时间：2023-05-30 09:26:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇审员制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、经审组织建设情况
我县现有经审组织xxx、经审委员xxx个。在组建工会或换届选举时，经审委员会与同级工会委员会都能做到“三同时”即同时筹备、同时选举、同时报批。县总经审会主任由副主席担任，下设经审办公室。
二、经审制度建设情况
今年县总工会分别制定了《关于对下级工会经费审计监督办法》、《本级工会预、决算审计制度》、《工会经费审查委员会议事规章》、《经审工作档案管理制度》、《申报各种荣誉称号的审计制度》、《经审人员学习制度》、《对下审计整改意见书》，还制定并实施了对基层工会经审工作规范化建设考核办法。通过各项制度的健全完善来规范工会经审工作，促进工会经审工作经常化、制度化、规范化建设。
三、审查审计监督工作，县总经审委根据关于《对下级工会经费审计监督办法》、《工会审计操作规程》和《工会企事业单位财务收支审计暂行办法》等制度、办法的规定，分别对县总本级工会经费预算执行、财务收支情况进行了审计。同时对全县应拨交工会经费的企业单位的工资总额、应上解工会经费数进行了审查、核定。从审计情况看，县总工会在促进经费收缴方面采取了积极的措施，经费收入元，上解经费，比上年增长。上年结余元，期末滚存结余元。县总工会支出结构也逐渐规范合理，财务人员整体素质逐年有所提高，财务管理工作得到了一定加强，法律、法规意识得到进一步强化。
四、存在的问题和不足
1、工会经审工作还没有真正得到工会领导的高度重视。安排工会经审主任级别高，懂业务知识、能实际具体操作的专职经审主任少。
2、经审干部队伍难以适应工作需要。①各单位经审机构多以一套人马两块牌子的方式设置配备，工作人员兼职过多，精力有限，不能较好的开展经审工作。②工会经审干部不具备会计、审计等专业技能，对工会财经法规制度不熟悉，业务素质较低，难以胜任审计工作。③有的经审干部特别是基层工会经审干部对自身工作重视不够，责任心不强，不能积极主动开展工会经审工作。
五、做好工会经审工作几点建议
虽然经过多年的发展之后，人民陪审员参与审理案件的比例已较高(在成都市武侯区人民法院适用普通程序审理的案件中，人民陪审员参审比例达82％)，但人民陪审员“陪而不审”现象却依然严重。陪审制度的运行不尽如人意，以致人们把陪审员当成摆设，“陪而不审”几乎成为对陪审员的普遍评价。不少陪审员也自认为参加陪审是为法院帮忙，是应付差事，甘当陪衬。
究竟是什么原因导致了公众普遍认为陪审属于“陪衬”呢?本文将研究“陪而不审”现象是否存在，以及如果存在，是什么原因导致了“陪而不审”的产生。
一、公众得出“陪而不审”结论的理由
(一)陪审员在庭审中的表现
公众得出“陪而不审”这一结论，首先在于陪审员自身在庭审中的表现。开庭审理是查明案件事实的主要过程，开庭过程中各方的表现对当事人是否认可人民法院的裁判具有非常巨大的作用。人民陪审员在庭审中有无发言权和发言频率如何，就成为外人了解和感受人民陪审员的陪审活动最直接的“窗口”，能够使人们对陪审制度和人民陪审员产生最直接的印象。就我们调查到的陪审员在开庭过程中的发言情况来看，陪审员的积极性并不高，有时发言和一般不发言的陪审员人数所占的比例超过70％。
虽然陪审员不发言并不表明其不关注庭审的情况，也不能表明陪审员对案件的裁判结果没有影响，而且陪审员在庭审中很少发言也有多方面的考虑，但是，陪审员在庭审中的表现确实难以让当事人信服。
(二)不了解人民法院审理案件的流程
就人民陪审员而言，除开庭过程之外，当事人几乎不会见到陪审员的身影，陪审员究竟从何时开始参与案件的审理，是否会在庭前了解案件的基本事实，是否认真参与案件的评议，是否独立发表自己的意见等问题均不得而知。加之陪审员在开庭过程中的多数时间的沉默，普通民众得出陪审员“陪而不审”的结论并不难理解。
(三)对陪审制度不了解
普通民众对陪审制度不了解而得出“陪而不审”结论，是因为部分当事人对人民陪审制度根本没有听说过，或者仅仅停留在听说过的层面上。由此而言，人民陪审员也就不能在最基础的层面代表民意，也就不能实现其预期的价值。
(四)现阶段司法公信力的缺失
公众得出“陪而不审”结论的另一重要原因在于现阶段司法公信力的缺失。司法公信力缺失的主要原因在于以下几点：
第一，随着社会的进步，普通民众对自己权利的维护意识越来越强。
第二，随着法治化的进程，普通民众对法治的预期大大提升，对司法的期望值远远高于司法活动实际具有的能力。
第三，媒体滥用了公众的信任，常常会抓住一些司法不公的现象甚至仅仅是媒体不能理解的司法现象进行带有商业性质的炒作。
第四，传统儒家文化导致司法公信力长期难以确立。
第五，法学界和律师界作为一个正在形成的利益集团希望推动司法制度的改革，强化自己的利益，因此，他们往往更看重或着力针砭现行司法制度中的一些制度弊端和丑恶现象，有意无意的攻其一点，不及其余。
第六，儒家德治思维惯性仍然存在。在儒家伦理思想指导下，自古强调道德的重要性和绝对的优先性，社会习惯于将各种问题都从道德上来找原因。在这样的思维惯性下，遇到当事人不满司法裁判结果的，就理所当然地开始怀疑法官的道德水平。从而得出司法不公的结论。
以上我们简要分析了司法公信力缺失的现状和原因，对比人民陪审员制度，对改变以上导致司法公信力缺失的原因几乎无能为力。既然无能为力，那么陪审制度也就是形同虚设，公众得出人民陪审员“陪而不审”的结论在逻辑上也就顺理成章。
二、“陪而不审”现象的存在及其表现形式
就“陪而不审”现象而言，普通公众得出这一结论虽然多数是凭借其直观的感觉，多少有些盲目的倾向。但就客观事实而言，在人民陪审员参审的案件中，确实存在着“陪而不审”现象。主要表现为以下几种形式：
(一)重名而不重实，不参加案件的审理。
少部分人民陪审员更加看重的是人民陪审员的名称和荣誉而不是其实际的意义，真正出于社会责任感而参与陪审工作的人员不足一半。在这样的指导思想下，“陪而不审”现象的发生并不难理解。
(二)部分人民陪审员虽然参加了案件的审理，但存在如下问题：
1、参与案件审理的时间过短，庭前不了解案件的基本情况
部分人民陪审员参加案件的审理，仅仅是参加案件的庭审过程，但对案情缺乏庭前的基本了解，庭审过程中又不可能，也没有足够的时间对案件的材料进行认真地查看和分析。这样的结果只能导致在庭审结束时，陪审员对案件的基本事实仍然处于一种朦胧的状况。由于陪审员对案件事实难以做到一清二楚，也就难以充分行使其权利，其直接后果就只能是“陪而不审”。
2、在庭审中难以发挥法官的基本作用
作为法官，在庭审中要通过双方当事人所提交的证据及陈述来对案件的事实进行判断。除审判长之外，法官如果认为自己对案件事实不清楚，会要求审判长补充提问或者自己对当事人进行询问。而在现实审判实践中，则几乎没有陪审员发生过这样的事情。
3、不参加或不认真参加案件的评议
少部分人民陪审员对合议庭评议案件缺乏足够的重视，甚至出现了不参加评议的现象，或者虽然参加合议庭评议，但在评议过程中仅仅是附和了事。从笔者主审的案件来看，陪审员不参加案件评议或不认真进行评议的不在少数。
4、不独立发表自己的意见或者不坚持自己的意见
人民陪审员参加案件的审理，由于我院对评议过程做出要求，即由人民陪审员首先发言、承办人发言、审判长最后发言，因此，人民陪审员基本均能在评议时对案件做出自己的判断。也有部分陪审员在评议时要求法官先行发言，绝大部分陪审员虽然对案件做出了自己的判断，但是如果法官对案件持不同看法，陪审员一般均会修正自己的意见。
当法官与陪审员对案件意见产生分歧时，有40.9％的法官会在坚持自己意见的前提下说服人民陪审员；而从人民陪审员的角度看，只有20％的陪审员会接受法官的说服而同意法官的意见。另外有高达80％的人民陪审员不会接受法官的说服，其中坚持自己意见而写入笔录的占37.1％，分歧严重而提请上报审判委员会的占42.9％。
但是，从实际操作的情况看，至今尚未发现有因为陪审员的意见不同而导致案件上报审判委员会情况的发生。
上述数据也说明了“陪而不审”现象的确存在。
三、“陪而不审”现象出现的原因
(一)初级层面上的客观原因导致了人民陪审员“陪而不审”
从初级层面上而言，“陪而不审”现象的原因主要来自于法院和陪审员两方面。
1、从法院的角度而言，虽然人民法院对如何保障人民陪审员充分行使权利制定了较为全面的保
障制度，但仍然无法杜绝“陪而不审”的发生。
(1)由于案件数量的激增和审限的限制，导致法官难以在庭前将案件的基本材料交由陪审员查阅。
(2)由于办案周期不断缩短，导致法官难以与陪审员一道对案件进行彻底的评议。合议庭一般只对案件的总体结果进行合议，而对具体的问题难以进行充分细致的合议。
(3)法官思想上尚未认识到陪审制度的价值。
突出表现为：第一，运用陪审员的主要目的在于解决当前法官数量严重不足的现状。第二，认为陪审员不懂法律，故而很少与其进行法律探讨。
2、从陪审员自身角度而言，其自身的认识不足也是导致“陪而不审”的重要原因。
(1)绝大多数陪审员没有能够了解国家设立人民陪审员制度的原因及陪审制度的价值所在。
(2)部分陪审员观念上存在差距，认为自己的法律知识欠缺，因此不愿意与法官进行交流或者对案件进行裁判时简单地听从法官的意见。
(3)由于陪审员在法律知识方面有所欠缺，虽然愿意与法官进行交流，但在客观上造成了交流的困境。
(4)少部分陪审员缺乏责任意识，参加陪审仅仅是为完成任务。
(二)缺乏对陪审制度作为政治制度的价值认识是导致“陪而不审”现象出现的根本原因
就人民陪审员制度而言，其不但是一种司法制度，而且从根本上讲是一种政治制度。后者才是该制度的核心和内在价值之所在，前者不过是该项政治制度的外在体现或者工具性体现罢了。陪审制度具有的价值包括：1、政治民主价值；2、权力监督制衡价值；3、法制宣传教育价值；4、在全社会营造权利、公平、民主、正义的价值取向；5、维护司法独立、增强司法权威的价值。
然而，现实生活中，多数人并未认识到陪审制度的价值及其重要性之所在，也正是由于这个原因，才最终导致了“陪而不审”现象的出现。
(三)缺乏对陪审员的考核制度是“陪而不审”现象出现的重要原因
按照现行法律法规的规定，承办人需要对案件的裁判结果负责。而对陪审员则有所不同，虽然按照法律的规定，陪审员享有与法官同等的权利和承担相应的义务，但实际上，裁判结果的状况对陪审员毫无影响。当裁判结果无法为社会所接受的时候，无论从各个层面上而言，均不会追究陪审员的责任。缺乏这样的压力，陪审员对权利的行使就缺乏充分的动力。这样的原因必然导致“陪而不审”现象的发生。
(四)人民陪审员――新的司法公正干预者?
设立人民陪审员制度的初衷是保证司法廉洁、促进司法公正，但是，现实审判工作中，人民陪审员在某种意义上而言，反而由司法的监督者、司法民主的参与者变成了司法的干预者，这样的结果可能是立法者始料未及的。
四、解决之道
解决人民陪审员“陪而不审”的问题，是一项长期而又艰苦的工作，绝对不是一蹴而就的事情。笔者以为，应当从以下几个方面进行着手：
1、加强对陪审制度政治意义重要性的教育。
2、加强对陪审员的培训。
3、保障陪审员的权利真正得到充分行使。要充分尊重陪审员的权利，在案件合议时，应当首先由陪审员发表意见，法官不得引导或强迫陪审员按照自己的意见进行合议。
4、强化陪审员的到庭义务。
5、设置人民陪审员办公室，负责对陪审员的选任、资格审核、培训，受理当事人要求人民陪审员参审的申请、通知到法院履行职务、支付报酬，对人民陪审员进行考核、惩戒等管理工作。
6、增加陪审员的惩戒条款。参照《中华人民共和国法官法》规定的法官行为“十三个不得有”，对陪审员执行职务时的行为进行规范。
一、工作现状
1、组织机构完善。
我县共有19个乡镇，所属乡镇企业184个全部成立了联合工会，在组建工会的同时成立了19个乡镇经审组织，组建率达100％。工会换届选举时，经审会与同级工会委员会同时考察、同时报批、同时选举产生。乡镇工会经审会主任均由同级工会副主席担任。经审委员中多数由从事财务工作的人员兼任，经审委员工作变动时，按有关规定及时替补合适的人选。
2、各项制度健全。
对本次调研，大多数乡镇工会十分重视，有些还召开专题会议，听取经审工作情况汇报，研究经审会提出的有关问题，帮助经审会及时解决一些自身难以克服的困难和问题，为经审工作提供良好的工作氛围。各乡镇经审会以经审工作规范化建设为抓手，不断强化经审工作制度建设，建立健全了《乡镇工会经审委员会工作制度》用制度来规范经审工作、规范审计程序、规范审计人员执业行为。
3、审查审计监督工作成效明显。
根据上级工会关于审计规范化要求，各乡镇经审会将实务审计作为一项重要工作来抓：
一是坚持开展各种专项审计活动。强化事前、事中、事后监督。凡工会内部重大经济活动，经审会都会同有关部门共同参与、共同把关。二是坚持开展同级工会经费预决算审计。各乡镇经审会坚持开展了对本级工会经费使用情况预、决算审计。对每年本级工会经费收、管、用情况，认真进行审计，并将审计结果在同级工会全委会上予以通报，对审计中发现的问题，提出整改意见，并督促限期搞好整改。三是坚持开展工会经费拨缴情况审验证试点。根据上级工会的要求，我县各级工会在开展审验证制度试点工作的基础上，全面推行审验证制度。四是坚持开展工会经费计拨情况专项审计。为充分发挥以审促拨、以审促收的重要作用，我县19个乡镇经审会坚持开展工会经费计拨情况专项审计。自查率达100%。有效促进行政足额划拨工会经费。五是坚持开展工会经审干部业务培训。为全面担升我县经审干部业务水平，县总每年组织开展一、二次经审业务培训，各乡镇工会都会积极选派人员参加学习，有效提升经审业务水平。
二、存在的问题和原因
从调查的情况看，各乡镇工会经审工作虽然组织较为健全，但由于乡镇本级工会经费全都由财政划拨，财政划多少是多少，因此工作开展情况很少，没有履行好经费审查监督的职能。造成这种状况的原因：
1、对经审工作的认识不足。
部分乡镇工会没有把经审工作列入到工会工作的重要内容之一，没有认识到经审工作在工会工作中的重要性和必要性，认为可做可不做，财政划拨本级多少工会经费，就用多少。
2、经审委员缺乏经审和财务方面的专业知识。
特别是经审会主任，大部分是兼任，平时工作较忙，不知道工会经审应开展哪些工作、如何开展，造成经审组织未能履行好审查监督职能，未能对所属基层工会经审组织进行指导和服务，使经审组织形同虚设。
3、乡镇企业工会建账率低。
大部分乡镇企业工会基本未建账，使经审会无账可查，基层工会经费实行定额上交，造成经审工作的有些意见和建议无法整改落实，降低了审查监督的作用。
4、县级工会对乡镇工会经审工作的业务检查指导力度不够。
三、工作措施
解决这些问题，下一步要加强以下方面的工作：
1、强化领导，夯实基础。
乡镇工会应进一步加强对工会经审工作的领导，定期召开会议，听取经审工作情况汇报，尊重和支持经审会依法开展各项审查审计监督活动，帮助经审会解决工作中遇到的实际困难和问题，在机构设置、人员配备、经费落实、办公设备等方面，为经审会创造良好的外部环境和工作条件，支持和指导经审会夯实基础、完善制度，积极主动地开展各项审查审计监督活动，充分发挥经审会在工会经费收管用等方面的重要监督作用。
1、组织机构完善。我县共有19个乡镇，所属乡镇企业184个全部成立了联合工会，在组建工会的同时成立了19个乡镇经审组织，组建率达100％。工会换届选举时，经审会与同级工会委员会同时考察、同时报批、同时选举产生。乡镇工会经审会主任均由同级工会副主席担任。经审委员中多数由从事财务工作的人员兼任，经审委员工作变动时，按有关规定及时替补合适的人选。
2、各项制度健全。对本次调研，大多数乡镇工会十分重视，有些还召开专题会议，听取经审工作情况汇报，研究经审会提出的有关问题，帮助经审会及时解决一些自身难以克服的困难和问题，为经审工作提供良好的工作氛围。各乡镇经审会以经审工作规范化建设为抓手，不断强化经审工作制度建设，建立健全了《乡镇工会经审委员会工作制度》用制度来规范经审工作、规范审计程序、规范审计人员执业行为。
3、审查审计监督工作成效明显。根据上级工会关于审计规范化要求，各乡镇经审会将实务审计作为一项重要工作来抓：
一是坚持开展各种专项审计活动。强化事前、事中、事后监督。凡工会内部重大经济活动，经审会都会同有关部门共同参与、共同把关。二是坚持开展同级工会经费预决算审计。各乡镇经审会坚持开展了对本级工会经费使用情况预、决算审计。对每年本级工会经费收、管、用情况，认真进行审计，并将审计结果在同级工会全委会上予以通报，对审计中发现的问题，提出整改意见，并督促限期搞好整改。三是坚持开展工会经费拨缴情况审验证试点。根据上级工会的要求，我县各级工会在开展审验证制度试点工作的基础上，全面推行审验证制度。四是坚持开展工会经费计拨情况专项审计。为充分发挥以审促拨、以审促收的重要作用，我县19个乡镇经审会坚持开展工会经费计拨情况专项审计。自查率达100%。有效促进行政足额划拨工会经费。五是坚持开展工会经审干部业务培训。为全面担升我县经审干部业务水平，县总每年组织开展一、二次经审业务培训，各乡镇工会都会积极选派人员参加学习，有效提升经审业务水平。
二、存在的问题和原因
从调查的情况看，各乡镇工会经审工作虽然组织较为健全，但由于乡镇本级工会经费全都由财政划拨，财政划多少是多少，因此工作开展情况很少，没有履行好经费审查监督的职能。造成这种状况的原因：
1、对经审工作的认识不足。部分乡镇工会没有把经审工作列入到工会工作的重要内容之一，没有认识到经审工作在工会工作中的重要性和必要性，认为可做可不做，财政划拨本级多少工会经费，就用多少。
2、经审委员缺乏经审和财务方面的专业知识。特别是经审会主任，大部分是兼任，平时工作较忙，不知道工会经审应开展哪些工作、如何开展，造成经审组织未能履行好审查监督职能，未能对所属基层工会经审组织进行指导和服务，使经审组织形同虚设。
3、乡镇企业工会建账率低。大部分乡镇企业工会基本未建账，使经审会无账可查，基层工会经费实行定额上交，造成经审工作的有些意见和建议无法整改落实，降低了审查监督的作用。
4、县级工会对乡镇工会经审工作的业务检查指导力度不够。
三、工作措施
解决这些问题，下一步要加强以下方面的工作：
1、强化领导，夯实基础。乡镇工会应进一步加强对工会经审工作的领导，定期召开会议，听取经审工作情况汇报，尊重和支持经审会依法开展各项审查审计监督活动，帮助经审会解决工作中遇到的实际困难和问题，在机构设置、人员配备、经费落实、办公设备等方面，为经审会创造良好的外部环境和工作条件，支持和指导经审会夯实基础、完善制度，积极主动地开展各项审查审计监督活动，充分发挥经审会在工会经费收管用等方面的重要监督作用。
2、加强对经审干部业务知识的培训。通过举办培训班、召开现场指导会、经验交流会等多种形式加强对乡镇工会经审干部的业务知识和技能的培训，提高乡镇工会经审干部队伍的整体素质，使他们能熟练掌握和运用审计及相关知识与技能，同时把经审干部培养成敢于监督、善于监督的专业人才。
2003年12月24日，中国证监会第六届发审委正式成立，25位发审委委员高调亮相。此前没有一个机构像新一届发审委这样倍受关注：整个中国股市对于新上市公司的殷切期望全部压在它的肩上。
1999年我国的股票发行制度由审批制改为核准制。实行核准制后，政府部门从股票发行推荐人的角色中退出，相对应的，券商作为公司上市推荐人的职责得以大大强化。但上市公司的质量并没有像人们想像的那样有所提高，许多上市公司在上市当年就宣告亏损。券商推荐加发审委审核的上市方式因此受到市场严重质疑。
此次发审委改革的核心内容有：发审委委员将由80人缩减到25人；发审委委员的名单将向上市公司和券商公开，发审委委员上会的时间、上会的委员名单都提前向社会公布，并且公布发审委的投票结果；发审委将由专职人员担当，并提高发审委委员中专业人士所占的比例；发审委委员对股票发行申请实行记名投票制度，当场封存备查，并对发审会进行全过程录音；上会的发审委委员参会前必须有工作底稿，并签字存档；建立对发审委委员的问责制和监督机制。
简而言之，改革的目的就是让发审委的审核工作置于阳光之下。业内人士认为，这种制度将有利于更多优质企业发行上市，并对上市公司信息披露的真实性和其经营业绩的持续稳定提供相应保障，从而更有效地维护投资者的合法权益。
不过，对于上市发行改革，证监会迎来的并非全部都是掌声。
由于在国外还没有在主板市场上实行保荐人制度的先例，一些专家认为，《暂行办法》中要求券商核查律师和会计师的工作并作实质判断，这实际上已经超出了保荐人的能力范围和专业范围，在具体操作中是很难行得通的。保荐代表人并不能干预公司的经营管理，而且各行业都有不同的周期性和突发性，这些都不是保荐人能够有效控制的。
不过应该肯定的是，虽然证监会此次对上市发行体系的改革距离调和“监管过度”和“监管不力”两个共存的缺点还有很长的道路要走，但“减少乃至消除行政权力的介入”、“以市场主体约束逐步取代行政约束”这个基调和改革的大方向，已经带给人们希望。
关键词审理期限 审后程序 诉讼程序
中图分类号：d925 文献标识码：a 文章编号：1009-0592(2010)12-037-03
一、审后程序概述
（一）审后程序概念的提出
本文所指的审后程序，是指民事案件和行政案件一审程序结束后至二审程序开始前，以及二审程序结束后至执行程序或再审程序开始前所需进行的诉讼程序。
具体来讲，审后程序始于案件一审裁判作出后，包括一审裁判文书的送达、卷宗的最终装订，如当事人没有提出上诉则包括卷宗归档，如当事人提出上诉则包括上诉状的收取和交换、上诉费的交纳指导、卷宗材料向上级法院的移送。
（二）审后程序的运行现状
当前大部分人民法院并没有设立专门的机构负责审后程序的流程管理和控制，审后程序的各项事务一般还是由业务庭负责完成。即案件一审判决作出后，判决书送达、上诉状的收取和交换、上诉费的交纳、一审卷宗的装订全部由业务庭的一审承办法官和书记员完成，最终由一审承办法官和书记员将全部卷宗和材料移送至上一级人民法院立案庭。在当前案多人少、审判压力空前紧张的情况下，上述工作实际上都是由一审承办案件的书记员完成的。
值得注意的是，目前一些法院单独成立了审判事务管理机构，承担了诸如接收上诉状、向上（下）级法院移送卷宗等工作。但是该机构的工作职责只是辅助业务庭完成相关工作，并不是单独负责控制某段诉讼程序的进程。如审判事务管理机构负责收取当事人上诉状，其会立即将上诉状转至业务庭承办法官或书记员，由后者审核其是否在上诉期内提交，由承办法官或书记员决定是否收取当事人交纳的上诉费等。再如向上（下）级法院移送卷宗，审判事务管理机构只负责将业务庭移交的卷宗运送至相关法院签收，并向业务庭返还签收凭据。
（三）审后程序存在的问题
众所周知，民事程序一审和二审的审限分别为六个月和三个月，行政程序一审和二审的审限分别为三个月和两个月，审限如需延长需要进行严格的审批手续。在司法实践中，审限的规定对于保证案件短期内审结、避免“正义迟到”起着至关重要的作用。但是法律或者司法解释并没有对审后程序的审限和流程控制进行规定，理论界和实务界缺乏对此问题的研究和关注，实践中关于审后程序的相关规定也只是散落在各级法院的内部工作规定中，由此造成审后程序成为一、二审诉讼流程中的瓶颈。
在实践中，一审程序和二审程序之间的审后程序所耗时间是非常令人吃惊的，有些案件的审后程序耗时甚至超过了一审程序的实际审理时间。大量案件的当事人在一、二审之间漫长的审后程序过程中，因为对案件进程情况不清楚、不理解，对人民法院产生了怀疑、不信任甚至是抵触情绪或过激言行。另有大量案件的当事人利用该段时间转移财产或者拖延判决的生效执行。
此外，在二审程序至执行或再审程序之后的审后程序中，也存在大量问题。部分案件二审审结后因为各种原因裁判文书迟迟不能完成送达，造成裁判文书无法生效。还有部分二审案件因为卷宗迟迟没有归档，后续的再审审查或再审程序因为不能调取到案卷卷宗而无法开始，从而延误了判决的生效执行。以上情形中的当事人拿到了两份裁判文书，“却像拿到了两张白纸”，由此与人民法院产生对立情绪的不在少数。
二、审后程序与审前程序的比较
相对于审后程序，审前程序的概念已经被理论和实务界多次提及。一般认为，审前程序是指案件受理前的审查、案件受理后的诉讼文件送达、开庭时间的排定和开庭传票的送达，以及贯穿于开庭审理前各个阶段的调解工作。
在实践中，由于对审前程序的研究比较重视和充分，较多的人民法院都已经针对审前程序的特点改进了案件受理的流程。如部分人民法院将立案审核、立案调解、开庭时间的确定、应诉材料和开庭传票的送达、管辖权异议的确定、保全事项的处理等职能全部划归立案庭负责。业务庭接收案件后直接进行开庭审理，从而大大缓解了审判压力，取得了很好的效果。
比较审前程序和审后程序，会发现两者具有诸多共性：
（一）两者进行的大都是事务性工作，审后程序尤其不涉及案件的实体内容
审前程序和审后程序的各项事务大都不涉及案件审理的实体内容，大部分事务属于一般的文案工作。如果说审前程序中的立案审查、管辖权异议的确定、保全事项的处理等事项还需要审判人员处理，那么审后程序的事务性特点则显得更加明显。如审后程序中诉讼材料的送达和邮寄、诉讼费的收取和退还、卷宗的整理装订等。也就是说，审后程序并不是必须由具有审判职称的法官负责完成，人民法院中不具有审判职称的一般工作人员，即司法辅助人员便可较好地承担此事。
（二）两者各事务之间办理的顺序性较强，无法同时办理或跨顺序办理
审前程序和审后程序的各项事务都有着比较强的顺序性，在这一方面审后程序更为明显。只有当事人签收裁判文书后，上诉期才能够开始计算；只有上诉人向法院提交上诉状之后，法院才能够向被上诉人交换上诉状并收取上诉人上诉费。审后程序的大部分事务必须要按照固定的顺序完成，前一事务不完成，后一事务就不能开始。
（三）两者均需由法院主持完成，要求当事人完成的事务较少，但若当事人不配合极易造成程序进程受阻
审前程序和审后程序的各项事务相对比较琐碎，人民法院完成各项事务所需耗费的人力、物力较多，且对于整个诉讼进行的影响较大，一旦出现工作纰漏，将会对后续程序产生很大影响。如审前程序的保全事项如果处理不善，会造成原告权益无法得到执行或者关键证据无法取得。再如审后程序如在卷宗的装订中如出现材料遗失，在案件进入执行、申诉等程序后会造成案卷无法说明案件事实的局面，严重的会造成案件被发回重审、再审等结果。当事人在审前程序和审后程序中只起到配合法院工作的作用，只在人民法院的指导下完成相关事务。
（四）两者所经程序均比较繁琐，易耗费较多的司法资源
审前程序和审后程序主要由法院主持完成，要求当事人完成的事务较少，但如果当事人不配合很容易造成程序进程受阻。两者的大部分内容必须由人民法院完成，当事人无法也不能代替法院完成相关工作，如原告不能代替法院向被告送达应诉材料或裁判文书，出于卷宗安全考虑也不可能由上诉人负责将卷宗材料向上级法院移送。但是如果出现当事人躲避法院送达应诉材料或裁判文书，或者上诉人提交上诉状后拖延交纳上诉费，后续程序的进行将会因此延迟进行。
综上，审前程序和审后程序有着诸多的相似之处。那么，鉴于审前程序全部事务划归立案庭这一单独部门完成的实践做法，能否将其借鉴到审后程序的制度设计中来呢？也就是说，能否将审后程序的各项事务从业务庭剥离出来，划归一个单独的部门负责管理，从而在减轻业务庭审判工作负荷的同时提高审后程序的效率呢？
三、审后程序的制度设计
当前法院并没有相应的机构负责审后程序的流程控制。这种制度上的缺失对于审后程序的进行十分不利。只有调整现有审判事务管理机构的职能，或者在法院内部直接设立专门的审后程序管理机构，由其负责管理和监督审后程序的相应事务，才能在根本上解决这一问题。
（一）审后程序管理机构的工作职责
笔者认为，审后程序的各项事务可以从审判庭剥离，交由审后程序管理机构负责完成。具体做法为：审判庭作出一审判决后，将裁判文书和初装的卷宗移交给审后程序管理机构，审判庭就此结束对案件流程的控制，由审后程序管理机构负责完成一审裁判文书的送达、卷宗的最终装订（如当事人没有提出上诉则包括卷宗归档，如当事人提出上诉则包括上诉状的收取和交换、上诉费的交纳指导、卷宗材料向上级法院的移送），以及二审程序结束后裁判文书的送达、卷宗的最终装订归档和退卷等工作。
（二）设置审后程序管理机构带来的进步
1．明确了审后程序管理的职责，极大的缩短审后程序周期，保护当事人权益
当前的审后程序之所以漫长繁冗，就是因为没有专门的机构对其进程进行监控和管理，并对其进程中出现的问题负责，从而造成各个部门缺乏协作甚至互相推诿的现状。成立审后程序管理机构，职责的统一将促使这一专门机构尽力缩短审后程序的周期，一些令审后程序进程“卡壳”的问题也有了专门的机构负责解决。可以预见的是，审后程序管理机构的成立可以极大地缩短审后程序的周期，从而使当事人的权益得到极大的保护。
2．专业化程度提高，人员工作效率提高
审后程序划归审后程序管理机构负责，从而使一审承办法官和书记员可以更加专注于实体审判事务，审后程序管理机构专司卷宗整理、上诉状的收取和转发、诉讼费的收取以及卷宗材料的移送工作，两者负责工作的专业化程度大为提高，相关人员可以更加关注自身所负责的工作，避免了因分工过粗、战线拉得过长造成疲于应战的局面。
3．审判资源的利用率提高
在经济飞速发展的今天，人民法院面临案多人少的压力日益凸显，急需年轻法官作为新鲜血液进行补充。但法官是需要具有一定资格和社会经验的专门人员，一名年轻法官从预备法官走向成熟需要多年的培养和磨练，在短时间内“案多人少、拥有审判资格的人员更少”的局面下，审判人员不可能短期内大幅增加。于是，如何内部挖潜，尽可能的增加现有审判资源的利用率就成了人民法院亟待解决的问题。将审后程序从审判庭剥离，使审判人员摆脱事务性工作，将更多精力投入于案件审理，恰恰是扭转当前不利局面的最佳选择。
4．解决了现阶段法院内部部分人员的出路问题
不容回避的是，由于历史原因，法院内部存在着一批具备一定法律知识，但不具备审判资格的工作人员。此类人员大部分是在若干年前经过招工、调任或者复转进入法院。由于当前人民法院仍然承载着接收复转军人的社会责任，此类人员的数量仍在增加。对于此部分不具备、短期内也很难考取审判资格的工作人员的使用一直是困扰法院的问题。同时，由于没有审判资格，这类人员在职级晋升、工资待遇等方面普遍遇到个人职业生涯的瓶颈。
必须指出的是，这些人员都是政治坚定、具备一定法律知识、在实践中掌握了大量审判经验、工作积极主动的人力资源，但是基于《法官法》的规定又不能担任审判员进入审判一线。审后程序管理机构的成立，在分担审判庭繁重工作的同时，也为这些人员提供了舞台。
（三）审后程序应当引入审限制度
笔者认为，在成立审后程序管理机构的同时，相关的规章制度应当同时配套颁布。首当其冲的就是应当将审限制度引入审后程序。立法机关和司法机关甚至可以以法律或者司法解释的形式加以规制。
具体来讲，由于本文统计的一、二审之间的审后程序是指从一审判决书作出日到二审法院签收一审卷宗日，该期间理论最短周期为33日，即判决作出次日宣判、15日上诉期、交换上诉状1日、答辩期15日、运送卷宗并签收1日。在制定相关规则的过程中，正常送达的时间损耗、法定节假日的因素和正当的工作时间损耗应当被考虑进去。故而笔者认为，如无特别因素，将一、二审之间的审后程序的审限制定为60日为宜。对于二审程序之后执行程序或在审程序之前的审后程序，可以延续部分人民法院的现有规定，即在二审审结后3个月内完成裁判文书送达和卷宗整理归档等工作。可以预见的是，此处3个月审限的规定在审后程序管理机构成立后还可大幅缩短。
如遇到当事人涉外造成的上诉期、答辩期延长以及涉外送达、公告送达等造成的时间损耗也应当做适当考虑，因为以上原因造成的额外时间应当在审后程序的审限内扣除。如出现因为当事人诉讼能力低下或者拒绝配合法院工作的情形，如当事人拒绝交纳上诉费、拒绝领取裁判文书等情形的，被延误的期限应当被排除在外，不计入审后程序的审限内。
此外，应当完备审后程序审限延长的审查手续，对于其他原因造成审后程序审限延长的，应当由主管院长、庭长审批；造成审限大幅延长的，应当报上级人民法院审批。对于无正当理由未在审限内完成审后程序相关事务的，对相关人员应当进行责任追究。
四、审后程序管理机构运行时需要注意的问题
（一）注意判后答疑
判后答疑制度是解决当前当事人诉讼能力整体不高、缓和社会矛盾的重要制度。但如果审判庭作出一审裁判后就此结束与案件的接触，显然是对判后答疑制度相当不利的，很容易造成判后答疑制度的落空，从而减少了平息社会矛盾的机会。
笔者认为，这一缺陷并非是不能克服的。审后程序管理机构负责文书的送达，并不等于省略了案件的宣判程序。在实践中，业务庭作出裁判后，可以由审后程序管理机构负责安排宣判的时间并送达宣判传票。宣判时，业务庭法官负责到庭宣读裁判结果并进行答疑，由审后程序管理机构负责裁判文书的签收及其后续事宜。这种由审后程序管理机构牵头、业务庭协助进行的宣判方式既落实了判后答疑制度，又保证了审后程序的合理化分工，可谓两全其美。
（二）相关规定应制定合理
成立审后程序管理这一新的机构，必然要制定相关规定以明确其职责。该规定的制定过程即为法院内部职权的分配过程，这一过程应当由熟悉审后程序的部门牵头主持，由民事、行政、刑事审判庭共同参加讨论。将审后程序交由审后程序管理机构负责的目的在于将各业务庭从程序性事务的枷锁中解放出来，在制定相关规定的过程中要避免为业务庭制造新的困难和不便，以便其全身心的投入到实体审判中去，从而提高审判质量和效率，保护当事人的合法权益。
五、结语
审后程序制度如能够顺利设立，将是完善我国司法制度的重要举措。因为它在一定程度上维护了当事人合法权益的同时，又实现了司法资源的合理化配置，为当前人民法院的实际工作解决了突出困难。需要指出的是，审后程序制度的设立只是我国完善诉讼程序整体流程的一个部分。如何完整地规制整个诉讼程序的各部分程序，同时协调好各部分程序之间的有机衔接，从而达到我国诉讼程序的协调统一的目标，将是我们在审后程序设立后应当继续思考和着力破解的问题。
注释：
由于再审程序按照一审程序或者二审程序操作，故而其审理期限也有明确的法律规定。
由于刑事程序自身的一些特点，故而本文所研究的审后程序仅指民事程序和行政程序的相关阶段，但刑事程序的规制亦可借鉴本文。
由于二审程序作出后，二审裁判文书的送达、二审文书的装订、一审卷宗退还一审法院等程序与一审程序后的裁判文书的送达、卷宗的装订及上诉等基本类似，所以本文重点研究一审程序结束后至二审程序开始前这一部分的审后程序。但应当注意的是，本文所研究的审后程序除包括一、二审之间的程序，还包括二审和执行、再审之间的程序。
自2005年以来，北京市各级人民法院陆续开始设立审判事务管理机构，该机构职能之一即为负责上诉案件移送，笔者所在的北京市第一中级人民法院也于2009年正式设立审判事务管理办公室。但此仅为人民法院对审后程序进行管理的一种尝试，各个法院的审判事务管理机构的工作方式和职能也各不相同，尚处于摸索中。
据统计，北京市第一中级人民法院民五庭（知识产权审判庭）2007年上半年共向上级法院移送上诉案件176件，从一审判决到上级法院签收案件卷宗，平均耗时83.81天，其中最短的耗时30天，最长的耗时151天；该庭2008年上半年共向上级法院移送上诉案件202件，平均耗时89.1天，其中最短的耗时24天，最长的耗时276天。该统计时间还不包括二审法院签收卷宗后至二审立案之间的审查期限。详见《上诉移送周期：不容忽视的时间成本——关于知识产权上诉案件移送周期的调查报告》，袁伟，《法律适用》2009年第7期。
因为当前人民法院审理的案件卷宗一般由承办法官或承办书记员负责整理和归档，人民法院一般规定案件审结后三个月内必须完成归档工作，如有特殊情况的需要庭长甚至是院长的审批方可延迟归档。但是在当前诉讼爆炸的大环境下，审判压力空前巨大，业务庭审判人员对于处理不断立案的新收案件疲于奔命，所以相当一部分人民法院的卷宗归档延迟已经成为普遍现象。于是就造成了相关机构在档案部门无法调取到案卷卷宗的情况。
【关 键 词】陪审制度；陪审制；参审制；古代陪审制度；现代陪审制度。
【作者简介】刘锡秋，江西省长江律师职业培训学校校长，江西刘锡秋律师事务所律师，江西财经大学兼职教授，法律硕士研究生导师。
一、陪审制度概念问题的由来
1.陪审制度概念问题的提出。陪审制度的概念问题对于普通法系国家的学者而言，特别是对英美的学者而言，应该是不会成为一个研究重点的，因为普通法系国家本身就是陪审制度的诞生地或输出国，是被竞相仿效、学习的对象。因此，对陪审制度概念研究的热情和成果，一般是在借鉴型的国家。老牌的大陆法系国家如法国、德国，目前也不会把陪审制度概念的研究作为一个突出的问题，因为这些国家已经深入地借鉴、移植和尝试过了普通法系国家的陪审制度，并且根据普通法系国家的陪审制度创造了适合自身法系特点的陪审制度的新模式，已经淡出了学习和借鉴型国家的行列。
陪审制度的概念问题，在中国大陆时下的实践当中，存在着对陪审制度概念的使用杂乱和不规范的情形。这种表面似有的乱象背后，其实潜藏着国内学者对陪审制度或陪审制度概念理解和认识上的不一致。如果学界在陪审制度的概念问题上长期不能达成广泛的共识，必定会对陪审制度的深入研究产生影响和障碍。只有先解决陪审制度的概念问题，或者只有先预设一个陪审制度的概念，才能够确定在人类社会漫长的法律史上有哪些史料是可以作为研究陪审制度历史的资料而被尽悉放入陪审制度的“历史大筐”之中。
于是，如果欲对陪审制度的历史进行研究，那么，对陪审制度的概念进行重新审视和展开研究，并对这些以前似乎不成问题的问题进行强调，既不是空穴来风也不是一意孤行。无独有偶，随着国内对陪审制度研究的不断深入和细致，在陪审制度研究领域中，一些长期惯用或约定俗成的基本名称也开始面临需要重新定义和挑战的问题。如有学者就认为，目前使用的“陪审员”这个称呼是有问题的[1]，且邻国日本就已经将“陪审员”改为“裁判员”了。可能是基于同样的疑惑或为了解答疑惑，有的学者开始对将“Jury”在近代中国被翻译成“陪审”或“陪审团”，以及将“juror”翻译成“陪审员”的由来进行了历史考察[2]。还有的学者在对“Jury”在近代中国被翻译成“陪审团”和将“Juror”翻译成“陪审员”进行了一番历史考察之后，认为应当将“Jury”翻译成“决认团”，应将“Juror”翻译成“决认员”，而不应翻译成“陪审团”或“陪审员”[3]。应当认为，此类新情况的出现，以及类似陪审制度概念问题等情况的出现，盖因陪审制度的研究在国内已逐渐步入到了“深水区”。
二、研究陪审制度概念的必要性
笔者认为，至少从对陪审制度的历史进行研究的目的出发，对陪审制度的概念进行研究、定义或规范，有如下四个方面的需要。
第一，国内学界似乎已经有了约定俗成的默契，读者一般都要从文字使用的语境来判断笔者使用的“陪审制度”所指为何。
“陪审制度”，经常可以用来指称“陪审制”“陪审团（制度）”“参审制”或“人民陪审员制度”，既可以指称其中一个，也可以指称其中几个甚至全部。此外，“陪审制度”与“陪审制”“陪审团（制度）”“参审制”“人民陪审员制度”等概念之间也经常被互换使用，特别是，“陪审制度”与“陪审制”被作为同一种概念使用的情况比较普遍。当然，“陪审制”“陪审团”“参审制”“人民陪审员制度”等概念之间也经常被混用，且往往没有一定的成规。因此，“陪审制度”所包含的内容往往也不够确定，在具体使用时，经常是根据笔者的个人喜好，使用比较随意，读者往往需根据概念使用语境进行分析。
如：“不难发现，职业法官与陪审员知识储备上，互有优劣。陪审制尤其是大陆法系国家实行的参审制，让职业法官与陪审员合组一庭，目的正在于两者相互补充、相得益彰。以法官知识的优越性排斥人民陪审，实难成立。”“陪审制度因让普通民众参与司法的审判过程，确保人民对于司法的，从而使判决获得更为坚实的合法型基础。”[4]
很显然，笔者这里使用的“陪审制度”既包括的普通法系的“陪审制”，也包括的大陆法系的“参审制”，并且“陪审制度”和“陪审制”“参审制”之间可以互换使用。这种情况比较常见。
再如：“陪审制和参审制之间的共性和差异究竟如何？这既是比较法学者所共同关注的一个重要问题，也是中国重构陪审制所必须考量的一个重要因素。”[5]
这里的“陪审制”，既是指普通法系的“陪审团（制度）”，又是指“人民陪审员制度”或“陪审制度”，而肯定不是指重构“中国的陪审团（制度）”。
众所周知，在对某一社会科学理论研究领域进行研究或写作时，本着科学研究的精神，应尽可能地使用明确、严谨和统一的概念，至少对于一个特定的如陪审制度的历史研究课题而言，使用明确、严谨和统一的概念是十分必要的。
第二，以往陪审制度研究中对陪审制度概念的理解，一般都是从英国陪审团制度演变出来的陪审制度为概念和蓝本来进行认识与理解的；研究陪审制度及其起源问题，一般也是从1066年诺曼征服不列颠之后的阶段为起点展开的。一般不会将此前历史上曾经出现的陪审制度或陪审现象，如古希腊、古罗马等欧洲古代社会曾经出现过的陪审法庭或民众会议集会式审判的方式作为陪审制度的重点来研究；诸如雅典的陪审法庭制度等，一般也只是作为普通法系陪审制度概念或现代陪审制度的陪衬性知识来谈论的，几乎没有认真地将其作为典型的、“正宗”的或有价值的陪审制度来予以对待；在陪审制度的概念中，如果不做特别说明，一般不包含这些古代陪审制度或陪审现象的内涵。如有学者认为：“世界各国的陪审制度主要有两种：一是英美法系国家的陪审团制；二是大陆法系国家的参审制。”[6] 并有相当一部分学者持此一观点。这种已经成为习惯的对陪审制度概念的理解，主要是因为时下对陪审制度的研究，更多的是要解决陪审制度在引进、设计和运行中的具体问题，即应用问题，自然而然的必须以目前世界上正在实行的、成熟的陪审制度为研究的对象或蓝本，一般不会将古希腊、古罗马时期缺乏详尽史料的陪审制度或陪审现象作为研究的对象和蓝本，除非是研究与之有关的专题问题或基本理论问题。而目前世界上正在实行的、成熟的陪审制度，就是从英国普通法时期发展或演变出来的现代陪审制度。但是，陪审制度有一个重要特点或者说有一个基本问题，就是其与民主政治关系密切，而民主政治的起源和研究至少必须追溯至古希腊、古罗马的历史时期，那里是人类社会民主政治的摇篮和重要发源地。特别是在那个时期，就已经存在我们今天一旦谈到陪审制度就往往会谈论到的古希腊的陪审法庭或民众会议集会式审判的陪审现象，许多学者也认为古希腊是陪审制度的发源地。如果要研究陪审制度的历史，不能不研究其与民主政治的关系，而研究陪审制度与民主政治的关系，就不能无视古代社会曾经存在的陪审制度、陪审现象或被学者们认为的陪审制度源头，必须在对陪审制度的历史考察中对此做出合理的解释或说明，绝不能置之不理或搁置一旁。所以，至少应当将那个时期的陪审制度或陪审现象纳入考察和研究的视野，或是在探求到共同内涵的基础上，在陪审制度的概念的范畴中纳入这些制度和现象，或是在做出合理的解释和论证之后，不得不将这些制度或现象别除在陪审制度概念的范畴之外。否则，对陪审制度的历史研究或对其与民主政治关系的考察和研究，或者可能会出现空白或遗漏，或者可能会存在无法自圆其说的解释和论证。那么，这样的陪审制度的历史研究成果至少可以说是不全面的，是不具有最起码的说服力的。
第三，在1791年法国大革命的时期开启以后，在英国普通法发展过程中形成的陪审团制度，就开始了它在全球的传播历程，在法国、德国、俄罗斯、日本等主要大陆法系国家都留下了普通法系陪审团制度的足迹。但是，原产于英国的陪审团制度在最先引入其的几个大陆法系国家如法国、德国等，都发生了重大的变异，最后演变为大陆法系模式的陪审制度即参审制。对此，有许多学者很自然地将参审制纳入陪审制度概念的范畴[7]，但也有学者反对将大陆法系的参审制纳入陪审制度概念的范畴[8]。这就为如何定义陪审制度的概念又提出了问题。
诸如法国、德国等国家的参审制不但是由英国的陪审团制度转化或变异而来的，因此无法予以忽视和回避，而且，这些国家也是经历了由封建专制国家逐渐过渡到了民主体制的国家。基于对待古代陪审制度或陪审现象相同的理由，对陪审制度历史的考察和研究，自然也要对大陆法系的陪审制度或参审制进行考察和研究，不但要研究陪审团制度如何变异为参审制，还要对大陆法系的陪审制度与民主政治的关系进行必要的考察和研究。因此，如果要全面考察陪审制度的历史，如果要研究陪审制度与民主政治的关系，也需要将大陆法系迄今为止曾经出现过的英国陪审团制度和大陆法系的参审制纳入考察和研究的范围，并在寻找到英国陪审团制度和参审制共同内涵的基础上，将参审制纳入陪审制度概念的范畴，否则，也同样会出现研究的遗漏或空白。
第四，如果陪审制度的历史及其与民主政治关系的研究包括古希腊、古罗马时期的陪审制度或陪审现象，那么显而易见的是，远古时期的陪审制度与我们现在理解的陪审制度的经典概念在表面上是存在很大差异的。同理，大陆法系参审制的概念，与原产于英国的陪审团制度的概念也有明显的差异。因此，如果说将它们统统纳入陪审制度的历史考察和研究的范围是一个不可避免和无法逾越的客观事实或研究任务，那么，在考察和研究陪审制度的历史时，如何使这些相隔上千年而且在司法运作或司法技术层面上不尽相同但又明显存在某种客观联系的制度或现象，在概念层面上产生逻辑上的共同联系，或者在某种定义的程度上达成概念使用上的统一，或者说寻找到各自概念共同的“鼻祖”式概念，则是首先必须要解决的问题。也就是说，欲研究陪审制度的历史，还要解决一个概念范畴能够涵盖古希腊和古罗马的陪审法庭制度和陪审现象，并且同时能够涵盖普通法系的陪审团制度、大陆法系的参审制的概念工具问题。这个概念工具要保证我们在考察和研究从古代社会到现代社会的各种与陪审有关制度和现象时，我们始终能保持概念论述上的明确、严谨以及使用上的统一和便利，并且能够据此无一遗漏地解释和论证历史上所有与陪审有关的制度或现象。
笔者认为，要对陪审制度的历史或者其他有关陪审制度的基本理论问题进行研究，特别是陪审制度与民主政治关系的历史研究，首先就要对既有的陪审制度概念重新进行定义或界定。
二、陪审制度概念的分野
根据笔者所能找到的资料，目前国内学界对陪审制度概念的理解或定义，根据对陪审制度所包括的模式、形态或种类认识的不同，大致可以划分为四种情形。
第一种观点，是将陪审制度的概念仅仅限于普通法系的陪审团制度，即陪审制。对此，我们可以将其称为陪审制度的“一分法”概念。持这种观点的例证如：
“陪审制与参审制，都是近现代人类社会选择的国民参与司法审判的审判组织方式，都起源于近代资产阶级反封建黑暗统治的大革命之际。两者之间，相似之处甚多，联系密切。因而人们在社会实践和理论时，往往将其混淆。例如，我国从清末引进继受西方先进法律文化至今，无论是法学教育、司法实践还是法学研究，人们一直把参审制当作陪审制。不仅在介绍国外审判制度时，把大陆法传统的参审制同英美法传统的陪审制一样称谓，而且司法实践中始终把人民参加审判的制度统称为人民陪审。”事实上，参审制不等于陪审制，陪审制也不是参审制。两者从概念到实际运作，从文化传统、价值观念到社会效果，区别明显，各成体系。把两者混淆，相提并论，既不利于科学认知，也有碍司法审判实践及其改革”[9]。这里不但将陪审制（度）完全等同于普通法系的陪审团制度，而且完全排除了将参审制及其人民陪审制度纳入陪审制（度）概念范畴的可能。
此外，普通法系国家对陪审制度概念的定义以及某些学习、移植普通法系陪审制度的国家的学者，对陪审制度概念所下的定义，一般也应当属于一分法概念的范畴。如：“陪审团，英美历史上形成的一种法律制度。在这种制度下，有一批非专业人员在很大程度上参与解决诉讼案件。”[10]
再如：“所谓陪审制度，就是随时请来几位公民，组成一个陪审团，暂时给予他们以参加审判的权利。”[11]
第二种观点，认为陪审制度包括了普通法系国家的陪审团制度和大陆法系国家的参审制。我们把这种观点称之为陪审制度的“二分法”概念。持这种观点的例证如：“世界各国的陪审制度主要有两种，一种是以英国和美国为代表的‘分工式陪审制度’，即英美的陪审团模式；一种是以法国和德国为代表的‘无分工式陪审制度’，即大陆法系的参审模式。”[12]
持这种观点的学者比较普遍，其原因，一是这是世界上目前两种最主要的民众参与司法审判的模式或陪审模式；二是出于时下引进、批判和借鉴的需要，目前对陪审制度的研究主要集中这两种模式上。当然，持这种观点的学者虽然不会同意陪审制度一分法的观点，但并不等于说这些学者否定陪审制度的概念还可能包含其他的陪审模式或形态。
第三种观点，认为陪审制度除包括了普通法系国家的陪审团制度和大陆法系国家的参审制，还应当包括我国的人民陪审员制度。我们对此权且称之为陪审制度的“三分法”概念。持这种观点的学者也不在少数，如：“在现代社会，陪审制度作为公民直接参与司法活动的民主形式和保障公民权利的制度受到了众多国家的青睐。目前，陪审制度在世界上存在的方式主要表现为三种，即英美法系国家的陪审团制、大陆法系国家的参审制及我国的人民陪审制。”[13]
第四种观点，认为陪审制度的概念除了包括英美法系国家的陪审团制、大陆法系国家的参审制及我国的人民陪审制，还应当包括古希腊和古罗马曾经出现的陪审制度，我们将其称为陪审制度的“四分法”概念。持这种观点的例证如：“现代陪审制度是国家司法机关吸收普通民众参加审判活动的重要制度，是现代司法民主和公民权利的保障制度。这个制度古老的雏形最初是发源于古希腊和古罗马，经过两千年的生长，在不同的时期和不同的法律传统、文化影响下，发生很大变化。现代陪审制在西方国家运作各具特色，从中不但可以发现源于不同法律传统的司法制度的差别，而且还能看到法律移植和本土文化之间产生耐人寻味的结果。今就陪审制度的古典形态、陪审制度的典型形态、陪审制度的变异形态、陪审制度的中国形态做一论述。”[14]
应当说，这种“四分法”概念的观点已经比较接近本文研究需要得到的有关陪审制度的“大一统”概念，它将古希腊和古罗马的民众集会式审判制度纳入了陪审制度概念的范畴，虽然它没有直接提出一个能满足本书研究需要的陪审制度的概念，但是它为产生这样的一个“大一统”的概念提供了准备和方向。
应当说，上述四种概念的划分代表着国内大部分学者对陪审制度概念不同的使用、理解和认识。其中，持“一分法”的比较罕见，持“四分法”观点的也不多见，大部分学者或持“二分法”观点或持“三分法”观点。但上述划分方法对一部分学者而言可能不是绝对的，并不是他们对待陪审制度概念根深蒂固的观点或看法，因为，有时会出现在这个场合使用“两分法”，而在另一个场合可能使用“三分法”或“四分法”的现象，对这部分学者而言，究竟是用哪一种分法，经常取决于使用者研究的目的和需要。因此，在这些不同划分的背后不完全是观点的截然不同，也可能存在出于研究目的、需要的不同或学术上不够严谨而进行这样或那样的划分，因此往往也会出现这样或那样的有关陪审制度的概念。
三、对陪审制度概念问题的基本认识
根据上述对陪审制度概念四种划分方法的分析，笔者认为至少可以得出三个关于陪审制度概念问题的重要认识。
1.陪审制度的概念是历史的、动态的和发展的。且不论古希腊、古罗马的陪审制度或民众会议集会式审判的陪审现象，仅就从普通法系国家发展出来的现代陪审制度而言，在其八百多年的历史演变过程中，陪审制度的形态也是不完全相同的；这期间，在大陆法系国家还从普通法系国家原生的陪审团制度发展出了法国、德国等大陆法系的陪审制度即参审制，以及后来我国的人民陪审员制度。因此，应当认为，任何关于陪审制度的概念都是历史的、相对的、特定的和动态的，都是反映特定时期、特定地域的学者对已经发展和变化了的陪审制度的研究和关注。也就是说，陪审制度应当是一个历史的概念，即不同时期的陪审制度，有着不同的特定模式或含义。本文对陪审制度四种概念的划分，既是我们所处的这个特定时代对陪审制度概念的认识和理解的汇总，客观上也是迄今为止在不同时期、处于不同地域的人们对陪审制度概念的不同认识和看法的总汇。随着陪审制度的实践和理论的发展，还将会出现对陪审制度概念更新的认识和看法。如果将陪审制度的概念固定为某一个特定时期、特定地域对陪审制度的理解上，谬误的情况就会出现。因此，将陪审制度看成是一个历史的概念，不但有助于正确看待陪审制度的历史，也有助于全面、透彻认识陪审制度与民主政治的关系。
2.对陪审制度四种概念的使用状况，一般可以反映出研究者对待陪审制度的基本观点或学术态度。上述对陪审制度概念的四种认识、理解或四种分法，基本上反映了学界目前对于陪审制度概念问题研究的现状。在学界对陪审制度概念存在至少四种以上的理解和认识的背后，其实往往都蕴含着学者们根据自己对陪审制度概念所形成的或有意识或无意识的倾向性观点，并在使用陪审制度的概念时，因本着学术独立的态度而采取自说自话方式，所以才呈现出众学者在使用陪审制度概念时似乎是随意、不规范和没有成规的各种情形。特别是从引进、批判和借鉴的角度对陪审制度进行研究时，即在进行应用研究时，学者们的这个特点就更是明显。
3.陪审制度概念问题的重要启示。有一种观点应当为学界所认同，即对陪审制度概念使用上的随意和似乎表面上的混乱，但也恰好是现阶段学界对陪审制度研究还不够深入和在许多基本问题上仍没有达成基本共识的一种折射或表现。因此，对陪审制度概念的研究、讨论和尝试进行重新定义，十分有助于各种不同观点的亲近、弥合并最终形成广泛的共识，尽管这个必经的弥合过程可能充满了争议。
四、对陪审制度概念的定义方法
通过对这四种陪审制度的概念及其定义方法的比较，可以为我们获得因对陪审制度的历史进行研究而必需的陪审制度的概念，提供一个正确的途径和方法。下面逐一分述和比较如下。
1.“一分法”的概念。除了国内有的学者认为的陪审制度仅仅应当指普通法系国家的陪审团制度之外，普通法系国家对陪审制度概念的定义，以及致力于学习、移植陪审团制度国家的学者对陪审制度概念所下的定义，一般都是陪审团制度的概念，应当属于“一分法”概念的范畴。
如：“陪审团，英美历史上形成的一种法律制度。在这种制度下，有一批非专业人员在很大程度上参与解决诉讼案件。”[15]又如：“所谓陪审制度，就是随时请来几位公民，组成一个陪审团，暂时给予他们以参加审判的权利。”[16]等等。
基于前述对陪审制度概念问题的基本认识，“一分法”对陪审制度的定义显然不包括定义者身后的历史中发展了的陪审制度概念。因此，仅就“一分法”概念而言，其形成本身是一个特定历史的产物。实际上，在“一分法”概念中，理应还有大陪审团和小陪审团的区别、发展及演变，远非上述引用的定义这么简单。此外，笔者还发现了一个特点，即在对陪审制度概念定义的同时，一般都要辅之以一些对陪审制度运作过程的描述，甚至还会有一些历史背景的介绍，似乎非如此不足以将陪审制度的概念说明白。这个特点似乎也很好地佐证了陪审制度鲜明的历史性特征。但为了突出重点和主题，本文在引用相关概念时做了省略。
但上述引用的简短定义都提出了一个共同的也应当是最核心的内容，即都是由“非专业人员”和“随时请来（的）几位公民”参与解决诉讼案件或参加审判。
2.“二分法”“三分法”的概念。“二分法”的概念是在“一分法”概念的基础上，涵盖了大陆法系国家基于所移植的普通法系国家陪审团制度模式而发展出来的参审制模式，而“三分法”的概念则继而涵盖了我国或前苏联的人民陪审员制度。有学者认为，人民陪审员制度，从性质上说，也可以归入“二分法”中的参审制概念，但由于不同学者的学术观点不同，因此是否将人民陪审员制度划入参审制，完全取决于学者各自的观点。
从“一分法”概念演变至“三分法”概念，期间延绵了近千年的漫长历史，“二分法”和“三分法”概念的陪审制度无例外也仍然都是特定历史的产物，并进一步呈现出陪审制度鲜明的历史特征。“一分法”“二分法”“三分法”的陪审制度概念，也经常被统称为现代陪审制度，以区别于古希腊、古罗马的古代陪审制度。如：“现代陪审制度是国家司法机关吸收普通公民参加审判活动的重要制度，是现代司法民主和公民权利的保障制度”[17]。
在这个定义中，其实已囊括了“一分法”“二分法”和“三分法”三种陪审制度的概念。这个定义或类似这样的定义，其共同的或核心内容强调的仍然是由“普通公民”和“非专业人员”参加审判活动。从这个意义上说，这个定义几乎与“二分法”“三分法”在历史上出现之前的“一分法”的概念如出一辙，它们之间的区别和差异可能仅仅在于历史背景不同和司法运作技术不同。在接下来的考察中我们会发现，“一分法”与“二分法”“三分法”三者尽管相隔了近千年的历史，三者的区别仅限于参加审判活动“普通公民”或“非专业人员”的任职资格不同、人数规模不同、选人方式不同、享有的司法权力不同或参加裁决的范围和事项不同而已，而由“普通公民”或“非专业人员”参加司法审判活动的特征始终未变。
3.“四分法”的概念。所谓“四分法”的概念，就是在现代陪审制度概念的基础上，加入了古希腊、古罗马的古代陪审制度或民众会议集会式审判制度的作为概念的外延。
已有学者认为，古希腊、古罗马的陪审制度或民众会议集会式审判制度是现代陪审制度的“雏形”或“源头”。而古代民众会议集会式审判制度也是由享有公民权的普通民众参加司法审判的制度，其主要特征也是“普通公民”或“非专业人员”参加司法审判活动。如：“公元前六世纪，雅典时期著名政治家梭伦领导了一系列改革，其措施之一是设立了陪审法院。陪审法官从年满三十岁的雅典公民中选举产生，然后按照一定顺序轮流参加案件的审判。每次参加审判的陪审法官人数大概是法院陪审法官总数的十分之一。审判结果由陪审法官投票表决。投票方法是往票箱内投放石子。这大概是西方国家最早出现的陪审制度。”[18]
可见，古希腊的陪审法院也是有“雅典公民”组成。
根据上述，对于参加司法审判的民众，在现代的陪审制度中，英文通常称之为“Juror”即陪审员，而担任陪审员的人，无论是英文还是中文，则有多种称谓。如“普通公民”“非专业人员或外行人士”（Lay People）、“一群普通人”（A body of persons）等。对于将能够担任陪审员的人称作“普通公民”或“一群普通人”应该不会有大的争议。这里需要加以注意的是“非专业人员”的称谓。
所谓“非专业人员”与“专业人员”的区别或说法，也是历史的和相对的，这种区分，只有在法律规范相对完善、法律职业阶层已经形成的历史背景情况下才具有意义。在古希腊、古罗马时期和在古代的英国，或在法律不发达的历史时期，几乎所有参加审判的人员均是“非专业人员”或“外行人士”，这也是古代民众会议集会式审判制度存在的一个重要原因。因此，如果需要借用“四分法”的概念作为本文希望获得的陪审制度概念，笔者认为使用“普通公民”“公民”乃至于“平民”或“民众”等来代替“非专业人员”或“外行人士”的说法比较恰当，因为它们能够涵盖更久远和更完整的陪审制度的历史。
显然，对陪审制度的历史研究，必然要包括了陪审制度与民主政治的关系范畴，而人类社会的陪审现象和民主政治，有据可考的可以追溯到古希腊、古罗马时期；而那个时候也恰巧存在着无法忽视的“现代陪审制度的雏形”。因此，笔者认为采用“四分法”的概念更能够满足陪审制度历史研究课题的需要，更能够反映人类社会历史文明长河中的一部完整的陪审制度历史，应当是比较恰当的概念。所以，从对陪审制度的历史研究的视角和需要看，所应当使用或预设的陪审制度的概念系指：
人类社会自国家诞生以来，由人数不等、审判权力不同的且具备一定法定资格的普通公民或平民作为审判员参加国家司法审判活动，并以多数决或一致决的民主表决方式对所审理案件争议的事实存在与否、如何适用法律做出决定，从而确定案件当事人的主张能否成立、犯罪嫌疑人的罪责有无以及如何赔偿、处罚和量刑的司法审判制度；在不同的历史时期、在不同的国家和地区，这些由普通公民或平民组成的审判组织在产生的方法、人数的规模、拥有的审判权限、采取的审判方式、裁决结果的效力等方面，或有所不同。
根据这个概念，我们可以把出现在古希腊、古罗马或其他古代社会的陪审制度、陪审现象或民众会议集会式审判制度称为“古代陪审制度”。把产生于中古社会英国的陪审团制度和基于该陪审团制度而传播、发展和变异的陪审制度统称为“现代陪审制度”。在现代陪审制度中，我们可以把以英国和美国为代表的“分工式陪审制度”，即英美法系的陪审团制度或模式称为“陪审制”（Jury，Jury system，Pure（Lay）Jury[19]）；把以法国和德国为代表的、在移植英国陪审制基础上发展、演变出来的“无分工式陪审制度”，即大陆法系的参审制或参审模式，称为“参审制”[Mixed bench，Mixed（Lay and Professional）Jury[20]]。
注释：
[1][5]施鹏鹏：《陪审制研究》第1-2页，[北京]中国人民大学出版社2008年版。
[2]段晓彦、余荣根：《“陪审”一词的西来与中译》，载《法学家》2010年第1期。该文认为，由Juror翻译过来的“陪审员”和由Jury翻译过来的“陪审”“陪审团”这一组词汇的中文翻译，差不多纵贯了整个19世纪。如Juror一词就先后历经了“有名望的百姓”“集景”“乡绅”“副审良民”“批判士”“衿耆”“绅董”“绅士”等译名，而且并非是从日本传入中国的。
[3]胡兆云：《晚清以来Jury、Juror汉译考察与辩误》，载《外语与外语教学》2009年第1期。
[4]何 兵：《陪审制度的意义》，载《人民法院报》2005年4月25日。
[6]王 琦：《论陪审制的民主性》，载《河北法学》2003年第2期。
[7]代表性学者如中国人民大学的何家弘教授、中国政法大学的何兵教授等。
[8]代表性如西南政法大学的张培田教授等。认为陪审制度的概念等同于英美的陪审制，而参审制不是陪审制，因而不是陪审制度的组成部分。
[9]张培田：《陪审制和参审制的历史考察与比较》，载《西南民族大学学报》（人文社科版）2006年第2期。
[10][15][16]中美联合编审委员会：《简明不列颠百科全书》第420页，[北京]中国大百科全书出版社1986年版。
[11][法]托克维尔：《论美国的民主》（上）第313页，董果良译，[北京]商务印书馆1988年版。
[12]何家弘：《中国陪审制度向何处去》第1页，[北京]中国政法大学出版社2006年版。
[13]宋宗宇：《陪审制度的历史起源比较研究》，载《甘肃政法学院学报》2005年第5期。
[14][17]李昌道、董茂云：《陪审制度比较研究》，载《比较法研究》2003年第1期。
目前,许多高校都在开展基建修缮工程审计。但基建修缮工程事前、事中、事后审计的选择问题并没有得到很好的解决。一方面,各高校的基建修缮项目繁多且工程量大,审计部门受工程审计人员不足的限制,无法对基建修缮工程进行事前及事中审计,而只能进行事后审计,即基建修缮工程的决算或结算审计;另一方面,在事后审计中由于缺乏对工程项目进行跟踪监督尤其是对隐蔽工程的鉴证,势必会影响到审计的客观性和公正性,其审计的结果自然值得怀疑。对此,华中师范大学等一些高校推行全过程跟踪审计,较好地解决了这个问题。所谓全过程跟踪审计是指在审计部门对建设工程项目投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收、工程结算等各阶段业务管理活动进行全过程的审计监督和评价。目前全过程跟踪审计在有些高校已开展多年,在实践中形成了一套跟踪审计实践的操作流程和规范,并取得了较好的经济效益、社会效益和管理效益。但同时我们应该看到,全过程跟踪审计仅在少数有条件的高校实行,并未在全国高校普遍推行。究其原因主要有以下两个方面:
一是当前高校内部审计人员少、任务重的矛盾依然突出。一方面,由于领导不够重视、机构设置无法独立、人员编制受到限制、工程审计起步较晚等诸多因素的影响,目前许多高校内部审计人员很少,工程审计人员更是少之又少。另一方面,由于高校办学规模扩大和办学条件改善的需要,许多高校开工建设的基建修缮工程项目日益增多,工程审计工作量大幅度增加。再加上目前很多高校内部审计机构与纪检监察部门合署办公,审计人员除了做好审计工作外,还要承担一些纪检监察方面的工作。人员少、任务重的矛盾使得工程审计人员经常要一个人负责几十个甚至上百个基建修缮工程项目的审计,工作难以深入,更不用说全过程的跟踪审计了。
二是当前高校工程审计人员综合素质尚无法适应全过程跟踪审计的需要。审计建议质量的高低直接影响到工程进度、工程质量和工程造价。全过程跟踪审计涉及工程项目的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收、工程结算等各阶段业务管理活动。而且每个工程项目的施工时间、施工地点和施工单位等等内容也各不相同。这对高校工程审计人员工作的专业性、及时性、责任性提出了很高的要求。要求审计人员不仅要具备工程、审计、管理、法律等多方面的专业知识,还应具备较强的综合分析、调查研究和沟通协调能力。要求审计人员做到到位而不越位、监督而不代替,注意规避审计风险。要求审计人员严守审计纪律,坚决预防和抵制工程领域腐败的侵袭。但从目前高校工程审计队伍的现状来看,大部分工程审计人员虽然是专业出身,精通建筑、装饰、安装、市政、园林等工程专业知识,但是综合素质尚无法适应全过程跟踪审计的需要。
出于减少审计责任、规避审计风险等方面的考虑,限制了全过程跟踪审计的实行。既然目前全过程跟踪审计尚无法真正地在高校实行,那么,高校基建修缮工程事前、事中、事后审计的选择问题依然存在,该如何解决呢?笔者认为,采取由建设单位审查监督与审计部门审计监督相结合的办法(即二审制度),实施基建修缮工程的审计,能较好地解决上述存在的问题。二审制度是高校全过程跟踪审计在现实情况下的替代选择。
二、二审制度的含义及其实行的可行性
实行二审制度,就是在基建修缮工程项目的决算或结算审计中,由建设单位负责对项目实施过程进行监督并对决算或结算进行初步审核,再由审计部门进行复查审计定案。其中,建设单位侧重于对工程数量(包括隐蔽工程)进行审核和对工程质量进行把关验收,审计部门侧重于对工程造价和取费进行重点审计。笔者认为,二审制度既可以实现全面审计,又可以严格审计监督;既减轻了内审人员的工作负荷,又提高了审计工作质量。
(一)高校审计部门与各建设单位的目的一致性为建立二审制度提供了可能高校审计部门是学校内部设立的职能部门,履行经济监督的职责,它在贯彻执行国家审计法规,遵循公平公正原则的同时,要在最大程度上维护学校的经济利益。在这一点上,各建设单位的目的是一样的。为了让有限的资金发挥最大的作用,各建设单位都会追求最小的投入和最大的效益,直接或间接地维护学校的利益。因此,由他们对基建修缮工程项目进行审核,既相互分离又相互联系,既相互配合又相互监督,可以有效地保证工程质量,控制工程造价,提高审计质量。
(二)二审制度是全面审计的需要二审制度中的一审主要由建设单位的审核人员负责,审核人员一般要对整个基建修缮工程项目进行全程监管,一审的初步审核就是对基建修缮工程项目的事前及事中审计;而由审计部门实施的二审则主要是基建修缮工程项目竣工决算或结算后的事后审计。二审制度实现了对基建修缮工程项目的事前、事中、事后审计,即全面审计。
(三)二审制度是严格审计监督、提高审计质量的要求基建修缮审计工作是一项非常复杂的工作,涉及工程量计算、隐蔽工程鉴证、材料价格、工程质量以及子目套价和取费等诸多因素,尤其是工程量和工程造价等的计算量非常大,在审计过程中出现一些差错在所难免,为了减少工作中的失误,必须严格把关。二审制度通过一审与二审的结合,实现了双重把关,有利于严格审计监督,维护学校的经济利益。
三、实施二审制度的具体步骤
(一)一审,即由建设单位实施的初步审核由各建设单位指定的审核人员深入施工现场进行考察,监督施工环节,及时发现和解决施工中存在的问题,保证工程质量,防止偷工减料,以次充好,尤其要对隐蔽工程和变更设计部分进行检查,促使这部分工程量真实地反映在决算中;在工程竣工后,建设单位应组织人员对工程验收,由审核人员对施工单位提交的工程竣工决算或结算书的工程量和部分材料单价仔细核对,经审核无误后,审核人员应在工程竣工决算或结算书上签字确认工程量,并经建设单位及主要负责人签章确认后,报送审计部门审计。
(二)二审,即由审计部门实施的复查审核审计部门收到建设单位报送的基建修缮工程项目竣工决算或结算书后,首先要认真听取建设单位审核人员对工程审核监督情况的报告,然后根据当地工程造价管理部门制定的统一定额、材料价格信息和市场上的一些材料价格信息,结合施工图纸对工程量、综合单价和取费情况进行审核,重点在综合单价和取费情况两个方面。如果该基建修缮工程项目是需要招投标的,审计部门还应当参与对招投标过程的监督,并在工程竣工决算或结算审计时,对基建修缮工程项目合同进行审核。
四、实施二审制度应该注意的问题
首先,各建设单位从事一审的审核人员,一般要求要具有初步的基建修缮知识和审计的基本知识。同时,在实际工作中,审计部门应加强对一审人员的指导和监督,可以不定期地举办有关基建修缮审计的培训班,邀请从事基建修缮审计的专家对一审人员进行业务培训,提高其业务知识和技术水平。
为全面落实持证上岗、亮证执法制度，加强对行政执法人员的资格审查和行政执法证件的管理，规范行政执法行为，以及从源头上预防和化解政府行政决策法律风险，促进依法、科学、民主决策，根据县行政执法“三项制度”规定。近期，我局对三个规范性文件进行了合法性审查和开展了县2020年度行政执法证件清理和年审工作。现将工作开展情况汇报如下。
一、严格审查，促进依法决策
1.完善落实组织领导，强化审查队伍。
为对县政府分管领导批转的《县耕地保护责任目标考核办法》、《县行政单位差旅费管理办法》、《县设施农业建设用地管理办法》等三个规范性文件进行合法性审查，我局：一是配备了专职工作人员1名，形成了主要领导经常抓、分管领导具体抓、法制综合股负责的工作格局，壮大审查工作力量，筑牢法制审查防线；二是加强对政治理论和新出台的法律法规、政策文件的学习和理解，确保合法性审查意见的准确性、专业性，为实现依法决策、建设法治政府打下坚实的基础。
2.完善落实合法性审查制度，加大审查力度。
一是认真贯彻《省行政规范性文件管理办法》、《行政规范性文件制定和被按规定》、《县全面落实行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》等，严格依据现行法律法规规章及工作实际，落实规范性文件合法性审查工作机制，未经合法性审查不得提交讨论；二是在全县实行规范性文件“三统一”（统一编号、统一登记、统一印发）和有效期制度，加强规范性文件监督和管理，从源头上预防违法行政和不当行政，充分保障公民、法人和其他组织的知情权和监督权。
3.完善落实审查流程，严格审查程序。
法制综合股工作人员对送审事项资料进行初审，对未提供征求公众意见、专家论证、风险评估等法定前置程序佐证资料的重大事项要求补充资料，逾期不能提供资料的退回，不作合法性审查；对资料齐全的重大事项，着重审查决策主体、权限、程序和内容等要件是否合法。经审查，《县耕地保护责任目标考核办法》、《县行政单位差旅费管理办法》、《县设施农业建设用地管理办法》等3个规范性文件制定主体适格，依据明确，职权行使适当，内容与上级政策不抵触。我局同意。
二、开展证件年审，规范执法行为
县司法局为发挥自身职能，近期开展了县2020年度行政执法证件清理和年审工作。年审工作中，局领导高度重视，行政执法人员积极配合。年审始终遵循实事求是、认真负责的工作原则，主要从三个方面开展审查：一是审查执法人员是否有退休、调动、换岗或离开执法岗位的情况；二是审查执法人员是否有身份为事业工人、机关工勤、合同工等身份不适格的情况；三是审查执法人员是否存在违法违规违纪的情况。对不符合上述三个要求的执法人员，不予通过年审，并将执法证件予以收回依法注销。经过年审，验审合格执法证47个，不合格执法证7个，暂停使用148个。
下一步，我局将进一步在全县领域内落实行政执法“三项制度”，积极督促我县相关单位落实行政执法“三项制度”，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体系和职责明确、依法行政的政府治理体系，为建设提供有力的法治保障。
一、提高认识，进一步增强事业心和责任感
工会经费审查委员会（以下简称经审会）是职代会选举产生的依法行使经费审查监督职责的组织机构。做好经审工作能够保证工会工作顺利完成，促进工运事业发展；保证工会经费和资产安全、完整、不受侵害；是加强民主监督，促进廉政建设，维护工会形象的有效措施。
作为一名经审委员，要敢于担负起组织和职工群众赋予的责任，不能有瞻前顾后怕担风险、怕得罪人的思想。实际经审工作中，要严格要求自己，依法审计，严格执法，廉洁从审；要自觉遵守法律法规，恪守职业道德，保持应有的审计独立性。要敢于坚持原则，不屈服于外部的各种压力，不歪曲审计事实，不隐瞒审计查出的问题，更不能以审谋私利。
二、提高素质，夯实经审工作基础
在工作中加强学习，做到“干中学，学中改”，在“工作――学习――改进――提高”的循环中，不断提高自身素质。
（一）一是以政策、法规为依据，依法开展经审工作。要认真学习《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国工会法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规、行政规章和各种规范性文件，严格按照法律法规的规定进行经费审查。二是以法律、法规为标准和尺度，审查工会经费的合法性。经审委员要熟悉掌握各项法律、法规，以法律、法规为标准和尺度去评判工会经费收、管、用的合法程度，切实履行监督职责。
（二）悉心学习行业规范性文件。在工作中要做到：一是严格按照国家法律法规，把好工会经费收、管、用三道关口，对会计资料的真实性、经费收支活动的合法性和合规性进行客观公正的评价，针对存在问题提出切实可行的审计建议，督促落实整改；二是经费收支审计重点突出“七查七看”，一查预算执行情况，看经费收支是否遵循预算，执行中是否存在随意性；二查经费使用结构，看经费使用方向是否侧重于职工会员；三查拨交经费收入，看工会经费是否足额拨付到位；四查内部控制制度，看制度是否健全、是否有效地执行；五查原始凭证等会计资料，看会计基础工作是否规范，各项支出是否合法、合规，审批程序是否齐全；六查固定资产，看工会资产是否安全完整，是否发挥效益；七查往来款项及投资，看有无呆死账及投资效益情况。
（三）学习审计、会计理论，提高业务素质。工作中要自觉掌握会计理论，夯实会计理论基础，努力学习审计学原理，掌握审计方法和技巧，提高实际工作能力。要善于学习典型和先进的经审经验，找出自身差距，完善经审工作。要善于在经审实践中不断总结和积累经验，然后再实践。
三、正确处理各种关系，促进经审工作顺利开展
(一)处理好经审工作与工会全局工作的关系。要找准经审工作服务全局工作的切入点，充分发挥好审查监督职能。一方面要围绕总工会的工作思路和工作重点开展经审工作；另一方面要积极开展工会经费计拨审计，以促进工会经费稳步增长，为工会全局工作的开展打下坚实的经济基础。第三方面要跟踪审计总工会下拨的各项资金，防止挤占、挪用发生。
（二）处理好监督与服务的关系。监督是手段，服务是目的。在开展审查监督工作中，要本着“严查宽处”原则。要依法严格审计，认真查实存在的违规违纪问题。要重点对存在的问题进行分析研究，查找问题存在的根源，善于从制度、机制层面分析问题，针对问题提出切实可行的整改措施和具有可操作性的建议，以便及时纠正存在的问题，促进工会经济活动法制化和规范化，建立健全内部控制制度，提高工会经费使用效益。
陪审制度是国家审判机关吸收普通民众参与审判案件的一项司法制度，目的在于通过民众的有效参与来实现司法民主。现代意义上的陪审制度起源于11世纪初的英国，但在国际上最有影响的是以美国为模型的“陪审团”模式。这种陪审团又分为大陪审团和小陪审团两种。
而大陆法系的陪审制度采取的是“参审制”。通常的表现形式是由两名外行人与一名专业法官组成合议庭或所谓混合法庭来审理案件。在审理案件的过程中，外行人与专业法官享有同等的权利，并同时参与对案件事实的判断与对法律加以适用的各个环节。陪审员有权与职业法官共同主持庭审活动的进行，共同解决认定事实和适用法律的问题，享有与职业法官平等的表决权;在当今的德国对各类案件均实行参审制。我国的人民陪审员制度更类似于这种参审制。
二、人民陪审员制度在我国的历史沿革及现存价值
1951年，我国颁布的《中华人民共和国民法通则中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中规定:“为便于人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制度。”1954年人民法院组织法规定了陪审制度，当时的人民陪审制通过吸收普通民众参与人民法院的审判活动，进一步巩固政权、团结人民、共同抵御外敌而采取的一项措施，让人民有了当家作主人的感觉，成为我国实践司法民主的先声。当前坚持完善人民陪审员制度，是加快社会主义民主政治建设的客观需要，是加强审判工作监督、维护司法公正的重要措施。
陪审制度所体现的不再仅仅是一种诉讼制度和审判方式，更重要的它也是一项重要的民主政治制度。其主要理念内容是中国人民陪审制度是与中国政治体制相适应的民主政治制度和司法民主制度。人民陪审制度作为社会公众价值观的声音，其政治作用具有格外的重要性，是公民权的重要组成部分。人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的重要方面，应完善人民陪审员制度。陪审制度的现存价值:一是陪审制度有利于司法公正。二是陪审制度有利于司法民主。三是陪审制度有利于司法公开。四是陪审制度有利于司法独立。五是陪审制度有利于司法廉洁。六是陪审制度有利于普法教育。
三、现行我国司法制度存在的问题
1.陪审员职责不明，角色错位。根据2005年5月1日颁布的《关于完善人民陪审制度的决定》及相关诉讼法律规定，陪审员在执行职务时享有与职业法官同等的权利。但陪审员参审时享有哪些权利哪些义务，《决定》及其他相关法律并没有做出明确具体的规定。实践中，一些法院为了解决陪审与日常工作的矛盾，一批退休干部、下岗工人等成了专职陪审员，他们主要承担诉讼手续、送达法律文书等事务性工作，这种角色错位现象背离了陪审制度的本意。法官职业化后，这些工作将由法官助理专司，陪审员必须真正实现角色转换，充分履行陪审制能。
2.陪审案件范围不够宽泛。我国的《诉讼法》规定陪审制度适用一审案件的审理，却没有规定二审和再审程序中。再者，从审理阶段看，陪审制度仅限于审判环节，却没有运用于立案和执行阶段。事实上，立案环节涉及到当事人诉权的保护，是启动审判的前提，而执行环节则关系到当事人实体权益的最终实现，将这两个阶段排除于审判制度的适用范围之外，显然不利于陪审制度司法民主功能的全面实现。
3.对陪审员责任追究不到位，不利于司法公正的最终实现。实践中陪审员有的违法审判有的枉法裁判，但在《决定》中可以免除其陪审制度职务，构成犯罪的，可以依法追究其刑事责任。按照这一规定，对陪审员不履行或不当履行陪审制度尚未构成犯罪的，只能免除其陪审员职务，而不能追究其经济或行政责任。
4.“陪而不审”现象突出，影响了陪审功能的充分发挥。作为不懂或不精法律知识的陪审员，在庭审中往往不能正确认定证据问题，也不能正确认定法律问题，因而在合议时只能是盲目附合，听任审判员作出决定，“陪审”是只“陪”不审。这种“陪而不审”现象主要体现在两个方面:一方面，在庭审过程中，多数陪审员只是静坐，始终不说一句话，庭审完全由审判长进行。另一方面，在作出判决时，虽然法律赋予了陪审员与职业法官平等的表决权，但由于陪审员介入案件时间较晚，加之其对职业法官存在趋同心理，在表决时一般都会痛快地举手同意职业法官的意见。
四、我国陪审制度的进一步完善
首先，明确责任，发挥实效。人民陪审员享有与法官同等的权利，在实践中，应该通过法律明确规定人民陪审员的权利和职责，使陪审员的权利得到落实。同时，应该限定人民陪审员一年中参加审判的次数，以及每年法院应针对本辖区有过陪审记录的陪审员考核，这样可以有效的避免专职陪审员的产生。
其次，逐步推进，扩大范围。鉴于陪审制度的重要意义，为了充分发挥陪审制度在司法民主、司法公开、司法公正、司法廉明等方面的重要作用，应该扩大陪审的范围，将陪审制度扩展到二审和再审环节，以及立案和执行程序。可以在民主氛围浓，法律意识强，普法工作好的地区先进行试点，取得一定经验后可以逐步扩大试点范围，确实效果好，有了成熟的制度措施之后可以普遍实行。
【关键词】工会；经审；规范化
新形势下的经费审计工作责任大、任务重、要求高，我们应以科学发展观为指导，以建立和完善审计为基础的经费审查监督制约机制为目标，围绕工会工作大局，开拓创新，积极探索，改进经审监督的有效途径和方法，增强工作的主动性和创造性，不断强化搞好经审工作的责任感和使命感，以提高工会经费使用效益、维护工会资产安全为重点，着力经审工作规范化建设，以创新的举措使经审工作向更高的层次发展。
一、工会经审工作规范化建设的必要性
经审工作规范化建设，是加强工会经审工作综合能力建设的一项重要内容，是推动工会经审工作科学化管理的必要举措。
（一）规范化建设是强化工会组织改革和工作标准化建设的需要。工会经审工作是在改革大潮中应运而生。随着改革的不断深入，各级工会组织运作也会随着单位工作的改革而发生适应性的变化，为了提高工会工作效率，发挥工会组织的作用，对工会经费来源、运用以及工作的经济效率进行审计，加强工会廉政建设，就必须规范其工作内容和流程等，与此相应的监督工作—经审工作也必须进行规范化建设。
（二）规范化建设是不断提高工会经审工作质量，树立工会经审工作权威性的需要。工会经审工作质量是经审工作的生命力所在，强化工会经审工作的规范性建设正是提高经审工作质量的有效措施，经审工作质量提高了，才能树立其权威性。
（三）规范性建设是加强工会经审的基础工作，是发挥经审监督作用的需要。经审基础工作扎实，才能及时发现问题、解决问题，发挥其应有的作用，进而督促并规范工会的行为。
（四）规范化建设是提高工会经审工作效率，加快工会事业发展的需要。规范化才能防范人为因素的干扰，才能摆脱行政干预，才能保证其独立性，提高经审信息的质量，才能达到经审监督的预期效果。
二、工会经审工作规范化建设存在的问题
近年来，各级工会积极推进经审工作规范化建设，不断加大经费审查审计力度，努力提高审计质量，工会经费审查工作的深度和广度得到进一步拓展，为保证工会经费的正确使用，促进工会经济活动规范运作，促进工会系统廉政建设作出了积极贡献，但对照工会经审工作规范化建设的标准和要求，还存在一定差距，主要表现在：
（一）认识和重视程度低。在基层单位，有相当一部分人对工会经审组织的性质、职能、工作的目的意义不了解。一方面，有的基层工会领导不重视经审工作，甚至没有建立经审组织，即使有组织机构，经审工作也无人办事、无钱办事，形同虚设。在工会组织内部，有的领导干部只重视收缴工会经费，却轻视工会资产的管理；只重视使用工会经费，而轻视经审会的监督，从而造成工会经费的使用和开支不当、工会资产流失。另一方面，对经审工作相关法律法规不认真学习、不及时贯彻、不高度重视，所以对工会系统开展经审工作的法定性、必要性和紧迫性没有深刻的认识。
（二）规范体系不完善。建立健全经审工作规章制度，是经审工作今后发展的重点。国家审计法规、规章制度和审计准则是工会经审工作开展的依据，工会经审工作应该在此基础上探索，进一步形成有实际操作意义的规范体系。
（三）部门地位比较低。目前，工会经审机构一般都是内设机构，处于管理层之下，受单位负责人的领导，在经审工作过程中，或多或少地受到本单位和相关人员利益的制约，经审工作的独立性、客观性及权威性，都难以得到有效保障，即使形式上存在独立性，但往往在实际工作过程中会受到本单位利益相关因素的影响。
（四）专业水平还较低。从目前情况来看，工会经审人员总体素质和专业水平较低，有些是财会背景出身，有些还未受到系统的专业培训，经审组织成员素质参差不齐，主要表现在业务能力不强。同时缺乏职业规范约束，从事工会经审工作的专职干部少，兼职人员多，经审干部难作为，独立行使审计职能和发挥作用不够，经审干部的工作时间和经费不能保障，在实施规范化审计时，工会经费审查监督工作难以达到预期效果，最终导致这些经审组织有其名而无其实，急需提高整体业务素质。
（五）是缺乏明确的定位和目标。从目前整体情况来看，工会经审工作目标松散，有些脱离中心目标，导致其实际工作效果事倍功半。即使注意到了这一点，在制定总体目标时也制定出了经审工作目标，但在实际操作过程中，经审工作目标在解释和把握上缺乏科学性和合理性，使得经审工作出现形式化和走过场，工会经审工作缺乏成效性。
为此，加强工会经审工作规范化建设是推动工会工作向前发展的一项基础性工作。基层工会经审会要按照经审工作的规律，加强组织建设、制度建设、监督机制和业务建设，通过加强经审工作的规范化建设，不断把工会经审工作推向新水平。
三、加强工会经审工作规范化建设的对策
现阶段如何做好工会经审工作，应围绕工会经审工作规范化建设标准，找准切入点，逐步落实。
（一）科学认识经审工作在工会工作中的地位和作用。工会经审工作的特殊性，决定了开展经审工作离不开工会组织自身的重视和支持。各级工会领导班子，应高度重视经审工作，并从组织上加强、制度上保障、经费上落实、工作上支持。各级工会组织和工会干部要支持经审会依法行使监督职能，把经审监督作为强化工会经费和资产管理的重要手段，把经审组织的审计意见作为领导决策和处理有关问题的重要依据，促进工会财务管理和经济活动的科学决策及规范运作。要把经审工作纳入工会工作重要议事日程，形成工作制度，及时研究解决新形势下工会经审工作的重大问题，尊重和支持经审会依法行使审查监督职权。必须在国家相关法律法规的框架内开展工会经审工作，这是对国家审计工作有益的和必要的补充，是不可或缺的组成部分。
（二）重新定位基层工会经审工作的独立性和客观性。独立性和客观性，这是经审组织开展工作的前提，也是其存在和发展的必要意义，更是保证其工作成效性的基础。一方面，要求经审工作在机构设置上，应该具有较高的地位，对工会主席负责，这样才能对经审对象有权开展工作；另一方面，基层工会经审岗位应具有独立的人才引进、经费来源和后勤保障，与单位其他部门不存在利害关系，这样才能确保在开展基层经审工作中不会受到隐含因素的影响和制约。
（三）进一步提高基层工会经审工作人员的整体素质。工会经审工作人员的业务素质，是影响经审质量好坏的重要因素。因此，提高他们的业务专业素质和综合素质，对提高基层工会经审工作质量具有关键性作用。要加强经审工作人员专业技能的培养，提倡业务学习和继续教育，使他们不仅精通财会知识，还熟悉相关专业知识，提高他们整体业务水平；要使他们结合实践总结工作经验，提高运用理论知识解决实际问题的水平；完善经审队伍的进出渠道、方式和科学的激励机制，采取有效措施不断调动基层经审工作人员的工作积极性；此外，还应加强政治理论教育和职业道德培养，树立务实高效的工作作风。
（四）进一步明确工会经审工作的职责和目标。毋容置疑，基层工会经审工作目标不应偏离工会组织的总体目标，其职责应围绕堵塞漏洞、改善管理、提高效益等方面予以明确，做好监督管理和服务咨询的结合文章，使两者达到科学统一，监督是开展内部工作的形式和方法，发现问题并提出对策是内容和目的，促进基层工会组织高效运作是总体目标。
（五）进一步健全完善各级工会组织经审工作规章制度。有章可依，违章必罚，这是各级工会组织经审工作发挥职能作用的法宝。要对经审规章制度进一步理顺和完善，及时贯彻落实最新的国家总工会相关的法律法规和文件精神，使工会经审工作遵循合法合理的程序开展工作，保证结果的客观公正性。
（六）进一步提高基层工会组织经审工作信息化水平。信息化时代的到来，信息化水平日益提高，对基层工会的信息化建设提出了更高要求。基层工会经审工作的信息化程度也应随之提高，特别是计算机辅助审计的运用，既提高了经审工作的准确性和及时性，也有助于提高经审工作的效率，同时还能降低经审工作成本。逐步推动各级工会经审工作实现信息化和现代化，是今后工会工作理应努力的方向。
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