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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共产品理论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：C93文献标识码A文章编号1006-0278（2013）06-040-01
财政学萌芽到成熟足足经历了300多年的磨练与沉淀，逐步形成了比较完善的理论体系。文章按照阶段的划分介绍了公共产品理论的发展过程，并介绍了各阶段中重要代表人物的观点，并在文章最后引出了目前公共产品供给的最新理论――多元主体互动供给论。
一、思想的萌芽阶段
最早的代表人物就是英国著名的政治学家和思想家――霍布斯，他在1646年创作了《利维坦》（亦称为《教会和公民国家的内容形式和权力》）。在书中的第二部分“论国家”中，霍布斯从人性需求和契约的角度出发，论述了自己的公共观。休谟举出了“公共草地排水的”案例来加以论述搭便车现象。。亚当・斯密则主要是从政府职能的角度论述了自己对公共产品的观点，他在1776年发表了《国富论》。他一方面认为市场应当遵从“看不见的手”的自由主义，另外一方面则认为在公共支出方面，市场是无效率的。在斯密看来，政府应当是“廉价政府”或“夜警国家”，但是也具有三大职能，其中之一就是提供某些公共机构和公共工程。
二、公共产品理论破土而出的阶段
“公共产品”一词最早出现在1936年。意大利学者马尔科的《公共财政学基本原理》在美国翻译出版时，书中首先使用了“公共产品”这个说法。在他看来，公共产品应当由政府来提供，因为人们向政府纳税就相当于支付了公共产品的价格。
瑞典学派在奥意学派以后进一步完善了公共产品理论，他们创立了著名的维克塞尔―林达尔机制。该机制有两个假设：1.每一个社会成员都参与到政治表决程序中来，而且每一个人的政治权利是平等的，即满足一人一票制。这也就是指每一个人都能够按照自己获得的公共产品的边际效益的大小来分担提供公共产品所需要的费用；2.信息成本为零。在这些假设下，根据“一致同意”原则，该机制可以保证帕累托最优的实现，此时，公共产品的供给可以达到最佳水平。
三、公共产品理论成长阶段
萨缪尔森给出了公共产品的经典定义和公共产品最有供给的一般均衡条件。他提出了公共产品具有非竞争性的特征。在公共产品供给方面，他引入了序数效用论和无差异曲线等经济学工具，建立了纯公共物品模型。该模型假定，人们能够明确的表达自己消费公共产品所获得的边际效用，也愿意支付相应价格，其实这些价格也就是税收，这就表明了人们的纳税额是与政府提供公共产品的成本相对应。在虚假的需求曲线分析下，得出了公共产品定价的原则是：社会边际效用等于社会边际成本，也等于所有消费者的个人边际效用的总和。除此之外，萨缪尔森还提出了关于公共产品最优供给的一般均衡条件：消费者在私人产品和公共产品之间的边际替代率之和等于私人产品与公共产品生产的边际转换率。而且他认为在公共产品市场中，市场配置资源会无效，因而政府应当成为变成这个市场的主要配置者。
四、公共产品理论的繁茂阶段
马斯格雷夫第一次正式引入了“公共经济学”的概念，并指出了公共产品具有非排他性的特征，同时明确了混合产品的存在，他认为世界上只存在私人产品和公共产品的这种假设是不合实际的，从事实上来讲，现实中绝大数为混合产品或者是“限制性定性公共产品”。
布坎南是公共产品理论的伟大贡献者之一，他的主要贡献在于他将政治决策的分析与经济学理论相结合，将经济学中每个人都是追逐自身利益最大化的概念移植到了政治决策的领域中。同时他的观点，了学术界中两大学术流派所珍视的观念，一是依据福利经济学政府是能够实现公共利益的，二是各利益集团之间的多元化竞争将会为公众谋得利益。他不仅提出了“俱乐部的经济理论”，还创立了“公共选择理论”。
五、新枝芽――新制度经济学
1937年科斯发表了《企业的性质》，这标志这新制度经济学的兴起，后来经过威廉姆森，康芒斯、克莱因和张五常等学者的努力得以逐步完善。他们认为经济学的核心问题是资源的分配和使用做出选择的问题。而制度安排对人们的交易会产生不同的激励作用，从而应引导资源的有效配置。新制度经济学在公共产品供给上并没有给出确定的供给模式，而是将交易理论引入到公共产品供给上，认为公共产品应当有交易费用较低的一方来提供，同时明确了政府应当建立起完善的产权制度，从而解决外部性问题。
六、公共产品理论的最新成果
公共产品的供给经历双主体参与论、三元主体合作供给论和多元主体互动供给论三个阶段。其中三元主体主要是指政府部门，私人部门和第三部门。目前，多元主体互动供给论是作为一种最新的供给方式，引起了理论界的探讨。主要的代表人是斯蒂福斯和丹哈特夫妇。
与传统的政府提供或者政府与私人部门共同提供的方式不同，他们认为，社会真正的主人是全体公民，政府是公民授权形成的，因而应当服务于公民。在公共物品供给上，单纯的政府供给无法满足公民的需求，因而政府不能够只是保证提供公共物品，还应当建立一个机制，使得公民能够充分表达自己的价值观和自己对公共物品的需求。除此之外，政府还必须充当“中介人”，将公共物品的多元供给主体都集中在一起，进行磋商和谈判，从而建立政府、私人部门和第三部门的战略同盟，在面对公共需求时，三方部门共同协商，以公民利益的最大化为目标解决公民的需求。
参考文献：
[1]大卫・休谟.人性论[M].北京：商务印书馆，1983.
【关键词】公共产品 城市公共交通 南京市
【中图分类号】F571 【文献标识码】A
公共产品与城市公共交通
公共产品一般具有两大特性：非排他性和非竞争性。非排他性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得效用；非竞争性，指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品。这使得“政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置”① 。因而公共产品理论运用于政府管理领域，则划分了政府与市场的界限，进一步明确了政府的职责和功能。
城市公共交通是随着工业革命的开始慢慢展开，现在已成为城市中关乎国计民生的重要行业。由于城市道路的供给速度远远小于私人交通工具的增长，因而就带来了私人交通效益边际递减的现象。按照公共产品理论中关于公共产品的内涵与外延的定义，城市公共交通可以作为公共产品。所以，国内外城市公共交通大多都是由地方政府来提供的。然而不同的城市基于其市民的基本需求、城市的综合发展水平的差异，各城市和地区都在积极探索适合本地的公共交通发展模式。
本文以南京市为例，从公共产品的供给机制、运行机制、评价激励机制来分析南京市公共交通现状，探寻城市公共交通的发展。
南京市公共交通发展的现状分析
南京公共交通的供给机制。南京市确立了公交优先发展政策，即城市公共交通系统优先发展。1990年，南京市规划局开始编制《南京城市总体规划（1991～2010）》，1995年经国务院批准实施，随后在2001年进行调整。2009年，为了适应新的经济、社会发展趋势，新一轮《南京市城市总体规划（2011～2030年）》（以下简称“新规划”）也开始进入修编。新规划中提出了南京都市区的概念，新南京都市由主城，东山、仙林、江北（浦口+大厂）3个副城组成，总面积约4738平方公里。长期以来，南京市城市规模不断扩张，城市中心地区与城郊地区之间的发展差距持续增加，这是城市中心功能区的过度集中造成的。由于历史的原因，无论是教育、医疗、交通资源都高度聚集在中心城区，新建城区因缺乏基础设施及公共服务，难以吸引人口迁入。为此，南京市也在积极进行城市的功能新布局：一是，改造老城区，疏散中心城市功能和人口。二是，注重新老城区间的交通连接功能，扶持新城区生活服务业的发展。南京公交的设施建设，除了落实公共交通基础设施建设以外，更加强调在交通工程范围内，公共交通工具在路权上的优先，另外还包括公共交通场站以及枢纽、换乘设施的建设和优化。
发展以专用空间为路权保障的公共交通。专用空间是一种在时间、空间上完全独占的交通工具，如地铁、高架的轻轨、高架的快速公交。南京市先运行南北、东西走向的一号、二号两条地铁线路，三号、十号地铁线路在建中，根据规划，未来南京将拥有14条地铁线路（总长480km），覆盖南京主城区各交通轴线，同时连接南京各大新城。地铁的大运量、高效率运营将很大程度缓解南京市未来的交通压力。
有选择性地发展以专用通道为路权保障的公共交通。专用通道通常发生在公共交通工具与其他交通工具存在平面交叉时，通过设置专用通道，保证公共交通在范围内享有全部路权，其他车辆不得占用，具有较强的排他性。南京市目前交通压力普遍较高，在已有道路上开辟专用车道困难重重，尤其是老城区内更是几乎不可能。因此，南京市交通运输局决定，只在麒麟、河西新城规划有轨电车的建设，作为BRT的替代品，市区内暂无建设快速交通系统的计划。
重点关注以部分专用为路权保障的公共交通。部分专用是指空间、时间上的部分专用，主要形式是公交专用车道（bus lane），是在特定的路段，通过标识来提供一条或多条车道给公交车辆专用，其他车辆不得占用。通常情况下，公交专用车道有使用时间，在规定时间外，其他行车可以照常使用该车道。近年来，为了加快公共交通的行车速度，提高运行效率，南京市每年都进行一定程度的道路改造，并设置公交专用车道。到2015年，南京市计划在主干道新增至少36公里的公交专用车道。
规划上的缺点主要是交通规划前瞻性不足，难以满足城市快速发展的需要；在公共交通建设上，公共交通枢纽设施的建设较少，来自公众的诉求很多，南京市目前尚未推出具体的公交换乘的优惠设施。另外，在公共交通的枢纽站点，也缺乏综合的公交换乘枢纽，公交换乘率和服务效率有待提高。在公交场站的建设方面，南京市的公交场站建设现由南京公交场站有限公司承担负责，已有的场站包括随家仓站、集庆门站、光华路站等共12个已有场站，以及在建中的岱山西路站。总体来说基本满足了南京市公交车停车、保养、整流、调度等需求。虽然南京市的公交场站有场站公司负责筹资建设，但由于土地价格上涨，场站建设依然面临很大资金压力和挑战。
从公共交通的供给上来看，南京市确立公交优先发展的政策，体现了政府自身在公共交通供给上的主体性。无论从公共交通的规划、设施的建设、交通工具的配备上，政府都发挥着主体作用。供给的范围上，则形成面向全社会、多层次，集公交车、地铁、轻轨、出租车与一体的公共交通产品，覆盖范围广，形式多样。供给机制上，虽然公共交通是公共产品，但不是绝对意义上的纯公共产品，有些类似布坎南眼中的“俱乐部产品”。所以在公共交通的具体供给方式上，市场发挥着主导作用。比如规划、建设和交通工具的配备上采用市场化购买或市场承包的方式。在地铁2号线的建设上，南京市一改传统的政府全盘投入建造模式，变为政府给予地铁公司政策优惠，建地铁时再给予相关资源支持（包括得到沿线地块、物业管理权和商业设施），允许地铁公司以市场化手段，取得政府给予相关收益权，允许社会资本参与进来。这样既发挥了政府的宏观管理的优势，又发挥了民间微观灵活的长处。在公共交通供给上，南京市面临的问题是资本的筹集困难、老城区与新城区的无缝对接还欠缺、更加科学合理长远的规划有待改进、道路资源的有限与人口需求过大造成的紧张。
公共交通的管理与运营。南京市公交管理采取“城市公共交通委员会―公交行政管理部门（南京市交通运输局）―交通运输管理部门（南京市客运交通运输管理处）―公交企业”四级管理模式。城市公共交通委员会负责研究制定全市“公交都市”建设规划、计划，出台相关重大政策、扶持措施，建立市、区和部门联动综合保障机制，统筹协调解决城市公共交通发展过程中的重大问题。日常的管理工作由南京市交通运输局承担。2011年，由南京客运交通运输管理处成立了南京市公共交通乘客委员会，主要负责对公交管理、运行等进行社会评价和监督等。可以说，这样的体系统筹了政府、部门、企业和社会的力量，形成“多中心”对公共交通进行立体式管理。然而在实际的管理过程中，也会面临管理机构多而复杂、部门间职能不清、相互扯皮的现象，特别是南京市公共交通乘客委员会的地位与作用的发挥有待改善。
公共交通运营主要是市场主导，企业化运营、政府补贴、公私合作。公交公司（地铁公司）是企业化的运作模式，打破了以前政企不分的状态。一方面，民间资本的引入减轻了政府的财政压力，为政府发展公共交通积累了经验；另一方面，部分私营公交企业得到投资机会，获得了一定的经济效益。
公共交通的服务评价。从2012年开始，南京市政府进行了公交收归国有的改革，城市公交企业从最多时的11家，减少到目前南京公交集团统领下的三家运营子公司，各自负责主城区、江北地区及江宁地区的公交服务。虽然南京的公共交通营运面临着巨大的亏损压力，但是南京市公共交通的服务水平和质量近几年则取得显著的进步。首先，市民卡的普及应用，提高了公共交通的智能化水平，公众乘坐公交、地铁更加便捷；第二，各公交公司提高了公交车的质量，提高了车辆的性能，同时更加注重公交车的节能环保，并在主城区覆盖空调用车，增强了公共交通乘坐的舒适性。第三，为公交车安装GPS定位，由公交公司终端负责监督和合理调度，提高了南京市公共交通的准点率和信息化水平。然而在公共交通的社会服务中，政府、公共部门、公交公司应更加注重所提供的公交服务快捷、舒适、人性化，严格规范公交车辆和司乘人员的服务准则和要求，同时，加强公共交通的安全保障。
南京市公共交通的改进建议
扩大公共交通产品的供给。政府应加强南京城市发展规划研究，多征求市民意见，多咨询专业机构的建议。完善公共交通规划，进行立体式公共交通建设。特别是在地铁和城市轻轨等现代轨道交通的规划建设上，一定要与现有的城市公交进行无缝连接，多建设综合的公交换乘枢纽。注重新城区老城区的公共交通的无缝连接。
政府要转变融资思路，拓宽融资渠道，建立多元化的投资、融资格局。鼓励公交企业以股权融资、发行股票或企业债券等方式筹集资金，改变公交行业市场投入资金不足的现状。同时，鼓励银行向公交企业发放专项贷款，构建公交领域内的金融组织体系。政府可以组建非营利性的担保机构，完善信用担保体系，对一些投资规模较大、见效较慢的建设项目，可以在已有政策允许的前提下，由政府协助公交企业申请国际贷款或国内政策性贷款。
政府要适当加大对公交企业的财政补贴力度。由于公共交通的性质很难完全盈利，需要政府的适当补贴。一般来说，政府对公共交通提供的财政补贴分为三块：第一，针对政策性亏损提供的财政补贴。由于公共交通的公益性，要求公交票价长期稳定在较低的水平，尤其在社会弱势群体的优惠政策方面，都会给公交企业带来经营的负担。为此，政府需要视情况予以合理的经济补偿。第二，针对经营性亏损所提供的财政补贴。主要是指包括油价在内的成本上涨，以及地铁的运营对常规公交的影响等。在这种情况下，需要政府依据市场的行情变化给予补贴，帮助公交企业渡过难关。第三，城市公共交通的基础设施建设过程中，政府可以根据具体情况提供一定的财政补贴，尤其是新城区的公共交通建设，由于涉及范围广、建设工程量大，对资金的需求度较大，需要政府给予相应补贴。
优化运行管理。完善公私合作模式。在公交基础设施建设方面，政府引导规划、严格把好质量、评审关，具体的建设则有选择地交由私营部门承担。这种运营机制的市场化和政府的管理相结合，是南京市公共交通改革的重要经验。
提升乘客委员会的地位。将乘客委员会并入南京城市公共交通委员会，成为组成部分。这样可以避免机构冗余、沟通的不畅，同时有助于乘客委员会更直接将公众的诉求传达至公共交通委员会，发挥民主监督、献言献策的作用。
公交运营商需要引进、创新一些更为先进的管理理念和管理模式。如，P+R模式，即停车换乘，是专门针对小汽车的车主推广公共交通的模式。由于城区拥堵，小汽车的行驶速度甚至还不如公共交通来得快。因此，南京市可以在新城区进入主城中心区的要道上，或是用地条件允许的居住区向城市商务办公区的衔接处建设P+R停车场。以鼓励更多的小汽车车主选择公共交通，缓解市区交通拥堵。
健全行业规制。行业规则既是保证公交服务质量的标准，也是公交服务评价的准则。健全南京公共交通行业规则包括以下：准入规制。通过特许经营的方式，南京市公交市场形成了严格的准入壁垒，严格限制了其他企业进入南京公交服务市场。这一格局保证了国有资产控股，国有资产在公交领域占有主导地位，有助于确保公共交通的“公益性”基础，避免市场失灵、竞争不当带来的负面影响。同时，公交资源整合有助于对市场上运营的公交企业进行有效管理，帮助公交企业进行更为高效的运营。鉴于南京市公共交通大规模资源整合行动，公共交通行业内部正处于一个较为稳定时期，短期内准许新的公交企业进入南京公交市场的可能性较小。笔者认为，在特定时期内，仍然可以适当开放包括线路运营、设施建设在内的竞争性招标，在公交行业内部产生竞争机制，促进各公交运营单位改善所提供的公交服务。
价格规制。价格是公共交通发展的基本保障，是政府进行宏观调控的重要手段，也是公众最为关心的问题。“公交票价的指定，基本出发点是公交的运营成本、城市的物价水平、居民的消费水平以及乘客的可承受能力之间的平衡。”②中国的公共交通普遍存在“低价―亏损―高额补贴”的怪圈，虽然政府坚持低票价政策，以争取公共交通对公众的吸引力，但是由于公交企业的运营成本大幅增长，低票价水平已经难以满足其运营的需要。在这样的情况下，需要在资源合理配置的前提下兼顾到公交企业的合理盈利，按照保本微利的原则，保护公交企业得到最低报酬。
质量规制。完善《南京市公共客运管理条例》，通过刚性规定，规范公共客运市场秩序，提高服务质量。细化服务要求和水平设定，尤其要照顾到社会弱势群体。着重强调安全管理，严格要求公交经营者落实生产安全责任制，并探索在公共交通事故中的责任追究和赔偿机制研究。鼓励公交企业不断加强科技创新，结合乘客的切身需求改善乘车条件和乘车环境。提高公共交通的智能化水平，继续普及“市民卡”的使用，将公交价格调整与“市民卡”紧密结合。推广使用全球定位系统，进行准确的定位数据采集，提高公交的准点率，优化公交调度系统。
总之，城市公共交通的发展应坚持公共产品的公平性与效率性的统一，加强政府与市场间的合作，同时寻求来自社会的支持。在经营管理方式方面，笔者认为公私合营机制更加适合当前的南京市公共交通，公私合营过程中应深化投融资体制改革，加大政府对公交企业的扶持力度。充分发挥南京市政府的引导和监督作用，保障公共交通的良性运作；而对于公交企业来说，一方面需要不断自我完善、自我发展，另一方面要维护公交市场的有序竞争，各企业间在竞争的同时应当更加注重合作机制的建立和完善，共同为提供南京市公共交通而努力；当然，公共交通的发展也离不开公众的支持，社会组织积极联合群众，做好政府、市场、社会间的桥梁，保证各方声音的及时有效传达，而作为普通的南京市民，也应根据自身情况，优先选择公共交通工具，尤其在交通拥堵区域、地段。
（作者为南京工程学院人文与社会科学学院副教授）
【注释】
①毛连程：“公共产品理论与公共选择理论关系之辨析”，《财政研究》，2003 年第5 期，第13～14页。
公共物品供给第三部门
第三部门的出现是对传统的政府与市场二分法的一种超越。因为在公共物品的供给方面存在着政府的有形之手和市场的无形之手同时失灵的情况， 而将政府与市场之外的“第三只手”―第三部门引人公共物品的供给之中， 则是对这种双重失灵的积极回应。
一、第三部门提供公共物品的理论基础
（一）市场失灵： 公共职能的扩张。
被称为现代经济学鼻祖的亚当・斯密于1776年发表了《国富论》一书， 论证了在充分竞争的条件下， 通过市场这只“看不见的手”， 个人在追逐个人利益的同时， 也能实现公共利益的最大化。但后来的诸多事实证明， 自由放任的市场竞争决不像自由主义经典教科书所描述的那样， 充满的全部是优美的逻辑与和谐， 也存在自身无法或暂时难以克服的缺陷， 出现“失灵”问题， 其主要表现之一就是公共物品的供给不足， 产生效率损失， 从而无法实现公共利益的最大化。
为了实现公共物品的有效配置， 经济学理论提出了通过政府解决公共物品的办法， 希望依靠政府的“有形之手”，实现社会资源的帕累托最优配置， 确保公共物品的有效供给， 因为“政府有强迫人们出资（通过税收）的权力”。 这也是二战以后， 主张政府干预的“凯恩斯主义”兴起， 公共职能不断扩张，“全能政府”、“巨人政府”出现的主要原因之一。
（二）政府失灵： 新公共管理运动的兴起。
“市场失灵”的问题不可能在市场体制内找到解决的办法，必须到经济领域之外去寻求帮助。这样， 国家作为市场失灵的纠错者就应运而生。但是， 人们很快发现，政府在提供公共物品时并没有如期望的那样出色， 在克服“市场失灵”的过程中， 其自身在一定程度上也存在“失灵”问题。
（三）第三部门生产公共物品：对双重失灵的回应。
如果说“市场失灵”是政府职能扩张， 提供公共物品以矫正市场制度缺陷的理由， 那么“政府失灵”则合乎逻辑地促使人们去寻找矫正政府失灵的方法。这些方法在公共选择理论中被概括为“重新创造市场” 以及实现政府角色从统治到治理、政府体制从集权到分权、政府职能从“划桨”到“掌舵”的三大转变。有一些公共物品可能： （1）往往无利可图。（2） 需要更多地投人个性化的服务。（3） 需要一种奉献精神。
二、第三部门对于公共产品供给的作用
第三部门提供公共产品，可以在一定方面弥补政府失灵以及市场失灵，主要体现在一下几个方面：
（一）非凡的工作效率
1、外部的压力。第三部门资金来源于个人、企业或私人基金会的捐款和无息低息的贷款，他们必须靠协商、说服和提供良好服务的方式去赢得自己生存的权利。因此，必须努力做出成绩才能吸引更多的资金。竞争压力迫使他们具有比政府组织更高的工作效率。
2、组织成员间的工作氛围。由于第三部门通常是由具有共同公益性目标的人们志愿地以相当松散的方式结合在一起的。所以，一般来说，第三部门的工作人员较为团结、谦虚和具有奉献精神，官僚化习气较少。当一个组织内部成员的工作积极性、主动性和工作热情、愉悦感被调动起来时，其工作效率可想而知。
3、组织内部的体制原因。第三部门内部采取的是非等级的、分权的网络式组织体制，组织成员之间是平等地、自愿地结合在一起的，组织的活动是通过民主的和非强制的方式开展的。这样一种平等、自治和自主开展活动的组织网络特点，使得它在信息的收集、加工及信息的交流和分配上具有一定的优势。这种体制有利于充分发挥各个基层组织的力量，让他们根据当地具体情况自下而上地开展工作和活动；有利于他们在必要的时候汇合起整个组织网络的力量，如全国或国际会议上参与发展决策过程。这使得该组织可以最低的成本、最快的速度解决最关键的问题。
（二） 市场的卫士
1、解决市场信息不对称问题。由于信息不对称而导致市场逆向选择的根本原因在于人的道德风险问题，即人是利己的，当自己的利益与他人、社会的利益相冲突时，他倾向于“损人利己”。而非政府组织恰恰是“利他”的，如此，在市场交易之中，它可以作为一个有充分信誉的、大家都信任的市场的裁判、公正的见证人，它可以为那些质量好品质好的市场交易方提供担保，从而制止逆向选择的发生。另外，作为组织，它可以通过集体的力量去搜集信息，这比单个人获取信息要容易的多，成本也要低得多，许多行业组织和消费者协会就是在这种情况下产生的。同时他们也可以依靠团体的力量和拥有较多信息的一方进行谈判，以遏制其不合理的要求，以及无偿的、低成本的向信息不足的交易方提供信息支持。
2、有利于促进“囚徒困境”的解决。当面临的“囚徒困境”不存在“占优策略”，即只要存在“合作博弈”的可能性时，第三部门是可以有效促进双方的合作以达到最优均衡的。当第三部门成为“囚徒困境”中的一方时，因第三部门的特性，向对方发送信息一我是“利他”的，以社会总体利益的最大化为目的，无论你怎么选择，我都会选择合作。于是，在不存在“占优策略”的情况下，对方作为“理性经济人”，也必然会选择合作，市场交易达到最优均衡。
公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大，公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高，生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，甚至在不少地区，“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决，许多地区基本达到初步“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变，因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主要任务。
增加农村公共产品供给，是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前，农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系，足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见，只有增加其供给，才能为新阶段农民增收提供有力支持。
增加农村公共产品供给，是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后，农业面临越来越大的国际竞争压力，基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展的主要制约“短板”。因此，加快公共产品的供给，是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择
增加农村公共产品供给，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”，多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见，增加其供给，体现“三个代表”的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象，体现新阶段党的农村工作的新重点。
增加农村公共产品供给的制度创新
公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此，增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。
公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。
公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。
公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。
此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。
增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑
增加农村公共产品供给，除了推进制度性改革，进行体制和制度系统创新，构建新的供给体制和制度外，还必须进一步转变政府职能，提供更多的政策支持和理论支撑。
关键词:地方政府;农村公共产品供给;决策机制
中图分类号:D63文献标识码:A 文章编号:1003-949X(2007)-12-0029-03
从行政学发展历史来看,行政决策机制的选择有两种基本取向,一是以威尔逊为代表的传统公共行政的规则取向,二是以新公共管理为代表的现代公共管理的绩效取向｡当前地方政府农村公共产品供给决策机制有明显的规则取向特征,它在现实运行中存在诸多问题｡本文尝试以现代公共管理理论为基础,探讨地方政府农村公共产品供给决策机制创新,以期抛砖引玉,受教于同仁｡
1.现行地方政府农村公共产品供给决策机制存在的主要问题
现行地方政府农村公共产品供给决策机制是一种自上而下的行政命令式决策机制,有浓厚的规则取向,其主要理论
渊源是以韦伯官僚制组织理论和威尔逊行政理论为核心内容的传统公共行政理论｡这种决策机制强调决策规则与程序的核心地位,强调决策规则与程序和决策效率之间的密切联系,要求行政决策的制定和执行都必须遵循严格的规则与程序｡正如韦伯和威尔逊理论从诞生之日起就存在争议一样,建立在以韦伯和威尔逊理论为核心内容的传统公共行政理论基础之上的现行地方政府农村公共产品供给决策机制也是饱受非议,它在运行中至少存在下面几个主要问题:
1.1官僚制决策的效率悖论
效率是地方政府农村公共产品供给决策的内在价值追求｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制,强调决策规则与程序和决策效率之间的关系,把决策者对决策规则和程序的服从作为实现决策效率最主要的手段,这本质上是对官僚制决策效率的推崇｡官僚制决策是否必然是有效率的?这种决策效率是否是我们所追求的?有关研究对此表示了质疑｡威廉姆・尼斯坎南认为,官僚总是“力图使其自由决定的预算最大化”[1],而且这种预算最大化追求与公共利益无关,“对于任何一位官僚来说,因为他的信息的有限性和其他人的利益冲突,无论他个人动机如何,都不可能按照公共利益来行动”[2]｡韦伯在认可官僚制在精确性､稳定性､可靠性和纪律严明方面的优势的同时,也对官僚制扩张对自由价值的威胁表示出担忧,他写道,“面对势不可挡的官僚制化趋势,究竟如何才能保存个人行动自由呢?”[3]戴维・毕瑟姆更是认为,“官僚制固有的信息和组织能力通过保密和自我封闭,变成为一种反民主力量的过程,以及促使官僚制沿着这一方向发展的特定压力｡”[4]众多研究都表明,以官僚制决策为核心的行政决策机制并非必然是有效率的,而是面临一种效率悖论:一方面官僚制决策具有速度､统一和严格的服从等效率优势;另一方面官僚制的自我扩张又很容易损害决策效率,并且强大的官僚制权力会对自由和民主等价值构成了威胁｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制也同样面临这样的效率悖论,一方面地方政府以行政命令式的决策方式供给农村公共产品具有速度快,执行容易的特点,另一方面却存在农民参与不足和所供非所需等问题｡
1.2公共精神的沦丧
地方政府农村公共产品供给决策是地方政府公共行政的重要组成部分,而公共行政有别于私人行政的关键特征是它的公共性｡公共性要求公共行政权力来源于公共授权,其运行要处于公共监督之下,并且行使公共行政权力的行政人员要具有为公众服务的公共精神｡以传统公共行政理论为基础的现行地方政府农村公共产品供给决策机制特别强调决策者对决策规则和程序的服从,它在相当程度上使决策者成为了决策规则与程序的附庸,忽视了决策者的公共精神对于地方政府农村公共产品供给决策的积极价值｡它把对决策规则与程序的遵循作为评价决策的标准,而没有把决策者是否在决策过程中秉承公共精神纳入评价标准,把遵守规则置于价值选择的首位,而忽视追求公共利益的公共精神｡
1.3公众价值的边缘化
农村公共产品供给的服务对象和受益对象是农村公众｡公众性是农村公共产品公共性的具体体现,它要求地方政府农村公共产品供给决策强调公众参与性,强调公众价值,而现行地方政府农村公共产品供给决策机制却很容易导致公众价值边缘化｡现行地方政府农村公共产品供给决策机制只重视来自政治方面的输入,如中央政策等,而忽视公众的反馈,忽视管理过程中的公众参与｡事实上,“许多公共服务的用户本身就是实际上的协作生产者”,[5]公共产品供给离不开公众的参与,以农村教育产品供给为例,没有家长和学生的配合,教师根本就无法有效教学｡因此,在这个意义上,现行地方政府农村公共产品供给决策机制忽视了管理过程中的公众参与,使公众价值被边缘化｡
2.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的基本原则
与以威尔逊为代表的传统公共行政不同,以新公共管理为代表的现代公共管理更倾向于建立绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制,要求决策者以结果为导向,向决策绩效负责,而不仅仅是向决策规则和程序负责｡鉴于现行地方政府农村公共产品供给决策机制所存在的各种问题,我们认为建立绩效导向的决策机制是地方政府农村公共产品供给决策机制创新的目标选择,它必须遵循以下几个新公共管理的基本原则｡
2.1绩效标准
现代公共管理理论对传统公共行政理论的行政效率标准提出了质疑,尤其是威尔逊的行政效率标准｡在威尔逊看来,“良好行政的规则”就是行政效率的体现,文森特・奥斯特罗姆把威尔逊的行政效率观概括为“等级制组织的完善会使效率最大化,在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力”｡[6]现代公共管理理论则认为,等级制组织的完善并不必然意味着行政效率的提高,“花费最少的钱和做最少的努力”也并不意味着正确的行政效率｡效率只是一个简单的投入产出比,它并不能体现政府公共事业管理的所有价值追求｡现代公共管理理论用“绩效”这一概念取代了“效率”,地方政府农村公共产品供给决策的绩效标准不仅要求“花费最少的钱和做少的努力”得到最大的产出,还要求这些产出是有效的,也就是说不仅要有效率,还要有效果｡因此,地方政府农村公共产品供给决策机制创新要遵循绩效标准｡
2.2自由与责任对等
传统公共行政强调规则与程序对于行政效率的重要性,在一定程度上导致了决策者成为了决策规则与程序的附庸｡现代公共管理更注重决策者主动性的发挥,要求把决策者从“繁文缛节”中解脱出来,使他们成为具有“企业家精神”的管理者｡它有两条核心原则:一是通过放宽对工作资源使用的管制来“让管理者可以管理”;二是通过明确说明对管理者的期望,并对照这些期望来衡量他们的成绩,从而“使管理者愿意管理”｡如果管理者没有管理上的自由,要求他们对绩效负责是不合理的;而如果管理者的表现无足轻重,那么给予他们工作上的自就会显得不够谨慎｡[7]正如法学强调权利与义务的对等一样,现代公共管理理论强调自由与责任的对等,它一方面主张决策放权,给予决策者以决策自由,以发挥决策者的主观能动性,另一方面,又强调决策者的责任,也即决策者必须对的决策的结果(绩效)负责｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要遵循自由与责任对等的原则｡
2.3公众参与的民主价值
在传统公共行政中,公众参与主要是在政治领域,也就是通过选举来表明公众的政策偏好和彰显公众参与的民主价值｡现代公共管理理论,把政府管理过程视为一种公共服务的提供过程,认为地方政府应该充当更积极的角色,因为“地方政府离客户更近,能针对当地的需求和利益对服务进行调整”,[8]并且有利于公众参与到公共服务过程中来｡在现代公共管理中公民参与的民主价值得到了更充分的重视,他们不仅仅被看成是公共服务的消费者､协作生产者,而且被认为是管理过程的重要参与者｡现代公共管理认为公众参与政府管理,不仅仅是一种改善绩效的手段,它本身就是一种绩效的体现,因为民主是政府管理绩效的内在价值诉求,而公众参与政府管理过程本身就是民主价值的具体体现｡因此,地方政府农村公共产品决策机制创新要对农民参与给予更多的关注｡
3.地方政府农村公共产品供给决策机制创新的主要途径
通过对现行地方政府农村公共产品供给决策机制运行中存在问题及其创新所应遵循的基本原则的分析,我们认为当前应着重从以下几个方面着手构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制｡
3.1建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制｡
绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制的一个重要的特征,就是把绩效作为衡量地方政府农村公共产品供给决策的核心标准,把绩效作为激励和约束决策者的重要手段,因此建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制就成为首要的任务｡
地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制是评估指标体系､评估主体､评估程序和评估申诉等要素之间相互关系的总和｡建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效评估机制也就是要优化各要素以及各要素的组合,具体可以从以下几个方面着手:一是要构建科学的评估指标体系｡要根据具体农村公共产品供给的客观属性构建科学可行的地方政府农村公共产品供给决策绩效评估指标体系,把定性指标和定量指标有机地结合起来｡二是要构建多元主体评估机制｡把上级评估和下级评估､内部评估和外部评估､综合评估和专业评估有机地结合起来｡三是要对评估程序进行合理的制度安排｡程序是否规范直接影响着绩效评估的质量,[9]因此,必须在对地方政府农村公共产品供给决策程序进行科学设计的基础上,对评估程序进行科学的制度安排,以制度的形式把评估程序规范下来｡四是要建立评估结果申诉机制｡由于评估过程的复杂性,评估并非总是准确的,而评估的结果又往往与评估对象的利益密切相关,因此必须建立评估结果申诉机制,允许评估对象在对评估结果的不认可的情况下向上级部门提请申诉,以维护评估对象的正当权利,保证评估的公正性｡
3.2建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡
根据自由与责任对等的原则,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策机制要求决策者承担相应的决策责任,这就需要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制｡
地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制涉及到“由谁来问责”､“就什么问责”､“如何问责”和“问责的效果如何”四个方面｡“由谁来问责”是问责主体的问题,在问责主体的选择上要坚持主体的权威性和多元性,权威性是问责力度的保障,而多元性是问责合法性的保障,因此,要把人大问责､上级问责､社会问责和市场问责结合起来｡“就什么问责”指的是问责的事项,绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制所涉及的问责事项主要是决策的绩效｡“如何问责”指的是问责的程序问题,没有一套科学可行的问责程序,问责就无法有序地进行,因此,要建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须制定一套科学可行的问责程序｡“问责的效果如何”指的是问责的结果问题,如果仅仅是“问责”,而不就责任的履行情况进行奖励与惩罚,问责就失去了其应有的激励与约束作用,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策绩效问责机制就必须建立一套科学的奖罚机制｡
3.3建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制｡
在现代公共管理理论框架中,公众参与是手段和目的的有机统一｡一方面,农村公众作为农村公共产品供给的协作生产者,把农村公众吸收到农村公共产品供给决策过程中来,有利于提高决策的科学性和管理的有效性;另一方面,农村公众直接参与公共产品供给决策过程也是民主的一种重要形式,是一种超越传统选举民主的新型参与民主,具有重要的民主价值｡托克维尔曾说过,“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”,[10]农村公众作为农村公共产品的最终消费者,对于农村公共产品供给决策绩效拥有最权威的发言权,因此,建立健全地方政府农村公共产品供给决策公众参与机制,让农村公众以各种形式参与到地方政府农村公共产品供给决策的各个环节中来,把公众满意度作为最重要的绩效指标是构建绩效导向的地方政府农村公共产品供给决策责任机制的必然要求｡具体而言,一方面要做好决策信息公开,保障农民的知情权,另一方面则要建立各种灵活的机制使农村能有效地参与农村公共产品供给决策｡
参考资料:
[1] [2] [美]威廉姆・尼斯坎南.官僚制与公共经济学[M].王浦劬等译.北京:中国青年出版社,2004:275,038.
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[4] [英]戴维・毕瑟姆.官僚制.韩志明,张毅译.吉林：吉林人民出版,2005:116.
[5] Whitaker, Gordon P.(1980).”Coproduction： Citizen Participation in Service Delivery.“Public Administration Review 40(May-June)： 240-246.
[6] 文森特・奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙 译.上海:三联书店,1999,P36.
[7] 经济合作与发展组织.分散化的公共治理[M].北京：中信出版社,2004:40.
[9] 彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究[M].湖南：湖南人民出版社,2004:30-31.
[8] 彭国甫.地方政府绩效评估程序的制度安排[J].求索,2004,(10).
【关键词】新农村；公共产品供给；机制建设
公共产品供给是经济社会进步的重要标志，其提供数量的多少和产品质量的高低，由一个国家的经济发展水平和惠民政策在整个国民经济发展中所处的地位决定，其分配决策则体现了国家的安全战略和社会的公平正义。同时，公共产品供给对经济和社会的发展与进步起着巨大的推动作用，对促进社会和谐、安定起着定海神针的功效。当前农村公共产品供给由于受其历史沿革和发展现状制约，供给机制很不完善，如何从机制上创新，是一个值得我们思索的课题。
1.对农村公共产品供给理论的反思
当前农村公共产品供给机制架构是城乡二元供应体系，其构建基础是城乡二元经济结构。随着经济的发展和社会的进步，城乡二元经济结构正逐步被城乡一体化所取代，但是在体制上并未完全打破。在此背景下，要突破二元供应体系去构建一种全新的农村公共产品供给机制，就缺乏成熟的理论基础和必要的前提条件。
由二元经济结构理论衍生出的公共产品二元供应体系，从理论上讲和社会主义生产关系理论背道而驰，其实质就是通过户籍制度，把大部分农业人口禁锢在农村，用极其廉价的劳动力创造出农产品，源源不断输入城市，成为城市工业发展和居民消费的重要支撑。在工业化浪潮和城市化进程的推动下，政府又以低价买入（征地）、高价卖出（出让）农村土地方式，通过地价“剪刀差”，为城市建设积累大量资金。而随着农村重要劳动力大批流入城市，农村劳动力资源接近枯竭，为农业、农村发展埋下了重大隐患。由此可见，在整个中国经济发展进程中，农村始终在源源不断地向城市输送着当时最需要的经济和劳动力资源。因此城乡二元经济结构，是长期以来由于历史和政策的双重影响，形成的建立在不平等基础上的分配理论，是在社会产品和资源供应严重不足情况下的历史产物，其产生有必然性，但是随着中国经济社会发展的不断提速，二元经济结构已经成为阻碍国民经济均衡发展和实现社会公平正义的体制障碍，成为城乡经济一体化进程中不得不打破的最大桎梏。
因此，增加对三农的投入，大幅提升农村公共产品供给水平，不仅是经济发展的需要，同时也是政府大力倡导社会公平正义的行动体现，是社会进步的必然要求。农村公共产品的有效供给是新农村建设的财力保障，要建立全新的农村公共产品供给体制，必须有一种全新的理论体系支撑，这套理论体系就是城乡一体化，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。对农村公共产品供给的研究和实践不能只把眼光放在三农问题上，必须在城乡一体化理论的指导下，全方位予以谋划。既要照顾局部，又要考虑全局；既要照顾农村，又要照顾城市；既要维护三农权益，又要考虑城乡协调发展。
2.农村公共产品供给机制建设
农村公共产品供给要在城乡一体化框架下，通过政策引领和科学的产品供给机制来实现，首先在政策上要形成体系，防止碎片化；其次在实践中要防止盲目性，决不能头痛医头，脚痛医脚，也要避免修修补补，缺乏长远规划，更不能为完成任务而拆东补西。机制构成要具备以下几个要件：一是确立需求导向；二是确定供给渠道；二是产品的使用和管理；四是绩效考核。
广义上讲，农村公共产品也是一种社会资源，对于任何资源的使用都会涉及到一个核心问题―效益，包括经济效益和社会效益。因此我们在重新构建农村公共产品供给机制时，必须围绕着效益（主要是社会效益）这个核心来设计，实现效益最大化关键就在于如何在确定了供给规模的前提下实现最优配置。
2.1建立需求导向
首先，提供的产品必须是农村所需要的，这是首要条件。长期以来，我国农村公共产品的供给机制，基本上是通过行政命令来进行的。这种供给机制容易导致农村居民对公共产品需求与政府供给间的偏差甚至结构失调。公共产品不能由上级政府部门决策者以任期政绩为目的来安排，搞“面子工程”、“形象工程”，劳民伤财，不符合农村实际需要。
当前看，涉及三农最切身利益的农村公共产品，主要是社会保障、教育、农业设施特别是水利基础设施等。除了公路、通讯网络、电力设施等部分纯公共产品以外，其他以及大部分准公共产品如教育、医疗、水利设施等都会产生需求的差异和在产品使用者之间的分配问题。因此对这些产品的供给必须建立以需求为导向的指导思想。
就教育来说，广大农村虽然都面临着教育资源缺乏的问题，但各地具体情况千差万别，即使在同一个县、乡范围内，现有教育资源的配置情况也不一样，因此对教育公共产品的需求并不均等，在此情况下，如果不作深入全面的调查研究，不树立一盘棋思想，很可能加剧农村教育资源分配的不均衡局面。同时，在教育资源有限的情况下，还要考虑城乡分配的均衡发展问题，基本指导思想是，在城乡一体化框架下，统筹规划、合理布局，逐步缩小城乡差别。
就医疗来讲，医疗保险制度涉及到城乡每一位居民的切身利益，公众的诉求基本上是均等的，主要医疗资源集中在城市，只要解决好医药费报销问题，农村居民即使跑到城市看病，目前看基本上不会产生大的问题和矛盾，对城市居民应享用的医疗资源不会产生大的影响，其他方面则不具备这样的条件。
关键词：城市生活；BOT；公共产品
一、理论简介
公共产品是当代财政学最基本的理论之一。众所周知，公共产品，相对于私人产品，有两个基本本质特征：非排他性（non-excludability）和非竞争性(non-rivalry)（Musgrave,1969）。从之衍生出了纯公共产品，俱乐部产品，混合产品。然而现实世界与理论总是处在着出入，许多现实中的产品与服务，并不能单纯的被定义为公共产品。比如经典的教育、医疗、住房等公共产品的定义判别问题。理论界存在另一种定义：“我们将所有那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品，即把任何有政府决定免费或以低费用供给给其使用者的物品和服务，看作公共物品。”（休?史卓顿、莱昂内尔?奥查德，《公共物品、公共企业和公共选择》，2000）
理论界存在的新的理论框架：权益－伦理型公共产品（冯俏彬，贾康）。权益－伦理型公共产品是一种极为特殊的产品，具有双重特征：从政治理论上出发，按政治原则分配，它具有公共产品的属性；从产品属性理论出发，按经济原则生产，它是私人产品。冯俏彬教授指出:“微观、直观形态上不具‘两性’而宏观、综合形态上则具有一定‘两性’的权益－伦理型公共产品。”它体现了公共部门与私人部门的合作关系机制（PPP,public-private-partnership），在实践运用中存在很多模式，如DB（design－build）BOO（build—own—operate）BT(build－transfer)BOT(build—operate—transfer)等。另外，权益－伦理型公共产品也体现的公共产品的边界漂移理论，即公共产品、准公共产品和私人产品在一种范围、条件下属性是能转换的。
生活垃圾处理，属于环保范畴，在很大程度上都被定义为纯公共物品，政府部门通过财政投入，建设生活垃圾收集－集中－转移－处理环节链，来确保城市卫生和居民生活环境的改善。垃圾具有典型的负外部性(negative externality),城市垃圾处理系统曾是典型的纯公共产品，然而，与许多纯公共物品一样，政府部门在提供这类产品时，存在的许多问题：财政投入大，财政投入、项目建设周期长，政府直接财政投入监督机制弱、缺乏效率。对一个大群体，如城市居民而言，纯公共产品是通过公共部门预算来提供的。 生活垃圾处理治理即为纯公共产品的一个例子，供方只是代表公共利益的政府。环保公共产品的缺失映射出公共产品补偿机制的缺位。所以，在这里PPP机制至关重要。
二、重庆生活垃圾处理BOT浅析
2009年7月，重庆市首个民间资本投资的城市垃圾处理项目——荣昌县生活垃圾处理厂BOT项目进入运行。荣昌垃圾处理厂总投资的5800万元中，60%系政府出的国债资金，重庆财信集团投资40%也就是2500万元，负责工程建设和15年的经营，15年后垃圾处理场最终移交政府。在15年间，荣昌县政府负责收取主城的垃圾处置费，每年交由财信公司，作为财信公司的收入。收费标准是按重庆市2004年修正的《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》实行，城市居民按照每户每月8元钱缴纳。
以上例子，体现了城市生活垃圾收集－集中－转移－处理环节链这一系统。笔者认为，城市生活垃圾处理BOT属于权益—伦理型公共产品。首先，从公共产品属性宏观上讲，一个城市，其环境卫生的清洁维护具有正外部性，是一个整体，具有非排他性和非竞争性，这是显而易见的，如同公园，路灯（忽略congestible point）一样，基于政治分配原则，它应该体现公平原则，每一个公民都应当享有美好的环境。然而从围观角度上讲，生活垃圾处理BOT又具有排他性，它的消费收益主体和程度能识别，排他技术处理简单，成本低，具备收费的条件。举一个例子，一个小区有50户居民，假设每天产生生活垃圾50袋，生活垃圾处理BOT模式后，经营该项目的公司每天将到小区，每户上门收集处理这批垃圾。（笔者在重庆生活情况来讲，每户都把垃圾袋装密封，放置门口）按收费标准是按重庆市2004年修正的《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》实行，城市居民按照每户每月8元钱缴纳给该公司。这8元的收费便是排他性的体现。假如A户不愿意交费，垃圾收集工便不会上门收集，这样A户有如下两种选择：1，自行将垃圾放入小区垃圾房内，8元便成了自己的机会成本；2，照样把垃圾放置于家门口，这样会造成许多麻烦，如邻居投诉，影响住房环境和社会和谐。然而8元的垃圾处置费，对于重庆居民来说，情愿交这笔费，给自己省下麻烦。
生活垃圾处理BOT带来了很多各方面的好处。
私人部门方面，第一，参与项目建设，扩大了公司的经营范围，开辟了新的市场以及新的融资途径，保证了新的利润的获得；第二，投资方通过BOT,带动了其他硬件设备的使用，扩大了设备销路。比如垃圾转移环节中的垃圾车和处理环节中，垃圾填埋场中的垃圾压缩机和焚烧发电厂中的焚烧炉，发电机等。
社会外部性方面，第一，改善了人民的生活品质，改善了城市居住环境，对市民健康带来好处。第二，通过城市公用基础设施市场化这一方式，维持了经济可持续房展，垃圾焚烧发电处理对垃圾资源化的利用，节约了资源又创造了电能。第三，提高城市基础公共设施的利用效率，BOT后，由于全过程的透明化，为获得高利润，私人部门必然为了利润而加强生产管理，提高效率，这解决了曾经的效率地下问题。（作者单位：西南财经大学财税学院）
参考文献：
［1］ 哈维罗森，《财政学》( 第四版)。中国人民大学出版社，2000 年版，第59 页。
内容摘要：区域产业集群品牌具有“产业集群社区俱乐部产品”属性，其产权类型表现为“产业集群社区共有产权”，呈现主体多元化、内部非排他性和外部排他性、不可分割性、不可让渡性、模糊性特征。
关键词：集群品牌 集群社区 俱乐部产品 产权
研究背景
产业集群是特定区域内大量关联企业（供应商、成品商、客商）及支撑机构（中介服务机构、规制管理机构）相互作用，所形成的类似生物有机体的产业群落。关于“区域产业集群整体/集体品牌”现象，国外学者多采用“集群声誉”概念术语称之，中国学者多采用“区域品牌”、“集群品牌”等概念术语描述和研究，其科学、严谨的规范术语应为“区域产业集群品牌”（简称“集群品牌”）（吴传清，刘宏伟，2008），它是特定区域的特定产业集群发展到成熟阶段所累积的产业知名度、美誉度、忠诚度以及产品市场占有率等“三度一率”声誉，一般采用“地名＋产品通用名”词组表述（如“浏阳花炮”、“金华火腿”、“龙口粉丝”等）。“区域产业集群品牌”是中国学者开创的一个产业集群研究新领域和前沿理论论题，也是产业集群发展实践中的热点问题。目前学术界关于区域产业集群品牌的公共产品、产权等经济属性特征的研究成果，多侧重于一般性的界定、描述，尚缺乏学理上的分析、阐释。
区域产业集群品牌的公共产品属性特征
关于区域产业集群品牌的公共产品属性特征，学术界众说纷纭，代表性的观点主要有以下三种：
“公共产品（public goods）”说。中国学者普遍强调区域产业集群品牌是一种“公共产品”，具有非排他性和非竞争性。夏曾玉等（2003）最早探讨了区域产业集群发展所形成的“区域品牌”所具有的“公共物品”经济属性特征。此种观点在学术界流传最广。
“准公共产品（quasi-public goods）”说。首倡“产业集群”（Industrial Cluster）概念的美国学者波特（1998）强调产业集群发展累积的集群声誉是一种“准公共产品”。宋永高等（2008）将“集群品牌”的公共产品属性折衷地表述为“集群品牌是一种公共或准公共产品”、“集群品牌是（准）公共产品”。
“地方性公共产品”说。周云峰（2010）认为 “区域产业组织的整体品牌”（区域品牌）是“公共品牌”，对区域产业组织内的任何成员而言，在消费上具有非排他性和非竞争性；“区域品牌”存在“私有性”元素，对区域产业组织之外的其他组织而言，在消费上具有排他性和竞争性；区域品牌是其所属集团的“私人产品”，从收益覆盖范围而言，属“区域的公共产品”、“地方性公共产品”。
此外，还有部分学者将“集群品牌”或“区域品牌”的公共产品属性表述为“公共资源”、“公共资产”等等。
根据公共经济学的公共产品分类理论，上述表述均显笼统、失之准确。
公共经济学根据产品是否具有消费的排他性和竞争性标准，将产品分为四类（表1）。与“私人产品”（private goods）对应的“公共产品”（public goods）分为“纯公共产品”和“准公共产品”两类，“准公共产品”又分为“公共资源”（common resources）和“俱乐部产品”（club goods）。“俱乐部产品”是一种介于私人产品和纯公共产品之间的“准公共产品”。俱乐部是由一定数量的成员组成，其成员必须具备某种资格，且遵守俱乐部规则。俱乐部产品仅供俱乐部成员共享，具有消费上的非排他性和非竞争性；排斥非俱乐部成员共享，具有消费上的排他性。
“产业集群社区”（简称“集群社区”）是产业集群研究者借鉴社会学视域中的“社区”概念（“社区”是指地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的“共同体”）而倡导的一个新概念。郑广和陈雪梅（2006）根据日本发展经济学家速水佑次郎关于“社区是在加强人际关系和相互信任基础上引导社区成员进行自愿合作的组织”的论述，倡导将产业集群视为一种社区的“集群社区”概念。马斌和徐越倩（2006）采用“社区性产业集群”概念分析研究了民间商会组织在产业集群治理中的作用机制。陈文华（2007）从产业集群治理视角提出了“产业集群：一个具有经济功能和社会功能的跨行政区划的产业社区”命题。产业集群社区理论强调，产业集群区域是相关联的集群企业组织、中介组织及居民（具有相关技能的劳动者等）所组成的地域性生产、生活共同体，集群企业之间的合作激励既是基于市场交易下的利益性互惠合作，也是源于地缘、血缘、业缘等因素以及习俗、信任、承诺等非正式制度安排。
根据公共经济学的公共产品分类理论以及产业集群理论视域中的产业集群社区理论，可将区域产业集群品牌的公共产品属性特征进一步准确地表述为“产业集群社区俱乐部产品”（简称“集群社区俱乐部产品”）。这种表述的优点表现在：一是精准地揭示了区域产业集群品牌的“公共产品”属性特征―“准公共产品”之中的“俱乐部产品”属性特征；二是精准地揭示了区域产业集群品牌收益覆盖范围的空间特征―“产业集群社区”。
获得产业集群社区俱乐部成员资格的集群企业均可平等共享区域产业集群品牌，任何成员企业无法排斥其他成员企业享用，具有消费上的非排他性特征。尽管集群企业之间存在着竞争关系，但某一成员企业对集群品牌的使用并不影响或减少其他成员企业的享用，具有消费上的非竞争性特征。产业集群区域内未获得俱乐部成员资格的集群企业、产业集群区域外的非集群企业均为非集群社区俱乐部成员，无权共享集群品牌，具有消费上的排他性特征。
区域产业集群品牌的产权属性特征
（一）代表性观点
与企业品牌的产权归属单一主体―企业所有不同，区域产业集群品牌的产权归属多元化的集群成员所有。学术界关于区域产业集群品牌的产权特征存有两种代表性的观点：
1.产权模糊说。张屈征等（2003）最早探讨了由某一地区厂商共享的“区享品牌”所具有的“产权模糊性”和“利益共享性”特征，强调为品牌所在地共有的“区享品牌”无明确的权利主体，共享企业不得独占，政府也无权注册。熊爱华（2009）借鉴上述“区享品牌的产权模糊”论表述，从区域产业集群视角探讨了“区域品牌”的产权特点，强调“区域品牌”为区域“公共权利”，产权模糊，区域内相关企业可免费共享品牌使用权和品牌收益，企业不可独占，政府也不可能拥有。从学理的严谨性视角而言，上述“产权模糊说”仅揭示了区域产业集群品牌产权的部分特征。
2.产权分类说。刘红艳和何慧爽（2009）借鉴产权理论，根据品牌主体性质的不同，将区域产业集群发展所形成的“区域品牌”产权分为政府产权（区域政府和行业协会为主体的区域品牌）、社团产权（若干企业联盟组建的区域品牌）和私人产权（龙头企业主导的区域品牌）三类。实际上，后两类“区域品牌”实为企业联盟所形成的企业共同品牌，而非区域产业集群整体品牌；“政府产权（区域政府和行业协会为主体的区域品牌）”的表述也不尽科学、严谨。
新制度经济学的产权理论是分析研究区域产业集群品牌产权特征的重要理论基础。新制度经济学的产权理论认为，产权是一种包含所有权（归属权）、占有权、支配权（处置权）、使用权等内容的“权利束”；产权根据归属主体不同分为“私有产权”和“共有产权”两类（表2）；产权的属性特征分析涉及排他性、可分割性、可让渡性和清晰性等方面。
（二）显著特征分析
基于区域产业集群品牌的“产业集群社区俱乐部产品”属性，区域产业集群品牌在产权类型上表现为“产业集群社区共有产权”，产权由集群社区共享共有，其“共有”边界仅限于产业集群区域，排斥产业集群区域外的经济主体共享。因此，区域产业集群品牌产权具有一定的“私有性”，是一种“产业集群社区私有产权”，是一种“相对不完全的共有产权”。
区域产业集群品牌产权的显著特征主要表现在以下五个方面：
产权主体的多元性。区域产业集群品牌产权归属产业集群区域内的地方政府、行业协会、集群社区俱乐部成员企业及其它利益相关者等多元化集群成员。
产权的内部非排他性和外部排他性。区域产业集群品牌是一种集群社区集体性专用权，仅供集群社区俱乐部成员企业平等共享，彼此不具排他性，但排斥集群社区内不符合集群社区俱乐部相关准入条件的集群成员企业（非集群社区俱乐部成员）以及产业集群区域外的经济主体（政府、行业协会、企业）共享。
产权占有的不可分割性。区域产业集群品牌是一种集群社区共享的集体产权，产权专属集群社区俱乐部成员组成的产业集群集体而不属于单个集群成员，符合集群社区俱乐部相关准入条件的集群企业均可享用集群品牌,但均无权独占、分割集群品牌产权；产权的不可让渡性。区域产业集群品牌不能脱离特定区域的特定产业而独立存在，具有极强的地域根植性和产业依附性，其产权既不能在地域间进行品牌资产交易，也不能在产业间进行品牌资产让渡。
产权的模糊性。尽管区域产业集群品牌产权的归属主体是确定的，但又是多元的，并非唯一，因而产权主体具有模糊性。
结论
概称区域产业集群发展所积累而成的“区域产业集群整体品牌”现象，最为科学、严谨的规范术语应为“区域产业集群品牌”，可简称“区域集群品牌”或“集群品牌”。将区域产业集群品牌的公共产品属性特征表述为“公共产品”、“准公共产品”、“地方性公共产品”、“公共资源”、“公共资产”等，均失之精准。借鉴公共产品理论、产业集群社区理论，科学、严谨的表述应为“产业集群社区俱乐部产品”， 可简称“集群社区俱乐部产品”。借鉴产权理论，可将区域产业集群品牌的产权属性表述为“产业集群社区共有产权”，其具有主体多元化、内部非排他性和外部排他性、不可分割性、不可让渡性、模糊性五大特征。
参考文献：
1.吴传清，刘宏伟.区域产业集群整体品牌现象的名称术语规范探讨[J].中国经济评论，2008(1)
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4.周云峰.基于公共产品理论的区域品牌供给研究.生产力研究，2010(5)
5.郑广，陈雪梅.集群营销形成与发展探索[J].商业经济文荟，2006(1)
6.马斌，徐越倩.社区性产业集群与合作性激励的生成―对温州民间商会发生机制的社会经济学考察[J].中国工业经济，2006(7)
7.陈文华.产业集群治理[M].经济管理出版社，2007
关键词：公共交通 公共产品 竞争机制 公私合作制
问题的提出
改革开放以来，我国城市公共交通建设取得突出成就，特别是开始于20世纪90年代的全国范围的城市公共交通市场化改革， 包括明晰产权关系、强化激励机制、推进财务独立、改革补贴制度等。这些措施效果显著，城市公共交通服务的供应数量和质量都有大大增加。
然而从2003-2004年起，在全国范围内，再次兴起城市公共交通国有化的趋势，这是因为政府在1993年起开始推行市场化改革，过度依靠市场机制作用，导致私人企业的追求利润最大化的本质与城市公共交通所具有公益性的功能出现巨大的矛盾，引发了公众对城市公共交通过度市场化的不满。但是回归到“国有国营”模式，即意味着而回到改革开放前的旧有循环中，无法避免地出现国企垄断、效率低下、政府投入增加，导致财政负担沉重的恶性循环中。
在这种形势下，推行公共交通特许经营，并且在更广的范围内探索和发展PPP模式，应当是城市公共交通行业协调市场化和公益性的主要模式。这不仅可以改善公共交通发展的资金短缺﹑提高公共交通服务水平，还能确保公共交通行业的长期有序发展。
城市公共交通的公共经济学理论界定
（一）公共产品理论
根据公共产品理论，社会产品可以分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品（见表1）。表1区分了各自的不同特点。
萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中认为，一种产品，如果能够被认为是公共产品的话，它必须同时满足非排他性和非竞争性这两个条件。然而随着理论研究的深入，公共产品的非排他性和非竞争性受到了人们的质疑。即使是一般被认为是纯公共产品的国防，学者对它的“消费的非竞争性” 和“消费的非排他性” 也提出了质疑。史蒂文斯认为：“大概现实中没有哪种物品会满足纯公共产品的严格定义，甚至国防和制止犯罪也不是谁都可以同等得到的（公共产品）。边远的阿拉斯加村民并不能得到华盛顿特区或奥马哈同等的防务”。因此学术界认为纯私人产品和纯公共产品更多地只是理论概念，依据萨缪尔森的定义，根本不存在公共产品。
随着理论的发展，人们从公共产品的自身属性上可以明显地看出，私人部门通过一系列的制度安排是可以参与到公共产品的供给。例如只具有消费的非竞争性而不具有非排他性的物品—高速公路，通过适当地收费是有可能盈利的，在现实中完全可以通过市场机制来有效供给，其供给效率与一般的私人产品没有区别。
（二）公共选择理论
关于公共产品的供给与“搭便车”行为，公共选择理论假定认为，就私人物品而言，消费者对其偏好的显示，体现为在一定时期的市场价格水平下对它的认可度，这可以从消费量上得到体现。也就是说，根据谁受益谁支付的基本原则，私人物品的偏好显示是极为明显的。
然而，就公共产品的消费者偏好显示问题而言，情况会变得复杂。公共产品本身的特性极易导致搭便车行为的产生，从而引起公共产品的消费者偏好显示的扭曲。公共产品本身所具有的非排他性和非竞争性的特点，导致了公共产品消费过程中的“搭便车”问题。由于消费者无论对公共产品的供给是否做出支付，他都可以消费公共产品，这就可能产生两种结果：一即消费者会力图使他对公共产品的贡献小于他从公共产品中获得的利益；二即消费者会力图隐瞒他对公共产品的真实偏好。于是，公共选择理论认为，如果由市场来组织公共产品的生产，公共产品不是供给过剩就是供给短缺。因而公共产品应当通过集体行动做出选择。但是，公共选择理论又认为，公共部门的组织效率是劣于私人部门的，公共企业虽然承担公共产品的供给的任务，但其效率是低下的。
（三）城市公共交通的属性界定
根据公共产品理论的定义，城市公共交通可以确定为一种准公共产品：一方面，在一般情况下，增加一个乘客不会提高城市公共交通的运营成本，也不会影响其他个体消费所获得的效用。但是，当使用城市公共交通方式的消费者超过一定承载量时，新消费者的加入将使得其他乘客无法舒适地甚至安全地享受公共交通服务，因而其消费服务具有不完全竞争性。另一方面，城市公共交通对所有人提供相同数量和相同质量的服务，但当乘客越来越多的时候，会产生拥挤问题，乘客所得的消费利益将会下降。而通过售票准入的方式排除一些人的消费，只让那些买票的人上车，而且不用花很大的成本。然而城市公共交通方式的票价弹性较小，涨价会带来收入的增加，但是不能通过随意提高票价的方式，来排除大部分人对城市公共交通的消费。因此城市公共交通具有不完全非排他性。
同时，城市公共交通又具有准公共产品的显著特征即具有利益外溢性，即在私人交通拥堵严重的大城市，公民乘坐公共交通在享有其带来的利益的同时，降低了如果人们使用私人交通工具而给城市正常运行造成的社会成本、环境成本。
而针对准公共产品的供给问题，公共选择理论所开出的处方就是在准公共产品供给领域引入私人部门竞争。城市公共交通的准公共产品属性决定了其不可能完全通过市场来提供，而若完全由政府来提供也会在效率上造成损失。所以，在城市公共交通供给中引进私人部门投资，既保证了公共产品提供的公平又改善了供给的效率。而公私合作制（PPP模式）即是公平与效率的结合，是我国城市公共交通引入竞争机制的一种全新的探索。
PPP模式及在我国城市公共交通供给领域应用的优势
（一）PPP模式的介绍
PPP模式即公共部门与私营部门的合作（Public-private partnerships）。它包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。萨瓦斯（2002）认为，PPP模式是公共部门和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任意组织形式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。这种合作关系主要是通过一套协议和计划来进行，合作双方共同承担投资风险、责任以及分享回报。PPP存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属，PPP在城市公共品领域中是多种模式的变体和再组合。
（二）优势分析
1.有助于缓解城市公共交通供给的融资状况。长期以来，我国城市公共交通供给都是由政府财政投资建设，资金匮乏是制约城市公共交通发展的重要原因之一。因此，很有必要引入市场竞争机制，拓宽融资渠道和发展多元化的投资主体，使私人资本参与城市公共交通的供给，从而有效地缓解资金不足的矛盾。另外，为缓解政府的财政负担，提高城市公共交通的供给效率和质量，降低运营风险，也迫切需要引进私人资本。因此，城市公共交通供给融资渠道的多元化，有利于缓解我国的城市公共交通供给困难的现状。
2.有利于提高城市公共交通供给的数量和质量。私有资本的效率往往高于公有资本，PPP模式应用于城市公共交通供给领域。其显著特点在于通过引入私营部门，将市场中的竞争机制引入城市公共交通供给中，以便更有效地提供公共服务。如公共部门和私人部门共同参与项目，保证了项目在技术和经济上的可行性、使项目的建设周期缩短、成本节约。所以，PPP模式将有助于城市公共交通以更低的成本、在更短的时间内提供高质量、更有效的服务，从而提高公众的社会福利。
3.有利于促进政府转变职能，推动社会主义市场机制的进一步完善。在PPP模式中，政府作为公共部门仍然是提供城市公共交通的责任者，但不再是直接的经营者，城市公共交通项目的投资、建设和运营主要由特许经营公司负责。公共部门与特许经营公司签订系列合作、租赁和特许经营等协议，明确各方在公共交通项目投资、建设、运营各环节中的权利和义务，通过这些协议，公共部门成为标准的制定者和公共交通服务质量的监管者。同时，将特许经营公司定位为市场竞争主体，有利于建设公开、公平、公正的社会主义市场经济环境。
我国城市公共交通供给中应用PPP模式应注意的问题
法律法规有待完善，应该建立清晰完善的法规保障和政策支撑体系。中国城市公共交通行业的法规体系存在不足之处，导致了政府在对市场监管过程中，缺乏必要的法律支持，主体不明，权责不清，行为不规范，监管不到位。同时PPP模式的运作是一项复杂的系统工程，涉及面广，参与部门多，法律关系错综复杂，需要系统的法律法规对其加以规范。因此，运作PPP模式需要在法律层面上，对公私两部门在合作中所需要承担的责任、义务和风险进行明确规定，从而能够保护双方利益。
正确处理好开放度与竞争度，适度竞争。在城市公共交通领域打破垄断，引入竞争机制，采用PPP模式，是促进公共交通行业提高效率的外在动力。但是由于公共交通行业自身的特殊属性，若使公共交通行业实行完全自由竞争，会出现盈利领域经营者过多，运力过剩；而亏损领域无人愿意经营的现象，资源得不到有效配置，造成企业经营效益和行业服务整体水平不高。过多的企业也将增加政府监管成本。因此，政府在引入竞争机制上，要正确处理好开放度和竞争度。在监管前提下适度开放，鼓励有序竞争，逐步优化市场结构，实现投资来源多元化和投资管理高度集中化相结合的局面。
提高运营效率，注意选择合作伙伴。由于现在过于强调公共品本身的特性，公共交通项目的前期确认、可行性分析等工作基本上都是由公共部门单独完成，因此容易受到政府机构诸如效率低下等弊端的影响，影响效率，所以提高效率是发展PPP模式的重点。因此政府在选择私人合作伙伴时，要坚持两个原则：一是市场化，要通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，明确合作伙伴的基本条件，要求合作伙伴具备一定的经济实力和专业水平，以达到既引进资金又引进先进技术和机制的目的。
加强对公共交通市场的监管.保障运营效率。运作PPP模式能否成功的关键是政府的监管。政府监管必须确定一种承诺机制，监管企业的财务状况，保证企业资产安全性和生产或运营的可持续性，降低融资成本，并保证企业回收固定成本，为其提供投资的激励。保证企业可以回收成本并获得合理利润的前提下，效率是政府监管的最重要目标。
参考文献：
1.保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯著.经济学.人民邮电出版社，2008
2.达霖·格里姆赛，莫文·K·刘易斯著.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].中国人民大学出版社，2008
3.E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京大学出版社，2002
4.王灏.城市轨道交通投融资模式研究.中国建筑工业出版社，2010
5.王守清，柯永建.特许经营项目融资[M].清华大学出版社，2008
作者简介：
关键词：农村公共产品 制度变迁 农民负担
关于农村公共产品供给的研究成为近年来理论研究的热点。笔者检索到有关农村公共产品供给的专著有5部，论文657篇，硕博士学位论文142篇，本文拟对其中具有代表性的观点进行梳理。
关于农村公共产品供给的研究内容，主要集中于以下几方面：农村公共产品的内涵、制度变迁、供给现状、问题及对策：农村公共产品供给与农民负担相关性分析。
一、农村公共产品的内涵
(一)公共产品的概念、特征及分类
关于公共产品的概念及特征，国内学者大多赞同萨缪尔森的定义：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。萨缪尔森对于公共产品的特征描述有三个：非排他性、非竞争性、外部性。而消费上的外部性与消费上的非排他性所造成的搭便车行为非常相似，所以，学界通常认为公共产品的两大特征为：非排他性和非竞争性。
关于公共产品的分类，则根据不同标准，分为不同种类，根据公共产品的非竞争性和非排他性的强弱程度，可分为纯公共产品和准公共产品。刘千贺(2006)还认为：根据公共产品的受益范围来看，可以分为全国公共产品和地方公共产品：城市公共产品和农村公共产品：家庭公共产品、社区公共产品、地方性公共产品、全国性公共产品和全球性公共产品。
(二)农村公共产品的概念及分类
农村公共产品则是根据公共产品的受益范围来分类的。农村公共产品即是在农村中相对于私人产品，具有非排他性和非竞争性的产品。
在农村公共产品中，根据其非竞争性和非排他性的强弱程度，又可分为纯公共产品和准公共产品。按农村公共产品受益的范围可分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。
按农村公共产品的功能可分为，一是维持农村基层政权正常运转的公共产品，二是有助于农业生产和农村经济发展的公共产品。
二、关于农村公共产品供给制度变迁的研究
胡洪曙(2007)通过时期和责任制时期农村公共产品供给的需求表达机制、决策机制比较、筹资机制、生产和管理机制特征的比较，说明农民在公共产品供给过程中的主体地位在逐步增强。
谢好(2006)通过分析传统农业社会时期、民国时期、时期、家庭承包制时期、税费改革后的农村公共产品供给制度。分析了国家和农民的互动。
曲延春(2008)通过分析农村公共产品供给在不同历史时期的演变，揭示了农村公共产品供给体制变迁的实质就是城乡利益、工农利益特别是国家与农民的利益关系不断调整的过程。
从以上文献可以看出，学者们主要是从国家和社会关系的角度来考察农村公共产品供给制度变迁的。
三、农村公共产品供给中存在的问题及其形成的原因
(一)当前农村公共产品供给中存在的问题
第一，供给总量不足与部分产品供给过剩并存。陈荣佳(2006)认为，供给总量不足主要体现在两方面，一方面是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。另一方面是社会事业类公共产品供给严重短缺。熊国兵(2007)从公共基础设施、社会保障方面、农技服务方面的现实状况分析了公共产品供给的不足。孟凡斌(2007)则从中央对农业支出的规模和从地方财政对农村的支出规模来看的下降趋势得出农村公共产品供给总量不足的结论。黄雪萍(2006)则分别分析了浙江省和全国农村公共产品供给总量不足的现状。
刘保平、秦国民(2003)认为，与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。如贫困地区大量修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等。
第二，农村公共产品供给结构不合理。雎党臣(2007)认为当前农村公共产品供给结构不合理体现为：农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品供给过剩：重大中型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设：重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展：重农村科学教育文化事业发展，轻农村医疗卫生事业发展。
何菊芳、虞拱辰(2005)认为，农村公共产品供给结构不合理主要表现是：一是农民急需的公共产品供给严重不足。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。三是较少需求的公共产品供给过剩。四是部分公共产品的提供损害农民利益。
第三，公共产品供给的不公平性。刘保平、秦国民(2003)认为，我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
(二)农村公共产品供给问题的原因
第一，取消农业税造成的影响。睢党臣、王征兵(2007)认为，伴随着取消农业税政策的实施，农村乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。由于财力所限，中央政府在短期内不可能承担农村公共产品供给的全部投入。所以，取消农业税将使农村公共产品供给面临严峻的挑战。
于奎(2005)认为，取消农业税政策对农村公共产品供给造成了制度约束，具体体现为：收入上移，农村公共产品供给缺乏基层财政保障：乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品供给失衡；转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等；乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。
第二，供给主体的单一，导致农村公共产品供给失衡，偏离农民迫切需求。刘千贺(2006)认为，目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的格局，农民对公共产品的需求只寄希望于政府，而政府因财力紧张无法生产更多的农村公共产品，不能满足农民的实际需要。
边洪强(2007)认为，农村公共产品供给中，存在政府垄断现象。其主要特征表现为：政策决策、政府投资、政府生产。
第三，各利益主体的博弈。边洪强(2007)认为，在农村公共产品供给中，存在中央政府与地方政府的博弈，以及地方政府与农民的博弈。博弈影响了中央政府和地方政府以及地方政府和农民的关系，从而影响到农村公共产品供给的效率。
第四，自上而下的公共产品供给决策机制的影响。刘千贺(2006)认为：自上而下的公共产品供给决策机制也是导致农村公共产品供给不足的一个重要原因。
刘保平、秦国民(2003)认为，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
第五，长期实行“城乡分治”的管理制度形成的城乡二元经济结构的影响。黄雪萍(2006)认为，“城乡分
治”、“重城市轻农村”的管理制度造成了城乡分割的二元户籍制度和以此为基础的城乡有别的公共产品筹资制度。
四、农村公共产品供给改进的对策
(一)完善公共财政体系，建立多元化的农村公共产品筹资体系
于奎(2005)主张：政府是要强化公共财政理念，坚持“有所为，有所不为”；二是加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局的形成：三是考虑开征农村公共产品税收，如开征具有专项使用目的的治理环境污染税种：四是积极引导民间资金和外资。
刘千贺(2006)认为，农村公共产品资金来源要多元化，具体包括以下渠道：政府的转移支付；私人、企业和银行的资金投入；农民交纳的“一事一议”筹资和费用：强制保险收入：慈善来源。
(二)实现供给主体的多元化
张颖举(2008)主张，继续加大政府投入：进一步引入市场供给；引导非营利组织参与；鼓励农民自我供给：实行大村庄制，改善农村公共产品供给。
王俊(2006)认为，可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、企业、个人等。根据公共产品的不同性质和受益范围，由相应的主体来提供。
吴友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府农村社区、非盈利性社会服务机构和组织、私人和企业提供农村公共产品的范围。
(三)改变“自上而下”的供给决策机制
吴友群、廖信林(2007)认为。应完善农村公共产品供给机制，建立农民需求表达机制，实现决策程序“自上而下”向“自下而上”的转变。
刘千贺(2006)则主张自上而下与自下而上相结合的供给方式。
(四)保证各利益主体之间的协作关系
刘千贺(2006)主张通过以下方式减少各利益主体在博弈过程中，所造成的成本损耗。首先要明确政府自身职责，优化供给方式；其次要确认收费合法地位，吸引其它供给主体加入：同时要明晰产权，法律制度双重保障其它供给主体利益。
(五)借鉴国外农村公共产品供给的成功经验
廖红丰、尹效良(2006)在介绍泰国、印度、日本、美国农村公共产品供给状况的基础上，指出我国应当借鉴国外的经验。
杨勇、黎振强、罗能生(2008)在分析韩国、日本经验的基础上，指出发达国家对我国农村公共产品供给的启示为：通过各种补贴发展农村各项基础建设事业：政府构筑农村社会保障网：引导和扶持农村发展各项社会事业：逐步减少对农民的各种政府管制。
五、农村公共产品与农民负担的相关性分析
(一)农村公共产品供给增加农民负担的主要原因
1 城乡公共产品供给制度差异加重了农民负担王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，城乡公共产品供给制度差异加重了农民的负担。刘雅佳(2008)认为，二元结构造成农民的不公平的成本分摊。
2 中央和地方政府在农村公共产品供给中职责划分不清，加重了农民负担。王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，中央和地方政府在农村公共产品供给上的错位、缺位加重了农民负担。
3 农村公共产品供给过程中监督机制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)认为，缺乏对农村公共产品有效的监督机制导致了农民负担。甘霞(2005)认为，乏力的监督机制造成公共收入使用混乱。
(二)基于减负考虑的农村公共产品供给制度设计
1 建立城乡一体化的公共产品供给体制。刘雅佳(2008)提出，政府应为主体提供城乡统一的公共财政制度，具体体现为：提供均等化公共服务，实现城乡财政分配的公平和公正；建立城乡统一税制，取得农村成本分担的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主张建立一体化的公共产品供给体制。
2 明确区分中央和地方政府在农村公共产品供给中的职责。刘雅佳(2008)提出，一方面要合理划分中央与地方的事权；另一方面要明确地方政府职能，重构基层政府职能：省、市、县政府负责的农村公共品主要应包括耗资大、影响社会发展时间长的公共产品以及跨地区交叉供给的公共产品的补助。农村公共产品的提供直接需要乡镇政府的服务。
3 加强对农村公共产品使用的监督和管理。刘雅佳(2008)主张通过以下途径加强对农村公共产品使用的监督和管理：制度公开。全民监督：完善乡镇基层政府在农村公共品供给中的决策与监督职责：建立独立于政府机构外的监督体系。
从当前农村公共产品供给研究现状不难发现：关于农村公共产品供给的理论研究较为充分，实证研究却相对薄弱：对于农村公共产品供给中的主体关系较少论述。这将是今后研究的难点和重点。
参考文献：
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一、地方公债的基础
1.公共产品理论公共产品有纯公共产品与混合公共产品之分，纯公共产品必须同时具有三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。典型的纯公共产品是国防。但是大多数公共产品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纯公共产品和私人产品之间，因而只能称作混合公共产品。如、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于混合公共产品。从理论上而言，对纯公共产品的供给，政府财政应全额负担，不能依靠市场机制的解决，而对于混合性公共产品的供给，则应该采取政府和市场共同分担的原则。因此，无论纯公共产品的供给还是混合公共产品的供给，政府都有责任承担。下面考虑政府部门对公共产品的支出。政府部门的支出可分为经常性支出和资本性支出，在一定时期的政府支出中，经常性支出直接形成当年的消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而是同时在今后的若干年内发挥作用。根据这样的划分，政府对公共产品的支出大部分都属于资本性支出，如政府建造的公路、图书馆等混合公共产品以及国防、照明等纯公共产品，他们将在以后很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共产品的成本，而应该分摊到今后的收益年份中去。只有一部分纯公共产品，如政府必须支付给政府雇员的工资等，才属于经常性支出，这些支出直接形成当年公共产品的成本，它与社会当年受到的公共服务利益直接相关。政府可以通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金来支付公共产品的支出。在由税费提供的公共产品中，受益者和成本负担者是一致的；而由举债获得的债务资金提供公共产品则把公共产品的受益与成本负担分割为两个不同的时期，使受益者和成本负担者有可能变得不一致，因为现在的社会成员免费享用了公共产品所带来的效益，而未来的社会成员则要承担以往公共产品的供给成本。因此，政府部门的经常性支出应由税费等财政资金承担，如果以举债收入来承担当年的经常性支出，意味着让现在的人无偿享受公共产品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任。这种情况下，公共产品的受益与成本承担者分主了，举债筹资会使公共产品的提供规模超过有效率的提供水平，难以使公共产品的提供达到有效配置的目标。而对于政府的资本性支出则不应以筹集税费等财政资金作为唯一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到以后的各个受益期，将有助于社会选择比较符合效率要求的公共产品提供水平。因为如果当年用税费等财政资金来承担全部资本性支出，就意味着让现在的人承担公共产品的全部成本，而让以后的人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度看，这会使公共产品的提供规模低于有效的水平。另一方面，虽然资本性支出提供的公共产品可以通过项目自身的收益弥补成本，但是由于项目的收益产生在若干期之后，在收益形成之前，公共产品的供给成本仍应以债务收入弥补，而待项目产生收益后再用收费或税收偿还债务。于是可以得出结论，政府部门的经常性支出由税费等财政资金支持，而资本性支出则由大部分债务资金支持是符合效率要求的。由于政府对部分纯公共产品的支出和对部分混合公共产品的支出都属于资本性支出，所以政府对相当部分公共产品的支出，都可以用举债筹集的债务资金来支持。2.财政分权下的地方公债理论从层次上看，由于公共产品的收益广度和范围不同，因而它在全国性和区域性公共产品之分。受益范围局限于某一个特定区域内的公共产品，就属于区域性公共产品（亦称地方性公共产品），如果受益范围是跨区域的，则就是全国性公共产品。从理论上说，中央政府也可以提供区域性公共产品。然而不同地区之间的居民对一定的区域性公共产品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面处于较佳地位，这会有助于地方政府更好地执行地方性政策和提供地域性公共产品。相比之下，中央政府几乎无法将来自某一地区的税收与该地区的利益切实结合起来，因此很容易造成某一地区居民的公共产品偏好与实际受益之间的差异，甚至有可能大相径庭。正是区域性公共产品的存在，才使财政分权成为必然。地方政府提供区域性公共产品的模式与一般性的公共产品理论基本一致（如前所述）。但在人口及生产要素存在流动性的情况下，地方政府提供公共产品将受到制约。根据提布特(tiebout)模型，如果每个地方政府分别提供不同的公共产品，那么对居民来说，哪个地方提供的公共产品最适合于它的需求偏好，他就会选择去哪个地方居住。通过这种“以足投票”，居民表明了对某种公共产品的消费偏好，从而刺激着地方政府努力提供适合于本地居民偏好的公共产品。由于存在着居民的“以足投票”，地方政府难以通过税收对流动性要素征税，从而削弱了地方资源的可征税性和地方政府的征税能力，较低层次的地方政府更是如此，这其实也是低层次地方政府以财产税作为征税依据的一个重要原因。同样，在地方政府提供地方公共产品时，如果通过税收筹资，不但违背了“受益原则”，而且由于受益与负担成本的分离，现在的居民承担了以后居民的成本，会使居民通过地区间的流动表达不满，结果并不能有效的提供公共产品。而通过举债支出则可以有效地避免这种副作用的出现，这就是财政分权下的地方公债理论。
二、发行地方公债的几个发行地方公债还必须解决几个重要的问题是：1.发行地方公债的目的究竟是什么？由于现在地方财政存在大量隐性赤字，通过发行地方公债似乎可以顺理成章的解决这一问题，但是实际上这是不可行的。地方财政赤字的存在原因是多方面的，既有财政举债过度的问题，又有财政包袱过重而导致的欠拨支出挂帐等问题。用地方公债弥补赤字无疑相当于承认了这些问题存在的合理性，这不但不能解决地方财政支出结构不合理和地方政府职能不到位的问题，反而会因为公债资金不能获得收益而导致偿债危机，所以是不可取的。实际上，发行地方公债的目的主要就是通过规范地方财政收支体系，为地方政府提供一种财政补偿机制，使其继续承担相应的职能，一方面为经济提供必要的公共产品，另一方面也通过公债资金的有偿性、规范性，解决地方政府预算的软约束，降低其对市场的过度干预，增强其经济建设支出的效益。2.地方公债的发行可否减轻中央政府的债务压力？事实上，中央政府发行的国债中已经为地方政府代为发行了一部分债务。一般来说，中央政府发行公债应该用于全国性的、经济效益外溢明显的大型基础设施的建设项目，如果中央代为发行地方公债，其实已经说明这部分资金的使用项目具有地域性。既然这部分资金使用于地方性公共产品的提供，当然应该由地方政府发行公债筹集更为合理，从这个角度讲，地方公债的发行的确可以减轻中央政府的债务压力。但是如果考虑到地方财政风险的存在，这一问题就变得复杂了，具体在下面第四个提出的问题中论述。3.地方公债能否用于支持落后地区，是否可以用于西部大开发？必须认识到，地方公债属于一种非常规范的财政筹资方式，必须有规范的筹资与偿付机制配套才能发挥作用。但是，当前我国的地方财政却是这样一种现状，越是贫穷落后的地区、财政越是紧张、财源越是枯竭，如果贸然使用公债资金，很可能无法收到预期的收益，因而很难承受还本付息的负担。而发达地区正相反，越是发达的地区非规范的收入越多，从建立规范的地方财政收支体系出发，发行地方公债可以降低非规范收入数额；并且发达地区财源充足，也有助于降低财政的偿债压力。至于通过发行地方公债支持西部大开发，则不能一概而论。如果仅仅是带有扶贫性质，则并不可取；如果是建设地方性的基础设施，为经济发展减轻瓶颈约束，也是值得考虑的一种筹资方式。4.地方公债在现阶段能否起到防范财政风险的作用？虽然地方公债提上议事日程与地方财政风险有关，但是发行地方公债是否可以起到减轻甚至是防范财政风险的作用，则还需要深入探讨。地方政府通过债务筹资提供与经济发展有关的公共基础设施等公共产品，在发达国家也普遍。因此发行地方政府公债从理论上而言，确实可以解决我国地方政府的财政风险问题。但是如果深入思考就会发现，地方公债这一规范的财政筹资方式是与发达市场经济相适应的，而我国现在的市场经济体制还远不能说完善。在过渡经济时期，地方政府作为相对独立的利益主体，追求垄断租金的最大化，只要是能使其最大化利益，什么样的方式都是可以采用的，地方财政风险的一个根源也在于此。本文第二部分在介绍美国及日本发行地方公债时，就已经提到了监管的重要性，实际上，现阶段我国发行地方公债的关键不在于能不能发，而在于相应的监管机制能否建立。如果不能建立有效的监管体系，地方政府对于资金的需求就是无底洞，发行地方公债也不可能起到规范收入、防范风险的目的，甚至会加重地方财政的风险程度。5.地方公债的定位。地方公债到底采取什么样的形式也是值得思考的。虽然《预算法》已经规定：除和国务院机构规定外，地方政府不得发行地方债券。但是在现实中，地方基础设施建设资金短缺的压力也使一些地方政府采取规避措施，绕开《预算法》的限制，主要是通过一些同地方政府有密切联系的，或本身就是政府下属的来发行企业债券，筹集资金用于市政建设，由项目收益偿还借款，但仍然列为企业债券。例如，1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹资资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4～5月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资。但是由于发行企业债券要依据《企业债券管理条例》，而许多公用事业项目不符合企业债券的要求，从而不能利用债务融资，所以并不能从根本上解决地方基础设施建设资金短缺的问题。不过从形式上看，这些企业债券大体相当于美国市政债券中的收入债券，即能够以项目产生的收益偿还所借债务。这种收入债券由于不会给财政带来很大的偿债压力，因而很适合我国地方政府借鉴使用；而一般责任债券由于要以政府无限的税收收入作为担保，在我国地方税体系没有建立起来、地方税主体税种不明确的情况下，是不适合采取的。因此中国的地方公债在发行初期，可以定位于大中城市的市政建设公债。在经济发达的大中城市，对地方基础设施的需求较高，并且信用评级制度也有一定的发展，可以作为市政建设公债的试点，待时机成熟后，再加以推广并发展其他形式的地方公债。
三、结论：地方公债发行的可行性经过本文以上的，可以得出这样的结论：地方公债是公共财政的有机组成部分，也是财政分权的客观要求，因而是规范的财政收支体系的必然要求。但是由于体制转轨的，当前我国地方财政隐含着相当程度的财政风险，发行地方公债一方面可以规范地方政府财政收支、化解财政风险，另一方面如果监管体系不能相应建立并发挥作用，地方公债则反而有可能引起更严重的财政风险。所以地方公债的发行应该谨慎从事，可以选择发达地区的大中城市，进行市政建设公债的发行试点，待积累足够的经验且时机成熟后，再扩大发行范围。
长期以来，公共产品的供给制度存在着误解：公共产品应当完全由政府供给。由于公共产品“免费搭车”的理的普遍存在，按私人供给的边际成本等于边际收益的原则确定产量，将不能弥补生产的成本，使得由市场机制决定的公共产品供给量往往低于有效水平，甚至供给量为零。这就需要政府建立一种合理供给制度来满足公众需求。
而纯粹由政府供给或纯粹由市场供给的理论，都是建立在各自严格的假定条件基础上，是相对于各自效率满足条件而言的。事实上，在公共产品的供给中，政府与市场、公共部门与私人部门，既存在着与其效率满足程度相适应的职能，又存在着与其效率不能满足下的失败。政府与其公共部门垄断公共产品的供给，或是市场与其私人部门垄断公共产品的供给，都不会有效率最大化的结果。理性的制度安排，应当根据各公共产品的具体情况，在政府与私人的供给方式之间，趋利避害，扬长避短，建立政府与市场混合，公共部门与私人部门职能互补的制度框架。
在论述公共产品的具体供给方式之前，本文首先提出的观点是：“生产”和“提供”是有区别的。“生产”指的是公共产品由谁来建造，制成；“提供”指的是由哪个主体付费购买公共产品，从而把它提供给消费者。
生产者必须是能够做出决策的主体,这样的主体只有三个：政府、企业和个人。企业和个人的性质是一样的，统称私人。也就是说，对于产品的生产来讲，主题只有两个：政府和私人。而对于商品的提供，主体有三个：政府、私人和集团。集团就是消费某一公共产品的所有消费者的集合。“集团”这一概念是指联合提供的问题，只有在关于产品的提供时才有意义。在关于商品的生产时是没有意义的，因为他不是独立的决策单位。
这样，公共产品生产与提供的方式搭配有以下六种：
（1）人在利他主义的情况下会供给公共产品。即私人生产，私人提供。
（2）私人生产，集团提供。公共产品可以由集团来付费，委托私人生产。如社区内的各种私人办的公园，健身场所等。
（3）私人生产，政府提供。当公共产品必须由政府统一提供时，如果此产品的生产是可分割的，那么就存在政府委托私人部分地生产此产品的可能。比如国防设施。这种方式包括政府向私营企业采购和与私人企业签订合同出租或合同承包的情形。
（4）政府生产，私人提供的情况，如一件公共产品由私人捐赠给国家，由国家的公共部门生产的情况。
（5）政府生产，集团提供。指政府为某个特定人群建造一定的设施或提供一定的服务，然后向设施的使用者或服务的对象收取费用的形式。比如政府建造高级公路，然后向过往车辆收费。
（6）政府生产，政府提供则是最容易理解的传统供给方式。
以上概述了公共产品的几种供给方式，其指导思想是政府与市场各尽其职，相互配合。
2我国公共产品供给制度的实践与发展
我国的经济体制经历了从计划经济到市场经济的过渡，公共产品的供给制度也因此发生着变革。
在计划向市场过渡阶段，计划与市场并重的指导思想下，公共产品的供给仍是单一的公共生产和提供，但开始考虑成本的补偿。如1989至1992年的铁路运输提价，虽尚未达到市场化的要求，已反映了人们在观念上的改变。
随着社会主义市场经济向纵深发展，市场经济目标的确立和私人利益的凸现，以及国家财力的相对紧缺，人们开始考虑市场与政府的关系问题，并开始重新界定市场经济条件下的政府职能。国家财政开始向“公共财政”的方向努力，力求改变长期以来“全能政府”的观念，打破事无巨细，包揽一切的财政支出格局，向“公共政府”迈进。财政以“满足社会公共需要”为任，“以市场失灵”为界行使其职能，在公共产品的供给制度上则表现为政府与私人供给的结合。对于公共产品，特别是具有混合性质的准公共产品，因其具有私人提供的可能性，当允许和鼓励私人投资的成分，这在另一方面也解放了国家的财力，政府可以集中财力加强重要、关键产品的宏观调控。
3现阶段我国公共产品供给制度存在的问题
3.1供给总量不足，结构不合理，效率低下，质量低劣
近年来我国公共产品的供给总量仍是不足的，低于世界平均水平，甚至低于一些发展国家，与我国的经济发展水平是不相称的。
此外，我国公共产品供给制度的安排，主要存在政府及其公共部门过度垄断的问题。并且由此造成规模过大，公共资源配置和使用效率低下，产品与服务质量低劣。在公共产品的供给上，我国国有经济占绝对的主导地位，在国有经济高度垄断的基础上存在行政垄断，行业的经营者和管理者是融为一体的，造成企业缺乏竞争活力，运行效率低下。
在我国，电信、电力、邮政、医疗卫生等服务价格不菲但服务质量不高。如高校中机构冗杂，人员众多，效率低下；而美国日本等国家的邮政虽为盈利性行业，服务质量远高出我国。我国铁路基本上由国家垄断，铁路服务质量低劣、供给与需求不协调。
3.2国有国营供给制度的主导形式阻碍公共产品提供的优化
我国长期以来实行的单一的国家所有、国家经营的供给制度，使私人资本几乎无法进入公共品生产领域。具体来说，铁路基本为国家垄断，而仅有广深铁路为股份有限公司，是混合型企业，其产品供给和服务质量远高于一般的铁路运输；教育行业尽管允许私人投资，但由于公私教育政策上的不合理，私人投资的积极性不高；公路及电力的BOT项目仅允许特定的外资进入；医疗卫生行业尽管要求私人付费，但行业外的资金很难进入。公共产品供给的国家垄断，造成投资主体的单一，加之国家财力不足，使供需缺口长期存在国有经济高度垄断基础上的行政垄断，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体的经营者。这使得公共部门企业不仅可以利用经济性反竞争手段阻止进入者，而且可以无限制地利用超经济手段建立壁垒，维护垄断地位。双重垄断造成无竞争状态下人浮于事，效率低下。
4改进我国公共产品供给制度的建议
4.1管理与经营权分离，打破行政垄断
我国公共产品的供给长期以来“政企合一”的模式使其缺乏活力，效率低下。要改革，首先要打破这种行政垄断，给各种经济成分公平竞争的条件，才能从根本上促使公共产品经营效率的提高。
4.2投资主体多元化，鼓励私人投资
政府应允许各种经济成分投资于公共产品行业，对于可市场化竞争行业实行开放竞争。比如为提高城市基础设施建设的水平，可充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用，采取政府产权管理，间接调控和市场运作相结合的方式，以经济效率为目标，改变以往城市建设完全有政府投资的方式，广纳资金，将部分城市资源适度商业化，创造可持续融资机制，实现城市基础设施建设资金的良性循环。在公共产品各个行业领域允许和鼓励私人资本的进入，可以弥补国家财力的不足，提高相应产品的供给数量和质量,有利于解决我国长期以来公共产品供给总量偏低的问题。
4.3生产与提供模式多样化
我们前面已经从理论上介绍了公共产品及其供给方式，明确了纯粹的公共产品在现实中其实少之又少，大多数公共产品是准公共产品，具有混合性质，而供给方式也应该因此而灵活多样，打破以往单一的政府垄断的传统模式。我们应该根据不同准公共产品的特点实施适合的供给方式。
许多准公共产品可以一定程度地市场化，如前所述，在生产与提供之间实现政府与私人的合作。地区性、社区性的准公共产品显然有更多灵活的选择，就全国性大型准公共产品的供给来讲，电信业可以进入市场作为竞争性业务，我国电信目前的南北分拆的状况，是引进竞争的表现，今后可以允许外资和私人资本进入，将竞争范围扩大；铁路运输业，由于铁路基础设施的生产具有自然垄断的特征，为保持铁路网的完整和统一性，应建立全国统一的铁路网络公司，而客货运输业务则可以开展适度的竞争，按地区设立若干铁路运输公司；教育，特别是高等教育也可私人和政府混合供给，鼓励竞争，等等。这些都是灵活组织公共产品供给的方式。
事实上，除少数涉及国家安全、经济与社会稳定的公共品，由政府直接
生产提供外，原则上政府应当放开公共品生产市场，允许私人部门和外国资本进入，政府的主要职责是：运用招标、投标等方式，签订公共产品生产合同，指定相关质量技术等标准并做好监督工作，促进和维护公共品分配和消费的社会公平等。
当然，在逐步改变公共产品供给机制的同时，政府一方面要做好宏观上的管制，另一方面要加强相关的法律建设，使改革有法可依，从法律上保护各种成分对公共产品投资经营的合法性。
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