时间：2023-05-29 18:24:14
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡居民基本养老保险制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
摘要：筹资原则在很大程度上影响城乡居民基本养老保险制度的参保率。基于对武陵山片区城乡居民进行的问卷调查，运用SPSS1
>> 浅析建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度 建立统一城乡居民基本养老保险制度 等 论统一城乡居民基本养老保险制度 统一城乡居民基本养老保险制度 浅谈统一的城乡居民基本养老保险制度 城乡居民基本养老保险制度实施中的政府责任研究 城乡居民基本养老保险制度探究 完善城乡居民基本养老保险制度的探讨 《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》 国务院决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度 湖北省合并城乡居民社会基本养老保险制度的政策分析 国务院：建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度 对城乡居民基本养老保险制度的实地调查与思考 郑州市城乡居民基本养老保险制度实施中的问题与对策研究 河北省城乡居民养老保险制度并轨的机制优化 江苏省城乡居民社会养老保险制度整合研究 浅谈城乡居民社会养老保险制度 城乡居民养老保险制度实施现状及解决对策 浅谈当下城乡居民社会养老保险制度的衔接工作 浅析城乡居民养老保险制度的困境与对策 常见问题解答 当前所在位置：.
作者简介：李 琼（1972-），女，湖南桑植县人，吉首大学商学院教授，硕士研究生导师，研究方向：应用经济学，社会保障与财政。
姚文龙（1982-），男，湖南龙山人，吉首大学招生就业处，助理研究员，研究方向：社会学，哲学。
基金项目：国家社会科学基金项目：“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究“（14BJY203）；湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地“武陵山区扶贫开发研究中心”学术成果；武陵山片区扶贫与发展协同创新中心。湖南省2014年社科基金项目（14YBA322）：“湖南武陵山片区城镇化进程中多元文化冲突与融合路径研究”；湖南省2014年社科基金西部项目（14YBX048）：“公共财政支持城乡居民基本养老保险制度研究―以武陵山片区为例”。
关键词：城乡居民养老保险；缴费档次；统筹层次；政府责任
一、引言
安徽某县地处安徽省东部，是安徽的东大门、南京江北的重要门户。全县总面积1481平方公里，辖12个乡镇，130个行政村，8个社区，总人口49万人，其中16周岁以上应参保城乡居民29.95万人（不包括机关事业单位职员和在校学生）。该县是第四批城乡居民养老保险试点县，2012年开始启动，并代表安徽省，接受国务院城乡居民养老保险工作督导调研组视察。从2012年到2015年8月该县城乡居民养老保险工作在政府的推动和领导下已经取得了显著的工作成效，每年都提前完成省市下达的目标任务。
表1 2012年-2015年某县城乡居民养老保险目标任务完成统计表
年度覆盖面参保缴费人数（万人）参保缴费金额（万元）养老金发放人数（万人）养老金发放金额（万元）缴费方式基础养老金地方投入（万元）领取养老金水平（元）目标任务完成
2012100%22.7448876.62140机构自收055113%
2013100%23.03413074500机构自收055102%
2014100%22.7239937.54802机构自收055（2014年7月是70元）102%
20158100%20.2934147.84508银行代扣460（预计全年）75109%
数据来源：安徽某县人力资源与社会保障局
然而，在与当地人社部门负责人以及相关工作经办人的交谈之后我们发现，在完成任务，取得成绩的同时，城乡居民养老保险工作还存在许多困难和问题，这些困难和问题不仅给地方政府带来很大的工作难度，使他们常常陷入两难的困境，而且也制约了城乡居民基本养老保险制度的完善和发展。
二、城乡居民养老保险制度实施过程中面临的实际问题
（一）政策的吸引力有所下降。城乡居民养老保险基础养老金虽已由55元调整到70元，但和城镇职工养老保险待遇调整相比，调整幅度较小，城乡居民养老保险参保人员满意度有所下降，参保积极性不高。在2012年新农保政策刚开始实施时，老百姓特别是年满60周岁的农民对于每月都能领到55元的基础养老金感到非常满足。所以当时地方政府的工作开展比较顺利，基本实现了养老保险的全覆盖。然而随着时间的推移，基础养老金水平并没有随着物价上涨和人民生活水平的提高而提高，始终维持在55元的水平，直到2014年7月份才调整到70元。此项政策虽然让百姓受益，但吸引力有所下降，甚至连地方政府的工作人员都在质疑，这样的标准怎么能保证百姓老年的生活需要吗？这似乎更像是老年津贴。
（二）地方政府难以承受巨大的财政压力，陷入两难境地。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元等13个档次。市、县人民政府应当对参保人缴费给予补贴。缴费标准越高的补贴标准也越高。而对于缴费补贴，省财政目前承担20元，其余部分由县（市、区）承担。鼓励多缴多得，长缴多得，有条件的县（市、区）还可以适当提高补贴标准。对于该县这样一个欠发达的地区，地方财政收入是很有限的，所以对于这样的补贴政策，一方面要宣传政策，另一方面，考虑地方财政的实际情况和承受力，地方政府并不希望百姓选择较高的缴费标准。所以这样的政策设计虽然初衷是好的，但是并没有考虑到很多欠发达地区的实际情况，使得地方政府陷入了两难境地。
（三）存在居民重复参保的现象。以该县为例，外出务工人员有13万多人，流动性较大，有的在外地已参加城镇职工养老保险，为完成省市下达的目标任务，乡镇干部又动员他们参加了城乡居民养老保险。由于城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间缺乏信息沟通渠道，重复参保现象难以规避，已是共性问题。这不仅导致社会保障资源的浪费，还损害了其他参保人享受社会改革与发展成果的公平性。
（四）居民生存状况认证困难，冒领养老金现象普遍存在。农村居民人口众多、居住分散，要及时、准确掌握居民生存认证状况存在一定难度。死亡申报不及时，公安、民政、司法、财政等相关部门无法及时地进行信息比对，造成死后领取养老金的现象比较普遍。
（五）老百姓家庭养老传统观念根深蒂固，缴费档次低。大部分百姓的目光不够长远，特别是中青年人，会把有限的财力更多地投入到当前的生活需求中，特别是投入到下一代的成长教育中，对未来的养老问题并没有过多考虑。所以虽然城乡居民养老保险实现了全覆盖，但百分之九十以上的参保人选择了最低的缴费档次。很多百姓缴费参保完全是为了敷衍经常上门做工作的村镇干部，并没有从心里认可社会养老保险的作用，更不可能愿意将自己的养老问题交给国家来解决，而是更倾向于自己的孩子来承担自己的养老责任，这往往也涉及到百姓所谓的“面子问题”。
三、完善城乡居民养老保险制度的政策建议
面对上文所列的实际问题，当地政府正在积极地探索解决途径，希望能够最大限度发挥地方政府的作用，能够切实帮助百姓共同解决养老问题。我们认为应从以下方面进行完善。
（一）加大政府财政投入力度、建立基础养老金正常调整机制。政府加大财政投入对提高城乡居民社会养老保险水平具有重要作用，在基础养老金方面，北京市、浙江省分别建立了基础养老金随经济社会发展水平正常调整机制，从2009年到2013年，北京市、浙江省分别将基础养老金金额由280元、60元，上调至390元、90元，北京市累计提高幅度达近40%，浙江省各地市累计提高幅度达50%，今后各地都应加大政府财政投入，要根据经济的发展和社会生活水平的提高建立基础养老金正常调整机制，同时加大对贫困地区的转移支付力度，鼓励百姓多缴费。
（二）提高城乡居民养老保险的统筹层次，由县级统筹提高到省级统筹。提高城乡居民养老保险的统筹层次，将实现在更高的统筹范围内对城乡保基金进行统一收缴和拨付，对城乡保制度实施统一管理，实施统一的待遇水平和计发标准等，不再受地方的经济、政策、养老负担等因素的影响，养老金在全省的范围内实现自由调剂，城乡居民能在同样的缴费前提下获得同样的养老待遇。
（三）提高服务质量，强化基金监督。要加强城乡居民养老保险工作人员专业培训，开展全员培训，不断提高公共服务水平。加强城乡居民养老保险经办能力建设，科学整合现有公共服务资源和社会保险经办管理资源，充实加强基层经办力量，实行精细管理、便捷服务。另外要严格落实城乡居民养老保险基金管理制度，保证基金发放率达100%，联合财政、民政、公安、司法等部门，建立多部门参与的信息比对工作协调机构，防止重领、冒领养老金加大居民生存状况认证力度，防止基金流失。
（四）加强宣传引导，营造良好的舆论氛围，引导居民积极踊跃参保。地方政府需要在总结前期宣传工作做法经验的基础上，积极创新宣传方式，提高宣传实效，营造良好的舆论氛围，引导居民积极踊跃参保。
关键词：瑞典；养老保险制度；城乡居民
基金项目：国家社会科学基金项目：“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究”（14BJY203）；湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地：“武陵山区扶贫开发研究中心”学术成果；武陵山片区扶贫与发展协同创新中心；湖南省2014年社科基金项目：“湖南武陵山片区城镇化进程中多元文化冲突与融合路径研究”（14YBA322）
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
收录日期：2016年3月8日
一、瑞典社会养老保险制度发展历程
瑞典是福利国家的典型代表，其养老保险制度从诞生至今已有100多年的历史。瑞典政府于1905年依据瑞典养老保险委员会长达5年的调查报告，制定了养老金法案，并于1913年在议会获得通过。此社会养老保险法案的成功颁布，标志着瑞典正式开始建立全民性的养老金制度。根据该法案的规定，养老保险制度的参保者需要履行缴费义务。参保对象为所有18～65岁的瑞典公民。瑞典政府对于那些确实无能力缴费的公民，进行养老救济。1946年，瑞典引入国民基础养老金制度，所有参加养老金制度的67岁的老人都可以领取基本养老金。1976年，瑞典形成包括三个层次的养老保险体系：第一层次为国民基础养老金，资金来源于一般税收，提供最基本的生存保障；第二层次为国民附加养老金，养老金来源于企业以及基金利息收入；第三层次为“部分养老金”，资金来源于雇主或是个体经营者以及基金产生的利息。
20世纪80年代，在经济低迷和人口老龄化的双重压力下，瑞典政府又一次开始了养老保险制度的改革。抛弃传统的现收现付的筹资模式，确立起积累制的筹资模式。同时，改待遇确定性缴费为缴费确定型模式。从1999年开始，瑞典全面实行新的养老保险制度。新的制度包括不同于以往的三个层次，即公共基础养老金、工作单位养老金以及商业养老金。公共基础养老金是新制度的第一层次，由最低保证金和收入关联金组成。其中，最低保证金保障的对象是没有收入来源或者低收入的老年群体。收入关联养老金来源于个人、雇主以及国家财政。个人缴费计入个人名义账户，财政补贴与雇主的缴费一并计入现收现付基金。参保者个人达到领取养老金的年龄时，有权利领取退休金，具体的标准与名义账户中的个人缴费相关联。工作单位养老金属于第二个层次，这一制度的对象不具有普遍性，主要适用于白领，中央组织的工作岗位强制适用。商业养老金又称私人养老金，为第三层次，由商业保险公司提供，公民自愿选择是否参加，目的在于满足公民多层次的养老需求，保证公民退休后生活质量不降低。
二、瑞典社会养老保险制度基本内容
（一）账户模式、筹资方式及标准。公共基础养老金由最低保证金和收入关联金组成。最低保证金制度不需要公民缴费，资金完全来源于国家税收。收入关联养老金的资金来源于劳动者、政府和企业三个渠道。筹资标准为工资总额的18.5%，由劳动者和雇主均等分担。所缴费用的去向为两个账户：一是名义缴费确定型账户（NDC）；二是实账缴费确定型账户。NDC账户计入缴费总额的16%，采用现收现支模式，支付同期退休人员的养老金，这体现了养老金在代际之间的转移功能。实账缴费确定型账户计入缴费总额的2.5%，采用完全积累的基金模式（FDC）。两个账户的收益率有所区别，NDC账户的利率就是对象工资的增长率，FDC账户除了工资增长率以外还附加了投资收益率。参保人死亡的，个人账户的储蓄余额不用于继承，而是分配给健在的同龄参保人。NDC虽然记录了个人的缴费情况，但只是名义上的，里面的保险费随时会发放给当期退休人员。
（二）养老金待遇及领取条件。领取最低养老保证金的老年人，必须在瑞典不少于3年的居住时间。收入关联养老金的领取者没有居住时间的限制，达到法定退休年g就可以获得（65岁）养老金支付。瑞典实行弹性的退休年龄制度，提前退休者可以从61岁开始领取养老金，但不能足额领取。每提前一年按相应的比例减少领取的养老金的数量，65岁以后领取的养老金低于按法定从65岁退休所领取的养老金水平。达到法定退休年g者也可以推迟领取退休金，但最迟不能超过70岁。每推迟一年，领取的养老金按一定的比例增加。
最低保证金给予单身者的水平要高于已婚者。最低保证金对于全额领取者有严格的条件：一是退休年龄的要求，要达到法定的退休年龄（65岁）或是65岁以上；二是居住时间的要求，必须是从25岁开始在瑞典居住满40年。收入关联养老金与最低保证金挂钩，国家负责补助低于一定标准的收入关联养老金。以2005年为例，参保公民的收入关联养老金低于44，000克朗时，国家负责补助26，000克朗，达到70，000克朗的标准。参保公民的收入关联金在4，4000～105，000克朗时，国家财政采取比例补助。国民年金随收入关联养老金的增加而递减，当收入关联养老金超过105，000克朗时，则不再享受任何国民年金。
（三）养老基金的管理及运营。瑞典社会保障实行的分级管理，议会是最高的立法机关，负责社会保障法律的最终批准。全国社会保障管理机构由社会事务部、卫生部、劳动部和工商部等4个部门组成，各部门之间分工合作。社会事务部下设15个局，国有社会保险局在地方设有21个机构。国有社会保险局负责具体的社会保险事务。养老保险资金的支付和养老服务等工作由240个基层社会保障办公室具体负责。实账缴费确定型账户中积累的资金，将由国家进行投资运营。投资的渠道主要是进入资本市场，投资收益关乎着退休者领取养老金水平的高低，因此瑞典政府成立了国家养老金管理局，对个人账户实行严格规范的管理。国家养老金管理局实施一系列的管理行为，包括详细记录公民的缴费情况、基金投资收益、转移养老基金买卖的净差额以及集中投资指令。国家基金管理局每年要统一向制度参加者年度末的账户说明书，而制度参加者要承担一定比例的费用。
三、我国城乡居民基本养老保险制度基本内容
城乡居保是依法合并新农保（2009）和城居保（2011）的新型制度，它为我国最终建立国民养老保险制度奠定了基础。因面向的对象数量之多，城乡居保成了世界上参加人口最多的养老保险制度。2013年，参保人员达到49，750.1万人，领取待遇人数达到14，122.3万人，基金收入2，052.3亿元，基金支出1，348.3亿元，累计节余3，005.8亿元。2014年，参加城乡居民基本养老保险人数达到50，107万人，其中实际领取待遇人数14，313万人，基金累计结存3，845亿元。截至2015年4月，领取养老金的老年居民达到1.44亿元。
（一）账户模式。我国传统的农村养老保险制度实行完全的个人账户模式。个人所缴保险费完全记入个人账户，政府给予政策支持，养老保险金实际上是参保居民的个人储蓄，缺乏收入分配功能。参照城镇企业职工基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险制度也采用了社会统筹与个人账户结合的模式。个人账户资金由个人缴费、政府补贴以及集体补助组成，产权归个人所有。参保人或领取人中途远死亡的，个人账户中的资金可以由继承人继承，个人账户储存额按国家规定计息，明晰的产权调动了参保居民的积极性。基础养老金采取社会统筹模式，资金来源于税收，很好地体现了税收取之于民用之民的职能。同时，来自于中央财政的基础养老金，实现了收入分配向农村居民与城镇居民的转移，体现了公共财政的收入分配职能。
（二）筹资方式及标准。除在校生以外，凡是年满16周岁的居民，不属于国家机关和事业单位的工作人员，也没有参加职工基本养老保险的可以在其户籍所在地参加城乡居民社会养老保险。该制度基本上保留了新农保制度和城居保制度的筹资机制，实行“个人、政府及集体”三方共担筹资方式。
1、个人缴费。与城镇企业职工基本养老保险制度个人缴费占工资的8%不同，城乡居民基本养老保险制度规定了固定的档次和标准。在新农保和城居保的基础上增加了三档，个人筹资标准为100元～2，000元12档次，其中100～1，000元每增100元上升一个档次，共10档，1，500为第11档次，2，000元为第12档。各地区可以根据实际情况增设缴费档次。从全国制度运行来看，各地区在国家规定的标准及档次上各具特色。如湖南省的个人缴费为14档次，标准为100～3，000元；海南省个人缴费档次为13档，标准为100～3，000元；福建省个人缴费档次为20档，标准为100～2，000元。缴费档次和标准的规定考虑了我国农村居民收入的差异性，目的是将所有符合条件的居民纳入制度内，实现尽可能高的参保率。
2、政府补贴。城乡居民基本养老保险制度属于全国范围的公共品，由政府提供可以很好地克服市场失灵的问题。按照规定，地方财政主要是从“进口”进行补贴。对于选择年缴费为100元的参保居民，地方财政给予不少于30元的补贴。对于选择500元及以上标准参保的居民，地方财政给予60元的缴费补贴。地方财政补贴与个人缴费部分一并计入个人账户。但对于选择100元以上的参保居民，各地梯次补贴的标准有很大的不同。如青海省，个人缴费选择100元的居民地方财政补30元；100～500之间，每增加100元，增加10元；500～1，000元，每增加100元，增加10元；1，500元补165元；2，000元补185元。各地区给予个人缴费的财政补贴体现了激励作用，对选择高档次缴费的给予更多的补助，有助于参保者尽可能选择更高的档次。这种梯次财政补贴，改变了目前大多数选择最低档的现状，同时有利于壮大城乡居民基本保险基金规模，使参保者60岁以后能享受到更高的养老待遇。
3、集体补助。参保居民可以享受到集体经济组织的补助，由村民委员会召开村民会议民主确定具体的补助数额。国家鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。集体能否成为城乡居民基本养老保险制度的主体，还应视地区而言。在发达地区，集体经济发达，有能力为参保居民提供补助资金。而在集体经济不发达的地区，城乡居民基本养老保险制度的筹资主体实质上只有个人和政府。
（三）待遇享受水平。城乡居民基本养老保险制度规定，参保居民缴费满15年的，年满60周岁，可以领取养老金，按月领取，支付终身。养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。其中，个人账户养老金根据个人账户储蓄额除以139。基础养老金来源于中央财政，2009年试点新农保时，基础养老金为55元，西部地区参保居民全额领取基础养老金，东部地区给予50%的基础养老金补助。2015年，基础养老金最低标准提高至每人每月70元，提高待遇从2014年7月1日算起。尽管基础养老金提高幅度达到了提高幅度为27.3%，个人养老金待遇依然偏低。以选择100元缴费为例，缴满15年后，按4%的利率计算，个人养老金的待遇为[1300+（100+30）×4%×15]/139+70=84.96元，明显低于现行居民平均最低生活保障水平标准（419.5元/人.月）。城乡居民基本养老保险制度，免除了新农保或城居保制度实施时已年满60周岁的居民的缴费，这部分群体的养老金待遇完全由中央财政支付，直至终身。
（四）养老基金的管理及运营。城乡居民养老保险基金实行县级统筹，纳入财政专户，由县级财政机构管理运营，实行“收支两条线”管理。按照国家的规定投资运营，实现保值增值。目前，城乡居民养老保险基金主要投资渠道是银行存款和购买国债；县社会养老保险局履行监管职责，财政部门、审计部门监督基金的收支、管理和投资运营情况。
四、瑞典社会养老保险制度对我国城乡居民基本养老保险制度的启示
（一）选择与经济协调发展的筹资模式――由现收现付制向部分积累制过渡。改革以前，瑞典的养老保险制度带来了沉重的财务负担。围绕减轻财政负担、防范未来支付风险的改革，瑞典建立起了部分积累制度的养老保险制度，有效地抑制了养老金支出的快速增长。养老保险制度与经济增长趋于协调。2004年，瑞典养老金支出占GDP的37.9%，在2000年（37.3%）的基础上仅提高0.6个百分点。养老金支出增长的减缓大大减轻了社会福利支出的压力。2004年，瑞典社会福利的支出占GDP的比重为32.7%，在1995年（34.6%）的基础上下降了1.9个百分点，这为瑞典经济的可持续发展创造了条件。我国处于老龄快速发展期，资本市场发展不完善，现收现付制和完全积累制均难以很好地满足我国养老需求。部分积累制度由于具备了现收现付制和完全积累制度的优点，当之无愧地应成为城乡居民基本养老保险的最佳筹资模式。
（二）注重公平与效率相统一。瑞典的养老保险制度的设计充分体现了公平与效率相结合的原则。在养老金待遇给付方面，养老保险的待遇水平只根据个人缴费的多少以及缴费时间长短进行确定，完全不考虑个人退休前的收入情况。除了保证低收入群体的最低养老金有居住年限（按瑞典法律规定，最低时间为3年）要求外，收入关联养老金不设时间限制。最低保证养老金的资金筹资完全是来自国家的一般税收，公民不缴纳社会保险，这体现了国家保证公民公平的基本生存的权利。个人账户的积累资金将直接进入资本市场，进行投资经营。城乡居民基本养老保险制度作为面向农民和城镇居民的一项新型制度，应公平地对待每一位参保的城乡居民，保证其参与的机会公平与年老时待遇公平。同时，还应体现制度的效率性，拓展投资渠道，选择有效的投资工具，保证养老基金的保值增值。
（三）建立多层次的居民养老保障体系。瑞典养老保险制度具有三个层次，属于典型的多支柱养老保险制度。最低层次具有普惠性质，针对的是全体国民，目的是保障国民的基本生活，属于生存保障。我国的城乡居民基本养老保险制度，严格意义上来说，属于最低层次的保障制度，基础养老金具有普惠性特征。由于参保人数众多，基础养老金大幅提高是不现实的。但是，单纯靠基础养老金，一方面保障不了老年农民的基本生活，另一方面同一标准的养老金待遇已不适应农民群体分层的现实。我国区域发展不平衡，即使在同一区域内部也存在不小的差异。阶层分化派生出养老需求的多样性，社会化的养老金待遇远远满足了不了收入较高的农民群体。因此，建立以城乡居民基本养老保险制度为第一层次，商业保险为最高层次的多支柱的养老保障体系是满足不同阶层农民养老需求的必然选择。
主要参考文献：
[1]张民省.瑞典的多支柱养老金制度及启示[J].中国行政管理，2008.10.
1、补充养老保险指的是养老保险的补充保险。居民在享受城乡居民基本养老保险制度基础上，并行城乡居民补充养老保险制度，居民可以按照补充养老保险的档次缴费，每一个档次政府都会有补贴，居民缴费满15年之后每个月可以领取到一定额度的养老金，这样做能够更好地保障退休人员的晚年生活。
2、目前山西省城乡居民基本养老保险待遇水平偏低。2019年人均待遇为1494元，仅为脱贫标准指导线的41.5%，不足以兜底保障老年人的基本生活。为此山西积极推行城乡居民补充养老保险制度，并以立法形式明确，从制度上解决低收入人群的养老问题。
3、城乡居民在缴纳基本养老保险费后。可在其基本养老保险关系所在地，参加补充养老保险。在补充养老保险费的缴纳、待遇领取标准及程序方面，条例规定不同的缴费档次缴纳的费用不一样，退休之后能够领取到的养老金自然也会有差距，不过大家不要盲目的追求多缴费，根据自身情况来，量力而行即可。
（来源：文章屋网 ）
作者：杨琳 单位：中卫市社会保险事业管理局
参保人根据自身经济状况自主选择缴费，缴费档次有100元~1000元、1500元、2000元等12个缴费档次，使得参保人选择缴费空间增大，既适合低收入居民的承受能力，又满足高缴费愿望参保人员。财政对应12个缴费档次给予30元~120元、160元、200元补贴。这样做既有利于调动广大农民参保的积极性，也体现了党委、政府对参保缴费工作的大力支持。缴费15年以上的，每增加一年，达到领取养老金条件时，增发两元以上基础养老金。建立特殊人群补贴机制，对重度残疾人、低保家庭等特殊困难群体给予全额或部分补贴。对已参加村干部养老保险的在职村干部和新任职村干部，继续按照村干部缴费补贴标准参加居保。对城乡计划生育独生子女户、两女户和“少生快富”户参加居保缴费实行奖励补贴，在补贴的基础上，政府再按适当标准给予奖励补贴。试点市县根据国家扶持政策，并结合本地区的实际，研究制定了一些补贴政策。例如，中卫市沙坡头区少生快富纯女户，在奖励缴费补贴的基础上再奖励300元。银川市为参保居民被评为全国劳模、自治区劳模、银川市劳模的，由银川市财政分别补助每人每年960元、720元、480元。这些地方政策有力地促进了国家扶持政策的贯彻落实，体现了各试点市县对辖内特殊参保群众的政策支持。参保者年满60周岁及以上者，每月可以领取养老金，同时建立自然增长机制，根据经济和社会发展情况，每年适度提高养老金标准。目前，居保养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，基础养老金发放标准从2012年1月起由以前每人每月55元调增到每人每月70元。对参保并领取养老金的参保人身故者，政府向其生前指定的受益人或法定继承人一次性支付丧葬补助费840元，其个人缴费部分由其合法继承人继承。一些试点市县也结合本地财政情况，适当增加了享受待遇参保人员的基础养老金发放标准。银川市从2012年5月起，在自治区规定的城乡居民社会养老保险基础养老金标准（每人每月70元）的基础上，为符合享受城乡居民基础养老金待遇条件的人员，每人每月增加基础养老金25元，增加后每人每月发放95元。石嘴山市、中宁县从2012年7月起，将城乡居民养老保险基础养老金标准调整为每人每月100元。
工作启示
强化政府的主导地位从城乡居民养老保险制度实践经验看，充分发挥政府的主导作用是这一制度得以顺利实施的关键。具体来讲，政府在城乡居民养老保险制度建设中的作用主要有以下4个：①制度的科学设计。政府一定要依据我国经济社会发展情况、历史文化传统和城乡居民的需求来设计基本养老保险制度。②财政的大力支持。基础养老金的发放、对居民缴费给予的财政补贴都需要政府财政的大力支持，而且政府要根据经济发展和物价变动等情况，适时调整财政支持的标准。③完善保障措施。城乡居民养老保险制度的实施是一项系统工程，需要制定一系列配套措施以提供制度保障。主要的配套措施涉及基本养老保险实施细则的制定、经办体制的建设、信息管理平台建设、金融网点的建设等诸多方面。④通过政府积极引导，广大城乡居民更容易接受，更有利于新的社会保险制度的推进。当然，过多的政府干预不利于建立健全社会保险机制，更容易产生依赖性，毕竟社会保险不仅仅依靠于财政买单，应逐步发挥社会保障自身的保障功能，使其能够健康有序地良性循环下去，这样才能实现社会保险试点工作的真正目的。但在统筹城乡居民养老保险工作中，政府的主导地位不能丢，否则很容易走上老农保的道路。高度重视制度之间的衔接与转换随着参保居民劳动关系、社会角色的变化，使得参保居民在各社会养老保险制度间、各地区间的流动成为必然，如何使参保居民在各养老保险制度间自由转移与衔接，也是个难题。在实施城乡居民养老保险制度中，有一些与其他社会养老保险之间的接续处理办法，如城乡居民养老保险与城镇企业职工基本养老保险之间的转移和接续；被征地农民、老村干部、乡村医务工作者等特殊群体参加社会养老保险是否可以得到政府补偿；城乡居民养老保险与低保、计划生育家庭奖励扶助制度、社会优抚制度之间的配套衔接等。为推进城乡社会保障统筹发展，应维护制度的公平公正，最大限度地保护底层群体利益。对比而言，居民具有负担能力的，选择职工基本养老保险显然更加划算，但在同一时期的两个不同制度面前，同样是城镇居民，两个制度间的差异较大。究其原因，主要是两大制度较大的模式差异、缴费差异和待遇差异，使得参保人尤其是困难群体在不同制度间选择时，权益难以得到准确保障。城乡居民养老保险制度实施中暴露出来的这些问题，都需要我们尽快研究出城乡居民养老保险与其他社会养老保险以及社会救助制度之间的衔接转换制度。基于以上分析，笔者认为，城乡居民养老保险、职工养老保险和社会优抚制度不能互不关心，独立发展，应相互比较，借鉴发展，从而实现制度融合。妥善处理公平与效率的关系建立城乡养老保险制度有利于实现城乡居民基本公共服务的均等化，这主要体现了我国社会养老保险制度追求的公平目标。然而在实现制度公平的同时，还要在制度的管理及运行中努力提高其效率，在缴费标准的设计以及对参保缴费给予的财政补贴方面要尽量做到设计科学。例如：按2000元档次缴费15年，缴费额达到33000元，到龄每月养老待遇为307元/月，按100元档次缴费15年，缴费额为1950元，到龄每月养老待遇为84元/月，高档次和低档次缴费额比值是17∶1，而高档次和低档次待遇额比值不到4∶1。再例如，缴费15年以上的，每增加1年，达到领取养老金条件时，每月加发5元基础养老金，试想15年后，每多缴费1年，每月多发5元钱，怎能激励更多的中青年积极参保和有经济能力的人选择高标准来长时间参保缴费呢？分级负责的财政补贴使城乡居民社会养老保险制度管理统一、责任共担国家政策规定，最低基础养老金由中央财政转移支付，地方财政对参保人缴费给予补贴，责任基本明确。这也给地方政府增加社会保障投入留有余地，在国家最低基础养老金标准的基础上，提高待遇水平，主动承担地方政府责任。相较职工基本养老保险中央财政兜底模式，城乡居民社会养老保险明确的财政分担政策更有利于政策的整体统一，更有利于培养地方的投入意识，形成中央与地方责任共担机制。积极鼓励引导年轻居民参保年轻居民参保积极性不高，出于3点原因：①现在机关事业单位职工暂没有纳入到养老保险范围，年轻居民更愿意通过努力进入机关事业单位工作，不用参保缴费就能享受财政养老制度，而且养老保险待遇更高；②统筹城乡居民养老保险与其他社会养老保险待遇差别较大，且两种养老保险制度间暂无有效的转移接续制度，年轻居民寄希望于参加待遇较高的社会养老保险；③长期以来，居民受现实主义思想的影响，比较注重眼前既得利益，对缴费即可以享受的医疗保险更容易接受，而对缴费几十年后才能享受到待遇的养老保险不够关注或尚存疑虑。因有以上思想存在，使得这些年轻居民不愿参保缴费，或等待观望，所以应引导年轻居民积极参保缴费，不能只寄希望于居民养老保险制度就能解决，而是需要方方面面的配套政策和积极参保的舆论氛围，给参保居民，尤其是年轻居民较高的心理预期。居民养老保障待遇相对较低城镇职工养老保险缴费15年，缴费3.4万，待遇是每月500元，而居民养老保险同样缴费15年，缴费3.3万，待遇每月仅为307元，每月待遇差达到193元。目前，城乡居民社会养老保险覆盖的恰恰是负担能力较低的弱势群体。尽管参加同一种养老保险制度有统一基础养老金标准，也维护了自身的制度公平，但与职工基本养老保险待遇相比，其基础养老金水平的合理性存在缺陷，这也使得居保养老待遇只能对居民养老起到一定的作用，而无法真正实现社会保险待遇的公平合理。
对策建议
调整待遇设计，建立养老待遇长期增长机制将缴费年限和缴费金额与基础养老金提高挂钩，针对不同的缴费年限，按一定的标准加发基本养老金，鼓励参保人员及早参保和长期缴费，这一点可以借鉴城镇职工养老保险的成功经验。适时提高基础养老金标准，使待遇水平逐步达到或接近城镇企业职工养老保险待遇水平，真正实现城乡统筹协调发展。建立城乡居民社会养老保险统筹基金，为城乡居民社会养老保险待遇增长提供支撑。出台衔接办法，解决制度衔接障碍完善城乡居民社会养老保险制度，实现制度之间的顺畅衔接。研究各项制度对接办法，细化各项养老保障制度的衔接与转换，制定具体可操作的实施细则，解决城乡居民社会养老保险与其他社会养老保险的衔接障碍，消除参保人员的顾虑。加大财政支持，确保长效资金保障财政对城乡居民社会养老保险档案管理经费给予适当的支持，对今后年度工作的开展建立长效的经费保障机制，对村级社保服务站建设提供资金支持，实现保障服务全覆盖，保证必要的办公设施、设备、网络建设和协办员报酬，以确保此项工作开展的工作经费。总之，随着城乡老年人口比重的增加，城乡居民社会养老制度有待进一步完善，在科学发展观思路的指引下，通过进一步规范，真正实现均衡享受养老保险待遇的目标，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
【关键词】养老保险；转移接续
一、国内研究现状
1.城乡居民养老保险转移接续的必要性研究
建立城乡居民养老保险制度是缓解不断加剧的养老压力、促进制度公平、扩大内需、拉动经济增长的重要举措（颜令帅等，2012）。[1]而我国目前的社会保险制度是一个呈自我封闭并缺乏协调性的残缺体系，转移衔接机制尚未形成（吴君槐，2011），[2]特别是在项目设置、指导思想、项目的具体设立（包括选择模式、覆盖对象、缴费标准、支付水平）方面（刘苓玲，2008）。[3]这种城乡断裂的保障状况，一方面损害了农民的利益，侵蚀农民的社会保障权益，社会保障资金大量涌向城市，广大农民无缘分享经济发展成果，城乡差距进一步拉大，影响农村的发展和稳定（黄英君、郑军，2010）；[4]另一方面，影响了劳动力流动，特别是跨区域就业群体的流动，造成人为的不公（何文炯，2010）。[5]而近年来城乡居民之间的收入差距有进一步扩大的趋势，农村居民的相对地位进一步弱化，反映了农村居民生活风险的累积。因此，检讨目前城乡二元社会保障体系的制度缺失，寻求实现城乡社会保障转移接续的模式和路径，对进一步完善我国的社会保障制度是很有必要的（樊小钢，2004）。[6]
2.城乡居民养老保险转移接续的方案及路径研究
随着城市化进程的加快，城镇居民社会养老保险与“新农保”将走向合并，实施城乡居民社会养老保险成为必然趋势。潘怀明，谢娟娟对城乡社会保险制度的对接提出了见解，认为包含平行对接和纵向对接两个方面的含义。他们认为平行对接就是城乡分制的相同项目的制度对接问题，即指在同一统筹范围内，城乡分别实行的相同社会保险制度（项目）之间在资金筹集、账户转移、待遇给付以及管理等方面转接、对接直至统一的过程（潘怀明、谢娟娟，2011）。[7]
至于如何实现转移接续，徐旭提出了衔接的两种方案，一是两个养老保险制度的双向衔接转换，城镇职工基本养老保险转为新型农村养老保险时，将参加城保人员的个人缴费及其利息（不含企业缴费划转部分），并入新农保个人账户，并按当地相对应的新农保缴费标准（档次）折算成缴费年限，时间序列自后往前折算，折算年限最长不超过15年，同时应按新农保的规定和缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应新农保待遇；新型农村养老保险转为城镇职工基本养老保险时，将参加新农保人员的个人账户全部的本息总额，并按当地以灵活就业人员身份最低缴费标准折算成缴费年限，时间序列自后往前折算，折算年限最长不超过15年，按照城保的规定重新建立个人账户，同时按城保的规定和缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应城保待遇；二是新型农村养老保险和城镇职工基本养老保险养老金的计发算法，这需要用城保的统筹养老金的算法替换新农保的基础养老金算法（徐旭，2011）。[8]何文炯则提出了城乡养老保险制度统一后的模式：国民年金制度（制度 A）+个人账户式养老保险制度（制度 B），即建立覆盖城乡居民、保障基本生活的国民基础养老保险制度（或国民年金制度），并在此基础上建立养老保险个人账户，其中工薪劳动者强制缴纳，其他人员自愿缴纳，可以自由转移（何文炯，2010）。[9]
3.实现城乡居民养老保险转移接续的障碍性因素
利益冲突影响社会保险关系转移。现行制度之下，缺乏一个利益协调机制，从而导致地区之间的利益矛盾（何文炯，2010）。各地市财政“分灶吃饭”，独立核算基本养老保险金的发放数额并由各自地方政府最终承担养老金的发放义务，再加之各地经济发展水平的不一致以及统筹账户基金的不能“自由流动”，导致各地对基本养老保险关系的转入设置户籍等种种门槛，并引发养老保险关系转移难的问题；另一方面，各地区经济发展水平不平衡，经济发达地区所需支付的养老保险金额相比要高，为避免支付较高水平养老金，部分地区出于“地方利益保护”动机也设置了种种限制以减少劳动者养老保险关系的转入。
二、国外研究现状
依据萨缪尔森的公共产品的非排他性和非竞争性的定义，社会养老保险可以界定为具有排他性和非竞争性的准公共产品。因为在养老保险制度中，受保人要缴纳一定的费用，但是这些费用相比此后所能享有的收益来说是要小的多，这也就表明养老保险制度在经济上排他是可能的。另外，在竞争性方面，只要受保人满足年龄及缴费等方面的法定条件，就可享受到养老保险的收益，一个人参加养老保险并不会减少其他人的参与，而且受保人的受益水平是根据缴费水平等来确定，并不会因为参加的人多了收益就会受到影响，每个受保人无法调节社会养老保险的参加数量和质量，所以，从这个角度来看，社会养老保险具有非竞争性。因而养老保险作为一种准公共产品的公共服务，实现其均等化提供是对公共服务的公共性程度提出的要求，即覆盖社会所有成员都能够享有基本均等的公共服务，从而保证社会的公平。也就是说，城市和农村具有同样的资格享受均等化的公共服务，这也是城乡养老保险转移接续的根本缘由所在。
罗尔斯在他1971年发表的《正义论》中阐述了自己的公平观，提出了两个原则：平等自由原则和机会的公平原则与差别原则。机会公平原则要求国家设计一种保障公平的制度，以使人们不因某种特权而得益或受害，不因社会分工所形成的社会地位不同而变得高贵或卑贱，不因先天素质或后天能力的差异而导致富有或贫穷。社会保障正是国家所设计的一种通过国民收入再分配体现社会公平的保障公平基本制度。在养老保障领域，其公平性就表现为：无论城市的公民还是农村的公民都应该平等享受同样水平的养老保障，不应出现城乡差距。
参考文献：
[1]颜令帅，吴忠，向甜，职韵秋.城乡居民社会养老保险制度建设探究[J].劳动保障世界，2012（11）.
[2]吴君槐.构建长江三角洲地区城乡统筹医疗保障体系的思考[J].江西财经大学学报，2011（4）.
[3]刘苓玲.中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究[M].北京：经济科学出版社，2008.
[4]黄英君，郑军.我国二元化城乡社会保障体系反思与重构：基于城乡统筹的视角分析[J].保险研究，2010（4）.
[5]何文炯.劳动力自由流动与社会保险一体化[J].中国社会保障，2010（12）.
[6]樊小钢.城乡社会保障制度衔接模式探讨[J].浙江社会科学，2004（4）.
[7]潘怀明，谢娟娟.贵阳市社会保障制度城乡一体化的平行对接问题研究[J].贵州财经学院学报，2011（4）.
[8]徐旭.各种养老保险制度衔接之探讨[J].中国劳动，2011（11）.
[9]何文炯.劳动力自由流动与社会保险一体化[J].中国社会保障，2010（12）.
与2013年1.38亿60岁以上老人领取养老金相比，今年的人数恐怕要突破1.4亿。老龄化的脚步难以阻挡，养老保险制度所牵扯的人群日益广泛。新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）与城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）初步完成了对接，新制度覆盖的人群最为广泛，接近5亿，相当于整个欧盟的人口。
如何完成两个制度的磨合，如何与其他保险制度衔接，提高养老金有没有可能，政府担起了什么样的责任……在为制度并轨而欢呼叫好之后，提出的问题也要一个个得到解答。
为此，《小康》记者专访了人力资源和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙。
两个制度设计初期就为并轨打下伏笔
《小康》：据了解，已有15个省份已经率先完成了新农保与城居保并轨。人们注意到，今年2月7日，也即春节假期后第一个工作日，国务院常务会议就决定将两项制度合并，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。为什么选择了这样一个时机？
刘从龙：应该说时机已经成熟。首先，自2009年、2011年陆续启动新农保和城居保后，2012年就在全国基本实现了全覆盖，目前将近5亿人参保，两项制度受到广大城乡居民的普遍拥护。第二，党的十和十八届三中全会均提出了要整合城乡基本养老保险制度，这是统筹城乡、推进城乡基本公共服务均等化的要求。第三，社会保险法规定，有条件省市自治区可将两项制度合并。试点期间，地方并轨提供了丰富的经验。
两项制度合并，更有利于“新四化”建设，即城镇化、工业化、信息化和农业现代化。制度并轨主要考虑的因素还是以人为中心，劳动者不管流动到哪里，都可以参加相应的保险，不再受身份之困，个人权益都可以得到连续记录。
《小康》：两项制度并轨前，前期准备工作是如何开展的？
刘从龙：新农保在2009年开始启动，设计初期就将其定位为我国基本养老保险制度体系中的一个托底制度，因此缴费标准设定的也比较低，对于交不起费的重度残疾人等群体还有地方政府代缴政策。在城市也有一部分居民没有工作单位，有的没有收入或收入也很低，如果以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险要按照社会平均工资的20%缴纳保险费，他们缴不起，但也要有养老保险制度覆盖。于是2011年，城居保制度出台。
当时将新农保扩展到城居保的时候，我们就考虑到，覆盖城乡居民的养老保险制度不能太碎片化，否则将来衔接起来会比较困难。于是打下一个伏笔。新农保和城居保在制度模式、筹资方式、待遇支付结构等主要政策上基本保持一致。有所不同的是，推出时间有先后，覆盖群体不同，缴费档次不一样，有的地方基础养老金标准也有所不同。
当时中央财政制定的基础养老金标准和补助方式是一样的。为什么呢？它不能不一样，这不是社会救济，而是一种保险制度。本来城乡收入差距显而易见，作为一项新的社会保险制度不应该扩大城乡差距而应逐步缩小差距。所谓均等化，就是要从政策制度方面去解决这个问题。从那时起，我们就在考虑将两项制度归并。
2012年，新农保与城居保实现制度全覆盖后，有条件的地方先走一步，进行制度合并。2013年，我们开展了大规模的调研，在东中西部各选2个省，每个省选2个县，每个县选5、6个乡镇，共12个县60个乡镇，进行入户调查。最终回收6000份有效问卷，了解老百姓对养老保险制度政策落实情况的反应和需求。在此基础上，多次召开不同层次会议，听取省、市、县相关负责人及部分专家学者、人大代表政协委员的意见，还邀请财政、发改等部门参会。广泛征求各方意见后，人社部与财政部共同起草文稿，并于2012年8月开始，征求各省、自治区、直辖市人民政府以及中央部分部门和国务院相关部门意见，得到反馈后，继续与财政部会商，修改完善。差不多经过了一年多的酝酿与准备工作。
提前八年完成了“制度全覆盖”
《小康》：从您谈到的前期工作进程看，两项制度从全覆盖到合并过程顺利吗？
刘从龙：从2009年启动新农保算起，到2012年用了三年左右就完成了制度全覆盖。起初我们预计时间是到2020年。我们认为，这毕竟是一项养老保险制度，要让数亿收入较低、居住分散、对养老保险了解很少的农民理解接受并参保缴费，是一个不小的难题。现在看，效果还不错，2013年参保城乡居民个人缴费647亿元，人均超过了200元。
之所以比较顺利，主要经验还应该归功于各级政府高度重视、全力推进，同时政策简明清晰，群众易于理解接受。比如，在设定缴费标准时，考虑到我国农民收入较低，把最低缴费标准设置为年缴费100元。如果起步标准很高，将会有很多农民无法参保。
另外，筹资方式采取个人缴费、集体补助、政府补贴的方式。我国地区性差异巨大，于是我们采取了中央政府制定最低标准，并按基础养老金最低标准对中西部全额补贴，对东部补贴一半。在基础养老金部分，对东部地区政府补贴另一半养老金有强制性规定。而在最低标准之上，地方政府补贴多少完全看当地财力。例如北京2014年将基础养老金提高至430元，上海则提至540元。目前基础养老金全国平均水平为74元。如果对地方政府在基础养老金补贴之外做强制性补贴金额规定，这项制度就不会推广得如此之快。
不过，合并一项制度也不是看起来那么容易，期间也听到不少不同的声音，有些事情我觉得不应该太消极，得从积极的角度看。
《小康》：养老涉及到每个人，大家都有不同的利益诉求，对于养老保险制度的看法肯定有所不同。
刘从龙：有人批评说，基础养老金起点水平太低。毕竟城乡居民养老保险处于制度建设初期，万事开关难。前几年在搞试点，不宜在全国统一提高基础养老金，今后也需要一个逐渐提高的过程。我看过有关资料，美国1935年建立基本养老保险制度，起步时养老金水平也只有20多美元。我国新农保和城居保启动时，有1亿多城乡居民已经年满60岁，无需缴费就可以领取养老金。这确实是一种时代的进步。
还有一种观点认为，年轻人都不爱参保，参保率低。我从事这项工作二十多年了，老农保从1991年启动试点到2007年底约5000万人参保。而如今，新农保与城居保将有近5亿人参保，4年时间参保人数是过去16年的10倍，平均参保率接近90%，总体来看参保率不低。提高中青年居民参保率有多更艰巨的工作要做。我国城镇职工基本养老保险参保人数也已经达到3亿余人。目前，我国养老保险覆盖人群是全球最大的。
在调研中，有些年轻人说，拿100块钱做生意，比交养老金合算，收益更高。我认为不能这么比，参加养老保险是为老年提供长期可靠的保障，不能跟做高回报的生意相比，高回报往往伴随着高风险，做生意可能赚钱，但也可能打水漂，而参加养老保险交的每一分钱都不会有损失。
并轨并非意味着所有人的养老金待遇等同
《小康》：我在采访的过程中，发现包括学者在内，都比较关注并轨后，新农保与城居保的待遇水平是否会发生变化，究竟谁向谁靠拢？甚至有人乐观估计，并轨后参保人将享有相同的养老金待遇。
刘从龙：应该这么理解，实现统一后，将来无论是城市居民还是农村居民，参保机会将均等，在同一个户籍所在地不会因为城乡户籍不同而造成差异。
但是养老金待遇依然有差异，不可能所有人享受同样的养老金。这个差异首先体现在个人账户养老金上，因为作为分子的个人账户资金有差异，参保时间越长，个人缴纳越多，政府和集体补贴越多，利息等收益也越多，分子越大，而分母是一样的，即除以139，个人账户养老金所得就越多。
另一个差异则出现在地方补贴上，即在中央确定的基础养老金最低标准之上，地方政府要根据实际可以提高当地基础养老金。除了东西部地区性差异，经济越发达补贴越多之外，有的地方还实行了年限养老金，例如浙江，每多参保一年，多发基础养老金2元。
《小康》：采访过程，有些地方政府感受到了养老金补贴带来的压力，看来继续提高养老金在短时间内比较困难。
刘从龙：根据国务院的要求和有关文件的规定，我们正在会同有关部门积极研究建立基础养老金正常调整机制。此前，全国有1500多个县已经自行调整了，政府补贴基础养老金达到每月74元，就是各地调整的结果。不过，我想强调一点，对于基础养老金调整，政府肯定是要按照财力，尽力而为，量力而行。以中央财政为例，2013年拿出了784亿元对基础养老金给予补助，地方政府出了534个亿，两者相加达到1325亿元。如果每人每月加10元，则需再支出160亿元。今年领取养老金的城乡老年居民将会突破1.4亿人，即使按原来的标准不变，中央财政对基础养老金的补助也会超过800亿元。再在这个基础上增加补助，财政压力确实不小。
至于地方政府能不能增加养老金，调整到什么水平，还是依据地方财力而定。不能因为以地方债为借口推脱公共服务责任，况且有些地方债也不是民生投入造成的。从目前看，养老金占财政支出比重并不大，调整财政支出中公共服务与投资建设结构比例至关重要。
当然，我们也要看到县级财政所承担的责任往往更重，例如规定缴费补贴地方政府不能低于30元，通常县财政拿得最多，省级次之，市级几乎很少。现在是省管县，两者财政直接发生关系，市级只负责其下几个区。这的确是个难题。怎么使省里多担一点责任，怎样在省里去均衡，这都是未来需要讨论的。
《小康》：合并后的城乡居民养老保险制度将遵照哪种档次缴费？有人提出，设立最低标准，但上不封顶，您如何看待这种设想？
刘从龙：合并后设立了12个档次缴费标准，首先合并成了100元到1000元十个档次，又新设定了1500元和2000元两档。
上不封顶不行，基本养老保险的目标是保证基本生活水平，要与原来收入相关。它与职工养老保险还存在一个合理关系的问题，上限不能超过灵活就业人员参加职工养老保险的年缴费额。如果能够交得更多，可以作为灵活就业人员参加职工基本养老保险。
《小康》：个人缴费部分会不会在有生之年就被提空？
刘从龙：很多人错误理解了个人缴费除以139的含义，认为个人缴费只能领取11年多一点。事实上，养老金是按月发放，不是一次性提走。养老金结余还要计算利息。连本带利算在一起，是会延长领取年限的，利息越高延长年限越长。
当时确定139时，是按照60岁后平均余命（60岁到死亡的年限）同时考虑利息因素计算出来的。不过，现在也存在这样一个问题，人的平均寿命在延长，就意味着领取养老金的年限不断后延。一旦发生个人账户被提空，政府财政也会兜底。
养老保险改革下一步的十个重点
《小康》：正如您所说的，这项制度还在初创阶段，需要进一步完善，那么下一步的重点将会放在哪些方面？
刘从龙：我们工作的基本要求可以概括成“四个统一”，即名称统一，我们已经做到了，统一为城乡居民基本养老保险制度；政策标准统一，缴费标准已经统一，下一步要继续完成基础养老金领取标准；管理统一，包括管理与服务两方面；信息系统统一。
统一城乡居民养老保险制度主要有以下几个方面的改革创新和优化完善。一是，确定制度目标，设立两个时间点，2015年之前全国范围内都要实现两个制度并轨，同时还要实现与城镇职工养老保险制度衔接；到2020年，建立统一、规范、公平的城乡居民基本养老保险制度，并与社会救助、社会福利、家庭养老等相配套。第二，进一步明确参保范围与人群，启动全民参保登记计划，逐步实现应参保人员全覆盖。第三，统一缴费档次，让城乡居民更公平地自主选择档次参保缴费。第四，完善多缴多得的缴费激励机制，明确选择缴费500元以上档次的，地方政府每年补贴标准不得低于60元。第五，设定缴费上限，体现“保基本”要求，并与职工养老保险保持合理关系。第六，对个人账户计息做了调整，过去是按照银行一年期定期利率，以后按照国家规定计息，要与投资方式结合起来。第七，以往规定如果参保者死亡，只返还除政府补贴外的个人账户部分，现在则是不扣除政府补贴，可全部继承。第八，有条件的地方政府可以建立起丧葬补助费制度。第九，如果城乡居民户籍发生变化，处于缴费期间可到新户籍所在地提出申请，旧户籍地的个人账户可以和新账户合并，政府补贴也可以带走。如果已经领取养老金，养老保险关系就不能转移了。第十，省市政府应对经费困难的基层经办机构给予适当工作补贴。
《小康》：您在制度创新中提及一个人们最为关心的话题，实现与城镇职工养老保险制度衔接……
刘从龙：在合并城乡居民养老保险制度的同时，人社部和财政部又印发了一个文件，城乡养老制度衔接的暂行办法，这就意味着它与城镇职工养老保险制度之间是有个通道的。现行的两个养老保险制度是并行关系，按规定参加一个养老保险，两者可以相互转。衔接时点是在申请领取养老金的时候，在职工养老保险中参保满15年，可以把之前在城乡居民养老保险中个人账户转过来，两个个人账户合并，退休后基础养老金则为社会统筹养老金。而有的人只在城市中打了几年工就回到老家，可以把职工养老保险中个人账户与城乡居民个人账户合并，基础养老金按照城乡居民养老金标准发放。
1.部分中小城市的养老保险制度缺少法律保障手段，社会保障部门无法可依。基本养老保险制度立法落后，养老金管理缺乏相对的独立性，法律不健全、缺少严格的基金管理机制。社会保险费收缴困难，导致养老金安全存在隐患，被挤占、挪用和冒领现象严重。
2.社会养老保障体系制度不健全。我国现行社会养老保障体系共分三个层次，基本养老保险；企业补充养老保障；个人储蓄性养老保险。在实际操作中，处于辅地位的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险实际上还未真正建立起来，辅助作用还未得到充分发挥。
3.部分中小城市养老保险制度隐性债务问题没有得到有效的解决，这关系到中小城市养老保险制度转轨的成败，关系到在新的养老保险制度下是否产生基金缺口、基金平衡困难等诸多问题。
4.部分中小城市养老保险存在统筹层次不同。只有企业养老保险实现了省级统筹，机关事业单位养老保险仍然是县级统筹，而农村社会养老保险有的地方建立了，有的地方尚未建立。
5.部分中小城市养老保险存在个人账户“空账”，养老保险制度转轨成本责任不明。目前社会统筹的资金远远不足够支付现实退休的人养老金，为了解决这个问题，政府不得不向个人账户透支，由此造成个人账户基金弥补养老金支付的资金缺口，使统账结合的养老保险制度在实践中个人账户空账的规模变大，个人账户的“空账”问题已经使养老保险制度资金方面出现严重问题。
6.基金征收与管理脱节，基本养老保险基金保值增值手段单一。部分中小城市由于企业申报缴费环节增多，部门之间协调配合不顺畅，如何运营保险基金并使其保值增值是困扰社保部门的难题，社会保障部门面临很大的未来支付的风险。
7.养老保险制度存在不公平现象，养老金替代率差距显著。企业与事业和机关单位在养老金替代率和领取的养老金数额上差距很大。在老年人群体中存在着分配不公平的现象，会导致老年人的贫富差距过大。如果养老金替代率一直保持着如此大的差距，就会使老年人对现行的养老保险制度产生质疑，不相信养老金会给自己增进福利，会扩大养老差距。
8.部分中小城市把提前退休作为减员增负、人员分流的重要渠道。提前退休使是养老保险制度导向和管理粗放因素共同作用的结果，其结果是经济效率下降，劳动力资源的作用得不到充分发挥，养老保险基金减收增支，养老金支付缺口不断增大，其结果必然造成养老基金入不敷出。
9.中小城市存在社会老龄化程度较高，人口老龄化趋势加剧，年轻人和国家的养老负担加重。随着医疗技术水平不断提高，公众预期寿命不断延长，使得人口老龄化的速度比其他任何国家都要快。中小城市退休人员增长比例大大高于在职职工增长比例，一些城市为了解决就业压力，放宽退休条件的限制，造成大量人员提前退休，加剧了养老保险金的支付负担。
二、完善中小城市养老保险制度的解决对策
1.加强组织领导。成立社会养老保险工作领导小组，把中小城市居民社会养老保险工作作为当前重要民生工程来抓，强化督查，纳入考核。建立由政府管理部门直接领导的专业基金经营监督机构，具体负责对基金经营机构的资质认定，投资方向、投资收益及相关财务状况的监控，对违规行为实施处罚等等。
2.加快基本养老保险制度的法制化进程。建立一套适合中小城市发展的基本养老保险法律制度，对基本养老保险制度的目的、任务、职责权限及养老基金的来源、用途、管理等方面以法律条文的形式加以确认，增强基本养老保险制度的严肃性和约束力。
3.建立统一的基本养老保险制度，实行养老保险基金全国统筹，实行省级统筹，将机关事业单位养老保险和城乡居民社会养老保险一并纳入全省统筹范围，以提高社会养老保险抵抗风险的能力。根据城乡居民的收入情况，建立适合中小城市城乡居民基本养老保险制度。
4.加强养老保险基金管理和监督，逐步建立和完善养老保险基金的监督制度。随着养老保险制度的不断完善，会逐步转化为社会保险机构主要负责养老保险统筹基金的管理，由政府部门制定严格的养老金法对养老保险基金管理，由独立的养老保险基金公司进行养老保险基金投资运营，建立完善的养老保险基金监督机构。
5.开辟基金运营增值新渠道，对基本养老保险费实行”科学规范、简明方便、低成本、高效率”的原则，基本养老保险个人缴费应由社会保险经办机构负责征收，统一基金征收和管理环节，真正做实个人帐户。要不断拓宽养老保险基金运营的投资渠道，通过购买在证券交易所上市的基金间接入市，委托实力雄厚、规模大的商业银行或其他金融机构对基金进行运营管理，由金融机构承担风险，社保机构支付一定的管理费用，选择前景好、收益高且比较稳定的国家基础设施建设项目等进行投资。
6.调整退休政策，扼制提前退休国家应及时调整退休政策，重新界定法定退休年龄，严格退休审批制度，限制提前退休，从政策上防止将失业压力转嫁到养老负担上来。
【关键词】新农保 可持续 并轨
一、制约贵州省城乡居保可持续发展的因素
1、个人账户基金运营保值增值困难。目前，养老金运营状况可以概括为：一是养老金规模大。养老保险涵盖所有城乡居民，城乡居民养老保险基金将越积越多，如何实现基金的价值目前正面临一个非常紧迫的问题。第二，养老金投资渠道狭窄，一个操作模式。为了避免操作风险，基本上都采取存款或购买国债和其他安全的方式，但收益率较低，经营收入难以提高。第三，缺乏法律和规定，禁止贪污和腐败的养老金。根据相关政策的规定为了实现城乡居民养老保险基金的价值，但尚未规定，缺乏合理的投资运行机制。
2、养老金待遇偏低，影响参保人数。合并后基金使用与新农保缴纳采取相同的方式，个人，集体和政府，保险基金之前的由城市居民缴，政府支付。但政府没有详细规定基础养老金如何随经济或物价的增长调整标准，让广大参保对象觉得没有实现价值最大化，参保人数不为乐观。以贵阳市为例，根据《贵阳市国民经济和社会发展统计公报》2013年城乡居民养老保险人数81.98万人，比上年增长2.1%，2014年贵州省城乡居民养老保险人数82.09万人，则仅比上年增长0.1%。不公平的养老金替代率的差异是需要解决的问题之一。
3、年限折算政策不合理，养老保障户籍身份不平等。职险转到新农保或城居保时缴费年限直接累加为新农保或城居保的缴费年限规定不合理。职保在缴费和待遇方面都高出新农保和城居保很多倍，从待遇来说，职保转移到新农保本省就存在一定损失，从缴费来说，将职保年限直接加到新农保上无异于强迫其选择高缴费档次，这样不符合自愿参保的原则，会伤害参保者的权益和积极性。
4、城乡居保制度监督过程中存在信息不完整问题。《办法》简要阐述了新农保与城居保并轨的情况，在许多细节都不明确，并没有明确规定由哪个部门负责新农保和城居保的监督和指导工作的合并。由于实际情况存在差异，缺乏统一的监督和指导的实施，地方政府可能会在推动过程中有效率缺乏的问题。同时，由于政府间利益博弈，地方政府可能会为了维护地方经济发展的利益对政策断章取义，执行不完整；态度上敷衍化，此外，对模糊的具体责任进行合并，对城乡养老保障体系计划和可预测性有直接损害性。
二、贵州省构建可持续城乡居保制度的建议
1、严格把控投资方向，确保个人账户基金保值增值。个人账户基金增值决定着未来个人账户养老金水平。要实现基金投资增值，首先要分散资金积累，实行省级行政管理。无论是在管理还是投资上，都不是一个好的选择若以县为单位的制度。在引入个人账户基金的同时应增加安全法律法规条例，保证投资运行规律。在相对成熟的市场体系下，社会保障基金的投资是完全正常的。在前期，严格控制股票市场，以购买债券和基金为主，实行组合投资策略，鼓励投资于国家基础设施项目，以股票市场规范为前提，然后适当放宽。投资要公开透明，省受托人的主体，通过公开、公平的程序来满足投资者的条件，并对投资的经营结果进行公告，公布了个人账户的收益率和利率，省际之间要相互评价，接受社会监督。
2、进一步扩大基础养老金覆盖面，增强保障力度。首先，取消基本养老保险领取条件，作为社会保障再分配的重要方面，体现了社会公正，不应该排除最困难群体。取消基础养老金的领取限制，极大的保障了老年人的基本生活，同时也减少了老年贫困，逐步真正的实现老有所依，尤其在广大的农村地区逐步改变养儿防老等一些落后观念。其次，把握此次合并的机会，提高基础养老保险水平，制定如何使养老金增长的机制。在基础养老金的增长率基础上，第一是不低于通货膨胀率，基本养老保障水平不降。第二是根据经济增长水平调整基本养老金，让基本养老基金保障老年人的基本生活。
3、加快消除养老保障户籍身份不平等的步伐。首先，完善城镇职工养老保险制度。要通过深化改革，促使城镇职工养老保险制度的完善，增强体制的抗风险性，保证养老保险的可持续性。进一步扩大养老保险覆盖面，采取措施解决历史债务，探究个人账户管理创新。逐步实现财政支出的规范化和法制化。提高养老计划水平，延长退休年龄，实现男女平等退休年龄制度，应对人口老龄化，提高财政收支平衡。其次，建构城乡统筹社会养老保险体系。为了缩小老年收入与社会福利的差距，将老年保障的社会公正放在重要地位。在金融可持续发展的前提下，我们必须不断提高农村老年人的安全保障水平，缩小城乡差距。同时，贵州省政府依据自身情况增加专项财政投入，请求中央增加转移支付得以使贵州省整体的基础养老金水平不断提高。
4、加强信息化建设，建设科学透明的基金管理平台。建立覆盖全省的信息系统需要引进专业技术开发人员和系统设计人员，把各地已经建立的信息系统整合到一个平台上，实现全省范围内的信息共享。要实现系统在技术上没有漏洞，保证信息安全。在全面落实功能方透明的基金面，涵盖了支付、领导、养老、自助、信息等方面。增强信息化建设有利于养老保险工作经管的科学化与工作的透明化，为兼顾城乡养老保险制度的全面建设打下坚实基础。
参考文献：
[1]睢党臣，董莉，张朔婷.对城乡居民养老保险并轨问题的思考[J].北京社会科学，2014.
[2]杨子川.关于城乡基本养老保险制度衔接的方法与政策研究[J].东方企业文化，2013.
[3]张展新.居民养老保险改革的城乡整合成效与区域分割问题[J].劳动经济研究，2014.
关键词：养老保险；人口老龄化；甘肃省
人口老龄化的加快对我国社会、经济的发展产生重大影响，同时对社会养老保险的影响也越来越大。甘肃省作为“一带一路”上“丝绸之路经济带”的重要门户，地理位置极其重要，但甘肃经济相对落后，人口老龄化问题也尤为突出，老龄化程度的不断加深加剧了养老保险基金和财政养老支出的负担，对现有的社会养老保障体系提出了挑战。
一、基本情况
1.甘肃省人口老龄化现状早在2005年，甘肃省常住人口为2591.72万人，其中65岁及以上老年人口达187.38万人，占人口总数的7.23%，已经超过7%的国际认定标准，步入老龄化社会。从表1可以看出，截至2018年年底，甘肃省常住人口为2637.26万人，65岁及以上老年人口达296.95万人，占人口总数的11.26%，老年人口抚养比为15.8%。2014—2018年，甘肃省65岁及以上老年人口数量显著增加，同时，占人口总数比也持续攀升，老龄化程度不断加深。老年抚养比是指65岁及以上老人数量对15—64岁劳动年龄人口数之比，可在一定程度上反映人口老龄化社会后果。甘肃老年人口抚养比不断上升，表明养老负担在不断加重。
2.甘肃省养老保险建设情况近年来，甘肃省全面实施全民参保计划，养老保险制度已基本完善。为进一步强化管理，确保所有参保人员实现老有所养，推进养老保障体系建设，2019年甘肃采取了多方面举措：第一，企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高至3.5%；第二，企业基本养老保险单位缴费比例从20%降至19%，机关事业单位的基本养老保险单位缴费仍为20%；第三，城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至16%，实现了企业职工和机关事业单位养老保险缴费比例的统一；第四，完善完全失地农民参加企业职工基本养老保险政策。截至2018年年底，甘肃全面实施机关事业单位养老保险制度，参保人数达2.3万户、参保人数108.7万人，参保率95.4%；城乡居民基本养老保险参保人数达1316.97万人，领取待遇人数为317.42万人。截至2019年11月，甘肃省养老保险参保人数为1833万人，其中城镇职工参保人数468.2万人，城乡居民参保人数1364.8万人，一定程度上实现了社会保险从制度全覆盖到人群全覆盖的转变，为养老保险可持续发展奠定了坚实基础。
二、甘肃省养老保险存在的问题
1.养老保险基金收支压力大人口老龄化进程的加快，给养老保险基金收支带来巨大压力。首先，虽然参保人数在逐年增加，但老年人口规模也在迅速扩大，领取养老保险的人数不断增加。因此，缴费人数起着重要作用，其与常住人口和劳动年龄人口有关。甘肃省近几年常住人口数量变化不大，但作为人才净流出省，很多青壮年劳动力外出务工，也在一定程度上影响了缴费人数，进一步影响到养老基金收入，使得养老保险基金发放紧张。其次，老年人口平均寿命的延长使得养老保险基金支出的时长和对象增加，增加了养老保险支出。同时，我国退休年龄偏早，使得养老金的缴纳年限缩短，发放时间延长，也影响了养老保险基金收支情况，更甚的是带来财政风险。
2.养老支出财政补贴不足财政补贴方面，一般由中央、省级、市级财政对参加城乡居民养老保险的待遇人员进行补贴，并由中央全额承担基础养老金支出补贴，市级政府进行适当财政补助，但市级政府发挥作用不大。因而，养老保险财政补贴主要来源于中央和省级政府。而甘肃省地处我国西北内陆，地势复杂，交通基础薄弱，开发难度大，缺少中心城市带动，人才人口流失严重，经济落后，已连续五年被认定为全国最落后的省；加之，人们的思想观念陈旧，导致人们在养确，要从省级层面进一步细化机关事业养老保险政策，只要符合参保条件的单位和个人都可以及时参保，适当对高龄退休老人和艰苦边远地区退休人员给予一定政策照顾，提高其退休待遇。机关事业单位养老保险信息系统还不完善，建议加强信息系统开发、维护力量，满足机关事业单位养老保险经办需求。
3.加快实行养老保险省级统筹当前我国已建立养老保险待遇正常调整机制，但从全国范围上来看，各省经济发展水平极不平衡，基金保障能力弱的省份和地区无法确保养老金按时足额发放。因此，需加快养老保险省级统筹，发挥基金的共济作用，保证基金欠发达地区退休人员按时收到足额养老金。目前，甘肃省实行基于预算管理和责任分担机制的基金省级调剂养老保险制度，省级统筹制度尚未建立，基金共济能力弱，因此，甘肃提出在2020年7月起实行养老保险基金全省“六统一”的统收统支的省级统筹。
第一条为进一步贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，按照市委市政府城乡统筹的规划，加快推进城乡居民社会保障体系的全覆盖，逐步解决城乡所有居民老有所养问题，根据《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发[]18号）、《省新型农村社会养老保险制度实施办法》（政发[]155号）和《省政府关于印发<省城镇居民社会养老保险制度实施办法>的通知》（政发[]144号）的文件规定，结合我市城乡居民的实际情况，制定本办法。
第二条本办法按照统筹城乡的原则，将城镇居民养老保险制度与新型农村养老保险制度合并实施，在全市范围内开展城乡居民养老保险制度（以下简称城乡居保）。
第三条具有本市户籍，年满16周岁以上（不含在校学生），未参加企业职工基本养老保险的农村居民，不符合企业职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，均可在户籍所在地自愿参加城乡居保。城乡居民不得重复参加政府主办的社会基本养老保险。
第四条城乡居保制度，坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，通过个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，养老待遇和个人缴费相挂钩的方式，实行基础养老金与个人账户相结合的养老待遇办法。
第五条各县（市）、区可根据本实施办法制定本地区具体实施细则，市区（不含区）按本办法执行。实施办法和实施细则报省新型农村和城镇居民社会养老保险工作领导小组办公室备案。
城乡居保的统筹地区原则上为各县（市、区）人民政府、区管委会，实行分级管理。
第六条各级人民政府应高度重视城乡居保工作，在原新型农村社会养老保险工作领导小组的基础上成立城乡居民社会养老保险工作领导小组，统一领导、组织实施。到年底，全面推行城乡居保制度，基本实现全覆盖。
第七条各级人力资源和社会保障部门是城镇居民社会基本养老保险工作的主管部门，其主要任务是会同财政等相关部门做好统筹规划、政策制定，统一管理、综合协调等工作。财政部门要做好政府补贴资金的筹集、拨付工作，充分发挥监督职能，加强城乡居民社会养老保险基金收入、支出、结余的监督，确保专款专用；民政、残联、人口和计生等部门要配合做好贫困家庭、残疾人和弱势群体的参保工作，落实好扶助政策；公安部门要负责组织提供户籍、人口统计数据和确定户籍性质；统计部门要按照城乡居民规定的口径提供统计数据；宣传部门要组织新闻媒体发挥舆论引导作用，大张旗鼓地做好宣传工作。
第八条各级社保经办机构应充分履行职责，确保城乡居保工作的顺利开展。市社保经办机构负责全市城乡居保的统计分析、业务培训和监督与指导等工作，各县（市、区）城乡居保经办机构（以下简称经办机构）负责城乡居保的养老保险费筹集、养老金支付、个人账户管理等项工作。
乡（镇）政府、街道办事处负责本行政区域内的城乡居保的组织宣传和扩面征缴工作。具体业务由乡（镇、街道）劳动保障事务所承担。
第九条各级人民政府要加强城乡居保经办能力建设，明确经办机构，充实经办人员，保障工作经费。开展城乡居保所需工作经费，由各统筹地区纳入同级财政预算，不得在城乡居保险基金中列支。
第二章养老保险费的筹集
第十条城乡居保的参保缴费由参保人员到经办机构或经办机构指定的金融机构办理参保登记手续并以货币形式按年缴纳。
第十一条城乡居保个人每年缴纳养老保险费的标准设定为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1100元、1200元12个档次，各县（市）、区人民政府可根据实际情况增设缴费档次或按制度规定探索行之有效的其它缴费方式。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。今后根据省政府调整政策，我市将适时调整缴费档次。
第十二条各县（市）人民政府应对参保人员缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30－50元，有条件的地区可提高补助标准，补助标准限低不限高；对选择较高档次标准缴费和缴费年限较长的，可适当增加补贴给予鼓励，具体标准和办法由县（市）人民政府确定。区、区政府和市经济技术开发区管委会、风景区管委会、管委会补贴标准为每人每年50元，由市、区财政各承担一半。
第十三条对本市被列入最低生活保障对象、重度残疾人等缴费困难群体，各县（市、区）人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
第十四条鼓励其他经济组织、社会组织和个人为参保人缴费提供资助。
第三章个人账户管理
第十五条各级经办机构应当为每位参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，同时核发缴费证，为参保人员建立养老保险档案。
第十六条参保人员养老保险个人账户包括：
（一）参保人员个人缴纳的养老保险费及其利息；
（二）地方人民政府对参保人员的缴费补贴及其他来源的缴费资助；
（三）其他收入及利息。
第十七条参保人员个人帐户的储存额，每年参照我省企业职工基本养老保险个人账户记账利率计息。经办机构应当对参保人员个人账户中的储存额及时结息。
第十八条参保人员因各种原因中断缴费的，其个人账户由经办机构予以保留，不间断计息。以后继续缴费的，中断缴费前后的个人缴费账户储存额和缴费年限累计计算。
第十九条参保人员跨统筹地区转移养老保险关系的，只转个人账户中个人缴纳部分的本息。
第二十条参保人员有权向经办机构查询其养老保险有关情况，经办机构应当及时提供相应的服务。
第四章养老保险待遇
第二十一条参保人员同时具备年满60周岁、足额缴费的条件，经所在县（市、区）人力资源和社会保障行政部门审核后，次月起按月领取养老金。未缴费而直接领取城乡居保养老金的人员，其符合参加各项社会保险条件的子女应按规定参保缴费。
第二十二条本办法实施时，己年满60周岁，未享受企业职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇的，不用缴费，可按月领取基础养老金；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，并允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。
第二十三条城乡居保养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。
（一）基础养老金:市城乡居保基础养老金标准为每人每月60元，各县（市）、区人民政府可根据当地实际情况适当提高基础养老金标准。各地原新型农村养老保险基础养老金标准高于本标准的，按原标准执行。对于连续缴费超过15年的城镇居民，从第16年起，每超过1年，基础养老金可加发1%，提高和加发部分的资金由县（市、区）人民政府支出。今后根据省政府调整政策，我市将适时调整基础养老金标准。
（二）个人账户养老金：个人账户累计储存额除以139。参保人员死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。
第二十四条城乡居保养老待遇按月实行社会化发放，领取养老待遇的人员每年应参加资格认证。领取养老待遇人员死亡的，其直系亲属或者有关人员应在一个月内到指定的经办机构注销领取养老相关待遇的关系。
第五章制度衔接
第二十五条城乡居民养老保险与企业职工基本养老保险、“五保”供养、社会优抚、最低生活保障等制度的衔接办法，按国家、省制定的规定执行。
第二十六条被征地农民和失地农民社会养老保险仍按《市政府关于印发〈市市区被征地农民社会养老保险实施办法〉的通知》（府发[]114号）文件执行。本办法实施时，市区（不含区）已年满60周岁，并按照上述文件规定参保但未达到享受养老金待遇条件的人员，可按本办法领取基础养老金，直至享受到被征地农民养老金待遇时为止。
第二十七条本办法实施时，按照就高不就低的原则，《市市区70周岁以上“三无”老年居民养老补贴办法》（府发[]195号）及其贯彻细则和修改后扩大到60周岁已领取养老补贴的人员，仍按原标准、原范围和原人员享受养老补贴，不重复享受基础养老金。
第二十八条本办法实施后，《市政府关于印发《市贯彻<省新型农村社会养老保险制度实施办法>的实施意见》的通知》（府发[]91号）、《市政府办公室关于印发<市区新型农村社会养老保险制度实施办法>的通知》（府办发〔〕138号）、《市市区70周岁以上“三无”老年居民养老补贴办法》（府发[]195号）规定的各项政策与本办法归并，如不一致的统一按本办法执行。
第六章基金监督管理
第二十九条各地要建立健全城乡居保基金财务会计制度。根据《省新型农村社会养老保险基金财务管理实施办法》（财规〔〕24号）己开设城乡居保（原新农保）基金财政专户的地区，基金纳入城乡居保基金财政专户管理，专账核算，单独计息；未单独开设城乡居保基金财政专户的地区，基金纳入社会保障基金财政专户管理，分账核算，按有关规定保值增值。
第三十条城乡居保养老保险基金的筹集、支付、增值管理，应当接受监察、审计、财政和人力资源社会保障等行政部门的检查监督。
第三十一条各级经办机构应当建立健全城乡居保基金的财务、会计、统计和内部控制等制度。每年编制社会保险基金收支的预决算，按要求编制和报送社会保险基金的财务、会计和统计报表。
第三十二条各级经办机构应按照全省统一的城乡居保信息管理系统，积极开展有利于城乡居保工作的规范化、制度化、信息化建设，制订科学、合理的操作流程，努力实现规范化管理。大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。各级财政应当安排资金用于城乡居保信息化建设，促进规范化管理。
第三十三条城乡居保个人账户中的储存额，只能用于支付参保人员年老时的养老金，不得挪作他用。
第七章法律责任
[关键词] 城乡居民 社会养老保险 一体化模式 比较研究
[中图分类号] F840.6 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0086-04
[基金项目] 贵州省科技厅、贵州财经学院软科学联合基金研究项目《民族地区新型农村社会养老保险制度研究》（编号：黔科合体R字[2010]LKC2016号）阶段性研究成果，贵州省教育厅项目。
[作者简介] 廖承红（1975-）女，贵州桐梓人，贵州财经学院学报编辑部副编审，研究方向：宏观经济；张士斌（1976-），湖北钟祥人，博士后，贵州财经学院教授，研究方向：劳动力与社会保障 。
浙江、北京和重庆三省市城乡社会养老保障制度一体化探索颇具特色，对其他地区构建覆盖城乡社会养老保障制度具有借鉴意义。论文探讨了各种模式发展和演变所处的经济社会条件，进而提出了加快构建全国城乡社会养老保险制度的建议。
一、三种城乡社会养老保险
一体化模式的比较
浙江、北京和重庆模式有着诸多相似之处，又有着各自不同的特征。城乡一体化社会养老保障模式包括许多方面，一体化的方式、资金筹集模式以及管理形式等是其中的核心部分。比较三种模式在这几方面的异同，对我们深刻了解各种模式的特征及其相应的适用范围有重要意义。
（一）城乡社会养老保险一体化的形式
浙江、北京和重庆三模式中统筹城乡社会养老的方式十分相似，即主要建立两种社会养老保险体系――城镇职工基本社会养老保险体系和城乡居民社会养老保险体系（未参加城镇职工基本社会养老保险的劳动者皆可以参保），这样将城乡所有劳动者都纳入了社会养老保险制度体系，并从制度上规定了两个体系相互衔接的办法。城乡居民养老保险制度实行个人账户与基础养老金相结合的制度，采取个人缴费、集体补助与政府补贴相结合筹资模式。
从参保对象看，三种模式都以户籍为准，规定具有本省（市）户籍的，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁（不含在校生），未进入城镇职工基本养老保险体系的所有城乡居民都可以参保，从而实现城乡劳动者社会养老保障制度的全覆盖。从统筹层次上看，北京规定城乡居民养老保险制度由区（县）人民政府负责组织实施，基金实行区（县）级统筹，浙江则规定市、县（市、区）统筹，重庆同样规定由区（县、市）统筹，而从实际来看，三种模式主要由地级市来统筹。从转移接续来看，三种模式都规定参保人员跨统筹区域转移养老保险关系的，个人账户中的资金全部转移。
（二）资金筹集与待遇模式
三种模式都采用个人缴费、集体补助和政府补贴的资金筹集方式，采取按年缴费的方式缴纳养老金，不同之处在于各地区个人缴费标准和政府补贴形式与数量存在差异。北京市城乡居民社会养老保险规定最低缴费标准为上一年度农村居民人均纯收入的9%，最高缴费标准为上一年度城镇居民人均可支配收入的30%；个人账户资金包括个人缴纳的养老保险费与利息，集体补助与利息和其他收入与利息；同时，政府提供一定数额的基础养老金补贴（2009年的标准为每人每月280元），由区（县）政府财政负担，并进入区（县）财政预算。浙江和重庆则分段设置缴费标准，由参保者个人自行选择。浙江2009年将个人缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，并规定各地可按不低于当地上年农村居民人均纯收入或城镇居民人均可支配收入5%的额度，增设和调整若干绝对额缴费档次。重庆将个人缴费标准设置为100元、200元、400元、600元、900元五个年缴费档次，参保人自主选择档次缴费。
浙江、北京和重庆城乡居民社会养老保险的待遇普遍采取基础养老金和个人账户相结合模式，但在具体制度设计上和养老金待遇数量上存在差异。从具体制度设计上来看，与北京和重庆的基础养老金和个人账户养老金两个层次不同，浙江还设定了一个缴费年限养老金，缴费年限养老金月标准根据长缴多得的原则，按缴费年限分段计发。在个人账户发放方式上，与浙江和重庆实行的统一记发不同，北京规定其个人账户养老金实行分段记发。从基础养老金标准来看，北京为每月280元，明显高于每月80元的重庆和66元的浙江。
（三）养老金的管理与运营模式
在养老金的管理上，三种城乡居民社会养老保险模式仍然采取以市（区、县）级统筹的形式。浙江、北京和重庆三地都明确规定城乡居民社会养老保险费由当地社会保险经办机构负责征收，也可由当地政府委托有关机构征收，城乡居民社会养老保险待遇发放由当地社会保险经办机构负责。各级政府建立城乡居民社会养老保险基金账户，纳入统筹地区的财政预算，并纳入同级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，专款专用，并按有关规定实现保值增值。
统筹地区的人力资源社会保障行政部门负责基金的监管职责，制订完善各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露基金筹集和支付信息。而财政、监察、审计部门按各自职责实施监督。社会保险经办机构和村民委员会、城镇社区居民委员会每年在行政村和社区范围内，对参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。
二、各种模式所处的经济社会条件比较
经济发展水平和财政能力、城乡居民的收入水平以及人口和社会政策环境是各种模式经济社会条件的主要方面，也是我们需要关注的主要问题。
（一）经济发展水平和财政能力
近来年，三个地区经济和财政能力的快速增长为城乡一体化社会养老保障制度发展提供了基本经济条件。2004～2009年间，浙江、北京和重庆经济增长都非常迅速，人均财政收入则以更快速度增长。浙江和北京经济发展水平较高，为实现城乡社会养老一体化提供了基本经济条件。虽然重庆经济发展水平相对落后于北京和浙江，但近几年来经济和财政能力加速发展，也为重庆城乡一体化提供了重要基础和支撑。
三个地区经济水平差距比较明显，特别是重庆人均经济发展水平和财政收入明显低于浙江和北京。三个地区的经济水平差距使其养老金财政补贴水平也存在差异。就基础养老金而言，北京模式的标准是每月280元，重庆是每月80元，浙江为每月66元（该数字为全省平均，浙江省部分地区的标准为80元）。虽然重庆地区基础养老金标准比浙江要高，但其大部分来自于中央财政补贴，而非重庆市政府自身的财政支持。按照国家的补贴标准（对新型农村社会养老保险的基础养老金，中央政府财政给西部地区补贴80%，中部60%，东部20%），重庆本地政府对基础养老金补贴仅为每人每月16元，浙江和北京则分别为53元和224元。
（二）城乡居民收入水平和差异及其影响
最近10多年，浙江、北京和重庆城乡居民收入都有了长足进步。随着城乡居民收入持续提高，城乡居民用于消费支出后的剩余趋于增长，为构建城乡社会养老保险一体化制度奠定了微观收入基础。再从制度设计上讲，浙江、北京和重庆形成城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险这种二元的社会养老保险体系，源于城乡劳动者和城乡居民收入水平的明显差异：城镇职工的平均收入明显高于农村劳动者，城镇居民人均收入水平则明显高于农村居民。因而，浙江、北京和重庆都选择了多元、多层次的缴费和待遇标准，也允许城乡居民在不同制度之间转移衔接。
另一方面，三个地区之间城乡居民收入水平的绝对和相对差距，是其缴费水平存在差异的重要原因。2009年，北京城乡人均收入水平最高，重庆最低，与此形成鲜明对比的是，北京城乡收入差距最小，重庆城乡收入差距最大。从实际缴费情况来看，2009年，北京城镇居民缴费在每年2406～8021元，农村居民缴费在每年1050～3500元，而浙江居民城镇居民的缴费集中在每年2000元左右，农村居民集中在800元左右，重庆城乡居民的缴费则在每年100～900元之间，北京城乡社会养老保险的缴费水平明显高于重庆。
（三）人口老龄化和政策环境对社会养老保险一体化的影响
2010年，浙江常住人口中60岁及以上人口的比例达到15%，重庆则达到16.4%，而如果仅考虑户籍人口，其老龄化程度将更深。因而，迅速老龄化成为三个地区加快城乡社会养老保险制度建设的重要推动因素。再从城乡居民的分布来看，北京城镇化率非常高，其城镇人口比重已经达到85%，城乡居民社会养老保险的主要任务，在于扩大城镇居民社会养老保险的覆盖面，重庆城镇化率则相对较低，其城乡居民社会养老保险的主要任务，在于扩大农村居民的社会养老保险覆盖面。
另外，三个模式所处的地理位置及政策环境存在一定差异。相比浙江和北京，重庆属于典型的西部内陆地区，其经济社会发展要滞后于东部的浙江和北京。但2007年，国家批准在重庆建立全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆得以在全国率先实行城乡社会养老保险一体化政策。北京作为中国的首都，是全国的政治、经济、文化中心，其城乡社会养老保险制度对全国有较大示范作用。浙江发达的民营经济使得部分农村的集体经济和个体相对富裕，2009年开始的城乡居民社会养老保险一体化是其城乡社会养老保险发展的自然结果。
三、结论与讨论
当前中国正处于加速构建社会保障制度的时期，但如何实现覆盖城乡的“老有所养”的社会养老保障制度，目前仍然处于持续探索阶段，并未形成一个成功和理想的模式。就此而言，浙江、北京和重庆城乡社会养老保险一体化为我们提供了丰富的实践经验，若能对其展开深入研究，将对我国建设覆盖城乡社会养老保险制度有所裨益。在比较分析三种模式的异同及其经济社会条件的基础上，本文提出以下政策建议。
（一）打破城乡分离，分类推进城乡共享的社会养老保险体系
浙江、北京和重庆社会养老保险城乡一体化的尝试，说明我国部分地区已经具备了实现覆盖城乡社会养老保险的条件。2009年开始试点的新型农村社会养老保险制度已经在全国各地铺开，目前国家又提出了构建城镇居民社会养老保险制度的基本设想。由此可见，随着时间的推移，我国各地城乡社会养老保险一体化将越来越有坚实的基础和现实可能性。
在此大背景下，那些条件成熟（经济发展水平较高、城镇化率较高）的地区可以率先实现城乡居民社会养老保险制度一体化，从而推动全国覆盖城乡社会养老保险制度体系的构建。浙江属于自行试点城乡居民社会养老保险一体化的省份，其可以作为一个较好的参照物。我们可以认为，那些收入水平和财政水平高于浙江的省份，基本具备了先行构建城乡社会养老保险一体化的经济社会条件，这些地区包括东部的江苏、天津和上海；那些收入水平和财政水平高于重庆的东部地区省份也可以开始城乡社会养老保险一体化的试点，这些地区包括山东、安徽、福建、辽宁、广东、福建等省；那些低收入水平和财政水平低于重庆的西部地区，可以暂时分别实行城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险，待时机成熟后再实现城乡社会养老保险制度一体化建设。
（二）研究建立城乡社会养老保险缴费与待遇的自动平衡机制
我国城乡社会养老保险制度改革已经进入了深水区，覆盖城乡社会养老保障体系面临着越来越大的财政压力。从2005年以来，国家已经连续7次提高基本养老金待遇，且还有进一步提高的迹象；而农村社会养老退休金更低，平均养老金水平与农村最低生活保障接近，也亟待提高。提高养老金水平意味着需要越来越多的养老金资金，养老金财政支出压力增大。另一方面，我国人口老龄化已经超过13%，且呈加速发展趋势，大量劳动者即将进入退休年龄，养老金支出面临急剧增长的压力。
城乡社会养老保险既要适合经济发展水平，满足老年人基本所需，也要考虑老年赡养率的变化，当前我们必须研究构建城乡社会养老保险缴费与待遇的自动平衡机制，保障城乡社会养老保险的长期平衡。从缴费率来看，城乡居民养老保险应该按照收入的一定比例来缴费，且比例应该在10%～30%之间，以保障低限缴费的保险者能够获得超过最低生活标准的养老金，而缴费较多的劳动者能够有满足体面老年生活的养老金。为了保障未来20～30年的养老金财政平衡，我国应该建立根据经济增长状况、老年赡养率以及收入差距来调整养老金水平的自动调整机制，即当经济增长放缓、赡养率下降，则要降低养老金替代率水平，反之亦然，而且，城乡养老金之间的差异也要随着城乡劳动者工资收入的差异而动态调整。
（三）构建城乡统一的社会养老金管理模式
当前，三种模式的社会养老保险属于地方政府人力资源和社会保障部门监督，社会保险经办机构负责具体管理，这是社会养老保障管理的普遍模式，比较符合我国经济社会发展的现实情况。但在统筹层次上，当前三个地区城乡社会养老保险主要以市（县、区）统筹为主，统筹层次仍然偏低。因而，当前要尽快思考如何提高城乡居民社会养老保障一体化模式的统筹层次，争取在城乡社会养老保险覆盖到全体城乡居民之时，顺利将统筹层次提高到省级统筹，进而为逐步实现全国统筹奠定基础。
在资金运营上，当前三种模式普遍将城乡居民社会养老保险纳入同级社会保障基金财政专户，并主要将资金存入银行，获取银行利息。从我国城乡社会养老保障的实践来看，单独成立一个城乡居民的社会养老保险管理机构成本高、效率低，因而，可以将城乡居民社会养老保险与城镇职工社会养老保险纳入统一的社会保险机构管理，但建立一个单独的账户，城乡居民社会养老保险机构及账户的运营成本由各级政府财政负责，并尝试与城镇职工社会养老保险账户联合起来，构建统一的养老金投资体制。
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On a Universal Pension System for both Urban and Rural Residents:
A Comparison of Zhejiang, Beijing and Chongqing Models
Liao Chenghong ，Zhang Shibin
(Guizhou University of Economic and Finance)
