒绝这种提取，村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业，因为村干部无法说服少数反对者而最终流产，这种一再流产的好事，反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心，村民不再指望有公共的集体利益，而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。
村民不会满足于每个人自己为政的状况，而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行，泥泞的小路为每个村民带来了麻烦，治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性，没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序，村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来，村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重，村民对公共工程的需要就越强烈，就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事，会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益，会有越多的对少数反对派的压力，这种情况下，村庄中若有强人出来担任村干部，他便可以借助这种舆论上的强势，以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派，村中公共工程最终建得越来越多，村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民，这个强人村干部因此威信更高，为村民提供公共秩序的能力更强，他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。
村庄自治不同于村民自治，以强人治村为特色的村庄自治，容易出现两个引起村民不满的问题，一是强人治村时，他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际，这种对实际的脱离，既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动，也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用，尤其是在办理公共工程等公益事业中，为自己谋取私利，最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦，村民手中的资源是提取上去了，公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。
村民自治作为一种民主化的村级治理办法，正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面，民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策，这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中，村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度，而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程，民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力，村民因此有更多筹办公共工程的积极性，村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。
换句话说，在村集体经济资源贫乏村庄，村级治理或村庄公共秩序获得的关键，是村干部提取经济资源的能力，民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素，而提高了村民对公共工程的信心和支持力度，从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然，集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心，正是这种村庄资源动员能力的提高，因此，可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。
与集体经济资源贫乏村不同，掌握着大量村集体经济资源村庄的治理，因为拥有大量可供支配的经济资源，而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力，村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战，这种挑战同样来自于村中的少数反对派。
既然掌握有大量经济资源，村干部便有使用这些经济资源的理由，而正是村集体经济资源的使用上面，不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处，集体资源越多，村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥，但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行，而大多数村民获益不多，甚至他们建桥之初，就是为了将工程承包到自己亲友，以捞取个人好处。这样，在拥有大量集体经济资源的村庄，民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为，防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策，是违反制度的决策，作出违反制度决策的村干部，不仅可能受到村民的责难，而且在决策出现失误引起争执时，村干部要承担程序不合法的责任。
因此，集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时，他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机，他们更多的是需要一个名义上合法的程序，这样在使用村集体经济的资源时，可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理，便构成一种分配型的村级治理。
四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较
如上所述，因为村庄集体经济资源的不同，带来村级治理具体过程和功能重点的不同，这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较，可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。
对于动员型村级治理而言，既然村集体经济资源贫乏，村集体举办公共工程和公益事业，就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源，在村级民主缺乏暴力强制的情况下，村干部缺乏强制提取村民资源的能力，他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务，通过村民大会的形式来动员村民，通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看，动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式，而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力，或者说动员型的民主化村级治理，更侧重于实质民主的层面，若村中有若干具有权威影响的精英人物，村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会，这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策，这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力，反过来，既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面，有些时候，通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策，虽然具有多数人通过的结果，少数反对者却并不一定认可这个决策，他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力，他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊，便足以造成动员型村级治理的困境，这就引出动员型村级治理的第二个特点，即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数，重大的村务决策多是妥协的结果，而不是表决的结果，举凡表决，大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲，动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度，以村民代表会议决策重大村务的过程为例，动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策，而较多充分讨论以达成妥协，参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表，而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。
若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者，哪怕这些反对者只是极少数，且其反对的理由并不充分，这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此，动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策，还需要村民代表具有代表能力，即村民代表有足够影响村民接受决策的能力，若村民代表的代表能力或代表性不够，村民代表会议通过的村务决策，同样会在村干部具体办理村务时，受到少数村民的反对，这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。
在动员型村级治理中，若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施，村民可以从中获得好处，村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能，这样一来，民主化的村级治理制度在村集体经济资源贫乏的村庄也可以得到有效运作，村庄动员能力日渐增强，而村庄秩序日渐获得，在民主与村庄秩序之间，形成了良性循环，这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过，并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生，就会影响村民对集体合作的信心，少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在，在每一件具体的村务中都会存在，这样造成民主化村级治理的困境：村庄动员能力下降，村庄日渐失序，在民主与村庄秩序之间形成了负反馈，这构成了减弱型村级治理类型。
对于分配型村级治理而言，因为村集体掌握着丰富的经济资源，其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看，分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源，而是如何合法地使用村集体占有的资源，因此，这种民主更加注重其形式的层面，村务决策一般会有规范的程序，关注程序合法性，决策过程强调少数服从多数，参与决策人应具有合法的参与身份，非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例，在作出重大村务决策时，大多强调参加会议人员的合法身份，要有较为规范的会议记录，参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任，倾向于用表决的形式通过决策，村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要，只要是通过合法程序产生的，什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关，村民代表会议在决策村务时，少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖，而显得过于弱小，而通过的村务决策在村中即使遇到反对者，也不大会中途改变。从这种意义上说，分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度，在某些时候，多数人可能过于忽视村中少数派的声音，而构成实质上的多数人专制。
五、结语
以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同，这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲，学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵，而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲，在城郊农村和经济发达地区，经济的发展带来土地的增值，土地集体所有的产权安排，使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多，村集体不仅掌握着大量升值的土地资源，而且掌握着土地征用款的使用权，这些集体拥有的资源，就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外，那些村办企业发展较好的富强村庄，也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看，这类村庄的数量无疑只是农村的极少数，10%左右，但从学术界现有实际研究来看，只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀，而占中国农村90%的动员型村级治理村庄，却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说，通过民主化村级治理类型区分，可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。
其次，作以上治理类型的区分，有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型，从而避免以偏概念，防此在提出理论观点，特别是政策建议时，有意无意忽略自己调查的个案背景，而作出一统中国农村自己的研究结论。 再次，以上治理类型的区分，还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论，之所以公说公有理，婆说婆有理，并且都有实证研究的支持，往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握，动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片，反之亦然。
我们以上所作的关于民主化村级治理的两分，是关于村级治理研究的一个初步成果，抛砖引玉，希望有更多相关成果出现。
[1] 参见徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，45页。
[关键词]村民自治 自治体系 局限性 功能扩展
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2010)03－0008－03
村民自治是一种基层群众自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味着每个人都是具体事务的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一个村民都有权直接参与和实施村内的一切事务。因此，村民进行自治活动，需要借助于一定的组织来实施。我国农村的村民自治制度，正是村民在国家法律和政策许可的范围内，通过自治组织依法办理与村民利益密切相关的村内事务，实现自我教育、自我管理和自我服务的一项基层民主制度。从当前村民自治的实践来看，由于受到诸多因素的影响，现有的村民自治组织有其自身的局限性，不适应农村经济社会发展的新形势，也难以充分满足农业、农村和农民日益多样化和专业化的需求，需要进行组织体系创新。村民自治的治理功能提升，需要培育和丰富自治组织体系，着力培育农村服务性、公益性、互社会组织，构建一个多元化的组织体系，完善社会自治功能。
一、偏离与无力：村民自治组织的局限
经过30年的探索和发展，我国农村村民自治制度逐步形成了以竞争性选举产生的村民委员会为工作机构，以村民会议和村民代表会议为议事决策机构，以村民监督委员会和民主理财小组等为监督机构，以村民小组为联系农民群众的具体机制的自治组织体系。在村民自治的组织体系中，居于核心地位的是村民委员会，它承担着组织自治活动、管理村庄事务的职能，是村民自治的主要组织载体，也是整个村民自治运作的中枢。从当前村民自治实践来看，由于受其地位的弱小性、组织的单一性、资源的有限性以及行政干预等因素的限制，村民自治组织难以有效发挥其应有的治理功能。
第一，组织的行政化。村民自治组织的行政化，是制约村民自治规范运作的突出问题。尽管随着国家“三农”政策的调整，村民自治的外部性环境大为改观，村民自治组织面临的行政压力也相应地有所减轻，但是，在落实国家的新农村建设战略和推行惠农政策的过程中，县乡基层政府仍然会依循“路径依赖”的逻辑，以行政指令的形式施压于村民自治组织来执行政策。在完成新时期这些行政任务的过程中，村民自治组织仍难摆脱行政化的“宿命”。村民自治组织的行政化，挤压了乡村社会的自主性空间，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治权利被“悬空”和“虚置”，不利于村民自治规范、有序地发展。
第二，职能的片面化。村民自治作为一种重塑乡村秩序和重建国家政权合法性的国家制度安排，具有社会发育和国家建构的双重特性。作为国家构建的制度文本的《村民委员会组织法》等相关法律规定，村民委员的职能主要包括两个方面：一是依法履行自治职能，办理“村务”；二是配合乡镇政府工作，协理“政务”。在压力型体制下，处于乡镇行政主控下的村民委员会往往将“政务”作为工作的重点，优先选择完成乡镇政府下派的各项“政务”而疏于“村务”，职能履行存在着片面化的倾向。
第三，管理的无力化。实现村务民主管理，是村民自治的重要内容，也是村民委员会的主要职能。随着农业税的免除和乡村治理体制的变革，一方面造成农村自治组织实现村务有效管理的人、财、物等资源处于相对缺乏的状态；另一方面造成了基层政府对村庄权威的态度转变(由支持转化为监督)，使还未完全实现角色转换的自治组织在进行村务管理时，既无法获得自下而上赋予的权威，又失去了自上而下授予的权威。既无资源、又无权威的自治组织，在村务管理中日显无力，难以实现对村庄的有效管理。
第四，服务的缺位化。随着国家对农政策由汲取到减免再到补贴的转变，理性算计的小农的要求也开始由“少收点钱”转变为“多服点务”，需要自治组织能够提供多样化、专业化的服务。但自治组织在摆脱税费收缴任务的同时，也失去了农村发展的财力来源，致使村民自治陷入了空壳化的境遇，不能及时、有效地提供相应的专业化服务，难以满足农民群众日益多元化的需求。
二、支持与挑战：社会组织的双重特性
村民自治组织自身的局限性，制约了农村村民自治的发展，也在一定程度上影响了农村经济社会的发展。单纯依靠村民自治组织，难以有效地适应农村经济社会发展的新形势，也难以充分满足农民群众日益增加的多样化、专业化需求。对此，徐勇教授曾指出，“如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。”党的十七届三中全会《决定》明确提出要“培育农村服务性、公益性、互社会组织，完善社会自治功能”。因此，我们有必要因应这种新的形势，打破仅仅依托村民委员会这一单一的自治组织的束缚，探索村民自治组织创新，培育和扶持农村社会组织的成长，丰富和完善农村自治组织体系。
农村社会组织是有限理性的小农出于共同利益或价值需求，依靠传统社会资本结成的农民自组织，具有自发性、民间性和现代性等特点。有学者认为，改革开放以来，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，社会越来越多元，人民享有越来越多的自由，中国人也开始追求更加活跃的结社生活。农村的社会组织获得了“暴发式增长”，大量的经济组织、监督组织、文化组织开始涌现。农村社会组织是村庄治理重要的内源性组织资源，现已成为农村公民社会发展的重要载体。
徐勇教授认为，社会组织“在村民委员会这一群众自治制度平台上开展各种自治活动，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我保护”。俞可平曾指出，社会组织“从根本上改变着中国农村的治理结构和治理状况，从总体上推进了农村的民主和善治”。首先是自我管理的实现。社会组织不仅依靠内部规则，规范和约束成员的行为；还为村民提供了沟通、交流的平台，化解社会矛盾，促进农村社会的和谐稳定。其次是自我教育的实现。林尚立等认为，相较于村庄政治实践的精英化、间断性，农民的社会参与更具大众化、连续性，社会组织的“参与者在集体问题的解决过程中，习得了沟通和交流的技巧，懂得了妥协与宽容，培养了互信与互助，学会了遵守约定和规范”。再次是自我服务的实现。在公共资源投入有限的条件下，社会组织的发育化解了集体行动的困境，扩展了社区服务的来源。最后是自我保护的实现。社会组织整合并表达了群众的利益，实现了对村庄公共权力的制衡，拓展了权利维护的渠道和途径，通过组织的力量实现了村民的自
我保护。
社会组织在给村民自治注入活力的同时，也给原有的自治组织带来了新的挑战。社会组织的兴起，深刻改变了农村社会权力构建的方式，使农村原有的组织权力建构体系面临社会组织发育的挑战，从而造成自治组织与社会组织的内在紧张。首先是权力空间的挤占。由于社会组织与自治组织都发育于“草根”社会，因此两者在权力实施空间存在很大的交集，甚至重合，从而造成了两者之间权力获取、实施空间的争夺，分割自治组织在村庄治理中的体制性权力。其次是权力配置的挑战。社会组织的发展依赖于资源的汲取，而资源的汲取来源于权力的获得。村委会作为村庄最高的公共权威，是法定的村庄代表，掌握着支配、管理农村社会的权力。社会组织的发展必然要求村庄权力的重置，以获得自身发展的资源，这也就必然会对现有的权力持有者村委会提出挑战。再次是权力合法性的挤压。社会组织治理功能的发挥，使其具备了治理的合法性和权威性，反衬出已行政化的自治组织在村民自治中的无力和缺位，构成了对村级自治组织权威的挤压，进而削弱了其在社会认同上的合法性。
三、扩展与重构：村民自治功能的提升
徐勇教授曾指出：“农民通过村民委员会实行自治，实际上也包含两重含义：其一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动，其二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台，是不同县乡地方行政体的村庄自治体。在这其中，农民通过各种组织开展自治活动。”因此，今后我们应着力加强村民自治的组织基础建设，培育多元化的农村自治组织，建立起以村民委员会为自治平台的村民自治组织体系。当然，在推进村民自治组织体系建设的过程中，需要把握好以下几个问题：
第一，加强法律法规建设，确保组织体系的自主性。自治组织发端于乡村社会内部，具有“草根性”的特点，是乡村社会的自组织。在培育乡村社会组织的过程中，政府应发挥积极的作用，引导和扶持这类组织的成长，既要确保这类组织沿着正确的方向发展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不仅要在资源上给予支持，还应加强相应的法律法规建设，从体制上给予一定的自主性权力空间，避免政府的过度行政干预，确保组织的自主性。
第二，合理划分服务范围，确保组织体系的服务性。在市场经济条件下，面对农民日益增长的服务需求，政府不必要也不可能完全满足社会性公共服务的需要，相当部分社会公共服务职能，可以市场为导向，实现多元供给。以市场导向丰富服务供给，首先要对服务进行合理划分，有的服务政府必须肩负；有些服务可以政府出资，社会组织承接；还有一些服务完全可以由社会组织自行提供。新生的社会组织有益于满足乡村社会多元化的需求，有益于为乡村社会提供服务。因此，在构建组织体系的过程中，应确保组织体系的服务性，注重各类组织服务的创造功能和承接功能的培养。
第三，注重社会资本积累，确保组织体系的互。社会资本指的是普通公民的民间参与网络以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范，其中的核心要素是互惠和信任关系的建立。农民的互助是建立在“熟人社会”所特有的信任与互惠基础之上的，乡村社会的现代化使村庄由“熟人社会”变为“流动社会”，不利于农民的组织和互助。而社会资本的积累，有助于增加村民和组织之间的信任和互助，推动村庄治理的有效实现。因此，在培育自治组织、构建组织体系时，应注重个人和组织的社会资本的积累，确保组织体系的互。
第四，加强民主监督建设，确保组织体系的公益性。阿克顿勋爵认为，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”就村落社会而言，如果没有广大村民的民主监督，村民自治就会蜕变为“村委会自治”，甚至是个别干部的“自治”。村民自治权也是一种公共权力，也需要必要的监督以保障其公益性。因此，在培育自治组织、构建自治体系的过程中，应健全村级民主监督制度，规制公共权力，从而确保组织体系的公益性，保障村民群众的合法权益。
从过来的情况看，农民谋求发展的愿望比较强烈，总体看，上级党委政府的发展思路与农民的发展愿望一致，全镇上下形成了大干产业建设热潮。可随着产业建设和发展的不断深入，一些不利发展的因素给发展前进造成的阻力也不同程度显现出来，归纳起来，主要存在以下几个方面因素。
一、体制性障碍制约发展。
村级体制改革后，村民自治制度让村民自我发展、自我管理给予村民自治权利的同时，由于边疆地区经济落后，文化落后，社会落后，基础设施建设落后，信息闭塞，瓶颈制约，村民的思想意识相对落后于发达地区，资源开发虽有潜力但成本过大等因素，农村发展靠村民自治制度推进有很大难度。一是村民整体素质和能力与农村发展需求不对称。研究发展，组织发展，自我发展能力不强，村两委待遇过低，无法得到起码生活保障，不能全身心投入工作，加之整体素质偏低,组织领导能力相对较弱；二是村民自治制度造成了上级党委政府在人力配备上的断层。机关优秀干部无法调配到村民委员会任职，导致农村缺乏高素质的领导干部队伍，政府从指导的角度无形中削弱了组织力度，导致农村领导干部人才困乏。
二、机制性障碍制约发展。
从组织结构看，各种组织结构相对健全，尤其是目前全市推行的“一体两会”联动运行机制，从理论角度相互作用结合缜密，联系实际，结构合理。可在一些激励机制上很多时候出现了政策制定出台与政策兑现落实不相符不严肃的问题。给基层在宣传贯彻中造成了无法兑现落实的被动，因诸多政策在兑现过程中与宣传口径不相符造成了政府失信于人民群众，致党委政府在人民群众中威性不断降低，促成工作步步被动。
三、机关干部服务意识不到位制约发展。
机关干部尤其是基层乡镇机关干部，其工作性质决定了工作主要对象是面向农村服务农民，是将党的路线、方针、政策传递到农村的中心枢纽，是领导广大人民群众建设小康，实现小康的主要骨干。基层干部队伍素质的高低，直接影响着农村发展的速度和质量。就目前情况看，乡镇机关还存在着思想守旧，做事不力，创新不多，素质不高，作风不实，服务意识不强的干部群体。谋求发展的问题不从解决干部的思想入手，不从强化服务意识着手，发展必将成为一句空话。
四、农业基础设施薄弱。
交通滞后、农业水利化程度低、生产力水平低下，生产成本过高导致产品产出率低，造成发展缓慢；
五、农民抵御市场风险和自然风险能力较弱。
由于农民收入只能保障自身基本生活，没有生产要素积累，来自任何方面的风险对他们都是致贫的因素，因病致贫、因自然灾害致贫或因市场波动致贫的现象屡见不鲜。因没有抗御风险能力导致开发创新思想意识保守，对市场分析缺乏远见，遇有市场才“上马”，产品总在疲软后的现象比较突出，市场波动形成了越怕风险越遇风险的不良循环，造成资金短缺与浪费并存，成本短缺与昂贵并存，导致发展缓慢；
六、长期形成的经济构成模式导致对当前发展新兴产业的期望值不高。
定式的收入模式造就了农民的小富则安思想，对当前发展的新兴产业尤其是长期内才能见效的产业缺乏开发意识和管护意识，只注重短、平、快而不注重长远发展，不能形成以短养长的有效机制，促成在长时间内才能见效的产业发展被动，重建轻管现象比较突出。
七、劳动者素质偏低导致接受科学技术能力不强。
很难形成用科学技术引领发展的良好局面，传统发展方式固定了村民的思维，科技对产业发展贡献率不高，造成发展缓慢；
八、大量劳务向内地转移导致劳动力断层。
一、工作安排部署情况
我市以建立健全党领导的村级民主自治机制为目标，以完善农村依法治理体系、加强农村基层民主政治建设为重点，以实施民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和提高村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力为主要内容，进一步规范完善村规民约、村务公开和民主管理制度，促进幸福美丽新村和农村社区建设。
二、工作推进情况及取得成绩
（一）基层民主自治稳定推进。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的要求，全市各村（社区）进一步完善了民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督等各项规章制度，通过建立健全《村民（村民代表）会议议事规则》、《民主理财制度》、《村务民主听证制度》、《村（社区）民情恳谈制度》、《民主评议村干部制度》、《村务公开制度》、《社区卫生制度》、《社区治安制度》、《社区文化制度》、《社区学习制度》、《社区会议制度》、《社区财务制度》等制度，规范村（社区）干部和村（居）民的行为，做到依法建制、以制治村、按制办事。目前我市村级事务大力推行“四议两公开”工作法，不断深化农村（社区）民主管理；各村（社区）已实行重大事项“一事一议”民主决策机制，落实重大事项向乡镇党委、政府报告制度。
在民主自治中积极指导各村开展工作，截止2018年市级模范村的创建达到全覆盖。2018年全市共计创建21个州级村民自治模范村。2019年我市将继续积极开展村民自治模范村创建工作，拟申报创建市行政村33个。
（二）指导村规民约修订完善。为进一步规范完善村规民约（居民公约），印发了《市民政局关于进一步规范和完善村规民约（居民公约）的实施方案》，指导各乡镇根据群众关注重点，突出群众主体地位，遵照合法性原则、民主性原则、实用性原则、时效性原则每年进行修订，目前我市十乡三镇共计94个村（社区）完成了村规民约修订和完善，并将村规民约公示上墙，覆盖率达到100%。修订后的村规民约（居民公约）内容“易记、易懂、易行”，形式上各村都将村规民约（居民公约）印于村活动室或醒目之地，部分村还将村规民约及红白理事印发到户。
（三）村务监督进一步加强。2017年村（居）委会换届选举后，全市各村（社区）选举了村务监督委员会，村务监督委员会对村（社区）的重大事项全程参与监督，体现在村财“民理乡监管”上，各村的财务支出必须经村务监督委员会集体审核主任签字，再由村两委负责人审批签字，会计审核记帐报乡财政所入帐，按财务公开程序实施公开，有效防止了集体资产的流失；全市各村（社区）建立了村（居）务公开栏，按时公开党务、村务、财务、事务，接受群众监督。市民政局不定期对全市的村务公开工作进行指导，在推动农村基层廉政建设的同时密切了干群关系，形成了依法建制、以制治村、民主管理、民主监督的工作格局，大大增强了村民自我管理、自我教育、自我服务的能力。
三、存在问题及原因
（一）村民自治方面，受文化程度、思维观念等限制村（居）民参与自治积极性不高。
（二）村务监督未落到实处，执行不力。主要原因是受民族文化影响，在制度执行时碍于情面，存在投鼠忌器的现象。
四、意见建议及下一步打算
（一）加强对村民的正确引导、村民闲暇时节加强夜校开办，印发宣传册使等方式增强村民自治能力。
泗阳县穿城镇窑湾村自开展“民主法制示范村”活动以来，以“讲政治、保稳定、求发展”为工作思路，全力打基础、用心抓落实，积极推进了全村“民主法制示范村”创建活动，实现了“发案少、秩序好、群众满意”的目标，取得了可喜的成绩，治安案件连年下降，连续3年无刑事案件发生，人民安居乐业。
提高认识，健全机构，强化措施
创建民主法制示范村建设，是贯彻科学发展观的具体体现，也是发展农村三个文明建设的重要保障，是全力维护基层稳定的一项新举措和有效途径。窑湾村村两委班子充分认识到民主法制建设在三个文明建设中的重要作用：一是统一思想，提高认识，做到思想认识到位、宣传发动到位、措施落实到位，确保此项工作的顺利进行。二是建立健全领导机构和办事机构，村委会成立了以主任为组长的“民主法制示范村”创建活动领导小组，下设19个活动小组，做到一级抓一级，层层抓落实。三是按照社会治安综合治理责任制的要求，村委会与19个自然庄签订了《社会治安综合治理目标管理责任书》，19个自然庄又与每户签订责任书。同时村委会还对辖区内的2名刑释解教人员指定了帮教责任人，签订了帮教协议，按照帮教方案适时组织帮教，真正做到管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事，多年来村的刑释解教人员无一例重新犯罪。
抓住“四民主两公开”
推进基层民主政治建设
窑湾村借2012年5月村委换届这一契机，加大宣传力度，努力提高农村干部群众参与监督意识。一是抓好民主选举环节，加强组织建设，通过民主选举优化了村委干部结构，加强了基层村民自治组织建设。二是抓好民主决策环节，完善村民自治机制，村民委员会进行决策时，充分发扬民主，对涉及到群众关心的热点、难点问题必经村委研究，由村民会议讨论通过。三是抓好民主管理环节，依法规范村民自治；村内民主管理制度健全，制定并完善了村民自治章程。四是抓好民主监督环节，实行村务、财务两公开，实行村民自治后，民主管理、民主监督逐步规范，每月向村民公布一次村内财务及村务，做到给农民群众一个明白，还基层干部一个清白，推动了农村基层廉政建设，密切了干群关系，村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的机制不断优化。村民自治制度的实施，激发了广大农民群众的政治热情，调动了村民民主参与的积极性，为推进基层民主法制建设起到了积极的作用。
深入开展法制宣传教育
开展法制宣传教育为“民主法治示范村”创建活动奠定了基础。窑湾村以创建“平安穿城”为契机，坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，与时俱进，开拓创新，以落实“四民主”、“两公开”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务公开、财务公开）为重点，开展依法治村、以德治村、村民自治工作。为保障农民当家作主，有的放矢的开展法制宣传教育，使普法工作与社会治安综合治理相结合，与解决实际问题相结合，在法制宣传教育活动中，村内治安热点问题得到及时整治，各类矛盾纠纷得到及时化解，违法青少年得到帮教。通过开展“送法下乡”、“法律进村入户”及广播、法制文艺、召开群众会等宣传活动，提高了农民的法律意识和法制观念，增强了民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的意识和能力，促进和保障了农村社会稳定、经济发展。
充分发挥人民调解组织网络作用
一是多数村集体经济薄弱，收入渠道单一，尽管目前村级经费保障水平比税改期有明显提高，但与其所承担工作的经费需求相比，收入仍然比较紧张，压力普遍较大。据调查，2011年25个村级集体组织经济及其他收入村平仅2万元，其中有的村就是转移支付补助和附加，有的甚至是无集体财产、无集体资源、无集体企业、无集体收入的“四无”村和“空壳”村。在这种情况下，除了上级下达固定的转移支付补助和附加外，村里无其它收入，导致村级组织运转比较困难。
二是财力与事权不匹配，村级承担事务过多。在农村税费改革后，省财政虽然以两税附加补助形式替代了税改前用于村级的提留款，但是上级转移支付补助是一个相对比较固定的数字，没有建立相应的增长机制。而村级承担的事务越来越多，诸如党建、民生、低保、医保、综治维稳、计划生育、征地拆迁、防汛抗旱、公益事业等大量社会事务性工作，有的还有硬性标准。村级为了完成任务，花钱费米，达标迎检，繁重的村级社会事务使有限的村级财力显得襟见肘。
三是公益事业建设压大，“一事一议”难落实。普遍反映目前除了类似修路、建桥、文化体育场所等之类的事还能通过“一事一议”筹资财政奖补资金落实外，其他大型水利建设如水库维修、渠道疏通等工程不能用“一事一议”筹资财政资补资金来完成。因“一事一议”筹资，财政奖补资金是有限度的，加之一些水利工程只能靠机械作业来完成。我镇24个行政村2011年于防洪、抗旱、水利冬修支出就达60余万元，村平2.5万元。
四是村级债力压力大，旧欠新债难消化。村级老的债权债务权责不对，按规定村民原欠行政村的债权无法清收，而村级债务则要偿还，包括各种旧欠，税改后村级收入得到规范，经费来源比较单一，债务难以消化；近年来村级公益事业发展迅速，在一些地方村级建设性债务有上升趋势。如我镇的一个行政村去年修了4.5公里的通组公路，总投资14多万元，除上级补助6万元外，本村成功人士捐资6万元，还有2万元至今无着落。
五是集镇社区一些事务未纳入财政转移支付补助范围。社区由于不在农村税费改革范围，因此没有税改转移支付补助。但社区组织除承担一般行政村相同的事务外，还承担了更重的社区维稳、卫生防疫、社会保障等工作，理应安排工作经费。
解决的办法
一是进一步落实、完善村民自治制度，确保村级财力与事权对等。《村民自治法》明确规定村委会是自治组织，当前没有完全落实好村民自治制度是目前村级组织经费保障出现一系列问题的重要原因之一。因此，有关部门在安排相关工作时，必须充分尊重村委会的自治权，严格按照其属自治组织而非“下级政府”来对待；必须坚持“谁下派任务、谁出钱”，凡是村民委员会自治要求之外的事务都应有经费保障，严格制止随意给村委会派工作、下任务、定标准。与此同时，有关部门要结合村级相关工作实际，加大对村委会转移支付力度，使村委会的工作义务与权利对等、财力与事权匹配。
二是奖励和扶持村级集体经济发展，增强村级组织自我发展和自我保障能力。目前不沙农村集体经济薄弱，村级组织运转经费来源单一，单靠转移支付资金很难维持村级组织的正常运转。因此，要大力发展村级集体经济，增强村级组织的自身“造血功能”，推动农村经济健康发展，提高村级组织执政能力。建议：第一，从新农村建设资金中安排适当比例资金，用于支持村级集体经济组织因地制宜发展村级集体经济；第二，制定扶持政策，优化集体经济发展环境；第三，鼓励有条件的村及集镇社区利用店面、工商用房等集体固定资产，实现资产保值增值；第四，盘活村集体资产、资源增加村集体收入。
三是进一步完善“一事一议”筹资筹劳机制，推进村民自治、村务公开等基层民主政治建设。在坚持“村民自愿，民主决策，量力而行，上限控制”的原则基础上，充分发挥“一事一议”在农田水利建设、村级道路修建、改水改厠等集体公益事业建设中的重要作用。同时，针对目前“一事一议”存在的“事难议、议难决、决难行”的问题，有关部门要切实负起推动责任，落实奖补政策，对不符合目前农村实际的内容进行修改，积极推进利村利民工作的顺利开展。
四是加大村级转移支付力度，建立与支出需求及各地经济发展水平相匹配的村级补助增长机制。转移支付补助固定化，则是导致目前村级经费紧张的另一原因。为此，建议上级财政部门对村级转移支付资金逐年递增。今后，各地要在确保村干部基本报酬的基础上，按照上年度农村农动力平均收入增幅给予递增，并列入年度预算，建立科学合理的补助增长机制。
[关键词]社会主义新农村 村民 政治意愿
[中图分类号]C912.82[文献标识码]A[文章编号]1009-5349(2010)04-0021-02
“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,是党的十六届五中全会对建设社会主义新农村的总体要求,“管理民主”构成了社会主义新农村建设的重要内容。它不仅是保持农村长期稳定的政治基础,更是促进农村各项事业发展的体制保障。另一方面,村民是新农村建设的主体,他们能否参与民主管理,在日常的生产生活中能否正确享受权利、履行义务,对社会主义新农村的健康发展关系重大。自从上个世纪80年代推行“村民自治”以来,广大村民群众的参与意识、热情明显提高,民主意识显著增强,村民群众的各项民利得以保障,农村基层民主政治建设取得了极大的发展。然而,以“村民自治”为主要载体的新农村民主政治建设最终要实现村民“自我管理”“自我教育”“自我服务”,必须要重视作为新农村建设主体的村民的政治意愿,也就是在新农村民主政治建设过程中,突出强调对村民政治心愿、政治态度、满意度的把握,因为这往往能成为民主政治建设成功与否的晴雨表。
一、选举公平
就社会主义新农村民主政治建设来说,以村民委员会换届选举为中心的农村民主选举最受村民关注,村民对基层选举议论最多。在对浙江省杭州市余杭区径山镇小古城村、潘板桥村的调查中,我们发现有83%的村民关注并积极参与本村村委会换届选举,15%的村民认为村委会换届选举是形式上举动,只有2%的村民认为选举与自己无关。在回答“你更加关注村民委员会换届选举的哪一步骤”时,有77%的村民选择了“选举公平,公开”,可见,公平、公正、公开的选举不仅是任何选举所必须遵循的原则,更是村民政治意愿中较为突出的表现。
“民主并不只是抽象的口号,而是实实在在的选择。它只有与民众的利益诉求相契合,才能根植于人们的日常生活和心理解构中”。村民自治开展以来,表面上全国绝大部分的地区都实现了村委会换届选举,并且选举中的“投票率”“参选率”都达到了相当高的水平,但是随着由选举带来的利益驱使,各种干预选举的行为开始出现,尤其是在经济比较发达的东部地区,选举成为各种势力角逐的舞台,选举的公平性大大降低。
二、决策科学
由村民经过民主选举产生村民委员、村民代表会议等村民自治组织是民意的代表。他们代表广大村民,经过讨论、投票等方式决定有关本村发展的事项,这是村民自治制度的集中体现,是人民当家做主的主要形式。人民自主决定自己的事情,这是社会主义民主最大的优越性。
经过对径山镇基层民主政治建设展开较好的部分村的调查,我们了解到,在民主政治搞的较好的地区,村民民主意识强,对村里的各项决策产生的方式,他们给予极大的关注,有很强的参与意识。有90%以上的村民认为“重大事项一事一议制度”是必须的;有76%的村民认为村级集体决策应当由全体村民或村民代表会议讨论决定,只有少数人认为村级决策与自己无关。与此同时,我们对参与过民主决策的村民进行了调查,有86%的村民对本村各项决策的产生方式表示满意。
科学、民主的决策是民主政治建设的重要一环,然而当前在浙江“民主决策的实施机制还不很健全,既没有出台专门的制度,也尚未形成一个完整的体系。相关规定只是零星的散落在《浙江省村级组织工作(试行)》、《关于在我省农村普遍实行村务公开和民主管理制度的实施意见》等制度文本中”,这就不难理解为何村民如此关注村级决策的产生方式,因为这关系到村民群众的切身利益。
三、管理有序
如果说选举与决策是村民政治意愿的具体化要求,那么管理有序则是村民对农村民主政治建设的体制化要求。虽然,在推进民主政治发展的进程中,浙江省做了比较多的工作,完善了村民自治章程、村务公开制度、村规民约等制度性的规定,但调查中我们发现村民仍然对本村村级事务的管理不是十分满意。在被调查的3个自然村、200位村民中,认为本村各项规章制度相对完善的仅占37%,有48%村民对本村管理民主化不甚满意,其余15%的村民更认为村级管理是由上级政府说了算。
此外,在一项对于各村村干部的调查中,有65%的村干部认为其职责就是执行乡镇政府的决定、落实上级政府的各项政策。有72%的村干部认为村里的各项政策仍需完善,各级组织不够稳定,有序的政治管理有待实现。
民主政治建设的持续展开,离不开稳定的村级组织以及有序的管理。村庄治理是村民依法行使当家做利的主要场所。村民之所以期待村庄事务的有序管理,一方面是因为他们需要一个公开、公平并有效的基层政权,从更深层意义上来说,这是村民政治意识的觉醒。有序的管理应该是既要有完善的制度保障、各项措施、政策以及村级组织职能、职务的发挥都必须遵循科学的程序,依照相应的制度,同时满足绝大多数村民的合理要求。
四、监督有效
浙江省在推进基层民主政治建设的过程中创新出许多乡村治理模式,其中较为典型的就是在民主监督这一阶段要比其他省份做的好。无论是村务公开,还是村级财务监督都取得了不错的成绩,极大地推进了农村基层民主政治的进程。
径山镇的大部分村庄在监督这一环节也取得了理想的成绩。在对200余户村民的调查中,我们发现九成以上的村民对村干部的工作态度做肯定评价,86%的村民对村级村务公开满意。这说明该地区村干部民主评价和村务公开工作做得很好。但是,当问到“两委关系”“贿选”等一些敏感的问题时,村民仍然表现出一些不满,这说明监督工作表面展开较好,但实际有效的监督并没有在这地区实现。
“在村民自治的四项基本内容民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中,民主监督是保障性内容,离开民主监督的村民自治最终会流于形式而失败”。缺乏有效的监督、约束机制,各项违纪事件将严重威胁村民自治的成长。从村民来说,他们希望能了解由他们选举产生的代表如何代表自己的意愿,这是他们的权利。
五、小结
综上所述,村民政治意愿与农村政治发展现状密切相关,与村民民主意识高低紧密相连,对村民政治意愿的掌握可以协助我们找到民主进一步发展的路标和方向。浙江省经济发展和政治建设都走在全国前列,村民民主素质与参与意识明显高于全国平均水平,对这一地区村民政治意愿的掌握有助于我们了解基层民主发展与村民自治的实际效果。从另一个角度来说,民主政治建设所取得的成果不能仅从“参选率”“投票率”“满意率”这些形式化的数字出发,而应该切切实实地了解村民的各种想法、心愿等等,简而言之就是村民的政治意愿,了解他们对于本村民主政治的期望。
农村是一个“熟人”社会,村民的政治意愿不免受到干扰。在当前市场经济快速发展的前提下,出于利益考虑村民之间难免会存在利益上的冲突。这就导致村民政治意愿具有不稳定性。但无论从村民政治参与的角度,还是从村民权利的保障来说,村民政治意愿无疑构成了其必不可少的精神动力。
村民作为社会主义新农村建设的参与者,如何发挥其自觉性,发挥他们的积极性投身到社会主义新农村建设中,其中最重要的就是要尊重他们的意愿,在制定各项政策的时候考虑他们的想法。反映到村民自治中来,村民自治要取得进一步的发展,就必然要重视作为村民自治主体的村民政治意愿,使民主政治发展的成果由村民共享。
【参考文献】
[1]徐勇.乡村治理与中国政治.中国社会科学出版社,2003年12月.
农民的财产，如何界定？农民集资办起了电厂，产权属于谁？属于国家的电力总公司。农民集资修了学校，产权属于谁？属于代表国家的教育部门。农民集资办的厂，产权也属于国家。农民集资办起了电话，产权属于国家信息产业部。农民集资办的公路、桥梁、水利设施等等，产权都不属于农民。
可既然是农民集资办起来的产业，为什么农民没有产权呢？
1980年代鼓励农民办粮食加工厂，一个加工厂要投资几十万、几百万。可到了1990年代，一个文件下来，不允许农民经营粮食了，农民损失惨重！地方政府不承担任何责任。1980年代鼓励农民贩猪、宰猪，1990年代，要“定点屠宰”，农民办起来的生猪“一条龙”全垮了，谁也不赔！1980年代后期，允许农民经营种子、农药、化肥，1990年代，供销社重新专营，把农民害苦了。城里的企业破产了就破产了，农民的企业破产了，钱还是要还的。《破产法》并不保护农民！
农村的土地，宪法规定是农民集体所有，怎么经营应该是农民的事情，可是地方政府主持发包，还规定多少年不变，增人不增地，减人不减地。农民的土地，农民不能在市场上买卖，只能给国家征用，再由国家买卖。农民在自己的地上建设，也要先给国家征用，再从国家的手上买回来。农民的土地更不能到银行抵押贷款！
二、原因
多数人认为，贫困的根本原因是集体所有的产权不清晰，认为只要发给了农民产权证明，农民就有了神圣不可侵犯的产权。
但仅有上述认识是不够的。农民的房子产权是不是明确的？够明确的了吧！但是，农民的房产可以到中国的任何一家银行抵押贷款吗？可以到农村信用社贷款吗？不可以！城里人可以用身份证贷款买房，乡下人不可以；城里人可以用房作抵押贷款，农民的房子也是房子，可是银行不承认。这样看来，即使农村的土地产权明晰了，农民的土地产权并不一定能充分实现。
应该说农民办的粮食加工、生猪加工、生产资料经营企业的产权够合法、明晰了，农民集资办的各项建设的产权也是清晰的，只是“国家”不承认罢了。都说农村集体土地产权不清晰，请问甲村人去强占乙村人的土地可以吗？不可以的；一个村内，甲组人去强占乙组人的土地可以吗？要打死人的！
所谓的产权不清晰，说到底，尽管国家规定农村土地集体所有，但相关法律实际上并没有落实好土地集体所有权。
三、解决之道
那么，在这样的情况下，如何实现和保护农民的产权呢？
第一，国家真正承认农民的财产———建立以农民土地银行为核心的农民产权实现体系。
我在多篇文章中呼吁成立国家建立农民土地银行，村一级建立土地信用社。我认为只有这样，农民的财产权才真正得到落实，才能实现交易。
具体来说，村级土地信用社可以以村民集体的土地权作抵押，在农民土地银行贷款；村民可以用自己的份额土地权作抵押在村土地信用社贷款。村级土地信用社由村民民主管理，利息收益用于村内公共事业和补贴农民社会保障；如果村民进城，愿意放弃土地份额权，村土地信用社可以垫付资金收回他的份额地权，并将他名下的农村社保余额转入城市社保体系；村级土地信用社如果到期不偿还土地银行的贷款，土地银行可以将土地在市场上拍卖，也可以将土地卖给政府土地储备中心。如果国家搞建设需要占用土地，可以直接用土地储备中心的土地，也可以用土地储备中心的库存土地置换城郊农民土地建设经济开发区等等。
政府土地储备中心和农民土地银行还可以开展农村房地产业务，促进新乡村规划和建设；政府土地储备中心和农民土地银行可以参与新乡村规划，可以用政府土地储备和农民土地银行库存的土地，开发农民新居，加快农村城镇化进程；村级信用社也可以用土地抵押取得贷款，按照规划对村民住房进行统一改造；村民也可以在村土地信用社贷款建房；按照新乡村规划建设的民居，可以在农民土地银行或村级土地信用社抵押贷款。
我以为，中国如果把农民土地这个巨大的财富纳入现代金融制度体系，至少有如下重大意义：一是不用20年就可以再翻两番；二是可以促进城乡协调发展和全面小康；三是可以把中西部绝大部分农村纳入市场经济体系；四是对降低金融坏账率有积极的意义；五是可以理顺农村治理结构。
我不是金融专家，不可能设计出完善的土地金融社保制度，但在我长期对三农问题的思考中，感觉土地金融社保制度对解决三农问题有十分重要的作用。我希望金融学者也将眼光投向这个新领域。
第二，全面清理农村债权债务，全面实现农民的产权收益。全国村级债务至少2500亿以上，其中相当大的部分是教育、电信、电力、交通、水利等基础建设欠下的。这些基础设施现在都是有收益的，都是优良资产。应该将本来属于农民的产权还给农民，让农民分享所有者产权收益；也可以将村集体所欠的债务转移给垄断的教育部门、电信部门、电力部门、交通部门、水利部门等。
第三，理顺农村土地产权关系，完善农村制度，实现城乡制度对接。
四、如何解决潜在土地产权纠纷
随着农业税的取消和粮食等农场品大幅涨价，种1亩地的收入相对2000年增加了800元左右。由此诱发了一系列潜在土地产权纠纷：
一是过去种地不挣钱出现的抛荒地，由村委会转包给其他农户承包，现在抛荒外出的人回来要自己的土地，而占用土地的人以合同没有到期为由不同意给地。
二是，1997年第二轮承包时，由于当时种地收益微小或负值，所以很多地方没有调整土地重新发包。20多年没有调地的地方出现了土地占用严重不平衡的现象。如贵州等地政府规定1980年代分地后不再调整土地，20多年过去了，20％的家庭是村集体成员，但几乎没有土地，20％的进城家庭不是集体成员(有的成了国家干部)，不尽村民义务，却成为了村里的地主。《宪法》和《土地承包法》规定土地属于村民集体所有，现有法律条文无法解释和处置农村发生的社会实践。
三是，随着农业税的取消，农民种地不交钱了。那么，村民自治的财政基础在哪里？村集体作为土地的所有者，其权益如何体现？土地是村民的共同共有的生产资料，村民作为集体成员，在处置共同产权方面如何体现权利？土地实际上还承担着农民的社会保障，在国家没有提供失地农民社会保障的情况下，集体的土地有无必要承担社会保障功能，该如何实现？农村内部的公益事业和农业基础设施怎么办？这些问题都不能回避。我建议：
1.取消农业税不如“税转租”，让所有者权益回归。随着农业税取消，农民种地再不要交任何负担，这似乎成为学者专家的共识了。其实，取消农业税后农民种地要不要交钱、要交多少钱应该由农民自己决定，因为土地是农民集体所有的，应该由所有者决定土地的租金。土地的租金主要用于：补偿占地少或没有土地的农民；为村民自治提供财政基础；为村民提供公共服务——水利、道路、技术服务、合作互助、发展基金、五保照顾等；农民放弃土地的权益要进城发展，必须要拿一笔钱加入城市社会保障体系，这笔钱从哪里来，应该从地租中支付。
时下在减农业税的同时，要研究“税转租”的相关政策。种地的农民一定要向村集体交纳地租，租金收多少、怎么收、怎么管、怎么分配，以及未来的农村养老制度、合作医疗制度、义务教育制度、村民自治制度、合作互助制度、农村人口转移制度等等，都必须加紧研究、统筹安排。
税转租后，民间会获得很大的一块经济资源———每年至少500亿以上。用好这500亿，就能解决联产承包责任制遗留的很多问题。
2.修改《土地承包法》，还土地权益于民，让村民成为自治组织的主人。对绝大多数中西部农村来说，土地是村民自治组织的惟一公共财产。如果村民自治组织对土地没有任何的掌控权利，其自治功能就无法实现了。国家规定土地承包一定30年不变，像贵州等地本来就有20多年没有变了，再来一个30年不变，就是50年不变了。贵州好多的村子现在就出现了这样的情况，20％的家庭基本没有地，20％的有地家庭进了城，没地的村民成了城里人的佃户(一般每亩交300斤租子)，进城者有些还是国家干部。进城者既不参加村内的公共事业建设，也不参与村民自治范围内的一切事务；20％的佃户名义上是村民，但实际上不是村民———既不是土地的所有者，也不是法定的承包人。这种状况下的村民自治组织要实现自治功能是不现实的。
问题就出在《土地承包法》，这是一部有违宪嫌疑的法律，它剥夺了村民土地所有者的权利，也剥夺了村民自治权利，《宪法》、《村组法》和《土地承包法》这三部法律相互矛盾，必须统一到“土地集体所有———村民共同共有”和“自治组织成员是土地的主人”的原则上来。任何人一旦不履行村民义务，不再是村集体成员，其土地所有权应有条件归还村集体(可补偿3－5年的土地收益)。
我认为，模糊土地产权关系的恰恰是《土地承包法》。《土地承包法》实际上强化了国家对土地权益的处分权，弱化了村民和村民自治组织的土地所有者权益。看来有必要修改《土地承包法》，还权于民。
3.农民的社会保障靠政府更要靠土地，让土地产权实现社会保障功能。随着国家财政对三农的倾斜，农民的社会保障开始纳入议事日程。这当然是好事，但靠政府财政建立覆盖全体农民的农村社会保障体系似乎也是难以实现的。比较现实的选择是：主要靠农民土地的产权收益建立覆盖全体农民的农村社会保障体系，同时辅之以国家财政补贴。土地产权的三大块收益基本可以建立起覆盖全体农民的农村社会保障体系，一块是农业用地改为非农业用地的增值收益(每年不少于1000亿，拿出500亿搞农村社会保障)；二块是农村土地承包收益(按农业产值的5％收取租金，每年也有500－700亿，拿出200－300亿搞农村社会保障)；三块是土地银行和土地信用社的经营收益(每年不少于500亿，拿出200亿搞农民社会保障应该不成问题)。这三笔加起来，每年可以用于农民社会保障的资金是900－1000亿，如果国家每年补贴500亿，那就是1400－1500亿。相当于每个农民每年约200元。如果重点解决养老保障问题，人均年可用资金在600元以上。应该说用农民的土地产权实现农民的社会保障功能是完全可以操作起来的。
4.农村公共产品既靠政府埋单也要靠土地收益埋单，让土地产权收益成为农村公共产品的经济基础。现在农村公共服务的提供主要有两个主体。一个是国家，如六小建设、教育和合作医疗补贴等；另一个是农民集资———所谓的一事一议。国家增加对农村基础设施和基本教育医疗的投入是必要的，但村内的公共服务(道路、水利、文化、体育等建设及其维护)，国家短期内难以提供，必须依靠村民自己解决。
关键词：吉林省 农民 法律意识 调查
为了对吉林省农民的法律意识现状进行分析总结，并提出一些建设性意见，以期对吉林省的社会主义新农村建设做出贡献。我们以整个吉林省地区的农村为调查对象，组织了近300名学生在2007年7―8月间进行了调查问卷的发放及回收工作，并利用“暑期三下乡”机会在吉林省松原市光明乡进行了与农民及村干部面对面的访谈。
一、调查方法
本次调查抽样发放了调查问卷800份，回收有效问卷756份，回收有效率为94.5%。其中男性415人，女性341人；30岁以下人数为107人，31岁――40岁人数为213人，41――50岁人数为308人，51――60岁人数为96人，61岁以上人数为32人；文盲21人，初小543人，高中170人，大学（含大专）11人，大学以上11人。
我们共有28份访谈记录，访谈对象主要包括农民及村干部。访谈的内容涉及到纠纷解决机制、村民自治、公民享有的权利及对我国现行法律的看法等。虽然访谈主要采取的是个案调查，并不具有普遍的代表性，然而，其真实性较强。
二、调查结果与分析
1.农民对法律的总体认识。我们设计了两道选择题并在访谈中进行了必要的问答。从选择题的结果中我们发现绝大多数农民认为法律与他们的生活是息息相关的，是保护自己的武器。从访谈的问答中我们也发现农民对自己享有的基本权利和义务以及国家现行的一些法律名称都较为了解。因此，我们得出这样一个结论：当前，吉林省农民对我国法律的总体认识是良好的。
2.了解法律的途径。我们共设计了两个问题来调查农民了解法律的途径。在第一题中，我们对吉林省农民了解法律的途径进行了调查，其中有67.6%的农民是通过广播、电视等媒体获得的；有14%的农民是通过普法宣传获得的；有11%的农民是通过听别人说获得的；有4.2%的农民是通过打官司获得的；有4.1%的农民是通过自己学习获得的。从这个结果中，我们可以看出以下三个问题：第一，媒体作为农民了解法律的主要途径，发挥着举足轻重的作用，农民可以通过媒体迅速的获知国家的法律动态。第二，普法宣传近几年来在农村的开展也收到了一定的成效，我们在暑期三下乡中也开展了普法宣传活动，从中也感受到了农民们对法律知识的渴望。第三，农民真正能从生活中了解到法律确实非常之少。
3.对纠纷的解决方式。我们共在调查问卷中设计了三个问题，并在访谈中有针对性地进行了提问。从第一个问题中，我们发现多数农民在和他人发生纠纷时会想到找乡村干部（38%）及亲朋好友（31%）帮助解决，而很少会找法院（16.9%）及律师（14.1%）来解决。在第二个问题中更是有86%的农民更希望通过乡村干部或私了的方式来解决纠纷，而非来打官司。在被访谈者中我们也了解到大多数农民希望能通过村干部来解决纠纷。第三个问题主要是从侧面来了解纠纷解决方式，也可以说是农民对司法公正的认识，其中，有占76.2%的农民认为法官在处理纠纷时会受人情或舆论的影响，而只有23.8%的农民认为法官会依照法律秉公处理。从这三个问题及访谈中我们发现绝大多数村民在遇到纠纷时会选择一种比较温和的方式，会选择村委会干涉或请中间人出面进行调解，不到万不得已绝不会采用诉讼的方式。究其原因，主要有两点：第一，尤其是从第三个问题中我们可以看出，多数农民不相信诉讼能够有效地帮助他们，他们相信拉关系，更相信权力的干涉力量。第二，是受中国人不愿诉讼的传统思想所影响，怕诉讼会弄得鱼死网破，伤害双方感情等。
4.对村民自治的认识。我们选择了三个题目来调查吉林省农民对村民自治的认识，前两个题目主要是了解村民自治的落实情况，让我们欣慰的是，村民自治在绝大多数农村已经得到落实，村长都是经过村民们自己所选出来的，大多数村民都参加过村民大会。然而，在被问及村民自治是怎么一回事时，有高达62.4%的农民认为“还是原来那一套，只是换个说法”。这又让我们产生了一个疑问：我们的村民自治制度真的只是流于形式吗？我们将在下一阶段的调查中对这一问题进行重点关注。
三、总体评价
可以看出，现在农民的法律意识较之数年前已经有了很大幅度的提高，农民的法律意识正在不断的发展，但是，农民的法律意识离我们的期望还有一定的差距。造成这些差距的原因有很多，我们认为主要包括以下几个方面：首先，是中华几千年来权力至上观念的影响。其次，农民自身知识的欠缺。再次，从经济层面上来看，农民缺少主动接近法律的内在经济需求。最后，我国的法律体制也存在一些不足。
关键词：村委会 保证人 村民自治
一、个案引发的理论问题
[案例]河南省长葛市坡胡镇营张村委会下属的长葛市兴华化工厂因资金周转欠张松海269140．44元，并转移得到许昌市永利达催化剂厂欠张松海49200元的债务，合计欠张松海318340.44元。另外，长葛市坡胡镇营张村委会又向张松海出具担保书一份，表示兴华化工厂到期不履行还款义务，愿承担连带偿还责任，并在担保书上加盖了村委会公章。但许昌市中级人民法院在执行中国农业银行长葛市支行与长葛市兴华化工厂借款抵押担保合同纠纷一案时，将长葛市兴华化工厂的车间、办公楼房产等予以查封并拍卖，把所得款全部交付中国农业银行长葛市支行所有以抵偿债务。
本案经两级法院审理，均认定坡胡镇营张村委会具有保证人资格，需要承担连带责任，但理由有所不同。一审法院认为：村委会对外代表村，被告营张村委会提供担保虽需经民主议定而未开会投票，但不能对抗善意第三人，应承担连带清偿责任。二审法院认为，村民委员会是依法成立的，有一定的组织机构和财产，具有清偿债务能力的基层群众性自治组织，属于最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第四十条规定的“其他组织”，具有民事诉讼主体资格。村委会本身不仅担负着服务管理村民的公益职能，还具有拥有集体土地、财产和生产的经济使命。因此村委会不属于《担保法》第九条所规定的“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位和社会团体”，可以作为保证人。营张村委会出具的担保书系其真实意思表示，应当承担连带责任。另外，营张村委会不服一审判决，提起上诉中提到村委会是群众性自治组织，是公益性质的法人，它不具备担保人资格。同时本案中营张村委会对外提供担保没有经过村民会议讨论通过，因此担保无效。
本案存在的争议的问题是，村委会是否可以对外提供担保，并独立承担保证责任呢？这个问题民事法律没有明文规定，在学术界和司法实践中也有不同的理解，因此需要我们明确立法目的，通过对法条的理解，运用法理，探究保证人的资格要件和村委会的性质来予以解决。
二、村委会不具备保证人资格
（一）、保证人的消极要件：非公益性组织
《担保法》第八条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。该法第九条规定学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。法律对保证人资格作出该限制性规定，其法理何在？
首先，国家机关原则上不得为保证人,这是因为国家机关主要履行社会管理职能，其活动经费来自国家财政拨款，并主要用于符合其设立宗旨的公务活动。如果允许国家机关从事保证活动，那么一旦履行保证责任，势必会以其公务活动的财产来承担相应的担保责任，影响工作的正常运转，从而影响其履行社会管理职能。
其次，以公益为目的的事业单位、社会团体也不得做保证人，因为这些机关不是营利性组织，他们要靠国家预算拨款以维持正常的社会管理活动，行使社会公共权力，故也不具备承担经济责任的基础。例如学校为某债权做了担保，当债务人失去清偿能力，没有可供偿还的财产时，那么学校就应当以其所有的财产在保证范围内承担保证责任。如果债权人申请执行，法院查封了学校的教学楼和活动资金、拍卖了教学设备，那么学校就无法运转，无资金投入到教学、科研活动中，也不能保障学生的正常上课，甚至在校生将面临失学的风险，这就关乎社会公共利益。当公众利益与私人利益发生冲突时，法律保护的是大多数人的利益。
由此可见，国家机关和公益性组织不得作为保证人的法理是相通的，两者的职能都带有公益性质，活动资金均是为了保障社会公共管理职能的履行而专款专用。为了维护大多数人的利益，法律将这两类主体排除在保证人的范围之外。
（二）村委会不具备保证人的消极条件
通过对保证人资格的消极要件的剖析，笔者认为村委会具有公益性质，不具备保证人的消极要件，在民事活动中不能对外作为保证人提供担保。理由有以下几点：
第一，村委会办理具有公益性质的事务，具有与国家机关、公益组织相类似的性质。村委会不仅办理公共事务，还要办理公益事业。公共事务就是为维护村民利益，办理村民自治范围的事项，如发展经济建设、精神文化事项。公益事业就是村委会接受法律、法规的授权和乡镇人民政府的委托，办理某些公共管理事务，其身份性质相当于政府人。当村委会办理公益事业时，履行的是政府职能，性质类似于国家机关、具有公益性质的事业单位、社会团体。若允许村委会充当保证人，那么当村委会履行保证责任时，势必会以村集体的财产予以偿还债务，那么村民利益将受到损害，村委会也因缺少资金而无法开展工作、履行其管理职能。
第二，村委会不能对外提供担保，但村集体可以充当保证人。村民会议是最高权力机关、行使自治权，村委会是村民自治组织的执行机构，执行村民大会的决议，只有村才具有独立法律人格，才能够以自己的名义独立承担民事责任。村民大会作出的决议是体现村集体的意志，并由村委会代为行使。《村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产。从该条规定来看，村集体作为一个独立主体，有权处分自己的财产，因此其可以对外提供担保，但涉及到村民利益的应当组织召开村民大会讨论才可决定。因此，在司法实践中遇到村委会作为保证人的审判案例，许多审判人员正因理不清村委会与村集体的关系，认为村委会具有保证人资格，而判令村委会承担保证责任。笔者认为审判人员对这一关系的认定是不正确的，村委会在担保责任书或担保人处签章是经村民大会讨论决定，代表村集体的意思，其保证责任主体实质上是村集体，而不是村委会，村委会只是执行村民大会决定，办理担保事项，并受委托代为参与诉讼，最后的法律责任则归属于全体村民。
综上所述，村委会的公益性决定了其不具备保证人资格，宗旨是出于保护社会公共利益和债权人利益，顺应设立保证作为一种担保的目的。如果因其担任保证人而履行保证责任，势必会影响社会公众利益，故而这些主体不得为保证人。
三、村民委员会是社会公共行政组织
（一）村委会的性质：村民自治组织的执行机构和常设机构
《村民委员会组织法》第2条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。从法律规定来看，村民委员会是基层群众性自治组织，但对其性质的定位并非十分明确，不同的学者在研究村委会的性质上会产生不同的理解。对这一问题的解答，我们从以下几方面来把握。
首先，要明确村委会是否是村民自治中的自治主体。我国实行村民自治制度，对于村民自治主体是村民个人、村民委员会还是以村为单位的全体村民的总和这个问题在学术上存在争议。笔者认为，村民自治的主体应视为“村”，而非村民个人或者是村民委员会，只有将村民自治的主体定义为“村”,才能从整体上肯定村民自治的性质,从而有效地保护村民依法享有的自治权利。如果将村民自治的主体视为村民个人,那么在村民自治事务上产生的问题就将是每个村民与基层政权组织之间的矛盾，这样显然不利于村民的自治权的行使；若将村民自治的主体确定为村民委员会，则与村委会的性质不符,村民委员会只是由村民会议选举产生、并代表村民集体行使自治权利的一个组织，其主要职责是对外代表整个村集体，而非自治主体，真正的自治主体应当是村民集体。所以，村自治实质上就是全体村民的自治，可以将其定义为农村特定区域的全体村民,根据法律法规的授权,依照民主的方式建立自治机关,确定行为规范,办理本社区内的公共事务和公益事业。
其次，要明确村委会与村民自治组织之间的关系。在理论上，村民自治组织应当包括村民委员会和村民大会，而村民委员会是村民自治组织的执行机构和常设机构。对于这一观点的理解，我们可以通过其与公司内部组织的设立来相对比，村民会议与村民委员会的关系犹如股东大会与董事会的关系，董事会执行股东大会的决策并对具体事务进行管理，村民委员会则执行村民会议的决策并对具体村务进行管理。董事会并没有独立法人主体资格，对外从事的活动是代表公司的意思，其本身只是公司的职能部门，法律也明确规定企业法人的职能部门不得作为保证人。村民委员会作为村民自治组织的执行机构和常设机构，也不具备独立法人资格，对外代表村，其主要担负着村民自治范围内各种日常事务，集中行使村民自治权力的代表。村民自治的执行机关只是自治组织的一个重要组织部分,村民会议是村里的最高权力机关,村民委员会只是由村民会议选举产生、并代表村民集体行使自治权利的一个组织。
（二）村委会的职能：办理公益事业，具有行政性
《村委会组织法》第二条第二款规定，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同时本法第二章明确了村民委员会所承担的具体职能，即经济建设职责和精神文明建设职责。该两项职责是村委会办理村内的涉及村民利益的公共事务，除此之外，村委会还承担了办理公益事业的职责，即法律规定了村委会需协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
村委会是一种群众性自治组织，原本身既不享有管理国家事务的权力也不享受国家财政拨款，但实践中又往往受上级政府和党委的委托并代表这些机关从事具有管理国家事务性质的行为，协助行政机关传达、贯彻党和国家的方针政策，代行一些行政管理事务。比如村委会接受政府的委托，代替政府从事一定的行政管理事务(如管理计划生育、发放救灾物、土地管理等)。当村委会接受行政机关委托行使某项行政职权时，职能地位如同行政机关，在这种情况下，村委会根据委托行使一定的行政职权，具有行政机关一般的公益特性。从村委会从事行政管理事务上看，其承担的职能具有准行政性，与企业法人、经济组织的营利性质所不同。因此，在其为了村集体利益而开展经济活动时，我们应当将村委会和一般的经济组织区别对待，而不可同日而语。