时间：2023-05-29 18:19:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇村民自治条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
指导思想
进一步促进村基层组织建设，增强基层组织计划生育工作的生命力和凝聚力。同时，激发广大群众参与计划生育工作的积极性，增强群众计划生育自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、自我约束的参与意识，深化计划生育综合改革，从而达到村计划生育工作民主监管、依法自治，真正提高群众在计划生育工作中的主人翁地位，促进村民计划生育服务与管理工作的落实。
工作目标
全乡通过计划生育村民自治工作，要达到村有计划生育村民自治章程、自治机构、工作制度、管理服务协议、从而达到自治效果；以此营造好新的生育文化氛围、与村民签订好管理服务协议、落实好优质服务措施，充分调动群众参与计划生育村自治工作的积极性和自觉性，真正使他们达到知理、知法、知情、知责、知治。
工作要求
进行计划生育村民自治的村，要按照深化认识，加强领导，科学规划，明确责任，宣传发动，制定章程，签订协议，具体实施等步骤开展工作。
（一）提高认识，加强领导。
通过人口与计划生育法律法规和政策的学习，要充分认识到实行村民自治是建设社会主义新农村的需要，是推进依法行政，实现人口与计划生育工作思路和工作方法两个转变的客观要求，是创新人口与计划生育工作机制，稳定低生育水平，激发群众树立人口与计划生育主人翁地位，主动参与人口与计划生育工作的有效途径。为确保计划生育村民自治工作的顺利开展，乡、村要相应成立领导机构，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，实行目标管理，严格考核。
（二）明确责任，宣传发动。
要充分运用宣传工具深入宣传《人口与计划生育法》、《省人口与计划生育条例》，宣传计划生育村民自治章程。要使群众知道计划生育村民自治章程的内容，积极参与管理本村的计划生育事务，同时乡级各单位、部门要积极参与，支持计划生育村民自治工作，确保此项工作的顺利开展。
（三）成立机构，建章立制。
成立村民自治机构和建立村民自治和各项制度是搞好计划生育村民自治的关键。因此，各村要有村人口和计划生育服务室，有计划生育协会，有村人口和计划生育监理会。建立健全八项制度：村党支部、村委会议事制度、计划生育服务承诺制度、计划生育村民政务公开制度、计划生育民主评议制度、计划生育民主监督制度、计划生育民主决策制度、计划生育经费管理使用制度、计划生育违约责任追究制度。在建好各项制度的同时，还要建立好八个登记簿：议事登记簿、民主决策登记簿、责任追究登记簿、上门服务登记簿、民主评议登记簿、经费管理使用登记簿、签订管理服务协议人员登记簿、计划生育工作信息收集登记簿。要据实填写登记，以体现工作的落实。
（四）制定章程，签订协议。
计划生育村民自治章程是群众实行计划生育自我管理、自我教育、自我服务的依据，是规范群众婚育行为的准则。依据法律法规，结合当地实际，广泛听取群众意见，起草制定好计划生育村民自治章程。要求章程对全体村民具有普遍的约束力，村委会要与村民直接签订好计划生育管理服务协议，明确村民在计划生育方面的权力、义务和责任及违约处理办法和奖惩办法，通过约定义务、履行义务达到遵守章程，实现计划生育村民自治的目的。
（五）群众参与，组织实施。
各村民委员会要切实加强领导，充分发扬民主，激发群众参与村民自治的主动性，通过村民自治，使计划生育真正达到民主决策、民主监督、民主管理的作用。进而调动广大党员、干部、协会理事、会员积极分子的模范带头作用，联系和带动群众自觉推行计划生育自治章程。
为认真贯彻《安徽省人口与计划生育条例》，落实计划生育国家指导与群众自愿相结合的方针，积极推进计划生育村（居)民自治工作，现就我区计划生育村（居)民自治提出如下意见：
一、实行计划生育村（居)民自治的指导思想
计划生育村（居)民自治是在社居委（村委会）党支部的指导下，由社居委（村委会）组织实施，计划生育协会和其他群众组织积极配合，村（居)民进行自我管理、自我教育、自我服务的计划生育管理模式。这一管理模式的建立，使镇政府、街道办事处与社居委（村委会）的领导、指导关系更多地建立在法律和契约之上，使党和政府有关人口与计划生育的政策法规具体转化为由村（居)民认同并自觉遵守的计划生育村（居)民自治章程，使计划生育工作的重心下移到村（居)，实现计划生育工作“两个转变”，使低生育水平更稳定，群众对计划生育工作更满意。
二、实行计划生育村民自治的基本原则
实行计划生育村（居)民自治，必须把握以下原则：
1、依法自治的原则：依法制定计划生育村（居)民自治各项制度和工作措施，确保自治的合法性和严肃性。
2、民主管理的原则：育龄群众是计划生育的主人，要依法保障其合法权益，发挥其在计划生育管理事务中的主人翁作用，在依法自治和有利于群众广泛参与的前提条件下，实现村（居)民的计划生育自治。
3、积极稳妥的原则：今年，镇街应选择1-2个工作基础较好的村（居)先行试点，积累经验，明年起逐步推广。
三、实行计划生育村（居)民自治的基本条件
1、村（居)班子坚强有力，村专干素质较高，村民法治意识较强。计划生育实现了“村（居)为主”，能独立地开展人口与计划生育各项工作，完成任务好。
2、对实行计划生育户有优惠、倾斜措施，落实较好。
3、村（居）计划生育协会组织健全，活动经常，群众要求“自治”的热情较高，计生协会作用发挥好。
四、开展计划生育村（居）民自治的基本方法和步骤
1、建立组织：为加强对计划生育村（居）民自治工作的领导，区成立计划生育村（居)民自治工作领导小组，负责对此项工作的领导和协调。镇街也应成立计划生育村（居)民自治领导小组，并制定方案，明确要求和步骤，加强对此项工作的领导。
2、为积极稳妥的开展计划生育村（居)民自治工作，区计生委在工作基础不同类型的乡镇选择试点单位，探索总结工作经验，用于指导全区此项工作的全面开展，试点单位应高度重视，积极配合。
3、实行村（居)民自治的村委会（社居委）下设计划生育工作委员会，在村（居)党支部的领导下，依靠计划生育协会，具体负责计划生育村民自治工作。工作委员会设主任1名，副主任和其他成员若干名(可由村（居)级干部兼任)，由村（居)民选举通过产生。
4、通过多种形式广泛听取群众意见，草拟计划生育村（居）民自治的方案，表决通过后，向乡镇提出要求。
5、制订《村（居)计划生育村民自治章程》印发到户，组织协会会员广泛征求意见，修改完善。
6、召开村（居）民（代表）大会，审议通过《村（居）计划生育村民自治章程》。
7、村（居)和其他基层组织在育龄群众自愿的基础上，与其签订计划生育合同，明确双方的权利、义务和责任。
8、围绕落实和履行《计划生育村民自治章程》有关条款规定，建立和完善村（居)务公开、监督评议、奖惩等工作制度。
统计数据：全乡全年出生人口82人，出生率10‰,一孩57人，二孩24人，三孩1人；男孩47人,女孩35人，性别比134：100；计划内生育78人，计划生育率95%；死亡人口63人，自然增长率2.2‰；落实手术82例；其中男扎0例，女扎0例，安环30例，皮埋1例，取环38例，取皮埋13例，人流6例(带环受孕4例)，引产2例，人流引产比小于0.2。综合避孕率100%，长效措施及时率75%，完成下达任务31例，其它各项指标已基本完成。
（一）、切实加强宣传教育，为提高人口素质、控制人口数量奠定基础
1、抓好计划生育宣传教育工作是实现计划生育工作思路和工作方法转变的前提和保证。为此，我们始终把宣传教育放在工作的首位，按照乡党委、政府和上级业务主管部门的要求，除抓好阵地建设外，重点是抓好平时的宣传教育工作。我们借助各种会议开展学习宣传《计划生育法》、《省人口与计划生育条例》、《计划生育技术服务条例》等法律、法规知识50余次。同时利用赶场天通过广播集中进行宣传活动4次，发放宣传资料4450余份，妇女病普查3次，普查率达80%以上，4个村的计生委主任培训13次，加大对村组干部培训，全乡共写了简报24期，板报16期。从而使全乡干部群众对计划生育政策有了更好认识。
2、开展好婚育新风进万家活动，让计划生育宣传品进入千家万户，督促指导各文化大院、中心户开展好活动。其次举办婚育新风“五期”教育培训班，全年共开展婚前、孕产期培训班2期，参加人员292人次，青春期培训一期98人。
3、继续开展深入细致的优生优育、生殖健康、政策法规的宣传教育。通过生育文化大院、中心户、婚育学校等阵地，广泛宣传计划生育基础知识。优生、优育、生殖健康、避孕节育知情选择等科学知识。让群众更深入、更确切地了解这些知识，并正确运用于生活中，提高群众的生活质量。
4、充分利用桃花节、5.29和7.11等节假日，进村入户进行计划生育政策法规的宣传；到4个煤矿进行《流动人口管理条例》和国家生育政策的宣传；在务本乡进行集镇宣传中央《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》、《人口与计划生育条例》、《省人口和计划生育违法违纪行为责任追究办法》、《流动人口计划生育工作条例》。
（二）、认真做好统计工作，为政府决策提供可靠依据
根据上级部门的有关要求，在统计质量上采取相应措施，提高统计质量。一是利用每月2号的月报例会，以会代训，对计生委主任进行培训10次，让他们从思想上认识到统计工作的重要性，同时不断提高自己的业务水平。二是严格规定了统计报表上报的时间，要求做到统计数据准确及时上报，三是对村级上报的数据、台帐严格审查，发现问题当场纠正；四是经常深入村组指导村计生委主任做好《育龄妇女登记册》和《常住人口登记册》登记。通过扎实细致的统计数据为党委、政府决策提供了可靠依据。
（三）、切实抓好“三结合”工作，努力为全乡人民服务
我乡的计划生育“三结合”工作，按照区计生局下达的任务指标，扎实开展工作，经常深入村组、农户，上门为全乡人民服务。全乡全年帮带户45户；联系户80户，实际共落实联系户45户，帮带户80户，完成了区计生局下达的指标，协助区教育局和文体局对我乡计划生育三结合的帮扶，为区教育局选定葩地村22户计划生育户为帮扶对象,区文化体育和旅游局选定葩地村20户为帮扶对象，对葩地村水井湾村道进行帮扶修建设。乡党委、政府在总结工作的基础上，进一步提高认识，建立健全帮扶制度，切实帮助全乡人民解决生产、生活、生育中的实际问题，使全乡广大人民群众迈上了勤劳致富奔小康的道路。
（四）、进一步强化流动人口计划生育管理，认真做好清理登记工作
从我乡的实际情况来看，流入人员较多，外出务工也较多，流动人口计划生育管理还存在着一些薄弱环节。针对这种情况乡党委、政府也十分重视，制定了《关于加强流动人口计划生育管理的实施意见》，要求各村委会、企业厂矿严格按实施意见精神，切实抓好流动人口计划生育管理工作。一年来计生办共清理流动人口2次，通过清理流入我乡外来人口331人，外出务工229人，与村委会签订责任书4份，与煤矿签订责任书4份、与出租房主签订责任书8份，外来流动人口限期督办通知书35份,督办率100%，外出流动人口办证80份，发放250盒，为外来流动人口进行“关怀关爱”活动，免费为流动人口进行计划生育手术和药具的发放。集中宣传流动人口计划生育管理办法4次，发宣传资料2000余份，写宣传简报6期。
（五）、落实计划生育村民自治工作，切实加强民主监督管理
深入开展计划生育村民自治工作，全面实行包任务、包经费、与奖惩挂钩的“两包一挂”制度，把计划生育工作任务和责任落到村组，让广大群众积极参与计划生育民主管理、民主决策和民主监督，让群众改变传统的生育观念，自觉实行计划生育，做计划生育的主人，几年来计划生育村民自治在我乡得到了顺利开展，取得了可喜成绩，广大村社干部对计划生育工作的积极性有了明显提高。
（六）、开展计划生育优质服务，争创计划生育“双十佳”、“合格”活动
在计生队伍中开展优质服务，是党在新时期对广大计生干部的迫切要求，是计生工作实现思想和方法转变的必由之路，也是广大育龄群众的迫切需要。为此，今年计生办在开展争创计划生育“双十佳”、“合格村”活动的同时，把计划生育优质服务活动有机地结合起来，使两者在计生工作中同等重要，同时抓起优质服务工作。
（七）、加强避孕药具管理使用，严格财务管理制度
按药具管理的有关要求，建立、健全避孕药具明细两本帐，做好药具的库存、发放及随访等工作，并与用药育龄群众签好合同书。在财务上，严格按财经纪律办事，管理好计划生育事业费、社会抚养费和村民自治包干经费，做到了无坐支、挪用现象发生。
（八）、大力加强宣传力度，开展农村关爱女孩、计划生育家庭奖励扶助和特别奖励扶助的政策落实
按国人口发【】26号文件的通知，在省、市计生委、区计生局的领导下，经过对符合人员进行摸底、登记、审查、复核、再审查、再复核等程序，严格把关，不多报、不漏报，经全面审查我乡今年符合政策人员共计56人（原47人，新增8人，7月补增1人），奖励金按人均60元/月，全年共发放奖励金40320元,特别奖励扶助1人，发放奖励金1200元。使广大群众深深地体会到了“计划生育民为国分忧，奖励扶助心为民所系”。
按人口厅发【】23号文件精神，我乡成立了计划生育家庭特别扶助制度领导小组，对此项工作进行了大范围的宣传，让符合政策的每一位群众都能享受此项政策。
今年我乡考入大学（本科以上）1名，按关爱女孩行动的政策每人奖励1000元，合计共奖励1000元。
(九)认真开展出生缺陷干预工作
我乡的出生缺陷干预工作的重点是与计生服务站为中心，计生办在进村入户时对广大群众进行出生缺陷的知识宣传，利用每月交纳报告单的时间对村计生委主任和村组干部培训。
(十)、计生协会工作的开展
我乡的计生协会有乡计生协和四个村计生协会，各个计生协会都在认真地进行开展工作。一是充分利用乡人口学校、计生协会进行“五期”知识教育、普及避孕节育、优生优育、生殖保健知识，增强群众的自我保健意识。今年组织进行新婚与孕产期集中培训，取得较好效果。二是为已婚育龄妇女提供一年三次的免费生殖健康普查服务，并且积极邀请区计生局、区指导站为我乡少数民族提供免费生殖健康普查普治。同时与计生服务站配合，把疾病预防、卫生保健、康复指导、保健教育、计生服务融为一体，为群众提供优质服务。三是帮助群众排忧解难。四是开展“生育关怀行动”工作，全面完成了年初的计划。
(十一)、加强对计划生育服务站的管理工作，进一步明确工作职责
为了进一步加强对计划生育服务站的管理，我们对站内工作人员的工作职责作了进一步明确，定期作好工作安排和检查督促，严格考勤制度，使他们端正了服务态度，工作积极主动，业务工作开展正常，较好地完成各项任务。
二、存在的主要问题和困难
（一）、计生宣传教育工作力度需要加大。应充分利用好中心户、文化大院、宣传栏的宣传作用。
（二）、对村计生委主任的培训工作有待加强。部分计生委主任对辖区内基本情况掌握不准确，上报数据不实，漏统时有发生。
（三）、离婚再婚和非婚同居及非婚生育等现象较为严重，管理较为困难，希望有相关部门的密切配合。
（四）、历年计划外生育较多，社会抚养费征收难度大，希望得到党委、政府和上级主管部门的协助支持。
一、乡村旅游
乡村旅游是以村寨集体所有土地之上的自然、人文景观为对象的亲临审美享验。现代乡村旅游中，有游客、村民、政府、旅游服务企业等多方主体介入，对乡村旅游有着各自的利益诉求，因而使得乡村旅游具有多方面的特征。
(一)乡村旅游是以乡村为旅游目的地的旅游活动
村寨范围内的村民生产生活活动、土地、建筑、自然资源、生态环境、风俗民情等构成一个独特的文化现象，成为村寨以外游客的文化审美对象。乡村旅游得以存在的基础，在于多元文化的存在，在于审美是人类共通的理性能力和活动。从经济社会背景上看，乡村旅游的发生是以城市和农村的二元结构为前提，农村有着不同于城市的经济基础。
(二)乡村旅游是一种类属于服务业的经济产业
游客来到乡村，需要解决食宿等基本生活需求，需要休闲、娱乐、体验等更高层次的生活需求。基于游客的种种需求，就产生了商品(服务)需求，能最先、就近满足游客需求的，就只有旅游目的地的村民了。由此，他们多了一条农业以外的营生方式。
(三)乡村旅游还是一项政府倡导和鼓励的民族村寨经济发展战略
由于乡村旅游产业的营利性，让一些宁静、美丽、自然、淳朴，同时又封闭、落后的民族村寨，看到了发展经济、脱贫致富的希望，也让地方政府看到发展经济、展示政绩的新路径。黔、湘、云、贵、川、渝等西南少数民族地区的地方政府，都不约而同地把乡村旅游作为一项重要的经济发展战略。
(四)乡村旅游也是一种民族村寨文化保护、传承和发展的新途径
文化是多元存在的，多元的文化之间是平等的，多元文化在交流中相互影响和共同发展，这已经是普遍的共识。［1］通过乡村旅游，展示民族村寨的文化特色，提升自己文化的价值和影响力，增强各自文化的自信心。
(五)乡村旅游还是一种新型集体经济
乡村旅游是发生在村寨集体所有土地之上，是集体所有的土地及其附着物为主要审美对象。集体土地范围内的森林、植被、建筑，都可以概括地看作“附着物”。村寨集体土地及其附着物，构成乡村旅游的必备要素和硬件。换言之，乡村旅游产业的主要生产要素，就是村寨集体土地及其附着物。旅游学者认为，乡村旅游资源产权不明晰。［2］28－29但是从物权法原理来解释，乡村旅游资源的产权应该归村寨集体所有。基于所有权的权能分离原理，已经有学者将乡村旅游资源产权分为占有权、使用权、处置权和收益权。在湖南的乡村旅游开发经营案例中，已经出现了“土地租金”或“山水资源使用费”的提法，即乡村买断乡村旅游资源的经营权所得的收益。［3］40－41乡村集体所有的土地及其附着物，是乡村旅游经济主要的生产要素，理应集体收益，无论在理论上还是实务上已经逐渐成为共识。因此，乡村旅游是一种新型集体经济。
二、村民自治的新诠释
(一)村民自治权的性质
村民自治是《村民委员会组织法》所确立的一项基本的组织原则和社会管理原则。村寨是我国历史形成、相对固定、数量最多的社区单元。自1988年起施行的《村民委员会组织法(试行)》以来，学者不断地探讨“村民自治权”的命题。关于村民自治权的法律属性，有三种主张:第一种认为它是自治权利，不是权力;第二种认为它是村庄范围内的公共管理权力，不是权利;第三种认为它具有权利和权力的双重属性。一方面，包括个体性的村民享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的自治权利;一方面，包括团体性村民自治组织的权力。村民自治本质属于国家与社会的分权，村民自治组织和政府组织、行业协会等其他非政府组织一起共同治理社会，办理村寨公共事务和公益事业，行使着一定的社会事务的公共管理权力。［4］18－19笔者也持第三种观点。
(二)村民自治权的内容
村民自治权的内容，包括选举权、决策权、管理权和监督权四大民利，学界对此观点一致。但是，这种概括是不全面的，不能深入地揭示村民自治权的真实面貌。它应该包括发包权、承包权、收益权、经营权等经济性权利，有学者归纳为“经济自治权”，即村民、村集体经济组织和村民自治组织依法享有的在集体经济活动中自主经营、自我服务、自负盈亏的权利。［4］20这种归纳和梳理是非常必要的。但是，其隐含的前提是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的农业生产关系，还是农业经济为主体的农村?换言之，这种对村民自治权的诠释，不能有力解释城乡一体化、产业结构调整背景下的乡村现实，特别是不能解释乡村旅游兴起下的村寨现实。笔者对四大民利没有异议。但是，对“经济自治权”有新的诠释，而且这种新的诠释是基于《村民委员会组织法》(2010)的法条解释。首先，经济自治权是指村民委员会不能干涉村民、农户、村民小组、农户自愿结成的专业合作社、其他各种形式的合作经济组织的合法经济活动的自。《村民委员会组织法》(2010)第八条第三款就规定:“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益”。这里的集体经济组织，不包括联户、合伙，主要指以村、村民小组、比村和村民小组范围更小的自然村寨的集体共有的土地(山林、水库等)为主要生产资料的经营性组织，比如集体林场、鱼塘等。其次，乡、镇人民政府等各级人民政府不能干涉集体经济组织的依法独立进行经济活动的自。《村民委员会组织法》(2010)第五条规定第一款规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”按照政企分开的原则，政府不能干预企业等营利性组织的经济活动。村民委员会尚且要尊重和支持集体经济组织的经济自，自然包括基层政府在内的各级政府也是不能干预集体经济组织的自主经营的。这既符合类推解释的原理，又符合体系解释的原理。再次，“集体经济组织”曾经是中国20世纪农村普遍存在的经济现象，依然是《村民委员会组织法》中的法律名词，在新的历史条件下需要重新作出界定。集体经济组织是以生产资料集体所有来界定的。在集体林权制度改革全面深入开展的情况下，像集体林场这样的农村集体经济组织极少存在。以集体土地为生产资料的集体经济组织也大为减少。如果换一种思维方式，土地不仅以生物生产力来创造价值，还可以以土地的外在形态和审美价值来获取价值。即优美的自然风光、良好的自然生态，也是一种“生产力”，也是可以换来财富的生产资料。从这种意义上，民族村寨作为旅游目的地的乡村旅游，也是一种集体经济。贵州省雷山县郎德上寨的乡村旅游，就是最佳的例证。最后，经济自治权是一种有法律边界的权利。村民委员会行使公共管理权力，必须依照村民委员会组织法、村民自治章程、村规民约和村民会议、村民代表会议的决定、决议。村民、农户、集体经济组织、其他合作经济组织，从事经济活动，必须遵守国家关于土地、自然资源和生态环境保护方面的法律。《村民委员会组织法》(2010)第八条第二款规定:“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第十条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”
三、乡村旅游属于“村民自治范围内的事项”
(一)乡村旅游属于集体经济
前文已经从物权法原理的角度论证了，乡村旅游的必备生产要素是集体所有的土地及其附着物，因而乡村旅游是一种新型集体经济。这里从地役权、公民环境使用权的角度，进一步加强论证该命题。⒈乡村旅游是建立在村民与旅游者之间默示的“环境使用权契约”之上现代私权的发展，已经产生了“公民环境使用权”的理论［5］。公民环境使用权，是指公民依法合理使用其周围及其他环境资源的权利。具体包括:(1)宁静权，指公民有不受噪声、振动污染的权利;(2)日照权，指公民有享受阳光照射不被阻挡的权利;(3)通风权，指公民享受周围环境有良好的通风条件的权利;(4)眺望权，指公民享有视线不被阻挡的权利;(5)清洁水权，指公民享有饮用清洁、卫生的水的权利等等。当然，关于公民环境使用权的侵权纠纷，在我国还主要发生在人口密集、空间拥挤的大城市，城市居民拥有很强的权利意识。我们要追问的是，在乡村旅游的的背景下，民族村寨里的村民是否也应该有公民环境使用权呢?权利是平等的，否则只能是特权。因此，民族村寨里的村民也是有公民环境使用权的。贵州省黔东南苗族侗族自治州之所以被称为“人类疲惫心灵憩息的最后家园”，不就是因为这里的环境生态质量最优吗?在游客大量进入民族村寨的情况下，势必影响到村民的宁静权、清洁水权等。换言之，乡村旅游是以村民对游客的“干扰容忍”、村民对环境使用权的“适度牺牲”为代价的。从一定意义上，乡村旅游是建立在村民和游客之间默示的“环境使用权契约”之上的。当然，这种默示契约也有被撕毁的时候，那就是当村民从乡村旅游所得少于其所牺牲的情形。如2006年湖南吉首德夯苗寨围堵公路阻止游客进入景区达一个月之久。［3］40因此，乡村旅游是建立在村寨全体村民的共同意志之上的。⒉乡村旅游还可以解释为游客在民族村寨土地上设定的地役权负担地役权是不动产权利人为了自己的便利而在他人不动产上有偿设定的负担。比如眺望权是一种城市楼房中生活的人群中发生的地役权现象。眺望权是不动产权利人享有的基于自身不动产形成的视野(风景)不受侵害的权利。如果遮挡方能够和不动产权利人协商一致，由遮挡方给予适当的补偿，不动产权利人可以牺牲眺望权。法国民法典和德国民法典都将眺望权规定在地役权中，赋予当事人协商有偿取得或放弃眺望权。乡村旅游中，民族村寨的居民为了满足游客对少数民族建筑的审美需求，对自己的住房需求做出一定程度的限制。如贵州省雷山县西江千户苗寨，曾经建好的砖瓦房，或被迫拆除，或加上木板进行外装修，“还原”苗族吊脚楼的风格。一些“苗家乐”的建筑，都是砖瓦房的内核，外加吊脚楼的外装饰，建筑成本倍增。这些可以看作是类似地役权的负担。当然，这些“负担”是地方政府规划统一，并直接要求的，也给予了适当的补助。①但是追根溯源，还是游客的审美需求带来的负担，通过行政权力得以实现。民族村寨的村民承诺了对游客审美需求的满足。因此，从地役权的理念看，乡村旅游也是建立在民族村寨的全体村民满足游客审美需求的共同意愿之上。总之，乡村旅游是建立在民族村寨的集体所有土地及其附着物的要素投入，以及全体村民满足游客审美享验需求的共同意愿之上的一种新型集体经济。
(二)乡村旅游本身就是民族村寨所提供的公共服务和公益事业
我们常常认为供水、供电、供气属于公共服务，文化、教育、卫生属于公益事业。还认为，非营利性是公共服务和公益事业的显著特征。其实不然，公共服务强调的是服务对象的普遍性和服务的必须性，公益事业强调的是受益对象的普遍性。乡村旅游是一种新型集体经济，它主要是为城市游客提供公共服务，它还是让全体村民受益的公益事业。乡村旅游，一方面在为城市游客提供公共服务，另一方面在改善旅游服务基础设施的同时，也改善村寨的公共服务，逐步实现了公共服务的均等化。比如2011年西江千户苗寨已经建成贵州省内第一座乡村污水处理工程，总投资1511.42万元，全部解决了西江千户苗寨1288户农家的污水排放。乡村旅游，展示民族文化的同时，还促进民族文化的传承和保护，这本身就是文化建设的内容，而且是寓公益性的文化保护事业于营利性的文化产业之中。因此，乡村旅游本身属于群众性的文化公益事业的范畴，是一种新型的文化公益事业的有效形式。《村民委员会组织法》第二条第二款就规定:“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”办理村寨的公共事务和公益事业，是村民委员会的首要的法定职责。因此，乡村旅游是民族村寨的村民委员会分内之事。
四、乡村旅游的发展需要地方政府的指导、支持和帮助，但是乡村旅游的主体是村寨自治组织
我们不否认，民族村寨的自治能力是有限度的，开发乡村旅游的能力是有不足的，因此需要地方政府的指导、支持和帮助。但是这不能动摇乡村旅游中村寨自治组织的主体地位。这一点《村民委员会组织法》第五条已经有规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，政府主导型的乡村旅游开发的弊端也是存在的，政府开发乡村旅游也有其理性的限度。
(一)政府集中财力办典型的经验难以推广
2008年9月26日由政府主导的贵州省第三届旅游产业发展大会(简称旅发大会)、第一届多彩贵州?中国原生态国际摄影大展、第二届中国贵州凯里原生态民族文化艺术节(简称“一会一展一节”)在西江千户苗寨隆重召开后，西江千户苗寨的乡村旅游业才得以飞跃性的发展。但是，我们也要看到，围绕着“一会一展一节”，于2008年上半年旅发大会召开之前投入1.8亿多元进行大量的项目建设，其中西江主会场的实施项目26个，县城实施项目6个。［2］28－29而2009年末雷山县的财政收入不足7000万元。西江苗寨的旅游开发是举全省之力，整合省直部门和州县资金的大手笔，其经验是不可复制、无法推广的。
(二)政府主导旅游开发建设也可能带来乡村旅游资源的建设性破坏
从西江旅游开发项目建设效果来看，也是有值得商榷的地方。雷山县政府的自我评价和学界的评价有不一致的地方。“西江的乡村旅游起步于20世纪90年代初，但因交通基础设施滞后，规划空白，投入极少，西江乡村旅游每年接待游客仅一万人左右。2008年全省第三届旅发大会确定在西江召开后，在没有规划的情况下，要上什么项目，确定哪些开工建设，都是我们在建设过程中面临的选择。从旅发大会实施的26个项目来看，没有形成建设性破坏，没有形成原生文化的遗失，关键在于西江是按城镇来建设，按古村落来打造，按乡村旅游来设计、规划、建设，得到了专家、游客和老百姓的认同”。因此，雷山县政府总结认为，“合理定性、科学定位是发展乡村旅游的前提”。［6］这是雷山县政府的自我评价，是从经济效果以外的乡村旅游资源可持续利用角度的评价。但是，我们也发现学者有不同的评价。“政府为迎接第三届贵州旅游产业发展大会而修建主会场时，将原本的河边农田全部占用，还将一部分世代居于此的苗族村民迁移他处。由于在整个设计建设过程中，有关方面没有充分征询村委会和当地苗族寨老的意见，致使主会场、回廊以及周边的11座吊脚楼的风格与老建筑明显不同。与此同时，一些部门出于建设西江、发展西江的目的，再次大兴土木，改造原本风景秀丽的天然河道，造成了难以恢复的破坏;在寨脚修建了平坦、宽敞的水泥公路，使得新增的景观和建筑与苗寨的民族风味格格不入，完全城市化、公园化，没有一点苗族元素和色彩”［7］。显然，官方和学界的评价是不一样。怎么来看待两者的差异，如何对“有无建设性破坏”得出客观的评价呢?这里涉及到乡村规划制度、规划评价的程序正义和实质正义。首先，乡村建设、旅游规划是一项专业技术规划，应该交给具有规划资质的技术服务机构编制，才能保证其科学性。我们无意否认西江苗寨所开工建设26个项目的科学性，但是尊重专业方能不失严谨，减少失误的可能性。其次，评价乡村旅游开发建设“有无建设性破坏”，应该交给中立的第三方来评估，方能保证其公正性。既当裁判员，又当运动员，是违背程序正义的。法谚也云:“每个人不能当自己的法官。”最后，规划制度有一系列体现程序正义的程序规定，可以保证规划的实体正义和合目的性。一是保证村民的知情权、参与权和表达权的程序规定。比如《村庄和集镇建设规划管理条例》(1993)所规定的“村庄规划必须经过村民委员会探讨通过”;《城乡规划法》(2008)所规定的“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”、“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划”。二是保障专家和村民的参与权、监督权的程序规定。比如《城乡规划法》(2008)所规定的“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”三是村民的监督权的程序规定。比如《城乡规划法》(2008)所规定的“任何单位和个人都……有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权……举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”
我镇属***市移民大镇、林业重镇、旅游名镇，辖15个村、1个居委会，截止6月底，我镇总人口12969人，已婚育龄妇女2701人，领取独生子女数573人，出生人口107人。其中政策内出生98人，符合政策出生率91.6%，落实节育措施90例，其中结扎30例，上环32例，人流引产18例。多年来，我镇以稳定全镇低生育水平，统筹解决人口问题为目标，坚持党政统筹、民主管理、以人为本，推进计生村民自治纵深发展，我镇属***市移民大镇、林业重镇、旅游名镇，辖15个村、1个居委会，总人口12724人，已婚育龄妇女2799人。多年来，我镇以稳定低生育水平，统筹解决人口问题为目标，坚持党政统筹、民主管理、以人为本，进一步夯实人口计生工作基础，强化镇村干部对计划生育工作的责任意识，充分调动育龄对象主动落实计生政策的积极性。进一步提高全镇人口计划生育工作水平，更好地发挥镇人口计划生育工作的示范、带动和辐射作用，推动全镇人口计划生育工作再上新台阶，结合**镇镇情，现就**镇计生工作作以如下汇报。
一、切实加强领导，强化队伍建设
人口计生工作事关经济社会发展全局，是实现富民强镇的重要基础工作。**镇始终把计划生育工作纳入党委政府重要议事日程，迅速调整并充实了以党委书记为组长的计划生育领导小组，定期召开专题会议研究部署计划生育工作，并将计划生育目标任务分解到户、落实到人。
（一）进一步健全领导包干责任制。建立落实镇干部包村、村组干部包组（户）制度和党政主要领导、分管领导联系人口和计划生育工作后进村制度。每年协调解决2至3个具体实际问题，检查、督促计划生育工作任务完成情况，促进后进村计划生育工作有效转化。村干部直系亲属不按时“三查一治”和落实长效节育措施，停发绩效工资，直到落实到位，如出现违法生育，取消该村干部个人的绩效工资。
（二）进一步强化计划生育综合治理。各人口计生综合治理单位要在镇党委、政府的统一领导下，按照与镇党委、政府所签订责任状的要求，认真履行落实好管理职责，积极主动配合、齐抓共管，采取法律、教育、经济、行政等措施综合治理人口与计划生育问题。派出所、工商、卫生、财政、移民、学校、国土所、林管站、安监站等综合治理单位，在办理新生婴儿上户、合医补偿和接生待产、婴幼儿预防接种、工商营业执照办理、新生入学、林业、国土审批等业务时，都要及时与计生办衔接，主动协助督促计生对象履行计生义务，切实把人口计生综治部门办事联审把关制度执行到位，形成资源整合、政策融合、行动配合的计生工作格局。各部门要从人、财、物等方面保障人口和计划生育工作需要，安排足够的人口计生事业经费。
（三）进一步加强计生队伍建设。计生办配有工作人员四名：一名公务员行政编制，三名全额事业编制，优先配备了办公室设备，基本实现了信息化办公。加大了对村级计生专干的管理力度，提高计生队伍整体素质。坚持每月例会制，通过例会加强对计生工作人员的业务培训，使每名计生工作人员做到业务熟、能力强、不掉队，相互交流学习，提高村级专干的综合素质。
（四）进一步加强村民自治。完善村党支部、村（居）民委员会、村计划生育协会组织相结合的管理服务体系，建立和落实计划生育村民自治章程、村规民约和村务公开制度，利用村计划生育服务室、人口学校等阵地开展宣传《中华人民共和国计划生育法》和《湖南省人口与计划生育条例》等法律法规。村党支部、村民委员会要依法担负起行政村计划生育工作职责，认真领会相关法律法规精神，落实好“农村集体经济组织分配集体经济收益、征地补偿费时，对独生子女家庭增加1人份额”规定，让村民感受到计生政策的阳关雨露，群众自治率达95%，群众满意度达98%。
二、夯实工作基础，打造诚信计生
（一）坚持“三个”结合，严格落实计划生育措施。坚持依法行政、思想政治教育与利益导向相结合，坚持集中服务与经常性工作相结合，坚持优质服务、综合治理、专项行动与村民自治相结合，强化落实一孩上环、二孩结扎的节育措施和意外妊娠对象的人流、引产等补救措施，做到底子清，情况明，该上环的坚决上环，该结扎的坚决结扎，该流引产的坚决流引产，特别是狠抓“两女户”结扎、有意规避结扎措施户追查和流引产措施的落实，切实提高长效节育措施落实率，对对象实行实名销号制，消除违法生育隐患。
（二）坚持实事求是原则，报实统计数据，提高统计质量。严肃查处弄虚作假行为，着力打造“诚信计生”。各村要对每月的计生信息做到底子清、情况明，特别是出生人口、节育措施落实、流动人口管理、社会抚养费征收等数据要真实、准确，实事求是的上报到镇计生办，镇计生办不定期的进行明查暗访，并将统计质量与年度目标管理责任制考核挂钩。
（三）继续加大计生行政执法力度。加强住院分娩登记管理和妊娠14周以上B超检查身份登记工作，严格规范操作程序，确保出生信息统计的及时性、准确性。要进一步加大对违法生育对象的执行力度，对历年违法生育对象社会抚养费征收面达100%，征收到位率达到75%。对那些阻碍计生执法行为和拒不缴纳社会抚养费的违法对象，要进行严肃查处，依法向市计生执法大队、市人民法院申请强制执行，提高社会抚养费征收到位兑现率。镇纪检、政法部门要依法从严从快查处破坏、阻碍、干扰人口计生工作执行公务的案件，做到查处一起，警示一方，教育一片，营造良好的执法环境。
全县春季计划生育集中整治活动动员大会以后，我们兰陵镇组织广大党员干部认真学习贯彻会议精神，结合兰陵实际，制定了今年全镇计划生育工作的指导思想：以党的十六大四中全会精神和“三个代表”重要思想为指导，以建立和完善“依法管理、村民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制为核心，大力提高出生人口素质，不断转变育龄群众生育观念，着力解决计划外怀孕问题，彻底扭转我镇计划生育工作的被动局面，确保圆满完成县委、县政府下达的各项责任目标。
主要任务目标是：人口出生率、自然增长率分别控制在‰和‰以内，计划生育率、避孕节育率分别控制在%以上，晚婚、晚育率分别控制在%、%以上。围绕上述任务目标，我们着重抓好以下几个方面的工作：一、正确分析形势，统一思想，进一步增强抓紧抓好计划生育工作的信心与决心。我们兰陵镇作为人口大镇，计划生育所面临的形势与全县是一样严峻的，压力甚至要高于全县的平均水平。为此，全县春季计划生育集中活动动员大会以后，我们立即召开三家领导成员、全体脱产干部、工作区书记、村职干部、计划生育专职干部参加的动员大会，进行总动员、总部署，认真分析全镇计划生育面临的严峻形势，查找全镇计划生育工作被动的主要原因和存在的突出问题，动员广大党员干部进一步统一思想，提高认识，树立抓好当前计划生育工作的信心和决心。
五是加强基层基础工作。我们实行工作重心下移和强根固本战略，切实调动村级领导干部抓好计划生育工作的积极性，大力推行计划生育村民自治，重点加强班子、队伍、阵地、制度四项建设，真正做到“有人管事、有钱办事、有章理事”，抓住整治活动的契机，重点抓好培训和规范管理，努力提高整体素质和工作能力。六是坚持依法行政，推动计划生育集中活动向纵深发展。从三家成员到村干部都认真学习、宣传、贯彻《人口与计划生育法》和《山东省人口与计划生育条例》，切实把各级干部和管理、服务行为和广大群众的生育行为统一到国家法律法规上来，严格按照法律程序解决计划生育工作中的矛盾和问题，把计划生育管理和服务全面纳入法制化轨道。
在今后的计划生育集中活动中，我们将进一步统一思想，振奋精神，加强领导，强化措施，集中时间，集中力量，不惜一切代价，背水一战，把工作措施落实到位，坚决完成县委、县政府下达的各项工作目标任务，为全镇经济建设创造良好的人口环境，促进人口与经济、社会的协调发展，努力开创全镇人口与计划生育工作的新局面。
作为土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我国现行《宪法》第10条第2款、《土地管理法》第2条第4款和《土地管理法实施条例》第2条分别作了规定，但立法上并未明确“征收”与“征用”的区别。学界对“征收”和“征用”存在不同的理解，有人认为征收集体土地的所有权为“土地征收”，征收集体土地的使用权的称为“土地征用”；也有人认为征收不只是针对土地的所有权，使用权也可以征收。笔者同意学界第一种观点对二者所作的区别界定，原因有三：其一，征收与没收的关系，征收与没收都是基于国家法令而实现的，都带有强制性，且这一强制性的结果都使原权利人丧失土地权利，但没收常都有制裁（惩罚）性，常表现为国家无偿取得权利，而征收没有制裁性，且征收是基于国家为了公共利益的需要而为之，国家基于征收行为往往要给原土地权利人以一定的经济补偿；其次，征收与征用的关系。虽然征收与征用也都是基于国家法令而实现的，且国家往往都要给予原土地权利人以一定的经济补偿，但征用带有征来使用的意思，有点象土地使用权转让，但该转让不是基于平等主体之间的合同，而是基于国家法令，国家在征用之初就明确了原权利人丧失土地权利（即国家使用原土地权利人土地的）期限，而征收常不作期限规定；最后，我国现行《宪法》、《土地管理法》及其实施条例和有关法律法
规规定的关于集体土地的征用，实际上指的就是征收，立法上对二者的混同在某种程度上侵犯了土地原所有权人的利益，为与现行法律相衔接，本文使用混同了的征收和征用概念。
二、当前农村集体土地征收的现状和存在的问题
（一）农村集体土地征收的现状
近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了吗？可以说有相当一部分被征土地并未实现其被征时的目的，至少没有被合理利用。现实中，圈地滥征和征而不用现象普遍存在。因为有些商家意识到了土地市场的升值潜力之大，利用开发各种园区之名为变相圈地之实，进行假投资真炒作。据有关资料统计，我国全国开发区规划总面积已达3.5万平方公里，但圈占的耕地却43％在闲置。大家知道，土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费上地资源现象严重，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。因此，如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，近年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是很好的例子。
（二）农村集体土地征收存在的问题
通过以上农村土地被征用过程中表露的现象，不难看出其存在以下问题：
1、有关土地执法不严。尽管《土地管理法》第4条第2款明确规定“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第31条1款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，同时该法第43条1款又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”，但是，《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时该法第43条2款又规定“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，据此，有些地方政府在土地执法中，受眼前利益驱动，不惜损害农民的切身利益，钻法律空子，先以低价的农用土地补偿金从农民手中征来地，变成建设用地后再以高过补偿金数倍的价格将建设用地使用权转让给工商业，从而获取高差额，在这个过程中，农民却因失去赖以生存的土地又得不到合理补偿而变为“流民”。
2、有关土地征用的条件限制不严。农民集体土地征收是国家强制剥夺农民集体所有的土地权利的行为，直接关系到农民的切身利益，虽现行《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益”作为集体土地征用的前提条件，但对何为“公共利益”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给滥用土地征用权大开绿灯。
3、征地费用补偿标准不合理。我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是，《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍，这明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准显然偏低，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。
4、征地费用分配混乱，矛盾迭出。征地补偿费标准偏低，使本已非常有限的补偿费用成为农民争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地各村依《村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致越级上访或群体上访事件增多。
三、农村集体土地征收补偿费分配纠纷存在的原因与对策从涌至法院的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件来看，纠纷产生的原因在于对谁应该分配、应该如何分配不明确，即谁具有集体成员资格（村民资格）和怎样分配才符合公平合理原则不明确。对此，应从以下方面考虑解决：
（一）村民资格的界定问题
在认定集体成员资格的标准上学界主要有三种主张：登记主义、事实主义和折衷主义。登记主义，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准；事实主义主张以是否实际在本村组长期生活为标准来确定资格；折衷主义则主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确
定成员资格，我认为这三种主张都有一定的道理，但都不全面。认定成员资格应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。任何一个方面都不能作为认定为成员资格的标准，户籍在本村组不能就认定其具有本村组集体成员资格，但如原
始户籍在本村组则自然取得该村组集体成员资格。
①在外村组长期从事工商业的村民其集体成员资格的认定。户籍是证明一个公民自身情况的最直接、最基本依据，由它作为成员资格认定的标准之一无疑是非常必要的，也是首先应当考虑的。但是现实中有相当一部分村民在保留户籍的基础上长期在城里或其他村镇从事工商业，那么如果说该村民因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格，则过于武断，有失公平。因此，如果该村民虽长期在外从事工商业，但其能够在在外期间坚持履行本村组其他成员相同义务的，或该村民户籍虽在本村组且长期在外村组从事工商业，但其在该外村组生活已满十年并能在其生活期间积极履行该外村组其他村民相同义务且该外村组并未拒绝其履行的，亦应认定为其具有集体成员资格，而如果该村民的原始户籍虽在本村组，但其在在外期间经过五年且连年未履行本村组其他村民相同义务的应认定为其不具有本村组集体成员资格（国家强制，如服刑人员和意志以外原因，如妇女被拐卖等除外）
②嫁出姑娘及其所生子女的成员资格认定。嫁出姑娘在出嫁的同时带走户籍的，应认定为从嫁出之日起不再具有原村组集体成员资格，如其在嫁出之后并未及时带走户籍，亦应作此认定，视为其户籍已迁走。这符合户籍登记应与事实相符这一原则。嫁出姑娘在嫁入外村组后，户籍同时带入该外村组的，应认定为其具有该外村组集体成员资格，其所生子女可随父或随母申报户口，同样享有集体成员资格，理由同前。但该嫁出女在结婚后未满五年又提出离婚的，在离婚时应将其在婚姻存续期间在该外村组以集体成员资格取得的利益适当返还，必要时可以其应得的夫妻共同财产份额或个人财产抵偿（这主要是防止以结婚为手段而达到其他目的）。
③独女的入赘丈夫及其所生子女的成员资格认定同“②”。
④有儿有女户要求招婿，理由正当且符合老有所养精神的，其所招女婿及其所生子女的资格认定同“②”。
⑤被收养子女的成员资格问题。无子女户依照《收养法》收养子女的，其子女的成员资格从收养成立之日起生效，收养成立后又解除收养关系的，从收养关系解除之日起被收养人丧失集体成员资格，但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的，应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部或全部，但如果收养人对解除收养关系负主要责任的不返还（这主要是防止借被收养之名而达到自己的其他目的）。
⑥农业户口的大中专在校生的资格认定问题。农业户口的大中专在校生在在校期间至就业之前，应具有原户籍所在地村组的成员资格。
⑦在役农业户口义务兵的资格认定问题，应认定为其具有集体成员资格，但已转志愿兵的，从转志愿兵之日起丧失该资格。
⑧因违反计生政策而超生的子女的资格认。定问题。该种情况超生的子女是否具有村民资格，当事人诉至法院的，法院应不予受理，已经受理的应当裁定驳回，由其所在村委会行使自治权，但该村民拥有依法取得的户籍的情况除外（如违反计生政策而通过其他途径取得了户籍登记，法院应认定其具有
该村组村民资格，但该村委会通过行政诉讼使公安机关撤销了该户籍登记的除外）。
⑨因历史原因落实政策后按照离退休人员对待的、正常离退休人员和因其他原因将户籍迁回原籍的人员，要求享有分配权的，其主体资格是否享有依村民自治原则确定。
⑩农业户口的服刑人员，在服刑期间的村民资格问题，依村民自治原则确定。
（二）处理纠纷的对策
我们知道“村民”是个法律概念，“农民”则是对职业的描述。拥有了村民资格是否就享有同等的村民待遇却不能一概而论。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，由民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在处理这类纠纷中要
充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。因此该权利非法律不得剥夺。鉴于此，在处理这类纠纷中，应该遵守以下原则：
1、民主议定原则和合法性原则。就是说，村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。
2、集体、个人利益相均衡原则。在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。
3、权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
四、愿望与期待
我国是一个泱泱的农—业大国，近13亿人口中有9亿居住在农村，—土地面积的一半也为农民集体所有，国家要强盛、要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题，因此国家应当加大政府执法的监督机制建设，完善土地征用审批制度，合理确定土地征收补偿标准，坚决遏制“圈地运动”蔓延
和土地资源的浪费，尽快出台有关集体土地征收补偿方面的法律，解决日益尖锐的农村集体经济组织收益分配纠纷问题。
内容提要
一、主要工作
⒈强化宣传教育力度，确实转变群众生育观念。继续加大宣传教育的力度，利用春节回乡探亲育龄妇女较多的情况，我们组织了一次面对面教育，邀请乡妇幼保健医生予以上课，倡导婚育新风，并进行新《计划生育法》宣传。6月份我们以村为单位组织育龄妇妇，分不同年龄，不同内容进行面对面教育宣传。全乡共有732人次参与教育，起到了很好的宣传教育效果。
3月份，我们针对学生临近中考，印发了1000份告全乡人民书，大力宣传独生子女户和双女户的子女中考将享受加分等优惠政策，使群众逐步了解到计划生育给他们带来的好处。全乡符合条件的初三学生共30余人，全部办理了有关手续。
⒉强化环孕检工作，努力提高见面率。每年春节，*大量的外出人员将回家过年，我们抓住这一有利时机，改变以往工作方式，下村进户为育龄妇女提供环孕检服务，宣传计生优惠政策，同时，春节期间15天，乡政府及各村实行24小时值班，计生办两位同志的手机、电话公布于众，便于联系，使所有回乡妇女在离乡前全部见面环透，截止3月底，环孕检率为99.1%，全乡未透对象只剩9人，均为在外省未回乡过年对象或下落不明对象。同时签订计生合同46份，未婚青年国策合同78份，知情选择48份，村民自治合同48份，领取独生子女父母光荣证26人。第二次，应孕环检1003人，928人争取在7月份完成任务。
⒊强化基层基础，彻底摸清未婚青年婚育状况底子。针对*大量未婚青年外出的实际，我们于2月28日全乡计生工作会议上再动员发动，对女性18岁、男性20岁以上的未婚青年进行地毯式大排查，尤其对外出时间长、女性22岁、男性24岁以上已有异性朋友的对象作为重点对象，将逐一排除，全乡共排除出重点对象65名，我们于4月份外出乐清、温州等地进行调查了解，以彻底摸清未婚青年底子。
⒋强化流动人口管理，努力提高发验证率。对外出人口，我们共发证1162例，发证率为95.01%，针对五岛通车后及*的工程项目多，使外来流动人口不断增多的情况，我们分别在1月20日至21日两天和4月29日我们开展了流动人口大清查，共出动乡村干部101人次，检查外来人口460人次，其中育龄妇女12人次，给他们送去《致外来育龄人群一封信》和《办证程序》，并健全档案，建卡管理和提供环孕检服务。同时，与15户房东签订了出租房屋管理合同。
⒌强化文明执法，全面推行依法行政。新的《计划生育法》和《*省人口与计划生育条例》实施后，对文明执法和依法行政的要求更高了，我们和乡计生协会一起，乡村两级均再次组织学习，全面提高我们的执法水平，对计生违法对象严格按照法律程序来执行。2月份，深门村村民余仕伍夫妇因计划外二胎被我们发现，我们及时上报县计生局，并准备依照有关法律，对其做出严肃处理。
6.为庆祝第五个“5.29”全国计划生育协会会员活动日和国家计划生育“三为主”方针提出二十周年，进一步做好计生政策和防治非典知识的宣传。我乡开展了：第一，由党政领导和县计生局领导、乡村干部、计生服务员、计生协会会员、代表和腰鼓队、铜鼓队组织的游行队伍，在全乡七个村进行大游行，宣传计生政策及防非知识，向过往群众和广大妇女发放。宣传资料和印刷有计生及防非标语的围裙等物品，并自编了通俗易懂的标语口号，用小喇叭进行广播宣传，通过群众喜闻乐见的方式和面对面交流，让计生政策和非典防治深入人心。第二，以计生办牵头在状元村中心集市举办了一场计生知识、防非知识，有奖抽答签及现场咨询服务活动。第三，对“6.1”儿童节慰问和计生困难户慰问活动。第四，邀请县计生指导站医生，开展送医下村便民服务活动，有250多名妇女前来就诊咨询，受到群众好评。
二、下一步打算
⒈加大宣教力度，广泛宣传《人口与计划生育法》、《流动人口计生工作管理办法》、《洞头县独生子女等计生优惠政策》以及如妇幼保健等科普知识，利用上课义诊、广播、标语等有效载体，进行大力宣传，同时每季度开展面对面教育一次，8月份开展计生知识竞赛1次，来确实转变群众生育观念。
⒉狠抓流动人口计生管理。在县计生局的支持下，我们将带一帮人前往乐清、温州等地对未婚青年重点对象、计生违法遗留对象进行调查处理，彻底摸清外出未婚青年的底子，对计划外对象坚决予以上报，不隐瞒，哪怕是今年挂黄牌，也要挤干水份，以便明年轻装上阵。
⒊全面推进计生综合改革，建立新型工作机制和利益导向机制。
开展农村法制宣传教育是社会主义新农村建设的一个具体任务和措施,是促进农村民主法制建设,构建和谐稳定社会的必要途径和方法,为了认真开展好此次法制宣传教育月活动，镇党委、政府高度重视，成立了由镇党委书记***为组长，镇人大主席(分管政法领导)***为副组长，综治办、派出所、司法所、国土所、农技站、畜牧站、民政办、办等镇属部门主要负责人为成员的法制宣传领导小组。将各个部门、单位紧密的结合起来，密切配合、齐抓共管、分工负责，确保工作落实到实处。
二、活动主题
第五届农村法制宣传教育月活动以“建设新农村，送法进万家”为活动主题。通过深入开展多种形式的法制宣传教育和依法治理工作，将法律送到千家万户，进一步提高广大农村干部群众的民主法制意识和法律素质，提高村民依法行驶权力和履行义务的自觉性，提高农村基层干部依照法律和规章制度管理基层公共事务和公益事业的能力，提高村民群众依法自治和农村基层法治化管理水平。
三、活动内容
1、以维护稳定、促进和谐为目标，增强群众法制观念。宣传的重点法律法规是：选举法、村民委员会组织法、治安管理处罚、道路交通安全法、土地管理法、农业法、农村土地承包法、森林法、条例、×××可再生能源条例法律法规。同时要将hjt总书记提出的社会主义荣辱观作为重要的宣传教育内容。
2、把法制宣传教育与农村基层民主政治建设有机结合起来。要通过法制宣传教育月，继续深入开展“民主法治示范村”和村民自治模范村、模范乡镇创建活动，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权，推进基层民主法制建设，切实提高农村群众依法自治和农村基层法治化管理水平。
3、以服务“三农”为宗旨，联系实际解决突出问题。要针对农村群众关心的热点难题，围绕农村改革发展稳定中的突出矛盾开展法制宣传，要通过深入细致的工作，做好各类矛盾纠纷的调处工作，把问题解决在基层，矛盾化解在萌芽状态。依法打击“黄、赌、毒”等社会丑恶现象，创造农民安居乐业的社会环境。要积极为农民提供优质的法律服务，切实保障农民的合法权益。
四、活动步骤
全镇农村法制宣传教育月活动，具体分三个阶段进行：第一阶段(5月14日至21日)：宣传发动。认真召开有关部门和各村干部工作会议，各单位、村组召开群众大会，传达、贯彻文件精神，提高认识；同时制定方案，明确任务。
第二阶段(5月21日至6月16日)：组织实施。围绕这次活动确定的目标任务，组织工作组，进村入户开展法制宣传教育活动。
第三阶段(6月16日至21日)：搞好总结上报工作。以各村、各单位搞好活动开展情况专题材料，上报镇法制宣传领导小组办公室，并及时归总写书面材料上报县依法治县办。
五、活动措施
围绕活动主题，本着贴进实际、贴近生活、贴近群众的原则，利用多种形式和方法开展好这次宣传教育活动，使党的政策、国家法律法规真正进村入户，家喻户晓、人人皆知。
1、组织全镇干部深入村组，利用法制分校、学习室等宣传阵地举办村、组干部、党员法制培训班。利用赶集的机会，组织干部上街摆摊设点，散发法制宣传资料，解答群众法律咨询，同时，利用向外出务工人员寄发宣传资料等形式进行宣传。
2、加强青少年学生法制宣传教育，增强其“学法律、讲权利、讲义务、讲责任的观念。要求中小学兼职法制副校长要在宣传月活动期间，深入学校为师生上两堂法制课和作法制报告一次，并由学生将所学法律知识带回家中，送法到田间地头，开展“全家共学法”活动。
3、围绕法制宣传教育的重点，认真开展好“**端午节龙舟赛”及***镇第二届“人口杯”大型文艺汇演活动，利用***等形式宣传法制、法规。同时利用广播电视、宣传车、电影、墙报、挂图和农村党员现代远程教育网等丰富多彩的形式开展法制宣传教育，使宣传教育月活动既有声势又有实效。
为了贯彻落实省、市、区各级计生工作会议精神，全面完成2013年的计生工作责任目标，特制定本方案。
一、组织领导
考核工作在区计生局的指导下进行，由局计划生育目标管理考核小组具体实施，考核小组成员，组长：李长刚；副组长：王莉；成员：刘芯君、全昌艳、何湘涛、胡成。领导小组下设办公室，刘芯君任办公室主任，局计生专干刘芯君。
二、考评办法
考评采取听、看、查、问的方式进行，对签状单位进行垂直考核。
三、考评内容
1、婚姻登记中心：在办理婚姻登记时，必须按照国家《婚姻法》、《婚姻登记条例》和有关规定严格审查，婚姻登记合法率为100%。通过实时通报系统每日向区计生局通报婚姻登记及婚姻变更名单，实现信息资源共享。
2、社会救助局：对实行计划生育的困难家庭，依据相关的社会救助法规政策规定，优先纳入城乡最低生活保障并优先给予社会救助，建立台帐。
3、福利院：明确本单位计划生育负责人，并负责抓好本单位的计划生育工作，定期督促检查本单位计划生育综合治理工作。对本单位晚婚晚育，领取独生子女光荣证的职工在婚假、产假、独生子女费、医疗费等按计生有关奖励措施兑现。定期组织本单位育龄妇女到指定的医院进行妇检。
4、基政股：在办理弃婴收养手续时，先查验收养人常驻地人口计生部门出具的收养人生育状况证明。无证明的，不予办理。把人口与计划生育工作纳入城市社区建设和农村村民自治的内容。在开展农村社区建设试点工作中，将人口计生工作纳入社区建设统筹规划之中。把计划生育村（居）民自治工作作为村（居）民自治先进单位评选的重要条件。
5、本单位无计划外怀孕和超生现象，发现有此类对象及时报告并配合计生部门落实管理措施，报告和落实率为100%。
四、考核时间
考核时间分半年考核和年度考核。
五、要求
1、各单位要认真做好准备，在考核时提供各种资料。
2、对考核核查出来的问题，各单位必须高度重视，应及时改正，做到缺什么补什么，逐项落实，在市、区计生工作考核中取得好成绩。
全面加强社会治安防控，开展平安边界创建工作，构建和谐社会，根据县综治委《关于开展平安边界建设的实施意见》，立足辖区地处县与县两县结合部，社会治安问题一直十分复杂的实际，在我镇积极开展平安边界创建工作，取得了一定的成效。
一、加强领导、强化责任、扎实开展平安边界创建工作。我镇经召开综治委全体会议研究决定，成立了以黄枫同志任组长，派出所所长钱模良任副组长的平安边界创建领导小组。落实领导责任制。党政主要领导是平安边界建设的首要责任人，分管领导是具体责任人，其它领导承担分管工作范围内平安边界建设的责任。严格检查考核，落实奖惩，把解决边界纠纷、创建平安边界工作的成效与责任人的政绩考核、奖惩挂钩。对工作得力、成绩显著的，予以表彰奖励；对因工作不力，导致发生严重危害社会稳定事件的，坚决行使社会治安综合治理一票否决权，严格追究领导责任。建立完善矛盾纠纷排查调处中心，健全矛盾纠纷排查调处制度，对矛盾纠实行统一受理、集中梳理、归口管理、限期办理，真正把矛盾纠纷消灭在萌芽状态。
二、精心部署，强化措施，有针对性地开展平安边界创建工作。一是建立了巡查机制。结合我镇实际，因地制宜，分别组建了专门的巡逻队伍，以车巡步巡相结合，围绕“高发案时段、高发案地区、高发案类型”，实行弹性人员抽调制度，开展巡逻巡查，确保人员投入效益的最大化。利用周五、周六、周日三个晚上的8：00—11：00，配合派出所开展徒步巡逻，有力地震慑了街头违法犯罪，提高了群众的见警率，增强了群众的安全感。积极参与治安防范，针对一定时期内不同的种类的多发案件，采取重点巡查的方式，发现控制犯罪。二是建立健全群防群治机制。镇综治委召开专门会议。研究决定在镇区组建巡逻队伍，由财政出资，公安机关管理、指导。同时要求各村、单位组织干部、下岗职工开展看楼护院活动，发动临街沿路业主开展店面联防，动员居民积极参与治安防范；在农村，我们重点解决了基层治保组织的建设问题，目前，在全镇逐步形成由公安机关牵头、基层治保组织为骨干、各群防群治力量为主体的多元化防控网络。
三、广泛宣传，加强道德法制教育，扎实开展边界犯罪预防工作。社会治安重在预防，提高群众思想觉悟，提高群众法律素质仍然是我们平安边界创建的重点工作。进一步深化农村普法教育，重点开展了以宪法、刑法、刑事诉讼法、村民委员会组织法、义务教育法、治安管理处罚法和社会治安综合治理条例、行政区域界线管理条例、条例等法律法规为基础的宣传教育工作。通过开展司法讲座及司法考试等方式抓好镇村干部、司法和行政执法人员的法制宣传教育，并通过请司法所干部及派出所干警带课到校园等活动，强化了青少年学生的法制教育。完善村民自治章程、村规民约，实行了村务公开，推行民主管理和民主监督，积极开展“民主法治村”创建活动。推进了社会主义荣辱观教育，开展道德文化建设和反警示教育。
四、积极协调，加强信息联络，确实建立边界村民团结融洽的感情与友谊。利用我镇与县山水相连、地缘相近、人缘相亲的有利条件，积极开展两地群众的联谊活动，通过走访交流、签订协作协议、举办文娱活动、建立联席会议制度、进行互帮互助等等活动，取得了显著成效，建立了难得的两地群众间的和谐边际关系，形成了共谋发展、共促繁荣稳定的良好局面。在边界地区建立联合防范制度，发动群众在边界地区开展多种形式的群防群治活动，实现了对边界地区社会治安的综合控制。针对边界地区存在的突出问题，本着“哪里治安混乱就整治哪里；什么治安问题突出就解决什么问题”的原则，有计划有针对性地开展了联合整治行动。
总之，平安边界建设是一项长期的工作，其工作重点在于如何去预防犯罪，提高群众法律素质，加强边界群众的感情联络，在这方面，我们取得了一定的成绩。但是，相对乡镇基层的机构的健全，体制的完善，如何去监管和震慑不法分子，是我们的工作弱点，也是我们今后平安边界建设工作的重点。
[关键词]社会转型;非制度化政治参与;乡村治理;制度化政治参与
[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)05-0044-03
农民的政治参与,从有序性、规范性的角度来看,主要包括制度化政治参与和非制度化政治参与两个方面。制度化政治参与,“是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活,并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。”[1]所谓非制度化政治参与,是指普通公民通过不符合制度要求的,甚至是通过违犯法律规定的参与方式所进行的政治参与行为,它属于无序政治参与的范畴。通过制度化政治参与的渠道来追求自身利益,是现阶段我国农民维护和保障自身利益和权利的主要途径。但是,一旦有序的、常态的、制度化的政治参与途径不能满足农民自身利益的诉求时,无序的、非常态的非制度化政治参与形式,就成为农民维护自身利益和权利的一种必然选择。而当前,农民的这种非制度化政治参与,正呈不断升温的趋势,事态的发展已严重影响到农村的稳定发展和新农村建设。
一、农民非制度化政治参与的基本表现形式
伴随着改革开放的深入和经济快速发展,我国农民的权利意识和对利益的追求不断增长,农民政治参与的需求和行动呈现出迅猛增长之势。这对于推动我国政治文明建设产生了深远影响。但与此同时,由于农民制度化政治参与的渠道不畅,非制度化政治参与在农村不断扩大。综观我国农民非制度化政治参与的形式,主要有以下三种情况:
1.越级上访
所谓越级上访,是指人员反映问题,不是到有权处理的行政机关或上一级行政机关反映,而是直接到更上一级的行政机关反映,或有权处理的行政机关已经受理并正在办理时,又到更上一级的行政机关反映。通过渠道向国家机关表达利益诉求,反映问题,是每一个公民的基本权利。农民上访的目的,从本质上说,是在自身利益受损时,通过到上一级行政机关或有权处理的行政机关反映问题这一形式,来追求自身合理的利益诉求。在当前我国工业化和城镇化进程加快发展时期,农民上访的主要根源性因素是征地补偿、环境污染和村干部的贪污腐化等问题,尤其是因征地补偿问题引发的群体上访持续性升温。由于我国现有的征地制度存在诸多缺陷和补偿费用偏低的现实,失地农民获得的土地补偿费用难以满足日常生活需求,更谈不上拿出一部分资金创业发展。而乡镇政府在安置失地农民问题上,又缺乏相应的制度性社会保障,导致失地农民既无地可种,又无法创业发展。在制度性参与和保障缺失的情况下,失地农民慢慢演化为严重影响社会稳定发展的失地流民。仅2005年,全国共发生因土地引起的农民群体性突发事件就高达19700起,占农村的65%以上[2]。对农民的上访,在大多数情况下,我国的部门或上级行政机关,要么将意见转交给有关部门,而并没有及时有效地进行后期的督办和检查,要么对农民的呼声漠然视之,甚至斥之为刁民闹事,农民的利益表达往往石沉大海。在合理利益诉求难以得到有效满足的情况下,非制度化政治参与就成为一种必然,越级上访就是农民表达利益诉求的一种渠道。
农民的越级上访,从本质上来说,是希望以更大的权力来纠正较小的权力,这是法制建设不健全时期的过渡性办法。但是,如果越级上访失控,尤其是规模大、涉及面宽、要求高、组织性强的群体性越级上访成为一种趋势,不但会严重影响正常的维权,增加上访农民的经济负担和政府的管理成本,而且极易被别有用心的人钻空子和利用,对社会的稳定发展造成极为不利的影响。从这个意义上来说,越级上访违反了国务院于1995年和2005年先后颁布的两个《条例》的有关规定,是一种无序的上访行为。
2.群体申诉
农民群体申诉型政治参与,主要表现为农村。所谓农村,是在农村社会经济转型过程中,因人民内部矛盾引发,由农民这一特定群体中的不特定多数人参与,经过一定的酝酿、组织和策划,围绕一定目的,而共同实施的、没有合法依据的聚众上访、围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、示威、绝食、聚众闹事等对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的事件和行为。学者于建嵘指出,农村主要包括3种类型:维权抗争型、突发骚乱型和组织犯罪型,其中维权抗争型事件占农村的90%以上[3]。
从2009年我国农村发生的来看,事件的实质是农民在其正当利益受损时,在利益协商和维护机制不健全甚至缺乏的情况下,试图以群体的力量来改变现实处境的一种努力。例如,维权抗争型,就是农民在自身的经济利益、政治权利等受到非法侵害的情况下,在通过、行政申诉等合法的制度化政治参与维权无效,甚至受到打击报复和严重人身伤害的情况下,而采取的集体上访、越级上访、堵塞交通,甚至包围基层党政机关等激烈的群体维权行为。所以,对于这类,从起因上来讲,对于推动农村社会问题和农民关注的热点、难点和焦点问题的化解,具有一定的积极作用。但是,一旦由此而形成小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决的思维怪圈,那么,这种非制度化的政治参与形式就会在数量、规模、破坏力和影响力上产生极为不良的社会后果。特别严重的是,一旦某些抱有“法不责众”心理的人和别有用心的人故意挑拨和恣意破坏,激烈的、破坏性极强的、与政府正面对抗的农村群体性冲突就难以避免。
3.直接对抗
在农村的快速转型时期,制度短缺是普遍存在的现实问题。所谓制度短缺,是指农村的利益格局在从单一性走向多元性的进程中,普通公民基于追求多元利益的需要而积极寻求利益表达的渠道,以维护自身经济利益和政治权利的政治需求普遍扩大和现有体制下制度供给的严重不足之间存在的一种失衡状态。多元的利益诉求,就需要多元的制度保障。但现实是,转型时期的农村社会,针对农民新的制度需求,并没有相应的制度供给,而原有的制度又不能完全适应新时期农民的需求,在直接的、有效的体制内,利益表达严重不足,甚至堵塞的情况下,在现有的一些制度安排流于形式的现实面前,加上一些领导干部对农民制度化政治参与活动的粗涉、不管不问等人为因素的影响,农民的正常利益表达不断受阻,那么采用一种暴力的或激进的直接对抗,来使人们听到他们的呼声,来使政府关注他们的利益诉求,就成为农民的必然选择[4]。
所谓农民的直接对抗,是指农民基于对乡镇基层政府或有关部门规定的不满,或认为自身合理合法的经济利益和政治权利遭受到不法侵害时,拒不服从乡镇基层政府或有关行政管理部门的执法管理,甚至暴力阻碍执法的行为。农民选择直接对抗的非制度化政治参与的方式,在很大程度上是出于保护自身合理合法的经济利益、政治权利和寻求一种公正平等的社会心理。农民是社会资源拥有量较少的社会弱势群体,本身就很难有机会把自身的合理利益诉求通过有效渠道反映到上级政府部门,但这并不表明农民不愿意通过制度化的渠道进行参与活动,只是他们急切的参与热情被短缺的制度现实所阻断。这种基于自身利益需要而产生的强烈的内在参与冲动,一旦遇到利益侵害行为时,就会转化为过激的社会行为,以直接对抗的形式来寻求表达的需要。如农民因征地赔偿不公而拒绝拆迁、搬迁,甚至与拆迁人员发生激烈的直接对抗等。
二、农民制度化政治参与是乡村治理成功的关键
乡村治理成功与否的关键,是农民能否通过制度化参与到乡村事务中来。乡村治理,核心是“乡村自治”下的村民自治。所谓治理,就是治和理的有机结合。治就是组织。理就是调控。乡村治理就是在乡镇政府的组织和调控下,引导农民有序地制度化地进行政治参与,逐步实现村级事务的自我管理。面对快速转型时期农民的大量非制度化政治参与给乡村稳定发展带来的极大隐患,乡镇政务必切实有效地把治和理结合起来,采取有效措施化制度外为制度内,化无序为有序,以实现农民对自身利益合理追求的最大满足。
1.通过培育新型政治文化推进农民制度化政治参与,为乡村治理提供良好的社会环境
乡村治理的有序运行是建立在稳定的社会环境基础之上的。社会的稳定源自于政治的认同,高度的政治认同感是维护政治稳定的核心因素。社会个体一旦认可政治价值观,就有归宿于这个群体的自豪感和为维护这个社会和谐稳定发展的自身使命感,就会发自内心地去维护其价值观,即使有矛盾和摩擦,也会视其在可容忍的尺度范围内,社会整体是和谐有序的[5]。高度的政治认同是在政治参与的进程中逐步培养起来的,而任何政治参与又都是在一定的政治文化中进行的。政治文化是指一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信任和感情,这个政治文化是本民族的历史和现在社会、经济、政治进程所促成的。政治文化对实现高度的政治认同和有效的政治参与,消除不稳定因素,保持社会政治稳定,促进政治文明建设具有非常重要的意义。要真正实现农民的制度化政治参与,仅仅提供物质财富的支撑和保证社会的公平正义是远远不够的,还需要积极不断创建符合中国农民所需求的参与型政治文化,以推进农民政治主体意识的不断提升,这是实现农民制度化政治参与的文化条件。为此,一要从积极参与、有效监督、恪守法规的角度努力培养农民的责任意识,自觉维护公共利益,进一步增强农民的公共责任。在遇到有关国家和社会利益问题时,必须坚决克服个体自我利益或本集团利益,自觉地维护公共利益;二要大力积聚社会资本,不断提高社会凝聚力,推动乡镇政府和农民的合作、信任和理解,实现社会和谐有序健康稳定的发展;三要发展协商民主,完善表达机制,始终把公民的有序参与作为现代民主的精神,引导群众以理性合法的形式表达自身利益诉求,化解利益矛盾,维护社会和谐[8]。只有通过大力培育新型政治文化,不断提高农民的政治价值认同感,引领农民在政治认同上趋于一致,推动农民以积极的心态和行动参与到乡村事务的管理中来,在文化根源上消除乡村不稳定的各种社会隐患,才能为乡村治理提供良好的社会环境。
2.通过加强制度建设完善农民制度化参与机制,为乡村治理提供良好的硬性保障
制度是乡村治理的硬性保障。加强制度建设,既是农民有序参与的必由之路,也是乡村治理的必要条件。当前造成我国农民大量非制度化政治参与的一个核心因素,就是制度安排的缺失。要抑制和减少农民非制度化政治参与,在农村形成和谐有序的乡村治理环境,就必须突破制度的障碍,逐步完善农民有序政治参与的制度安排,不断拓宽和逐步畅通农民制度化参与的制度机制。为此,一是要通过推进政治体制改革,完善村民选举和决策的参与机制,推进村民自治制度的完善。充满活力的政治体制,不但有利于经济的发展,而且能使农民更好地参与政治。要始终坚持村委民选,让农民真正行使自己的选举权,并在选举中引入竞争机制,增进候选人与村民的沟通、交流,让农民群众真正了解候选人的思想观点、参政能力和道德品质,农民才能选举出自己真正信任的,文化程度较高、致富能力较强、乐于为公众服务的人进入村民委员会。也只有经过农民真正参与选举出来的村民委员会,才能得到农民最大的政治认同。而且农民在参与村民自治的实践中也不断创造出诸如吉林梨树县的海选模式、山西河曲的两票制、赣州的村民理事会等民主选举、民主决策、民主管理的新形式。二是要拓宽参与渠道,为农民制度化政治参与提供畅通的表达渠道。要不断加快地方人大的立法工作进程,逐步制定出符合本地实际的,最大限度保证农村各个不同利益群体都能选举代表自己的法律法规,为乡村治理中公正的决策体制的出台提供制度的保障。要不断推进制度的创新,积极推行多部门联合接访,在农村建立固定的接访场所和信箱,配备专职人员,随时接待农民群众的来信来访,并不定期的组织党委、人大、行政、司法等多部门人员积极深入农村,随时了解农村情况,及时化解农民的利益诉求,变群众的来信来访为政府部门的及时走访,以便把矛盾消除在基层,化解在萌芽。三是要发挥网络参与的作用。网络可以及时有效改善农民制度化政治参与的途径和手段,提高农民政治参与的兴趣和能力,保证政治参与的数量和质量[6]。特别是在当前由“民工潮”引发青壮年农民和乡村精英“规模化外流”,乡村社会发生结构性变化,大量“空心村”不断生成,农民自治主体虚置化的情况下,网络参与的作用就更加重要。当然,对网络参与有可能产生的消极作用,也要提前预知,防止非制度化政治参与的网络化的生成。
3.通过建设服务型乡镇政府创造农民制度化参与的社会氛围,为乡村治理提供良好的管理环境
乡村治理,就是乡村的组织和管理,它是通过乡镇公共权威的运用对乡村社会进行必要的组织和调控,在农民广泛制度化政治参与的基础上,实现农民利益最大化的需求。乡政村治村民自治下的乡村治理,乡镇政府最主要的职能,就是全面建立为社会公共需要服务的服务型乡镇政府。要立足服务农村、服务农业、服务农民的宗旨,在职能定位上从以前包揽一切的全能型政府向只提供核心公共产品服务转变;在管理模式上从以前的“为民作主”向“让民作主”转变。要通过引进人才、建设市场、提供信息、支持民间投资和搞好社会治安等措施,为本行政区域营造一个良好的外部发展环境;要进一步理顺乡镇政府与村组的关系,全面落实村民自治,对属于村民自治范畴的,都要引导农民群众通过规范的方式和程序,民主决策,自主管理,而乡镇政府要更多地通过法律、经济和教育等管理手段,在尊重村民自和村委会相对独立的基础上,实现对乡村事务的有效治理[7]。
建设服务型乡镇政府,减少农民非制度化参与事件的爆发,还必须进一步完善政务公开制度,让农民群众对事关自身利益的乡村事务真正地享有知情权、参与权、管理权、监督权。农民非制度化政治参与,相当一部分是对事关切身利益的乡村政务缺乏应有的知情权,对事关农民群众的民生政务缺乏有效的监督权。完善乡村事务的公开制度,首先要公开的是乡镇政务。在推进服务型乡镇政府建设,完善政务公开的进程中,乡镇政府要把年度工作目标及执行情况、年度财政预算及执行情况等行政、经济管理活动,把征地补偿、安置补助费的发放和使用情况、宅基地的审批情况、计划生育情况等与村务相对应的事务,以及乡镇各部门的工作职责、办事程序、办事期限、监督办法等公开化、透明化。其次要公开村组事务。要把农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的问题,如村组财产和财务支出、集体土地和经营实体的承包、村干部的年度工作目标和工资奖金、征收土地和宅基地的审批、计划生育指标等农民群众最关心的热点问题和村里的重大事项向村民公开,做到大事公开透明,小事清清楚楚。[8]
4.通过推动乡村社会的自律形成农民制度化参与的条件,为乡村治理提供广泛的社会资本
在当前的快速转型时期,推进乡村治理的良性运转,在乡村社会资本发展方面应着力抓好的工作是:一要提高农民的自身素质,逐步提高农民制度化政治参与的意识、合作意识、主体意识和公共精神,推动农民以更加有序的方式参与政治生活,表达自身的经济利益和行使自己的政治权利。在相互信任、相互理解、相互宽容中,理智地对待和处理彼此间的矛盾和分歧,维护乡村社会的和谐有序发展。二要强化有效制度安排,构建农民对制度的信任度。制度是与“规范”社会资本紧密相联的。如果制度能够给农民提供畅通有效的利益表达渠道,政府与村民建立起有效的相互沟通的制度桥梁,就会极大增加政府决策的科学性和减少政治失序的可能性。三要加快乡村民间组织的发展。民间组织是多元社会主体的一支重要力量。在当今社会,由于公共事务的日趋复杂,乡镇政府必须借助政府之外的民间组织参与到公共事务中来。农村民间组织的发展,意味着农村社会资本的增加。乡村农民通过民间组织,逐步参与到公共事务中来,有利于增进彼此之间的信任与合作,提升农民作为公共管理主体的行动力量,推动形成乡镇政府与农民合作治理网络体系的形成,更好地维护农民利益。
参考文献:
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[2]龚志宏.论非制度化政治参与对构建和谐社会的双重影响[J].学术论坛,2009,(8).
[3]于建嵘.农村群体性突发事件的预警与防治[J].中国乡村发现,2007,(1).
[4]孔桂丽.论当前我国农民的非制度政治参与[J].江西广播电视大学学报,2009,(2).
[5]刘勇.“无直接利益冲突”群体心理分析及心理疏导机制构建[J].云南社会科学,2010,(1).
[6]苗贵安,王云骏.从群体性突发事件看我国公民有序政治参与的路径选择[J].江苏省社会主义学院学报,2009,(4).