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论文摘要:非税收入是政府财政收入的重要组成部分。本文从分析非税收入的内涵和理论依据入手,探讨了非税收入管理中的一些现存问题,并指出了加强管理的基本思路和对策。
政府非税收入与“准社会公共需要”相对应,和税收收入一样,都是政府财政收入的重要组成部分,为国家政权建设和社会事业发展所必不可少。认真研究和探索政府非税收入的管理途径对深化财政改革、强化财政职能有十分重要的意义。
一、非税收入的内涵
(一)非税收入概念。非税收入是指国家机关、事业单位、具有行政管理职能的社会团体、企业主管部门(集团)、政府或行政事业单位委托机构(简称部门和单位)为履行或代行政府职能,依据国家法律和具有法律效力的规章以及凭借国有资产(资源)、政府信誉、国家投入而收取、提取、募集的,除税收以外的各种财政性资金。非税收入就资金性质而言,与税收相同,都是财政性资金,并与税收共同构成政府收入。
(二)非税收入的种类和范围。按照现行的预算管理办法,非税收入可分为纳入国库管理的非税收入、纳入财政预算外专户管理的非税收入和制度外管理非税收入。其中的前两项合并起来,就是纳入财政管理的非税收入。按照来源的不同,非税收入又可以分为行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等。其中主要的组成部分包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入和国有资产经营收益。其中的大部分都已经纳入财政管理。
1.预算内管理的非税收入。预算内管理的非税收入是非税收入管理中较为规范的部分。其项目的确定均有法律法规作为依据,标准核定也均通过法定程序,收入全额纳入国库,支出由财政部门核拨。这部分非税收入政策调整权限基本由中央财政控制,而且对地方而言比较透明。
2.预算外管理的非税收入。这部分非税收入管理的规范程度明显低于预算内管理部分,但原则上仍是有轨可循的。建国以来尤其是改革开放以后,基于特定的背景,国家对预算外管理非税收入的范围做出过数次界定。尽管在不同时期,这部分非税收入的内容有所不同,但在现实工作中,这部分非税收入实质上是各级政府尤其是地方政府履行职能时的财力补充。
3.制度外非税收入。在我国的政府收入体系中,制度外非税收入最具机动性和波动性,而且历史较短,透明度最低,是转轨过程中逐步扩张的收入。制度外非税收入不纳入财政管理范畴,由政府部门、事业单位及社会团体直接支配,其用途广泛,不仅用于经济建设,而且还用于事业发展、政权建设、社会保障和公职人员津贴等。
二、非税收入的理论依据
政府取得收入是为了实现自身的职能,政府职能规定了政府收入的合理性以及形式和数量。非税收入一方面由政府的经济职能所决定,另一方面是由政府提供公共产品的资金补偿方式所决定。
(一)政府经济职能的历史总结。在过去的一个世纪里,政府的经济职能随着社会经济发展和经济体制的变化,发生了相当大的、甚至是根本性的变化。在自由竞争资本主义时期,政府只是“守夜人”;20世纪30年代第一次全球性的资本主义经济危机后,凯恩斯提出了“国家干预论”,从此政府开始步入经济领域,正式实施对经济的干预,从而使政府的经济职能获得了空前的发展。20世纪里,与资本主义经济不断调整发展的过程并行,世界上先后出现了社会主义模式以及拉美模式和东亚模式。在种种模式之间,一个重要的主线就是政府与市场的关系。关于政府和市场的关系,经过一个世纪的长期探索之后,人们得出了某些共同认识:
1.市场是迄今为止人类发现的最有效率的一种资源配置方式。但市场在提供公共产品、消除自然垄断、提供充分信息、实现公平分配和消除经济波动等方面存在明显缺陷。
2.一个有效的政府对于提供商品和服务以及规则和机构是必不可少的。这些商品和服务可以使市场繁荣,人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府,不论是经济、还是社会的可持续发展都是不可能实现的。
3.有效的政府包括哪些内容,这在不同的国家、不同的历史发展阶段是不同的。与其找出一个放之四海而皆准的政府经济职能模式,不如针对本国的市场发育程度、经济发展阶段和所处的国际环境,有重点地定位本国政府在某个阶段中的主要经济职能,并随着发展阶段和国内外环境的变化而不断加以修正。正确的思想是:凡是市场能做的,应该放手让市场去做。引进政府是为了使市场失灵的范围和程度缩小,使市场机制能够承担更多的配置功能,而不是为了用政府来代替市场。
4.政府选择做什么和不做什么是至关重要的,有五项基础性任务处于每一个政府使命的核心地位。这五项任务是:建立法律基础;保持非扭曲性的政策环境包括宏观经济的稳定;投资于基本社会服务与基础设施;保护承受力弱的阶层;保护环境。
5.法制和民主是政府取得日益扩大经济职能的合法性的前提。一旦政府权力失去制衡,不但无从保证政府会自愿退出竞争性经济领域以利于市场的发育和成熟,而且极易导致政府的腐败和滥用权力,最终影响经济的长期发展。
(二)政府提供公共产品的资金补偿。现代经济理论把社会产品分为三大类:私人产品、公共产品、混合产品。按照政府和市场的分工,政府负责提供公共产品和部分混合产品。
1.纯公共产品的资金补偿。因为纯公共产品是被共同消费的,具有非排他性,理性个人将不会在使用公共产品时自动按价格付费,而是变成“免费搭车者”。因此政府职能采取强制性的手段和方式来筹集提供公共产品所需的资金,税收正是这种强制性筹集资金的手段。但税收不是政府提供公共产品资金补偿的唯一方式,虽然所有个人同时消费同等数量的产出,但他们从同等产出中获得的总收益和边际收益通常是不同的。在这种情况下,税收方式是不公平的。由此可见,当政府向特定对象提供特定服务时,是不能用税收弥补其成本的,而应采取非税的方式弥补政府所提供服务的成本。
2.混合产品的资金补偿。纯粹的公共产品是不多的,仅有国防、政府行政、外交、司法、公安以及基础教育等。现实生活中更多的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品。政府在提供混合产品时,向使用者收取一定标准的使用费,既可全部或部分的补偿其成本费用支出,避免公共服务的过度供给;又可以做到谁收益谁付费,在一定程度上避免“搭车”现象,有利于有效抑制消费者对社会公共事业服务的过度需求。因此政府在提供混合产品时,运用收费方式实现资金补偿比征税方式更为合理。收费体现了“谁收益谁负担、多受益多负担”的原则,易被缴费者接受。
三、目前非税收入管理中存在的问题
(一)非税收入管理职责分散。目前参与管理的部门较多,造成了非税收入管理职责的分散,肢解和弱化了财政职能。主要表现在:一是非财政部门参与非税收入政策的制定,肢解了财政职能。按现行制度规定,非税收入政策制定和调整的权利并未统一在政府财政部门。如行政事业性收费政策由财政与物价部门联合制定,行政事业性收费标准被纳入价格管理范畴。这使得财政部门在实践中经常处于被动地位。二是征收管理分散,财政部门征管职能弱化。按现行制度,非税收入征收工作不像税收统一到税务部门管理,而是分散在各职能部门。各部门非税收入征收计划的拟定和对征收管理的重视程度往往取决于部门经费保障情况。同时,反观财政内部,对非税收入未实行统一归口管理,缺少责任主体。
(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是编制部门综合预算的关键,是财政部门管理非税收入的重要手段。但是在实际工作中,财政系统内部熟悉非税收入政策和项目特点的处室不能负责此项工作,导致财政对各执收部门征收的非税收入除了按一定比例统一安排之外,其余部门仍然由执收部门安排。这种做法存在三个弊端:一是财政统管能力不强,政府集中调剂资金过小。二是消费性支出比重较大,非税收入的经济贡献率下降。三是部门预算核定不科学、不公平,部门间苦乐不均现象不能彻底解决。
(三)部门利益固化。目前,部门小团体利益的旧观念仍然制约着非税收入规范化管理工作,一些部门将非税收入视为部门所有,无视非税收入实施“收支两条线”管理有关规定,收入拒不上缴财政而截留挪用,有的甚至帐外设帐,私设“小金库”。与此同时,一些部门即时将资金上缴财政专户,也是立即要求办理划拨手续,资金管理没有摆脱粗放模式,也没有真正实现财政预算制度改革所提出的经费支出按进度、专项支出按计划的管理目标。
四、加强非税收入管理的基本思路和对策
非税收入管理的基本思路是:严格计划审核,鼓励合理增收,硬化预算约束,强化支出统筹,增加政府可调剂财力,为经济转轨时期各级政府重点工作提供有效的财力保障。
(一)加快非税收入法制建设。法制建设是推进非税收入管理的基础和前提。从长远看,非税收入的取得必须以法制为基础。从近期看,国家应抓紧研究出台非税收入管理法规,通过政府法规的形式明确非税收入概念、范围,明确财政部门在非税收入管理中的主体地位,界定财政部门与执收单位之间委托和被委托关系,并对非税收入实行“收支两条线”、“收缴分离”和“收支脱钩”管理作出具体规定。
(二)加强征收管理
1.建立非税收入征管机构,理顺和强化财政职能。各级财政部门要组建非税收入管理的专门机构,整合财政内部非税收入管理职能,实行归口统一管理,建立完整的非税收入征管体系。
2.科学核定非税收入计划,强化收入预算刚性。要综合项目特点、当年政策变化和上年实际收入等因素进行逐项逐户核算,并合理确定审定程序,提高计划编制的科学性。
3.加强专户管理,建立完整的非税收入核算体系。要随着改革的逐步到位,彻底取消各执收单位设立的过渡账户,部门所有收入均要统一纳入财政非税收入专户,提高财政部门对非税收入的监控力度,及时发现和纠正执收单位的各种违规违纪行为,杜绝违纪资金通过财政缴拨合法化现象的发生。
(三)建立激励约束机制。对部分非税收入要实行增收激励政策,充分调动执收单位积极性,促进非税收入总量做大,弥补一般预算资金不足,实现既鼓励执收部门自觉增收,又增加政府可调剂财力的双赢目的。
(四)硬化支出预算约束。要把非税收入摆到和税收收入同样的地位上,一并作为部门预算的资金来源,按照建立公开、公正、透明、高效的公共财政体系要求,进一步深化非税支出管理改革,统一财政预算管理制度。
参考文献:
论文摘要：政府非税收入作为财政收入的重要组成部分．是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式，在政府收支管理、特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收入管理，是构建公共财政体制的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上防治腐败的重要举措。
政府非税收入作为财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。在政府收支管理、特别是基层政府收支管理中占有举足轻重的地位。加强和规范政府非税收人管理，是构建公共财政体制的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上防治腐败的重要举措。但改革至今，尚未形成一套规范化的管理体制，文章拟结合工作实践，就进一步加强和规范政府非税收人管理提出粗浅见解。
一、政府非税收入的历史沿革和特点
加强和规范政府非税收入管理，必须对政府非税收入本身的历史和特点进行研究。只有掌握了政府非税收入的发展规律、特点和管理要求，才能正确地加强和规范政府非税收入管理。
(一)政府非税收入的历史沿革
政府非税收入的概念和范围在《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中已经有了明确界定，这里不再赘述。政府非税收入概念源起于预算外资金概念，预算外资金最初泛指各种行政事业性收费、政府性基金、专项收人、主管部门集中收入等，因为管理较为松散，多数未纳入预算管理甚至未纳入财政管理，故名之“预算外资金”。随着改革的推进，管理的加强，部分行政事业性收费纳入了预算管理。捐赠收入、彩票公益金、国有资产和国有资源有偿使用收入等也涵盖纳入财政管理的范围。预算外资金的概念渐渐不能适应改革的需要，政府非税收入概念应运而生。政府非税收人概念及其范畴的提出，是深化改革的结果。标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收人机制上向其迈出了可喜的一步。政府非税收入与预算外资金相比，不简单是范围的扩展，管理方式的改变，而是一个质的飞跃。政府非税收入与税收并列，这样从理论上就把政府非税收入摆到了与税收同等的高度，提高了政府非税收入的重要性。
(二)政府非税收入的特点
政府非税收人是指除税收以外，巾各级政府、周家机关、事业单位、代行政府职能的社会体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收人的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
相对于税收的强制性、无偿性和固定性来说，政府非税收入具有灵活性、补偿性、专用性、不稳定性、非普遍性和自主性等特点。
灵活性：灵活性是指政府非税收入在实现政府财政职能上具有方便、灵活的特点。补偿性：按照公共财政理论，社会需要分为纯公共需要和准公共需要，纯公共需要由政府通过税收全部满足，社会准公共需要则只能由政府税收部分满足，不足的部分则要收取一定补偿费用，这就是政府非税收入的由来。专用性：政府非税收入是政府提供准公共服务取得的收入，带有一定的补偿性。不稳定性：税收具有固定的税率、征收范围，调整变动一般较小。非普遍性：政府非税收入的普遍性，是指征收政府非税收入不带有普遍性，只是向需要政府提供准公共服务的人群征收政府非税收入，而不需要政府提供准公共服务的人群则不需要缴纳政府非税收入。自主性：府非税收入的自主性包括两个方面：一是地方政府设立的自主性；二是缴纳的自主性。
由于政府非税收入内容广泛，性质不完全相同，归纳的特点，对于政府非税收入主体是适用的，但不一定完全适用于每一项政府非税收入。充分认识和深刻领会政府非税收人的特点，对于加强和规范政府非税收人管理，提高政府非税收入使用效益，具有积极的指导作用。
二、政府非税收入管理改革的进展情况
政府非税收入管理改革是对预算外资金管理改革的深化和拓展，同时也对改革提出了更高的要求。2004年，财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[20o4153号)，正式吹响了政府非税收入管理改革的号角。《通知》的下发，对政府非税收人管理改革起到了很大的促进作用，进一步明确了政府非税收入管理范围，确定了大的指导方针。从地方到中央，对于政府非税收入管理都有了不同程度的加强。制定了一系列政策，采取了一些有效措施，对于强化政府非税收入管理起到了一定的积极作用。一是很多地方财政部门都陆续成立了政府非税收入专职管理机构，为加强政府非税收人管理提供了组织保障。二是制定了一些地方性政府非税收人管理法规和文件，为全国性立法作出了有益探索。三是将政府非税收人纳入部门预算编制范围，通过编制综合财政预算，实现了财政收入的统筹安排。四是建立了政府非税收入年度稽查制度，加大了政府非税收人的监督管理。五是强化征管措施，加强了征收管理。实行了收缴分离制度，有效地杜绝了执收环节截留坐支行为的发生。改革推行几年来，取得了一定的成绩，但也存在不足。主要表现为，改革尚没有形成一套完整的理论，没有统一同定的管理模式，政府非税收入管理水平参差不齐，认识不一，很多地方还停留在预算外资金管理的观念和模式上。离规范化、科学化的要求还有很大的差距。三、政府非税收入管理中存在的主要问题及原因分析
(一)当前政府非税收入管理存在的主要问题
结合管理实践，笔者认为，当前政府非税收入管理中存在的主要问题有三：一是法律依据不足。政府非税收入管理缺乏全国性的法律、法规，在实践中没有具体的法律法规可以依据执行，加强政府非税收入管理经常要到处寻找法律依据，出现无法可依的尴尬局面。二是机构职能不明。政府非税收入改革起源于地方，很多地方为加强管理成立了专职管理机构。地方成立机构本无可厚非，但财政体制基本是垂直对口管理，由于在机构设置上，地方设置在前，导致下级和上级机构设置不统一．上下级不对口，造成管理关系不顺畅。三是管理体制落后。目前政府非税收入管理的各个环节包括设立管理、征收管理、资金管理、支出管理等仍然基本沿袭原来预算外资金管理的模式和体制，没有随着政府非税收入管理的提升丽完善，存在分散、脱节现象。本文由中国收集整理。
(二)主要原因分析
改革推行这么多年，依然存在上述问题不得不引人深思，造成这种局面的原因是多方面的，主要原因是改革的推动力不足：改革的推动力主要来自以下几个方面：一是党委政府的重视；二是职能部门的工作；三是社会各界的舆论。三者中以党委政府的推动力为首，起着决定性的作用，其次是职能部门的工作，再次是社会各界的舆论推动。三者之间既可以相互制约，也可以相互促进。改革的阻力主要来自一些既得利益部门的反对，任何一项改革都会引起利益的重新划分。一些既得利益者当然不会轻易放弃自己的既得利益，会想方设法阻挠改革的进行。推动力与阻力的对比程度决定着改革的进程。
四、加强和规范政府非税收入管理的几点建议
根据政府非税收入的特点，结合政府非税收人管理中存在的问题，加强和规范政府非税收入管理，积极推进政府非税收入管理改革，应重点做好以下几项工作。
(一)加大宣传力度．营造良好氛围
改革要以舆论为导向，通过舆论宣传，提高社会各界对政府非税收人管理重要性的认识，争取得到党委政府的重视和社会各界的支持。统一思想，形成改革的合力，减少改革的阻力。
(二)加强机构建设，组建专业化管理队伍
对政府非税收入实施专门管理是加强政府非税收入管理的需要，也是社会化分工发展的客观要求。按照整合资源、职能统一的原则，中央、省应组建政府非税收入专职管理机构，整合各项管理职能，做到机构和职能相对应，并对下级管理机构提出明确要求。从而理顺管理关系，强化管理职能。做到上下畅通，规范高效。
(三)加强法制建设。做到有法可依
建议尽快出台全国性的政府非税收入管理法律、法规，明确政府非税收入概念、性质、范围、管理原则、管理机构、管理办法等，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度在内的科学管理体系。用以指导、约束政府非税收入管理行为。提高政府非税收入管理的规范化水平。做到依法管理，规范管理。
一、非税收入管理中存在的主要问题
多年来，各地在非税收入管理方面都进行了诸多行之有效的探索与实践，进一步加强和规范了非税收入的管理。但是，由于受多种因素的制约，在目前的非税收入管理中还存在着许多问题，主要体现在以下几个方面：
（一）思想认识不统一
由于受传统观念的影响，对非税收入的财政属性认识不清，把非税收入看成是部门和单位的自有资金，在实际工作中表现为不积极主动的将非税收入及时足额上缴财政专户。
（二）收支长期挂钩
多少年来，收支挂钩的现象使得单位的收入与收费的多少联系紧密，财政部门在综合预算的编制和执行上流于形式，综合预算、收支脱钩并未真正落实到位。
（三）收入征管不规范
目前，执收收罚的部门多、环节多、标准乱，在非税收入收缴过程中，个别单位还未全面实行“票款分离”制度，存在着坐收坐支、截留、挪用、“空转”收入等行为。
（四）规章制度不完善
当前，非税收入从立项到范围、标准到征收及资金使用等各个环节，没有一套统一、完善法律法规，使得非税收入管理制度钢性约束不强。
二、对非税收入管理改进的措施及建议
按照社会主义市场经济体制改革的客观要求，建立科学、规范、合理的社会主义分配制度是今后一段时期经济改革发展的方向。我们应当按照公共财政改革的要求，彻底改变非税收入现今的管理模式，进一步加快法治建设，完善健全非税收入监管机制，从而促使“收支两条线”向纵深发展。
（一）建立非税收入管理新理念，进一步统一思想认识
在积极同推进政府非税收入管理行政法规建设工作的同时，积极加大开展政府非税收入对财源建设重要性的宣传，真正提高对政府非税收入在社会发展和经济建设中重要意义的认识，从本质上认识到政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强政府非税收入是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求，对于规范政府分配秩序，从源头上防范腐败有着重要而积极的作用，实现管理工作开展的良好工作氛围。
（二）完善措施，进一步规范非税收入征管工作
首先对所有行政事业性收费、基金等进行全面清理整顿，应纳入预算的全部纳入预算管理。其次是建立有效地政府非税收入制约和激励机制。在非税收入管理政策和部门预算编制中建立一种激励约束机制，以调动执收单位的积极性，严格按照规定的范围和标准及时足额征收，确保应收尽收，防止财政收入流失。三是实行票款分离，充分运用互联网、固定pos机、移动pos机等高科技信息技术，全面采取直接缴库的办法进行征收。直接缴库就是执收单位向缴款人开具缴款票据与收款合一的“政府非税收入一般缴款书”，缴款人持此缴款书直接到的金融机构将应缴款项直接缴入财政专户。对于金额较小、分散的款项，由金融机构直接给执收执法单位及人员配备相应的固定、移动pos机，实现直接缴库。四是财政部门建立新的政府非税收入收缴账户体系，规范收入收缴程序，在金融机构设立政府非税收入收缴国库的单一账户。此财政专户用于记录、核算、反映非税收入资金活动，并按执收执法单位和分收入项目进行核算。
（三）深化改革，建立完善非税收入支出管理机制
在加强非税收入管理的同时，加大财政支出改革力度，强化对非税收入的预算管理，把政府非税收入纳入部门预算编制范围，实行综合财政预算，使非税收入的收缴同执收部门和单位的收入彻底脱钩。继续深化国库集中支付制度改革，实行国库集中收付制度，通过国库单一账户体系，促使非税收入及时、全额缴入国库或财政专户，同时监督了各项支出的全部用途，进一步提高了资金的使用效率，规范了非税收入的管理。
（四）加快法治建设步伐，健全非税收入监管机制
为此建议尽快出台政府非税收入征管法，应当建立一系列完整的法规、制度，把各地五花八门的征管办法统一到同一轨道上来，从而促使非税收入监管有法可依、有章可循，今早结束各地对非税收入监管各行其是的局面。应当比照税收征管法，不断深入完善非税收入各项制度，实行非税收入征、管、查相分离，形成一个以政府财政为主体，物价、审计、监察等部门和执收单位相互配合的监督模式，确保非税收入依法及时、足额、规范入库。
（五）规范机构设置，充分发挥政府管理职能
开展政府非税收入管理工作，其管理机构代表政府行使管理权，就应将其纳入政府序列，按照公务员进行管理，使其责任、义务和权利相适应，这样有利于管理、监督和处罚三项工作并举，充分发挥政府管理的权威性。
关键词 非税 管理 绍兴市
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
1.绍兴市非税收入及其管理现状
1.1绍兴市非税收入现状
1.1.1非税收入构成情况
第一，分项目构成情况。从各类收入的增长情况看，大多数项目在各年间有升有降，变化幅度较大，其中又以政府性基金中的土地出让金最为显著，2009年至2013年全市土地出让金收入分别为132亿元、391亿元、309亿元、194亿元、279亿元。而2009―2013年的专项收入和行政事业性收费收入则分别呈现递增和递减趋势。
从各项目的比重情况看，政府性基金中的土地出让金占居了绝对主导地位，每年占非税收入总额的比重达69%以上，五年平均占比80%。专项收入、罚没收入、国有资本经营收益和国有资源（资产）有偿使用收入占比较为稳定。行政事业性收费、其他收入各年占比也表现出较大的波动性。
第二，分地区构成情况。绍兴市非税收入在各县（市、区）的分布呈现如下特点：
一是各县（市、区）非税收入不均衡。绍兴市本级、柯桥区、诸暨市、上虞区经济发展水平较高，其非税收入总额相对高位运行。嵊州市、新昌县、越城区非税收入总额相对低位运行，与以上四地差距更为明显。
二是各县（市、区）非税收入变动呈相似轨迹。市本级、柯桥区、诸暨市、上虞区非税收入基本呈现2010年急剧增加、2011年大幅下降、2012年继续回落、2013年企稳回升的态势。这一变动轨迹和房地产市场交易状况密切相关，占据非税收入绝对主导的土地出让金的变动，决定了各区域非税收入总额的最终走向。嵊州市、新昌县土地交易起伏不大，两地非税收入总额水平相对稳定。越城区因无土地出让收入，该区五年间的非税收入基本持平。
三是各县（市、区）非税收入总额年度间波动大。新昌县和嵊州市2013年的非税收入总额和2009年相比，增加了100%;上虞区比2009年增加了174%;诸暨市比2009年增加了214%。
第三，分资金预算管理方式构成情况
非税收入纳入预算管理比重从2009年的81.10%上升到
2013年的95.35%，绝对数从1555690万元增加到3395804万元，增长了118%。纳入财政专户管理的非税收入绝对数与所占比重都大幅下降，目前只有教育收费、事业单位国有资产有偿使用收入和其他收入科目下以政府名义接受捐赠的收入纳入财政专户管理。
1.2绍兴市非税收入征管现状
1.2.1政府非税收入全口径预算得到有效落实。2011年，我市按照浙江省非税征管条例和有关文件要求，按非税收入管理办法对收费项目、收费标准及收入资金管理进行系统性规范。进一步明确非税收入必须全额上缴财政，按照非税收入项目的不同属性，分别将非税收入纳入一般预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，已基本实行非税收入纳入预算管理的要求。
1.2.2“以票管费”严格得到执行。财政票据是市场经济活动的基本工具之一，也是财政管理的基本要素。2013年，财政部首次出台《财政票据管理办法》，我市及时参照办法，修改制订相关操作规程，建立健全票据领用和缴销制度，达到了“以票控管、以票控监”的目的，有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生，维持了财政正常分配秩序。基本上杜绝了单位 乱收费、乱开票的行为。
1.2.3财政、执收单位、银行三方协作执收制度基本建立形成。财政部门是非税收入的资金主管部门，具体征收需要依靠有关部门行使相关职能才能取得。因此，为保证协作，我市分别制定出台了《绍兴市区行政事业性收费票款分离暂行办法》及《实施细则》、《绍兴市本级政府非税收入管理暂行办法》等政策性规章制度，规定行政事业性收费等政府非税收入的收缴实行“单位开票，银行代收，财政统管”的票款分离制度，并由财政局分别与政府非税收入银行签定非税收入代收协议，进一步加强并规范三方协作制度，确保非税收入资金安全。
1.2.4非税征管信息化已初步实现。2011年，我市按照省厅统一部署与要求，在全省率先全面推广应用浙江省政府非税征管信息系统，已基本实现了单位执收网上电脑开票、银行网上代收、财政部门网上监督管理的非税收入征收新模式。
2.非税收入征管存在的问题
2.1非税收入结构有待优化
全市非税收入中土地出让金所占比重过大，而对土地出让金的过分依赖并不利于非税收入的可持续发展。此外，清费减负是中央既定的政策导向，行政事业性收费项目逐渐减少将是一种趋势，其作为传统意义上的非税收入在今后的收入结构仍有进一步下降的空间。国有资源（资产）有偿使用收入作为非税收入今后努力的方向，在非税收入中的份额在逐年提高，但仍有不少管理上的空白点需要探索，在非税收入的比重过小，需要大幅提高。
2.2“激励与约束”机制有待完善
随着政府非税收入预算的推行，有关部门执收的非税收入与其支出完全脱钩时，执收单位就会丧失积极性，会导致非税收入不能应收尽收。绍兴市在推进预算外收入纳入预算的进程，尚未同步建立一套有效的对执收单位执收非税收入积极性的激励机制。同时，在对单位的支出管理中，也未形成一个真正有效的约束机制，难以进一步提高非税收入的使用效率。
2.3信息化水平有待进一步提高
当前，我市的政府非税收入虽已依托征管信息系统开展，但资金收缴仍停留在现金缴款和银行转账（含柜台转账、银行网银）缴款两种方式。两种方式均需缴款人到现场办理，需要银行柜台人员经手办理，缴款的时间和空间受到限制，收缴效率低，收缴成本高。但随着信息网络技术蓬勃发展，支付结算手段越来越丰富，为创新收缴手段、拓宽收缴渠道、实现跨区域缴费提供了条件。绍兴市在进一步提升非税收入信息化管理水平方面还有提升空间。
3.规范非税收入管理的对策建议
3.1完善非税收入预算管理体系
全口径预算管理是综合财政预算改革的一项重要举措，是优化支出结构、实现依法理财的客观需要。因此，政府非税收入应根据其性质的不同，分别采取不同的预算管理方式进行行之有效的管理。纳入预算的非税收入一般分为公共预算财政收入、基金预算、国有资本预算三类。通过非税收入预算支出分类管理，实现收入与使用彻底分离，打破部门利益化。
3.2控制收入规模、优化收入结构
政府非税收入应该按照政府职能、财政体制和经济发展水平等因素合理控制非税收入规模，按照政府管理及服务的边界与范围，确定一个合理的结构，从而使各类非税收入有序协调，发挥各自不同功效，进入可持续发展的良性轨道。
3.2.1继续落实中央“清费减负”政策精神，逐步降低行政事业性收费的比重。2008年至2013年中央取消和停征100项行政事业性收费项目，省三批取消、暂停行政事业性收费和降低收费标准，市本级暂停征收、减免或缓征129项涉企行政事业和服务性收费，这些政策从短期看，将影响非税收入的增长，但从长远看，有利于企业健康，实现让利于民。
3.2.2适度控制基金和罚没收入的规模增长。土地出让金是政府性基金的重中之重，而且受经济形势的影响很大。因此，必须正确处理政府行政与经济职能的关系，严格执行中央的土地政策，进一步规范土地出让金的收缴。同时要加强罚没收入管理，严格按照有关法律法规开展执罚工作，建立良好的执罚工作程序，从源头上严格规范执罚行为。
3.2.3提高国有资源（资产）收益比重。加强对国有资源（资产）收入的征管，符合国家非税收入的宏观政策。因此，要进一步拓宽我市非税收入征管范畴，加强和规范政府性资源（资产）有偿使用收入，按照“使用者付费”的原则，积极探索建立健全资源（资产）有偿使用制度与生态环境补偿机制，确保国有资源（资产）使用收入“应收尽收”。
3.3构建有效的考核机制
构建政府非税收入考核机制，是全方位规范政府非税收入计划、征收、支出的管理，提高非税收入使用效率，使非税收入真正实现“收支两条线”和“科学化精细化”管理的有效途径。具体操作上建议根据由征收主体和财政部门联合核定的该征收主体年度非税收入基数，超出计划数，对下一年度相关经费由预算予以一定体现，若未完成基数，则对其进行负处理，即未完成部分由财政部门按一定比例扣减下一年度预算指标。
3.4推进非税管理信息化建设
非税征管信息化不仅是时展的需要，而且是规范征管行为、提高征管效率的有效手段。因此，必须进一步推进非税征管信息化建设：一是要继续以省厅政府非税征管信息系统为基础，进一步做好全市政府非税征管信息系统推广应用，确保各市、县、区执收单位、银行全覆盖。二是要积极充分利用已采集政府非税信息数据，开发政府非税收入统计分析系统，为各地及有关领导决策服务。三是要大力推进非税收缴电子化改革，加强工作调研和需求分析，积极会同执收单位、银行等加大在POS机付款、网上支付等方面探索力度，适时调整适用于电子化支付的政策制度，进一步提高征管水平和效率。
参考文献：
[1] 高伟华.我国政府非税收入研究[J]，理论与实证，山西财政税务专科学校学报，2010（6）12：3.
[2] 关睿.规范地方政府非税收入管理研究，财政部财政科学研究所，2012.
【关键词】非税收入；管理；财政调控
一、前言
非税收入主要是除去税收部分，我国政府、机关、事业单位与组织机构依法通过政府相关权利、公共资源、财产与服务获取的财政收入，其占据了政府财政收入的较大比重。做好非税收入管理，可全面提升财政控制水平，完善整体收入结构，使得分配关系更加合理。为此，实践工作中应加快控制非税收入总体支出，确保其更加规范，通过宏观管理，依照各个单位预算要求，从整体层面确定财政预算。针对不同类别的非税收入应本着收支两条线的基本原则，执行收支脱钩管控，纳入到预算内容之中。
二、深入研究，优化非税收入管理工作模式
新时期，财政局各部门应主体围绕银行代收、单位执收执罚的工作模式，辅以专户划转的方法。具体来说，就是单位下发缴款通知，通过银行开具发票承接代收业务，财政组织负责具体的征收，同时政府单位做出合理的统筹管理，这样以来，非税收入管理工作将大大提升效率，达到无缝连接、款项收入可直接到达财政专户的良好目标。另外，执收执罚部门应进一步规范具体的执法管理行为，提升执法工作开放透明性，严格依照法律程序执行减、缓、免等政策，扩充非税收管理对象与专储范畴，促进该项管理工作水平的全面升华。
三、加强运作管理，创建新型非税收入管理平台
1.创建网络系统平台
为确保各环节工作有序开展运行，可积极引入四级代码工作模式，创建完善的非税收入管理数据库系统，同各区域银行代收点、服务窗口、行政中心等部门网络系统无缝对接，实现高效的信息传输。另外，应引领各部门依照收入等级完成快速的划解，按时结算，使得非税收入有关预算内容、汇编、核算、分类、报表等流程更加清晰顺畅。
2.优化账户管理平台
依照相关要求，政府单位需要在银行机构组建专项非税收入会缴结算账户，以完成信息归集、登记、结算管理等工作。利用集中或是直接收缴的方法，可要求具体执收执罚部门按照要求时间限制将收取的费用统一存入到结算账户之中，完成分类结算后依照收入登记依次划解到各个账户之中。
3.完善收支管理平台
实践工作中，应清晰划分三段式工作职责，也就是说财政局应依照年度初期各项预算明确非税收入具体计划，监督控制各个执收部门依照具体要求科学进行执收，加强非税收入综合管控。财政对口单位应统一编制预算，依照非税收入工作进度各项指令，加强支出管控。国库则需根据指令完成集中支付以及采购管理，加强资金调配控制。对于国有土地资源出让环节应加强收入管理，依照统一口径进行征收与管理，保障出让收入完成全额征收并快速上缴国库。
四、优化非税收入监督机制
依照我国有关法律规定，立法单位需要行驶非税收入项目立项审批管理的权利。通过人大审议收费事项，地方审批，确定项目合理性。该环节中可通过听证会、消息公示等多重渠道促进非税收入得到标准化管理，最大化符合群众所需、所想。可引入立法单位审核、财政单位出具收费方案的工作模式，结合区域经济发展、社会建设状况合理调节各项收费标准，以达到灵活有效的目标。再者，应制定更加科学规范的票据管控机制，使得票据的核销、印制、下发流程清晰、合理，预防非税收入为私人所用或变成部门小金库，真正实现足额上缴的目标。同时，应由收费现场这一源头入手做好各项防范工作。再者，应确保财务票据有关工作环节的严肃规范，即统一监制章，合理压缩合并票据样式类别。优质高效的工作离不开对政策制度的充分理解与高度执行，为此，应积极学习消化非税收入工作政策，抓好征收管理，对于超额完成征收计划的部门应依照收额状况进行合理的奖励。针对没有完成计划的部门，可同比缩减预算支出。财政单位还应依据收费许可证相关要求确定具体的收费事项与有关标准，划定收入上交平均量，根据预算部门收支计划量，明确非税收入预算量。再者，支出事项应遵循综合预算标准，做到合理统筹安排。依照各单位总体业务量以及各类支出事项，可在收入计划量之中确定好预算支出总量，对政府调剂的百分比进行科学的测算。
五、加强收缴管理，规范征管方式
就目前非税收入量降低的现象，为良好的执行征收工作计划，优化征缴管理效果，相关单位应要求预算部门加强非税收入预算工作，创建完善的监督核查工作制度，确保非税收入按量、按时上缴国库，以保障各类政策、规定的有效落实执行。还可由财政局出面，对一级预算、二级预算部门非税收入做细致完整的摸底工作，以真正实现非税收入正常按规定上缴。
为确保征管工作更加科学规范，达到票款分离的目标，应配备专项服务器，建立信息化非税征收管理系统平台，使各项非税会缴工作、账务管理、票据软件实现全面整合，研究设计出专业化非税收入管理征收工具软件。为便于各个部门快速验证查询，应创建专项财政局工作网站，进而构成一体化的网上开票、对账管理、财务自生的新型非税收入征收管理工作模式，有效预防小金库行为，杜绝腐败现象的滋生。
六、结论
总之，为进一步加强非税收入管理水平，提升财政调控能力，应深化研究，优化非税收入管理工作模式；加强运作管理，创建新型非税收入管理平台；优化非税收入监督机制，加强收缴管理，规范征管方式，方能达到事半功倍的工作效果，扩充财政收入总量，提升财政调控水平，真正实现又好又快的全面发展。
参考文献：
[1]倪炳锐，孙丽华.浅谈非税收入的管理现状及对策 [J]. China’s Foreign Trade，2010，23（24）：111-113.
一、我县政府非税收入管理改革的背景与成效
柞水是一个“九山半水半分田”的国家级贫困县，也是一个国家财政补贴县。近几年，我县在经济建设中，紧紧围绕现代医药、矿产冶金、生态旅游三大主导产业加快发展，财政收入出现了高幅增长态势，政府非税收入在地方财政收入所占的比重越来越大，并且对公共财政体系建设的作用日益突现。但是，由于管理机制不完善，加之部门利益的诱惑，全县非税收入管理工作也出现了许多问题。一是思想认识不统一。一些单位甚至是领导同志，把党和国家赋予的行政执收职能，当作本部门的特殊权力，把收取的非税收入视为单位自有资金，私设“小金库”；有的部门把加强非税收入管理与“三乱”现象联系在一起，认为加强非税收入管理难免引发乱收费、乱罚款、乱摊派现象；也有的领导不着眼长远，不求自我发展，认为政府非税收入“毛多肉少”，深化改革会影响财政转移支付结算,得不偿失。二是征管机制不健全。我县政府非税收入有七大类、200多个项目，这些项目主要分布在农业、工商、财政、文化、教育、交通、政法、人事、劳动等部门，并且是以执收单位自行征收为主。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，不仅造成了“收费养人”局面，同时，给单位和个人带来了极大的不便，每办成一件事情，都要在涉及的部门“过关交费”，群众对此意见很大。三是管理方式不完善。由于国家还没有出台一部系统性的非税收入征收管理法律和较为科学实用的非税收入收缴管理软件，所以，我们财政机关对非税收入管理的强制性不够，对超标准、超范围和随意减收、免收非税收入的问题查处不严，因此征收非税收入的随意性较大，出现了该收的不收，不该收的乱收的现象。
面对上述问题，县政府紧紧抓住省上推行政府非税收入管理改革试点的工作机遇，于2007年12月份成立了以常务副县长为组长的改革领导小组，召开了非税收入管理改革动员大会，制定下发了非税收入管理改革实施方案。方案从转变政府职能、实行财政直收、建立智能化征缴系统三个方面明确了改革的指导思想和任务，确立了坚持公开透明、坚持科学规范、坚持积极稳妥三项基本原则，并按照“部门执法、大厅开票、银行收款、财政统管”的改革模式，选定了公安局、国土局、劳人局等15个部门为首批试点单位。
经过一年来的改革实践，我县取得了四个方面的成效。
1．确立了一个模式。即：确立以财政直收为主、委托部门征收为辅的“部门执法、大厅开票、银行收款、财政统管”的征管模式后，明确主管部门的工作责任，建立相互制衡执法体系，较好地防范了非税收入征管的随意性和资金的体外循环。
2．构建了两个体系。即：在财政、银行、单位之间构建非税收入收缴软件体系和财务报表管理软件体系，既降低收入征管成本，提高工作效率，又便于广大干部群众查询非税收入的管理政策、资金收缴和计划执行情况。
3．实现了三个创新。一是通过管理政策的宣传，使全县上下进一步了解非税收入的概念和资金的属性，形成共识，创新管理理念，加速了非税收入“三权”的归位；二是四个非税收入《管理办法》的出台，成为有史以来较为全面、较为规范、较为时尚的新制度体系，标志着我县非税收入管理工作正在向法制化轨道迈进；三是非税收入管理机构的改革创新，明确了工作职责，提高了执法地位。
4．发挥了四大作用。一是有利于发挥政府的统筹作用，增强调控能力，为经济社会发展提供财力保障。二是有利于发挥财政的资源配置职能作用，加快公共财政体系建设步伐。我县实施非税收入管理改革，使非税收入计划与财政综合预算得到有机结合，规范政府与执收单位之间的分配关系，增强预算约束力和执行力，缩小了有执收权限单位与没有执收权限单位之间的利益差距，克服了过去那种用收费资金来养人、发奖金、发福利的不合理现象，为推行部门预算和国库集中支付改革奠定了基础。三是有利于发挥信息资源作用，提高行政管理效能。我县实行财政直收大厅管理模式，财政、银行部门在同一信息平台、同一办公地点操作开票和收缴业务，简化了缴款义务人办事程序和路程，受到了群众的好评；同时减少网络设备投资和办公经费100多万元，精减财政票据26种，杜绝执收人员乱用票据、混开票据的行为。四是有利于发挥社会监督作用，预防腐败现象。我县通过清理收费项目、取消收入过渡账户、开展重点收入稽查、公示执收人员和收入运行情况，从源头上预防了非税收入征管中的腐败问题，有效地遏止了“三乱”行为，加快了“阳光政务”的建设步伐。
二、管理改革工作中存在的问题
从目前的运行情况看，我县改革工作存在的主要问题有四个方面：一是随着财政保障机制的逐步完善，执收单位存在着执法不到位的现象，由过去那种“用收费养人”极端主义，向现在的“养人不收费”享乐主义转换，出现了该收不收的行政不作为问题；二是有些单位存在着该收的不收、不该收的乱收，该取消的不取消、已经取消了的还在收的问题，严重地影响了政府形象；三是财政部门和代收银行使用的收缴网络、财务和报表系统，需要双方尽快完善；四是财政、银行、执收单位的管理人员的业务技能还要进一步提高。
三、深化和完善我县管理改革的思路与对策
根据财政部和省政府下发的推进政府非税收入管理改革指导意见，结合我县政府非税收入管理改革试点工作出现的新情况、新问题，我们要以科学发展观和党的十七届三中全会精神为指导，以国务院的实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策为契机，紧紧围绕“深化改革促发展、完善机制保增收、规范管理上水平、优化服务树形象”的基本思路，按照“完善、扩面、巩固、提高”，做好政府非税收入收缴管理工作，促进财政收入快速增长。具体讲，完善就是进一步开发系统功能和健全相关配套制度，着力财政、银行系统软件应用中存在的问题；扩面就是将非税收入管理改革延伸到没有实施的单位和乡镇，力争县、乡改革工作覆盖率达到100%；巩固就是通过对政府非税收入管理政策法规的宣传，营造氛围，保持我县管理改革的良好势头；提高就是学习财政法规和外地先进经验，增强对非税收入管理政策的执行力度，努力做到应该收的尽收、不该收的坚决不收，提高管理水平和服务质量，树立政府非税收入管理部门新形象。
(一)科学编制政府非税收入计划,增强部门预算的约束力。要按照“初次分配注重实效、再次分配注重公平”的财政资金管理原则，认真研究社会经济发展形势，并根据各执收部门的职能任务和收入项目，参照前几年的收入实绩，精心测算的政府非税收入来源，从严核定预算支出标准体系,把该收的非税收入打实打足,该安排的事业费支出也要按政策预算到位,力求把单位的财务收支控制在部门预算之中，增强部门收支计划的指导作用和财政预算的约束力，确保单位实现财务收支平衡。
（二）完善收入征管措施，优化管理系统功能。对委托单位现场收取的收入，由大厅开具“汇总缴款书”缴入代收银行（不再由执收单位填制手工缴款书），纳入政府非税收入收缴系统管理；对各单位领用的票据要实行非税收入票据系统管理，便于查询核对，减少票据差错率；对非税收入资金要实行电子账务管理，强化会计核算，实现财政国库与非税收入管理机构的信息资源共享；对化非税收入管理网页应进行优化升级，建立健全非税收入管理公示制度和绩效评价体系。
（三）加大管理政策宣传力度，大力营造和谐的征管氛围。非税收入征管工作不仅需要领导和财务管理人员高度重视，更需要社会各界大力支持。要通过举办政府非税收入管理政策知识大奖赛，让更多的人来关注、了解、支持非税收入征管工作。对非税收入管理出现的新情况要做好调查研究工作，并对在报刊杂志、政府网站、财政网站、广播电视等新闻媒体公开发表非税收入管理调研文章的同志给予奖励。积极创造学习培训条件，提高管理人员业务素质。
（四）加强收入监管，严肃查处违纪违规行为。一是把已经查出来的问题切实纠正到位，不搞“下不为例”的事。二是及时查处群众举报反映的问题，特别要关注弱势群体反映有些部门在办理行政许可事项时，乱收表册、证照工本费问题。三是与监察部门联合查处个别单位利用职能，强行收费和变向收费问题。
（五）正确面对政策变化，强化征管措施,促进政府非税收入快速增长。国家为了拉动经济增长，出台了若干扩大内需政策，采取“正税清费”策略，取消了部分收费项目，经过初步统计，全县政策性直接减收在80多万元。对此我们要有正确认识，不能失去信心。一要认识到随着国家对经济的拉动，一些资源性的非税收入一定会增长；二要认识到行政事业性收费是指国家政策性的收费，它所带来的非税收入的增长，必须是有质量意义的增长，不是说收的越多越好，这里的“好”指的是把收入政策执行好，而且要符合法律规范，“多”指的是应收尽收，保证正常性的增长。为此，我县非税收入的征管工作，要在任务服从政策的前提下，继续坚持以往好的做法，进一步完善管理机制，力求做到应收尽收。
一是建立收入考核制度。要将继续实行目标责任制管理，分行业、分项目、分单位包抓征收工作，做到月月达进度，一月一兑现；要把收入计划细化到一线的执法人员和日程上，砸实征管责任，狠抓收入进度。
二是明晰征管思路。要根据经济发展形势，摸清家底，理清思路，及时调整本部门的非税收入征管重点，挖掘增收潜力；同时，要积极搞好收入稽查工作，堵塞收入征管漏洞，预防收入流失。
三是坚持“以票控收”的管理制度。继续加强票据管理，从源头上控制收入，防止收入在体外循环；按照票据管理办法的规定，对各单位在上级主管部门领用的票据进行专项检查，制止一些不顾政策规定，随意上划地方政府非税收入的行为。
四是加强国有资源收费征管。紧紧围绕“扶优扶强、限小治乱”的基本方针，按照综合治理、联合执法、收入统管、利益共享的工作思路，积极探索建立柞水县矿产品外运检查站和矿产品收费智能管理系统，采取“凭票外运、网络监控、电子计量、刷卡收费”的现代化管理模式，减小人为因素，堵塞税费流失。其主要征收业务流程可设定为：根据物价部门公布的矿产品市场价格信息和国家规定的矿产品税率、收费标准，由财政、税务部门按月核算矿产品每吨应缴纳的各种税收额和收费额，作为矿产品的征收标准，并以此建立收费智能管理数据库；当拉运矿产品的车辆通过收费检查站时，收费智能管理系统将自动测量矿产品的数量并出具收费票据，矿产品业主须按照收费智能管理系统的提示进行刷卡缴款，业主刷卡结束后,收费智能管理系统将自动放行车辆并向收入管理机构上传收缴信息，征收机关再根据系统上传的收缴信息，对矿产企业进行经营收入稽查，并将实现税收和规费及时缴入国库或财政专户。
政府非税收入是与税收收入相对的一个概念，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。应该说这个概念的提出是我国在构建公共财政体制过程中，在不断强化预算外资金管理和深化“收支两条线”管理体制改革和探索中总结出来的。由于概念的确立在时间上比较晚，在现实的管理中没有形成完善的体系，所以还存在着一些问题，主要表现在：
1.管理的范围还没有覆盖到政府非税收入的全部。非税收入的管理范围主要集中在预算外资金上，主要加强对行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入的管理。对于增收潜力很大的国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、政府财政资金产生的利息收入等还没有作为管理的重点而全部纳入管理范围。
2.非税收入数额大，增长迅速，且项目繁多。我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到了50%，即使在世纪之交也接近40%的水平。在非税收入的项目上，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中不乏有不合理和欠规范的收费项目。
3.非税收入征管主体多元化，执收行为欠缺规范。目前我国机构设置众多，情况复杂，非税收入利益主体庞大，征收管理十分不规范。虽然国家对非税收入的项目和标准有严格的规定，实行“收支两条线”管理，但是乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，非税收入目前仍由各个执收执罚单位分散征收，这种“多头”管理的格局，肢解了非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失，分配失控，监督失灵。同时，也大大增加管理成本，容易诱发。
4.法制不健全，缺乏约束机制。目前，非税收入的管理从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节没有一套覆盖全国的统一、规范、系统的法律法规，使得非税收入无章可循或有章难循。同时，非税收入的征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各地政府的管理模式和管理办法不一样，非税收入管理难以规范，对违规行为难以约束。
以上问题存在的原因可能是多方面的，但主要是因为我国正处于体制的转轨过程中，各个利益主体在监督和约束机制比较薄弱的情况下释放被长期压抑的自主性和创造性，盲目追求自身利益最大化造成的，这其中产生的诸多不规范现象也只有在体制和制度的不断完善中才能逐步解决。
二、完善非税收入管理的基本思路
按照建立公共财政体制框架的要求，完善非税收入管理，就必须摆脱原有的体制的束缚。具体到实践中，可进行如下方面的改进：
1.明确非税收入征管主体，统一管理职责。非税收入是政府及其所属的部门在行使职能过程中收取的各项资金，它本身就具有财政资金的属性，是财政资金的重要组成部分。从这个角度来说，非税收入的征管主体只能是管理政府资金的财政部门。因此，在非税收入的管理过程中要强调财政部门的主体地位，变征管主体“多元”为“一元”。在财政部门内部设立专门的非税收入管理机构，负责非税收入的全面管理工作，统一征收，统一管理，统一政策。在预算外资金不断纳入预算内的趋势下，非税收入理应是预算外资金最合适的替代者。
2．清整顿收费基金项目，出台收费基金目录，推动收费政策公示制度。对现有的收费基金进行认真的整顿和清理，坚决取消不合法的收费项目。对于重复征收的项目，应该合并的就要合并，杜绝行政机关搭车收费或越权收费现象的发生。对于还有必要保留的非税收入项目，重新研究论证，由中央主管部门公布，实行非税收入目录管理和公示制度。对具有税收性质的基金收费逐步改为税收。例如：设立燃油税，对用汽油、柴油等的动力的车辆、船泊从油品价格上征收一定比例的税，取消养路费和江河航道养护费等。公开收费政策审批权限，公开收费具体内容和征缴程序，建立收费政策公开办事机制。
3.严格非税收入的票据管理。票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则是要做到统一领发、统一使用、统一保管、统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。首先，要对非税收入票据的印制、核发进行控制。其次，要通过对非税收入票据的核销，监督收入是否按时足额地上缴财政，防止执收单位截留财政资金。同时，大力推进票据管理的网络化，跟踪每一张票据使用的具体情况，并针对目前票据种类、样式的繁多现象，在全国范围内逐步减少票据种类，统一式样。
4.继续深化“收支两条线”管理，扩大非税收入银行代收。完善非税收缴体制改革，“收支两条线”是最重要的一个思路。首先，在账户管理上要清理执收单位在银行的一切账户，取消各种形式的收入过渡账户，对有特殊原因需要汇缴的单位可以具体问题具体考虑，并最终实现国库单一账户的管理。其次，实现单位开票、银行代收的征管模式，并逐步完善部门预算制度的改革，通过科学地编制部门预算，进行公平、公正、公开的分配和管理，防止非税收入形式上的“收支两条线”，实际上的“谁征收，谁使用”。
5.加快非税收入管理信息化建设。以“金财工程”收入管理系统为基础，结合非税收入管理的内容，设计开发非税收入管理软件，以科技为依托，实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传递信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的微机网络化管理。实现财政与银行、执收执罚单位、财政部门上下级之间的微机联网，全面监控非税收入的收缴情况，提高工作效率和管理质量。
6.加快非税收入管理法制建设，强化非税收入监督检查机制。针对目前非税收入管理无法可依的情况，有必要从法律建设入手，健全法律体系，抓紧出台《政府非税收入管理法》，在制度上规范和约束非税收入项目的审批、标准制定、征收管理、资金分配等工作。另外，还要强化非税收入的监督检查，形成法律监督、社会监督、职能部门监督三位一体的监督体系，在监督方式上，要突击检查和日常监督，事后检查和事前、事中监督，个案解剖和重点稽查，局部检查和整体监控等方式有机结合。真正做到发现问题不放过，一切行动都要做到有法可依，有章可循。
三、相关的配套措施
1.深化分税制财政体制改革。应该说1994年实行的分税制改革本身不是很彻底，体制也不很完善，中央与地方的事权并没有完全划分明确。而非税收入改革作为财政体制改革的一部分，它的改革也只有在完善分税制的改革的基础上才能更好地进行下去。所以，当前需要的是进一步明确中央和地方政府的事权，并根据事权来划分相应的财权。思路是根据公共产品的受益范围来界定支出范围，全国性的公共产品和服务由中央来提供；区域性的由地方来提供；跨地区的以地方提供为主，中央提供为辅。同时，适当下放给地方一定的立法、立项权利，使地方能结合自己的特点制定相应的政策，充分调动地方执行非税收入的积极性。
2.转变政府职能。根据公共财政理论，政府的主要职能是向社会提供公共产品，而不应该参与到竞争性领域中来。而我国长期以来受计划经济的影响太深，政府承担的职能太多，管的太广，战线拉的太长，直接的结果就是财政支出规模庞大，而收入增长又难以满足支出的需要，这就为非税收入的存在提供适宜生存的土壤，也是我国“三乱”屡禁不止的重要原因。所以，适时地转变政府职能，把投资从竞争性领域中退出来，重点保证公共支出的需要，才能根本上解决财力不足的现状，根治“三乱”问题。
3.加快机构改革步伐。造成目前非税收入项目繁多的另一个原因就是机构的设置太多，近些年来，很多机构的成立都伴随着一批收费项目的出台，形成“增机构———收费———养人———再增机构”的恶性循环。因此，政府机构改革必须与规范非税收入同步进行，对现有机构进行结构优化，精简并妥善安排富余人员，严格控制机构人员数量，将支出规模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率。
摘要：非税收入作为财政收入的一个组成部分，一直以来都是财政体制改革的一个重点和难点。尤其是在最近几年，随着我国公共财政体制的逐步建立，非税收入管理体制中存在的问题也得到了越来越多的重视。本文在阐述政府非税收入存在的问题和原因的基础上，经过综合分析，提出解决这些现实问题的一些具体措施和办法。
关键词：非税收入；管理体制；公共财政
[参考文献]
[1]李友志。政府非税收入管理。人民出版社，2003.
1.制度保障
根据省政府184号令和财政厅《关于全面推进政府非税收入管理改革的通知》，制定下发了《谯城区政府非税收入管理实施办法》，明确规定了全区政府非税收入票据管理、征收范围和征收方法，为我区的非税收入管理改革提供了制度保障。
非税收入按照政府收支分类科目进行管理，大部分缴入国库，只有一小部分（主要是教育）在专户管理。
2.票据监管到位
将所有票据按收入级次和财务隶属关系发放和购领，实行分级管理，采取“购前审批，限量领购，核旧领新，票款同步”等措施，确保政府非税收入依法征收，应收尽收。防止了执收单位对非税收入的截留、挪用和坐支等现象的发生。发现问题及时解决，使票据成为非税收入征收管理的有效手段。
3.资金分类管理
执收单位依法征收的各项政府非税收入按照“单位开票，银行收款，财政统管”的方式运行，所有资金全额缴存政府非税收入财政专户，有效地控制了多家征收，多头管理的格局，从而提高了资金的管理效率。
4.非税收入及时入库
我们对执收单位，采取全面检查和重点稽查相结合的方法，发现问题及时处理，使个别单位违规行为得到了及时纠正，保证了政府非税收入及时足额缴入非税收入财政专户。
非税收入管理的改革，规范了非税收入征收行为，为制止乱收费起到了积极作用。同时预算内外资金集中征收统一安排，合理使用，为推行部门预算，国库集中支付，建立公共财政框架打下了坚实的基础。
二、非税收入管理工作面临的问题
经济决定财政，财政影响经济。随着我区经济社会的不断发展，财政面对这一难得发展机遇，应该大有可为。从非税收入管理工作来讲，我们在积极探索拓宽征收领域，逐步扩大直接征收范围，完善征管模式等途径，这些都为进一步规范非税收入管理营造了很好的氛围。在上级部门的领导下，我们应立足于更高的起点，继续探索和完善非税收入管理机制和办法，全面规范非税收入管理。
在看到大好形势的同时，我们也应该清醒地认识到，当前面临的困难还比较多。从非税收入管理工作来看，一是征收体制还未理顺。政府非税收入征收存在条条管理的情况。对一些垂直管理部门的政府非税收入征收监管困难。如税务、工商等，这些部门人权、财权高度集中，地方财政及其他监督部门无法对其资金收支情况进行监督。给政府非税收入的依法征收带来了障碍。二是稽查体系不够健全。政府非税收入在稽查程序上存在不足，对基层情况缺乏了解，导致对政府非税收入监督职能的弱化。三是工作的复杂性。非税收入管理工作是一项涉及面很广的工作，事关广大老百姓的切身利益，需要我们下大力气去抓落实。四是协调的艰巨性。非税收入管理工作政策性强，开拓性工作较多，需要与其他部门和单位协调的任务很重。特别是有些需要协调的问题涉及到相关部门的切身利益，而我们协调的手段比较弱，沟通和协调工作的难度相对较大。有压力才有动力，有难点才有重点，有差距才有追赶的目标。分析形势、查摆问题是为了找准差距、明确方向，增强做好工作的责任感、紧迫感。面对新的形势和各种不利因素，我们必须有清醒的认识，在困难和任务面前，既要充分估计，又要坚定信心，将挑战视为机遇，压力变为动力，统一思想，振奋精神，充分发挥优势。
三、下一步工作的思路
我们要继续落实上级文件及有关规定，结合我区实际，按照依法征收、源头控收、以票管收、应收尽收、规范管理的工作目标，努力做好非税收入征收管理工作。必须明确以后工作重点，就非税收入管理工作来讲，要突出抓好以下几个方面：
1.拓宽非税收入管理新领域
挖掘非税收入增收潜力，促进财政收入稳定增长，是非税收入征管工作的重点。总体而言，可以从以下几个方面着手：
一是按照局党组的要求，将“百人千企谋发展 我为纳税人服务”和“千方百计理好财我为当家人服务”两项活动深入延伸，切实地为企业和预算单位解决实际问题，并建立相应的长效服务机制。
二是以建立学习型、创新型机关为切入点，加大调研力度，不断提高理财水平。要形成领导牵头、全员参与的良好氛围，深入基层，掌握第一手资料，挖掘第一手数据，坚持实事求是，了解群众的真实想法，吃透基层的真实情况，研究切实可行的措施办法，提出符合实际的政策建议，为领导决策提供参考。
三是把信息上报纳入到工作日程，注重勤、炼、乐、精。勤就是要多跑、多看、多听、多问、多写，必须勤，因为我们本职工作量很大，困难也多，没有一个勤字是很难完成的。炼就是信息撰写上报能够增加学识，开阔视野，想问题、动脑筋、学会观察，增强分析能力，提高人员素质。乐就是充实了生活，取得了收获，在忙忙碌碌中觉得心情愉悦，增加活力和乐趣。精就是信息不能杂、乱，要去粗取精，有价值信息占有的比重要大。随着信息重要性日益提高，信息会被各部门争相上报，我们上报范围很有限，基础不牢，会对今后工作增加很大难度，以后，任重道远，要再接再励，做好信息上报工作。
2.强化非税收入征管措施
要注重把好非税收入管理的关口，进一步强化非税收入征管措施。一方面把好非税收入年度预算核定关。根据有关法律、法规、规章和规定，按照部门预算编制的要求，分项目和单位，及时、全面、准确地核定非税收入年度预算，为部门预算提供基础数据；另一方面把好票据年检和核销关。全面开展财政票据年检，及时查处和纠正票据使用中的违规行为。同时，建立票据印发、核销报告制度，规范票据日常管理，充分发挥以票管收的作用。
3.加大非税收入监督机制
要完善非税收入的举报、稽查、奖励、处罚和责任追究等监督管理制度，加强对部门和单位非税收入执收行为的监督检查。有计划、有针对性地开展非税收入日常稽查和专项稽查。继续坚持稽查与调研相结合的工作方法，解决非税收入征收管理中存在的实际问题。通过加大稽查力度，进一步规范征收行为，为非税收入管理创造好的外部环境。
4.创新非税收入征管机制
要坚持“依法征收，源头控收，以票管收，应收尽收”的工作目标，不断创新非税收入管理机制。一是探索符合工作实际的征收方式。要积极创造条件，逐步扩大直接征收范围，强化财政对非税收入的管理职能。二是完善“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的非税收入征管模式，并积极探索切合当地实际的非税收入征管理模式。
5.推进非税收入征管信息化
一是建立统一的信息化系统，横向联网完成后，结合“金财”工程实施省市县纵向联网。二是不断完善系统功能。三是积极参与大平台建设，通过银行代收和相关软件不断完善，实现非税收入信息规范化、科学化、智能化、网络化、精细化管理。
为深入贯彻落实《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[*]53号）和《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（省政府第184号令），进一步加强我县政府非税收入管理，深化我县“收支两条线”改革，提高政府宏观调控能力，现就进一步加强我县政府非税收入管理提出如下意见：
一、政府非税收入管理范围
政府非税收入是指各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织依据有关法律、法规履行公共事务管理职能，利用国有资源或者国有资产，提供特定服务收取的税收以外的财政资金。政府非税收入管理范围包括：
（一）政府性基金。即各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和国务院有关规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专门用途的财政资金。主要包括散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、新增建设用地土地有偿使用费、育林基金、森林植被恢复费、地方水利建设基金、残疾人就业保障金、国有土地使用权出让金、其他政府性基金收入。
（二）专项收入。专项收入是政府用于社会有关事业的发展、保护、治理而依法向特定对象收取的费用，用途明确、专一。主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用及价款收入。
（三）彩票公益金。即政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政资金。
（四）行政事业性收费即国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织，根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用，含经政府部门授权或委托，根据法律法规和规章规定收取的具有垄断性、强制性的经营服务性收费和培训收费。
（五）罚没收入。即行政执法机关、司法机关依法实施的罚款、罚金、没收违法所得、追缴非法收入、没收财产和非法财物的变价收入等。
（六）国有资本经营收入。即依据法律、行政法规规定取得的国有资本投资收益或转让国有资本收益等，包括国有资本分享的企业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。国有资本经营收益的收缴管理，按照国家和省有关规定执行。
（七）国有资源和国有资产有偿使用收入。国有资产（资源）有偿使用收入，即国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织，依据法律、行政法规以及国务院或者国务院财政部门、省人民政府的规定，利用国有资产（资源）取得的收入。国有资产有偿使用收入，包括固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，含城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权、垄断经营权等无形资产使用所取得的收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入；国有资源有偿使用收入，包括水面租赁收入，场地和矿区使用费收入，政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入，以及利用其他国有资源取得的收入。
（八）其他政府非税收入。即国家机关、事业单位、社会团体以及其他组织依据法律、法规、规章、国务院和省人民政府有关规定收取的其他政府非税收入。包括主管部门收取的管理费等集中收入、以政府名义接受的捐赠收入以及财政性资金存款取得的利息收入等，含财政全额拨款的行政事业单位的其他经营收入。
二、政府非税收入管理的原则
政府非税收入实行“单位开票，银行代收，财政统管”的管理原则。政府非税收入作为县级政府财政收入的重要组成部分，其征收主体是县人民政府，征收管理的主管部门是县财政局，其所属的政府非税收入管理局负责全县政府非税收入的具体工作。各有关部门和执收、执罚单位要严格执行《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（省政府第184号令），严格按照规定，实行收缴分离的方式收取政府非税收入，收入需要依法纳税的，其缴纳税款后的余额作为政府非税收入，并将其及时、足额缴入“县政府非税收入汇缴结算帐户”，保证各项政府非税收入全部纳入财政管理。有下列行为之一的，依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等法律、法规和规章的有关规定给予处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
1、开设政府非税收入账户或者过渡性账户，或者将其征收的政府非税收入缴入其他帐户不直接缴入“县政府非税收入汇缴结算帐户”的；
2、擅自设立或增减政府非税收入项目、征收对象、征收标准、征收范围；
3、擅自减征、免征或缓征政府非税收入，继续征收或者变换名称征收国家已明令取消的政府非税收入项目；
4、隐匿、转移、截留、滞压、坐支、挪用、私分政府非税收入；
5、违规委托或转委托征收或收取政府非税收入；
6、将需分成的政府非税收入直接或变相缴付上级执收单位、拨付下级执收单位或拖延、隐瞒、截留上下级分成的政府非税收入；
7、违反规定的其他行为。
三、加强政府非税收入的预算管理
要继续深化“收支两条线”管理改革，将所有政府非税收入全部纳入财政管理。要按照“两块资金、统一计划、收支统管、综合平衡”的财政预算管理体制,实现政府税收与非税收入的统筹安排。在编制预算时，将政府非税收入（剔除具有专门用途的政府性基金）与一般预算支出对应起来，合理核定预算支出标准，进一步明确预算支出范围和细化支出项目。通过编制综合财政预算,确保各项事业正常运转,改变部门的分配不公现象,增强政府调控能力。具体如下：
1、核定执收执罚单位收入基数。除“国有土地使用权出让金收入”、“新增建设用地土地有偿使用费收入”外，其它政府非税收入以上年收入数为基数（考虑当年增减因素需提供相关政策文件依据）。
2、合理确定执收执罚单位的征收业务成本。除“政府性基金收入”、“中小学（含职业学校）及幼儿园的各类收入”、“捐赠收入”、“国有资本经营收入”、“国有资源（资产）有偿使用收入”“主管部门集中收入”、“上级补助收入”等收入外，单位组织的其它政府非税收入在编制部门综合财政预算时一律按照20%的比例安排“征收业务成本支出”。
3、在编制部门综合财政预算时，要按照统一的支出口径、标准编制支出预算。一是单位的“工资福利支出”、“对个人和家庭的补助支出”、“商品和服务支出”、“基本建设支出”等一般预算支出全部由财政预算内安排的，其组织的政府非税收入除安排20%的“征收业务成本支出”外，其余归政府所有，由政府统一调控使用。二是单位的一般预算支出财政预算内未安排的，均从其组织的政府非税收入中安排，另外安排20%的征收业务成本，结余归政府所有，由政府统一调控使用。
4、各单位要按照规定的项目、标准认真做好各项收入的征收工作，对当年完不成收入基数的，财政部门应按照相应的比例扣减其当年“商品和服务支出”等预算指标；如超收，只安排20%的征收业务成本，其余归政府所有，由政府统一调控使用。
四、严格政府非税收入票据管理
政府非税收入票据管理采取“单位申请、凭证领票、限量供应、验旧换新、票款同行、专项稽查”的原则，实现以票管费、以票促收。各执收、执罚单位应当建立健全政府非税收入票据领用、保管、缴销、审核制度，严格做到票款同行。县财政局所属的政府非税收入管理局具体负责政府非税收入票据的保管、发放、使用、核销、检查等日常管理工作。县政府非税收入管理局将定期、不定期对票据管理政策执行落实情况进行检查，严禁白条和使用非财政、税务部门监制的各种票据，对各种违规使用票据行为，按《安徽省政府非税收入票据管理暂行办法》等有关规定给予处理、处罚、处分。
五、强化政府非税收入监督管理
财政、监察、物价、审计、金融等部门和单位要密切配合，对各单位的执收执罚项目、执行标准、票据使用、“收支两条线”管理以及资金使用等情况，进行定期和不定期的监督检查，实现政府非税收入稽查工作的经常化、规范化、制度化。各执收、执罚单位要依法行政，按程序依规、依率收缴，做到应收尽收、及时足额上缴财政。严禁无项目、超标准、超范围乱收费，严禁转移、截留、挪用、坐支、私分政府非税收入，严禁私设“小金库”。对违反规定的，要按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院427号令）、《安徽省政府非税收入管理暂行办法》（省政府第184号令）等相关规定，追究有关责任人员责任，构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
关键词：非税收入 规范化管理
非税收入是国家财政的重要组成部分，也是政府税收收入中无法替代的补充形式，在财政收入工作中占据着极其重要的地位。合理规划和管理非税收入，能够优化资源配置，通过强化宏观调控，对地方社会公共事业的发展产生积极的影响，提升区域公共服务水平，进而有利于国家现代化建设。但是近几年，随着我国社会建设的发展以及经济进步，政府非税收入模块也逐渐增多，在一定程度上增加了相应的管理难度，亟需政府的高度重视。下面本文就针对非税收入的规范性管理提出几点建议，希望能够为政府实际管理工作的开展提供相应的借鉴。
一、当前我国非税收入管理方面存在的问题
（一）非税收入征管与税收征管政策不协调，造成征管的盲点、漏洞
非盈利性医疗机构与教育机构在正常运营过程中收取的费用从法律意义上讲可以确认为应税收入。对于教育收费的各类学校需要办理税务登记，并及时进行纳税申报和使用发票。但如果依据政府非税收入相关理论，非盈利性医疗机构与教育机构提供的应该是特定公共服务和准公共服务，应该属于政府非税收入，可以将其纳入到政府非税收入管理体系。在实际工作中，无论是教育机构还是非盈利性医疗机构在正常运营中过程中使用的都是财政局开出的票据，非盈利医疗机构部门的服务收入不仅没有按照财政性资金进行管理，而且财政部门也无法对其应纳税收入进行认定。这就导致教育机构和非盈利性医疗机构存在着征管界限不明确的问题，因为无法分清具体的职责，从而导致在征管上存在着一定的漏洞和盲点。
（二）非税收入中应税收入的源头管理问题
目前，一些涉及非税收入较多的部门，如国土、交通、公路部门等，其专用票据仍由上级主管部门管理，虽然已经要求到财政部门备案，但这些部门在上级主管部门领取票据后往往不到财政部门进行登记、核销，而是直接使用这些票据收取非税收入，致使财政部门对非税收入缺乏有效的监督控制。
（三）非税收入征管体系不健全
当前非税收入是由涉及资金使用的各行业部门自行征收管理的。随着国家经济体制改革的不断深入，非税收入的征收主体呈现出为多元化、复杂化的现象。代征机构中既有政府部门又有事业单位还有从事经营活动的企业，在利益分配和管理上很难一致，缺乏统一的行为规范。在实际执行过程中，超标准、超范围和随意减免的现象时有发生，而且越是基层政府，收费和集资等行为越缺乏约束。非税收入征收主体的多元化既分散了非税收入的征管力量，增加了管理成本，又造成了“收费养人”的局面，是形成编制膨胀的重要根源。
二、非税收入规范化管理对策
（一）进一步完善监督机制
为了有效提高非税收入规范化管理的水平，确保其合理性及可操作性，需要在整个征收过程中利用法律强化监督，进一步对非税收入的监督机制进行完善。合理制定非税收入相关法律法规，进一步明确征收范围和制度，对征收的执行及监督等流程进行规范，确保整个非税收入征收过程的合理性和规范性。同时要加强对非税收入征收人员和监督人员的培训工作，确保其能够掌握专业的知识，具备良好的职业道德，自觉遵守非税收入征管、缴纳、缓减免及监管等各项制度规定，不断增强服务意识，全面提高非税收入征管质量和水平，确保非税收入征管的科学性和有效性得以实现。
（二）严格规范票据管理工作
首先，在工作实践中，地方财务管理部门应该将票据的管理权限集中于财政部门，通过政策引导，逐步在工作中建立一种以地方政府的非税收入票据为主体，专用票据为辅助系统的票据管理体系，从而有利于规范票据管理工作，进一步提升工作效率。在具体操作方面，除特殊情况可以使用专用票据以外，政府财政部门应该积极鼓励和引导其他各部门尽可能的使用通用票据，简化票据管理工作。其次，构建票据管理机构，明确票据管理职责。为了履行对票据进行合理管理这项职能，财务部门中的票据管理机构中的相关工作人员应该在工作中明确自身职责，尽量通过科学的管理消除票据管理自身存在的商业化现象。票据管理部门在工作中应该按照工作任务和目标适当提升票据的实际使用率，完善票据使用的各项规章制度等，所以，十分有必要对票据的实际使用情况进行审查，为票据的使用构建良好的环境。
（三）完善非税收入的法律体系
相关部门要进一步加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入。健全非税收入法规制度，以法规来明确收费项目的审批、收费项目的制定、收费票据的使用、收费资金的征收分配、收费行为的监督检查，如《行政许可法》的规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用，以往所说的“工本费”将成为历史。如果收费征收管理行为的每个环节都处于法律法规的严密约束之下，则会形成依法收费和依法治费的法制化管理局面。
（四）加快非税收入管理信息化建设
将信息化技术在非税收入管理中进行应用，可以为非税收入征管工作提供重要的技术支持，确保管理的透明度和高效性。可以通过信息化手段来构建非税收入管理信息系统，通过整合信息资源，提升技术水平，将预算编制、政府采购和国库集中支付等系统进行有效联结，进一步完善非税收入征管及监管体系，进而实现非税收入管理系统运行的安全和高效。结合非税收入管理的内容，设计开发非税收入管理软件，实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、收到传递信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的信息化管理。
参考文献：
[1]谢建辉.完善非税收入管理构建垦区非税收入管理新机制[J].农场经济管理，2012（6）.
[关键词] 非税收入；财政收入；管理
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2015. 05. 096
[中图分类号] F810.43 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）05- 0193- 02
非税收入是相对于税收而言的。在市场经济条件下，无论中外，非税收入都是政府财政收入的重要组成部分，它对于平衡财政收支，增强政府宏观调控能力，促进经济和社会事业的发展起到了重要作用。在财政改革进入以建立公共财政体制为目标整体推进的新阶段，围绕做大蛋糕，优化财政收入结构，认真研究分析县区级非税收入的现状及存在的问题，进一步理清非税收入管理思路，切实规范和加强非税收入管理，对理顺政府分配关系，增强财政调控能力，促进社会经济协调发展，都具有十分重要的意义。现以辽阳市宏伟区非税收入管理的情况为例，结合其他县区非税收入征管模式，研究县区级非税收入管理问题。
1 当前非税收入的管理现状
1.1 非税收入基本情况
近年来，宏伟区非税收入的征缴管理体制已完全建立起来，征收范围面向全区所有非税收入征缴单位。据统计，全区设立非税收入项目112个，其中行政事业性收费项目64个、基金收入项目7个、罚没项目20个、国有资产有偿使用收益项目21个，全区办理“非税收入委托许可证”有46个征缴单位。按预算管理方式划分，宏伟区非税收入主要由一般预算非税收入、政府性基金收入、专户收入3部分组成， 2013年全区非税收入44 205万元。其中一般预算非税收入13 313万元，占比30%；政府性基金收入29 801万元，所占比重最大，高达67%。其中国有土地出让金收入24 186万元，占比55%，基础设施配套费5 267万元，占比12%，说明2013年全区非税收入大部分来源于与开发建设直接相关的土地出让金和基础设施配套费；专户收入1 091万元，仅占2%，该收入就是教育收费，说明我宏伟区非税收入按财政管理的规定，绝大多数已经纳入预算管理。
一般预算非税收入由行政事业性收费收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入及其他收入组成，2013年全区一般预算非税收入13 313万元。其中行政事业性收费收入5 222万元，占比39%；罚没收入967万元，占比7%；国有资源（资产）有偿使用收入7 032万元，占比53%；其他收入92万元，占比1%。
全区一般预算非税收入增长迅速，其规模已从2010年的
2 668万元增至2013年的13 313万元，增长了约5倍。一般预算非税收入占地方财政收入的比重，从2010年的3%增至2013年的11%。可见，非税收入对于实现政府财政收支平衡、促进社会经济发展起到了越来越重要的作用。
1.2 区级非税收入管理体制
宏伟区于2000年成立了非税收入管理部门，实现了以“收支两条线”管理为基础，对非税收入实行收缴分离、票款分离的征管模式，这对于克服和消除“自收、自支、自管”模式下政府非税收入资金管理上的混乱现象具有治本的作用，对规范非税收入管理具有深刻的意义。
目前，宏伟区政府非税收入管理体制是，非税收入管理部门代表政府行使非税收入管理的职能，统一管理本级政府非税收入，在政府非税收入项目管理、征收权、收入分配使用权方面具有明确的职责和权限；价格管理部门是行政事业性收费标准的主管部门，负责对行政事业性收费标准进行核定与监督；各执收执罚部门按照法律法规赋予的权力，具体负责各项政府非税收入的征收。
区非税收入管理部门按照政策法规规定，建立了非税收入委托许可立项制度、非税收入征缴考核制度、票据管理制度、稽查制度、退付费款制度，同时依据省非税收入改革的相关要求，根据本区实际情况制定了12种网络征缴流程，并以此为基础，对各征缴单位制定了相应的备查账、记账制度。在内部设置专管员岗位责任制，主要负责监督和管理各征收单位的征缴工作。近两年，按照省非税收入收缴改革的规定，宏伟区已全面铺开网络化征缴工作，实现了非税收入管理的网上传输、核对、电子化票据管理等项工作。通过构建非税收入收缴信息化网络平台、建立“单位开票、银行代收、财政统管”的管理模式，实现了财政部门对执收单位开票、银行收款等事项全程实时跟踪与监控，极大提高了非税收入管理效率和质量，充分发挥了“系统监管、以票控收”的基础性作用。现在随着改革的深入开展，宏伟区非税收入网络化征缴工作体制正在逐步完善健全。
2 非税收入管理存在的问题
宏伟区非税收入管理工作在改革中不断地探索，已形成一套有效的征管机制。但是，这种机制还有不完善，不健全的地方，在综合借鉴其他县区的情况后，针对县区级非税收入管理可归纳出以下几个问题：
2.1 财权与事权不统一
在一些地方事务建设中，县区级地方政府全权负责相关事业的财政投入，如地方教育、环保和基础设施建设等，都是由地方政府通过本地财政予以财力保障。但是，县区级非税收入管理工作却没有对应非税收入项目的收费征缴职能，如地方教育费、排污费以及城市基础设施配套费等，都纳入了上级非税收入征管范围，从而存在财权与事权不匹配的问题，不利于地方建设工作的开展。
2.2 涉及非税收入的相关法律法规还不健全
近年来，从中央到地方相继出台了非税收入法规文件政策，规范了各地方非税收入管理的工作，但各地方都有自身的实际情况，在一些具体的运作方面，从现有的规章制度里还无章可循或有章难循。如激励和约束机制如何建立健全；对应收不收、或者少收的情况如何拿出具体的惩戒措施；对拖缴欠缴的行为如何明确时间期限；对收费纳税问题如何具体规定以及对非税收入范围内属于边缘收入项目，如各类捐款、赞助款、保证金等如何明文规定管理。由于法律法规的不健全，使得县区级财政在非税收入征管依法行政方面还存在着困难，非税收入管理部门在征管工作中还存在着被动状态，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。
2.3 非税收入收缴系统网络平台还存在缺陷
按照财政部关于加快推进县区级非税收入收缴管理改革工作要求和省财政厅的统一部署，县区级非税收入收缴管理系统已正式上线运行。由于系统版本设计的理念与县区级征缴工作的实际情况还有些出入，在直接缴款管理、集中汇缴管理、待补票据管理及退付更正流程上，遇到了一些实际问题，运作起来比较麻烦，这些还亟待省市财政进一步完善收缴管理系统。
2.4 非税收入政策法规的宣传工作做得还不够深入
目前，非税收入征管工作只是停留在机关办公室里，还没有走入基层，没有深入到群众中，接受百姓对征缴工作的监督。虽然通过政府网站向社会公示了非税收入项目目录，但群众对非税收入的概念还是比较模糊的，不清楚非税收入也是政府收入的一部分，更不了解非税收入与百姓的生活是息息相关的，从而使非税收入征缴工作失去广泛的群众监督，仅靠非税管理部门监督检查是远远达不到督查效果的，征管的漏洞是不容易堵住的。
2.5 事业单位经营性国有资产的收益管理还存在缺陷
当前事业单位正处在改制、转轨、非转经的过程中，对经营性国有资产的处置和有偿使用的管理方面，还处于一个摸索的状态，如在产权界定和监控方面、纳税义务方面、国有资产运营成本如何结算及如何返还等方面，都需要有健全和完善的规章制度来做保障。如果不加强这方面的管理，就很容易造成政资不分、国有资产流失、经营效益低下，甚至出现损害公共利益来谋求私利等腐败问题。
3 进一步完善县区级非税收入管理工作的对策
（1）随着简政放权政策的落实，在一些地方事务性建设中，省市相关部门应该下放更多带有实质性内容的权限职能，特别是财权与事权相匹配，将一些收费征缴职能明确下放到地方，使地方财政能够直接并充分地运用下放过来的收费权限，将收费资金直接应用到地方建设中。
（2）法制建设是推进非税收入管理的基础和前提。从长远看，非税收入的取得必须以法制为基础；从近期看，国家应抓紧研究非税收入管理的法规政策，不断细化具体规则，通过政府法规的形式进一步明确非税收入管理的具体操作内容。县区级非税收入管理部门也要在现有的政策基础上，不断完善非税收入征缴工作体制，进一步建立健全有关非税收入的规章制度，细化非税收入征缴工作的职责和征缴流程，明确非税收入的征缴范围，使征缴工作的各个环节都能相辅相成、沟通顺畅，加快非税收入法制建设。
（3）在实施非税收入收缴管理改革后，非税收入征管工作已步入规范化的轨道。对于运用征缴网络平台实施征缴业务的操作过程中存在的具体问题，应加强相关的业务培训学习，及时反馈信息，并做好征缴系统的升级工作。同时，积极探索财务软件与征缴网络的业务联接，使非税收入微机记账与实际征收工作同步进行，确保非税收入征管工作更加高效化、科学化。
（4）健全事业单位国有资产管理制度，确保国有资产产权明晰并监管到位，厘清事业单位经营国有资产如何定位，积极引入市场机制，确保国有资产（资源）有偿使用收益实现最大化，在“收支两条线”政策基础上，以市场效益支持公共服务建设。
（5）在非税收入政策的宣传上，要转变思想观念，加快实施走出去的战略步伐，形成内外结合、向外为主的宣传格局，加强各县区间的合作与交流，共同营造研究宣传非税收入的良好氛围。在县区级非税收入管理部门尽快建立通讯员队伍，负责县区级非税收入征管的调研及报道工作。充分运用报刊、网站及电视等多媒体宣传非税收入的政策法规，同时还要积极走向基层、走向社会，到企业厂矿、农村和街道社区，与群众面对面地实地交流，诚心诚意地接受人民群众的监督，从而达到以宣传促征管，不断推进非税收入征缴工作迈上新的台阶。
政府非税收入是我市财政收入的重要组成部分，它作为一个新概念，提出只有短短几年，比其相对之前的预算外资金的概念，其范围更广、内容更丰富，也更需要我们去深入探索和研究。
近期，在全市财政系统深入开展学习实践科学发展观的热潮中，我们非税局支部一班人“励精图治求发展、勇于探索出新招”，以深入学践科学发展观活动来认真指导实际工作，将其与非税收入征管工作有机结合起来，因此，非税收入的管理工作任重而道远。如何正确引导和进一步规范我市非税收入管理工作，我认为：做好政府非税收入管理工作，就必须切实贯彻落实好科学发展观。
做好政府非税收入管理工作必须坚持以人为本的思想。以人为本的人指的是最广大人民群众，以人为本的本，就是根本，就是一切工作的出发点和落脚点。政府非税收入管理工作坚持以人为本，就要牢记党的根本宗旨，始终做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，始终把最广大人民的根本利益作为我们一切工作的最高标准，切实把“立党为公、执政为民”的要求具体地、深入地落实到政府非税收入管理工作中去。要转变思想观念，纠正单一做大非税收入的错误认识，决不能与民争利；要依规审核编制非税收入预算，切忌下达征收计划任务；要严格执行收费公示制度，实行阳光收费；要探索多种缴费方式，适应群众和执收单位的要求；要加强非税收入缓减免审批管理，做到公开、公平、公正；要搞好非税收入核算与退付工作，做到便民、利民，执收单位满意；要加强财政票据管理和宣传，耐心细仔做好咨询解释与票据违规的查处工作，维护群众合法权益；要强化非税收入稽查工作，纠正和处罚征收管理中的违法违规行为，遏制执收执罚和财务管理中的不正之风，为经济社会又好又快发展服好务；要积极开展财政文化建设活动，加强党风廉政建设，使非税收入管理人员牢固树立民本意识，改进工作作风，努力提高工作效率和服务质量。通过上述各方面的努力，达到依法征收、规范管理的目的。
做好政府非税收入管理工作必须坚持全面协调可持续发展。科学发展观所倡导的发展，之所以是科学的，就在于它是全面协调可持续的发展。就政府非税收入管理而言，全面发展，就是在管理制度的设计上要有可行性、可操作性、周密性，且管理上要到位。如果管理制度设计不科学，或实际管理工作上还存在不到位的情况，则说明我们的非税收入管理工作还做得不够全面。从现在的实施情况看，还有少数部门单位违规使用票据和收费等；非税收入管理机构职责规定不够具体、对非税收入征收成本补偿问题没有相应规定等等。需要我们以规范管理为目标，进一步加强非税收入监管。协调发展，就是涉及非税收入管理的方方面面要相互适应。它包括相关管理部门、财政部门与其非税收入管理机构、以及非税收入管理机构内部科层间的协调。从管理工作实际情况看，各方面的合作是比较和谐的，但中肯地说，还存在政策和法制层面上的问题，主要原因是规范非税收入管理还是一项新生事物，有待进一步加强宣传，增进共识，从政策和法制等方面解决根本问题，取得各方面的积极配合与支持。可持续发展，就是推进政府非税收入管理要有持久性、连续性。市政府非税收入管理工作在市委、市政府的正确领导和大力支持下，在市直部门单位的积极配合下，近两年来，在规范非税收入管理工作方面取得了一定成效。但是在看到成绩的时候，也应该实事求是地指出，仍然有少数部分同志对政府非税收入还存在认识上的误区、还存在一些问题，有待于端正思想，进一步改进征管工作，建立健全管理制度，创新管理新机制，破解前进中的难题，提高管理质量和效益，以实现我市政府非税收入管理工作永续发展。
做好政府非税收入管理工作必须坚持统筹兼顾。统筹兼顾是我们党在长期革命、建设、改革实践中形成的一条宝贵经验。政府非税收入管理工作坚持统筹兼顾，既要总揽全局、统筹规划，又要对牵动全局的主要工作和管理中的突出问题，着力推进，重点突破。一是要把政府非税收入管理工作置身于财政管理工作中去，自觉服从和服务于财政管理，要有财政工作“一盘棋”的思想，在财政部门的统一、正确领导下，统筹策划和实施政府非税收入规范管理工作。非税收入管理工作者要跳出非税看财政，切忌就非税论非税。财政部门要进一步加强对政府非税收入管理工作的领导，大力支持非税收入管理机构开展工作。二是要充分认识非税收入管理工作的重要地位，积极主动地发挥非税收入管理的职能作用，做好非税收入的全口径归口管理工作，为实现财政综合预算管理而努力。三是在做好日常管理工作的同时，突出解决管理工作中存在的主要矛盾、主要问题。:
