时间：2023-02-08 23:28:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为了加强政府对土地市场的调控，有序实施城市规划，深化土地使用制度改革，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，结合本市实际情况，制订本办法。
第二条（适用范围）
本市行政区域内的土地储备，适用本办法。
第三条（定义）
本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
第四条（管理部门）
市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
第五条（储备机构）
市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
第六条（储备范围）
下列土地应当纳入土地储备范围：
（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；
（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；
（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；
（四）拟依法征用后实行出让的原农村集体所有土地；
（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；
（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。
第七条（储备分工）
本办法第六条第（一）、（二）、（六）项所列的土地，由市土地储备中心负责储备；其他各项所列的土地，由市土地储备中心和所在地的区（县）土地储备机构联合储备。
经市政府批准的专门机构，在相关批准文件规定的区域范围内实施土地储备。
第八条（储备计划）
本市的土地储备计划应当与国民经济和社会发展计划相协调，与土地利用年度计划以及明后年的土地供应计划相衔接。
市房地资源局应当会同市发展改革委员会等有关部门，在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划，经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达。
第九条（储备地块的立项、规划和用地手续）
土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备，并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。
储备地块的前期开发立项批准后，土地储备机构可以向规划、土地管理部门申领建设用地规划许可证和建设用地批准文件。其中，储备地块涉及农用地转用或者征用农村集体所有土地的，由土地管理部门按法定程序办理农用地转用和征地手续后，发给建设用地批准文件。
建设用地规划许可证和建设用地批准文件应当载明储备地块的坐落、四至范围、面积等事项。
第十条（储备地块的补偿安置）
土地储备涉及房屋拆迁、征用农村集体所有土地的，应当按照国家和本市的有关规定，办理房屋拆迁许可、征地补偿安置方案审批等相关手续，并按照规定的标准、方式和程序实施补偿安置。
土地储备机构对原划拨给企事业单位使用的国有土地实施收购储备的，应当按照本市的基准地价并结合土地市场行情，与该单位进行协商，确定补偿价格，签订收购储备协议。
第十一条（储备地块的基础性建设）
储备地块有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，土地储备机构可以在完成该地块上建筑物、构筑物和其他附着物的拆除，并经投资、规划、建设管理部门批准后，按照规划要求实施基础性建设。
储备地块的前期开发立项批准前，已有经批准的控制性编制单元规划或者控制性详细规划的，投资、规划管理部门应当在批准前期开发立项和建设用地规划许可证时，一并审批储备地块的基础性建设。
第十二条（储备地块的权属证明）
土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后，或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后，或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后，可以向市房地资源局申请土地登记，领取土地储备的房地产权证。
储备地块交付供应时，土地储备的房地产权证应当由市房地资源局收回。
第十三条（储备地块的临时利用）
经规划管理部门批准，土地储备机构可以在土地储备期间，临时利用储备地块。
储备地块的临时利用不得影响市容环境，不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。
市和区（县）土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。
第十四条（储备信息统计）
市房地资源局应当建立土地储备信息统计制度。
土地储备机构应当每季度将储备土地的面积、数量、坐落、收购补偿价格、基础性建设情况、临时利用情况等相关信息，报送市房地资源局。
第十五条（储备地块的供应）
土地储备机构应当按照土地供应计划的要求，做好储备地块交付供地的前期准备工作。
储备地块的出让工作，由市或者区（县）土地管理部门会同投资、规划等管理部门和土地储备机构，按照本市土地使用权出让招标拍卖的有关规定和土地利用年度计划组织实施。
第十六条（资金管理）
储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。
土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。
第十七条（监督检查）
市和区（县）土地管理部门应当定期检查本市土地储备计划的执行情况。
财政、审计部门应当对土地储备的成本开支和土地储备机构的财务状况定期进行核查、审计，审计结果应当报送市土地管理工作领导小组。
第十八条（违法行为的处理）
土地储备机构的工作人员贪污、贿赂、挪用公款或者利用职权为自己和他人谋取私利，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚未构成犯罪的，依法给予行政处分。
第十九条（具体应用解释）
路线图
在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化
概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。
这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治;城市则把更多的土地收益返回新农村建设;政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。
挂钩与转型
扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变
成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。
2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委、市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。
不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。
政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。
成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。
这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。
“蛟龙模式”
为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认
成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。
在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制;第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。
但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。
成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。
由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。
首创集体建设
用地“招、拍、挂” 更加直接的集体建设用地流转方式，是在市场上公开出让集体建设用地
2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。
这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。
锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。
成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30%-50%。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。
最近，央行和银监会通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。
成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是“锦江模式”最有价值的历史意义。
搭建土地交易平台
为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件
为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。
2010年7月7日，成立了成都农村产权交易所(对外挂牌“成都农村产权交易所”)，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。
为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。
2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。
唐代的土地承包责任制
如果您留心历史的话，会发现唐朝实行的农村土地政策跟咱们今天非常相似。
在唐朝，农村土地属于国家所有；在今天，农村土地属于集体所有（严格讲，农村也有少量的国有土地，城市也有少量的集体土地，但就宏观而言，说农村土地归集体，城市土地归国家，基本没错）。不管是国家所有还是集体所有，总之都是公有，个人在法律上都不享有所有权。
国家向农民授田；在今天，集体也向农民发包。授田也好，发包也罢，都是把土地的使用权让渡给农民。唐朝授田按户口，一个家庭的人数越多，分到的田地也就越多；今天发包也按户口，一个家庭的人数越多，能够承包的责任田也就越多。
同时授田是有年限的，一个男性农民从成丁18岁那年从国家那里分到土地，到60岁那年必须再把土地还给国家，只享有42年的使用权；在今天，发包也是有年限的，最新修订的《农村土地承包法》规定，耕地的承包期不超过30年，草地的承包期不超过50年，林地的承包期不超过70年，承包期限满了之后，集体有权收回土地，重新发包。
在唐朝，农民耕种的田地分为两类，一类可以继承，叫永业田，另一类不能继承，叫口分田；在今天，农民耕种的田地也分两类，一类发包之后就不能再收回，叫自留地；另一类发包之后还可以再收回，叫责任田。农民使用宅基地受限制，每3口人最多占一亩，不能超标；今天农民使用宅基地也受限制，一户农民只能占用一块宅基，而且那块宅基的面积还不能超过地方政府规定的标准，譬如在河南城郊，每户宅基不能超过134平方米。
唐朝农民的宅基地允许买卖，但是无论怎样买卖，都不能超过每3口人占一亩的标准；今天农民的宅基地也允许出售，但是原则上只许卖给同一集体的村民，而且卖了之后就不能继续申请宅基地。
耕地也可以出租，但是不准买卖和抵押；今天的耕地也可以出租，同样不准买卖和抵押。
在唐朝前期，曾经出现大量的土地违法案件，譬如非法买卖耕地，非法占用宅基，以及把分到的农田抵押给钱庄和当铺等，朝廷屡禁而不止，甚至愈禁愈烈；从上个世纪80年代到今天，广大农村的土地违法案件也是数不胜数，譬如农民从基本农田里取土，村集体通过无限期租用的形式变相卖地，地方政府和地方官员截留和贪污本来应该属于农民的征用款，以及城市郊区不断涌现的小产权房……中央虽然三令五申，但是效果并不理想。
在唐朝后期，以捆绑为特征的农村土地政策终于松动了，朝廷不再授田，土地允许流转，无论出租还是抵押都成为合法，耕地和宅基在事实上成了农民的私产；十七届三中全会以后，《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》通过，农村土地虽然不可能私有化，但是农民手中的土地使用权必将在法理上进一步强化和扩大，这也是众所周知的事情。
简言之，唐朝的农村土地政策从最初定型到后来改革，几乎每一步都像极了现代。反过来也可以这样说：如果您在现代农村生活过一段时间，而且对唐朝又足够熟悉的话，很可能就会产生梦回唐朝的错觉。我的话并不夸张。
我甚至认为，如果您不了解我们的农村土地政策为什么会改革，那么不妨先了解一下唐朝的农村土地政策为什么会改革，因为两者改革的背景也有相似之处。
对土地流转的把控
唐朝的农村土地政策为什么会改革呢？
首先，长期授田和还田，把田块分割得越来越零碎，不但单个田块的面积小了，而且每个田块还分散坐落在互不毗连的地方，使农民耕种起来费时费力。举个例子，小明家5口人，授田300亩（唐初地广人稀，理论上一名成年男子可以分得100亩耕地），后来小明不幸亡故，得向国家交回100亩；小强家3口人，授田200亩，后来小强也不幸亡故，也得向国家交回100亩；而此时小芳家刚好添了两名男丁，需要授田200亩。
假设村集体内只有小明、小强和小芳这3家农户，那么国家会从小明和小强家的农田里各划出100亩来分给小芳家。再假设小明家的农田在村东，小强家的农田在村西，那么很明显，以后小芳家种地必须村东村西两头奔忙。这只是个简化了的例子，现实当然更复杂，《新唐书・食货志》记载唐朝授田，有“乡有余以给比乡，县有余以给比县，州有余以给近州”的说法，这就好比一个住在北京延庆的农民，分到的田地很可能会在密云，下一回地就得跑百八十里，比今天住在通州的小白领每天去市中心上班都累。
其次，人口越来越多，城乡对流越来越频繁，朝廷根本没有精力和能力做到“添丁必授田，减丁必还田”。
农村土地流转的势头越来越猛，朝廷已经压制不住，只有改革法令，主动认可。笔者读过《册府元龟》第四百八十七卷《邦计部》“赋税”篇所载唐朝诸帝禁止农村土地流转的诏令，发现从唐高祖李渊于武德七年颁布均田令开始，到唐玄宗李隆基于天宝十一年下令禁止农地买卖和抵押结束，近130年内共有个皇帝（含大周皇帝武则天）九道诏书，都是禁止农村土地流转的。如果朝廷控制得住，我相信一道诏书就足够，也用不着连发九道了。
关键词：土地储备；功能；内涵；完善
1 城市土地储备制度的概念
城市土地储备制度是指，由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排。
2 城市土地储备的功能
2.1有利于政府调控土地的供应能力
土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断了土地一级市场。只有储备机构才能通过征、购、换、转、收等方式将土地集中。直接进行储备或者经过开发后进入储备库，然后按计划从储备机构出让和出租土地。城市土地储备制度的建立，政府掌握了城市土地的统一收购权，把分散的存量土地重新集中起来，同新征用地一起纳入土地储备体系。
2.2盘活存量土地资产，促进国有企业改革
建立土地储备制度，预上市地块由土地储备中心统一收购，土地收益按合约及时足额到位，促进了国有企业的产业结构优化，克服了原企业自发招商时土地产权交易操作不规范、交易资金不能及时到位、企业改制进程迟缓等弊病。
2.3优化城市土地利用结构，改善城市功能
我国的很多城市的生产功能很强，在城市内部有相当多的工业用地。相应的，城市中的交通用地、道路广场、绿地的比例远低于发达国家。由于市场发育程度低，产权不清晰，交易成本巨大，如果仅仅依靠市场的力量来优化城市内部的土地利用结构，将会是很漫长的一段时间。同时由于市场机制无法满足社会对公共品的需求，具有外部效应的公共土地产品，如城市道路、桥梁等市政设施和公园、绿地等非盈利性事业的供给无法得到切实的解决。通过土地储备制度，运用行政手段加快旧城改造的步伐，通过统一规划、统一配套、统一开发、统一建设、统一管理，降低城市更新的交易成本，解决当前城市建设中局部建设与整体规划、项目建设与区域功能之间的矛盾，改善城市的土地利用结构，改善城市功能。
2.4提升土地资本价值，调控城市经济发展
通过土地储备计划，对储备区域的土地进行集中成片设计和整理，重点进行基础设施的建设，改善区位条件，使储备的土地形成聚集和规模效益，从而提升城市土地资本价值。通过土地出让，依靠市场运作形成城市基础设施资金的良性循环，提高政府经营城市的能力。同时，政府通过控制土地供应来调控城市投资、引进外资的方向、速度和规模，对城市产业结构的合理调整进行适度调控，促进城市经济快速、协调发展。通过土地储备制度，提高了土地资源配置的市场化程度，促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。
2.5有利于土地利用总体规划和城市预测
规划在空间上有较强的刚性，即规划的土地用途经确定后一般不能改变。而现实中预测在实现时间上却有较大的弹性。即实现规划的时间可能因经济条件不具备或土地使用权分散调整难度大等原因变得难以预测。在按规划实施旧城改造中这种情况非常突出：实行土地收购储备制度，可以对按城市规划近期需要调整改造的土地优先收购。进行集中成片的整理，并按规划用途出让。使政府能够比较准确地把握住规划实施的进程，也使得以往靠社会投资难以实施的集中成片的旧城改造规划在土地收购储备机制的调节下逐步实现；增强了政府推动城市发展、促进规划实施、调整城市用地结构的主动性和宏观调控能力。
3 城市土地储备机制运行模式的内涵
城市土地储备机制实际上是法律规范下的城市土地使用权的调节转换机制。也就是说，由政府授权的城市土地储备与开发公司通过土地的购买行为，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。因此，城市土地储备机制运行模式主要是由“土地收购――土地储备――土地出让”三个环节构成。
3.1土地收购
通过土地收购，实现土地资源由农村集体所有者或城市土地使用者手中向城市土地储备与开发公司集中。土地收购主要包括：（1）回收。城市土地使用权的回收包括两个层面：一是城市土地使用权的强制回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，收回闲置以及逾期未开发的城市土地使用权。。二是城市土地使用权的到期回收，即城市土地储备与开发公司受政府的委托，对出让的城市土地使用权到期而原土地受让人又不愿意继续给付土地出让金受让的土地，实施正常回收。（2）收购。城市土地储备与开发公司对于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地转让中价格明显偏低的地块，按政策和法律的规定，通过市场交易的方式从原土地使用者手中购回这些城市土地使用权。（3）置换。对于在企业改制中，部分使用不合理的工业用地，城市土地储备与开发公司可以利用价格杠杆和所储备的城市土地，以不同地块土地使用权的置换来达到收回这些土地使用权的目的，从而达到最合理利用城市土地资源的目的。（4）征用。城市土地储备与开发公司通过对农村集体所有制土地的预征或实征，将列入城市发展规划的集体土地转为国有土地，并将其纳入城市土地储备的来源。（5）整理。城市土地储备与开发公司在接受委托整理不同土地所有权或土地使用权的过程中，可以直接分享委托人的部分土地所有权或土地使用权，并将其作为城市土地储备的来源。
3.2土地储备
城市土地储备包括了对收回土地的开发或再开发。政府委托或授权的城市土地储备机构在取得土地使用权后，可以自身或委托专门的机构或单位，对城市土地实施开发或再开发，使生地、毛地变成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。实施城市土地的前期开发，可增加城市土地储备机构的经营利润。对于城市土地储备机构而言，只要按计划科学安排这些市场土地的前期开发，是有利可图的。城市土地的前期开发与整治，可以为城市土地的招标拍卖创造有利条件。政府无偿收回的城市土地，可直接进入城市土地储备库。需要政府收购储备或征用储备的城市土地，则可采用三种方式予以储备。一是直接利用城市土地储备基金，以收购、征用土地的方式进行储备。二是以贷款担保的方式收购、征用土地并予以储备。其程序大致为，城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位签订协议，商定收购、征用土地的价格；由城市土地储备中心作担保，由被收购、征用土地的单位到金融机构贷款，所贷款额可用于被收购单位的厂区移建或生产经营等，也可用于被征用土地单位的安置补偿、土地补偿等；由城市土地储备中心对所储备的城市土地实施开发整理，并予以招标拍卖，从其拍卖的收入中支付所商定的价格，用于还贷，同时撤销贷款担保。三是以赊账方式购买、征用土地并予以储备。城市土地储备中心与被收购、征用土地的单位协商，采用赊账的方式将土地纳入储备库，在该土地招标拍卖之后，将全部所得扣除应缴的税费，全额结算给被收购、被征用土地的单位。前两种方式虽必须提前支付收购、征用土地价款，但它所带给城市土地储备机构的收益较大；第三种方式虽不需提前支付收购、征用土地价款，但土地储备机构的垄断收益却不能得到充分体现。在城市土地储备的具体操作实践中，视具体情况，这三种方式可交替或选择使用。城市土地储备时间的长短，应根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等情况确定。
3.3土地出让
无论是通过收回、收购、置换以及征用进入城市土地储备与开发公司的地块，其土地出让或年租时均视为城市土地一级市场行为，所以必须统一纳入城市土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。随着土地市场交易行为的规范化，城市土地出让或年租的方式应转为招标、拍卖和挂牌交易，以最大限度地实现城市土地资产的收益。建立城市土地储备制度后，既可采取出让长期土地使用权的方式，也可根据供需双方的要求，采取年租或短租的方式，以实现城市土地资源充分利用，增加国有土地资产收益。
4 城市土地储备制度的完善
“土地应该由市场定价。”
“农民自己有土地，让他们直接参与开发，一年可以多拿几个亿。”
4月13日，中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队《2005年农村经济绿皮书》(以下简称《绿皮书》)，并举办了一场农村经济发展论坛，邀请李炳坤、林毅夫、韩俊、马晓河、苏明、陆学世等经济学家、三农问题专家，就三农热点问题和当前农村政策进行集中讨论。
低价征用农民土地，致使失地农民生活得不到保障，已成为当前“三农”问题一个敏感的焦点。下一步的“三农”政策调整是否将以变革土地制度为核心，就此，本报记者向国务院发展研究中心农村部部长韩俊求证，他给出了比较明确的答复：“我们正在制定相关的政策文件，具体内容目前还不便透露。”
就在4月17日，国务院授权新华社《关于2005年经济体制改革的意见》(以下简称《意见》)，明确提出了要完善农村土地制度。
土地成为头号问题
“继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式；加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度；进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。”《意见》廖廖数语，划出了今年农村土地制度的改革轮廓。
首先可以明确的是，农村土地制度会有较大幅度的调整动作。韩俊表示，农民税负问题解决以后，接下来第一个需要解决的就是土地问题；其次是教育；第三是卫生即农民就医问题。
在农用地征用方面，《绿皮书》给出了几组很耐人寻味的统计数字：
2004年末全国耕地为1.23亿公顷，比上年净减少80万公顷，其中建设占地14.5万公顷；
被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企业占40％～50％，村级组织占25％～30％，农民占5％～10％；
失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10％，而失去收入来源，生活水平降低的失地农民占到60％。
实行征地制度改革，保护失地农民的利益，是去年农村政策的一项主要内容。虽然2004年农村土地政策的基本框架没有大的变化，但局部调整的动作很大。10月21日，国务院颁发第28号文件《关于深化改革严格土地管理的决定》，强调农地流转过程中，必须把农民利益放在重要地位。要求“县级以上地方人民政府采取措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”，并申明“当土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。
然而，在利益面前，不管是国家法律还是政府的法规，执行起来都有难度。
接受本报独家采访时，中国社科院农村发展研究所所长张晓山说起他去年在某地调研的见闻。当地公开用土地招商，市长对外商大包大揽地说：“只要你来，我就可以给你300亩地。”
张表示，“土地问题非常复杂，不仅仅是既得利益的分配问题，还涉及到整个体制。”
《绿皮书》呼吁“目前的农村土地制度必须改革”。
“以农村土地换取城市生活保障”
土地制度之变，已经迫在眉睫，但是怎样变？往哪个方向变？现在还是一个没有标准答案的问题。
《绿皮书》给出的建议是：在农村实施积极的城市化政策，通过土地制度改革，实行土地交易(包括国家征用)的市场化，提高农民的失地补偿，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。
国务院政策研究室副主任李炳坤在谈及今年的农村政策时，提到要“稳定、完善农村的土地制度”。他说，稳定和完善农村土地政策主要有两项内容：一是稳定家庭承包制度，这里面有一条是明确的，农民出去打工，不能随意收回土地承包制度，没有人种地了，可以进行转让；二是提高土地征用的标准，做好安置工作，解决失地农民的长远生计问题。
韩俊所在的国务院发展研究中心，正与世界银行合作进行“中国土地政策改革研究”项目，目前已完成了8个地方的考察。“从我们调查的8个省看，房地产用地、商业用地，生地造为熟地，出让土地只占到20％～30％，大部分土地不以市场定价，政府把短期收益和长期收益捆得太紧，对农民的收入补偿很难。”
“土地应该由市场定价。否则，改革就跟农民没有多大关系。”这是韩在考察后得出的结论。
张晓山提出的主张是，“要向农民征用土地，一要保障农民的生存权，其次要保障农民的发展权。如果征地，农民除了补偿外，还要得到其他相应的保障，如养老、失业等。”
据有关方面统计，现在产业工人里面，农民工占的比重相当大，他们的家属和孩子加起来，数量估计在1.6亿以上。面对这么大的一个流动性群体，有关方面已经意识到，农民工总是流动也不合适，起码流动的规模要逐步缩小，使农民工能够稳定下来。
李炳坤透露，现在有关部门正在研究如何进一步完善农民工的政策，使农民工能够在所在的地方安家落户。
乡村治理结构酝酿新变局
农村实行土地集体所有制，农民并不是一个完整的财产主体，致使土地本身及其增值收益成为一种界限模糊、可以共享而分配方式又不确定的“公共利益区间”，并诱使各行为主体特别是地方政府介入对土地的控制和利益的分配。而这，也是《绿皮书》提出“必须改革农村土地制度”的主要原因。
张晓山是中国专门研究乡村治理结构问题的为数不多的专家之一。他主张在农村发育跨社区的、非政府的多元化组织结构，而基层政府的职能则向提供公共产品和社会服务方面转变，最后形成这样一种治理格局：自治程度较高的基层政府、村民自治的村社组织和其它多元化组织并存，相互制衡，达到构建和谐社会的目的。
第二条本办法所称土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，进行整治恢复到可供利用状态的活动。
第三条在自治区行政区域内从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电、冶金排渣等生产建设活动，造成土地破坏的单位和个人，均适用本办法。
第四条下列土地应进行复垦：
（一）采矿、采石、挖沙、取土等挖损的，地下开采引起地表塌陷的；
（二）采矿、冶炼、发电等生产活动的废弃物堆积占压破坏的；
（三）建筑搬迁毁坏、废弃的；
（四）废弃水利工程、各种道路路基及其两旁的；
（五）其他生产建设活动造成地形地貌破坏的。
第五条土地复垦，坚持“谁破坏、谁复垦”的原则，任何部门、单位和个人不得拒绝或阻挠。
第六条土地复垦应因地制宜、综合治理，有条件的地方要优先复垦为农业用地。
第七条土地复垦标准：
（一）农业用地：壤质表土层厚度不得少于二十厘米至五十厘米，地表肥沃土层应达到十厘米以上，坡度应在三度以下，用作水田或菜地的不应渗漏；
（二）牧业用地：壤质表土层厚度应达到二十厘米以上，地表肥沃土层达到五厘米以上，地表面应基本平整；
（三）林业用地：表土层厚度不得少于三十厘米至六十厘米，地表坡度与原状相差不得超过正负五度；
（四）水产养殖用地：池塘的水深、水质和水源应达到当地养殖一种或多种水产品的要求，用于养鱼的，应达到养鱼标准；
（五）建设用地：应填平坑陷凹地，灌水沉降并夯实，地面不再塌陷、沉降，地下不能有空层、孔洞，地面高度不得低于周围土地。
第八条自治区各级人民政府土地管理部门负责本行政区域内土地复垦的管理、监督检查工作。旗县级以上人民政府土地管理部门要配备土地复垦工作专职人员。
各级计划管理部门负责本地区土地复垦综合协调工作；各有关行业管理部门负责本行业土地复垦规划的制定与实施。
第九条各有关行业管理部门制定的行业土地复垦规划，应与当地的土地利用总体规划相协调。土地复垦规划由同级人民政府批准，并报上一级人民政府土地管理部门备案。
有复垦任务的中央直属企业，土地复垦规划由自治区人民政府批准。
第十条有土地复垦任务的单位或个人，土地复垦应与生产建设统一规划。土地复垦指标纳入生产建设计划，征求旗县级以上人民政府土地管理部门意见，报行业管理部门批准后实施。当地旗县级土地管理部门应定期监督检查土地复垦计划实施情况。
第十一条有土地复垦任务的建设项目，可行性研究报告和设计任务书应包括土地复垦内容；设计文件应有土地复垦章节，包括复垦与工程建设、生产建设同步进行的具体措施；工艺设计应兼顾土地复垦要求。
建设单位或个人违反前款规定的，旗县级以上人民政府审批建设用地时不予批准。
第十二条破坏土地的单位或个人，可自行复垦，也可由有条件的他人承包复垦。承包复垦的，承包方与发包方应签订承包协议，确定双方权利和义务。或者将复垦所需费用交当地旗县级土地管理部门，由土地管理部门组织复垦。
第十三条承担土地复垦的单位或个人，在复垦项目竣工后三十天内，向旗县级以上土地管理部门提出书面验收申请，并附土地复垦设计和规划批准文件、复垦总结报告和资金决算，承包复垦的还应提供承包合同书。
第十四条旗县级以上土地管理部门应及时会同有关行业管理部门组织验收复垦土地。达到本办法规定标准的，方可交付使用。
复垦土地三百亩以下的，由旗县级土地管理部门组织验收；三百亩以上一千亩以下的，由盟行政公署或设区的市土地管理部门组织验收；一千亩以上的，由自治区土地管理部门组织验收。
第十五条破坏他人使用的国有土地或国家不征用的集体所有土地的单位或个人，除负责土地复垦外，还应依照本办法的规定，向遭受损失者支付土地损失补偿费。
土地损失补偿费的补偿时限，应从土地遭到破坏的年度算起，至复垦验收合格交付使用的年度止。
第十六条土地损失补偿费分为耕地、草地、林地和其他土地损失补偿费。
耕地损失补偿费，以造成实际损失前三年的平均年产量为计算标准，由单位或个人按照各年造成的实际损失逐年支付相当的损失补偿费；草地、林地损失补偿费标准，按自治区有关规定执行。集体经济组织承包复垦其原有土地，补偿年限应按合同规定的合理工期确定。其他土地损失补偿费，参照耕地的损失补偿原则确定。
地面附着物损失补偿费，按实际损失合理补偿。
第十七条土地损失补偿金额，由破坏土地的单位或个人与遭受损失者依照本办法第十五条和第十六条规定的原则商定。达不成协议的，由当地旗县级以上土地管理部门会同有关行业管理部门作出决定。
当事人对决定不服的，可在接到决定之日起十五日内，向人民法院。
第十八条生产建设中破坏的国家征用土地，复垦后土地使用权依法变更的，必须向旗县级以上人民政府土地管理部门申请办理土地使用权变更登记，更换土地使用证。
第十九条自治区各级人民政府鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。用于农、牧、林、渔等业生产的，从有收益的当年起，七年免缴农业税；用于基本建设的，持有旗县级以上土地管理部门证明，在开征城镇土地使用税地区，从使用月份起十年免缴土地使用税。
第二十条对土地复垦成绩显著的单位或个人，由旗县级以上人民政府或土地管理部门给予表彰奖励。
第二十一条对不按《土地复垦规定》及本办法的规定履行土地复垦义务的单位或个人，由旗县级以上土地管理部门责令限期改正；逾期不改正的，不再受理其新的用地申请，并可根据情节处以每亩每年二百元至一千元罚款。
罚款从企业税后留利中支付，上交同级财政。
第二十二条被处罚单位或个人对罚款决定不服的，可在接到罚款通知之日起十五日内，向作出罚款决定的土地管理部门的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院。当事人也可以在接到罚款通知之日起十五日内，直接向人民法院。当事人逾期不申请复议、也不向人民法院，又不执行罚款决定的，由作出罚款决定的土地管理部门申请人民法院强制执行。
实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。
2007年10月起实施的《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。该法首次明确了房屋的拆迁必须基于公共利益方可实施。
然而，房屋拆迁所依据的《城市房屋拆迁管理条例》却规定，只要符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹，便可在合法程序下实施拆迁。显然，规划项目的建设导向，背离了物权法所强调的公共利益原则的导向。
更让人困惑的是，依据物权法，土地储备中心储备土地，除了完全市场化收购土地或行使优先购买权取得土地外，不论是征收集体土地还是收回国有建设用地，都必须基于公共利益的原则。而2007年12月7日推出的由国土资源部、财政部、中国人民银行联手的《土地储备管理办法》中，土地储备办法不仅没有明确，且在第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”这与征收不动产的“公共利益”导向，存在明显偏差。
何谓公共利益？那是在与私人利益的相互比较中展开，是排除了偏私或私利的公共权利和正义，是让多数人享有的共同利益。其外延在不同国家和不同发展阶段都有不同的诠释。如美国联邦宪法对土地征收有3个要件：合法程序、公平补偿和公共使用。其中，公共使用是由法院通过4项要件判定：①该目的影响的是与个人相对应的共同体；②法律左右征收后的财产使用；③公共组织拥有财产所有权；④公众获取占有收益。
目前，通过我国土地储备中心储备的土地，更多的是用于经营性用地开发。
土地储备机构对储备土地进行前期开发、保护、管理或临时利用。完成前期开发整理的储备土地， 纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。经营性用地供地方式，按照2007年11月起实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定实施：对工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
显然，这里的经营性用地并不具备《物权法》公共利益的基本特征，实施土地储备征收的要件缺乏。
经营性用地开发以商业利益为目标，土地收回及其房屋的动迁补偿，应以民事协商方式为主。所以，土地储备中心储存经营性土地，已经不能简单延续原有模式，即统一由政府根据城市规划方案，颁布拆迁许可证，由政府实施动拆迁补偿，收回土地，完成土地熟化，再通过招拍挂方式进入土地一级市场。面对《物权法》，我国继续有效实施土地储备与招拍挂供应制度的基础已经受到严重动摇，面临很大困境。
要解决一系列接踵而来的问题，首先需要明确何谓公共利益。公共利益的界定是个复杂而严肃的问题，随着《物权法》的出台，我国急需对公共利益的内涵和外延以及法律认定程序进行研究。同时，实施我国土地供应的统一管理、统一调控，是国家土地管理制度的基本原则，土地的招拍挂出让制度也是我国最重要的土地使用制度之一。所以，如何切实从理论和实践层面解决我国土地储备供应制度在面对《物权法》时所陷入的困境，已经迫在眉睫。
1、农村土地承包经营权抵押贷款法律法规和配套政策不完善，有待修改和健全。一是农村土地承包经营权确权颁证尚处于试点阶段。目前，农村土地承包经营权确权登记颁证工作仍在进行试点。到2014年底，河南共有129个县（市、区）开展了确权登记颁证工作试点，涉及454行政村、6.47万hm2承包耕地。鉴于农村承包土地的经营权颁证尚处于试点阶段，金融机构对目前签订的农村土地流转合同的规范性和法律效力心存顾虑；广大农户在没有得到政府颁发的农村土地承包经营权证的情况下，无法吃上定心丸，对土地承包经营权抵押贷款也顾虑重重。二是农村土地承包经营权抵押中介服务机构缺失。首先，农村土地流转价格评估机构缺失。农村承包地估价是抵押融资的重要环节。目前，河南省由金融部门认可的农村承包土地估价机构没有建立，缺少成熟的评估机制、经验和标准，无法对农村流转土地进行有效评估，导致金融机构难以确定合理的贷款抵押率和额度。其次，农村产权综合交易中心不健全。从目前了解的情况看，多数地方尚未建立农村产权综合交易市场，相关权属登记管理、交易服务机制不健全，一旦发生违约，农村土地承包经营权无法通过公开交易方式顺利变现，金融机构难以积极介入农村土地承包经营权抵押融资。再次，农村土地流转服务平台不完善。虽然河南省70%的县建立了农村土地流转服务中心，由于缺经费、缺人员、缺手段，对土地流转合同签订、鉴证及流转用途无法进行有效服务和监管，缺乏有效的土地流转信息平台。三是存在法规法律瓶颈。《担保法》第37条明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”《物权法》也明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，从法律角度来看，把农村土地承包经营权作为抵押物，是否具有法律效力还存在争议。目前，相关政策仅局限于试点办理此类抵质押贷款，一旦贷款出现风险诉讼时缺乏法律层面的支持。
2、工商资本进入农业领域的准入和监管政策滞后，力度有待加强。一是工商资本进入农业领域审批监管执法主体缺位。目前，从国家和省级层面还未出台工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，也未明确准入审批部门和监管执法部门。比如，工商资本进入农业领域的准入条件具体是由谁制定、是属于前置审批条件还是作为附加参考条件；出现改变耕地用途的情况是由哪个部门监管、违规者处罚的依据、程序及标准等都没有明确规定。二是地方利益驱动导致工商资本进入农业领域监管失软。目前，地方政府受大招商政策的影响，为完成当地招商引资任务，对外来工商资本进入农业领域不愿主动设立门槛，避免因设置准入条件束缚当地手脚，更不可能主动把工商资本挡在门外。同时，限制工商资本经营农业的范围，既影响社会资本投入农业的积极性，又影响当地政府的招商引资。在这种政策导向和利益驱使下，地方政府对制定工商进入农业领域的准入条件不积极，对工商企业长期流转农户土地出现的“非农化”“非粮化”现象监管不到位，个别地方甚至是听之任之，放手不管。
3、农村土地流转风险保障金制度管理办法缺失，认识有待提高。一是土地流转风险保障金制度具体内容不明确。各地对土地流转风险保障金的缴纳比例、资金来源渠道缺乏依据和标准。流转承包土地每667m2需要交纳多少保证金合适无法界定，太多就会增加土地流入方的资金负担，影响正常经营，太少又无法完全规避风险，达不到应有的目的；土地流转风险保障金的收取和监管部门不明确、资金使用程序不清楚；对流入方不愿缴纳土地流转风险保障金的，缺乏强制性执行的依据和手段。二是对土地流转风险保障金制度思想认识上存在偏差。部分地方认为，农村承包土地流转是一种市场行为，在坚持依法、自愿、有偿的基础上，由家庭承包农户与新型农业经营主体或工商企业自发签订流转协议，出现风险原则上应由双方自行解决，政府在土地流转过程中起到指导、规范和服务作用。如果让地方财政拿出一部分资金来建立土地流转风险保障金，由政府对土地流转风险进行“兜底”，地方的积极性不高。对于新型农业经营主体而言，由于缺乏有效抵押物，农业经营贷款难现象普遍存在。在这种背景下，作为农村承包土地的流入方，除要预付流出方土地价款外，如果再要求缴纳一定的风险保证金，无形中加剧了流入方的资金负担。因此，对建立农村土地流转风险保障金认识上还不到位，思想有顾虑。
二、几点建议
推进农村土地流转制度改革，是河南省委全面深化农村改革的重要内容，符合十八届三中、四中全会和中央1号文件精神，符合河南农业农村发展实际。开展农村土地承包经营权抵押贷款，是盘活农村土地资源和增加农民财产性收入的重要手段；加强工商资本进入农业领域的准入和监管，是降低工商资本进入农业领域“非粮化”比率和杜绝“非农化”、保证农地农用和粮食安全的重要举措；实施农村土地流转风险保障金制度，是规避农村土地流转风险和保护农民土地收益的重要保障。因此，坚定不移推进这项改革，既要积极探索，又要慎重稳妥；要在建立和完善相关制度上下功夫，要在搭建服务平台上下功夫，要在探索和完善运作模式上下功夫。
（一）建议制定完善相关管理办法一是按照已出台的《河南省农村土地承包经营权抵押贷款暂行管理办法》的要求，积极鼓励支持金融机构制定农村土地承包经营权抵押贷款实施细则，确保农村土地承包经营权抵押贷款能够顺利推进和规范运行；二是着手研究制定省级工商资本进入农业领域的准入条件和监管办法，鼓励有条件的县（市）先行先试，明确工商资本进入农业领域的具体条件和监管实施细则，强化社会资本长期租用农户土地的监管；三是引导各地制定《农村土地流转风险保障金制度》，明确风险保障金的筹措比例和渠道、使用范围、审批程序和监管办法，促进农村流转土地规范有序。
（二）建议积极稳妥推进改革试点各地要进一步提高认识，加强组织领导，强化部门联动，完善配套政策，积极稳妥开展农村土地流转制度改革相关试点。要选择地方财力比较强、政府推动积极性高、土地流转比较规范的县（市）和承贷积极性高的金融机构，共同开展农村土地承包经营权抵押贷款试点；选择条件成熟的县（市），通过筹措一部分财政资金，收取承租方缴纳的一部分资金，共同建立农村土地流转风险保障基金；选择土地流转比率高的县（市）开展工商资本进入农业领域的准入和监管试点，强化工商资本长期流转农户土地的用途管理。省农村土地流转制度改革各成员单位，要加强对试点的指导和服务，强化检查和督导，提升总结经验，逐步扩大试点范围。
（三）建议注重抓好重点环节
1、在农村土地承包经营权抵押贷款方面，一要稳步开展确权颁证，完善登记管理。加快农村土地承包经营权确权进度，适时拓宽确权范围，完善确权登记管理，详尽掌握土地经营权属面积、时限、承包人经营意愿和能力等。对需要办理担保融资的，可试点优先确权颁证，开展担保登记备案工作，建立健全土地台账，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押融资奠定基础。二要建立产权交易和价格评估机构，完善交易服务。建立农村产权交易中心或充实完善农村土地流转服务中心，开展农村土地承包经营权的抵押登记、信息和流转交易等服务。对于抵押融资的土地权利一旦发生风险,可在农村产权交易中心或农村土地流转服务中心上，通过拍卖方式对担保标的进行处置流转；建立农村土地流转价格评估机构，制定农村土地价值参考标准，开展价值评估服务，简化价值评估程序，为金融机构开展农村土地承包经营权抵押授信提供依据。三要建立风险防控机制，强化风险补偿。鼓励地方政府成立农业政策性担保公司，为农村土地承包经营权抵押融资业务依法提供担保服务，增强金融机构发放此类贷款的积极性，有效降低贷款风险。鼓励由财政出资设立农村土地承包经营权抵押融资风险补偿专项基金，用于补偿金融机构贷款出现的合理损失。同时，加大对种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的融资担保支持。四是建立激励引导机制，提高承贷银行的积极性。鼓励政府对农村承包土地的经营权抵押贷款给予一定的利息补贴，降低借款人融资成本。加大货币政策、金融监管政策支持。人行利用差别准备金、支农再贷款、支小再贷款、再贴现等货币政策工具，支持承贷银行增强资金实力，扩大信贷投放；银监部门实施差异化金融监管政策，适当提高承贷银行涉农贷款不良贷款率容忍度。按照《河南省金融业发展专项奖补资金管理办法》（豫财金〔2014〕34号），对承贷银行给予一定奖补。
2、在工商资本进入农业领域的准入和监管方面，一是建立准入机制。对工商资本在农业领域的生产经营能力、履约能力进行审核，并指定相关部门对其备案，把好“准入关”，对“非农化”以及有明显圈地占地意图、无意经营农业的工商资本要坚决予以拒绝，挡在门外。二是建立动态监管机制。加强对工商企业从事农业生产的动态监管，重点监管流转土地达到一定规模的涉农工商企业。对工商企业投资农业后的农地使用方向进行监测，避免改变流转土地用途，跟踪农业经营项目的投资进度和政策资金使用情况，防止套取国家支农项目资金；加强对农业生产环境的监测，鼓励工商企业发展生态循环农业，最大限度减少企业涉农项目对农业生态环境的破坏。三是建立引导服务机制。对工商企业涉农在土地利用、农村产业发展、基础设施和公共服务设施建设等方面进行科学规划，在保证粮食安全的前提下，区别不同产业制定差异化政策，通过税收倾斜、财政补贴、用水用电等优惠政策进行相应的引导和扶持，鼓励工商企业注重进入河南省急需资金的农业领域和有助于实现可持续性发展、延伸产业链条的农业领域，重点投向适合企业化经营的种养殖业、农产品精深加工业、农业生产业、农业基础设施建设等。
第一条为了保证国家土地法律、法规的实施，加强土地监察工作，根据国家有关法律、法规，制定本规定。
第二条土地监察，是指土地管理部门依法对单位和个人执行和遵守国家土地法律、法规情况进行监督检查以及对土地违法者实施法律制裁的活动。
第三条土地管理部门通过行使土地监察职权，维护土地的社会主义公有制，维护国家的土地管理秩序。
第四条国家土地管理局主管全国土地监察工作。
县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地监察工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地监察工作。
第五条土地管理部门依照国家土地法律、法规独立行使土地监察职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第六条土地监察实行预防为主、预防和查处相结合的方针，遵循依法、及时、准确的原则。
第七条土地监察工作必须以事实为依据，以法律为准绳，在适用土地法律、法规上人人平等。
第二章土地监察机构和人员
第八条土地监察机构，是土地管理部门按照内部职责划分设置的专门负责土地监察工作的职能机构。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当设置土地监察机构，建立土地监察队伍。
市、县人民政府土地管理部门可以对区、乡（镇）土地监察工作实行集中统一管理。
第九条县级以上地方人民政府土地管理部门经同级人民政府批准，可以向下一级人民政府土地管理部门委派土地监察专员，检查指导土地监察工作。
第十条土地监察机构应当配备足够数量的土地监察人员。
土地监察人员应当具有较高的政治素质，通晓土地监察业务，熟悉土地法律、法规，忠于职守，秉公执法，清正廉明。
土地监察人员应当经过岗位培训并经考核合格方能任用。
第十一条土地管理部门应当加强与有关部门的协作关系。在法律允许的范围内，开展各种形式的联合执法活动。
第三章土地监察职权
第十二条土地管理部门的土地监察职责是：
（一）监督检查土地法律、法规的执行和遵守情况；
（二）受理对土地违法行为的检举、控告；
（三）调查处理土地违法案件；
（四）协助有关部门调查处理土地管理工作人员依法执行职务遭受打击报复的案件；
（五）对下级人民政府土地管理部门履行土地管理职责的情况进行监督检查；
（六）指导或者领导下级人民政府土地管理部门的土地监察工作。
第十三条土地管理部门履行土地监察职责，享有以下权力：
（一）对单位和个人执行和遵守土地法律、法规情况依法进行检查；
（二）对违反土地法律、法规的行为依法进行调查；
（三）对正在进行的土地违法活动依法进行制止；
（四）对土地违法行为和土地侵权行为依法实施行政处罚和行政处理；
（五）对违反土地法律、法规，依法应当给予行政处分的个人和单位主管人员，依法提出给予行政处分的建议。
第十四条土地管理部门依法行使土地监察职权，有权采取下列措施：
（一）查阅、复制与土地监察事项有关的文件、资料；
（二）要求监察对象提供或者报送有关的文件、资料以及其他必要情况；
（三）可以进入土地违法现场察看和测量，并询问有关人员；
（四）对依法受到限期拆除新建的建筑物和其他设施处罚但继续施工的单位和个人的设备、建筑材料等予以查封；
（五）其他依法可以采取的措施。
第十五条土地管理部门报经同级人民政府批准，可以对下级人民政府的违法批地行为予以公告，宣布批准文件无效，注销土地使用证，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十六条土地监察人员依法执行职务时，必须佩带土地监察标志和出示土地监察证件。
土地监察标志和土地监察证件由国家土地管理局统一制定。
第十七条拒绝、阻碍土地管理部门依法履行土地监察职责，或者对土地监察人员进行打击报复的，由土地管理部门提请公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四章土地监察的内容和方式
第十八条土地管理部门依法对单位和个人下列行为的合法性进行监督检查：
（一）建设用地行为；
（二）建设用地审批行为；
（三）土地开发利用行为；
（四）土地权属变更和登记发证行为；
（五）土地复垦行为；
（六）基本农田保护行为；
（七）土地使用权出让行为；
（八）土地使用权转让、出租、抵押、终止行为；
（九）房地产转让行为；
（十）其他行为。
第十九条对本规定第十八条规定的检查内容，土地管理部门可以根据本地区的实际，采取下列方式进行监督检查：
（一）根据土地监察工作计划，定期、不定期地对监察对象执行和遵守土地法律、法规情况进行全面检查；
（二）针对某一地区的实际情况，对特定的监察对象的特定活动进行专项检查；
（三）为防止违法行为的发生，对监察对象活动的全过程进行事先检查、事中检查和事后检查。
第二十条土地管理部门对下级人民政府土地管理部门制定的与国家土地法律、法规相抵触的规范性文件，可以责令其修改或者向下级人民政府提出撤销的建议。
土地管理部门发现下级人民政府制定的行政规章、规范性文件与国家土地法律、法规相抵触，可以向制定机关提出修改建议；必要时，可以向同级人民政府提出责令修改或者撤销的建议。
第二十一条土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门不履行法定职责或者消极执法的，有权责令限期改正或者报同级人民政府责令履行；对下级人民政府土地管理部门及其工作人员执行职务的违法行为有权提出处理意见，报有关部门依法追究法律责任。
土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门的未经行政诉讼或者行政复议程序，但已发生法律效力的行政处罚决定确有错误的，
可以责令下级人民政府土地管理部门重新处理，也可以自己依法处理。
第五章土地监察工作制度
第二十二条土地管理部门应当建立土地监察目标管理责任制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当把土地监察工作纳入土地管理工作的目标考核体系。
第二十三条土地管理部门应当建立土地监察工作报告制度。
土地管理部门应当定期向上一级人民政府土地管理部门报告土地监察工作。必要时，可以越级向上级人民政府土地管理部门报告。
第二十四条土地管理部门应当建立巡回检查制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门和乡（镇）土地管理人员应当认真进行巡回检查工作，发现问题及时处理。
土地管理部门应当采取专业人员与群众相结合的方式，建立和完善土地监察信息网络。
第二十五条土地管理部门应当建立土地违法行为举报制度。
县级以上地方人民政府土地管理部门应当公开设置举报电话、信箱。
土地管理部门应当依法保护举报人的合法权益。
第二十六条土地管理部门应当建立土地违法案件统计制度。
土地管理部门应当每年向上一级人民政府土地管理部门报送土地违法案件统计报表以及土地违法案件分析报告。
第二十七条土地管理部门应当建立重大土地违法案件备案制度。
土地管理部门对自己处理的重大土地违法案件，应当在结案后一个月内报上一级人民政府土地管理部门备案。
第六章土地违法案件查处
第二十八条土地违法案件，是指违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的案件。
第二十九条查处土地违法案件，必须做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、适用法律、法规准确、符合法定程序和法定职责权限。
第三十条土地管理部门查处土地违法案件，应当依照规定的程序进行，具体办法由国家土地管理局另行制定。
第三十一条上级人民政府土地管理部门在必要时，可以将土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处，并对案件办理情况进行监督。下级人民政府土地管理部门对上级人民政府土地管理部门交办的土地违法案件，应当认真查处，并及时将查处结果向上级人民政府土地管理部门报告。
下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门处理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。
第三十二条土地管理部门应当保证土地监察机构的办案经费和办案工具，改善办案条件。
第三十三条对检举、揭发土地违法行为或者协助土地管理部门依法查处土地违法案件成绩显著的单位和个人，由人民政府或者土地管理部门给予奖励。
第七章奖励和惩罚
第三十四条土地管理部门及其工作人员在土地监察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部门给予表彰或者奖励：
（一）认真履行职责，依法执行公务成绩显著的；
（二）秉公执法，不徇私情，受到群众拥护的；
① 登记所
在日本，登记事务是由隶属于法务省之法务局主管，包括法务局所属派出机关，全日本各地计約有550个登记所存在。而由以法务局長为顶奌，统括登记官、登记官、登记专門职员等国家公务员接受申请人所提出之登记申请书后办理之。不动产登记係依不动产所在地，商业登记则依总店所在地來決定接受各该登记之登记所。登记內容係採取將之登载于纸本登记簿而存放在登记所之方式，或将之保存于电磁记录登记簿之方式。被保存在电磁记录且得经由电脑为登记申请之登记所正显著增加中。如欲知悉登记簿上所载登记內容而拟取得登记履历事项证明书时，以纸本为登记并保存之登记所虽無法提供，但以电磁记录保存于登記所之登记事项內容，则有可能在少许时间內于全国各登记所中取得。（参照附件履历事项证明书1）
② 登记对象
係以不动产登记及商业？法人登记为主要，其他尚有成年监护登记或动产？债权转让登记等。并分別以不动产登记法、商业登记法、监护登记等相关法律、关于动产及债权转让对抗要件之民法特例等相关法律为其依据。有关不动产登记，詳如后述，其他登记简述如下，以为参考。
商业？法人登记，係就以一般营利为目的之公司、或社団？财団法人、学校法人、社会福祉法人、协同組合（合作社）等其他非营利法人之內容，进行登记之制度。亦即将公司或法人之设立目的、所在地、董监事等事项登录于登记簿。公司须経登记始能成立。伴随扶植新兴投机企业之国家政策，透过2005年7月16日法律第86号公司法之施行，最低资本額制度被废弃，预计今后之公司登记申请将日益增加。
所谓成年监护登记，係指在日本以20歲以上成年人因精神残疾以致欠缺或不具充分辨识事理能力者为对象，对其指定类似保护人之制度。法院基于申请，根据本人辨识事理能力之程度，审判其为被监护人、被保佐人或被补助人；而监护人、保佐人或补助人之姓名则与上開受其保护者之姓名一同被记录于登记簿中。
所谓动产？债权转让登记，係指針对随著今日经济的发展或複杂化，致转让契约书类及确定期日常無法適切因应之动产或债权之转让，透过登记形式而对其赋予对抗要件之方式。係出自经济界之要求，乃经历数年而成立之登记制度；而目前已有相当数量之申请登记件数。
③ 不动产登记法
不动产登记法〈2004年6月18日法律第123号〉第1条明文，为谋求国民权利之保护，并以促进交易安全与圆滑为目的，而有公示不动产表示和有关不动产权利并对之进行登记此一制度之制定。明治初年所制定之不动产登记相关法律，在其后曾历经数度变迁，終上述法律作为新的不动产登记法而被制定。不动产登记法除附则之外，本文计有164个条文，又相关联法规之不动产登记令〈2004年12月1日政令第379号〉计有24个条文（所附附表计一页，相当長，可再细分为75个项目），不动产登记规则〈2005年2月18日法务省令第18 号〉计有246个条文（附件格式及附表计有12个），不动产登记事务处理程序准则〈2005年2月25日民二第456 号〉计有146个条文（附件格式及附表有120个）；而日本之不动产登记乃是依据上開法令而被運用。
2． 不动产登记
① 可为登记之权利
登记係針对土地及建物等不動产之表示，抑或就不动产为下述权利之保存、设定、移转、变更、限制处分或消灭为之。
所有权、地上权、永佃权、地役权、典权（优先购买权）、質权、抵押权、租借权（賃借权）、採矿权
所谓不动产之表示登记，在土地之场合，係将其所在、地号、地目、所占面積登载于登记簿；建物则係就其所在、房屋编号、種类、构造、建築面積加以登记。土地之分笔、合笔、所占面積之更正、地目变更登记等，亦属之。除关于分笔、合笔等创设性登记以外之建物新建、增建等之表示登记，其申请乃属义务；怠于此一申请义务者将被科以一定罚款。为求不发生现地与登记簿不一致之情形，亦对所有权人课予责任（不动产登记法第47条第1项、同法164条等） .
在其他国家裡其土地登记簿或许尚未能涵蓋其所有之土地，但在日本，土地未登记在登记簿上的，甚为稀少。
所谓权利登记之例，不胜枚举，诸如因建物买卖所为之所有权移转登记、因父母死亡所为土地等之継承登记、为确保通行之地役权设定登记、清偿借款时涂销抵押权登记等，均属之。
在日本，土地及建物各有其登记簿并採取个別登记方式，与其他国家不同。唯，在设定抵押权之场合，为登记权利者之抵押权人为求多一层法律效果，而将土地及建物一起登记者甚多，自不待言。
② 公的图面
登记所裡备有地图及建物所在地图（同法14条）。缴纳一定规费，任何人均可阅览之；此乃透过对图面之确认來判断土地及建物之所在与正确面積之构造。
但是，实务上我等专家称之为14条地图之上開图面，並未能完全涵蓋全日本所有土地，乃是实情。虽政府正积亟进行14条地图之整备，唯传言其至少须费时五十年以上。
因此，以使用所谓公图之方式來对之加以补充。目前公图是跟登记簿一并放在登记所，但其原本是作为征收固定资产稅等稅金而由稅务署所保管之物。所幸者是，公图几乎涵蓋全日本所有土地，故在进行土地分笔等登记时，作为资料而被使用。在法律上存有标示不正确的图面上，不論在现地抑或登记簿上均应属面广大之土地，但卻比起相邻狭地被画的更为狭小的例子，散見各处。又，土地形狀标示与现地相异者，亦有之。唯，关于如何场所上有何地号存在、邻接土地有何地号土地存在等，出现相左之处并不多見；故实际为登记申请时，尚不感有不便之处。
③ 申请人
登记之中，关于权利之登记申请，除法令另有规定外，登记权利者与登记义务者应共同为之（同法60条）。所谓登记权利者，是指透过申请该登记而取得权利之买卖契約之买方，而卖方即是登记义务者。
申请登记，除未成年人等部分例外外，因任何人均可自己为之，故表示登记之申请人或登记权利者？登记义务者均可自己前往登记所，或以邮送方式提出登记申请。唯，自己申请登记之案件，据推估仪占总登记案件之百分之五，大部分案件几乎是由以登记申请程序为职业并具备国家资格之专家为人，而由其为之，此为实际狀況.
表示登记可由具备土地家屋调查士此国家资格者为人代为提出申请，另一方面，司法书士则可代为权利登记之申请。亦即，表示登记之申请及权利登记之申请，係由法律所分別规定之不同资格者來提出。
不採亲持申请书类方式而利用电脑网路提出申请者的人数，包括作为人之专家在內，並不多見；目前尚在逐步推广中。
④ 登记之效力
权利登记乃是对抗要件，除部分例外外，其並非发生效力之要件（契約生效要件） .举购买土地的例子來說，因为纵不为登记亦与效力無关，故如买卖契約在法律上成立的話，未必有提出登记申请之必要；不过，实际上在日本购买土地而未办理所有权移转登记的例子，除非有特殊情事，否则应不存在。
一般土地买卖之交易，係由卖方提供办理所有权移转登记所必要之书类，交由司法书士确认后，由买方向卖方支付买卖价金，再由司法书士担任人持上開申请书类迅速至登记所办理，乃为一般情形。关于登记之申请，一个司法书士可同时担任买方和卖方双方的人。
在日本，不动产登记不具有公信力。因为在不动产登记法制定当时，日本虽参考了其他国家法律，但或许在継受方法上有其原因，而終还是採取不付与公信力之立法；其详细则让诸其他资料之說明。
⑤ 登记之申请
登记之申请，在备斉下列要件后为之：
· 登记申请书之提出（参照附件申请书格式1）
· 登录免许稅之缴纳 原则上以現金繳納，貼付印花稅紙亦可。
· 附件书类之检附
申请登记之登记义务者其登记申请意思之确认，係由登记官检查申请书所检附之书面为之。以土地买卖之所有权移转來說，作为卖方之登记义务者，必須依据附件申请书类格式提出下述文件並检附于登记申请书中，以担保其申请意义。检具下述所有书类后，登记始能完成。（参照附件履历事项证明书1）
· 证明登记原因之资料 （土地出卖证明书或买卖契約书或其他类似书面）
· 对司法书士之登记申请委任狀 （由登记义务者填写并加蓋印章）
· 印章证明书 （证明确属印章之书面，並以发行日起三各月以內者为限）
· 登记事项证明书 （登记义务者为法人之场合，为证明其权限）
· 登记识別資訊 （或被称为权利証之登记完了证明）
· 以第三者之许可、承诺或同意为必要之场合，可判断受有许可、承诺或同意之书面。
⑥ 登记之嘱托
承前所述，权利登记係以共同申请为原则，但嘱托登记为其例外。此限于一般被称为官公署，亦即国或地方公共团体或法院等为登记申请之场合，有被特別称为嘱托登记之登记存在。作为县道用地而被县买收的土地，即属此例。虽登记原则上须共同为之，以如前述，但嘱托登记则可由官公署单独提出登记申请。（参照附件嘱托书格式1）
作为县道用地而由县所买收土地之嘱托登记，须检具下述书类：
· 证明登记原因之资料 （土地出卖证明书或买卖契約书或其他类似书面）
· 对司法书士之登记申请委任狀 （由登记义务者填写并加蓋印章）
· 印章证明书 （证明确属印章之书面）
· 登记事项证明书 （登记义务者为法人之场合，为证明其权限）
若有來自官公署之嘱托登记，与一般申请案件不同，以有政府机关参与不至出错为理由，仅需检附简单书类即可。又，官公署为登记权利者之场合，不课征登录执照稅。
在嘱托登记中，为提升农地便利之土地改良登记、公共设施之新设修缮或为促进住宅用地利用之土地使用更新登记、为供公益事業使用而让用地事业者強制取得所有权等基于土地收用法所为之登记，均被包括在內。其中，关于土地收用法部分，将只就其登记程序，稍加介紹.
3． 土地收用法之登记
裁決程序開始之決定作出后，收用委员会嘱托为開始收用裁決程序之登记（土地收用法第45条之2） .（参照附件嘱托书格式2）
此一登记是限制处分之登记，因之而诸多权利将被确定，以避免权利变动之混乱。（参照附件履历事项证明书2）
关于收用之各项程序，本文将予以省略；唯在最終作出收用裁決之场合，需用土地之事业者得单独为收用登记之申请（不动产登记法第118条第1项） .此项登记亦属共同申请原则之例外之一。又，国家或地方公共团体为需用土地之事业者之场合，官公署必须为收用登记之嘱托（同法同条第2项）。
因收用而取得之所有权虽被认为是原始取得，但其登记方法卻採取与买卖等特定継承相同之所有权移转登记之形式。又，依時效而取得所有权者虽亦属原始取得，但其登记亦同。
应检附之资料有收用裁決书正本（包括和解调解书正本等），以及用以证明该裁決未失其效力之书面或资料，诸如收用委员会之证明书等。（参照附件嘱托书格式3）
申请或嘱托为所有权移转登记时，有必要指定已消灭权利或已失效抵押等之登记，而登记官接受上述指定后应依职权涂销该登记。又，就開始裁決程序之登记，登记官亦应依职权涂销之。
我国环境法治中的突出问题是环境执法问题,主要是由于对破坏环境的公、私行为缺乏有效的监督和对受害人的权益缺乏有效的救济。而在各种监督和救济机制中,司法机制尤其重要,相对于其它各种现代权威和力量,独立的司法权和有效的司法运作机制更能稳定地调整和调和各种相互冲突的利益,包括个体利益和社会利益。同时,司法救济本身所具有的宣示、教育和引导作用使其成为环境教育的有效途径。从目前的情形来看,环境司法机制尚未有效发挥其作用。因此,在强调环境法治的今天,有必要健全和完善我国的环境司法机制,以保障公众和个人的环境权益,推动我国环境保护工作的进行。
一、我国现有环境司法机制面临的困境
沿用传统的司法机制,现有的环境司法机制面对环境问题及环境法律关系的复杂性,表现出极大的不协调,主要表现在以下几个方面。首先,我国现有5民事诉讼法6和5行政诉讼法6中将原告资格限于/直接利害关系人0。由于环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点,环境污染侵害的对象经常是不特定的多数人,很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人。按照现有关于原告资格的规定,这一类没有直接利害关系人的环境侵权行为就无法通过司法途径予以制止;另一方面,当有关政府部门因错误决策或怠于履行环境保护职责,造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时,依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求,除行政管理相对人或直接利益相关人外,其他人是无权提讼的。事实上,政府的环境决策和抽象环境行政行为往往没有严格意义上的直接利害关系相对人,但政府的环境决策和抽象环境行政行为对环境产生的影响往往更为重大和深远。〔1〕环境诉讼中对于原告资格的这一严格限制排除了环境公益诉讼的可能性,在实践中造成了环境权益保护范围的狭隘性,公益诉讼对环境损害的预防作用无法发挥。其次,由于环境问题具有其复杂性,一方面,环境损害存在着长期性、潜伏性、不易逆转性等特点,其损害的结果在侵害人实施侵害行为时不一定立即表现出来,而是要经过一段相当长的时期才实际爆发,现有的诉讼时效规则可能使部分受害人的权益无法获得保护;另一方面,基于环境侵权行为的单方性和环境问题的科学性,环境侵权行为中双方当事人的地位差异明显,企业、行政机关等有关环境侵权人在信息掌握、取证能力等方面具有绝对优势,现有民事诉讼/谁主张谁举证0的举证责任分配方式难以适用。此外,对于环境案件的审理除了要解决私权利之间的冲突外,还要以环境公共利益为优先的价值取向,对于以/平等、自愿、所有权神圣0等为原则的民事案件的法官和以/合法0为原则的行政诉讼案件的法官而言,这无疑是一个新的价值标准。除此之外,环境问题本身的复杂性决定了环境案件的判断处理除需法律知识外,还需要相关的环境科学知识,这对于法官的知识结构提出了挑战。另外,环境司法机制存在的更大困境在于其对三大诉讼的严格区分。尽管从环境侵权行为的主体和性质来看,存在公行为侵权和私行为侵权两种方式,由此构成行政诉讼、民事诉讼乃至刑事诉讼的对象。但不可否认,环境诉讼和其它诉讼存在很大的差别。很多情况下,基于行政机关在环境管理中的特殊地位和管理权力,对于环境侵权行为,环境管理机关往往依受害人的申请或依职权对侵害行为进行调查,作出确认,并在此基础上形成有关停止侵害、赔偿损失的行政裁决。此时,环境管理行政机关除了行使其行政管理权之外,其目标是环境权这一社会性公权的保护,而其处理的公民之间或者公民与法人之间的民事纠纷是一种社会性私权的纠纷,环境权这一社会性权利的存在,使得行使公权力的行政机关与享有私权的公民和法人在过去纯粹的行政法律关系之外又建立了一种新的法律关系)))社会法律关系,这种关系是以社会性公权与社会性私权的平衡、协调与制约为特征的新型关系。在这种新型关系中,环境管理机关所拥有的权力来源于传统的行政权又异化于传统的行政权力,其行为类似于行政行为又不同于行政行为。〔2〕对此,按照现行环境司法机制,一方面会产生法院对有关行政机关结论作为证据的采用与审查问题,一方面也可能导致很多案件在审理和判决的过程中,或者由于行政机关的行为发生变化而使民事案件的审理结果发生变化,或者由于不同的审判庭遵循不同的理念进行审查,导致对同一事实的认定矛盾。〔3〕可见,环境诉讼在一定程度上具有传统的行政诉讼与民事诉讼的特征,但更多地具有其本身的特性。导致环境诉讼特殊性的原因除了环境问题本身的复杂性之外,更因为环境权的社会权属性。社会法以社会本位、国家干预、公私法融合为特征,超越了传统行政法、民法的理论与制度,具有全新的理念和制度,其法律关系主体所具有的许多权利的行使具有公私法交融的特性,对这些权利的保护也需要有公法和私法手段的结合。目前将环境诉讼划分为行政诉讼与民事诉讼,并依照现有的5民事诉讼法6和5行政诉讼法6予以调整的环境司法机制无法完全适应环境法的需求,无法有效、全面解决公众环境权的保障问题。对环境权的司法救济需要在制度设计和程序要求方面对传统行政诉讼和民事诉讼有所突破或异化,只有通过机制创新,健全和完善专门的环境司法机制,才能实现对公民环境权的有效保障,使公民环境权益不致落空。从各国现有的机制设置来看,通过机制创新较好地完成上述目标,为公众环境权提供有效司法保护的是澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法庭制度。
二、澳大利亚新南威尔士州土地环境法院制度
(一)产生背景
作为早期英国的殖民地,澳大利亚沿袭了英美法律制度和体系。新南威尔士州是澳大利亚人口最多、经济最为发达的州。20世纪70年代,随着经济的飞速发展,人们对于当时处理规划和环境问题的机制日益不满。当时,环境和规划事务涉及诸多不同的、相互独立的法律规定,并由诸多不同的法院和行政法庭进行管辖。这些机构之间的管辖权在很多领域发生重叠和交叉,造成了实践中的混乱和无序,在日益高涨的改革呼声下,该州进行了一揽子卓有成效的立法和诉讼改革,改革的成果之一便是建立了土地与环境法院。根据1979年的5土地和环境法院法案6和1979年的5环境规划与评估法案6,该州于1980年设立了土地与环境法院,该法院被授权管辖州内有关规划和环境的各事项。规划与环境部长D#P#Landa在介绍该新法院时称:/政府决定建立新的法院,以使现有由诸多法院和裁判机构掌握的涉及土地使用和开发、土地评估、税收及相关法律执行的管辖权合理化。这一过程十分重要,可以避免原有的城镇规划立法过于复杂并且无法有效运作的问题,,这一法庭将在后续立法的管辖权解释及操作中发挥重要作用。0〔4〕
(二)法院的地位及功能
除了澳大利亚高级法院外,新南威尔士州的最高法院为州最高上诉法院,该法院下一级的法院有州最高法院、土地和环境法院及州补偿法院/州行业关系委员会,上述三个法院处于同一地位,在州最高法院下,设地区法院和地方法院两级。这一法院系统模式凸显了土地和环境法院的地位和作用。该法院有三大基本功能:一是作为处理涉及规划和开发问题的上诉案的行政法庭;二是通过民事程序强制执行规划和环境法,并对这些领域内的行政决策予以诉讼审查;三是对基于不同法律法规提起的对环境犯罪行为的公诉行使刑事管辖权。该法院的管辖权是排他性的,除了州最高上诉法院外,该法院是州内涉及环境和规划法项下各事务的唯一管辖人。该法院由7名法官和9名技术专家委员构成,其中,法官的产生和任期与其它法院的法官一样。技术专家委员会的任期为7年,并要求任职的专家在地方管理或城镇计划、环境科学、环境保护或环境评估、土地评估、建筑、工程、测量或建筑物构建、自然资源管理等领域具有令部长满意的特殊知识、经验或适当的资格。在特殊情况下,在某些涉及澳大利亚原住民及其土地权利请求的案件中,法院还会聘请一些对此有专门经验的专家组成专家委员会参与审理。环境法院的这一人员构成有效弥补了法官环境知识匮乏的不足,较好地实现了环境科学和法律在环境诉讼中的结合和应用,为案件的合理解决奠定了基础。澳大利亚5土地和环境法院法案6将法院的管辖权分为如下7类:涉及环境规划的上诉;涉及地方政府及其它各种不同性质的上诉;涉及强制征用土地的评估及补偿;涉及环境规划和保护、民事执行、对行政决定的诉讼审查、对有关法律、强制令的实施;对轻微环境刑事案件的简易管辖;地方法院已经定罪的刑事上诉案件(极为罕见);由包括原告、检察长或其它对公诉负责的人员提起的对地方法官的定罪、颁布的命令及作出的判决的上诉。其中,1、2、3类案件主要涉及行政诉讼,在此类案件的审理和裁决中,法院可以行使最初决策者的所有功能和决定权,法院可以代替地方政府或其它决策机构行使行政权。法院可以听取任何专家的意见,提交有关证据,即使该证据并不在最初决策者的考虑范围。此类案件需要遵循一定的形式和技术性细节,以确保裁决前相关事项得到充分考虑和调查,同时,尽管仍需遵循程序公平的原则,但传统的举证责任原则不再适用。〔5〕此类案件一般由技术专家予以裁决,只有在涉及复杂案件时,法官才进行裁判,例如,有关原住民土地权利争议的案件审理中,往往由1名法官和2名原住民专家参与审理。第4类案件涉及民事执行问题,法院有权确认权利,并签发强制执行有关规划与环境方面的命令,法院有权对新南威尔士州各级政府及公共机构所作的决策进行司法审查,审查范围包括行政决策的合法性、合理性和程序适当性。法院的这一特性有效解决了涉及民事和行政诉讼的环境诉讼在传统三大诉讼分立状态下可能遇到的难题,有利于案件审理结果的一致性,也有效节约了司法成本,提高了司法效率。在上述4类案件的审判中,法院还设置了调解制度,允许当事人在自愿调解的基础上达成和解,从而打破了有关行政诉讼不适用调解的传统,使案件的解决更有效率。第5、6、7类案件涉及对于刑事公诉案件的管辖,一般由法官进行审理和裁决。环境法院对于违反5环境污染控制法案6、5环境操作保护法案6、5清洁空气法6、5清洁水法6、5噪音控制法6及5废物削减与管理法6等有关环境法规的行为加大了刑事打击力度,对环境违法行为起到了制止和威慑的作用。第4、5、6、7类案件在性质上具有司法的性质,因此只能由法官进行审理,同时严格适用相关的证据规则。
(三)法院的特点
1.在法律的强制执行方面,法院在对于藐视法庭或不遵守法庭签发之命令者予以逮捕、拘留和惩罚方面与最高法院具有同样功能,对于藐视法庭的行为,法院可处以罚金、监禁或同时处以罚金和财产扣押令,甚至判刑。〔6〕法院的这一权力对于保障有关环境保护法律和命令的执行起到了重要作用。2.在涉及环境违法行为的诉讼中,采用特殊的、开放式的资格制度(openstand-ing),突破了普通法要求原告具有/特殊利益0的作法,1997年的5环境保护执行法案6规定:如违反或可能违反任何法案或条例的行为造成或可能造成的环境的损害,则任何人得向土地与环境法院提讼,请求签发命令禁止该行为。1979年的环境规划与评估法案鼓励公众参与决策。该法案在其123条第1款规定:任何人得向法院请求签发命令对违反本法案的行为予以救济或禁止,而无论其权利是否会受该行为影响。其它法案也对有关公益诉讼、代表人诉讼等作了规定。这就为有关环保非政府组织参与环境诉讼提供了法律基础。3.法院主要对公共法进行考量。即法院并不关注公民相互之间的私人权利纠纷,而更多地关注公众与政府间的权利平衡。新南威尔士州的土地与环境法院从成立之初到现在,取得了巨大的成功。一方面,法院的地位及权力设置大大提高了社会对于环境问题的关注,推动了环境执法。另一方面,诸如法官与环境专业人士结合等一系列制度的设置大大提高了环境诉讼案件解决的效率和科学性、合理性,使有关环境案件能够得到快速、有效的解决。据统计,95%的第1、2、3类案件都能在6个月内获得解决,95%的第4、5、6、7类案件都能在8个月内获得解决。同时,由于该法院规模较小,较为专业,容易通过不断的机制创新突破传统诉讼法的桎,〔7〕以契合环境法的特殊规定和价值取向,从而为公众环境权的司法保障奠定了基础。土地与环境法院的成功经验受到了有关学者和专家的注意,LordWoolf法官就建议在英国引入环境法院机制,他认为:/环境法院的意义不仅在于名称的不同,它是一个多面体、多功能的机构,它集现有环境领域中法院、行政法庭及检察官的职能于一身,对于环境纠纷提供了更为快速、廉价、高效的一站式解决方案。0〔8〕剑桥大学的Malcolm教授在其比较研究的结论中也建议在英格兰和威尔士引入环境法院制度,认为:/澳大利亚的经验说明环境法庭为实现环境和规划法的执法提供了一种更为综合、民主、高效的方式。0〔9〕目前,澳大利亚的其它一些州以及英国的一部分地区也开始尝试建立专门的环境法院,对于环境诉讼案件进行统一管理,以提高效率、改善环境法治状况。
关键词：土地储备；土地储备制度；房地产；土地价格
中图分类号：F327 文献标识码：A
收录日期：2014年9月10日
一、土地储备制度对土地价格的影响
土地储备制度的初衷就是通过对土地价格的影响，进而提高土地利用率，稳定房地产行业。国家施行土地储备制度以来，对我国的土地价格产生了一定的影响，这也是土地储备制度产生作用的重要标志之一，主要体现在以下几个方面：
（一）土地价格由价值和供需决定。决定土地价格的主要因素有两方面：一方面是土地自身的所在价值；另一方面则是由供需而影响。作为一种商品，土地的价格是由自身的价值和供需共同决定的，而目前影响土地价格的主要因素就是供应量与需求量的关系。换句话说：如果土地需求量提高，供应量减少那么土地的价格会升高；如果土地的供应量增加，而需求量减少，那么土地的价格会降低。因为土地自身的价值受外界因素的影响较小，所以目前土地的价格主要是受供需关系来影响的。本文就是主要通过土地的供需关系，来介绍土地储备制度如何影响土地的价格。
（二）土地储备导致土地供应量减少。土地储备制度主要是国家为了维护土地市场的公平公正，将一部分的土地储备起来运用到适当的地方，土地储备制度实施以来，近十几年的时间土地的价格上涨了四五成左右，主要是因为土地储备制度使得土地的供应量减少造成的，主要体现在以下几个方面：第一，土地储备制度就是国家利用行政干预对土地实施垄断，政府对于土地的垄断行为既存在追求社会利益的倾向，也存在追求市场利益的倾向，但是由于土地储备制度最开始的目标主体不太明确，一般在社会利益和市场利益做取舍的过程中，都倾向于获取市场利益，尤其是一些地方政府获取市场利益的倾向更加明显；第二，其他土地市场的供给变少，土地储备制度在建立之前，很多官员已经开始通过隐秘的形式出让土地，使得土地储备过程中，并没有获得预期的土地数量。由于土地储备制度相关的法律法规还不太健全，因此很多土地的开发商通过隐形市场操作，从而获得更多的利益，导致了土地的价格进一步增长。这两方面行为存在着共同的特点，即土地储备导致土地供应量减少，从而导致土地价格上升，这也符合商品经济中供需关系影响土地价格的相关理论。
（三）土地储备导致土地需求量增加。通过上面的理论可知，土地价格受供需关系的影响而围绕土地价值波动。一方面土地储备制度导致了土地的供应量减少；而另一方面土地储备制度同时导致了土地的需求量增加，主要体现在：土地储备制度加大了土地的需求。通过对土地市场的分析，土地最大的消费者就是开发商，土地储备制度施行以后，开发商只能通过政府组织的拍卖活动获取土地的使用权，以前多种途径购买土地的方式转变为只能通过政府途径进行购买，加上政府有意对土地实施有限制出售，所以开发商对于土地的需求量增加。而且开发商为了追求更多的经济利益，开始进行圈地活动，这样就导致了大的土地开发商拥有大量土地的现象，而一些中小规模的土地开发商对土地的需求更加强烈。
（四）土地储备提高地价。由于目前土地的自然供给量是有限的，而土地储备实施以来使得土地的供应量减少，因此土地的价格水涨船高；另外，国家实施土地储备虽然希望土地的使用权只由国家批出，但是国内大量存在的隐形市场并没有真正使得土地储备产生应有的垄断效果，所以土地的价格依然处于增长阶段；虽然土地储备没有实现真正的土地垄断，但是也产生了一定的效果，开发商为了追求自己的利益，必然在土地拍卖的过程中，为了能够提高自身的竞争力获得土地的使用权，开始进一步推高土地的拍卖价格。综上所述，土地储备的确抬高了土地的价格。
二、有关土地储备制度对策建议
在国外一些土地储备制度完善的国家，土地储备制度确实对于稳定土地市场产生了积极的影响，但是由于目前我国的土地储备制度实施的时间比较短，还存在很多不完善的地方，例如：在抑制土地价格上涨的同时，也进一步促进了土地价格的增长，因此我们必须采取一些措施，推行较为完备的土地储备制度，具体可以做到以下几点：
（一）完善与土地储备制度相关的法律法规。国家施行一项重要的决策过程中必须要有完善的法律法规作为保障，才能使得决策收到应有的效果，才能做到有法可依。尤其是在涉及到大量经济利益的决策施行时，必须要完善相应的法律法规，才能保障政策施行的过程中不会引起经济市场较大的波动。为了完善土地储备制度相关的法律法规，可以从以下几个方面做起：第一，建立相关的土地储备的法律法规，使得土地储备在施行时顺利进行，让各项操作都能够做到有章可循，减少隐形市场的操作，使得土地储备制度能够真正收到其开始设想的效果；第二，进一步完善相应的法律法规，土地储备制度在施行的过程中，会影响土地以及房地产等相关行业，因此有关土地管理和房地产管理方面的法律也需要进一步完善，才能配合土地储备的顺利进行；第三，由于国外一些发达国家较早地施行了土地储备制度，其在法律法规方面做得也比较完善，所以在制定和完善与土地储备相关的法律法规时，可以参考一些国外的成功经验。
（二）做好对土地市场的预测和分析。土地储备制度施行的目的之一就是加强对土地市场的宏观调控，因此为了能够发挥土地储备制度对土地市场的调控作用，我们必须对土地市场未来的行情做出正确的预测，更好地把握和了解市场行情，才能对土地储备制度进一步完善，发挥其更好的作用。为了做好对土地市场未来形式的预测工作，我们可以从以下几点做起：第一，通过充分了解影响土地市场的各项因素，以及它们对土地市场产生的重要影响，从而绘制出未来土地市场发展的趋势。因此，各个地方政府需要根据当地土地市场的情况，准确快速地收集各类信息提供给专门的分析人员，从而做好土地市场的预测工作；第二，在进行土地未来市场预测的过程中，不仅仅需要分析影响土地市场的因素，而且需要参考土地市场往年的一些数据，从这些数据中找出一定的规律，为土地市场未来的走势提供重要依据。土地储备制度需要根据土地市场未来发展趋势实行长期的规划，从而进行合理数量的土地使用权转让，确保土地市场的繁荣和稳定。
（三）完善土地招标拍卖相关制度。土地招标拍卖是国家在施行土地储备政策以后，将土地使用权转让给开发商的重要途径。因此，必须做好土地招标拍卖的相关制度，从而能够做到公开、公正、公平的招标拍卖，使得其他参与者信服拍卖的结果。为此我们需要从以下几点做起：第一，提供明确的土地供应量信息，对于一些地方的土地招标拍卖活动来讲，他们仅仅是进行土地招标的结果公示，并没有对土地的供应量信息做明确的展示，所以影响土地价格的供应量并没有得到明确展示的话，容易造成信息的不透明，影响土地招标拍卖的公平、公正和公开；第二，土地储备机构与土地的拍卖机构相互独立，为了进一步保证土地公开招标拍卖的有效性和合法性，土地储备机构尽量不要自己组织进行土地的招标拍卖活动，这样做不利于维护市场经济的正常秩序，同时对于国家土地储备政策的公正性也有负面的影响。
（四）改进评价指标，提高政府相关人员素质。政府在推出一项政策以后，为确保政策的落实效果为相关的政府人员提出一定的考核标准，但是一些不正确的评价指标或者是片面的评价指标就会使得相关政府人员偏离正确的努力方向，所以为了能够进一步落实土地储备制度，使其发挥应有的效果，我们必须要改进相应的评价指标，同时提高政府相关人员的素质，为此我们可以做到以下几点：第一，通过正确分析土地储备制度，提取其中的一些量化指标作为考核政府人员的标准，这些指标必须能够客观公正地反映土地储备制度的落实程度，能够通过正确的途径激励政府人员落实土地储备政策；第二，作为土地储备落实的重要资源，政府人员的素质起到了重要的影响作用，所以为了能够进一步落实土地储备政策，必须要提高政府人员的素质，对政府人员进行相关的培训，使其能够在短时间内了解土地储备的相关知识；同时，还需要不断地通过教育提高政府人员的责任意识和思想意识，从而可以保障土地储备工作的正常进行。
主要参考文献：
[1]郭妙卿，刘洪芹.城市土地储备制度发展历程及作用评价[J].市场沦坛，2005.Zl.
