时间：2023-05-29 18:02:31
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国有资产流失，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，由于相关制度相对落后，使国有资产流失问题日益，已经严重影响到了社会主义市场经济的健康发展，成为各受关注的热点问题。
【关键词】
国有资产；流失；监管；评估
国有资产属于全民所有，因此国有企业资产一旦出现流失现象，必然会使国家乃至每一个纳税人的利益遭受到严重损失，同时国有企业资产流失不仅会加大社会的贫富差距和社会的不公平，同时也是对社会效率的严重威胁，已经威胁到了社会主义市场经济的健康发展，对此我们要有清醒的认识。
1 我国国有企业资产流失的原因
1.1 国有企业经营过程中的盲目决策和决策失误
由于国家与国有企业的高层是一种委托——的关系。二者的目标并不一致。因此，作为一方，国有企业的经营者在进行经营决策时，很难从国家（即出资人）的角度出发来分析问题。只要能够实现自己的利益最大化，就可以不顾出资人的利益，盲目决策，一旦决策失误，所有损失都可以由国家来“埋单”。这样一来，决策失误的可能性必然会大大增加，甚至可能会做出完全错误的决策。
1.2 国有企业管理及制度设计不完善
由于国有企业的内部控制制度往往并不完善，甚至个别的国有企业根本没有建立内部控制制度，导致有关方面对国有资产监管的放松，国有资产流失严重。少数国有企业的经营管理者为了一己私利，通过权钱交易，甚至公开侵吞国有资产，使大量的国有资产流失。
1.3 外部监管不到位，执行不力
长期以来监管部门对国有企业资产的保护意识比较淡漠，对国有企业资产流失的后果认识不足。在日常工作中，责任意识不够，甚至在一定程度上纵容了国有企业资产流失现象的发生，同时，对国有企业资产审计以及评估等相关环节的缺失和执行不力也是不容忽视的一个重要方面。在实际工作中，少数审计人员及评估人员在对国有企业资产进行审计和评估时，没有站在公正客观的立场上，特别是在国有企业改制及国有企业破产等过程中，甚至出现内外勾结、共同侵吞国有资产的现象，从而使审计、评估这些重要环节形同虚设，不能发挥应有的作用。
2 我国国有企业资产流失的治理对策
2.1 加强国有固定资产管理的对策
固定资产是整个国有资产的重要组成部分，是衡量一个单位综合实力的重要指标，是各项工作得以顺利进行的物质基础。因此，如何科学有效地搞好固定资产管理，确保其安全和完整，充分发挥其效能，实现保值增值，减少资产流失，不仅是每个管理者和使用者的责任，更是提高企业经济效益的物质保障。
（1）增强固定资产管理意识。这是解决事业单位固定资产管理薄弱的基础。只有单位负责人固定资产管理的意识提高了，才能将加强固定资产管理工作有效落实到位，单位主要负责人必须真正承担起资产管理的责任。同时，事业单位要设置固定的固定资产管理相关岗位，明确分工，确定岗位职责和权限，保证记账人员与财物保管人员职权分离，形成完整的资产管理牵制体系。
（2）增强监管力度，全面提高固定资产的管理水平。首先，健全固定资产保管制度，做到入账时有验收，完整保存固定资产的请购、审批文件、采购合同以及验收报告等，确保会计账与实物账相符。同时，建立固定资产维护制度和使用人对固定资产的责任制度，要及时发现管理中的漏洞，确保固定资产按规定用途合理使用，对实物的盘亏和人为损坏进行赔偿做出具体规定，保证固定资产的安全完整。
其次，做好固定资产清查作。每年至少要对固定资产进行一次清理，对需要修理的要及时进行修理，达到报废年限的，或者虽未达到报废年限，但实际上已损坏无法修复的要按规定办理报废手续，及时消账。最后，规范化考核奖惩办法，量化固定资产管理目标，并组织人员定期跟踪检查，严格考评，对达到规定标准的给予表彰。对违反规定，造成固定资产损失浪费的直接责任人，视情节轻重，分别予以经济的或行政的处罚，构成犯罪的由司法机关依法追究其刑事责任，逐步将事业单位固定资产管理工作纳入科学化、制度化和规范化的轨道。
（3）充分利用预算，强化固定资产配置管理。严格固定资产预算制度，每年应根据本单位实际发展需要及资金情况，合理安排固定资产预算，预算批准后，从严掌握。财务部门在编制年度预算的过程中，应会同本单位资产管理部门对固定资产的购置预算作全盘考虑，从资金来源上加强有效控制，对各部门提出的固定资产购置报告，要综合考虑各部门实际需求状况及目前已占用资产状况等因素。在不影响日常工作的前提下，首先考虑资产在本单位各部门问相互调剂使用，杜绝不必要的浪费行为，提高固定资产的使用效率。
2.2 加强资产评估工作制度建设
企业国有资产评估是国有资产监督管理不可或缺的重要环节和基础性工作，是维护国有资产合法权益、推动国有产权有序流转、防止国有资产流失的重要制保障，因此， 应加强对国有资产评估工作的管理。
（1）建立监督制度。在保证中介机构独立执业的情况下，国资监管机构和委托评估主体应加强对重点和重大项目的评估过程的跟踪监督，发现问题及时解决。同时，为有效维护国有资产权益，提高国有资产评估结果的透明度和公信力，中介机构在出具正式资产评估报告前，草案应在企业内部公示一周，自觉接受监督。中介机构对内部公示中提出的意见建议要调查核实，及时对评估报告作适当的修正，无异议后才能出具正式报告。
（2）建立专家评审制度。设立资产评估专家评审委员会，对重大项目的资产评估，实行专家评审，邀请专家对重大项目资产评估方法的适用范围、内容、取价标、评估依据及评估程序进行综合评审，对评估报告的质量做出评价。通过专家评审，力求实现评估程序更加合法、评估过程更加合规、评估结果更加合理。
（3）强化进场交易制度。不论怎样评估，结果只能作为转让的参考价，并不能准确地代表资产的真实价值，能证明资产真实价值的是市场，只有进场交易，才能充分发现潜在受让方，形成竞争机制，有效实现资产价值最大化。
2.3 加强对国有企业管理层的管理
（1）加强对国有企业经营决策的评估力度，引入政策评估机制。具体而言，就是对国有企业经营管理者制定的每一项经营决策，都应由相应的政策评估机构站在第三方立场上进行公正客观的评估。凡是因经营决策失误或盲目决策造成的国有资产流失，相应的法律责任应由责任人承担。这样可以最大限度地减少无效决策及盲目决策，大大降低国有资产流失的可能性。对于其他原因引起的国有资产流失，也要在政策评估的基础上及时总结，汲取教训。
（2）利用激励机制等方式解决国有企业中的腐败和信息不对称等问题。国有企业的经营管理者往往不是把追求国有企业利润最大化以及实现国有企业的社会责任作为目标，因此，可以适当采用激励机制，通过绩效考核、分红、期权授予等方式，使委托人和人的目标相一致。这样腐败和信息不对称问题会在一定程度上得到解决。
2.4 堵塞国有企业管理和制度设计中的漏洞
（1）建立国有企业内部产权制度，明确产权关系。对国有企业资产要进行认真的登记和记录.实行国有资产增加、减少的报批制度，认真审查国有资产的保值增值情况。
（2）建立健全国有企业内部控制制度，从自身出发加强对国有资产流失的控制，堵塞制度上的漏洞。
（3）加强对无形资产管理，建立无形资产管理制度，防止元形资产大量流失。
（4）强化资产管理部门监督职能。关键是要树立责任意识，增强对国有企业资产的保护。同时，要适当赋予资产管理部门一定的权力，从而更好地行使监督管理职能。此外，加强对国有企业国有资产的监管力度，必须尽可能地使更多的国有资产实际运营状况在相关部门的掌控之中。
在国有资产监管实践中，主要目标是加快国有企业改革发展、实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，这是符合以往国有企业改革发展状况的，也是国有资产监管要始终坚持的底线。
【参考文献】
[1]袁谋真，《关于国有资产监管目标问题》，《经济研究参考》， 2010年70期
关键词:国有企业改革;国有资产;流失的成因与对策
从国资委统计的资料看,我国目前平均每年流失、损失的国有资产至少达500多亿元,如果加上设备闲置、坏帐、偷税漏税,以及决策失误等造成的国有资产浪费和流失,这个数字更是惊人,严重危及企业的生存和发展。因此,研究探讨国有资产流失的成因和对策具有重要的现实意义。
一、国有资产流失的成因
(一)国有资产产权权属不清,是国有资产流失的制度原因
国有企业的问题归根到底是产权问题。从承包制到两权分离、再到股份制无一不是在围绕产权问题做文章。产权主要包括以下几种结构:第一,私有产权。私有产权是将资源的所有、使用、转让以及收入的享用权界定给一个特定的人,使其享有完整的产权。私有产权主体的归属是明确的。通常情况下,个人总是其权利或利益的最好看护者;第二,共有产权。即在理论上共同体的每一成员都有权分享同样的权利,但事实上任何一个成员都无法代表共同体亲自享有的权利。
国有资产,实为全民所有,其真正的所有权主体应为一国范围内的全体国民。但是,正如全体国民不可能亲自共同参与对其共同所有的资产的使用和决策一样,被视为全体国民的人的国家,由于其自身本身也是一个虚幻的共同体,因此同样也不可能亲自参与国有资产的运营决策。国家只能将委托经营国有资产的事务再次委托给自己的政府或议会。当然这种委托并未终止,而是被再次委托给由政府或议会设立的专门机构来承担。国有资产经营的这种典型的多层制,不仅层次多、链条长,而且由于事实上不可能由全体国民来履行委托行为,所以没有人格化、具体化的初始委托人。初始委托人缺乏监督及承担责任的行为能力,就使得在后续的二级、三级……多级的委托关系中,委托人对人行为约束逐次弱化,风险单一地倾向于初始委托人,即全体国民或国家。层层的最终结果是,谁也不对国有资本经营的最终盈亏负责。因此,人们总是听到国有资产的流失,却没有谁听到过私有财产的流失。于是,国有资产在当前国有资产战略退出之际,便大量有形、无形地流失。针对国有企业产权主体缺位及由此产生的一系列问题,我国进行了一系列的探索。但长期以来,囿于“全民所有即国家所有”的思维定势,国企产权改革的思路一直是:“在确保国家所有权的完整性的前提下,竭力满足国有企业产权独立性、自主性的要求”,并逐步形成了“国家所有、分级管理”的产权制度框架。这种制度框架具体表现为,由国务院代表国家对国有资产统一享有完整的、终极的所有权,而各级地方政府则接受中央政府的委托对国有资产分级享有管理权。所谓“管理权”,就法律层面而言,显然不属所有权,但实际运作的事实却表明,这种“分级管理权”已经演化成为中央政府和各级地方政府对于国有资本的分级所有权,他们完全有权使用、收益并处分法律授予其管理的任何国有资本。按照产权理论,要求国有资产必须有一个看得见、摸得着、实实在在的所有者代表,也就是说必须人格化、制度化,只有这样,国有资产才会有人负责。
(二)地方政府和中央政府之间的博弃,是国有资产流失的经济原因
由于国有资产产权主体虚拟,因此国家必须找出相应的人。于是国有资产的所有权、占有权、使用权及处置权,就往往会被分割为若干具有不同利益背景的权利主体。具体来说,有关国有资产监管及运营,就牵涉到终极所有者(国家)、管理者(中央政府和各级地方政府)、出资者(国家授权投资机构)以及经营者(占有者)、员工(企业雇员),这多个主体之间存在一系列复杂的多方博弈。如果这些利益主体有着共同的利益诉求和完备的制衡机制,那么国有资产流失的问题也就比较好处理。而事实上,国有资产各权利主体的利益诉求存在极大差异,况且各主体之间又缺乏有效的制衡机制,加之信息不对称等诸多因素便导致以地方政府与中央政府之间的博弈。当地方政府只是中央政府、下级政府只是上级政府在国有资产管理中的人,而非所有者时,地方与中央、下级政府与上级政府之间展开的博弈就更倾向于不合作的博弈。因为在中央政府与地方政府的博弈中,地方政府不仅更接近信息源,而且中央政府所需的信息往往就是地方政府自身的行为信息,因此,地方政府拥有更多的信息优势,这种信息的不对称性也即意味着国有资产人可以利用信息优势谋取自身利益,并最终导致博弈费用上升与资源配置效率降低。
(三)法律制度的不健全、不完善,是国有资产流失的法律原因
目前,我国规范国有资产管理的法律制度明显呈现出这样两种趋势:一是规范国有资产管理及运行的法律规则严重滞后,缺乏适应新体制要求的国有资产管理法规,使得国有资产在监管与运营过程中出现诸多漏洞。二是现存法律规则过于抽象,缺乏可操作性。
法律的不协调性,也为国有资产的大量流失预设了“法律通道”。
二、防治国有资产流失的对策
(一)建立一种新型的旨在明确国有资产产权主体的国有资产管理体制
在该体制框架下,应该明确国有资产产权主体对于国有资产的权利范围和责任范围,从而最终建立起行之有效的约束机制和激励机制,来约束和激励国有产权主体自觉维护国有资产。对此,党的十六大报告已明确提出,建立中央政府和地方政府“分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益”的国有资产新型管理体制。很显然,该种体制正是针对原有“国家所有、分级管理”体制的缺陷而提出的一种解决方案。
(二)进一步完善国有资产产权交易规则及其相关监管制度,推动国有产权的有序流动
国有资产大量流失主要发生在国有产权交易的各个环节。因此,规范国有资产产权交易规则,也就成为杜绝国有资产大量流失的关键所在。为此,要实现国有资产有序合理的流动,就应积极完善产权交易制度,建立“政府监管、市场化运作、企业化经营”的产权交易体制。进一步落实产权责任主体,建立规范的交易决策和运作制度;产权交易要增强市场服务功能,构建实力强大的产权交易买方队伍,形成综合产权交易信息体系,探索推进不良资产处置的市场化运作试点,加强产权交易的监督力度。
(三)加快产权交易立法,使整个国有资产监管体系纳入法制化轨道,做到依法治产,规范管理
要加快国有企业联合、兼并、破产、拍卖等产权交易方面的法律法规建设,为进一步深化产权制度改革铺平道路。通过健全产权交易立法,使产权交易规范运作,制止场外交易和私自交易。让国有资产的买卖购并一律进入产权交易市场公开进行,从根本上杜绝国有资产流失,防止腐败和经济犯罪案件发生。
一、企业国有资产流失的表现
目前，我国国有企业资产流失问题相当严重，主要体现在以下几个方面：
1、待处理流动资产损失形成国有资产流失。有相当一些国有企业在生产经营过程中，按规定需储备一定数量的配件、原材料、燃料等，车间尚有部分流转的在产品，按常规这些流动资产在生产过程中的自然损耗及其它原因短缺所造成的损失数额是很小的，可是目前一些企业存在损失浪费惊人，虚拟扩大企业在生产过程中的损失，采取大额度挂账的手法，加大了待处理损失的账面余额，趁机核销吞食国有资产。
2、低价销售固定资产，采取提前报废的手段造成国有资产大量流失。有些的管理人员不能充分有效合理地使用各种设备，而是以技术改造或设备更新为名，故意低价销售设备、器材，或制造报废手续，把未到年限还能使用的固定资产进行报废，当废钢铁或“破烂”出卖，从中大捞好处，造成国有资产流失。
3、在改制过程中，由于资产评估不规范造成国有资产流失。有些改制的国有企业，评估机构对入股的国有资产有时做出不公正、不合理的估价，甚至有些企业不经评估，即按原来账面价值折价入股，明显低于重置价值，造成国有资产在量流失。特别是一些著名或驰名商标等这些无形资产，也是国有资产的一部分，它在客观上为企业创造了巨大的利润，但是，在实际中有些人对国有企业无形资产的保护不重视，把名牌产品在合资中便易作价，作为货币投入到企业中，使这些无形资产失去了增值的能力，也造成了国有资产的无形流失。
4、在企业财务管理上，隐匿收入、私设小金库。一些企业无视制度规定，将一部分销售收入转到往来账户上，有的则不在账面上反映，严重违反企业资金管理的有关规定，设小金库，使国有资产流入个人腰包。
二、国有资产流失的原因
造成国有资产流失的原因是多方面的，其主要原因表现在：
1、产权主体缺位，监管体制不健全。没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。国有资产的所有者职能和社会经济管理职能是合二为一的，都是由国家所有并管理，在企业内部也没有建立起有效的选任机制和激励约束机制，企业外部无法对政府行为进行有效的监督，使国有资产的保值增值对经营者来说，也只是形式上的义务，没有从主观行为上去进行经营。国有资产的权责主体不清，产权界定只是行政意义而非经济意义上界定，这种状况直接导致了国有资产的流失。
2、企业内部管理制度不健全。在企业内部，没有建立起科学的法人结构和严格的管理制度，缺乏所有权的内在约束机制，使得企业内部管理混乱，财务核算方法不规范，一些会计人员在账务上做手脚，按企业负责人意志办事，搞虚假数字，形成了企业财产不实，家底不清的问题。由于制度不健全，管理水平不高，企业的潜力不能充分发挥出来，不但没有使国有资产保值和增值，反而导致企业亏损，加速了国有资产的流失。
3、法制意识淡薄。近年来，国家已经出台了一些有关国有资产管理制度，然而由于对于国有资产流失问题界定不清楚，责权统一的管理制度没有建立起来，以至于出现问题无法追究责任人或追究力度不够。同时，由于我国整体法制化还不健全，有法不依、违法不究现象常有发生，再加上企业监督机制和激励约束机制不健全，对造成企业亏损的责任人没有进行应有的处理，使国有资产保值增值失去了有效的约束力。
三、防止国有资产流失的对策
针对国有资产流失严重现象，相关部门和个人应采取有力措施，加强管理，加强监督，为此需要作好以下工作：
1、加强管理，健全制度。要使国有资产保值增值，就必须建立和完善规章制度，落实管理措施，健全管理标准，使各项工作有法可依，有章可循，使企业管理逐步走向规范化、标准化的轨道。
2、加强监督，增强会计人员的法制观念。首先必须提高财会人员和内部审计人员的思想素质和落实国家经济政策的水平，树立为维护国家财经法纪严肃性、促进廉政建设、为宏观服务的思想，其次要提高他们的业务素质，在确保国有资产安全、增值与提高经济效益中做出应有的贡献。
3、加强对国有资产监管人员的业务培训。对国有资产管理人员及评估人员业务技能和职业道德要高标准、严要求。要强化国有资产评估人员的业务培训，从而促进国有资产管理的规范化。
4、加强对账外国有资产的管理。首先，对平时购入的不作为固定资产管理的流动资产要进行账内管理，应在账外设置登记簿，分类、分项进行记录，并进行定期清点；其次，对已提足折旧或报废的在用固定资产要进行登记造册，避免因管理不善造成资产流失。
5、强化管理，提高存量资产使用效益。一是要根据不同种类、不同类型的国有资产，建立健全维修保养制度，提高现有国有资产的使用效能，改变以往重购置轻维护的偏误，真正达到终身管理的目的。二是企业主管部门要组织专业技术人员监督检查国有资产完好程度，对确属闲置国有资产，可通过中介组织进行评估后妥善处理，为企业再生产提供资金来源。
据有关部门统计，进入上世纪90年代以来，我国国有资产每年至少流失800-1000亿元，尤其在2004年中央企业清产核资中清出各类资产损失3521.2亿元，如此大量的国有资产流失，究其原因有体制外的，但更多的是体制内的原因。由于制度缺陷，使国有资产有机会逃脱法律、法规及国家有关规定的限制。从博弈论的角度来研究国有资产流失的制度性原因及对策，意义重大。
一、国有资产流失成因的博弈论分析
（一）国有资产博弈过程的要素构成
博弈论又称对策论，它是一门研究相互影响着的局中人进行策略选择时的行为规律的科学。国有资产博弈的基本要素包括：（1）博弈双方，根据委托关系，作为国有资产所有者所代表的政府构成博奕甲方，非正常组织构成博弈乙方，非正常组织是指通过非法的手段或途径获取本不属于它的资产或收益的一类组织，如各种企业组织、个人甚至各级政府和行业主管部门本身都有可能成为非正常组织；（2）博弈的结果或目标是国有资产的归属问题，也就是有没有导致国有资产流失；（3）策略就是局中人双方处于追求自我利益最大化所采取的有利于自己的策略行为，如“欺骗”、“诈骗”等机会主义行为；（4）博弈规则是国有资产管理的法规制度，包括一切规范国有资产和运营的一系列法规、准则和制度；（5）裁判是各种社会中介组织，包括会计师事务所、律师事务所、资产评估和资信评级机构等； 6.国有资产各方博弈一般是非合作博弈，即最终会导致国有资产流失。
（二）从博弈论角度看国有资产流失的成因
1.博弈过程中的国有资产主体虚位。按照中央的决定，2003年国务院成立了国有资产管理委员会（简称国资委）来代表国家履行出资人职责，以解决多头管理，无人负责的问题。但国资委只能对国有资产依法进行监管，还是需要授权给专门负责资本营运的国有资产实体去直接执行国有资产的具体经营；并且国资委是将过去分散在经贸委、人事、财政等部门相关的国有资产职责集中在一起行使，长期形成的思维定式和体制惯性，会以各种形式表现出来，这将成为“干预行为”新的变种，国有企业所有权与经营权相分离在短时间还不能彻底完成，而且政府、资产经营公司、企业三个层次的国有资产经营制度还没有完全建立起来。因此国有资产主体在一段时间内仍然会处于虚位状态。
2.国资委、企业与资产人博弈目标不一致。国资委的博弈目标是最大限度地实现国有资产保值增值，但当国有资产保值增值目标与政府的社会管理职能目标相冲突时，各级国资委所代表的政府会如何做决策，会不会为了自己的短期利益而损害保值增值目标的实现呢？应该是很有可能的。从企业的角度来讲，它的博弈目标是追求企业利润最大化，由于国有企业的出资人不能有效地对企业实施监督和缺乏有效的违约惩罚性对策，企业的经理人员和员工就可能通过“低层合谋”，在国有资产的收益分配中做出倾向于收入和福利增加的选择方案，致使国有资产大量流失。从资产人的角度讲，也会产生博弈目标的不一致，由于国有企业缺乏有效的激励机制，如果企业管理者觉得没有得到应有的回报，可能会做出违规的行为。因此，不仅仅国资委、企业与资产人三者之间的博弈目标经常发生不一致，而且就他们各自而言，也经常处于两难冲突的境地。
3.博弈规则不对称、不公平。围绕国有经济建立起来的激励规则与约束规则还没有实现均衡，远没有形成对称的博弈规则。首先，随着国有资产出资人地位的确立，原来地方政府仅仅是利益主体，现在变成了真实意义的产权主体（或准产权主体），一些地方政府对地方企业和中央企业采取不同的保护态度，国有资产尤其是中央企业在地方的安全性问题将更加突出，搞不好会造成新的更大范围的资产流失。其次，现有的国有企业由于没有形成一个资产合理流动的制度安排，国有股权至今不能流动，这使得企业的国有资产存量无法盘活，资源是否真正有效的配置也不能体现出来。受自我利益的驱动，企业会产生寻利行为，通过国有资产的非正常渠道流动，使这种流动在缺乏制度约束与监督的条件下变成了流失。第三，由于现代企业产权制度还没有完全建立起来，企业行为就难免出现背离所有者意志的现象。第四，市场体系的不完善和经济法制的不健全，由于我国的资本市场（包括人力资本）不健全，行政干预等人为因素还强烈地干扰着市场的运行。
4.博弈裁判显失公平。由于约束和监督机制不健全，在某种程度上会导致裁判裁决显失公平。如，作为资产评估的社会中介组织力量不足，使得评估过程有可能隐含着“局内人”的利益偏好，使得资产价值无法得到准确的评估，也就无法从根本上杜绝某些人利用资产评估对国有资产吞食、侵吞；由于约束监督机制不健全，注册会计师可能会为了寻利动机，而与国有企业人“合谋”，狼狈为奸，没有真正履行“经济警察”的职责。
5.缺乏有效的约束与监督机制。到目前为止，国家已出台了《公司法》、《国有资产评估管理办法》和《国有企业财产监督管理条例》等众多法律或管理办法，但这些从理性的对策思路所制定的措施一方面本身不够完善；另一方面缺乏强有力的执行者。对企业经营和改制中种种国有资产流失现象如何界定性质，没有明确规定。对造成企业国有资产流失的直接责任人，现有法律法规也没有明文规定应承担的法律责任，这也成为企业国有资产流失之风蔓延的原因。另外，由于处罚约束机制的缺乏，当个体发生违规行为，企业不能及时对其进行处罚，也就不能有效地减少经营者“为所欲为”的行为。
二、国有资产流失治理的博弈论分析
根据诺斯的定义，制度是社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。所以，我们可以通过制定并强制执行具有刚性约束力的制度，来促使非合作博弈转变成为合作博弈，使不同利益主体的行为协调到一种策略均衡，从而避免国有资产的流失。
（一）博弈目标的重塑。要想控制国有资产流失，就应当形成同目标博弈。首先，国资委虽然是政府直属特设机构，但其代表国家履行出资人职责的时候应该明确自己与政府行使社会经济管理一般职能在追求目标上的显著差异，不应把经营国有资产创造的收益来为其承担社会管理的责任，而应把国有资产实现最大化保值增值作为自己的核心目标；其次，国资委代表政府集中行使国有资产出资人职责，从理论上讲实现了政资分开，但如果没有建立健全的国有资产出资人制度，政资分开只能是空谈，而对于企业来讲应当落实出资人代表制度以保证国有资产出资人制度落到实处。各级国资委必须明确自己的博弈核心目标是国家所有者权益最大化，是使国有资产实现最大限度地保值增值，企业定位、权责划分、政企分开等仅是手段，至于企业职工就业等只是政府行使社会经济管理职能的重要目标，决不是国有资产所有权职能的重要目标，仅是次要目标。
（二）努力建立对称、公平的博弈规则。从宏观上说，政府在制定有关法规与政策时，要充分考虑不同利益主体的利益，使有关各方在围绕资产利益分配、再分配或获取过程中处于同等的竞争地位、遵循公平的博弈规则。从微观上说，在股份制改造、现代企业制度试点、产权界定等具体操作过程中，也应建立并遵循对称、公平的博弈规则，并努力促成各方采取合作的博弈对策。有鉴于此，1.政府必须强化资产处置的规范化操作，必须对列入处置范围的资产进行彻底清理，聘请有资格的中介机构进行资产评估；出售国有企业资产，必须经过资产所有者的同意，并要引入公平竞争机制，尽可能采用公开竞拍，或挂牌上市竞售方式；由原企业厂长经理或经营者群体承接企业资产的，必须先行财务审计，防止其利用职权将隐匿资产装入个人腰包。2.对改制企业要增加企业改制方案和企业改制操作的透明度。企业改制方案、资产清理、评估等应当充分听取职代会和广大职工群众的意见，避免企业主管部门与原企业经营者或个别人之间的暗箱操作。3.建立接受群众监督的制度，对发生国有资产流失的要积极采取补救措施挽回损失。
随着改革的不断深入，近年来，国有企业不断进行改革，旨在建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为目标的现代化企业，进一步提升国有企业竞争力。
对于国有资产流失的定义有许多见解，其中较为权威的是：由中华人民共和国国务院制定的《国有资产流失查处办法》，凡是有悖于该法规的行为，都会被认作是国有资产的流失行为。
在我国国企的改制过程中，国有资产的流失问题很大程度上困扰着国有企业改革。国有资产流失问题是一个不容忽视的问题，但不能因此否定国有企业的改革，特别是产权制度改革。国有资产流失在国有企业改制过程中是必然存在的，国有资产流失虽不可避免，但却是可以减少的。
二、我国国有资产流失的原因分析
（一）资产管理体制问题突出
1.政企不分家，产权管理混乱
随着改革的深入，为提高国有企业效率，国有企业将资产所有权和经营权分来处理，国有资产的最终所有权要归国家所有。国有企业在确认其资产的基础上，受国家委托自负盈亏，实行独立自主经营的模式。但从实际来看，政企的关系并没有发生真正的改变，政府通过这种方式，使其干预更具合法性。长期政企不分家的行为直接影响了企业的有效管理和科学经营，进而导致公司产权关系不清，部门之间的协调性下降。
2. 产权界定不清，产权主体虚置
尽管我国已经持续了多年的国有企业产权制度改革，但就目前而言，对其产权的界定依旧有着许多模糊之处。长期以来积攒的弊端日益突显，不仅难以对国有企业实行高效、有效、科学的监督、管理，而且容易发生个别人、单位对国有资产进行任意挥霍、浪费甚至侵吞的事件，从而对国有企业造成不良影响。
（二）缺乏激励和约束监督机制
1.激励机制相对欠缺
随着国有企业产权改革的不断深入，国企正不断发生转型、调整。经营权不断扩大，体制不断健全，但国有企业经营者在管理责任、风险与收益不对等问题仍相当严峻，大众的普遍认识是，目前的薪酬制度并不能有效的吸引和激励人才。
2.监督机制长期缺位
在发展过程中，国企的经营者对企业的控制权越来越大，这种情况在已经进行股份制改制的企业中尤为明显。因此，在某种程度上，对国有企业经营者的业绩考核上有一定缺陷，缺乏约束监督机制。一旦缺乏有效的监督、约束机制，很可能造成权力失控问题，作为国有企业管理经营者就容易出现违法违纪行为，把国家赋予的权力变成了他们谋取私利的工具。
（三）国有企业产权交易不规范、市场的不完善
在市场经济条件下，产权可以进行买卖、交换、转让。国有资产流失的一个重要因素是产权交易不规范，转让收入不必上交。国家规定，因产权转让而得来的收入应纳入国有资产经营预算范围，并且其适用范围只能用于国有经济结构的调整和资本再投入上。然而实际上，一些地方对这部分款项进行了私自处理，以贷款方式用于其他企业的改制上；更有甚者将这部分资本用于地方债务的缺口方面，最为恶劣的行为是把这部分收入用以发放职工工资、奖金等。
我国的市场经济起步较晚，发展并不完善，而产权交易是市场经济的必然产物，我国针对产权交易的市场发育并不成熟，对交易的行为、程序、中介服务机构等缺乏一套相对系统的法律、法规对其进行监督、制约，自然就很有可能造成国有资产流失的结果。
三、对治理我国国有资产流失的建议
（一）建立健全新国有资产管理体制
国有企业改革的进一步推行，这一方面体现着在对国有企业进行管理上的诸多问题，另一方面说明新的国有资产管理体制迫在眉睫，集中力量解决存在的问题，才能有效防范国有企业在改制过程中的资产流失问题。要扭转这种局面，我们可以从以下五方面入手：首先要确立国家在国有资产中的主体地位；其次要明确出资人的责任；再次要规范管理者的职责；第四要明确产权关系，最后要建立健全组织管理结构。
（二）建立健全国有企业激励和约束机制
防止和治理国有资产流失的根本对策是进一步加大对国有企业改革的力度。同时，我们也要清楚的认识到，有效的进行贯彻实施措施是不可或缺的保障。可以说，对国有企业的主要负责人的权利进行制度化约束，不仅是巩固国有企业改革成果的重要要求，更是防范国有企业资产流失的题中之义。
从我国具体国情出发，对于国有企业经营者的行政任命是不可避免的，但我们可以因企业而异，具体问题具体分析，依据各企业的不同情况，对各企业的经营者进行多维度的选择，尽量减少政企一体化的命令，而是给予企业更多自主权利，注重国有企业激励和约束机制的建设，完善考核制度，提高企业的管理效率。
（三）加快市场体系建设，不断完善市场机制
进一步发展和完善产权交易市场是市场经济发展的必然趋势，规范产权交易行为时其有力保障。因此，为了防止国有资产流失，应进一步发展和完善产权交易市场和规范产权交易行为，加强法律法规的建设和实际中的监督，打通壁垒，创建全国统一的公平、平等市场，对经济违法犯罪行为一律给予严厉打击。
关键词：国有资产 公益诉讼制度 初步研究
一、我国国有资产概述及现状
在我国，随着市场经济的快速发展，与社会公共利益密切相关的经济法纠纷日趋复杂。一些不法分子，钻我国市场经济法制建设不健全的空子，大肆掠夺国有资产。据世界银行的一份报告估计，我国公共部门(含国有企业) 的资产流失约占GDP的8-12%。不仅如此，据报载，我国国有企业的呆账、死账及银行不良资产损失至少在12000亿元以上， 每年公款吃喝的费用高达1000亿元，每年偷漏税损失1100亿元以上。以上令人触目惊心的数据足以表明，国有资产的全方位多渠道流失已经是一个不争的事实,而且全社会越来越关注国有资产的流失及其解决。但是正如“公地悲剧”结果一样，公地表面上属于所有的牧羊人，实质却是利益受到了损害而无人管理。
二、解决国有资产流失的新思路——公益诉讼制度
公益诉讼起源于古罗马时代，并有各种各样不同的称呼，“或又被称为罚金诉讼、民众诉讼以及公众诉讼等”， 学者对它的理解也有差异。从公益诉讼的这种特别诉讼方式我们可以看出，首先这种诉讼方式是保护国有资产的有效资源配置方式。其次公益诉讼即以实现诉讼的规模经济。再次，从宪法的理念上来看，公益诉讼体现了宪法的两个基本理念，一个是人民主权，另一个是法治原则。2赋予公民国有资产公诉权，可以把宪法赋予人民的这一权利落到实处，更能体现人民当家作主的基本精神。最后，立公益诉讼程序，使任何人都可以对侵犯国有资产的行为直接行使起诉权，这样使我国庞大并且分布广泛的国有资产不必只单纯依靠个别部门的保护，保护会更加全面具体。
三、国有资产公益诉讼可行性分析及制度建构
我们有必要探寻国有资产公益诉讼的现实依据和理论依据，予以分析和论证在我国建立国有资产公益诉讼制度的可行性，以及如何构建国有资产公益诉讼制度。
（一）现实依据—–—股东派生诉讼制度
股东派生诉讼(shareholdersd erivatives uit)，又称为股东代位诉讼，是指当公司怠于通过诉讼追究侵害公司利益的不法或不当行为人责任时，具有法定资格的股东为了公司的利益而以法定程序代公司提起诉讼，所获赔偿归于公司的一种诉讼形态。股东派生诉讼制度，虽然只限定在公司这个方面。但是，大家不应忽略这个事实，某种角度上说全体公民就是国有资产的股东！所以在原告的范围和诉之利益的范围上，股东代表诉讼和公益诉讼制度应该是重合的。它是我国公益诉讼发展的一个样板，随着社会的发展，将会从公司这一方面，不断地扩展到各个公益领域。从而，在国有资产流失案件中运用公益诉讼制度来予以解决是有这个现实依据的。
（二） 理论依据
《宪法》是国家的根本大法，是设定一切权力的基础。依法治国最根本的就是依宪治国，就是要保障《宪法》所规定公民基本权利的实现。要提起国有资产公益诉讼必须要有宪法上的依据。建立公益诉讼制度，有利于保障《宪法》所规定的人民各项基本权利的实现，有利于从“官治”走向“民治”，有利于人民掌握国家主权。
（三） 制度构建
1、国有资产流失公益诉讼原告的范围
放宽原告资格以顺应形势发展需要。从充分保障诉权这一基本人权的角度，比较理想的模式是三元模式，即将公益诉讼的原告资格广泛地赋予特定国家机关、社会团体和公民这三类主体。
2、国有资产流失公益诉讼的范围
单独提起诉讼，即检察院作为原告提起国有资产流失公益诉讼。这是最常见的公益诉讼方式。对企业产权变更，改制重组过程中，管理过程中，经营管理者在实行承包、租赁时，企业投资决策中的国有资产流失，检察院均可以对造成国有资产流失的行为主体提出诉讼。
社会团体和公民提出国有资产流失公益诉讼的诉讼范围，对企业产权变更，改制重组过程中，管理过程中，经营管理者在实行承包、租赁时，企业投资决策中的国有资产流失，公民均可以对造成国有资产流失的行为主体提出诉讼。3
参考文献：
1 颜运秋:《公益诉讼理念研究》,中国检查出版社,2002年第一版,52页.
铁路运输是我国的主要交通运输工具，也是广大乘客出行的理想选择。逢年过节，无论票紧价高，乘火车仍是广大群众出行的首选。从需求市场角度来说，铁路客运的确占了得天独厚的优势。
大凡乘过火车的人都知道或亲身经历过“补票”，对于每次成功“补票”的人来说，其中的“猫腻”一清二楚。所谓“补票”，字面上说是预享受服务的后发价值支付。这里没有提及票据回馈是因为它很符合我们现在所说的“黑箱交易”，也就是老百姓很少耳闻的“路风”问题。路风是铁路客运企业在与旅客的交易过程中，因铁路工作人员对旅客合法权益造成侵害而形成的一种行业不正之风。简单的说，就是短票据或无票据“补票”。如果说“票贩子”的存在大大降低了我们在公开场合购买车票的成功率，那么在“上车补票”的意识指导下，“路风”问题就成了我们最终是否可以及时享受所需服务的一道分水岭。
二、路风问题的表现形式
“路风”问题屡见不鲜，它不比“票贩子”倒卖车票问题。从需求者的角度来说，在票贩子存在和车票紧张的情况下，路风问题的存在给予了他们无限的方便和满足。没有谁会希望有钱买不到服务的情况发生。毕竟，旅客只要享受到了期望的服务（如座位、硬卧或软卧），在不需要报销和愿为供应方提供“劳务报酬”的情况下，不索取票据简直是个双赢的方法。旅客与车长（供给方代表），即需求方与供给方在大概率下存在一次性博弈，自我受益的潜在驱使必定使双方达成共识以形成所谓的“共赢同盟”，这里我们称之为“同盟1”。“同盟1”只是个代号，它是博弈一方角色不变的情况下，另一方角色无限次更改的配对，通俗地说就是一对多（用L和Pi来代替）的集合。这种集合有这样三个特点：①Pi是互不认识互不沟通的；②Pi的力量是微不足道的；③Pi的思维模式是受益后无需公告收益形式的。解释一下可以这么讲，所有经历过路风问题且受益的群体，都认为自己是世纪宠儿，在不能正常补到票的时候，可以享受特殊待遇（比如由车长亲自服务），他们没有必要“过河拆桥”，当然也认为根本没有那个能力，一个人的力量实在是太微薄了。他们之间并不知道自己的战友是谁，也没必要去搞清楚是谁，毕竟大家只是为达到拥有短暂旅行服务的目的而已。
这是需求方的欢迎所致。在有需求的情况下，什么形式的供给都是可能存在的。过去在确定均衡价格和均衡量时，通常的做法是找供给线与需求线的交点。对于该问题，在票务行为规范的前提下，需求量是不断攀升的，而供给量总是不足的，或者说是间歇性不足的（逢年过节），供不应求的“卖方市场”环境下，游戏规则往往由卖方制定。虽然铁路运输至今仍属于国有资产，而且铁路管理局也制定了许多详细的运输规章制度，但在从T1发往T2的线路上，并没有什么有效的监督措施以防止这一现象发生。
为了分析这一问题的发生缘由，我们先来看看关于路风的一个简单数学模型。
假设：P0―名义票价；P―企业实际所得；PP―旅客支付的款额；
S―企业损失；Y―职工收益。
因为P=P0-S，PP=P+Y；所以PP=P0-S+Y.
（1）当S=P0时，企业收入为零，职工得到旅客支付的款额。（这是路风问题中的不提供票据情况：如旅客在0点补票，补票人员如车长收取旅客400元的软卧票价后，向旅客提供了等值服务，但并未向其开发票据，而答应到站后送到站外，这样在消除了旅客担心的同时，职工的收益成为名义票价的载体）；
（2）当S=0时，企业取得名义票价的全部收入，P=P0，PP=P0+Y；(这是路风问题中向职工提供贿赂的情况：旅客上车后为了能补到400元车票并享有服务，向补票人员如车长额外贿赂100元以达到提前拿票或保证有票的目的，这时旅客实际支付的款额就等于500元，虽然企业没有损失，但实际上旅客的损失100元转为职工的收益)；
（3）当P0>S>0时，企业取得名义票价的部分收入（这是路风问题中开发低值票据的情况：补票人员如车长向旅客提供软卧服务和收取软卧名义票价400元，而向旅客开发硬座票据，票面价值210元。其中210元属于企业实际所得，190元的企业损失转为职工收益）。
以上三种情况，
（1）不提供票据：旅客不受损、企业（铁路部门）受损、职工受益；
（2）受贿：旅客损失、企业（铁路部门）不受损、职工受益；
（3）开发与实际不符的低值票据：旅客不受损、企业（铁路部门）受损、职工受益。
可以看出，不论在何种形式下，职工都是受益的。
以上说明职工的收益都来源于旅客和铁路部门的所受损失。这其中，旅客甘心受损失的意愿来源于旅客的旅行效用大于其损失和名义票价之和；企业的损失则根源于路风问题。
三、将路风问题引入国有资产流失
分析到此，路风问题的现象已经露出水面，但这并不是本文的关键。众所周知，铁路系统是国有资产的典型代表，虽其运作方式不同于一般的国有大中企业，但资产流失是其共性所在。我们似乎很难想象铁路系统的资产到底流失在哪里。但根据定义，只要是国有资产的出资者、管理者、经营者因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章造成的国有资产损失都可称之为国有资产流失。
铁路系统的国有资产流失并不是通常所说的公开流失，即看得见摸得着的国有资产流失。像国有资产公开转化为个人收入；低价出售国有资产；管理者收购；私下交易等等。相反，它是国有资产收益的流失。因为信息不对称和权利同盟，流失的收益部分甚至是否流失无从查起，即使是郑州局严肃查处了T37次列车重大路风事件以求杀一儆百，这种现象还是层出不穷。这说明什么？说明我们的国有资产流失问题并没有击中要害，找到解决办法！要么严惩、制定规章制度，要么规范化经营、企望管理者职业道德约束。要消除这种现象至少在近期是无法达到的。我们今天发现了资产流失的一种途径，立即出台政策以求制止，或解释其存在的合理性；到了明天，突发事件后如果出现另一种道貌岸然的方式又该如何应对呢？
在中国特殊的国企改革环境下，无论是“保姆论”的一针见血，还是“所有者缺位”、“善待企业家”的娓娓动听，都在围绕产权问题进行阐释。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》明确指出，产权系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权，不包括债权。几年来，理论界一直都在围绕所有权和经营权的委托关系、信用问题展开讨论，而避开或忽视对财产权中使用权的研究是不对的！我们知道，产权中的所有权和经营权涉及的是公司股东和企业高层管理人员，谈论的是如何解决所有者缺位问题，如何善待企业家，如何使所有者与经营者之间的信息对称化和沟通规范化。然而，国有资产除了流失在高层手里，是否也可能流失在中层和低层手中的？这是问题的关键！基于本文对“路风问题”的分析，参照国企改革，在低层次人群中，这种情况同样存在：一个是“倒卖”所有权，一个是“倒卖”使用权；一个是高层的合法交易，一个是低层的非法交易（不同于违法：所谓违法是指反对，但非法是不提倡也不反对）；一个是通过经营权获取部分所有权，一个是通过执行权获取部分经营权。不难看出，这种高层与低层的“受益”手法如出一辙。
如图说明的是产权中三权：所有权、经营权、使用权与股东、企业家、中基层之间的关系。正常情况下，如实线表示，从高到底对应关系为：股东――所有权、企业家――经营权、中基层――使用权，三对关系构成一个稳固的三角形A，象征着按此合作，国有资产（企业）稳固发展。然而，在中国特殊的改革环境下，为激励善待企业家，出现了管理层收购等新的对应方式，企业家可以获得一定比例的资产所有权，所有权有了双重主人：国家和企业家。企业家满意了，在所有权与经营权之间的周旋中，形成了他自己独立的三角形B。同样，中基层也照猫画虎，在使用权与经营权中间做起了文章，画出了三角形C。虽然三角形是稳定的，但在A、B和C同时存在的情况下，产权的界限模糊了，“三权”主人混乱了。该系统还可以稳定吗？管理学中强调避免双重领导，经济学中呢？所有权和经营权受到了来自不同方向力量的作用，最终合力的作用结果是什么呢？股东与企业家对所有权的作用合力、中基层与企业家对经营权的合力以及与中基层对使用权的作用力作用效果必定是使三角形A失态！这就是产权关系紊乱的可怕结果！
【关键词】管理层收购；国有资产流失；健全法律法规
一、背景
2013年6月21日刊登的经济日报《把握国有企业改革正确方向》一文中，国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南提出，继续推进国有企业的股份制改革，使股份制成为国有大型企业的主要实现形式仍是国企改革的正确路径。欧洲的金融危机，我们可以看出国有大型企业在抗风险方面的巨大优势。国企改革紧锣密鼓的进行并取得了巨大的成就，但随着时间推移，改革逐渐越来越难，面临的问题也越来越多。特别是在国有企业股份制改革过程中，没有形成市场化的定价机制，信息的不对称，没有健全完善的法律法规规范，加之行政力量的过多干预，容易造成国有资产的流失，是目前国企改革面临的瓶颈。
面对上述问题，2005年我国出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，规定指出，大型国企的国有产权不向管理层转让。出台这个《暂行规定》目的是为了进一步推进国有企业改革，规范企业国有产权转让。但这大方面堵住了，仍存在中小型国企产权转让方面的问题。规定的出台，只是从大小企业方面强制规范大型企业国有产权不能向管理层转让，但并未对具体如何进行管理层收购进行规范，在收购过程前、中、后应如何履行程序，如何定价，如何实现信息对称等方面都未做详细规范。因此，规定出台并未从根本上解决问题，这方面我国应尽快完善立法，让管理层收购在更加程序化、规范化。
二、管理层收购在我国的发展及存在问题
与国外的管理层收购相比较，我国的管理层收购具有自身的特点。其一，两者解决的问题不同。国外的管理层收购侧重于解决财务问题，而我国的管理层收购强调的是企业产权的明晰。其二，两者的目标公司不同。在国外，管理层收购的目标基本上是一些小型或中型的上市公司。而在我国，主要是一些资不抵债或者具有投资价值但政府没有资金支持的公司。其三，两者的收购方式不同。国外收购价格一般是以市场交易的结果作为交易价格，而在我国由于推动者是政府，收购价一般为净资产，具有非市场化的特点。
其中收购定价方式不同是造成我国国有资产流失的重要因素之一。由于我国目前缺乏规范的定价程序监督，对信息的公开化也不够彻底。企业管理层容易利用管理企业机会侵害公司权益，损害小股东利益。现常见的情况是，国有股权转让的价格基本上是由某个行政部门决定，有时甚至是个别领导决定的，没有经过任何分析研究，没有经过透明的信息公开。这样的不规范化操作，极易导致企业与小股东利益受到损害。
三、管理层收购定价机制的法律完善
社会主义市场经济建设离不开法治。形成市场化的定价机制，摆脱行政部门的约束，是管理层收购应突破的瓶颈。收购定价不能通过领导拍脑袋决定，应该走市场化路线，根据市场进行定价。因此，建立完善相应的法律体系，用完善的法律体系规范管理层收购定价行为，是社会主义法治必然要求。
因此，国有企业进行管理层收购时，需要请有资质的会计师事务所、律师事务所对国有股权资产进行专业的评估，并出具评估报告。如果在评估过程中出现虚假评估等问题，评估机构吊销资质并应接受相应处罚。收购中的任何环节都应该在法律法规的制度框架下运行。
四、管理层收购过程中信息制度法律完善
国企改革一个重要问题是透明度不够。在管理层收购过程中，应注意对收购信息进行公开，对收购过程也完全按照规定程序严格执行，不能由领导说了算。同时，在收购过程中现容易出现的问题是，管理层一般能够详细了解企业的经营状况，容易造成收购过程中的暗箱操作，这一方面容易造成国有资产流失，另一方面也容易滋生腐败。因此，应该强化健全信息公开制度。
强化健全一套完整的信息公开制度，首先就是要将信息公开贯穿于管理层收购的整个过程。对于在收购前、收购中、收购完成后等方面的信息都要进行公开，并建立相应的监督机制，对于未进行公开或公开虚假信息的企业或相关人追究责任。目前，我国对于信息披露的惩处力度还是相对较轻。《证券法》中规定的对上市公司予以30万到60万的惩罚金额，完全没有达到惩罚的效果。某些企业愿意接受罚款，试图维护另一方面的利益，这其实是纵容了违规违法行为。因此，我国应提升罚款金额，加强打击力度，增加公司的违规成本，遏制该现象的发生。
【关键字】国有企业 资产 流失 问题
前言：国有企业资产是国家以出资者的身份在企业中所拥有的资产，在社会主义体制中，国有资产尤为重要，从根本上决定着经济社会的发展性质和方向，应该受到国家高度重视。改革开放以来，为了适应经济发展潮流，我国逐渐从计划经济向市场经济体制转变，市场经济体制的确立为我国经济社会发展增添了新的活力。但是，在市场经济体制中，由于各方面的原因，一些国有企业未正确处理好国有资产与经济发展的关系，致使国有资产流失情况严重。在这种趋势下，若不加以重视，长此以往将会对我国经济社会发展基础造成重要影响。因此，采取切实措施，防止国有企业资产流失，使国有企业始终成为经济社会发展的导向，对我国经济社会发展和人民根本利益的维护具有重要意义。
一、国有企业资产流失的现状和危害
在计划经济时代，企业资产都姓社，统规国有，不必太担心在企业发展过程中国有资产流失的问题。随着市场经济体制的确立，我国国有企业资产面临着巨大挑战，伴随着国企改制的步伐，由于改革过程中出现的疏漏，国有企业资产处于不断流失的状态。据相关研究数据表明，我国国有企业坏账、死账和不良资产在1.5万亿元左右，国有企业每年公款消费达到1000亿元，国有资产流失现状触目惊心。
我国是社会主义国家，国有资产的份额决定着经济发展性质和方向，国有企业资产的流失对经济社会的稳定发展构成严重危害。随着市场经济体制不断深入发展，企业的自不断扩大，国有企业资产流失问题更加突出。当然，市场经济是当代主流的先进经济发展体制，不能因为在市场经济发展过程中，国有企业资产产生流失情况就否定市场经济，我们应做的是如何在市场经济发展中采取各项切实措施防止国有资产流失。
二、我国国有企业资产流失的原因
1.国有企业在统筹和改制过程中出现国有资产流失。上世纪末，我国国有企业经历了系统统筹和改制的发展过程，在政企分开和政资分开的改革思想指导下，我国国有企业发展发生了重大变化。虽然在改制过程中，为了更好的监管国有资产，防止国有资产的流失，我国专门设立了相应的国有资产监督管理委员会，充当企业国有资产监督和管理的角色，在他们对国有企业资产的监管通常是行政管理性质，对国有企业资产在经济活动中的行为监管不足，容易形成分散型和无政府性的管理方式，责任不明确，政令不畅，国有企业资产在监管盲区出现流失现象。
2.国有资产监管法规不健全，缺乏有效的国有资产约束机制，监管力度不够。国有企业发展过程中，国有资产缺乏完善的立法保护，监管机制乏力，无法对国有企业相关管理人员的各种行为进行全面、有效的约束。同时，国有资产的监管权责不清，责任不落实到岗，使得在企业经营发展过程中发生资产流失情况后，无法明确相关责任人。同时，国有企业的经济效益考核通常与管理者的切身利益关联，致使企业相关管理者只注重眼前短期利益，忽视国有企业的长远发展，造成国有企业资产无形流失。
3.国有企业经营和管理出现混乱，国有资产财务审计制度有待健全和完善。
首先，政企分开的改革理念在很大程度上使企业的经营发展摆脱了政府的行政干预，为企业创造了有利的发展环境。在这也产生了一些弊端，政企分开导致企业的经营决策方式不够民主，许多决策通常是管理者一个人作出的，在这种情况下，很容易出现失误的决策，造成国有企业资产的损失。
其次，国有企业管理者对企业生产经营活动缺乏足够的市场调研和考察，难以避免出现盲目性投资，造成国有企业人力、物力浪费和资金流失。
再次，企业的国有资产财务监管、审计制度不健全，出现较大漏洞，致使一些国有企业违反相关财务制度，故意不将国有资产做入国有账户，出现账外国有资产的现象，这部分账外国有资产脱离于相关监督管理之外，偷税漏税情况时常发生，造成国有企业资产不断流失。
4.国有企业资产管理者自身思想认识和素质不够。一些国有企业管理者自身思想认识出现问题，不将维护国有资产无己任，甚至发生一些侵占国有资产，监守自盗的违法现象。
三、国有企业防止国有资产流失的具体措施
1.不断完善相关政策和法规，加强对国有企业资产的管理。在市场经济体制中，要防止企业国有资产的流失，保证企业发展性质和方向，必须依靠制度建设加以强化。在我国国有企业管理中，应该建立一套完善的，适应于市场经济发展规律的国有资产保护体系和法规，依靠法规制度建设和执行，强化对国有企业资产的监管。同时，要确立国有资产经营责任制，采取科学的考评方法和体系对企业管理者的行为进行约束和考核，明确责任，设置奖惩体系，使企业管理者在国有资产保护工作上发挥更大的作用。
2.提高国有资产管理者的思想素质和业务素质。国有企业要不断完善自身的人事制度，建立一套适应市场经济发展需要的人事制度，使企业用人方式从上级主管部门直接行政任命制度向公平、竞争、开放、透明的选聘制度转变，使国有企业资产管理者由业务能力强的人士担任；同时，要加强思想教育，提升国有企业管理者的思想认识水平，使其严于律己，自觉做好国有资产保护工作，防止国有企业资产流失。
3.强化企业管理，完善财务审计监管制度。建立系统、完备的财务审计和核算体系，把国有企业资产全面纳入财务监管体系下，坚决防止出现游离于财务监管外的国有资产；要定期和不定期对国有资产财务情况进行突击审计与核算，使之形成制度化，对于审计出的问题，要依法、依规进行坚决查处，为企业国有资产保护提供制度保障。
4.发扬民主决策和监督制度。决策民主能有效提升决策的科学性和客观性，防止出现决策失误造成国有资产流失的现象，积极利用企业工会对企业的决策和管理者进行监督，紧盯国有资产，防止国有资产流失。
参考资料
[1]邓 军.浅议国有资产流失的原因及对策[J].中国科技信息，2008（24）.
支持起诉是我国民事诉讼法的一项基本原则，所谓支持起诉是指机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉的一项制度。在民事诉讼中，一般是由与本案有直接利害关系的当事人提起诉讼。但是,为了维护国家、集体或个人的合法权益，民事诉讼法赋予机关、团体、企事业单位支持受损害的单
位或个人向法院起诉的权利。因此，根据民事诉讼法的有关规定，人民检察院可以支持人的名义协同原告共同参与民事诉讼全过程，支持原告的诉讼请求，以保障原告的合法权益能最终得到法院的确认、支持，达到胜诉的目的。
检察机关作为我国宪法确定的法律监督机关，其权力具有干预性与制约性的双重属性。由于我国目前尚处于经济社会转型阶段，国有资产面临着大量流失的可能性，充分利用检察权的双重属性，通过支持起诉方式保护国有资产，堵塞国有资产流失的渠道是必要的。
支持起诉对防止国有资产流失有其必要性。
国有资产大量流失实际上是一个国家经济体制处于转轨时期所固有的潜在可能发生的现象。其产生有两个原因：一方面，政府在经营性领域该放的权力未完全放开，政企看似分开实际未分，政府官员具有利用手中对经营性领域的资源配置的权力进行操作，而导致国有资产流失的可能；另一方面，由于企业经营者经营的是不属于自己的资产，缺乏责任心，同时，缺乏必要的产权制度的约束，使得企业经营者怠于对国有资产尽职管理，甚至于侵吞国有资产，形成了企业内部人控制国有资产。正如有些人所坦言：“今天，最有效、最快的发财致富方式，就是把国有资产变成我自己口袋里的钱；国家的钱实在太多了，没有谁数得清楚，也没有谁能将其看守得天衣无缝。而且，实际上许多看守国有资产的人都不反对把国家的钱放进我们的腰包，我只要取大海之一粟，足矣。”在经济制度从计划经济向市场经济转轨的时期，国有企业的经理、厂长或工人在企业转制的过程中会获得相当一部分的控制权，企业经理、厂长在自己的企业内部建立起了管理权威，而企业内部职工由于养成了对企业过分依赖的习惯，同时为了在企业私有化过程中得到一部分资产，也倾向于屈从经理、厂长的权力。正是由于企业资产的相当部分为企业内部人持有，使得企业内部人有能力控制企业，甚至完全置国家利益于不顾，于是国有企业对国有资产不负责任，导致国有资产大量流失。
检察机关通过支持起诉保护国有资产具有可行性。
支持起诉保护国有资产，防止国有资产流失的可行性，在于检察权具有制约性，能够形成权力运行中的制约机制。法律赋予了检察机关追究职务犯罪的职责，修订后刑事诉讼法规定，对于国家工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。该规定赋予检察机关办案的自由度，应该成为检察机关保护国有资产的主渠道。检察机关作为法律监督机关，对国有企业负责人是否依法处理国家财产进行监督也是可行的。支持起诉保护国有资产的可行性还在于检察权具有干预性。检察机关可以追缴赃款，按照刑事诉讼法的规定，如果是国有财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。这就规定了在追究政府官员、国有企业经理、厂长职务犯罪中提起附带民事诉讼，来挽回流失的国有资产。但仅在追究犯罪中挽回流失的国有资产是不够的，国有资产流失还经常表现为民事、经济纠纷，许多国有资产流失是因合资、联营、产权交易、合同等民事行为造成的，当事人双方以合法的形式掩盖非法的目的，数额大，隐蔽性强。这些民事、经济纠纷往往要通过民事诉讼途径来解决。检察机关作为国家利益的代表，完全可以以国有资产所有者代表的身份提起诉讼。
有许多，检察机关本着对国家和社会负责的精神，支持起诉，或提起民事抗诉，或作为支持起诉机关参与诉讼，或刑事附带民事诉讼，
挽回了大量的国有资产，取得了一定成效。
保护国有资产是市场经济发展的需要，保护是为了谋求更大地发展。实践中，只要对国家和人民有益的，法律上没有明令禁止的，就可以去做。今后，检察机关还要加大力度，通过民事行政检察监督、刑事附带民事诉讼、预防职务犯罪等多方面工作配合来防止国有资产的流失。
一、指导思想
以《中华人民共和国企业国有资产法》、《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)、《浙江省国有资产流失查处试行办法》（省长令第149号）等法律法规为依据，以清产核资、明晰产权、科学营运、规范监管为重点，围绕促进国有资本优化配置、防范国有资产营运风险、实现国有资产保值增值三大目标，不断完善监管体制，创新监管方式，提高监管效率，坚持权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，努力实现国有资产的保值增值。
二、健全监管体系
1.国家对企业各种形式的出资所形成的权益，以及行政事业单位占有使用的，依法认定为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和应界定为国有资产，纳入国有资产监管范围。
2.国有资产属于国家所有。由县政府代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。
3.国有资产监督管理机构根据县政府授权，依法对县级国有及国有控股、国有参股企业和行政事业单位国有资产进行监督管理。
4.县国有资产监督管理委员会是县政府国有资产监督管理的决策机构。按照政府对社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离的要求，对国有资产进行全方位的宏观管理和监督。
5.县国有资产监督管理办公室（以下简称县国资办）是监管企业国有资产和行政事业单位国有资产的日常办事机构。县国资办与县财政局合署办公，主任由县财政局局长兼任。
6.国有资产监督、管理、运营以资产为纽带，按照“县国资委（决策层次）——县国资办（管理层次）——具体国有资产营运单位（运营层次）”构成的三层次监管体系运作。
三、强化监管职能
7.县国资办负责对全县行政事业单位国有资产、政府授权县国资办履行出资人的国有及国有控股企业国有资产、受县政府委托对外投资和参股的国有资产进行综合管理。
（1）制定国有资产监管规章制度；
（2）审核国有资本变动等重大事项；
（3）监管国有独资和国有控股公司合并、分立、解散、变更公司形式和资产重组；
（4）审查国有及国有控股、参股企业改制财务；
（5）依照规定向所出资单位派出董事、监事；
（6）通过统计、稽核等方式对单位国有资产的保值增值情况进行监管；
（7）依法监管国有资产产权交易；
（8）调查处理国有资产纠纷，查处违反国有资产管理规定的违法违规行为；
（9）依法参与国有资产收益分配；
（10）承办县国资委交办的其他事项。
8.县级各部门、各乡镇（街道）、开发区负责对本部门、本辖区内所属企业、事业单位的国有资产实施监督管理。负责制定并实施本部门企事业单位国有资产管理具体办法；组织本部门国有资产的清查、登记、统计汇总及日常监督检查工作；审核本部门所属企事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借、担保等事项，按规定权限审核或者审批有关资产购置、处置事项；督促本部门企事业单位按规定缴纳国有资产收益；接受县国资办的监督、指导并向其报告国有资产管理工作。
9.企业、行政事业单位负责对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。负责国有资产的账卡管理、清查登记、统计报告及日常监督检查等工作；负责办理国有资产的配置、处置、出租、出借和对外投资、担保等事项的报批手续，按规定及时、足额缴纳国有资产收益；接受县国资办和主管部门的指导和监督。
10.审计、监察部门按照各自职能依法对国有资产实施监督。
四、完善企业国有资产监督管理
11.县国资办依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、产权纠纷协调、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作。
12.加强企业国有资产产权交易的监督管理，国有产权的转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估，转让事项应在依法设立的产权交易机构中公开进行，防止企业国有资产流失。
13.县国资办对其所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责；对其所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。
14.县国资办向其所出资企业派出监事，监事的组成、职权、行为规范等依照《国有企业监事会暂行条例》的规定执行。
15.县国资办依法对所出资企业财务进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系，维护国有资产出资人的权益。可以委托会计师事务所对国有及国有控股企业的年度财务会计报告进行审计。
16.国有及国有控股企业、国有参股企业、企业化管理事业单位，应当加强内部监督和风险控制，依照国家有关规定建立健全财务、审计、企业法律顾问和职工民主监督等制度。
17.国有及国有控股企业、国有参股企业、企业化管理事业单位应当按规定及时向县国资办报送财务月报、年度报表及生产经营状况和国有资产保值增值状况。
18.规范企业资产处置行为。对外投资和担保、资产转让必须履行报批手续，严格执行资产处置的审批制度，200万元及以下的资产转让、增资、减持或核销，由县国资办审批；200万元以上或转让国有产权致使国家不再拥有控股地位的，报县政府批准。
五、加强行政事业国有资产监督管理
19.资产配置的管理。按照规定权限，行政事业单位资产配置事项履行下列报批程序：行政事业单位提出资产配置计划，经主管部门审核后，报县国资办审批。未按规定程序报批的资产配置事项，不得列入部门预算，不得自行配置，不得列入单位经费支出。行政事业单位采用购置、购建方式配置纳入政府采购范围的资产，依法实施政府采购。
20.资产使用的管理。资产的使用包括单位自用、对外投资、出租、出借、提供担保等。按有关规定，行政单位不得利用国有资产以任何形式举办经济实体和对外提供担保。事业单位资产对外投资和提供担保，应当进行可行性论证，以非货币性资产对外投资应委托中介机构评估，报经主管部门审核后，报县国资办审批。建立资产定期清查制度，并将资产清查结果报县国资办。
21.资产处置的管理。资产处置包括无偿转让、出售、置换、报损、报废、对外捐赠等。未按规定权限和程序履行审批手续，行政事业单位一律不得自行处置国有资产。对房地产、设备等资产的处置应以中介机构评估价值为底价，经县国资办审批后，委托中介机构公开出售。行政事业单位占有、使用的房屋建筑物、土地和车辆的处置，未经县国资办审批，建设、国土资源、公安等有关部门不予办理相关手续。
行政事业单位单台（件）原值1万元以上的资产处置，由单位提出申请，报县国资办审核批准；单台（件）原值1万元及以下的资产处置，由主管部门审批，报县国资办备案。
六、强化责任追究
22.建立企业管理者经营业绩考核制度，按照国有资产保值增值、资本收益最大化要求，合理设置考核内容，切实做到激励与约束相结合，进一步促进企业经营责任的落实。
建立行政事业单位资产管理审计制度，每年考核行政事业单位国有资产保全率、固定资产利用率，使单位主要负责人真正承担起资产管理责任，以维护行政事业国有资产的安全、完整，防止国有资产流失。
23.国有资产流失是指占有、使用和管理国有资产的单位，在经营活动中或者其工作人员在执行职务时，违反法律、法规和规章的规定，致使国有资产及其权益毁损、灭失、减值等的情形。具体是：
（1）国有资产产权变动不按规定进行资产评估、产权登记或者产权界定的；
（2）违反规定转让国有资产产权的；
（3）在承包或者租赁中，不按规定发包或者出租的；
（4）在经营管理中，损害国有资产权益或者依法对损害国有资产权益的行为有监督制止义务而不履行义务的；
（5）在对外收购、兼并中损害国家利益的；
（6）违反规定提供担保的；
（7）在财务处理时，不按规定将国有资产收益入帐或者调减国有资本金及权益的；
（8）其他违反法律、法规或者规章的行为。
24.对国有资产流失负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予下列纪律处分（以下统称处分）：
（1）对造成国有资产流失10万元以下的，给予警告、记过、记大过的处分；
（2）对造成国有资产流失10万元以上100万元以下或者流失不足10万元，但占单位国有资产总额的20%以上30%以下的，给予降级、撤职、留用察看的处分；
（3）对造成国有资产流失100万元以上，或者流失不足100万元，但占单位国有资产总额的30%以上的，给予撤职、留用察看、开除的处分。
前款（2）（3）项规定的留用察看处分，适用于企业人员，但依法由国家行政机关任用的人员除外。
25.除依照以上规定给予有关责任人员处分外，县国资办可以按照人事管理权限，建议有关单位或者部门采取任职限制措施，决定其在一定期限内不得担任国有单位的领导职务或者在其他重要岗位上任职。
【关键词】国有企业；资产评估；产权转让；对策
据统计，我国国有企业改制产权转让过程中造成的国有资产流失量非常大，国有资产流失已经成为国企改制过程中所需克服的重点难点，而资产评估又是产权转让中的重要一环，准确的评估方可保障国有资产的安全。
一、资产评估在当前国企改制中重要地位及所遇到的问题
资产评估是对资产某一时点的价格进行评定估算。它需要遵守公允的原则，依法进行，方法科学，按照法定程序，运用科学的方法，国有企业改制的方向之一是国企建立现代企业制度，实现多元化投资主体的参与，资产评估是改制前的必要程序。而且资产评估既要考虑了有形资产，又要考虑了无形资产的评估。
首先，改制过程中通过资产评估明确了财产权利，企业在进行改制过程中，对原国有企业资产进行评估明确了国有企业的财产权利，而且资产评估也使得企业的股份归属明晰，权责更加明确。其次，资产评估也能在一定程度上防止国资的流失，股份制改造、产权转让等相关经济活动中，资产评估可以摒弃历史成本的账面净值计价的方式，实现入股资产的提前评估，就这一角度而言，资产评估保证了国有资产的安全性。同时，资产评估是国企改制的必要前提，在法律层面，国企改制前必须进行资产评估，国有资产管理部门进行确认，在一定程度上保证了评估数据与实际价值的相符程度，继而在改制后，企业产权能够进入市场，进行产权交易的相关活动。
国企改制过程中，资产评估涉及到了方方面面，包括企业的设立、兼并重组、拍卖、租赁、破产、抵押担保等方面，其所属的各种资产都被纳入到了评估的范围之中，而国有企业在改制的各个环节都遇到了不同程度的国有资产流失，而这一问题的关键是国有资产标的信息的披露，产权价格评估机构在进行评估时由于与政府和相关企业的利益关系密切，从而造成了评估不能按照市场定价进行，产权评估行业的诚信危机，这就造成了企业改制违规上市、虚估资产、改亏为盈、掩盖经营管理这些问题，使得企业所应承担的风险成为社会、商业银行的风险。
二、造成资产评估中问题产生的原因
在历史上，我国国企的产权非常不明晰，而今将其产权一直不清晰，如今将资产进行定价，将评估的责任交与评估机构，评估的主观性较大。评估机构一般将产权的所有权和财产权进行评估，难以考虑产权更广的范围，还包括一个更广的范畴，评估过程中的土地处置问题、无形资产等资产评估较为困难。
（一）土地处置
国有企业的所属土地使用权来源不同注定其处置评估应该采取不同的方式，现如今，我国在国企改制的实践中，主要对土地使用权采取三种处置方式――保留划拨用地方式、国有土地租赁、国有土地使用权出让方式，第一种处置方式既然已经将国有土地使用权纳入了改革资产范围，即应该将其纳入评估范围，如此才能客观评估国有企业的实际资产，不至于导致国有资产的流失。
（二）无形资产评估
无形资产是企业的宝贵资产，现如今，无形资产评估指标体系已经跟不上时代的发展，其公允价值需要反映在企业资产负债表中。而今，会计处理一般遵循审慎的原则，不将其纳入资产负债表中，仅仅将外购的无形资产予进行确认，按照期限进行摊销，使得企业财务信息的相关性和真实性难以获得公允。
（三）评估机构
政府与买家的利益冲突严重使得评估人成为资产转让的焦点，在产权改革中国有资产被低估的现象严重，资产评估作为独立行业，注册资产评估师的专业水平偏低，造成评估失真。而且资产评估行业利润丰厚，竞争激烈，很多评估机面对竞争压力不得不进行低价竞争，很多必要的评估过程被忽略，其结果成为一张纸，必然会造成评估结果有失公正。
三、相关建议
（一）评估机构建设
评估机构是产权转让中资产评估的主导者，是评估的出具者，对于此行业，应该尽快完善行业的制度建设，建立资产评估的法律监督和惩戒体系，实现对评估行业的规范。其次，评估过程中应该保证避免行政干预，取消政府部门对国有资产评估项目的立项确认审批制度，实行备案制。同时，要建立评估机构质量监管体系，制定行业条例，加强行业内协作，完善自律机制。而且要加强评估理论和统一标准的研究，建立健全评估方法，摒弃主观性缺乏科学的评估方法，防治国有资产被低估，造成国资流失。
（二）建立科学的无形资产评估标准体系
现如今，我国对无形资产的评估方式简单，且较为随意，缺乏标准，故应该完善《无形资产评估准则》，取消政出多门的冲突，对于涉及资产评估管理的主要部门的法规进行归纳，统一纳入《无形资产评估准则》，加强对评估资格即资产评估师、房地产评估师、土地估价师的自律规范。
（三）根据目的进行资产评估
区分对待改制资产和租赁资产，严格上报备案，转报国有资产管理部门核准，评估损失经批准方可冲减国家资本金；而租赁资产评估的目的是为了合理确定租赁资产的租金，它并不对资产进行实质性的处置，因而这一资产评估不需上报备案或核准，评估减值也不应作为改制损失进行统计和账务处理。
