时间：2023-05-29 18:17:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇省管县改革，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、强县扩权应是省直管县前的有序过渡
从20__年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局，海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆/:请记住我站域名/直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。
从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。
县域经济落后是广东的弱项，全省68个县(市)，面积占全省总量的83.8，人口占62.8，但财政收入仅占6.5。县域经济发展缓慢的现状，被广东快速工业化取得的经济成就掩盖了。权威部门调查表明，目前阻碍广东省县域经济发展问题是县级政府权力小、财力弱、负担重，缺乏经济发展的自和积极性。同时，由于管理层次过多，导致运行效率降低，行政成本加大。广东把加快县域经济发展作为一大战略来抓，出台了激励型的财政机制，下放经济管理权限，已下放给地级市的审批权，除另有规定外，一律下放到县(市)。下放的权力主要涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税收优惠，认定个人的技术资格及部分社会管理等方面的内容。还出台了加强县级领导班子建设的有关文件，真正从人、财、物入手，加强省管县及激发县域经济的发展潜力。
在强县扩权上，河北出台的政策是：第一，坚持能放都放。扩大管理权限的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经设区市审核、报省审批的，原则上变为由扩权县（市）直接报省审批，报市备案。对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权等办法放权。扩权县（市）取得相应的管理权限后，同时承担与管理权限对等的责任。第二，逐步全面推开。扩大管理权限首先在部分县（市）进行试点，取得经验后再搞第二批。首批试点县的选择，注重把握四个方面：县（市）综合经济实力，城市合理布局，发展潜力，城区统筹兼顾。
“省直管县”和“强县扩权”，在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方总结经验时，注意到了浙江经济大发展的经验，也认为有“省直管县”和“强县扩权”的功效。强县扩权无异给条件好的县(市)进一步优化发展环境，使之拥有更大的自，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。
在市管县的体制下，市级机构，实际上多是起上传下达的作用；县里要解决实际问题，往往要直接找到省里的厅局。而省里的一些决定、措施，也要经过市级，才能贯彻到县里。这样多了一个环节，不利于政令的畅通。有人甚至说，在省和县之间，加进一个市级机构，只有一个好处，就是可以多安排一批干部。这样的说法可能有些极端，但这其中的利弊究竟如何，确实是可以讨论的。然而，在推进强县扩权过程中，新的矛盾显现出来。
一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。
二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
三是扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市的领导关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。
二、省直管县改革的步骤、方向和政策建议
理论界对改革市管县体制提出了许多政策建议，出发点是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要，提高行政效率，推动区域经济发展，更好地统筹城乡，解决“三农”问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。实行省直管县的改革，从目前的实践来看，必须按照中央的精神，遵循一定的原则，理顺各种关系。同时，也要考虑后续的巩固和进一步的改革。
省直管县的改革，总体上可以分三个步骤进行。第一个步骤是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新定位市和县的功能，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三个步骤是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。总的方向应当是，撤消传统意义的管县的地级市（级别可保留），省真正直管县。
第一，按照总理的讲话精神，在“具备条件的地方”进行改革的尝试，不够条件的可以再等一等。切不可一轰而起，搞一刀切。这里包括两层含义，一是“具备条件的地方”主要包括：经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。
第二，在改革推进中，发展县域经济是十六大提出的今后国家改革建设非常重要的战略布局。解决“三农问题”，县级政府责任重大。省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，使得大量的具体事务由县级行政单位解决，减小省县发生关系的工作量，这是目前县级行政单位在经济发展过程 中需要尽快解决的问题。这样可以使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。
第三，目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，用得不足，不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。
第四，在强县扩权基础上的省直管县，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其影响之巨是可想而知的。如果说，我们以往的所有改革都要考虑到群众的承受度，那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度，从改革试点的情况来看，这一层级还有不少疑问和困惑需要解决，在面上对改革不好提出反对的意见，但心里还有抵触和某种失落感。此方面还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。
第五，在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构，合理确定乡镇行政机构的管理幅度。目前，镇乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损严重，国家大范围、大幅度减免农业税，也会使乡财政收入减少，如果不采取改革措施，乡镇为保运转，就可能转嫁压力，继续违规克扣农民，农民负担也难根治。为改变这种状况，需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位，可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构，财政由县政府掌控和统筹，这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的高度出发，在广泛调查研究的基础上，切实做好撤小乡并大乡工作。
关键词:市管县； 省管县； 体制变革
自改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐步完善与确立，政府的治理模式与管理方式必须不断适应新形势、新变化，适时调整自身职能。旧的“市管县”管理体制的不适应性日益显现，改革“市管县”管理体制迫在眉睫。此时，“省管县”体制逐渐成为政府改革的主流思想，并将成为政府改革的重要突破口，对我国行政体制、行政区划改革将产生重要的影响和推动作用。
1 推行“省管县”体制改革的动因
1.1 “市管县”体制存在的弊端与局限性。“市管县”体制是我国由计划经济向市场经济体制转轨时期，为了利用中心城市优势， 打破城乡二元体系，解决城市发展所需的人力和物力资源，推动区域经济发展起了一定的积极作用。但是，随着市场经济的快速发展和行政治理环境的变化，“市管县”体制逐步失去了它曾经起到的积极作用，弊端日益暴露。
1.1.1 束缚了县域经济发展。当初设置市管县的目的之一在于发挥中心城市的优势，带动县域和村镇经济的发展。但是，实际上，中央和省级配置的资源经常被市级截流，市域经济的发展往往优先于县域经济的发展，市级政府为了自身的发展牺牲了县级政府的利益。因此， “市管县”体制不仅没有发挥中心城市的辐射作用，反而出现“市吃县”、“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”现象，造成县财政资源不足，严重阻碍了县域经济的发展。另外，市级政府权力的集中，限制了县级政府的自，降低了县级政府为民服务的能力。一方面，县级政府财权收到限制，另一方面，县级政府的事权又过大，财权和事权的不对称，严重制约了县级政府公共服务和经济社会管理的职能的履行。
1.1.2 加大了城乡差距。城乡一体化发展的本质在于城与乡利益的一致性。但由于市本级发展与市财政收入的关系，市领导县体制带来的城市工商经济、城市发展相较于县域经济、农村经济更具时效性，加之市管县的宽范围、广地域与城市的弱实力，决定了市县发展格局中，市从县乡索取资源，集中力量用于城市发展不是权宜之计，因而“重工轻农”、“厚城薄乡”成为市县关系中的常态，城市对农村的“反哺”带动作用不显性。大量农业利润和农村社会经济资源被城市所吸收，农村经济社会发展自我积累效应降低，导致城乡差距进一步拉大。
1.1.3 增加了行政管理层次，提高了行政成本。行政管理学理论研究证实，行政组织每多出一个管理层次，就会造成机构和公务人员增多、膨胀行政管理队伍、导致行政成本提高、行政效率降低、信息的失真率增加。在市管县体制下，我国行政管理层级在原来基础上多出一个行政管理层次。在原先地、市分设的情况下，城乡行政领导机构分别以管理城市或农村为重点，管理目标较单一，而市管县必然是由城市管理为主体制向城市、农村合治体制转变。我国地级市的形成，除少部分由地市合并外，大部分由地改市而成。由此必然带来地级市政府机构设置的增加与行政人员的扩张。
1.2 我国推行“省管县”体制改革的可行性。“省管县”体制是指，由目前的“省―市―县”三级体制转变为“省―市、县”二级体制，替代“市管县”的一种财政管理体制。在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县财政和市本级财政一样都直接同省财政挂钩，不再经过市。“省管县”体制明确了地级市与县和县级市之间平等的财政主体地位，减少了财政层级，从制度上保证了省直接对县的资金使用效率，增强了省级财政的直接调控能力。
2 “省管县”体制改革的实证分析
浙江是我国较早推行省管县改革的地方，它分别在1992年、1997年、2002年、2006年四次对经济强县进行扩权，使之拥有更大的财政、经济管理和社会事务管理自，通过改革，浙江进一步优化了发展环境，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市）， 促进了城乡经济和区域经济协调发展。仅2002年，浙江省就将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等17个经济强县，把地级市的经济管理权限直接下放给县，涵盖了计划、经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎包括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，这种“直管”还扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。浙江的省管县的积极效果十分明显，多年来浙江省占据着全国“百强县”近1/ 3 的席位。
浙江省农办副主任顾益康指出，浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的“秘密武器”。“省管县”体制作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。浙江的省管县改革试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河北、吉林等众多省份，纷纷出台了以浙江经验为主要框架的、加快发展县域经济的政府文件，一些地方还迫不及待地提出了抢抓扩权强县机遇的口号，引发了对于制度建设的新一轮探索，应该说成功的榜样是省管县体制出现的推动力之一。
尽管浙江省省管县实行的比较好，但是也存在一些不足。首先，被下放的经济管理权限在实施的过程中，县配套措施不完善，同时由于省、市、县政府的职责划分不清，政府职能无法全面发挥。其次，经济管理权限和社会管理权限下放的多的县，由于具有较大的自，经济发展会很迅速，而那些权利下放的少县，经济发展缓慢，由此可能导致经济在不同县域的不平衡发展以及资源在整个省的不合理配置问题，甚至造成不公平的县域竞争问题。再次，尽管下放的行政管理权限数目很多，但是在具体的实施中，会遇到很大的改革阻力，权限能落到实处的项目数不是很多。
参考文献
【关键词】 “省管县”;财政管理;完善创新
一、“省管县”财政管理体制改革的历史背景
我国有中央、省、市、县、乡五级政府,相应地形成五级财政。省管市、市管县财政体制是一种传统的体制。这种体制在不同程度上存在行政机构臃肿,管理层级重叠,行政效率低下,县级财力被市级财政挤压、截取、挪用等现象,造成县乡财政困难,严重阻碍县域经济发展,城乡差别不但不能缩小反而拉大,对贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会带来负面影响。《国民经济和社会发展第十个五年规划纲要》和党的十七大报告明确要求积极推进省以下财政体制改革。2002年以来,浙江、湖北等24个省份先后实行或者开始“县财省管”试点。
二、“省管县”财政管理体制改革现状
(一)“省管县”财政管理体制改革的管理方式
从“省管县”财政管理体制改革现状看,在管理方式上,“省管县”财政体制主要有四种:一是行政管理型,北京、天津、上海、重庆四个直辖市和海南省的行政管理体制和财政体制都是省直接管理县;二是全面管理型,预算管理体制、省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度、债务偿还等,均实行省对县直接管理,浙江、湖北、安徽、吉林等省属于这种类型;三是补助管理型,以山西、辽宁、河南等省为代表,主要是对转移支付等补助资金的分配和调度实行省直接管理县,县级财政管理体制仍然由市级政府确定;四是广东特色型,这是一种介于省管市、市管县体制与“省管县”财政管理体制之间的体制,它规定市不能调整财政体制或从体制外向县另行集中财力,但市本级可以采取措施支持县,形成省市共同帮助县,解决县乡财政困难的财政机制。除了这四种管理方式外,其他地区也有一部分在核定转移支付等补助时直接计拨到县。
(二)“省管县”财政管理体制改革的现状特点
1.扩权强县成为“省管县”财政管理体制改革的主旋律。赋予县级政府更多的自,如一些地区把原本属于地市级政府的行政审批权直接下放到县,县级政府拥有了较大的财经决策权。
2.县级政府的财力与事权逐趋匹配。相应增加了县级财政的财税分享比例,县级政府的财力得到了改善与保障。
3.有选择地渐进式推进。各地“省管县”财政管理体制改革中,一般选择经济基础较好和实力较强的县,兼顾中等县和贫困县,形成了三个级别的改革层面。
(三)“省管县”财政管理体制改革的利弊
1.“省管县”财政管理体制改革的积极影响。目前,“省管县”财政管理体制改革仍属试点阶段,尽管离其改革目标尚有很长的路要走,改革成果尚未完全彰显出来,但其积极影响不可低估。
(1)创新了财政管理体制机制,为深化财税体制改革和行政体制改革,加快公共财政体系建设提供了更深厚的理论基础和实践探索。“省管县”财政管理体制改革是对传统的“市管县”体制的挑战,是我国公共财政的一场重大变革,直接影响我国行政事业单位管理体制,是一项既考虑国情又与国际接轨的机制创新。(2)“省管县”财政管理体制改革充分体现了财政在社会公共资源配置、社会总供求调控、效率与公平的协调、和谐社会环境的保障和促进经济长期增长的制度供给等职能作用,成为国家实行有效宏观调控的政策手段。(3)充分体现科学发展观理财服务能力,促进社会和谐。“省管县”财政管理体制不仅仅是体制的创新,而且改革的原则与目标更加注重政府职能转变,突出财政资源的公共性和均等化,突出利益共享,进一步理顺了省以下财政分配关系,迈出了以基本公共服务均等化的步伐。(4)为贯彻落实“三农”政策提供了物质保证。通过“省管县”直拨专项资金,实现农业大生产,扩大农村内需,发展现代农业,实现农工贸一体化,加快社会主义新农村建设,促进区域经济和国民经济又好又快发展。(5)缓解县乡财政困难,促进县域经济发展。“省管县”财政管理体制的实质就是县级财政扩权。因此,“省管县”财政管理体制改革可以避免市级财政集中县级财力的弊端,减少“市管县”体制下县级财力可能被市级财政挤压、截取、挪用的风险,对缓解县乡财政困难和促进县域经济的发展是有利的。
2.“省管县”财政管理体制改革存在的问题。“省管县”财政管理体制改革的初衷就是减少管理层次,理顺分配关系,缓解县乡财政困难,促进区域经济和国民经济又好又快发展。作为一项创新与改革,由于各地的经济基础及部门利益博弈等各种因素,在改革过程中未能达到预期目标,或者说,改革中出现的矛盾与问题不容忽视。
(1)各级政府事权与财力的划分与界定的科学合理性问题。首先,各级政府事权划分缺乏原则性和法制化基础。以教育和医疗为例,关系国计民生的两大项基本公共服务,本应是中央和省政府的责任,但中央和省政府对其支出责任转移给地方,造成地方财政承担着超职能的相当沉重的支出责任。以广西为例,地方政府县乡两级共同承担着70%的预算内教育支出和55%～60%的医疗支出。其次,由于经济、政策、体制等因素影响,政府层级与财政层级存在不一致性,各级政府之间的事权界定不清,职能不明。以广西为例,2006年2月“专升本”的四所省市共建高校,省市两级政府至今对其事权与财力的划分与界定尚未有科学合理的定论,以致四所省市共建高校在省市两级政府职能模糊性或边缘化甚至虚置化之间苦苦支撑,并承担着高等教育的社会责任。(2)地级市的定位、人员精简与分流、库存财产物资的调配使用以及城市发展等问题。“省管县”后,地级市的定位、属性与存在的意义,人员的去留,地级市丰富的人力资源、行政资源的处置与使用、城市与县乡协调发展等问题,必须通过制定“省管县”财政管理体制的配套措施加以解决。然而,目前仍然缺乏这方面的配套保障政策。(3)县乡财政仍然困难,未能得到完全缓解。县乡财政仍然受到基础性、区域性、经济性、政策性、体制性、行政性等因素困扰,“后发展劣势”问题尚未得到有效解决,县乡基本保障水平较低,县乡债务负担沉重,与改革初衷存在较大差距。(4)“省管县”财政管理体制对县的监管问题。“省管县”财政管理体制改革实质是县级财政扩权,内容是收支划分、财政收入目标的下达和考核、债务偿还等,并不涉及对县财政管理和财政业务的监管。这种制度设计存在监管真空,是一项残缺的隐藏较大风险的改革。(5)跨区域性的公共服务供给问题。涉及多个省、县的环保、水利、卫生防疫、抗灾救灾等跨区域性的环保资源、自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共服务供给及公共危机管理等问题。(6)管理幅度与管理难度问题。“省管县”对于一些地域辽阔、人口众多的大省而言,省级财政管理幅度过宽则会加大县乡的管理难度,有可能因管理不到位而出现失范、失控、失策等问题。
三、进一步完善“省管县”管理体制改革的思考
(一)夯实基础,为进一步完善“省管县”管理体制改革铺平前进道路
1.改革行政管理体制,为进一步完善“省管县”管理体制改革提供强有力的支持。“省管县”管理体制与当前的行政管理体制不一致,因此,必须改革行政管理体制。首先,正确划分行政区域;其次,减少管理层级和行政管理成本,实现地市级或乡镇级政府转型。根据各地实际情况和经济发展的需要,以扩权强县为导向,从更有利于提高公共产品和公共服务效率的角度,对地市级或乡镇级政府因地制宜,或撤并,或升降,即地市级的部份行政职能(如监管职能)并上或升格到省级政府,地市级的部份行政职能(如决策执行职能)撤并或下调到县级政府,乡镇级行政职能撤并或升格到县级政府,从而总体上形成中央、省、县、乡四级政府。
2.加强地方财政建设。根据行政区划和主体功能建设,坚持财力、财权与事权相匹配的原则,在进一步规范分税制财政体制的基础上,科学合理划分和界定各级政府的事权与财力,使各级政府适应市场经济既不“越位”也不“缺位”,确保各级政府的信息对称和地方政府拥有与事权相匹配的可支配财力;同时,中央和省政府有必要调整与优化财政支出结构,对欠发达地区加大转移支付财力的力度,以保证地方政府有效提供地方性公共产品和公共服务。
3.改革政府会计制度。在建立公共服务型政府和“省管县”管理体制改革的迫切需要下,改革政府会计制度,扩大预算范围,将政府全部经济资源及其变化情况,以及国际金融组织贷款纳入预算管理;改进核算基础,把政府全部经济资源优化配置,合理使用;建立政府财务报告制度和绩效考评制度,提升科学理财能力和财政管理水平,为完善“省管县”管理体制改革提供会计的实务与监管支持。
4.加快工业化进程,逐步实现农村人口城镇化,人才流动合理化,城乡信息对称化,市县财力均衡化,城乡发展全面化,为进一步完善“省管县”管理体制改革夯实基础。
5.进一步研究、梳理、完善“省管县”管理体制改革的实施方案,包括总体框架、原则、内容、配套措施、操作可行性及具体步骤等,在制度设计和实务操作上为进一步完善“省管县”管理体制消除改革道路上的障碍。
(二)创新突破,突出“省管县”管理体制改革的总体目标与积极影响,提升试点的带动与辐射效应。进一步完善“省管县”管理体制改革,地方政府必须从知识存量、权力结构、利益博弈的“罅隙”中实现“需求诱致性”的制度创新。
1.转变政府职能。建立服务型政府的财政运行机制和公共服务供给机制,加强国有资产监管、金融监管、市场监管等社会管理职能。
2.适当提高中央政府对地方政府投入比重和支出责任,加大对地方政府的转移支付力度,推进因素法分配转移支付,优化转移支出结构,调动各级政府科学理财、发展经济的积极性。
3.创新财税管理体制,建立财力与事权相匹配的财税管理体制。
4.明确责任,权责统一。正确理顺投入与管理的关系,建立与社会主义市场经济相适应的政府投资机制,按照基本公共服务均等化的要求,把市县的市场、资源、布局、规划、资金与管理统一研究落实,确保“省管县”管理体制改革取得重大突破,达到预期目标。
(三)形成体系,发挥“省管县”管理体制改革的整体效应
1.完善财政法制体系。不断改进与完善财政立法工作,尤其是财力与事权相匹配的财政法制体系,进一步完善“省管县”管理体制改革。
2.建立健全财政激励机制。充分发挥地方增收节支的潜力和科学理财的积极性,把调动县级财政的积极性作为“省管县”管理体制改革的政策导向。建立以有效提供地方性公共产品和公共服务为中心,以促进地方财政收入增长,或将转移支付与财政收入增长挂钩,亦或将财政收支平衡与转移支付挂钩的财政激励机制。
3.建立健全财政绩效评估机制。对于“省管县”管理体制的绩效评价,必须以实现基本公共服务均等化目标,促进城乡经济社会科学协调发展为核心,包括财务、经济、技术、环境和社会福利(公平)等各方面的综合协调评估,绩效评价内容为5E (即:经济economy、效率efficiency、效果effectiveness、公平equity、环保environmental protection)。
4.建立健全财政监督管理体制。进一步明确省、市、县各级政府的财政监督行为的主体、客体和法律责任,为加强财政监督,维护健康的财政经济和市场经济秩序,为促进“省管县”管理体制改革提供强有力的保障。
【参考文献】
[1] 郭代模,杨舜娥,李婷等.关于完善省以下财政体制的若干思考――广西壮族自治区财政体制调查报告[J].中国财经信息资料,2006(29).
关键词：财政体制；改革；县级财力
中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
2009年，财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（简称《意见》），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确，资金往来方面，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。此项改革旨在减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。
本文以西部某省为研究目标，从该省选择3个县作为对象，分析3县实施“省管县”财政体制改革前后财力变化情况。该省从2007至2011年开始分三批完成了省直管县财政管理体制改革，所选3县都是2009年实施改革的，截至2009年该省实施了“省直管县”财政体制改革的县占全省县（区）总数的48%。
一、“省直管县”财政体制改革显著增加了县级总体财政收入规模
2008年，3县政府性收入分别为87573万元、97035万元、58204万元，2009年当年3县同时被省级财政纳入“省管县”财政体制改革范围，改革当年3县收入分别为119413万元、125226万元、81230万元，比上年增长36.36%、29.05%、39.56%。改革后的2010年3县财政收入分别比2009年增长27.06%、12.27%、19.47%，财政收入增幅回落，回归正常水平。以上数据显示，“省直管县”财政体制改革增加了县级总体财政收入规模。
二、改革后县级财政收到上级补助收入比改革前大幅增加，但专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，县级政府财政调控能力并未加强
推行“省直管县”改革当年，3个县收到的上级补助收入分别为9.3亿元、11亿元、7.3亿元，分别比2008年增长39.05%、28.46%、39.53%。 2009年，3县收到的专项转移支付额度分别比2008年增长72.48%、41.32%、82.3%，充分说明，省管县改革措施的实施增加了县级财政收到的专项转移支付额度。专项转移支付增加额占总体收入增加额的比例较高，2009年增加的专项转移支付占总收入增加额的比例分别为64.28%、61.81%、62.15%，剔除专项转移支付后，3县实际可支配财力增加额分别为1.03亿元、1.17亿元、0.87亿元。
三、改革后县级财政自身收入能力并未提高，“省直管县”财政体制改革对促进县域经济发展效果有待观察
从改革后3县税收收入增长并不稳定。2009年至2011年，A县税收收入比上年增长67%、36%、32%，增长幅度持续下降；B县税收收入比上年增长17%、46%、26%，呈先扬后抑的山峰走势；C县税收收入比上年增长18%、21%、209%。 2009年至2011年，全国税收收入分别比上年增长10%、30%、24%，该省全省税收收入增长率分别为8%、25%、29%。“省直管县”财政体制改革减少了财政拨款级次，财政资金拨付更加流畅，有力保障了中央财政资金向县级倾斜的政策意图。
四、改革后县级财政投向民生支出比例逐渐增高，公共财政职能进一步落实
通过对2008年至2009年3个县在教育、社会保障和就业、医疗卫生、农林水事务4个民生投入数据分析，改革后县级财政投向民生支出比例迅速增长。2008年，3县投入到上述4个民生项目的资金分别为5.1亿元、6亿元、3.4亿元，2009年，投入分别达到7.6亿元、7.3亿元、4.8亿元，分别增长49%、22%、41%，均超过了当年3县收入增长幅度和支出增长幅度，这在一定程度上较好体现了公共财政的职能，发挥了公共财政保障民生、维护国家和人民的根本利益的作用。
五、保障县级财力扶持县域经济科学发展的对策和建议
（一）调整中央同地方收入分享比例，进一步促进事权与财力相匹配
调查的3个县2011年县域内实现的税收在中央、省、县的分成分别为13888.79万元、8066.54万元、24485.72万元，中央财政集中收入占全部收入的29.87%，省级财政分成仅占全部收入的17.35%。收入分享制度的不科学，造成一方面省级财政分成比例相对较低，影响了省级财政均衡所辖县际间财力水平的能力；另一方面县级财政为了增加收入，倾向于通过招商引资扩大税基，或是获得土地出让收入等独享收入，影响了县级政府性收入质量。
（二）降低专项转移支付比例，扩大均衡性转移支付额度，增强地方财政自主支配能力
2011年，调查的3个县收到专项转移支付20.29亿元，占全部转移支付的47.4%，由于专项转移支付县级政府无法根据当地经济社会发展需要安排使用，严重影响县级财政的自主性，只有增加均衡性转移支付，才能引导各地方政府因地制宜地投向适合该地区经济社会发展的重点领域，推动地方政府稳步建立科学、合理地经济发展机制。
（三）加快财税体制改革，推动建立地方主体税种
关键词：财政体制改革 省直管县 株洲
2010年，湖南省在全省推行“省直管县”改革，此次改革是继1994年分税制改革后又一次体制重建，株洲市醴陵市、攸县、株洲县、茶陵县、炎陵县5县均列入其中。改革实施以来，效果如何，对各级财政收支、经济造成哪些影响，存在哪些问题，株洲国库展开了专题调研。
一、“省直管县”基本情况及主要措施
（一）基本情况
此次，株洲市纳入改革的5个县，2009年，人口总量282.59万人，gdp总量502.41亿元、财政总收入34.14亿元，分别占株洲市人口、 gdp、财政收入总量的73.82%、49.06%、31%，人均gdp、人均财政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5县中株洲县、茶陵 县、炎陵县gdp总量在全省122个县(市)区 (不含长株潭城市群“两型社会”建设五大示范区)中分别位列66位、70位、112位，属落后贫困县。
（二）改革的主要措施
此次改革的核心内容包括“省直管县”财税体制改革和收入分享改革两个方面。
1、“省直管县”财税体制改革。与浙江、湖北、吉林等各省相似，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财 政管理的各个方面，全部实行省对县直接对接，地级市与县(市)在财政管理体制上相互独立,同时保留了市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。
2、收入分享改革。包括分享税种及基数核定。分享税种可以概括为“两分两调两放”6个字。“两分”即分享增值税、营业税。将除湖南中烟公司和华菱集团的增 值税继续作为省级收入以外，其他行业增值税地方25%部分，改为省与市县按25：75分享；将除高速公路和铁路建安营业税及属于省级的铁路运营营业税继续 作为省级收入外，其他省属企业营业税与原属市县营业税，改为省与市县25：75分享；“两调”，即调整所得税、资源税分享范围。将原属省级的省电力公司、 省经济建设投资公司、财信控股等企业所得税地方40%部分下划市县，按省与市县30：70比例分享，并改变跨市县企业所得税分配办法，实行总分支机构按比 例缴纳。将资源税原省与市州按50：50比例分享调整为省与市县按25：75；“两放”，即下放土地增值税和城镇土地使用税。将原省市县按50：50比例 分享土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。二是核定基数。以2009年1-10月的实际完成数加后两个月推算数，作为增值税、 营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税以及新下放的企业所得税等税收基数。
二、改革取得成效
（一）省与县对接，财政资金运转效率提高
改革前，除了大部分一般性转移支付和少数专项转移支付直接分配到县市，其余都需要通过市级财政再分配，使得一些上级往来资金不能及时拨付到县。改革后，县 财政的资金调度由省财政直接划拨到县，减少了划拨资金的中间环节，各种财力性转移支付资金基本能够按时间进度划拨到位。5-7月，改革5县共计接收上级往 来资金8.1亿元，同比增长11.42%，若剔除“两税”返还数，实际增长244.68%。上级转移资金到位及时，县财政对公共领域投入明显增强，对支持 新农村建设，提高农民保障起到了积极作用。5-7月，改革5县办理财政支出13.69亿元，增长36.92%，占到1-7月支出总额的45.08%，其 中：交通运输、科学技术、公共安全、农村环境保护、医疗卫生、城乡社区事务同比增长均在50%以上。2010年二季度，5县农民人均收入3970元，同比 增长15.7%，较2009年同期上升5.9个百分点，增收538元。
（二）部分税种下放，县级一般预算收入增加
改革后，市不再参与县税收分成，省将土地增值税、城镇土地使用税全额下放给县（市），同时把原省与县五五分成的资源税再下放25%给县市，株洲市县级一般 预算收入增长。5-7月，县级一般预算收入17.94亿元，同比增长51.52%，月平均入库5.98亿元，较改革前月平均多收1.88亿元，增长 45.85%。1-7月，县级一般预算收入34.42亿元，同比增长30.87%(见表1)，其中：土地增值税、城镇土地使用税、资源税同比分别增长 83.89%、44.89%、72.39%。
(三)省级财力壮大，省级财政调控能力增强
此次改革，将增值税地方25%部分，地方营业税改为省与市县25：75共享，虽然在已实行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省级收入份额。 1-7月，株洲市共计上划省级收入5.55亿元，同比增加3.26亿元，增长70.15%(见表1)，较2009年同期上升68个百分点。其中，5-7 月，省级增值税、营业税分别入库0.65亿元、1.45亿元，同比分别增长550%、752.94%，共计增收1.83亿元，占到1-7月省级增收额的 56.13%。省级财力增加，按照改革精神，省将把增量资金更多投入到欠发达县市，这将对实现我省公共服务均等化、城乡区域协调发展起到很强的促进作用。
(四)省、市双指导，县级财政管理水平提升
改革后，省里的很多会议、培训班直接开到县级，使县里了解各种财政信息更及时、更全面，对各种财政政策的理解和掌握更加到位；同时保留了区市对县市财政业 务指导、工作衔接和监督管理等职能，市里的重要会议、重大改革县级财政也都参与。省与市双重领导与帮助，大大提高了县级财政管理人员业务素质和工作水平， 对提升5县财政管理水平起到了积极作用。
三、目前改革存在的问题
（一）市县收入质量下降，产业结构调整压力大
此次改革省将土地增值税、土地使用税下放给县市，将增值税地方25%部分、营业税作为省与县(市)共享收入，这种“分享主体税种，下放土地管理税种”方 式，导致地方政府更加注重契税征管、非税收入的挖潜、土地交易市场的盘活等，使地方收入质量进一步下滑，同时更加依赖于房地产市场发展，产业结构调整压力 加大。1-7月，株洲市地方税收收入24.05亿元，占全市地方财政总收入的45.36%，较2009年同期下降4.2个百分点，其中：市、县级增值税、 营业税12.21亿元，占地方财政总收入比重的23.03%，较2009年同期下降4.3个百分点。土地增值税、城镇土地使用税、契税、国有土地使用权出 让金收入7.7亿元，占地方财政总收入的14.52%，较2009年同期上升10个百分点，多增6亿元。二季度，5县市全社会固定资产投资额123.78 亿元，增长60.2%，较2009年同期上升8个百分点，而高新技术产品增加值2.3亿元，同比仅增7.8%。
（二）部分县市财力减弱，改革促经济发展作用不明显
省直管改革，减少了管理层次，目的是增加县级财力，扩大县级管理权限，从而推动县域经济发展。但从目前情况来看，部分县市财力不增反降，改革促经济发展作 用不明显。截止7月末，5县中株洲县、茶陵县、攸县财政库存余额同比分别下降51.6%、19.62%、13.88%，共计减少1.3亿元。2010年二 季度，5县（市）实现地区生产总值248.53亿元，同比增长14.8%，总量占全市生产总值的47.56%，较2009年同期下降2个百分点，增幅较株 洲市总水平低0.7个百分点，较2009年同期下降0.8个百分点。
1、部分改革配套措施未实施，省对县扶持有限。改革后，省级财政管理单元由原来的14个增加至93个，管理幅度是改革前的6.42倍，管理单位剧增，管理 事务增加，加上改革涉及面广，很多改革配套管理措施目前尚未落实，部分县可自主支配财力减少。一是全省“两税”返还暂停。仅此一项5县共计较2009年减 收5900万元，下降39.33%；二是按新体制核算1-4月县级600万净调入资金8月仍未到位；三是省对县支持并没有发生实质性改变。改革后，省直拨 资金效率提高，但转移资金绝大部分是专项的转移支付，只是在原来设区市应得的大蛋糕里，由省里直接拨付给县，并没有把蛋糕加大。
2、市帮扶县积极性削减，贫困县获上级扶持减弱。改革后，虽然省明确提出鼓励市级继续对县市给予支持和补助，株洲市政府也表示将继续按照2009年标准给 予县支持，但从实际情况来看，在各项改革配套方案不明朗时，市对县支持进度有所放缓。如，2009年，株洲市政府提出“农民用水，政府买单”农村水费改 革，当年市财政对5县补助农村水费改革支出1020万元。改革后，截止7月底，市财政对县农村水费改革补助支出为0。
3、收入基数重新核对，部分县市收益受损。“省直管县”改革一个重要的工作环节是核定收入基数，是以2009年前10个月的实际完成数加后两个月收入数 (后两个月收入测算数按前10个月月平均收入的1.24倍计算)确定改革后的收入依据和省财政转移支付的拨付指数。这一方案显然不利于2009年基数较低 县市。如，茶陵县属于老少边穷县, 以采掘、建材、冶炼、铸造为四大支柱产业。在前两年，茶陵县受冰灾、金融危机、落实环保等政策因素的影响,关、停了一些冶炼、造纸企业，再加上落实各项优 惠政策办理退库，增值税等主体税种连年减少,2009年增值税减收35.48%，尤其港澳和外商企业和私营企业减少幅度较大，分别达44.15%和 56.56%。以2009年增值税减收35.48%的基数核定改革后的增值税收入数，增量部分则进行调整，基数核定后，茶陵将减少收入900万元。
(三)市级调控能力减弱，市本级财政收支矛盾突出
近年来，为加快“两型”社会建设步伐，株洲市加快了城市基础设施建设，政府债务规模大幅扩大，偿债压力明显加大，2010年市本级需偿还政府债务规模达 33.35亿元。旧体制下，市本级不但掌控了自身财力，同时库存中还包含着中央、省对县转移支付资金的一部分及县上缴收入，市财政可调剂资金较充裕。改革 后，省直接对县拨付资金，县不再向市上缴收入，部分税种分享比例变化，市财政掌控资金减少，资金调剂能力明显减弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本级一般 预算收入12.01亿元，同比增长8.75%，较2009年同期下滑5个百分点，一般预算支出28.75亿元，增长81.7%，较2009年同期上升60 个百分点，市本级库存余额6.1亿元，同比下降47.27%，较年初减少9.8亿元。
四、相关建议
（一）加快“省直管县”体制建设步伐
一是建立健全省、市、县财政网络体系建设。以做到省、市、县既实现数据共享，确保工作联系和沟通顺畅，又降低行政成本，提高工作效率；二是尽快完善改革配 套政策。财政体制变化、收入分享改变，各项原有制度已不适应新体制要求，必须尽快完善、出台新的配套政策方案，以保证改革顺利进行；三是优化支出结构，落 实对困难地区的扶持政策，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题；四是完善市、县、区激励机制，安排一部分资金，把资 金与地级市管理省直管县的工作成绩结合起来，安排一部分资金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，通过激励制度的设计，鼓励地级市与改 革县(市)建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；五是逐步实现完全“省直管县”。 建立完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县，因为只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关 系，建立健全与事权相匹配的财税体制，从根本上保证省直管县的持续健康有序运行，避免由于财权、事权不统一，而造成的内部运转的不协调。
(二)以改革为契机，做大做强县级财力
一是县财政积极对上衔接，全力争取支持。“省直管县”改革中明确提出要加大对困难地区的支持力度。县级政府要把握这一利好政策，积极争取上级资金和项目支 持，增加地方财政力。在省直管扁平化管理体制下，省级管理幅度过宽可能产生辐射递减以及在体制改革过渡可能产生衔接不畅等问题，地方政府应超前计划，积极 研究省委、政府已经出台和即将出台的各项扶持政策，把握上级动向，通过多种途径主动加强对上衔接，积极推介县域特色资源和产业，努力引入省级资金和优质项 目，以此拉动县域经济发展，促进地方税收增长；二是强化税收征管。加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起 抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库；三是加大招商引资力度。新体制，将原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税，重点工程营业 税、金融保险税以及其他省属企业营业税下划。地方政府要抓住这一重点，优化投资环境，集中全力引进一批骨干税源企业，同时加快金融业发展，在良性互动中， 以获取更多税收。
(三)紧密市区联系，促进市区财源建设
改革后，各市区要重新定位设区市功能，要突出“经济区域”原则，打破市区界限，切实做好区域经济发展规划，共同促进市区财源建设。一是大力培植区级财源， 形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点，以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展，同时区经济要主动融入市经济发展圈范围， 不搞重复建设，优化区域经济布局；二是市要充分发挥龙头作用，以中心城市的辐射力和吸引力来带动城乡经济一体化的发展，通过城乡结合，条块结合，内外结合 来组织开展各地经济活动，特别是在交通网络建设方面，要注意城乡统筹兼顾，形成辐射市区以外乡村的交通网架，为推进城乡一体化发展打下基础，从而促进区域 经济发展；三是依托长株潭经济一体化发展，利用三市合力，引进新型产业，壮大特色产业，加快地方财源建设。
参考文献：
[1]2010，《湖南省财政体制改革收入管理和基数核定办法》
关键词： 行政区划改革 “省直管县”体制 “市管县”体制
一、行政区划改革概述
（一）什么是行政区划改革
行政区划是一种有意识的国家政治行为，是国家行政结构体系的安排。国家为了其政权建立和行政管理的目的，根据领土大小、自然环境、政治、经济、文化、民族、人口分布、历史传统等各项因素，将领土进行合理的有层级的以及同一层级的划分，并设置相应的地方国家行政机关，以此来形成行政区划的设置。
行政区划改革需要适应着社会历史条件的变化，是一种复杂且是有着十分重要影响的国家政治行为。它的变更频率影响着一个国家或者区域的社会、经济的稳定程度及发展趋势。行政区划改革的目标就在于解决或者完善行政区划设置的不合理，行政区域之间发展的冲突和制约，实现最大程度的合理的国家和地方间权力分配，实现资源的有效科学配置，实现经济、社会、政治的稳定发展。
（二）行政区划改革历史沿革
我国历史上的行政区划改革有着悠久的历史，但是从整体上看，主要是随着朝代的更替来实现的。在先秦时期，就已经产生了行政区划的萌芽了。从春秋中期，产生了县，随后的几百年产生了郡。到秦汉时期，郡县制得到了广泛的推行。在整个魏晋南北朝时期， 沿袭东汉末年以来形成的州、郡、县三级政区制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去闲， 并小为大”的原则， 实行州县两级政区制。炀帝时， 又改行郡县两级制。唐朝在贞观元年， 按天下山川形式， 仿汉代体制， 分全国为10个监察区， 称为“道”，形成了道州县的布局。宋朝实行路府州县制度；元朝在全国共设有十一个行省， 行省之下为路、府、州、县；明初沿袭元朝旧制， 设立了十三个行省（布政使司），下辖府， 府领州，州领县；清朝的行省府（厅、州）县制度。1据统计，从秦至民国末2100 多年，我国地方政权有290 年为两级制，占13.6%；有610 年为虚三级制，占28.7%；有600 年为三级制，占28.2%；有276 年为三、四级并存制，占13%；有350 年为多级制，占16.5%。2
（三）当代行政区划设置
我国当代的行政区划设置一方面沿袭了历史传统，另一方面则是受到经济和社会发展的要求。后，逐渐形成了省、市、县、乡的行政区划模式为了发挥城市经济中心作用，带动农村，实现城乡互助，中国两次推行市管县体制，第一次是从1958年开始，第二次是1982年12月提出改革地区体制，在经济发达地区的地市合并，实行市管县。
行政区划的合理设置关系着行政的有效运行和可持续的发展，关系着资源的有效配置和良性发展，所以这就要求行政区划不断地完善。对于当下行政区划的改革，目前主要有两种比较鲜明的声音。一是改革现有省制，调整行政区划，增加新的省份，可理解为“分省减层”；二是“扩权强县”，逐渐推行省管县体制，进而代替市管县体制，可理解为“分权强县”。3本文在这里仅仅讨论第二种声音即以“省直管县”代替“市管县”的问题。
二、以“省直管县”代替“市管县”的必要性
“省直管县”体制是指省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。市管县体制（又称市领导县体制）是指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。目前，“市管县”体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。
以“省直管县”代替“市管县”体制不仅是国家政策和国家法律的要求，同时也是基于“市管县”的缺陷所决定的。
（一）国家政策的要求
我国在十报告中指出：“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革需要继续深化行政体制改革，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。”
通过十报告，可见我们党和国家对于行政区划改革的重视，尤其是在十报告中直接指出了“有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”，提出了“省直管县”，为行政区划改革明确了具体的方向。
（二）《宪法》的要求
在《宪法》第三十条当中：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”
通过以上宪法条文可知，我国《宪法》实行的是省、县、乡的三级地方行政区划体系。宪法对我国地方政府所设层级的具体规定，清晰的表明了我国实行省—县—乡的三级地方行政权力模式。然而当下我国实际存在的是省—市—县—乡的四级行政架构模式，市的存在是特殊的。市的存在没有宪法上的具体规定和明确定位，缺少法律上的依据。所以，根据《宪法》的具体条文，市的存在应当是特殊性质的，而非普遍性质的，有必有对“市管县”的制度进行改革。
（三）“市管县”体制的缺陷的要求
1、阻碍了县域经济及其周边农村的发展
“市管县”体制设置的初衷是为了充分利用城市的优势，带动周边区域的发展，对落后的县域实行一定方式的财政救助，缩小城乡差距。这种以中心带动周边的思路无疑是正确的，不仅具有理论意义，而且也确实具有实际的可行性。但是，从实际的效果来看，却与目标相差甚远。虽然确实有一些中心城市带动了一部分周边县域的发展，但是从整体上看，市管县的作用是有限的，尤其对于一些偏远的地区，经济发展的不平衡越来越大。
更重要的是，市作为一级行政主体，为了自己城市的建设和发展，为了自己本身的政绩，其过多地投入到对于本身城市的建设当中，因此对于周边就忽视了。自己本身城市的建设就需要较高的投入，城市自身财政有限，就难以对县级财政及其周边经济的发展进行支持了。更为糟糕的是，市一级的政府为了自己本身的发展，往往会利用自身的行政优势，对于县级的及其周边资源进行抢占或者剥夺。“市管县”会演变成“市挂县”、“市卡县”，阻碍着县域经济及其周边农村的发展。所以，为了县域经济及其周边农村的发展，“省直管县”体制改革是有必要的。
2、降低了行政效率，增加了行政成本
市一级的设置节省了省级管辖县级的行政成本，但是却作为增加的一级行政主体，作为省县之间增加的一个环节，大大降低了行政的效率，以此增加了整个行政系统的行政成本。县需要向省请示的工作，原本是可以直接与省进行沟通联系的，但是现在却只能先向市里请示，通过市里的审查，大大降低了行政效率。与此同时，有时市一级为了自己的利益，可能将对于县有利的规定或者请示进行截留，削弱县域权力，增加自己本身的权力，限制了县以及周边区域的发展。世界各国的政府管理经验显示：政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，政务信息的上传下达就多了一道门槛，政策的贯彻执行就多一道藩篱。因此，扁平化———通过扩大政府管理幅度进而减少政府纵向层次的手段以达成对社会的管理，是未来政府行政组织的发展趋势。增加行政层级会导致政务信息传递过程的距离和时间都变长，进而信息在上传下达的过程中发生扭曲并造成失真的几率也成倍增长。4所以有必有进行“省直管县”的改革，减少行政层级，增加行政行政效率，减少行政成本。
三、“省直管县”体制的可行性
“省直管县”体制的改革并不是高屋建瓴的，而是有着深厚的理论及实践基础的。我们可以从我国行政区划的历史传统、国内外的成功实践、以及基于行政效率和经济发展的需要，来探讨“省直管县”体制的可行性。
（一）我国行政区划的历史传统
在上文当中，介绍“我国行政区划的历史沿革”的时候，我们通过历朝历代的行政区划设置，可以发现我国历史上更多的时候的行政区划设置是三级制的，所以我国省—县—乡的三级行政区划设置是有其历史依据的。由省直接对县进行领导管理，是完全可以实现的。在古代，基于交通及信息传递方式的限制，其政务效率是十分低下的。而现代，有着非常发达的网络信息传递方式，相对于古代具有非常优越的条件。古代尚能实现政务的管理，而我们现代的“省直管县”体制就更容易实现了。
（二）我国已有的成功实践以及国外的成功借鉴
“省直管县”体制的存在不仅是基于历史曾经有过的传统，而且也因为在当代中国已经有了很多的成功实践，还有国外的实际经验。我国在许多省市都有了成功的试点。世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。当下我国已经有更多的地方实现了“省直管县”体制的改革，当地的经济和社会发展取得了巨大的成功，如海南省。
（三）有助于行政效率的提高
根据管理学的理论，在管理规模既定的情况下，一般各国政府对地方的管理都会采用在管理幅度和管理层次之间进行动态平衡。随着科学技术的发展，现代信息技术传递取得了巨大的成果。政府在同等时间内所处理的信息量相对以往有了呈几何数的增长，一级政府目前应对的直接管理对象不断呈上升态势，这也为缩小管理层次提供了契机。行政层级的减少，增加了信息的传递速度，提高了政务处理的效率。“省直管县”体制改革减少了市一级的行政信息拖沓，直接由省级传递至县级，节约了行政成本，也有效杜绝了市一级为了自己的利益而出现的“市卡县”“上传而下不达”局面的出现。
四、“省直管县”体制改革的建议措施
“省直管县”体制改革是一个浩大的工程，它不是单一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中国当下转型时期的经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制改革相匹配。如何有效的进行“省直管县”体制改革，本文在此提出几点建议。
（一）大量的试点推行
在较难以全面展开“省直管县”体制改革的情况下，通过大量的试点推行，不断积累实践经验。实际上，在当下全国范围内，有很多省市已经在有条不紊的进行“省直管县”的试点了，例如湖北省的仙桃市、潜江市，天门市、神农架区，通过又省一级进行直接管理和支持，这些地区又充分发挥自己的地理、资源优势，很好的促进了当地经济和社会的发展。
（二）注意维护地级市的利益
在“省管县”改革过程中，必然会初级到地级市的利益，其积极性和主动性将会受到一定程度上的打击。与此同时，地级市能够凭借行政级别上的优势，可能会利用权力对“省管县”体制进行干扰。进行“省管县”改革决不是将地级市同县乡相互之间孤立开来，而是解决“市刮县”、“市卡县”的局面，促进周边区域发展，尤其农村的发展。在推进“省管县”改革的过程中，一定要注意维护地级市的利益，要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要，尽量减少改革进程中的阻力。
（三）县域整合
“省直管县”体制改革对于省级政府能否有效接管如此数目庞大的县（市）是一个巨大的挑战。县域整合可以有两种思路：一种是小县合并，另一种是大县扩权。我国县一级因为经济发展水平、社会环境、人口密度等因素存在着很大的不同，县域经济发展也存在着严重的不平衡。不论区域面积大小、人口多寡、经济实力强弱和职能繁简，各个县在行政编制和人员配备上呈现出惊人的一致性，这直接导致了行政负担急剧升高，社会成本居高不下。这就有必要进行县域整合了。一方面，对于管辖范围小、人口少、经济不发达的小县进行合并，减少行政开支，增强县域的经济发展能力；另一方面，对于经济发展较好，资源较为丰富的县域，可以赋予其更多的自治权力，并扩大其辖区范围，以此带动更大区域的经济发展。
五、结语
“市管县”体制的废除，“省直管县”体制的实现并不是一蹴而就、一朝一夕的事情。“市管县”有着自己的优缺点，“省直管县”体制也不例外。除了拥有自己的优势，“省直管县”体制的缺陷也是很明显的。一方面，我国疆域辽阔，区域差异明显，不同地区所需要的行政体制也不尽相同，而且“省直管县”体制改革必然涉及大量精简政府机构，然而面对这严峻的就业局势，其影响之大，难度之高可想而知，所以，全面推行“省直管县”体制的时机尚未成熟；另一方面，“省直管县”体制需要政府转变职能，否则还会出现类似“市卡县”的局面出现，最后还是阻碍着县域经济、经济圈经济的有效发展。总之，以“省直管县”体制代替“市管县”是大势所趋，但是在整个体制改革的过程当中我们应当全局把握，科学谋划，从试点向全局不断推进。
参考文献：
1、周黛：《中国行政区划改革历史回顾》，载《产业与科技论坛》2012年第4期。
2、宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，载《政治学研究》2000 年第2 期。
新一轮财税体制改革被舆论称为今年经济体制改革的“最大动作”；而“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”则成为深化公共财政体制改革的关键环节。
要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，一种主流思路是从支出入手，下放财力与责任。“把财力和责任都下放给有比较优势的地方，主要是县级政府，是比较稳妥的。”
这意味着将做实县级财政，“省直管县”改革即将提速。
江苏试点“省管县”，做到了“省进市不退”，并将“管县”提升为“强县”。
笃・行
省直管县财政管理体制在江苏平稳运行一年多来，业已取得初步成效。为了促使财政省直管县改革进一步推进，江苏省不断完善改革措施，力求做到慎思笃行。
首先，扩大县级财政自。
实施财政省直管县改革，核心是改变原有省对市、市对县的财政管理格局，增加县级财政的自，增强县级政府的统筹发展能力。所以，需要逐步减少管理层次，提高财政管理效率,将原来的三级财政管理模式改为两级，省财政与13个市、52个县直接联系。省财政转移支付、专项补助、资金调度、年终结算直接到县；县财政项目申报、补助申请、情况反映直接到省。省辖市不再与县发生直接财政联系，市县间的结算事项一律通过省财政办理，省辖市对县的财政专项补助通过省下达到县。
同时，规范分配关系，调动县级发展积极性。市级与县级财政收入，按属地原则统一划分，市、县之间不得分享或集中对方区域内的财政收入，市县间原收入分享或集中的政策规定相应终止。改革后市不得将应属于县级范围内的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金。
当然，按照“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，确定市级与县级财政支出责任。各市县应负责与其事权相匹配的本级财政支出，市不能要求县分担应属于市事权范围内的支出责任，不能随意开减收增支的政策口子或要求县级配套资金。
其次，妥善处理市县既得利益。
全面清理市县间原有的财政分配事项，处理各市县的既得利益，一直都是财政省直管县改革的重点和难点。为兼顾各方面利益，确保改革顺利推进，在正确对待各项利益分配和责任承担等问题上，处理好既得利益；在核定基数过程中，本着既坚持原则又实事求是的方针，允许市县双方根据基期年实际情况自行商定划转基数，在划分市县收入时允许适当照顾历史因素。
此外，注意调动各方积极性。实施财政省直管县改革，目的是促进县域更好地发展，需要充分调动各方积极性，形成更大合力，避免管理上的脱节。
为调动市级积极性，做到“省进市不退”，在规定基数内专项拨款仍由市安排项目的基础上，对各市安排给县的专项补助比上年的增长部分，由省财政给予30%的奖励。同时，建立省财政厅对各县的联络员制度，从厅机关为52个县每县安排1名处长、1名业务骨干作为联络员，负责了解掌握各县财政经济运行情况，指导督促各县落实省直管县改革、加强财政管理。同时，在厅内预算处专门增设市县科，加强对市县的业务联系和工作服务。
最后，为了解掌握省直管县改革进展情况，省财政厅组织力量，及时对苏南、苏中、苏北6县进行调研，并根据各地反映的资金周转困难问题，加大对县财政的资金调度力度。
管・强
江苏省对于省直管县改革，并没有停留在单纯直管的形式上，管县为了强县。
众所周知，县域经济是国民经济的基础，省直管县需要有利于增强县域经济发展活力。改革开放以来，江苏省经济发展取得了巨大成就，但县域发展活力有待进一步释放，而且与浙江相比，江苏省在农村和县域经济的发展上较为薄弱。推行省直管县财政管理体制，根本出发点是“扩权强县”，从财政体制机制上调动县域发展积极性，进一步扩大县级经济管理权限，强化县级政府责任，如此才能为县域经济发展注入新的动力。
同时，由于种种原因，目前江苏省南北发展差距仍十分明显，亟待推进基本公共服务均等化。因此，实行省直管县财政管理体制就是要规范财政分配关系，在全省范围内实行统一财政政策，营造公平竞争环境，促进各地科学发展；就是要便于省级加大宏观调控力度，加大区域分类指导力度，加大对县域支持力度，更好地推动区域协调发展；就是要推动市县进一步转变政府职能，集中精力谋划本级发展，加快公共财政体系建设。以此缩小城乡、区域差距，促进地区间基本公共服务均等化。
如果省以下财政管理层次过多，不仅会影响中央和省级财政资金的时效性，还容易引发分配关系不规范、管理成本增加等问题，这就要考虑到提高财政管理效率。通过实行省管县财政管理体制，使省级财政资金直接下拨到县，县域真实情况直接反映到省，缩短时空距离，提高运转效率，增强财政政策的时效性和针对性。在过去一年来财政的省直管县改革基础上，2008年江苏省明确提出将探索建立省直管县经济管理体制，逐步扩大县级经济管理权限，增强县域经济发展活力,赋予县更大的经济管理权限,经济管理原则上由省直接对县；省向下分配经济资源、落实发展规划、部署经济发展任务和工作，除特殊情况外，均直接安排到县，县承担的经济工作任务，直接对省负责。
在清代各省的行政区划设置体系中，一般都是省-府-县三级地方行政管理体制。总督和巡抚在明代即有设置，但是到了清代才成为正式的地方行政长官。山东则不设总督，单设巡抚。因此，山东的最高行政长官是巡抚，一般是从二品，加副都御史或者侍郎衔的则为正二品。巡抚的重要属官包括布政使和按察使。布政使为从二品，主管一省的行政、财务等事宜。按察使为正三品，专职负责监察、刑名之事。在省级部门之下分设各府，府下为县。据《清史稿·地理志》记载，清代山东全省辖有济南、东昌、泰安、武定、兖州、沂州、曹州、登州、莱州、青州10个府和临清、济宁、胶州3个直隶州，在这些机构下面是8个散州和96个县。虽然清代的地方行政区划也在不断地调整过程中，但十府三州的格局一直保持相对稳定。在当时地方行政区划体系中，省是最高的地方行政层级，县则是面向乡村的基层层级，而在省和县之间则是数目较少的一些府和直隶州。清代山东的行政区划如下图所示。
大体上说，清代山东府的数目相对较少，因此所辖面积一般大于今天的地级市。清代有时候还在省和府之间增设“道”。但是，道是类似省级部门在地方的派驻机构，由一省的布政使和按察使负责派遣和管理，用来管理和督查地方各府的行政事宜。一般来说，道分为守道和巡道两种。守道是由布政使派遣，负责一片行政区域、用来管辖三五个府的建制，巡道则由按察使派遣，主要倾向于行政督察工作。此外还有一些专业事务的道，如负责黄河事务和盐运事宜的道，大体类似于我们今天特别侧重于某一个地方区域的厅局。总体上说，道是一种非常规的行政层级设置，虽然在清代后期道的权力增大，但是一般认为，道不算一级行政层级。
清代地方行政层级制度中的府和县是常规设置，而本文关注的是直隶州和散州。清代山东设三个直隶州，即临清、济宁和胶州。清代在地方行政区划体制上基本沿袭了明代的体制，但是又在大力推进减少行政层级的改革。一方面，清政府将地方行政层级确立为三级制。雍正年间，雍正皇帝对地方的行政区划进行了大力改革，将明代实行过的较为复杂的三、四级地方行政层级理顺为省-府-县的三级体制。另一方面，在这个基础上，清代政府又通过设置和加强直隶州的功能来减少行政层级，理顺地方行政层级之间的关系。设置直隶州和散州的实践体现出清代政府进行行政层级改革的用意。
清代政府设置直隶州的直接原因是一些府幅员过大，县的数目太多，人口庞杂，难以由一个府来进行有效的管理。因此，在一些较大的府里分出来一部分县，由水平较高的县统领周围的少数几个县，这就是直隶州的来历。直隶州的本意是直接隶属于省，即省管州。与设置直隶州之前相比，直隶州本身由原来的县变为州，由省直辖，发展空间自然更大。比如，山东的济宁直隶州，本来隶属于兖州府，后来从兖州府中分离出来，成为省辖的直隶州。
但是，清代的直隶州虽然和府一样为省直辖，但是清代政府并没有直接将直隶州和府一样设置为平等的层级，而是根据实际情况进行多样化设置。直隶州是从比较大的府中抽出少数县，由较好的县来统领。在品级上较常规的府低半格。清代的知府级别为从四品，而直隶州为正五品，从行政层级上说，直隶州处于府和县之间。实际上，直隶州的设置是清代政府为了更好地发展地方，在行政管理层级上的一种重要改革。此外，直隶州的设置具有较强的探索性质。有的直隶州发展迅速，最后可以升级为府。有的直隶州发展不好，则降级为散州。散州的品级一般为从五品，没有属县，规格介于直隶州和县之间，类似于一种较好的县，但是在序列上与其他县平行，统一由府来管辖。
清代政府进行的直隶州改革可以对我们今天研究省管县体制改革带来一些启发。
一、直隶州设置基本原因是从较大的府里分出来一些县，成立直隶州由省直辖。可见，清代的政府已经在开始研究解决府的规模过大不便管辖的问题。这一点启示我们，清代虽然实施的是省-府-县三级地方行政体制，但是清代政府已经在探索减少行政层级的体制改革问题了。大力推进省管县改革，减少行政层级，是促进地方发展的有效改革模式。清代政府的直隶州改革的实质也是减少行政层级，直隶州由原来的府辖变成省辖，因之获得较大的发展空间。如济宁和临清，借助水利之便，在省辖之后发展迅速，成为山东名城。
二、清代政府在设置直隶州时，没有简单地将其级别与府同一，而将直隶州的级别设置为府和县之间，并且可上可下，保留了较大的余地。这启示我们，在进行省管县改革时，由省直管，但是不必升级。上世纪九十年代，我国曾将一批县级市升为地级市，这导致一些新的地级市行政面积和人口没有很大变化，但增设了市级和区级多套领导班子、行政机构和干部职数，加重了群众负担，影响了发展。在此，我们可以学习湖北省的经验，湖北省在推进省管县时，将天门、潜江和仙桃三个县级市由省直辖，并没有提升其级行政级别，值得借鉴。
三、清代政府设置直隶州并没有大量设置，而是根据各地具体发展情况进行设置。有清一代，山东的直隶州虽经过变动，但是基本稳定在三个左右。这启发我们，在进行省管县改革的时候，不要一窝蜂而上，尤其是要避免各县市为了提高行政层级盲目追求省管的现象。经济发展水平较好的县市，可以继续实行省直管县。经济基础不是很好的县市，其自我发展能力并不强，并不适合进行省管县改革。为此，我们要根据山东发展实际，进行充分调研，积极研究探索适合省管的一些县（市）。尤其是那些受到市管县体制制约发展严重的县（市），应该优先进行省直管试点。省管县改革试点的数目可以在5到10个县（市）之间进行，改革形式以财政、人事从原来地级市分离出来进行单列为优，这样，既有较好的效果，促进直管县（市）的发展，也避免了较大的改革阻力。
总之，从上文的分析来看，清代政府为了更好地实施行政管理，提高行政效率，积极推进体制改革来减少行政层级，通过设置直隶州来减少因府过大带来的行政管理难题。通过设置和加强直隶州的功能，建立了一批直接隶属于省的州，给这些地方的发展带来了新的机遇，理顺了省县关系，让省级省府通过府和直隶州的合适数量对全省的行政管理更加清晰有效。这告诉我们，虽然清代实施的不是省直接管县的体制，但是清代减少行政层级和加强行政效率的改革实践仍然对我们探讨省管县问题具有借鉴意义。E：FQJ
关键词：省县关系 行政区划 清代 山东
财政部近日下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标。这意味着我国省管县改革已经从各省自发进行上升到全国范围内统一推进。
然而，从近些年来关于省管县的争论来看，谈优点多于谈不足。因此，在2012年全面推进省管县改革以前，必须要对省管县存在的问题进行充分的评估和论证，从而确保改革的顺利实施。
“目标较难实现”
省管县论者认为，由城乡合治走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。省管县论者据此批驳市管县违背了城乡分治的惯例，认为城市和农村是有着质的差异的两个完全不同的领域，城市居民因工作需要，经常迁徙流转，农民与土地结合，安土重迁。且不说在当前中国推行城乡分治是否会进一步固化我国的城乡二元经济结构，即便实行省管县后城乡分治的目标也仍然难以达到。
我国的县虽然属于广域型组织，但大部分县已经撤县设市，县已经不再是单纯的县，而是既包括城市又包括农村，而且同样是城市(市区)领导农村，城市与农村的功能同样是泾渭分明。如果不根除城乡二元分割的户籍制度，不摒弃重工抑农、重城轻乡的体制观念，省管县同样无法改变城乡合治的客观事实，这与市管县下的城乡体制没有本质上的区别。
同时，倡导省管县、反对市管县，有一个潜在的前提和假设就是“市”本恶，“省”本善，认为市的本性从恶，市对县有一种本能的盘剥，是市压县，市卡县，市吃县，市挤县，市刮县；而省的本性从善，省对县会一视同仁、客观公正地给予支持和帮助。
省管县后，市卡县不再存在，省卡县、省刮县会不会在一定程度上有所显现?还有，实行省管县后，省级管理范围和幅度将扩大，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政为了增强综合调控能力，做好县域间的收入再分配，无疑会比市管县体制下进一步加大省级财力集中程度――对县市而言，省管县并不是免费的午餐。
诚然，省管县后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予更大的发展自，但自并不代表发展能力，自的扩大并不意味着发展能力的增强。对县实行“强县扩权”有可能在最初一段时期为县域经济发展带来活力，使县的经济社会发展具有更大的灵活性和更广阔的空间。但随着全国“省管县”体制的普遍实行，各县的相对优势逐渐消失，省管县的积极作用也就大大减弱。也就是说，首先实行省管县的地区，县域经济发展具有“先发优势”，但这一优势会随着省管县体制的广泛实行而回报递减。
省管县后，对部分较发达地市所辖困难县的影响尤为突出。因为从地市范围内部看这些困难县属于相对贫困县，会得到地市的大力帮扶，而在全省范围看，又属于中游偏下水平，基本得不到省级的财力扶持。因此，对这类县市而言，省管县后从上级得到的扶持不仅不会增加，反而可能会大大减少。
“竞争难以避免”
市管县体制的一项“罪名”就是市县争利。一方面在产业分工、区域分工、资源配置、重点项目建设等方面，保市压县：另一方面各县之间各自为政，自谋发展，重复建设、同构竞争现象严重。其实即便在省管县体制下，上述问题也将同样存在，有些问题可能还会更加严重。实行省管县后，省以下近百个地位平等的县市，出于加快发展的需要，在招商引资等方面的竞争将进一步加剧，省级政府将疲于协调应付，市与县、县与县之间的恶性竞争只会比市管县体制下更加严重，不利于区域经济的融合和发展。
进一步讲，省直管县后，区域经济的竞争主体和活动空间由地级市变为县，区域产业政策、资源配置职能的主体也由地级市缩小为县，在地方政府职能尚未转变、政府运作方式还很不规范、地方政府对经济发展的行政干预还比较强的情况下，省管县体制并不能有效解决市管县体制下的市与县、县与县的恶性竞争问题，反而可能会将原来主要存在于市与市之间的贸易和行政壁垒演变为更加分散狭小的县与县之间的壁垒，重复建设、同构竞争现象将更加严重。
另外，省管县虽然会在一定程度上促进了县域经济和中小城镇的发展，但也会造成大中城市发展滞后和区域内缺乏有经济辐射力的中心城市等弊病。这一问题在最早实行省管县的浙江省就尤为明显。
有学者精确地计算了地级市的行政运行成本，一个中等地级市，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年光工资就需要2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国仅地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。
按照这位学者的想法，好像实行省管县后，国家财政支出就可以节省1300亿元。其实，省管县体制，不但不会减少财政支出，反而可能导致人员、机构以及财政支出规模的进一步膨胀。
这体现为三点：其一，实行省管县后，地级市只是不再管县，而不是被完全撤销。随着业务量的减少，地级市财政供养人员可能会略有减少，但考虑到经费支出的刚性，财政支出降幅不会很大。省级业务量剧增，人员及各项支出会随之增加。两者相抵，行政运行成本预计只会增加不能减少；其二，省管县后，虽然地级市与县、县级市均平等接受省的领导，但三者的政治地位和行政级别相差较大，县会谋求升格为县级市，县级市会进而要求享受地级市待遇，从而引发县级政府的扩张升格冲动，导致人员、机构和财政支出更加膨胀；其三，按照目前比较普遍的省管县设想，为了有效解决省管县幅度过大的问题，在“扩县”的同时必须要实行“缩省”，即增加省的数量，这不仅仅涉及地厅级干部，而是要增加省部级领导，行政成本还将进一步增加。
“模式值得商榷”
目前省管县的试点主要集中在财政领域，虽然取得了一些进展，但可能导致的反向激励作用尚没有引起足够的关注。
负激励主要表现在两个方面。一方面，从目前财政省管县的试点情况看，实行省管县后省对下财政体制调整的原则就是维持现行利益分配格局，保证各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响。也就是说，实行省管县体制前，如果市对县实行了比较多的转移支付和财政补助，那么省管县后将维持这一补助不能减少，而且有可能还被要求逐年增加；如果市从县里集中了大量财力，那么省管县后县级财政仍要向市财政上缴相应财力。在这种“鞭打快牛”政策的引导下，对尚未实行财政省管县的地市而言，为了将来在财政省管县改革中少受损失甚至增加收益，理性的做法就是现在多上收县级财力、少给予县级补助，从而对县市财政产生更大影响。
另一方面，当前财政省管县的试点也会在一定程度上对县域经济社会发展产生微妙的影响。财政省管县体制的先行试点，会对市级政府发出一个信号，那就是随着财政省管县的实施，完全的省管县可能就难以避免。这就诱导市级政府在尚未实行省管县的其他领域和层面进行有利于市级的改革和调整，比如可能将争取的招商引资项目留在市区，将优势教育资源向市区引导等，从而对县市产生更加不利的影响。
【关键词】 省直管县； 省级财力； 保障机制
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）14-0084-03
从2012年开始河北省全面推进“省直管县”财政体制，“省直管县”之后省与县直接“对话”，省对县的资金拨付、信息搜集、监督调控等业务更加复杂，省级财力承担的责任空前增大，其保障能力大小直接关乎改革是否顺利推进。作为一个辖县大省，面对陡增的管理对象数量和迥异的各县县情，省级财力能否满足全省所有市县经济社会均衡发展的调控需要？如何保证专项转移支付资金分配的科学、有效和项目配套资金及时跟上？基于此，本文在评估河北省省级财力保障机制的基础上，构建省级财力稳定增长及均衡配置平台，确保省级政府在省管县财政改革实践中能“管得够、管得住、管得好”。
一、“省直管县”财政体制下河北省省级财力及政府间财力概况
（一）河北省省级财力总量及人均概况
随着经济的发展，河北省省级财力不断提升。2004年河北省省级财政收入为778.33亿元，财政支出为785.56亿元，到2011年省级财政收入增加到3 017.59亿元，增长了近3倍，财政支出增加到3 537.39亿元，增长了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均财力匮乏。以2011年为例，人均财政收入为全国水平的54%，人均财政支出为全国水平的60.2%。非但如此，其在全国的排名也不甚理想。河北省人均财政收支能力在全国居中下游，财政支出更是倒数三名之列。省级财政保障能力不容乐观（见表1）。
（二）河北省政府间财政收支配置格局
选择从2004年开始进行分析，主要考虑到河北省从2005年开始推行“省直管县”财政体制，这样就更能全面考察“省直管县”财政体制对河北省政府间财力配置影响（见表2）。
河北省本级财力占比基本上在20%～25%之间，县本级占比在30%～35%左右徘徊，而市本级占比从2004年开始上升，基本在43%左右。这说明，自“省直管县”财政体制实施以来，河北省财政收入配置格局是省县两头小、市级中间大的“纺锤状”。这与“省直管县”财政体制设计初衷“做大省级、做小市级、做强县级”所要求的“哑铃状”格局大相径庭，甚或是渐行渐远。这与扩权强县的改革趋势、与实现城乡基本公共服务均等化的发展目标、与“省直管县”背景下提升省级财政保障能力的现实需要都是背道而驰的。
二、“省直管县”财政体制下省级财力保障能力评估――以河北省为例
（一）评估指标体系
基于既有的财政管理技术水平，兼顾指标选取独立性、可量化、全面性、获得性等原则，将尝试性确立地方政府基本财力保障能力评估指标体系（见表3）。
（二）评估程序
第一步，计算各县市基本财政能力
本文的财政能力其实包含了现实的财政能力和潜在的财政能力。在计算各地标准财政能力之前必须对计量单位各异的指标进行无量纲化处理。
为了排除各项指标量纲带来的数值间的悬殊差别影响，一般需要对评价指标作无量纲化处理。常用的无量纲化方法有“标准化法”。其数据消除量纲的方法为：
取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示标准财力中的6个指标） （1）
式中xi、Si分别为第i项指标观测值（样本）平均值和（样本）均方差。显然，Xi的（样本）平均值和（样本）均方差分别为0和1。
指标调整之后，各县市的财政能力指数总值FC为：
第二步，计算各县市标准财政需求
计算各县市标准财政需求的办法和过程与计算标准财政能力一致，在进行无量纲化处理的基础上加总。可以得出各地的基本财政需求指数总值FD为：
第三步，计算各县市财政保障能力指数
在计算了各地的标准财政能力指数和基本财政需求指数之后，用标准财政能力指数减去标准财政需求指数，可得到各地财政保障能力指数FI为：
FIj=（FCj-FDj）/FDj
如果某地的财政保障能力指数小于0，则表示其标准财力低于其基本财政需要。在计算了各地的财政保障能力指数之后，用省级政府转移支付来矫正原有标准财力低于基本财政需求的县市。弥补缺口和省级财政实际可支配转移支付资金的差额就可以评估出省级财政保障能力：前者大于后者，说明省级财政保障能力弱；反之，则说明省级财政保障能力强。
（三）评估结果――以2011年为例
按照上文的计算程序和方法，计算河北省2011年各个县市的基本财政保障能力，鉴于篇幅有限，本文只将河北省县市财政保障能力为正的县市列于表4。
可以看出，河北省近几年来，135个直管县县市中只有赤城、藁城、滦平、宽城、沙河、三河、大厂等22个县市能做到基本财力自保，占全省县市数的16.29%。其余各县市多年来一直处在基本财力欠账的地步。县市基本财力欠账的原因很多，但可以说，省级财政保障不力是主要原因。尤其在财政部要求各省力争实现“县市基本财力保障”之后，更说明了河北省的省级财政保障能力很弱。河北省省级财政保障能力不足的原因很多，比如整体财政实力薄弱。客观地说，河北省是“经济强省”，但不是“财政强省”。同时，“省直管县”财政体制改革不彻底也导致了省级财政保障能力不足，突出的表现就是市级财政占有财力过大。
三、提升河北省省级财力保障能力策略研究
（一）强化省级财力汲取能力
“省直管县”财政体制对省级财政保障能力提出了严峻的考验。强化省级财政保障能力可以从以下几个方面入手：第一，重新划分省市收支责任，将市级政府一部分与支出责任没有对应的财政收入上划到省级。第二，强化税收征管，提高各级税务机关税收努力程度。第三，明确省级政府保障能力的目标。提高省级政府财力比重不是目的，最终目的应该是实现域内基本公共服务均等化。
（二）建立财政收入稳定增长机制
构建财政收入稳定增长机制其实就是确保财政收入增长与经济增长相协调，保持充分和弹性增长。就河北省而言，当务之急是实现从“经济强省”到“财政强省”的跨越。目前河北省GDP构成比重仍呈现高度的重化工特征，第二产业占比近54%，高于全国平均水平7个百分点。而第三产业比重34.6%则低于全国平均水平43.1%近9个百分点。构建稳定增长的收入机制根本的出路就是调整产业结构，大力发展第三产业，提高河北省GDP的整体质量。
（三）健全县级基本财力保障机制
在增强省级财政调控能力的同时必须建立县级基本财力保障机制。建立与健全县级基本财力保障机制的基本思路：第一，树立持久推进的战略考量。尽管中央财政对各地消除县级政府基本财力缺口考核时间为2012年底，但县级基本财政保障是一个永恒的主题，尤其对县级差距悬殊的省份更是如此。第二，改革财政困难县（市）一般性财力转移支付。建议将农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付、农村义务教育转移支付、县级基本财力保障奖补资金、社会保障和就业一般公共服务转移支付等整合为“县乡基本财力转移支付”，专门用于对县乡财政基本支出缺口弥补，目的明确，方向突出，又便于管理。第三，建立县级财政努力激励机制。将现行的激励性财政体制转移支付、对县税收返还、部分非配套性的专项转移支付等统一整合为“县乡财政努力激励性转移支付”。
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一、改革的原则和目标
水管体制改革的原则和目标：以科学发展观为指导，按照“尊重历史、依据政策、实事求是、积极稳妥”的要求，达到“减员增效、职能清晰、管理科学、经营规范”的目的。
二、改革的主要内容
（一）分类定性
根据[20*]45号文件有关规定，我县现有水利工程管理单位，性质定性为纯公益性水利工程管理单位。其中中心机灌站、*闸原编制、财政供给方式不变。
（二）机构设置
1、保留**县上堵口排涝站，仍为副科级事业单位，财政全供，定编制29人。
2、保留**县淮河河道管理局，仍为副科级事业单位，财政全供，定编制74人（其中*西、*站5人）。
3、现有水管单位级别、领导职数不变。对县淮河河道管理局和上堵口排灌站两个水管单位现有的103人，进行逐人审核，确认为安排渠道正常、手续齐全、符合条件的，由县财政统一支付工资；对不符合条件的临时工、借调人员等一律予以清退。
（三）经费保障
改革后，水利工程管理单位工作人员工资由县财政统一拨付，县财政每年将工程维修养护经费列入预算。水管单位财政供给方式改革后，要严格执法，足额征收水费、河道工程修建维护管理费、河道管理范围国有土地承租费等费用，全额上缴县财政。同时，加强管理，专户储存，专款专用，实行收支两条线。
三、改革的实施步骤
第一阶段：完成水利工程管理单位定性、定编、定岗、经费测算等工作。
第二阶段：按照省、市部署，并借鉴其他县、市经验，水利工程管理单位体制改革所涉及的财政支付政策落实到位。
第三阶段：20*年9月底全面完成体制改革工作，按照《*省市县水利工程管理体制改革验收办法》规定，确保通过验收。
四、改革的措施和要求
（一）广泛宣传
召开全县水管单位全体职工大会，宣传中央、省、市关于水利工程管理单位体制改革一系列文件精神，宣传实施水管体制改革的意义和目的。
（二）加强领导
*（三）建章立制
根据《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》、《*省实施〈水法〉办法》、《*省水利工程管理和保护条例》等法律法规，明确管理范围、职责、方式和奖惩措施，让管理机构和人员有据可依，有章可循，全面提高水利工程的管理水平。
并非“吃亏”
仅从财政而言，省管县一是从财政管理上切断了市与县的关系，市与县财政实质上相互独立。二是省将集中各市、区的新增财力，市本级和城市区在此次改革中，直接的利益流失将不可避免。三是职能发生重大转变。省直管县后，市对县的财政管理职能几乎为零。在收入计划、转移支付、税收返还、资金补助、财政预决算、资金往来和结算等众多工作上，省与县之间直接联系和进行。按照改革方案，省委托市对县行使财政业务指导、工作衔接和监督职能。这也就是在实质上去除了市级财政对县级的管理能力。
喻湘表示，必须承认“市管县”存在某些弊端。省直管县后，省级调控余地加大，更有利于县域经济的发展和加大对县级政策资金支持，从而更好地加快新农村建设。而市一级财政可以集中精力，整合好自己的资金，重新定位自己的职能，全力去干自己能干好的事。
从这点看，市级财政没吃亏，只是换了一个角度思考而已。他表示，虽然省直管县对市级财政来说，有利益的流失，也会形成一定的基数包袱。但我们绝不能就体制而看体制，不能就一时的利益得失而哭泣。相反，虽然省直管县的根本目的是要发展和壮大县域经济，但只要中心城市能够继续保持又好又快发展的势头，最终也会受益。
湘潭市委、市政府提出加快推进新型工业化、新型城市化和社会主义新农村建设。新体制实行后，市本级财政完全可以集中更多财力，加快推进市级中心城区新型工业化和新型城市化的进程，全力扶持园区经济的发展壮大，进一步加大对城市区范围内的民生投入。与此同时，市本级与城市两区：九华区和高新区，在经济建设和财税增长等工作上的融合度将越来越高。特别是新型城市化，本质上就是城市两区发展环境、生活环境、生态环境的美化。只要我们对市本级和城市两区的财税体制、发展空间、产业布局、城市管理体制等进行适当调整和统一规划，完全可以很好地解决原来存在于县市区之间相互竞争、重复建设的问题，以更为集中的资金投入换来更大的发展和效益。
“集聚式”发展
喻湘表示，“省直管县”财政体制实施后，特别是如果推行“省直管县”行政体制改革后，湘潭城市发展范围将不可能只基于城区500平方公里的发展。因此，促进经济发展方式转变和推进经济结构调整，首先必须对发展空间和产业布局进行科学规划，算好“空间格局账”。其中一个很新颖的观点是―把城市作为资本来经营。
经营城市的重点、难点和落脚点都集中体现在经营城市土地上。土地作为最稀缺的不可替代的经济要素，必须形成集约利用的良性机制。当前，必须着力于强化规划的科学性，站在长株潭经济一体化和未来区域经济发展的高度，着力解决市、区规划脱节问题，力求城市功能分区合理，引导城市土地开发由“摊大饼”式的向外扩展转化为“集聚”式的空间发展，由低投资的快速扩张加快向单位面积内的高强度投资高强度发展转变，切实提高城市单位土地资产利用效率。作为财政部门，必须站在全局高度，充分利用“土地出让金”这一晴雨表，作为调整土地利用方式的有力杠杆，实现全市土地集约利用。
财政和产业
喻湘表示，省管县以后，市级财政的“蛋糕”在实质上是被切了一块。为了让市级财政继续健康稳定发展，必须发挥财政投入的乘数和杠杆效应，围绕经济结构调整和发展方式转变，算好“财源建设”账，引导金融资本来配置资源，输入带动城市发展的动力，促使全市经济步入良性循环的轨道。“省直管县”改革后，市级财政部门必须将更多的资金和精力发力于此。
他说，市级财政如果想保证在省管县以后没有大的震荡，首先财政建设工作要与产业规划进行有效对接，继续调整政策取向，向培育和扶持战略性产业倾斜。一是整合财政资金。积极整合农业、工业、科技等专项资金，坚决从产能过剩行业中退出，集中加大对“两型社会”建设项目的投入。要加大对自主创新和节能减排工作的扶持力度，推进自主创新成果产业化。要努力提升全市工业的科技附加值，充分发挥科技支撑经济增长的作用。二是培育新兴产业。积极研究和出台支持新兴产业的财税政策，特别是要鼓励生产服务业的发展，引导银行加大对生产服务业发展的信贷投放。三是认真落实支持中小城市企业发展的各项措施，促进中小企业、民营经济做大做强。重点支持大型企业通过裂变、战略重组等途径，催生一批中小企业，形成新的财源增长点。四是凸显对园区的扶持。利用“放水养鱼”的财政体制，壮大园区实体经济，鼓励园区加快发展步伐。
力保不下降
