时间：2023-05-29 18:03:08
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇全口径预算，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
近年来，黄浦区人大及其常委会在开展预、决算审查监督的同时，积极探索全口径预算体系的建立，取得了一些成效。2011年区人大常委会修订了本区《加强本级预算审查监督的决定》，从制度上进一步明确了延伸财政预、决算监督的内容。
1、从一般预算监督向综合预算监督延伸。2011年后，在原有审查批准本级预算的基础上，加强了对预算执行情况及预算外资金的监督，迈出了对综合预算监督的第一步。明确超预算部分、实际收入超原总预算额5%（含5%）及支出调整方案须经人大常委会审查批准；超原总预算额3%-5%（含3%），超收部分使用方案须向主任会议报告，并向人大常委会备案。对不同预算科目之间资金调剂，教育、科技等法定增长项目调减，须报常委会审查批准；其他科目年初预算与年底执行有差异的，也须报人大常委会财经工委备查。要求政府财政一般性转移支付纳入总体预算编报，财政部门在每年的人代会、常委会扩大会议上向常委会委员、代表报告相关执行情况。
2、从本级预算向部门预算全覆盖延伸。为推进人大对政府全口径预算监督，延伸了对部门预算审查监督。变原来的一般审查部门预算拨款数为对部门综合预算和执行情况的检查监督，并且将各预算单位动用历年沉淀资金、各条线专项转移支付资金情况列入检查监督范围，明确要求各预算单位，除财政拨款外，动用历年沉淀资金、条线专项转移支付资金等须统一纳入预算管理，没有批准的不得使用资金。同时，加大部门预算的公开力度，监督政府实行部门预算的全公开，包括“三公”经费在内，所有部门的预算都通过网络向全社会公开，主动接受监督。
3、从公共财政预算向政府性基金、国资经营预算延伸。改变政府性基金预算、国有资本经营预算游离于人大监督之外现状，区人大在做好公共财政预算监督的同时将政府性基金收支情况纳入预、决算管理，作为预算报告的重要组成部分，每年向人代会、常委会报告收入、支出及收支平衡情况。一是土地使用权出让金部分，要求政府在工作报告、计划报告中明示计划年度动迁地块量、收尾土地量及相应的情况，对土地的招、挂、拍全过程进行动态跟踪监督，对土地使用权出让金实施有效的人大监督。二是督促政府相关部门制定国资经营预算、收益收缴管理、预算支出管理三个试行管理办法，并在每年的主任会议专题听取国资经营预算试编情况报告，提出意见和建议，为常委会听取和审议此项工作做好充分准备。目前，本区的国有主体企业已全部实行国资经营预算，并纳入财政预算管理，接受人大监督。
二、加强全口径预算审查监督遇到的问题
从公共财政预算审查监督到全口径预算审查监督不仅是工作对象和范围的变化，更是观念和制度安排的变化，是预算制度方面一场深刻的改革。以下是在制度推进中遇到的问题。
1、预算管理的完整性、统一性还不健全。一是目前政府一般公共预算体系，宽泛授权财政部门设立的财政专户资金和历年结余的各类资金尚未编制预算报人大，科目调剂不需人大批准，部门预算也未纳入人大审查批准范围，政府的融资平台举债资金的安排使用等，都没有纳入人大的审议范围。二是全面、完整地反映政府现有的四本账的财务信息欠缺。如，国有资本经营预算只有对国资委集中管理的国有企业分红收益收缴财政后进行监督的收支记录，没有汇总全部的国有资本经营财务报告。政府性基金中资金量比较大的还有土地征收成本和出让金收入等，没有全过程资金运行情况的反映。
2、预算报告披露政府会计信息不全面。目前提交人大的是财政报告，还不是政府报告；披露的财政资金仅有功能分类，缺乏经济分类，没有反映部门预算产生的大量沉淀资金及具体项目的经济运行情况；部分反映国有资本运行及政府各类基金运行的相关信息，缺乏政府负债详细资料。人大监督缺乏真实、完整、规范的政府会计信息依据，在一定程度上弱化对政府监督的范围和力度，人大及其常委会对政府预算审议只能停留在一般程序监督上。
3、全口径预算管理中财权与事权还不匹配。有些财权在上，事权在下，政府性资金的分配与再分配，很难在财政预算和决算编制中找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点，在财力的安排上缺少对项目资金的总量反映，不同程度地存在该办的事多，而匹配的资金少，隐性地增加了地方政府举债，给全方位的绩效评估带来困难。另外，上级条块的专项转移支付资金支出，有时直接下拨给下属部门，不经过本级财政部门。这些情况都影响了实行全口径预算管理执行监督和效果。
4、人大审批财政预、决算报告的佐证依据不够。人大审议的主要依据之一是政府审计机关提供的审计报告。我国目前实行的审计体制是政府审计，属于内部审计监督性质，以此作为人大审议的佐证依据，缺乏法理上的客观性和公正性。根据审计法，本级审计机关只对本级预算执行情况审计，人大对决算的审议批准缺乏审计依据，只能根据本级政府预算执行的内部审计报告作参考来对政府的决算作决议，形式意义大于实质意义。
5、目前的人大审议模式还不适应对全口径预算的审查监督。主要表现在机构设置、力量配备、制度安排上。我市区县一级人大没有设预算工委，承担预算审查监督具体工作的财经工委不仅人手少且专业人员严重不足，也没有借助社会专业力量，于是对预算审查监督往往仅能确保履行法定程序，没有能力对区县财政盘子动辄几十亿上百亿规模的资金运用履行实质性审查和监督。此外，人大对政府财政一年两审（预算和决算）的模式过于宽泛，尚无对哪类项目多少资金额必须提交人大审议的明细规定。政府预算大类上可分为经济类和功能类，审议又可从政策与科目、整体与局部、合法与合理等不同角度展开，人大对政府预算从不同的类别或角度展开审议，其结果将会呈现很大反差。
三、推动全口径预算管理体制的建立
根据上述调研情况，课题组对发挥地方人大的监督作用，推动全口径预算管理体制的建立提出如下建议。
1、把推动全口径预算管理体制的建立作为人大履行职责的着力点。建立全口径预算管理体制是政府治理方面重大的改革举措，最终目标是实现人大对同级政府所有政府性收支行为的法定控制，使政府部门的收支行为从头到尾置于人大和全社会的监督之下。所有政府收支只有取得立法机构的授权，政府的活动及其相应的收支才具备合法性。由此可见，“全口径预算管理”包含授权和行政两个层面。两个层面互为依托、彼此关联。由行政层面的“全口径预算管理”到授权层面的“全口径预算管理”，再到“公开透明规范完整”的预算体制的建立，是地方政府预算体制改革的方向。地方人大在全口径预算体制建立的过程中应当发挥审查、监督主体的推动作用，最终确立“公开透明规范完整”的科学的全口径预算管理体制。
2、建立和完善人大预算审查监督的工作规范，为全口径预算管理体制的建立打好基础。全口径预算管理是一项复杂的系统工程，需要方方面面的合力推进，当务之急是加强相关法律、法规和政策的配套，这是人大依法监督的基础。要制定有关预算编制审查和预算执行、决算监督的工作规范，推进政府预算信息的公开透明和可比性，改进和强化预算监督的法律基础。要督促政府建立和健全政府财务报告体系，内容覆盖公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保障等方面的预算信息，全面反映政府的财务状况和营运业绩的受托责任，增加会计信息的透明度和审议的可比性。要强化人大对政府和部门预算编制的审议工作，明确人大审议政府预算的范畴，规范政策审与科目审、全面审与局部审、合法审与合理审之间的关系。督促政府执行收支分类改革的要求，将预算按功能分类和经济分类报人大审议。
建德：“全口径”预算监督，全方位有底气
“确保政府全口径预算的完整，政府债务资金收支就应该纳入年度的政府预算收支范围。”“建德2015年预算支出编制公开内容太笼统。”……在建德市十五届人大四次会议上，18名来自各领域的人大代表首次对全市财政预算开展专题审议。
“以往人代会上我们审议政府预算，往往是大会报到后收到一本预算材料，在短短两天时间内既要审议其他报告又要审议财政预算，时间紧，预算监督如蜻蜓点水般浮于表面。”有着法律专业背景的邵爱秀代表曾经很无奈。
2014年来，这种情况发生了改变。2013年底，建德市人大制订出台了《预算审查监督暂行办法》，首次提出“全口径预算”概念并明确范围，将社会保险基金预算和国有资本经营预算纳入预决算监督范围；对预算编制时间、内容和细化程度设置了具体要求。
“财经工委每年都以‘专题预算初审会’的形式，请专家暂时脱离本职工作，封闭起来、沉下心来解剖重点选取的部门预算，形成共性、个性问题列表，通过建议书在编制过程中及时反馈市财政局及相关部门处理。”财经工委的同志向记者介绍，建德人大根据暂行办法规定，围绕搭建全口径预算监督体系，选优配强组建了专家队伍，借力“外脑”发挥参谋作用，全程参与监督环节，通过座谈会、调研等做实做细预算审查监督。
“现在，会前一个月人大办公室召集代表开展新预算法业务培训，提前将预算电子稿发给我们审阅。而且，有四本预算，预算支出很细，真正做到让我们这些非专业代表也能看得懂。”邵爱秀表示，“人代会审议发言时越来越有底气了。”
“杭黄铁路站前广场作为配套项目，是否有必要直接将估概算总投资从8000万元扩大为19600万元？”2016年8月，建德市政府拟提交市人大常委会审议并投票表决的杭黄铁路站前广场一期工程，因前期工作不够充分，尚不具备开工条件，而被要求暂时不提交常委会票决，待前期工作完善后再次提交。
随着政府投资力度不断加大，建德人大把做好政府重大投资项目监督作为加强全口径预算监督的关键一环。《预算审查监督暂行办法》明确：“市政府应在人代会举行的三十日前，提交当年拟新建投资2000万元以上的政府投资项目预算草案。”
2013年12月，酝酿多时的《建德市人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法》正式提交十五届人大常委会第十四次会议审议通过，将政府重大项目投资纳入人大全口径预算监督范畴，针对项目概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”行为作了细化规定。
做好预算审查，管好重大投资的同时，建德市人大也注重摸清“家底”。“政府依靠举债取得的资金、国有公司的融资最终都需要地方财政兜底，只是时间上作了延迟，本质上都是地方财政的钱。按照全口径预算监督的要求，也应该纳入人大监督的范围。”建德市人大常委会副主任童文扬在多个会上发表了该观点。
2014年底，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》文件出台后，建德人大以此为契机，主动介入，召集全市部门单位开工作动员会，要求“认真清查、应报尽报、如实反映”。经过多个月的共同努力，建德市地方债务规模的“家底”终于摸清，这为后续全市整个债务管理机制大调整做了铺垫。至此，建德人大将债务收支计划情况纳入每年常委会听取和审议的议题。
此外，作为全口径预算的一个重要部分，建德人大对国有资本经营预算的监督从未间断，探索创新之路也一直在延续。
上城区：让“参与式预算”落户杭城
“是人大的参与式预算监督，帮我们厘清了预算，完善了制度，规范了财务管理，我们是发自内心地叫好和拥护！”在今年7月的上城区人大常委会第105次主任会议上，区文广新局作为2015年度接受参与式预算监督的单位，由衷表示尝到了甜头。
2012年伊始，随着区十四届人大常委会履新，区人大常委会主任丁晓芳下定决心，开始探索为人民管好“钱袋子”有效监督方法。
在以往的监督实践中，受困于人代会会期安排时间短等因素，人大代表往往对财政预算报告的关注度有限、审查不够充分，致使预算审查始终存在着“形式大于内容”“程序重于实效”的问题。
“这样下去不行，必须在法治的框架下另辟蹊径，找出一套科学、合理的方法破题。”于是，丁晓芳带队二次到参与式预算发源地温岭调研，求取真经。
同年9月，上城区的“参与式预算监督工作”正式启动。在充分调研基础上，区人大常委会财经工委结合区财政预算特点，及时制定了《关于开展2013年参与式预算监督工作的实施方案》，明确了当年参与式监督工作的范围、方式和步骤。整个参与式预算监督过程历经22个月，跨度3年，主要分成预算编制、预算执行、决算审查三个阶段。
第一，谋划准备阶段。从第一年9月开始，由财经工委牵头，确定纳入参与式预算监督的单位，组成预算编制审查小组，并进行审前培训。12月初，常委会组织召开民主恳谈会。财政部门和预算单位在会上解答并吸收合理建议，对有关预算编制计划和绩效目标进行调整。
第二，跟踪监督阶段。通过日常的预算执行监督，及时了解部门预算执行进度，并在当年10月的人大常委会主任会议上，专题听取参与式预算单位1―9月部门预算执行情况汇报，审议当年预算执行情况。
第三，决算审查阶段。首先由区政府审计部门对参与式预算单位的部门决算情况进行审计，在此基础上，在7月的常委会上，作为审查批准财政决算的补充，审议参与式预算单位部门决算报告，直到审查通过。
“通过组织人大代表、选民代表与财政部门和预算单位就部门预算编制进行民主恳谈的方式，促进了预算编制过程更加公开、民主、科学、合理。”区人大财经工委主任许强，是参与式预算监督工作的“主操盘手”，5年的探索、实践，尤其是被监督者们的“获得感”，让他有了监督的感悟与底气，他对整个监督过程的把控更是如数家珍，“在部门预算参与式监督中，我们重点是把好‘四关’”。
“2013年民主垦谈会上，对于区民政局计划列支10万元安装1000块太阳能门牌项目，代表认为安排不合理、没必要，建议取消。财政部门听取代表意见后，取消了该项目预算安排，节约了财政资金。”许强表示，这也就要求首先要把好预算编制关，汲取恳谈意见。
“同时，也要把好预算审查关，提高审议质量。”许强指出，为了解决人代会期间代表对预算报告审议时间短、效果差的问题，在2014年初的人代会上增加了财政预算专题审议会环节，“由6个代表团各推选2―3名代表与财政预算审查委员会组成人员共同进行审议，财政、审计部门负责人到会听取意见”。
效果显而易见，通过专题审议，代表们提出了要保障民生支出、规范预算管理，加强政府性债务管理，提高财政资金使用效益等建议，得到了政府的高度重视，较好提高了预算审查质量。
(一)认识不到位
一些审计人员仍然习惯将“预算执行审计”简单理解为“财政审计”,而“财政+税务+部门+专项”的预算执行审计模式固化为财政审计的基本格局,没有认识到到财政审计全覆盖是对审计工作定位、目标、内容、实现方式等的全方位的根本性变革。
(二)财政审计的范围和内容需要清晰界定
当前,财政审计监督的重点仍然侧重于公共财政预算资金,对其他财政资金的监督仍然不够,对全口径政府预算决算的审计监督也缺乏实践;侧重于分配与管理,对资金筹集和使用环节的延伸和跟踪仍然不够;注重一级预算单位审计,对二、三级单位和资金项目延伸审计不够。总体来看,对财政资金运行流程的监控缺乏力度,与“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的要求仍然存在差距。
(三)财政审计的组织模式需要重新建构
从目前各地审计机关财政审计实践情况看,一般均由财政审计部门牵头组织实施。实际上,深化财政发展,不仅仅是财政审计部门,而应是全局性的统一工作,财政审计部门作为审计业务部门,在审计项目立项、审计实施管理、审计部门之间组织协调等方面不可避免存在不足。
二、深化财政审计发展的路径思考
(一)以财政资金运行流程为主线,建立覆盖全口径政府预算决算的财政审计监督体系
新形势的发展,财政审计如果仅仅局限于公共财政预算等传统范围和一个个独立的审计项目,必将囿于困境。财政审计要逐步将全部财政资金纳入审计监督的范畴,涵盖政府为履行职责依靠国家法律、法规、行政手段以及契约手段等筹集取得,并由政府来管理和支配的全部资金和资源。十要求加强全口径政府预算决算管理,相应的,财政审计的发展就是要建立横向涵盖包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府债务预算的完整的政府预算体系,纵向以财政资金筹集、分配、使用、管理全过程为主线,实现“全程式预算跟踪”和全覆盖的财政审计监督体系。以此为基础,统筹开展好各专业审计,包括财政部门组织预算执行情况的审计,税务部门组织预算收入的审计,农业、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、资源环保等重点支出审计,地方政府债务审计,部门预算执行审计,政府性投资审计以及国有资本经营管理和国有资产保值增值审计等。
(二)以财政联网跟踪审计为依托,构建财政审计数据平台,建设财政资金运行实时监控体系
建立以在线审计、实时审计为特征的联网审计系统和财政审计信息数据的共享管理平台,实现事后监督向事中监督的转变,实时监控财政资金运行流程,提高财政审计的系统性和整体性。当前,一是通过开发建设财政联网审计系统,依托网络平台,定期取得财政部门指标账、国库集中支付、总预算、财政专户资金等电子数据,以财政预算指标为主线,实现“预算—指标—支付—总会计”的纵向穿透查询和分析,动态监控财政预算执行情况。二是逐步将各预算单位财务核算系统纳入联网审计系统,实现对各预算单位预算执行情况的动态审计监督,适时开展与社保、税务等部门的金保、金税等系统联网,拓展联网审计覆盖面。
(三)以效益审计为抓手,建立和完善财政资金效益评价体系,提升财政审计的层次和水平
审计要服务中心,在宏观经济管理领域发挥作用,就必须要推进财政资金效益审计,通过审计为各级党委和政府提出建设性的意见和建议,当好领导参谋和经济卫士,满足各级党委、政府对审计的要求。因此,在财政审计的发展中,要牢牢把握和突出效益审计的方向。效益审计的关键和难点在于评价指标体系的建立,当前,审计机关要探索建立以财政资金效益审计评价办法为核心、各专业审计指导性评价指标,包括财政支出效益评价指标、部门预算效益审计评价指标、政府性投资效益评价指标等为主体,以及根据具体审计内容和审计项目建立的定量与定性相结合、可操作性具体审计评价指标等共同构成的效益审计评价指标体系。
关键词：全面预算管理监督制度；全口径；全组织；全过程；政府收支分类改革
预算管理监督是财政监督机制建立的核心内容，是政府预算管理中的重要环节，而建立“全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度”，对于保障稳定长效财政监督机制的实现具有重要的意义。所谓“全口径”，是指将预算监督的口径覆盖包括非税收入在内的全部财政资金的管理过程；“全组织”是指构建由立法机关、司法机关和行政机关实施的国家监督和由社会中介机构组织、其他党派、社会团体、单位财务会计、社会舆论实施的社会监督相结合，外部控制和内部控制并举的预算监督网络体系；“全过程”，是指将监督工作寓于财政资金预算管理的全过程，包括预算的编制、执行和调整、决算等环节。
政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。随着公共财政体制的逐步建立和各项财政改革的深入，我国原政府预算科目体系的不适应性和弊端日益突出，财政部决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。这一改革必将对我国建立全面预算监督制度产生深远的影响。
一、预算监督的理论依据
(一)委托一理论：经济学视角
在某种程度上，政府可以看作是一个国家或社会的机构，承担着公共受托的责任，同时，公民需要向政府纳税、缴费，以此来弥补公共产品的供给成本。这样，政府预算就体现为公民、政府和政府内部职能机构就政府活动和方向所形成的一种委托关系。委托一理论认为，在委托人和人之间存在着明显的信息不对称，在此前提下，委托人总要面临“成本”问题。大量研究表明，解决这一问题的总体思路有两条：一是设计激励机制，二是建立监督机制。但是由于“所有者缺位”和“激励不足”等问题，在很大程度上减弱了激励的内在动力。只有依靠建立和加强监督机制，才能最大限度地缓解公民、政府和政府组织内部的信息不对称问题。同时，由于政府预算体现出来的是一种多层次的委托关系，包括社会公众对立法机构、立法机构对政府、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、各机构对机构工作人员的长长的委托链条。利益冲突和权力不匹配等问题不可避免地会带来预算资金管理的混乱和无效率。而加强预算监督，构建全口径、全组织、全过程的全面预算管理监督制度就成为确保财政资金使用合规高效的必然选择。
(二)分权学说：政治学视角
分权学说，又称为“三权分立”学说，是西方宪制理论的核心，其根本出发点是为了防止公共权力的滥用，保障公民权利。概括起来，其基本内核主要包括以下三点：一是公共权力应当分立；二是公共权力之间应当相互制衡；三是人民享有最高权力，并由代议机构负责具体行使。分权学说的合理成分对于我国预算管理制度的改革具有一定的借鉴意义。预算管理权力是一个国家经济权利的核心之一，预算资金分配和管理往往是政府利益矛盾最为集中的地方。因此，构建完善的预算管理监督机制需要注意以下几个方面的问题：第一，在形成各组织共同监督预算的同时还必须使预算权力在立法机关与行政机关之间进行合理分配，权力边界要科学明晰。第二，形成相互制衡和协调的机制，这既包括政府预算各体系之间的制衡，也包括各体系内部各职能部门之间的制衡。第三，要充分体现人民对预算监督的最高权力。
二、我国当前预算监督中存在的主要问题
(一)法律建设明显滞后
这突出表现在以下三个方面：第一，迄今为止，我国尚未出台一部系统而权威的预算监督的法律法规。第二，我国现有的预算监督方面的规定大多散见于《预算法》、《会计法》、《审计法》、《税收征管法》、《注册会计师法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等相关法律法规中，既不系统，也不权威。第三，现行的部分法律法规由于制定已久，没有根据经济环境的变化及时更新，已经不能为当前经济领域中出现的新情况、新问题提供法律支持。
(二)权力边界模糊不清
从目前的情况来看，我国对预算监督机构监督职责(权力边界)的规定比较笼统，监督力度强弱不一，影响了整体效能的有效发挥。目前，各级人大对政府预算的审查尚不够严格和细致，对预算编制、预算执行等环节的监督相对来说较弱。行政机关的预算监督力度相对较强，但是在行政机关内部，财政、税务、审计、监察、金融等部门的职责分工还不甚明确。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，在“多龙治水”式的监督实践中经常发生“撞车事故”。
(三)覆盖范围不够全面
预算监督的覆盖范围不够全面。首先，未实施对全口径预算的有效监督。财政预算未全面反映政府各项收支活动，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等。而非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金的范畴，理应纳入统一的预算管理体系，对其资金实行统筹安排。社会保险基金虽然由各方共同筹资，但因作为社会管理者的政府承担了组织和兜底责任，在预算管理上要求建立相应的社会保障预算。其次，未能实现全过程预算监督。目前的预算管理监督主要采取事后的、专项的、突击式的检查方式或者是一般意义上的表面审查，主要停滞在年度结束后的账面核对与事后检查方面，不仅没有体现过程监督的功效，还易引发一系列协调上的问题。
(四)方式、方法有待改进
首先，人大对预算的审查监督力度有待加强。目前，人大享有的预算监督权力在很大程度上仍处于一种虚置的状态。不仅财政年度与立法审批时间不一致，而且人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案，在审查方式上往往采取等待汇报的形式，缺乏主动的检查监督，很难发现实际编制和执行中的问题。其次，审计监督的模式也有待改进。目前采取的预算执行审计方法属于较为简单的合规性审计方法，它注重的是对照审查财政收支执行情况是否违背了年初预算的规定，是否存在挤占挪用、虚列支出等问题，与更高层次上的合法性和效益性审计方法相比还有一定差距。再次，预算监督手段落后。有效的预算监督信息支持系统和监督决策辅助系统基本没有建立起来。
三、政府收支分类改革对构建全面预算监督制度的影响
我国政府自1999年底开始研究政府收支分类改革工作，
并在2005年初选定了几个中央部门以及河北、天津、湖北、湖南、海南5个省市开始了模拟试点工作，2006年制定了《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》，全面开始了政府收支分类改革工作，2007年政府预算收支全部按照新的科目进行了编制。2007年财政部颁布的收入支出分类科目是我国政府基于公共产品和服务提供理论，根据近年来政府职能变化情况制定的，建立了包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系。政府收支分类改革的背景之一就是财政预算管理和监督职能的弱化，虽然财政部在《政府收支分类改革方案》中确定暂不改变现有预算管理模式，但实行新的政府收支分类必然有利于综合预算体系的建立，也为构建全面预算监督制度打下了基础。
(一)为建立全口径预算管理监督制度作好铺垫
部门预算改革已经不断推进，部门的各项收入来源以及相关支出均已列入部门预算，但在实行政府收支分类改革以前，上报人大审批的政府预算一般只包括一般预算收支和政府性基金收支(部分省市还包括债务收支安排情况)，纳入财政专户管理的预算外资金以及社会保险基金仍未进入财政预算管理的视野。新的政府收入分类将预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入纳入进来，在新的支出功能分类中，预算外支出也被涵盖到政府预算体系中，淡出了“预算外资金”概念，硬化了预算约束，使得企图通过预算外资金来进行权力寻租的行为受到限制，有利于完善非税收入管理制度，有利于加强对社会保险基金的监管。这与建立全口径预算管理监督制度的基础性要求是完全一致的，也即是为建立全口径预算管理监督制度做好了铺垫。
(二)为建立全组织预算监督制度形成前提保障
我国原有的预算支出科目主要是按所谓的“经费”性质进行分类，把各项支出划分为一般行政费、事业费、专项支出等。这种分类方法以政府机构为中心，容易使各类支出固定化，政府究竟提供了什么公共产品和服务在政府预算上看不出来，只能看出各个部门的财政支出数量。很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，形不成一个完整的概念。由于科目不透明、不清晰，导致政府预算“外行看不懂，内行说不清”。各组织监督预算的积极性自然受到打击。由于无法确切了解各项支出所提供的公共产品和服务状况、种类等，当然也无法对其供给状况进行绩效评价，这种预算划分方式往往最终成为对既得利益的认可，最终也难具有充分依据进行调整。
新的支出功能分类则从根本上作了改变，不再按经费性质设置科目，而是按政府的职能和活动设置科目，将政府支出按功能分为十七大类，这实际上也代表了相应数量的公共产品和服务。包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出等。支出功能分类中的类级科目反映政府的某一项职能，款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面工作，项级科目反映某一方面工作的具体支出。比如教育是类级科目，普通教育是款级科目，普通教育下的小学教育就是项级科目。这样政府各项支出究竟做了什么事，就能直接从科目上看出来。
新的支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。如果说功能分类是反映政府支出提供了什么样的公共产品和服务情况，经济分类则是反映了这种公共服务是怎样提供的，是对功能分类的细化和补充。比如，以小学义务教育公共服务提供为例，政府小学教育支出，究竟是盖了校舍、买了设备，还是发了工资，可通过经济分类来反映。我国2001年以前只设有12个反映支出经济性质、具体用途的支出目级科目。2002年以后有关具体科目虽然细化、扩展到了30多个，但仍存在不够完整、不够明晰的问题，比如，一些资本性支出就无法得到明细反映。新的支出经济分类设类、款两级，款级科目达90多个，可以更加全面、清晰地反映政府支出情况。比如原目级科目中的公务费，在新分类中就被细化成办公费、差旅费、邮电费等多个款级科目，老百姓一眼就可看出政府的钱用到哪里去了。这样，不管是对于预算的合法性、真实性还是效益性，人大、审计部门、社会民众的监督都会更加有的放矢。
(三)为建立全过程预算监督管理夯实基础
首先，有利于加强对预算编制方法和事项合理性的监督。我国目前预算编制的方法主要是基于条目预算和增量预算相结合的传统预算编制方法，它的特点是对一个支出部门仔细审查其支出项目的增减，对预算合理性判断侧重于投入一价格一数量关系的有效性。由于缺乏支出经济分类，项目支出预算细化也缺乏统一的资金用途划分体系以及支出标准，项目支出预算安排的科学性和合理性根本无从谈起。新的支出功能分类和支出经济分类为我国预算编制方法向绩效预算编制方法的转变奠定了基础。预算绩效评价的核心内容即是预测和模拟项目信息、描绘项目信息、评价项目信息、优化项目信息，这些都是建立在完善的政府支出分类基础之上的。通过对应不同的政府功能分类中的公共支出情况，我们可以对公共资金的融通情况进行财务分析，了解整个公共产品和服务的供给情况。通过公共支出的经济分类，我们可以对于每项公共产品和服务中的具体资源消耗情况、执行绩效进行分析，采取措施提高某项公共产品和服务供给效率和水平。
其次，有利于加强对预算执行和调整环节的监督。预算执行和调整环节的监督重点是预算支出，其中业务管理机构要审核资金拨付申请的合理性与合规性。实行政府收支分类改革后，行政事业单位有关会计核算、财务管理等方面的制度会随之做相应调整，财政资金用款计划、审核、批复、资金支付、会计帐务处理、预算执行报表以及资金支付的监控都要按新的科目进行，而更为科学、规范、明细的收支科目划分必然会对确保资金拨付申请的合理性与合规性带来积极的影响。
最后，有利于增强对决算环节的监督效果。支出功能分类和支出经济分类相配合，可以形成一个相对稳定的、既反映政府职能活动又反映支出性质、既有总括反映又有明细反映的支出分类框架，将为全方位的政府支出分析创造有利条件。通过对事后的绩效监督，可以全方位地揭示影响收支效果的主要因素，为以后的预算编制、国库集中支付和优化支出结构等提供依据，也有利于向被检查单位提出更为科学合理的意见和建议。
四、构建我国全面预算监督管理制度的具体建议
在构建“全口径、全组织、全过程”预算监督管理机制的过程中，总体上应遵循这样一些基本原则：首先，全口径预算管理监督制度应着重加强对非税收入和社会保险基金收支的监督管理；其次，全组织预算管理监督制度的监督权力应合理配置、结构平衡、分工明确、相互制衡，特别是要强化各级人大
对预算的审查监督职责；再次，全过程预算监督制度是由各监督机构分工协作共同进行和完成的，要在完善机制的基础上积极探索实施绩效预算监督。具体而言，构建全面预算监督制度可以从以下几个方面着手：
(一)为全面预算监督创造良好的法律环境
公共财政框架下，预算监督应发挥更大的职能。而预算监督职能的实现，则需要通过完善的立法来明确预算监督的法律地位，统一和规范预算监督行为，使预算监督有法可依，不受其他部门的干扰和阻碍。一方面，要对预算监督的内容、方式、程序、地位和作用等作出详细的规定，对预算监督的职能与权限以及各监督主体之间的分工协作、相互制衡的关系加以科学界定，对现行预算管理法律法规中不适应形势发展、操作性差的部分加以修改和补充。另一方面，必须严格执法，规范程序，加大执纪执法力度。强化预算编制、执行中的法律责任，增强各种处罚措施的可操作性，各预算监督部门要与纪检监察及司法部门建立起正常的案件移送联系制度，把处理事件与处理相关责任人紧密结合起来，不断提高预算监督的权威性和威慑力。
(二)分步骤实现全口径预算监督
尽管在实行政府收支分类改革后非税收入已纳入预算管理的范畴，但鉴于非税收入数额的庞大，而且触及到较为广泛的部门既得利益，故在改革后也是采取过渡性措施，不改变非税收入原有的预算管理方式，可以继续分别编制政府一般预算、政府性基金预算，这类资金仍然是专款专用。从长远来看，应借鉴国际惯例把所有财政资金统筹安排，真正在实行综合预算的基础上实现全口径的预算监督。
(三)促进全组织预算监督制度的构建
1、科学划定预算监督的权力边界。我国目前应改革这种以行政监督为主的预算监督机制，逐步构建立法监督和行政监督相结合、并辅之以社会监督的复合型预算监督体系。特别针对目前财政监察与审计监督冲突不断、内耗严重的突出问题，可以考虑由财政序列的各业务管理机构、国库支付机构和专门监督机构负责对预算的运行情况实施全过程、全方位的日常、动态监督。而将审计机关从行政序列中独立出来，向立法型审计转变，将各级审计机关划入各级人大序列，由人大委托审计机关对公共权力的执行人――政府的经济活动进行外部监督，由人大及其常务委员会代表人民履行最高监督职责。同时，由社会舆论实施全面的辅助监督。四个层次的预算监督各有侧重且相互制衡。
2、注重财政资金效益审计。审计监督应逐步把财政收支效益作为检查的重点。我国《审计法实施条例》实际上已经将政府财政收支的效益列为审计监督对象，但是对此没有做出更为详细的规定。为与公共财政的要求相适应，应对现行的审计方法加以改进，可以在合规性审计的基础上加强运用部门预算、决算审计方法和财政收支效益审计方法。
3、切实加强财政内部监督。财政内部监督，是指由各级财政部门内设的财政监督检查机构派出的检查组或人员，对财政部门内设各职能机构的财政财务会计管理、预算编制执行、内部制约制度以及直属单位的财务收支和会计信息质量情况实施的监督。财政部门对外组织的专项检查，都由财政监督机构牵头，各业务处配合。各业务处既要负责所分管预算部门(单位)的预算编制和预算执行，还负责日常的监督工作。要大幅度降低财政部门内部财政支出的随意性，加强各专门监督机构对预算支出特别是国债专项资金、粮食风险基金、社会保障资金、扶贫救灾专项资金等重点资金的监督检查力度。加强对预算收入征收机关各项收入情况和及时入库、划分、留解、退付等环节的监督。
4、充分发挥社会监督的作用。首先，将行政听证制度引入到预算决策当中。政府预算决策听证制度的关键在于听证陈述人的确定过程要体现公正、公平、合理的原则，需要做到既保证公众的广泛参与，又防止听证制度成为少数人控制政府预算的工具。其次，以强化透明度为准则，完善预算信息公告制度。在互联网上提供有效的接口，使群众能及时、全面地收集和反馈相关的监督信息。最后，正确分析群众监督信息，正确对待匿名的举报信息，充分披露对群众监督信息的处理结果。
(四)促进全过程预算监督管理制度的构建
1、强化人大对预算全过程的监督制约。在预算编制环节，应加强人大对预算草案的审查，保证预算审查机构提前三个月以上介入预算编制过程。在预算审批过程中建立辩论、听证和质询制度，规定初审机构的法定职责和审查程序。推行分项预算审批制度，将预算草案按照部门和资金性质分解为若干个预算议案，分别进行审议，有利于拓展预算审批监督的范围和深度。
在预算执行和调整环节，应逐步建立预算资金绩效评价制度，可以借助审计的专业性、技术，调整相关政策执行情况、资金收支及其效益情况，以便更好地进行监督决策。长期以来，人大常委会对财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的月报表，一般月报表反映的是各项支出的大数，具体支出项目并不清楚。在政府分类科目细化和规范以后，财政部门必须逐步将预算公开，公开到每一个项目。在监督方式上，人大也要从等待汇报向主动检查转变，积极发现实际执行中的问题，对政府经济活动形成真正的监督。
一、本单位基本情况。
二、本单位项目经费使用总体情况。
上级财政补助资金及本级财政补助资金分配、使用情况（分项目列出收入支出结余情况）
三、资金管理绩效评价情况
（一）项目执行总体情况。
(二)项目完成情况，取得的成果、成效等。
（三）说明项目经费是否纳入单位财务统一管理、是否单独核算，单位内部项目资金管理制度情况，具体说明保障审批权限和程序。
（四）根据结余情况，对经费账面结余的金额进行原因分析并提出财务处理意见和项目执行项目执行期间经费使用和管理中存在的问题、采取的措施及相关意见。
四、部门预算的情况
2018年部门预算基本情况说明，部门预算收支情况说明，经费使用情况，经费使用效益，对经费预算管理的建议。
附件2：
单位
2018年财政资金总额
上级财政补助资金
已下达上级财政补助资金
2018年师本级专项资金总额
已下达师本级专项资金
自筹资金
资金结余
附件3：
部门预算绩效管理工作推进情况表
一、基础工作（截止2018年第工作情况）
类别
项目
内容
备注
工作推进
部门本级是否已开展预算绩效管理
部门所属下级（二级）预算单位数量⑴（个））
其中：已开展预算绩效管理的单位数量（个）
占本部门全部二级预算单位的比重（%））
部门所属下级（三级）及以下预算单位数量（个）
其中：已开展预算绩效管理的单位数量（个）
占本部门全部三级及以下预算单位的比重（%）
组织机构
本部门预算绩效管理主管处室（科室）名称
编制人数（人）
实际从事预算绩效管理工作人数（人）
是否成立正式预算绩效管理工作领导小组（是/否）
小组组长
小组成员
规章制度
已出台的部门预算绩效管理顶层制度⑵数量（个）
已出台的部门预算绩效管理具体办法⑶数量（个）
已出台的部门预算绩效管理操作细则⑷数量（个）
智库建设
是否建立部门专家学者库（是/否）
在库专家学者人数（人）
是否建立部门中介机构库（是/否）
在库中介机构家属（个）
指标体系
是否建立本部门绩效指标体系（是/否）
绩效指标体系数量（项）
宣传培训
部门当年发表的预算绩效管理宣传文章、报道等数量（篇）
部门当年开展的预算绩效管理培训次数（次）
培训对象
培训人次（人）
部门当年上报兵团财务局的预算绩效管理信息、动态等（篇）
本表的“部门”至兵团预算单位，包括各师、各部门、各单位。下同。
注：⑴所属下级预算单位 是指部门所属的独立编制预算并批复预算的下属单位
⑵顶层制度 是指具有全面规范作用的指导意见 工作规划等宏观性 综合性文件
⑶管理办法 是指对绩效管理某个环节的具体规定 如绩效目标管理办法 绩效评价管理办法等
⑷操作细则 是指对预算绩效管理具体操作事项作出的规定 如工作规程 格式范本等
部门预算绩效管理工作推进情况统计表
二、绩效目标管理（2018年绩效目标管理情况）
类别
项目
内容
全口径⑴
财政支出⑵
预算
年度预算支出总额（万元）
其中：年度项目支出总额（万元）
项目支出绩效目标管理
绩效目标管理所覆盖的预算单位级次
部门纳入绩效目标管理的项目资金（万元）
占本部门支出总额的比重（%）
占本部门项目支出总额的比重（%）
部门（单位）
整体支出绩效
目标管理
是否填报本部门整体支出绩效目标（是/否）
是否组织下属单位填报整体支出绩效目标
涉及下属二级单位数量（个）
占全部二级单位数量的比重（%）
情况说明
注:⑴本表统计数据，均指一般公共预算绩效管理工作开展情况。政府性基金预算、国有资本经营预算绩效管理工作情况，请参照本表内容，以附件的形式予以说明。
为加强对政府预算的审查监督，长春市人大常委会预算工作委员会于2010年开始对长春市直属单位部门预算进行审查。三年来共审查了27个市直单位和3个开发区的部门预算。通过对部门预算进行审查，逐渐摸清了财政部门编制部门预算的基本方法，发现了当前部门预算存在的主要问题。这为进一步深入审查政府预算、决算提供了基础信息，同时也为下一步加强对政府全口径预算、决算的审查监督奠定了基础。
在审查过程中，长春市人大常委会预算工作委员会对部门预算审查的重点内容和审查方法进行了尝试性地探索和研究，取得了很好的效果。
部门预算审查主要从四个方面进行：
（一）部门预算的完整性审查。主要审查部门预算的编制是否完整，是否将部门的全部收入和支出都编入到部门预算当中。它分为收入完整性审查和支出完整性审查。收入完整性审查是指检查部门预算的收入编制是否完整，主要通过对比上年决算中的收入项目，审查是否有上级财政或对口部门拨付的固定补助项目、国有资产经营收入等其他收入项目未编入预算；支出完整性审查是指检查部门预算的支出编制是否完整，可以从了解部门的各项职能入手，判断部门可能发生的支出方面，再比照上年实际支出项目，审查是否有重大项目支出未编入部门预算，而是通过预算追加的方式支出，同时，应关注部门上年结余资金安排的支出是否编入本年预算。通过部门预算的完整性审查，就是要把部门的收入和支出全都纳入到人大的监督范畴，它是实现对政府全口径预算、决算进行审查监督的基础。
（二）部门预算的细化程度审查。主要审查部门预算的编制是否精细，是否列出了支出的具体项目及用途。细化程度审查主要是针对支出项目进行的审查，分为基本支出细化程度审查和项目支出细化程度审查。基本支出细化程度审查是指检查基本支出中是否列出了具体项目明细，进行该项审查时，通过检查支出预算是否按照基本支出定额标准进行核定，各项支出是否真实有效，是否有在预算中列非定额支出安排基本支出缺口的情况。项目支出细化程度审查是指检查支出项目是否明确，是否细化了支出的具体用途，进行该项审查时，通过对逐个项目进行详细审查，检查是否存在项目资金打捆编制，项目内容不细化的情况。通过部门预算的细化程度审查，进一步推进了部门预算的审查深度，是人大开展实质性监督的关键一步。
（三）部门预算的科学性审查。主要审查部门预算的编制是否科学合理，是否符合实际情况，是否具备可执行性。收入的科学性审查主要是检查收入预算的编制是否科学合理。收入预算要参照以前年度部门预算执行情况和当年的收入预测进行编制。收入预算的编制一定要根据当年的实际情况，不能编制得过大导致支出存在缺口，也不能编制得过小造成预算编制不完整，只有收入编制得恰到好处才能体现预算的科学性。因此，进行该项审查时，主要比照上年决算收入的规模和类别，以及本年的特殊政策，检查本年收入的科学性和合理性。支出的科学性审查分为基本支出的科学性审查和项目支出的科学性审查。基本支出的科学性审查主要检查基本支出定额体系是否完整，定额标准是否科学合理，是否能够满足部门基本支出需要，人员经费是否充分保障，公用经费是否存在硬缺口。进行该项审查时，主要关注部门的经费追加，如果每年都存在一定额度的基本支出经费追加，则表明基本支出预算编制不科学。项目支出的科学性审查主要检查项目支出的确定是否经过了充分的论证，项目支出的内容是否可行，项目预算是否充足。进行该项审查时，首先审查该单位是否建立了项目库，是否从项目库中筛选项目；其次，检查以前年度已经执行的项目，审查是否存在项目内容雷同的重复申报项目；最后，检查项目的具体内容，分析项目的真实性和可执行性。部门预算的科学性审查，将部门预算审查推向了更高的审查层次，是人大开展实质性监督的有力法宝。
（四）部门预算的跟踪执行审查。主要通过审查部门预算的执行情况来反证部门预算编制中存在的问题。这一阶段可通过两种途径完成，一是在半年和全年的预决算审查前，对部门预算执行情况进行跟踪审查；二是借助审计部门每年开展的同级审计工作，将人大每年抽审的部门预算审查单位委托审计部门进行预算执行情况审计，并将审计结果报告人大。不论采用哪种途径，审查时应重点关注三方面内容：一是审查预算执行的进度是否符合年度序时进度，是否存在预算收入任务未完成或收入拨付不到位的情况，预算支出是否完成年度序时进度等；二是部门追加预算的资金来源和支出用途，部门追加预算过大是当前部门预算执行中普遍存在的问题，通过对追加预算的审查，重点发现部门预算编制不完整、不科学等方面的问题；三是部门结余资金的管理和使用情况，由于部门预算按年度编制，财政部门主要编制当年安排部门使用的资金，因此，部门跨年度结余资金往往容易被忽视，导致大量资金在部门常年结转。对结余资金进行审查，要分清结余资金的性质，是基本支出结余还是项目支出结余，对于基本支出结余要审查是否编入下一年的部门预算当中，应通过削减下一年的基本支出预算来使用该项结余资金；对于项目支出结余要追查资金结余的原因，分析项目支出的预算安排是否科学合理，是否由于项目内容不切实际而未执行，是否由于项目重复安排而无支出需要，是否由于项目完工但未结算导致资金常年结余，是否属于项目完结的资金净结余。要区分不同的结余资金性质来清理项目资金结余，对于项目完工的资金净结余应收回财政或下年申报其他项目，对于项目内容不切实际或重复申报等资金结余应收回财政，对于无正当理由连续结转两年以上的项目资金都应收回财政或重新申报其他项目。通过对结余资金进行审查，增强部门编制预算的科学性和有效性，提高财政资金的使用效益。部门预算的跟踪执行审查真正将人大的法定监督落到实处，是人大开展对政府全口径预算、决算有效监督的有效保障。
（作者单位：长春市人大常委会预算工作委员会）
随着竞争压力加剧，企业在费用成本上可谓是毫厘必争，财务、管理、经营“三费”成为企业关注焦点，随着“人口红利”效用递减，人工成本预算管理作为成本控制的重要手段呼之欲出，此举也将倒逼企业重视“人”这一重要经济增长极的价值回归，真正释放“人才红利”。
关键词：
ERP思想;线性回归;“SMART”原则
一、人工成本预算内涵
人工费用由工资总额、社会保险费、职工福利费、职工教育费、劳动保护费等费用组成，人工成本预算是反映企业未来一段时期内全部人力资源管理活动中人工费用的财务计划。
二、人工成本预算管理的必要性、重要性
原有的企业人工成本“事后核算”，是“用多少算多少”，对于人工成本开支没有计划、合理安排，费用控制较为粗放。随着竞争的加剧，人工成本对企业的压力越来越大（据不完全统计人工成本一般占企业总成本8-20%），企业想要轻装前行，就不得不收紧钱袋子，实施人工成本“事前预算”，逐步建立“算多少用多少”的人工成本预算模式。
三、用ERP的思想来构思人工费用预算管理
ERP的思想要求预算以数据的搜集、使用、分析为出发点，将各岗、各类人事费用作为数据发生端口，最终链接到人工成本预算管理核心处理器中来，参与核算、分析、监控。还没有E-HR的企业，可以通过EXCEL表按以上思路建立模型链接，由此让数据准确、动态、全面、符合企业需求。充分将财务数据采集、统计分析、人力资源管理优化和信息化的精髓进行集成，综合加以利用。
四、人工成本预算编制操作流程
1.明确企业的统计指标口径：数据来源于财务账目，但是用于人事决策
财务根据《会计准则》做账，与人工成本预算要求归类方式差别很大，所以，首先需要摸清人事或财务口径下各类人工成本指标归类方式，不同口径下的数据科目逐一对标。怎样的人工成本费用控制目的，决定了怎样的人工成本统计指标口径，统计口径设计时应符合预算监控目的，并便于数据提取、分析。
2.编制预算表
通过财务报表、生产、销售记录等，核算历史各时期人工成本各指标值，并对下一阶段人工成本做预算。人工费用预算指标编制方法可以固定预算与弹性预算结合进行。固定预算，通常针对仅与用工人数挂钩，收入相对固定部分的人工费用预算，须在企业定编基础上，结合各职位等级薪酬标准测算；弹性预算，通常针对与企业或岗位业绩挂钩的浮动部分人工费用预算，可采用按劳动定额的方式正方向推算或通过利润总额、成本总额逆方向进行增量预算或零基预算。运行较为成熟的企业，在历史数据支撑基础上，可选取敏感指标做线性回归模型，模型可设定为：Y=A+BX+CZ（Y:人工成本总额、A：人工成本固定部分、X：销售额或产值、Z：利润、B、C分别为相关系数），其中，A、B、C分别为常数及变量系数，需要通过相关度分析测得，工资总额数学模型在进行拟合检验后，即可被作为本企业的人工成本预算模型。
3.做好人工成本监控指标体系的建立，实时调控
根据产业、行业、职类为纵轴，各类性质预算监控指标为横轴，纵横交错网定各岗位收入水平，立体监控职位、部门、各业务系统乃至全企业的人工费用使用情况。笔者从宏观到微观、从静态到动态，将预算监控指标划分为总量指标、结构指标、比率指标。总量指标（反映规模）：含人工成本总额、销售收入、企业增加值、利润总额等；结构指标（反映比重）：含人事费用率、劳动分配率、人工成本总占比等；比率指标（反映趋势）：含工资总额增长率、企业利润增长率、人均人工成本增长率等。
4.对企业“体检”后，需要进行人工成本使用情况的认定
“体检报告”一般有几种情况：一是基本符合人工成本预算使用进度。此种情况视为预算与实际相符，企业按预算计划开支人工费用，预算不仅合理，且企业控费效果较好。二是超过预算使用进度。此种情况一般为企业的控费措施不力，导致人工成本透支，须分析费用激增点在哪里，如：生产线上员工加班费陡增，是否是员工的工作效率降低导致；绩效奖金增幅太大，是否为绩效挂钩方案不合理导致等，须采取有效措施进行干预。三是预算额未按进度用完。此种情况可能是预算额制定太宽松，或企业工业技改、组织变革、员工劳动效率提高所致，当然也不排除企业的市场萎缩、产能下降等因素。一般来说，预算执行偏差不可以超过5%，否则认定为预算或预算的执行存在问题，需要及时调整改进。
5.预算执行奖惩
对于预算计划执行超额或节余的企业应予以及时奖惩，奖惩方案具体为：团队奖惩，超额或节余预算直接按比例奖励被考核企业，由企业自行二次分配；对企业负责人奖惩，将预算完成指标与企业负责人的目标奖挂钩，按比例赏罚；遵循预算使用效果的递延原则，预算超出或节余部分核减或增加至下一年的预算中，增加预算作为企业扩大生产规模或提高员工福利待遇等费用自行灵活支配使用。
6.预算执行改进
一是企业费控问题。预算是企业人工成本费用控制的初衷和目的，预算执行有问题，首先从管理上彻查原因。二是企业预算调整。预算的制定是在企业特定历史时期中、经营环境下及财务数据基础上推算出来的，若与实际不符，分析是否有预算数据采集、归类、计算有误等问题。
五、人工成本预算的两个关键点
1.人工成本预算指标的选择遵循“SMART”原则
S（Specific）：预算指标必须是具体或有代表性的，能充分体现行业、企业、岗位的价值特征。M（Measurable）：指标必须是可以衡量的。即通过财务报表或演算等可以获得直接、间接的一、二手资料，以确保数据的可信度和有效性。A（Attainable）：指标设定合理。即指标不可定的太紧或太松，既符合实际情况，但又要有一定实现难度，以此不断刺激企业挖掘劳动者剩余，提升组织效率。R(Realistic)：指标是现实的。即指标根据正常的经营环境及人力资源市场情况的变化，具有合理的浮动空间。T（Time-bound）：指标的时效性。即根据企业的发展阶段及市场竞争情况，指标类型或指标值需要进行阶段性的调整。
2.根据“两低于”、“两同步”原则审视预算指标的合理性
人工成本预算提倡遵循“两低于”的原则，即工资总额增长幅度低于企业经济效益增长幅度；职工平均工资增长幅度低于企业劳动生产率增长幅度。但如果将企业的发展放置在相当长或国内外人力资源市场当中，就不能僵化理解“两低于”原则。因企业规模化发展过程中，势必会大量战略储备人力资源，可能会阶段性的超标，所以只要5年、10年中长期内人工费用与企业效益指标能融合，也应视为合理，结合遵循“两同步”原则，即：人工费用总额增长和企业经济发展同步，员工劳动报酬水平增长和劳动生产率提高同步的原则。
六、结束语
作为企业的HR不仅需要建立一套契合企业发展需要的人工成本预算模型和方法，还要通过多种配套机制，引导企业形成内部有序竞争，让资金追逐优质资源，为企业释放“人才红利”，对企业战略发展起到核心带动作用。本文意在对企业人工成本预算工作进行梳理，引导读者建立一种集成化的人工成本预算思想，通过不同角度的解构、分析，引发读者对人工成本预算管理技术运用的关注和兴趣。
参考文献
[1]邹善童.企业人力成本控制整体解决方案[M].中国法制出版,2015,7
[2]马小丽.构建企业人工成本宏观检测系统[M].中国劳动社会保障出版社,2014,10
随着装置投产运营，A公司建立了全口径人工成本管控体系，将各部门、各生产单位、各类用工、各项人工成本费用全部纳入人工成本管理，实现人工成本管控全覆盖。
完善人工成本归口管控制度
建立和推行全口径人工成本管控得有完善的制度体系，规范人工成本统计范围和口径，进行过程监控并及时做好统计分析。
按照分级管理、分类调控的原则，明确人工成本管理职责。
明确各相关部门对人工成本管控的职责和工作要求，建立人工成本预算、分析和考核评价机制。人力资源部门负责人工成本归口管理，配备专职人员，研究制定人工成本管控制度，y筹和协调人工成本管控工作，编制工资总额、社会保险、公积金、教育经费以及劳务费等年度预算；财务部门研究制定福利费用及非货币利的开支项目、控制标准和规范管控制度；安全环保部门研究制定劳动保护费用的开支项目、控制标准和规范管控制度；党群部门编制有关福利费用预算和执行工会经费有关规定，并对工会经费执行情况进行统计分析。
规范人工成本管控范围，增强统计数据的统一性和真实性。
人工成本管控范围包括单位范围、人员范围和项目范围。单位范围与财务决算范围一致；项目范围依据国家有关规定和企业会计准则有关“职工薪酬”组成项目确定；人员范围主要包括单位从业人员、离开本岗位仍保留劳动关系人员、劳务派遣用工、离退休（退职）人员。
强化人工成本管控程序，增强人工成本管控的自觉性和主动性。
人工成本管控程序分为年度预算、统计分析、监控预警、年度考核4个环节。
年度预算：在原则上与财务预算同步进行，按人工成本项目细化，执行时根据有关变化因素适时调整。人工成本预算编制以上年实际发生额度为基础，结合公司工资增长率、社保基数及比例以及其他费用调整内容推算。
统计分析：实行月度统计，季度分析。人工成本月度统计报表由人力资源部门负责，季度分析情况由人力资源部和财务部门共同完成。
监控预警：对人工成本执行情况实行动态跟踪、过程监督。每月跟踪各项目信息及异常情况，分析人工成本状况并预测其变动趋势，对进度不匹配的项目做出预警，对关注预警项目及时调整，对警示预警项目分析原因并及时反馈结果，对整改预警项目制订具体的调整和控制措施，以适应外部环境的变化。
年度考核：对违反规定、超控制指标列支的，扣减相关主管部门考核得分。
规范人工成本管控内容，实现全口径人工成本管控，就要做到专项费用分类调控，完善人工成本管理流程和控制点，提高人工成本投入产出效率。
人工成本项目包括职工薪酬和其他人工成本两部分。企业为获得员工提供的服务而给予各种形式的报酬以及其他相关支出列入职工薪酬，包括为员工在职期间和离职后提供的全部货币性薪酬和非货币利。其他人工成本是除以上项目外的其他支出，包括未纳入公司工资总额的其他从业人员劳动报酬。
工资总额是计提其他相关费用的基础，实行专项管理，形成“事前有预算、事中有控制、事后有考核”的管理流程，按照“应付职工薪酬―工资”的贷方实际发生额核算，实际发放给员工的所有工资性收入均纳入工资总额统计范围。
社会保险费按照国家和地方政府规定的缴费基数和比例提取。企业年金和补充医疗保险等其他保险费根据有关规定和公司效益状况提取。住房公积金按照国家住房和城乡建设部、财政部、国税总局的有关规定执行。按规定由公司发放的各种住房补贴（包括租房费用、租房差价补贴等）支出的住房费用据实列支。
福利费用和非货币利按照国家规定的开支范围，不得在规定项目以外变相发放工资性收入，主要包括职工工作餐补贴、丧葬补助费、抚恤费、探亲假路费、疗养补贴、体检费、困难补助及救济费等。非货币利主要是公司发放外购商品给职工作为福利。教育经费、工会经费均按照不超过当期工资总额的一定比例控制使用。辞退福利按照企业会计准则规定据实列支，包括解除劳动合同经济补偿金、终止劳动合同经济补偿金和解除劳动关系相关费用，不包括为解除或终止劳动合同人员补发欠发的劳动报酬、补缴欠缴的保险金等费用。离退休人员费用是公司在社会统筹养老金以外，实际支付给本公司离退休（退职）人员的节假日慰问金、医疗费补贴、体检等费用。
规范劳务费用统计范围和口径，根据劳务派遣协议结算，并支付给社会劳务派遣公司的全部费用据实列支、专项管理。包括劳务用工的劳动报酬、社会保险、教育培训等费用，以及支付劳务派遣公司的管理费、税费等，其他费用不得列支劳务费。对仓储、运输装卸、管道巡线、基建土建等非核心业务和劳动密集型业务，逐步实行业务（服务）外包，不再归集到公司人工成本统计。属于对外承包业务性质的费用，均通过与承包单位规范订立工作合同或协议，按照双方约定的工作量结算，并直接列支公司生产（经营）成本费用，不得计入“劳务费用”统计。
按照国家和公司有关安全生产、职业防护、劳动保护等政策规定，劳动保护费在年度预算指标内据实列支。以配置劳保实物为主，除按照公司规定发放的防暑降温费（高温费）外，不得以现金形式变相发放工资性收入，不得违规配置劳动保护以外的物品。为劳务派遣用工配置的劳保用品等费用直接列支公司劳动保护费用。
以信息化建设推动全过程管控
为增强人工成本实时监控，A公司加快推进人力资源统计信息化建设和信息化统计队伍建设。
一是建设人力资源管理工作平台，整合优化报表制度，突破狭义统计概念，规范人力资源统计数据口径及统计指标，细化表内表间关系、取数条件、校验逻辑等，简化统计报表提取工作流程，实现平台的四大功能（见图1），突出人工成本各项目的过程管理，动态在线监控、查询分析等。加强数据利用和分析预测，挖掘变化趋势，把握公司人力资源发展方向，构建综合统计和专项分析结合的新格局。
二是建设一支以关键用户和统计人员为主体、各类业务骨干和最终用户为补充，拥有较宽业务知识、较高信息化水平和统计专业知识的统计队伍。
建立人工成本分析评价模型
为了更全面准确地反映人工成本水平，A公司将人工成本分析评价分成两步操作：
一是建立了包括人工成本项目执行依据和变动情况、年度预算执行进度情况、与上年同期比较及同行业优秀水平对比等为内容的人工成本分析模型。引入人工成本利润率、人工成本含量、劳动分配率、人事费用率、劳动分配率等分析指标，建立人工成本投入产出指标评价体系（见表1）。
二是建立人工成本对标评价模型，将劳动分配率、人事费用率、人工成本利润率、人工成本含量4项指标的权重分别设为X1、X2、X3、X4，其中，X1+X2+X3+X4=1，比例可根据“高人均人工成本，低人工成本含量，高人工成本投入产出系数”理论调整（见表2）。经过横向对比（与同行业内优秀公司近3年人工成本单项指标对比）和纵向对比（与公司上年人工成本指标综合计分对比），找到投入的边际人工成本和获得的边际效益的均衡点，做好人工成本支出适度水平测算，使人工成本增长和公司效益增长相匹配。
关键词：财政政策；国民收入分配；效应
中图分类号：F124.7 文献标识码：A文章编号:1003－9031(2011)10－0006－05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.10.02
一、引言
近年来，我国国民收入分配结构中存在“向政府和企业倾斜、居民最终分配比重不断下降”的不平衡现象，已经成为一个值得高度关注的经济发展战略问题，因为这意味着居民对经济发展成果的分享程度越来越低，势必会影响我国经济增长模式从出口和投资拉动到依靠消费、投资和出口均衡增长的转变。从国民收入两次分配结构看，政府、企业收入所占比重上升较快，而居民部门收入比重逐年下降。2000―2008年，政府、企业在国民收入初次分配中所占分额提高了0.8个和6.4个百分点，居民所占份额下降了7.2个百分点；在再分配中居民部门的再分配收入比重下降7.7个百分点，政府、企业再分配收入比重分别上升1.8和6.1个百分点；并且从初次分配到再分配，居民部门的收入普遍由上升转为下降或无明显变化，而政府部门收入则上升2～3个百分点。
本文认为，财政政策有效制度供给不足的问题与国民收入“向政府和企业倾斜”的关联是不可忽视的，因为包括税收在内的财政制度安排与调控经济的方式手段让政府、企业分配占比双增的形式更多分享了各类经济红利。近年来，我国税收等财政收入的高增长，特别是超GDP增速的连续高增长，首先就表现为国民收入分配中政府占比的增长趋势；其次，我国的纳税人目前以企业、组织为主，税收持续高增长，也反映出企业、组织行为的活跃以及收益的增加，传递到国民收入分配格局，自然表现为企业部门的强势。
二、我国国民收入分配格局特征
（一）政府收入：宏观税负偏高
宏观税负是指一国纳税人在一定时期因政府课税而减少的私人部门资源总量，表明纳税人对于国家课税的承受状况。衡量宏观税负一般有三种口径：小口径的宏观税负（税收收入占GDP比重）、中口径宏观税负（一般预算收入占GDP比重）、大口径宏观税负（政府全部收入占GDP的比重）。其中，大口径宏观税负真实地反映了政府集中财力的程度和由于政府运作给企业和居民所带来的实际负担。按照上述的收入口径，可以得到我国各口径的收入规模（见表1）和宏观税负水平（见表2）。1999―2009年，我国小、中、大口径的税收收入规模分别从1.06万亿元、1.14万亿元和1.95万亿元增加至5.95万亿元、6.85万亿元和10.79万亿元，年均增长率分别为18.1%、19%和18.3%。2009年小、中、大口径宏观税负分别为17.5%、20.1%和31.4%，分别比2000年上升4.8、6.6和8.8个百分点。
与国际比较来看，在国外大多数国家中，政府收入的绝大部分或大部分来自于税收，因此税收占GDP的比重大体能反映政府支配财力的水平。2007年扣除社保资金后我国宏观税负为27.9%，而工业化国家税收占GDP比重平均为29.9%，发展中国家税收占GDP的比重 20.8%，我国宏观税负高于发展中国家，且与工业化国家差不多①。在没有对宏观税负进行科学设定的情况下，财政收入平稳增长机制在实践中逐步演化为“政府收入自我扩张机制”，财政超常增长在一定程度上扭曲了国民收入分配关系以及投资和消费比例等宏观经济总量平衡关系[1]。
（二）企业收入：企业利润增长
近些年我国企业的利润收入大幅度增长，2001―2007年，规模以上工业企业利润占GDP的比重从4.3%上升至10.2%，上升了近6个百分点；国有及国有控股企业利润占GDP的比重从2.2%上升到4.1%，2008年后有所下降。企业利润的上涨导致企业可支配收入和企业储蓄的上升。企业利润增长的原因既有企业本身效率提高和劳动生产率进步的内因，也有垄断寻租和资源寻租等外部条件，本文主要来看外部条件的原因。
垄断寻租，主要表现在国企特别是央企的高利润与其垄断性和资源独占性呈显著的正相关关系。1990―2007年，实现利润最多的6个行业如石油和天然气开采、黑色金属冶炼及压延加工、电力等创造的利润占当年全部工业企业利润总额的50%左右。工业利润向少数行业集中，而且拥有不少国有的垄断性企业，一个重要原因是这些行业集中度较高。这些垄断性企业凭借自身的市场垄断地位获取了较高的利润，扩大了不同行业、不同企业之间的收入差距，企业收入差距扩大又导致居民收入差距的扩大，因此其高额利润的获得在很大程度上是以牺牲消费者福利为代价。
资源寻租，主要表现为资源能源价格上涨以及资源收益征缴少导致企业利润上升。2000年之后，我国的一些传统产业，比如采矿、石油冶炼、钢铁等，行业利润上升非常快。除生产率的提高外，导致利润上涨的一个重要因素就是各种资源和能源的价格在世界范围内大幅度的上涨。从1990年以来的年度数据来看，资源收入占比（企业盈余在收入法GDP中的占比）与国际商品价格指数成明显的正向变动关系，相关系数为0.87[2]。而这种大幅度上涨的资源都变成了企业大幅度上涨的利润，因为对于资源行业我国一直都没有改变企业既不缴纳开采资源的特许权费用，也不和国家分享资源溢价收入的制度，因此，资源溢价收入基本上都归企业所有。
（三）居民收入：劳动要素成本、投资收益和转移收入低
我国居民收入占国民收入比重下降主要表现在劳动要素成本、投资收益和转移收入低三个方面，具体来看：
一是劳动要素成本低。长期以来，我国实行的是低工资高就业政策，使劳动者在初次分配中处于劣势；1990年我国劳动者报酬占GDP的比重达到54%左右，但是此后一直不断呈现下降趋势，到2007年下降至39.7%，2009年有所提高。
二是居民的投资收益及财产性收入较少。1992―2007年，我国居民可支配收入中来自投资收益（包括利息、利润等）的部分不到6.5%，1994年最高时也仅为8.9%，而2005年降为4.2%。这主要是因为我国居民还不是生产要素（除劳动以外）的主要拥有者，大多数企业的所有权并不由居民直接或间接（通过机构投资者和养老基金的方式）掌握。
三是政府对居民的转移性支付较低。由于我国提供转移支付（社会保障、医疗、养老及救济等）的责任没有及时地从国有企业转移到政府，因而使居民的实际所得占GDP的比重进一步下降。从资金流量表上看，政府并没有将转移收入充分地转移给居民，最终的结果是政府扩大了可支配收入，政府经常转移收支①的差额从2001年的2746亿元扩大至2008年的12582亿元，增长了3.58倍[3]。
三、国民收入分配不平衡格局的财政政策制度供给
（一）税制结构中对于间接税依赖过重，税收调节力度有限
1．间接税的收入功能导致政府收入占比高。作为生产经营环节征收的流转税，由于是对流转额或交易额征税，它将政府财政收入的主要基础从企业利润转向企业的销售收入，使与企业盈亏无关的流转税成为国家财政收入的主要来源，这符合我国政府筹集财政收入并提高“两个比重”的要求，因此分税制时被确立为主体税种，目前我国流转税的比重超过了50%。但以流转税为主的税制结构是我国国民收入分配格局中政府占比升高趋势的一个重要原因。1994―2007年，初次分配阶段政府部门收入平均占比达到17%，其中生产税净额占比超过90%，而生产税净额主要包括流转税；再分配阶段，政府部门收入平均占比为19.71%，其中收入税只占其中的20%以下，对政府收入占比上升的影响较小。
2．间接税的累退性导致大规模税负转嫁给居民。累退性质的间接税通过两个媒介对收入分配产生重大影响。一是大规模税负转嫁的存在，使得税收增长表面上是企业承担，实际为居民承担。一方面，在劳动力供给弹性小的情况下，流转税税负可以向后转嫁给劳动者，使得居民劳动报酬降低；另一方面，流转税可以通过提高消费品价格向前转嫁给居民消费者，降低了他们的实际收入。二是营业税和增值税重复征税机制造成税负不公平。重复征税是指只要产品发生不同企业间的流转，就会有税收产生，税收负担随流转环节增加而增加。如果把劳务、无形资产视为产品，营业税所包含的重复征税因素和过去的产品税是一致的，而如交通运输、建筑业和销售不动产与居民的住和行都密切相关，需求弹性低，进一步强化了税收的累退性，税负更容易转嫁到居民。
3．直接税调节作用未有效发挥。一是个人所得税分类计征的政策不利于合理调节收入分配。由于分类所得课税模式容易使纳税人分解收入，多次扣除费用，使获得多份收入的人费用扣除增多，造成所得来源多、综合收入高的纳税人反而不要缴税或缴较少的税；而所得来源少、收入相对集中的人却要多缴税的现象。二是财产税等税制尚欠完善。在许多中高收入者拥有了住房等财产、并且随财产的增值不断拉大与低收入者的收入分配差距的情况下，对居民拥有的不动产仍继续免征物业税、赠与税、遗产税等财产税，对存量财富无法调节，显得愈加不合理。目前我国20%的高收入者拥有70%～80%的财富情况下，税收制度对财富积累和积累过快的调节作用无法发挥出来，使政府可做、应做的调节收入分配之事，没有相应工具。
（二）非税收入引发政府收入膨胀，提供公共产品效率低
1．非税收入自生机制逐步形成。2000―2009年，我国非税收入从0.7万亿元上升至3.3万亿元，占全国政府收入（扣除社保收入）比重平均为38%，而非税收入的大幅增长是导致我国政府收入膨胀、宏观税负上升的一个重要原因。从非税收入的历史沿革中可以看到，非税收入不仅有其生存的土壤，而且形成了自生机制。1993年国有企业折旧基金和税收留用资金不再作为预算外资金管理后，地方政府通过国有企业收费的渠道受到阻碍，于是通过各个部门来收费，政府性基金和行政事业性收费成为新的预算外资金的主要来源。1996年，当国家继续采取措施规范行政事业性收费和基金管理后，各地又有了新的生财之道，转向出卖国有资产、土地和其他资源以获取预算外收入。2003年后，土地出让金成为地方政府谋取预算外资金的最主要的来源。非税收入的快速增长，给政府带来大量的资本性收入（如土地收益），这必然大幅提升政府收入在国民收入中的占比①。
2．非税收入大部分没有投入到公共物品上。由于非税收入的增长很大一部分是依靠预算外收入和土地收入来实现的，但这些非预算管理的收入却并没有像预算内收入那样用于基本的公共物品提供。预算外收入主要用在基建（1996年前）和行政支出方面（1996年后）（见表3）。而土地收入很大一部分则投入到城市建设中，2009年土地开发支出、城市建设支出占土地支出的10.7%和27.1%。地方政府预算外支出的职能与预算内财政明显不同，意味着借助于“预算外”这种较“软”的预算约束条件，越来越多的公共资源被分配到约束较小的预算外财政管理机构，加重了地方居民的财政负担，同时也使提供公共物品的效率相对较低[4]。
（三）政府让渡国有资产收益，国有资产分配长期向企业倾斜
1．国有资本经营收益征缴制度缺失。1994年税制改革时为了平衡和国有企业的利益关系，暂时下放作为国有资产所有者对于企业利润的分配权利，把国有资本收益全部让利于企业。由于国有企业不向国家股东进行分红，将大量的利润留存，类似于无偿使用国有资产，成为我国国有企业重要的资金来源。2007年虽然试行了国有资本经营预算制度（中央本级），但国有资本经营预算的收入收缴却较小。2007―2009年，共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元，而2009年中央企业（包括中央管理企业和部门所属企业）利润高达9445.4亿元。也就是说，中央级次国企利润收缴三年集中到政府收入中的尚不足一年利润的20%[5]。
2．资源收益征收力度小。目前，我国企业上缴的资源租项目有矿区使用费、资源税、矿业权有偿使用费、石油特别收益，尽管税费种类不少，但征收的力度普遍偏小，多数税费实行从量定额征收，这就导致了资源利用效率的降低，国民收入的流失或者低估，也导致了收入分配的不公。以矿业企业为例，根据不完全统计，在15万个矿业企业中，通过市场机制有偿取得矿业权的仅有2万个，其余13万个矿业企业是通过行政划拨的无偿方式取得的。再以采矿权为例，目前全国采矿权约为12.6万个，而无偿占有属于国家出资探明矿产地的采矿权大约有7万个；同时，在矿产资源开采环节上，向矿业企业征缴的税费标准过低，我国各种矿产资源税水平仅为发达国家的1/3～1/2，2000―2008年，全国资源税只占税收总收入的0.56%。
（四）财政再分配调节功能未有效发挥，公共支出欠账较多
1．转移支付的不完善使得政府没有将收入充分用于民生。我国转移支付由于结构性的问题导致政府在获得庞大收入的同时没有充分将这些资源转移给居民。一是由于需要保证地方的既得利益，增值税、消费税和所得税虽然属于中央与地方“共享收入”，但纳入了中央对地方补质的“税收返还”，加剧了不公平性。二是专项补助的项目和内容是由中央和上级设定的，它不可回避地体现了利益和“政绩”诉求，与基层的实际需求往往脱节，加之有些专项还需要地方政府层层配套，更加剧了基层财政困难。三是财力性转移支付多为短期解决新冒出的问题而设立但一直延留下来，或是为了填充财政缺口的缝缝补补举措，真正具有均等化效应的均衡性转移支付份额较小（2009年仅占转移支付总额13.72%）。
2．公共支出不足。在财政资源有限的约束条件下，长期以“增收”为目标的财政激励机制扭曲了地方政府的支出意愿，追求短期增长和财政收入使得地方政府对公共产品和服务支出的意愿下降，忽视了社会公共服务对长期经济增长的促进作用，同时，各级政府和部门借口市场化改革，尽量向其他层级政府和社会转移支出责任成了各级政府的一种理性选择。反映在财政支出上，地方政府把大量支出用于在基础设施建设等竞争性领域和行政管理方面，而对教育和医疗等公共支出地方政府则采取了“甩包袱”的做法，公共服务支出不足成了各级政府财政支出的普遍现象。20世纪90年代以来，我国政府在提供公共产品①方面的财政支出比例没有发生多大的变化，这一比例基本在50%以下（见表4）。基本公共产品的欠缺和过度不均衡影响了居民尤其是低收入居民通过公共服务体系完成人力资本积累。
四、以理顺收入分配关系为目标推进财政政策调整
党的十六届六中全会和党的十七大，相继对深化我国收入分配制度改革提出了一系列新要求，集中到一点就是要改过去的效率为主兼顾公平为谋求效率与公平的均衡，从而使我国收入分配制度改革进入一个崭新的历史性发展阶段。财政政策也需要适应社会发展的大方向进行有针对性的调整，重点是调节差异，注重公平，妥善处理经济增长和收入分配、发展效率和社会公平的关系。
（一）以“公平”取代“效率”导向，调整完善税制结构
适当降低一般流转税（如增值税和营业税）并相应提高选择性流转税（如消费税）占流转税收入的比重，逐步推行营业税并入增值税的税制优化改革，进一步消除营业税“重复征税”的问题；逐步增加直接税，择机征收财产税以结束财产保有层面的无税状态，调节贫富差距，引导地方政府关心投资环境、基本公共服务的改进而不是投资本身，通过辖区不动产增值实现财政增收；实行综合和分类相结合的个人所得税制，校正逆向调节分配效应，提高工资薪金收入占居民可支配收入比重等，应当成为下一步税制改革进程中占据突出位置的改革措施。
（二）变“准预算管理”为“全口径预算”，改革政府收入体系
建立全口径政府预算，摸清政府收入的真正规模，统筹安排政府收入。结合部门预算改革，将目前的全部非税收支分期分批地纳入预算管理，编制综合预算，并在部门预算中得到完全反映，逐步将专户资金直接纳入国库单一账户核算。结合绩效管理重新考虑设计合理、规范的激励机制，逐步切断非税收支与部门的利益瓜葛，真正形成可由财政统筹安排的综合财力，最终实现全口径预算管理。
（三）从“无偿使用”到“有偿征缴”，理顺企业参与收入分配的行为
一是以税利分流为基础全面建立国有企业经营利润上缴制度，确保国家作为国有资本出资人收益分配权的行使。具体做法可以优先从垄断性行业特别是国资委直接管理的中央企业开始实行红利上缴，待时机成熟，再面向全部国企收缴红利。二是实行租、税、费分设，为国家行使资源所有者权益提供制度保障。规范探矿权、采矿权有偿取得制度；改革资源税制度，扩大资源税征收范围，健全资源税计税依据，将原油、天然气、煤炭的计征办法变为从价定率计征，这样既可以防止资源占有者和使用者获得额外的高收益，又可以促进资源节约和环境保护。
（四）由“全能财政”转向“民生财政”，加大对公共产品的转移支付和支出力度
一是建立以均等化为主要目标的转移支付体系，做到“一般补助讲公平，专项补助讲效率，慎用有条件专项补助”，使之更具再分配的功能。二是调整公共服务财政投入的内容和结构，投入的重点是绝大多数人们直接获益的基本公共服务，如教育、医疗、社会保障与就业、“三农”、自主创新、环境保护等。三是调整城乡之间的公共服务投入结构，改变重城轻乡的投入体制，加大对农村及困难地区的基本公共服务财政投入。四是建立健全各级政府共同参与的基本公共服务责任共享与支出分担机制，将公共服务的支出重心适当向省和中央上移，让省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用，适当减少县乡级政府的事权和支出责任。
参考文献：
[1]吴岷钢,陈颖.我国宏观税负研究[J].国库研究,2011(2).
[2]樊钢,张晓晶,魏强,刘鹏,吕焱.中国经济再平衡之路[M].上海:上海远东出版社,2010.
[3]江春,吴宏.中国的国际收支失衡：基于收入分配的新视角.破题收入分配改革[M].北京：中国经济出版社,2011.
财税体制改革所要解决的问题，实际上也是影响人大预算审查监督效果的症结所在
长期以来，为了提高人大预算审查监督效果，各地做了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社会各界对预算的满意度还不是很高。
从预算的流程来看，预算编制还不够统一完整，内容不够细化，年初到位率不高，全口径预算管理建设的任务还很重；预算执行还不够严格规范，先有预算，后有支出的原则没有得到很好贯彻，随意追加、调剂以及挤占和挪用等现象较为普遍；预算监督的严肃有效性不足，程序性监督多，有实质性内容的少，人大批准的预算刚性不足；财政政策和预算信息还没有全部公开和透明；财政运行的质量不够高，防控风险的压力加重。
从预算的政策效应来看，财政支出“越位”和“缺位”问题同时存在。在一些市场竞争充分的领域，财政介入的程度呈强化的趋势，而一些基本的民生支出保障程度不高，导致一些财政资金在政府责任和市场责任之间“错配”。政府间事权不清晰，财力与支出责任不匹配，造成中央包揽过多，效率不高，资源环境难以承载，地方政府债务不堪重负。
从预算法律规范来看，预算法修改滞后，政府间事权划分及支出责任、全口径预算管理、预算公开、预算超收以及预算法律责任等缺少法律规范。税收立法层次低，权威性不足。税制不健全，政府收费缺乏法律规范，一些地方费多税少，征管秩序混乱。预算支出政出多门，硬性规定增长比例和资金配套，预算的统一性严重肢解。
这些情况表明，人大预算工作不只是一个技术问题，很多深层次的矛盾，要从财税体制改革中去寻找解决的答案。
深化财税体制改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，将极大地夯实人大预算审查监督的基础
决定对建立现代财政制度作了较为详尽的阐述，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。财税体制改革的核心内容是税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的制度安排。
如果从财税运行的内在逻辑和人大预算审查监督的重点来考察，财税体制改革很大程度上是围绕“钱”来展开的，而运行的主要载体便是预算。
钱从哪里来？即税收（也包括其他政府收入）如何取得。税收是国家预算收入的主要来源，也是联结国家和纳税人之间的重要纽带。决定明确，要改革税制，稳定税负，优化税收结构和完善税种设置，清理规范税收优惠政策，完善地方税体系。这样，将有利于明晰中央和地方的收入来源，提高收入质量，理顺征纳关系，确保预算收入持续稳定。
钱由谁来花？即政府间财政关系如何确定、支出责任如何划分。1993年分税制之后，这个问题一直争论不休。因为，这不但关系一个地方花钱的多少，而且关系钱由谁、也就是哪一级政府来花。这个问题一直悬而未决，造成政府间事权与支出责任不匹配，地方财政过度依赖中央转移支付，政府不好编制预算，人大不好审查预算，转移支付资金分配和监管也成为众矢之的。决定规定“事权与支出责任相适应”，将有利于把政府间财政关系引导到谁办事、谁花钱、谁担责上面来。
钱怎么花如何确定？即政府通过什么形式来安排支出？这个形式就是预算。如果没有预算，政府收支将会是一堆杂乱无章的报账单。我国法律规定，预算草案由政府编制，由人大审查和批准。但是，预算编制和审查都面临诸多困难。决定提出，要改进预算管理制度，预算要全面规范、公开透明。政府编制预算和人大审查预算的外部环境有望得到极大改善。
钱如何管理？即财政的钱怎么存，资金流入流出及余额如何管理，怎样来监督等。这涉及国库集中支付和金库管理以及政府现金管理，直接影响到国库库款是否安全，财政资金运行是否高效，人大批准的预算能不能严格执行。
钱的使用结果如何反映？钱的使用结果要通过财政决算来反映。目前，政府决算制度还不能全面真实地反映政府收支的全貌、资产负债和投资收益等情况，游离于“国家账本”之外。决定关于建立权责发生制的政府综合财务报告的规定，找到了解决这一问题的根本办法，政府花钱的情况将全面真实地反映出来，这也极大地拓展了人大预算审查监督的视野。
由此可见，人大预算工作与财税体制改革息息相关。财税体制顺了，人大预算审查监督的基础也就牢固了，一些长期困扰的难题解决起来也就容易得多。
以财税体制改革目标为指引，积极发挥人大预算审查监督职能作用
决定以“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的高度谋划财税体制改革，立意高远，视野宽阔，内涵丰富，系统性强。人大预算审查监督工作既要着眼长远，对决定所提目标要求进行分类梳理，整体推进，又要立足当前，重点突破工作中存在的突出问题。
一、以支出预算和跨年度预算平衡为重点，着力提高人大预算审查的科学性。一直以来，人大预算审查的重点，一个是注重收入审查，财政收入增长速度、财政收入占GDP的比重等成为关注的重点；另外一个是看预算收支是否平衡。强调中央预算要控制赤字规模，地方预算则不得出现赤字，必须保持年度预算收支平衡、略有结余。这也是人大审查政府预算的一条“铁律”。但这样做的结果是完成收入预算成了硬任务，否则，预算就难以平衡，就不能完成人大批准的预算任务。在完成收入任务这根指挥棒下面，财税部门在经济发展快、税源宽松时，往往倾向于少收；在经济下行、税源偏紧时，往往倾向于多收。这种情况，被称作为税收对经济的“顺周期”调节，不利于发挥财税政策对宏观经济的调控作用。
因此，决定明确提出：“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”在预算审查以支出为重点之后，主要任务将是落实政府支出责任，税收不再是一种硬任务，而是一种预期，财政收入依法征收，有多少就收多少，即我们通常所说的依率计征、应收尽收。
年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中如果被打破怎么办？这就需要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续性。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，或以丰补歉，或举借债务；另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。所以，把预算审点转到支出预算和跨年度预算平衡上来，是人大预算工作面临的全新课题。
二、以国有资本经营预算为重点，加强对国有资产的监督管理。国有资产属于全民所有。各级人大应当切实履行职责，代表全体人民监督好全部国有资产，真正从“全民所有”到“全民所用”，让全体人民更多地直接分享到改革发展成果。
建立国有资本经营预算制度，是完善国有资本管理的一项重要措施。决定要求加强人大“国有资产监督职能”，同时明确“以管理资本为主加强国有资产监督”。其中一个重要的内容，就是国家要以所有者的身份依法取得国有资本收益，所取得的收益要编制预算进行分配和管理，并接受人大的审查和监督。
目前，这项工作从中央到地方，进度不一，深度也不一样，特别是很多地方还没有正式启动，一些地方国有资本经营预算编制还只停留在政府层面，还没有由人大审查和批准。当务之急，就是要完善制度，全面推行。一是在编制范围上要全覆盖，不能有特殊企业。二是利润上缴比例要科学合理，逐年提高。相对于法国、德国、新西兰、韩国等国家最高百分之八十至百分之九十的上缴比例，我国国企上缴的国有资本收益比例明显偏低。三是要合理安排和使用好国有资本经营预算支出，一部分用于支持国企改革和发展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照决定的要求逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，确保到2020年达到百分之三十。
三、以建立权责发生制的政府综合财务报告制度为重点，强化对政府债务的监督。政府债务问题首先是法律缺失。按照我国现行法律规定，除中央政府外，地方不得举借债务。但实际上，很多地方都采取组建各种融资平台和财政提供担保和BT等方式，千方百计筹集资金加快当地经济社会发展，使企业行为演变为政府行为，政府行为进而演变为财政责任。其次是底数难清。多年来，关于政府债务数额一直有不同看法。据有关专家预计，至2012年底，地方政府债务规模或将达到20万亿元。如果再加上中央国债余额等，全国政府债务总规模将超过30万亿，逼近国际上公认的政府债务警戒线。再次是游离于预算之外，政府债务完全脱离了人大的审查和监督，一些地方甚至连人大也被捆到了一起，不得不为政府举债行为提供担保。
决定为了理顺政府债务作了一系列的制度安排，如“允许地方政府通过发行债券等各种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政府债券管理及风险预警机制”。这些规定，为地方政府发债开了“前门”，把地方政府债务状况摆到了明处，将促使政府开展债务风险评估，提高政府债务市场化程度。站在人大的角度考量，解决政府债务管理的问题，一个关键的措施，就是要督促建立权责发生制的政府综合财务报告制度。在此基础上，人大应当每年专题听取政府的综合财务报告，最终实现现行政府决算与政府综合财务报告并轨。
四、以完善财税法律制度为重点，全面提升人大预算审查监督水平。决定把完善立法作为确保财税体制改革的保障措施，要求人大落实税收法定原则，同时还明确了完善地方税体系和增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税等税种的改革方向。
要实现这些目标，人大立法的任务非常繁重。在国家层面，要加快财政法制建设，尽快修改预算法，建立包括公共财政预算、国有资本经营预算、社保预算等在内的法律制度；对政府间事权划分、支出责任、财权管理与监督等作出法律规范；制定税收基本法；将国务院关于税收方面的暂行条例尽快上升为法律，增强税法的权威性、规范性和稳定性；清理和规范各类政府收费，推进费改税立法步伐。在地方层面，要提前谋划，与国家财税体制改革主动对接，做好地方财税立法的相关前期工作。
人大对政府预算的审查和监督，实质上是要让政府的预算权力限制在法律规定的范围之内。所以，决定以“法”字当头，把“完善立法”作为深化财税体制改革，建立现代财政制度的保障措施。如果分税制财政体制、政府间事权划分、全口径预算体系以及税收基本法等真正有法可依，那么，人大预算审查和监督工作就会收到事半功倍的效果。
摘 要 随着我国城镇医疗和新农村合作医疗制度的确立，医疗服务市场更加趋向于开放式的管理。在我国，医院多属于国家或地方事业性的单位，全面自负盈亏的医院为数很少。内外医疗环境的巨大变化要求医院必须要进行全系统成本的核算，但成本核算在很多医院中并未建立完整的制度体系，也没有针对性的指导原则。医院的成本核算项目要如何处置才能满足需求呢？
关键词 医院 成本核算 问题 改进措施
随着我国经济发展水平的不断提高，社会医疗模式已经初步建立起来。在这种模式的影响下，医院的成本核算更加倾向于市场化的操作模式。在新时期，规范医院系统的成本核算模式与管理体系就显得尤为重要。只有这样，医院才能够不断地提高自身的管理水平和服务水平，才能适应社会市场操作模式的需求。
一、财务职能组织架构的合理化设置与成本预算项目的导向性设置
随着改革放开的深入发展，医疗组织机构的职能设置及项目安排也应当坚持市场化的原则。传统习惯中，医院财务组织架构简单分为财务室、核算室等。在市场化操作的前提下，医院系统的财务架构理应增添市场策划部门、成本核算管理部门、财务调度部门和审计部门。这是一个新体系性的职能构建，其工作的导向就是市场化的医院成本预算和决算。
如此一来，医院体系就完善了以市场方向为导向的财务预算、审批、执行和审计工作。仅仅做这样的机构设置还不够，我们还要对其进行针对性的管理，并允许其进入医院的经营管理决策部门。自然，医院系统的成本核算管理都要以其完整功能的体现为前提。
基于这样的现实情况，医院的经营管理者要设定一个精细化协同配合的布局，要将成本预算作为财务管理的导向安排。再根据医院进一步的成本内容规划和设计做具体的执行要素安排，各个环节要在整体的目标框架下达成一致的成本规划。当然，在这样的组织架构设定中，医院系统的管理者要从全局的安排进行目标管理。
二、财务报表中涉及成本、费用、预算方案的规范化设置与管理
在当前我国财务制度的管理中，财务报表一般由收入、支出和结余三部分来组成，而一般的核算仅仅是各项数据的累加，并没有系统的子目录设置和规划。更有甚者，将成本与费用进行混合的处理。显然，这是不符合成本预算管理的优先安排的。除此之外，目前医院成本核算中的收益处置、费用管理、绩效支出、基础材料和能源的消耗以及各个财务职能部门之间的协调组织等环节存在的问题都非常突出。
众所周知，各个职能部门的协调只是良好的外部环境，问题的关键还是具体执行人员的素质技能安排。这就是我们经常提倡的财务报表中成本、费用、预算方案的规范化设置与管理。
三、医院财务管理的重复性、逆向性构置与成本核算的创新化管理
在医院系统的财务管理中，成本核算内容的重复性、逆向性构置比例非常高。当然，并不是说这样的财务内容是不合理的或者错误的，而是由医院系统特殊的成本预算内容所决定的。对于这样的工作内容规划，我们要如何处理呢？
根据国家财务制度的管理规定以及医院具体的工作内容安排，我们必须要进行成本核算的创新化管理。这个创新化管理，既有综合性的考虑，也有微观的目标支出。也就是说，在医院的成本核算中，我们要根据具体的工作要求来设定高效、快捷、方便的管理方式。
四、成本核算中的收益性支出和资本性支出的有效设置
医院成本预算的收益性支出和资本性支出是一个比较宽泛的概念，包括成本核算的规划性支出、过程性支出和目的达成性支出。对于成本核算来说，这样的核算管理既不完整也不准确，往往使得成本核算的结果没有实际的效能。甚至，这样的核算还不如“流水账”的目标管理。
基于这样的原因，优秀的成本核算应该有一个分系统、分子目录、总分类账相结合的模式。什么样的支出属于收益性支出，什么样的支出属于资本性支出。二者之间相同的因素是什么，不同的要素有哪些。这样一来，成本核算就有了有效的执行设置。
五、成本核算项目的适应范围和管理口径
在很多医院中，成本核算的适应范围和管理口径趋向于多元化的内容管理操作，而且成本核算项目也不尽相同。因而在费用的管理方面就出现了差异，很多费用项目不属于成本核算的项目却被统计，而在目标范围的却从来没有统计过。此外，还有同类项目的频繁变更情况。针对这样的成本核算项目，我们必须要规划好适应范围，并做好口径的管理。
对于成本核算的这一范围界定，我们要考虑三方面的因素。医院的经营管理者、医院的财务人员和上级财务管理部门。只有三者之间的共同界定，才能达到最佳化的设置。
结束语：
医院成本预算管理的最终目的就是为了适应医疗服务市场的规范化管理、导向性管理和创新化管理。加强医院体系的成本核算有利于提高其社会效益水平和医院的管理水平，也有利于提高医院系统的业务素质水平。在市场经济条件下，这是提升医疗系统服务水平、管理水平、竞争力水平和资源利用率水平的根本性选择。
参考文献：
[1]王莉.医院全成本核算精细化管理模式的探讨.第四军医大学.2009年.
【关键词】固定资产；生命周期；管理
一、什么是资产全生命周期管理
资产全生命周期管理（Life Cycle Asset Management，LCAM）是由全周期成本管理（Life Cycle Cost，LCC）发展而来，资产全生命周期管理本质上是系统工程理论在资产管理上的应用。它以资产为管理对象，以实现企业总体目标为宗旨，以建立一体化的信息平台为主要手段，统筹考虑、系统优化资产生命周期内各个环节，即：规划、设计、采购、建设、运行、检修、技改、报废的全过程，在满足安全、效能的前提下追求资产全生命周期内可靠性和经济性的最优结合，从而实现企业价值最大化。相对于一般企业而言，供电企业固定资产管理有以下特征：资产数量大，种类多，分布广；管理部门众多，且其实物管理和价值管理相分离；从固定资产投产、改造，到损毁、报废，资产的变化非常频繁；其寿命周期一般都比较长，一般都长达数十年之久，无论是初期投资，还是后期的维护支出，涉及到的资金都比较大，固定资产的来源渠道非常广泛，这给资产管理带来了难度，影响到资产全生命周期管理理念的贯彻和实施的效果。
二、当前固定资产管理存在的问题
（一）管理部门权责分工不明，部门间沟通不畅，导致条块分割程度较重，未形成全局统一的固定资产管理体系。
长期以来供电企业对其所属单位一直实行收支两条线的管理体制，即各基层单位的售电收入直接上缴上级公司财务部，财务部按照各单位的资金需求下拨生产经费。对各基层单位的资金支出一直实行切块管理，即财务管理部下达生产成本计划、生产部下达大修理计划，更新改造计划，营销用电部下达营销费用计划。这种管理方式使得预算编制难度大、准确性差，且各基层单位始终处于计划经济体制下的管理方式，市场意识淡薄，难以树立预算管理的观念。
（二）资产实物变动与记录脱节
电力生产企业属于资本密集型企业，基建投资动辄数十亿，固定资产价值巨大，固定资产的业务类型十分丰富，囊括了外购、自行建造、融资租赁、债务重组、非货币交易、无偿调拨、接受捐赠、盘盈、投资等会计准则和制度上所述的全部变化形式，从而导致管理工作量大与业务处理流程复杂。电力系统的固定资产不断在发生变化，比如变电站的新建、改扩建，线路的迁移、改道，电缆人地等等。实物部门所进行的技术改造、资产报废等业务记录只有在其流转至财务部门时才能得以反映，而这种记录的传递存在着相当的滞后，对资产登记以批量为主，对登记数据不完善，没有对管理进一步细化。同时，管理部门各自为政，资产管理难以到位。由于资产生命周期长、管理链条长，传统管理模式下缺乏立足于价值管理高度的统一协调机制，条块分割的管理模式导致资产与设备的管理口径不一致，实物管理与价值管理脱节，账、卡、物一致率低，造成不同职能部门职责脱节、缺失、模糊、冲突。
（三）管理责任难于划分
电力单位没有产品库存，其日常经营活动就是对设备的维护、监控等管理活动，管理实践中运行、检修、生技、计划、财务等部门都赋有固定资产管理的职责。但缺乏对资产集中管理的归口部门，从而导致业务流程不清晰。关键节点无人控制、各行其是。而缺乏整体协调性。对资产管理常常是事后管理，固定资产的新增、变动和减少缺乏预算的统领，没有建立严格的固定资产定期盘点制度，清产核资容易形成清了又乱，乱了又清的局面。资产管理意识淡薄，基础管理薄弱，家底不清。资产管理权责不清，目标不一致，缺乏基础数据和管理信息的积累。
（四）固定资产信息化不够完善，资产管理的技术信息与价值信息相互割裂，未能实现有效集成，无法足资产全生命周期管理的要求
由于历史原因，目前供电企业的规划、工程、设备、物流、财务等信息管理系统大多在不同时期由不同的软件商开发应用，相互之间独立运行，部门间只关注本环节职，能而忽视上、下环节的沟通的现象，造成部分资产管理信息重复、部门间信息不能共享、数据编码不统一，信息不规范，信息系统建设滞后等问题。
三、推进固定资产全生命周期管理的实施
（一）树立固定资产全员、全过程、全方位管理的观念
执行价值管理的财务人员需要了解企业固定资产的构建、生产、技术维修等方面基本知识和特点，以便更准确的进行固定资产相关费用的核算，确定固定资产折旧方式、折旧年限和残值。而其他实物管理部门的工作人员则要通过相关的培训了解资产核算和成本管理相关知识。各部门相互配合，多角度、全方位综合管理，是固定资产的价值管理和实物管理相互渗透、相互促进。
（二）加强固定资产生命周期中各环节的内部控制
固定资产全生命周期管理以优化资产的流程管理为主线，梳理资产从规划、设计、构建、使用、更新、维修及报废等各个环节，建立流程信息管控机制，将固定资产全生命周期管理落到实处。为此，电力企业应建立实物管理部门和财务部门统一的固定资产审核标准，以国网公司重新修订《固定资产目录》（初稿）为蓝本。将清查结果按规范固定资产的名称与计量口径统一到《固定资产目录》的系列中，为日后规范管理奠定基础。由于电力企业的固定资产规模庞大，种类繁多，必须强化管理工作的电算化，即建立起包括计划管理和核算管理等功能齐备的信息系统，将同定资产的购建、决算、处置、报废、核算等各项业务全部通过系统加以反映，并设置相应的系统管理权限，与文件审批流程同步，实现固定资产的电子化管理与实时监控。从而，梳理与固定资产相关的业务流程有大修支出流程、采购与付款流程、工程项目建设流程、固定资产增减流程等。并将流程绘制成图，编制出表，明确部门责任人，加强部门间内部协作和控制。
（三）加强预算固定资产管理与预算管理的结合
目前各大电力企业实行全面预算管理，形成了公司的全面预算体系，其主要由财务预算、业务预算、资本预算、筹资预算共同构成。各预算管理功能划分明确，职能各异，通过分工细化，将企业预算管理不断深化并巩固。财务部门成为企业预算管理的核心，根据固定资产的成本构成特点来设计固定资产的采购、建造、维修、更新等预算内容，细化成本和造价，安排资金的投入与支出并适时对固定资产进行动态追踪，通过实际情况和预算执行情况进行比较，阻止不合理支出。
（四）改善固定资产核算方式
电力企业现有的固定资产核算方式，能提供的管理及决策支持信息较少，为获取固定资产全生命周期的成本信息，需要改善现有的固定资产核算方式。一要清理现有固定资产的账、卡、物，尽量做到一物一卡，并在卡片中增设固定资产的地理信息。二要在固定资产核算系统之外，分项目建立固定资产动态台账，将可能发生的所有业务按其性质分门别类，改善费用支出审报单，明确与固定资产相关的费用支出，进行编号和分类，按编号汇总每项固定资产的支出总额。三要设立专岗负责制度。专岗人员按固定资产单项编号、原始价值、折旧方法、维修支出、生命期内资金流入流出等信息，对固定资产的价值进行评估；专岗人员还负责使用一系列的财务指标描述固定资产的状态，揭示固定资产的使用和变动情况等。四要建立固定资产管理的沟通、反馈机制，对各部门进行协调管理。供电企业应以建立健全以市场为导向的电力固定资产核算控制模式，通过第三级固定资产组织机构的构建，强化电力营销的计划、控制和考核，增强固定资产人员的服务意识，从而实现公司效益和效率的最大化。
（五）建立固定资产全生命周期指标分析体系
固定资产全生命周期管理离不开量化的指标分析，这些指标包括固定资产投资和购入分析、使用情况分析、利用效率分析和报废分析等。供电企业应根据企业战略发展规划，利用长期决策指标对固定资产进行投资回收、净现值、报酬率等分析，确定资金的投入与采购。对购入固定资产进行验收，正确核算固定资产的入账价值。项目投产后要根据资金流向，进行投资指标分析，对无效投资及时采取必要措施，避免更大损失。由于利用效率与销售收入原值成正比，与平均固定资产净值成反比，所以要合理调整两者比例，注意加强组织管理，促进资产利用。还要对在使用年限的固定资产报废进行技术鉴定，其报废需要严格进行价值评估，经审批后执行。
（六）建立公司资产全生命周期管理信息系统，加强信息网络模块化建设
建立财务资料与固定资产运营资料一对一信息无缝连接，保证固定资产全生命周期内各环节产生的数据指标串联起来。可以利用已有的信息化平台实现全生命周期管理，在进行企业资产管理信息系统建设时，最好利用企业资产管理信息系统产品成熟的平台及工具，在此基础上进行定制或二次开发，强化对资产的全生命周期管理模式，并适应供电企业不断发展变化的业务需求。一方面要进行信息系统的改进，形成从设备投运开始就建立设备与固定资产的对应关系，解决投产到结算这段时间资产的管理，增加对设备评估价值的管理，弱化归口部门在设备投产时管理职责，加入类别字段以利于领导决策、控制和核算。另一方面新增原系统未涵盖的流程，如：资产报废流程、残值处理流程、固定资产索赔流程、出租流程、设备移交使用流程等。对资产进行在线动态管理，形成对设备申购到报废的全程管理。
四、结论
综上所述，由于固定资产的独特性、复杂性、重要性，我国固定资产全生命周期管理尚处于起步阶段，供电企业要切实资产全生命周期管理，其难度就在于要根据本国情、本行业、本企业的固定资产使用状况，结合当前先进的全生命周期管理模式，进行企业的自主创新和改革，有关理论和方法仍有较强探索性，需要通过进一步的实践来验证其科学性，并在实践中不断完善和深入，循序渐进从而最终达到资产经营效益最大化。
参考文献
