时间：2023-05-30 09:26:39
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政效率，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】行政效率；gdp虚高；绿色gdp
一、gdp的定义与核算方式
按照世界银行的定义，gdp是按照购买者价格计算的一国居民生产者在经济中的总增加值，加上所有税收，减去不包括在产品增加值中的所有补贴的总值。在这里，增加值是一个部门的所有产出减去中间投入后的净产值。按照我国的定义，gdp是一个国家或地区所有常住单位在一定时期内（通常为1年）生产活动的最终成果（即可供最终使用的产品或劳务的价值）。同时，gdp等于国内投资、消费和净出口之和。一方面它是一个宏观经济指标或总量指标，另一方面它是一个采取了价值形式的指标，因此，gdp所表现的是社会财富的总量，它不仅可以把完全不同的东西等同起来，或者加总在一起，而且是社会财富的价值表现形式。[1]
美国著名经济学家萨缪尔森认为，gdp是20世纪最伟大的发明之一，它为衡量一个国家（或地区）的经济发展水平以及国家（或地区）之间经济实力的比较提供了依据。但任何事物都有两面性。尽管gdp被称为“20世纪最伟大的发明之一”，其局限性也是显而易见的。
二、行政效率低下导致gdp虚高
（一）行政效率的现状
所谓行政效率，是指国家行政机关及其工作人员从事行政管理活动所取得的工作成果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比率。行政效率是行政管理的核心问题，较高的行政效率是各级政府追求的首要目标。行政学创始人威尔逊明确指出：“行政学研究的目标在于——尽可能高的效率。”[2]行政效率是政府能力的集中表现， 也是判定政府工作状况的综合指标。
政府是社会发展的必要保障，政府存在的必要性是无疑的。然而，政府具有内在的低效率倾向，低效率问题一直是社会对政府挥之不去的遗憾。因此，政府干预的结果不是十全十美的，它的副作用主要是产生浪费和无效率。于是，就出现了“政府失灵”的情况。“政府失灵”的主要现象就是行政低效率。行政低效率成为当今世界普遍存在的问题。
行政效率低下，造成政府机关庞大，职能交叉；政府对公众服务意识差；办事程序繁琐，职责不清，互相扯皮；公共资源浪费严重；腐败问题时有发生，公众满意度低。繁琐复杂而又漫长的审批程序；金融、股市、国企改制、投资失误以及公款吃喝和公车上的各种无效损耗。资源巨大浪费为代价的经济发展，劳民伤财，降低了国民的生活水平，损害了政府的形象和人民群众的利益，妨碍了经济社会的全面发展。
（二）行政效率低下导致gdp虚高的主要原因
发展改革委员会主任马凯在中国发展高层论坛2007年会上表示，2006年中国经济增长10.7%，增速已连续四年保持在10%或者多一点。2006年，按现行汇率初步测算，中国gdp总量占世界的比重约5.5%。但是，经济增长的强劲态势并没有赢得普遍的喝彩，分析表明，看似一片大好的形势之下，经济层面尤其是政府行政效率层面上的隐忧更应引起关注。
1. 繁琐复杂而又漫长的审批程序导致gdp虚高。审批事项过多过滥，政府管了许多不该管、管不了也管不好的事，一方面妨碍了市场机制作用的有效发挥；另一方面导致行政审批事项无所不包，效率低下。
2. 经济增长绩效考核地方官员导致gdp虚高。首先，以gdp为主要考核指标的机制，导致地方政府不可遏制的投资冲动。一些地方政府官员为了获得骄人的政绩，千方百计地加速经济增长，推动投资。其次，gdp至上的考核体制所造成的过度激励是gdp数据失真的根本原因。最后，重复统计形成地方重报，最可能造成gdp注水。为了在gdp指标上占据相对优势，不少地方政府不约而同地加入了gdp的“注水”行列。其结果是，处于信息劣势的中央政府很难准确考察统计指标的真实性；即便认真起来，也是法不责众。
3.不断增加投入的外延式增长以及不顾社会和生态效益来片面强调gdp增长。一些政府为追求高速的经济发展和骄人成绩，不惜以牺牲环境为代价。现在gdp并不计环境污染和生态失衡造成的损失，采划树木时，gdp在增加；把污染排放到空气和水中，gdp在增加。gdp反映增长，却不反映资源耗减和环境损失。由于土地、资源的紧张，价格日益昂贵，从而使得gdp中资源成本日益提高。
三、提高行政效率，倡导健康经济增长方式的路径选择
目前我国行政效率低下导致gdp虚高的种种弊端，与我国的社会主义现代化建设的要求很不适应，因此，树立效率观念，改革机构，提高行政效率是当务之急。
（一）提高政府部门自身的管理
对于政府来说，合理地确定其职能是政府管理社会的前提和依据。建立一套法治化、科学化的管理制度和管理方法， 具体来说，包括以下两个方面的内容：一方面，要加强行政法制建设。在经济体制改革和政治体制改革向纵深发展的条件下，我国行政机关的设置与活动在很多方面不适应客观形势的要求。另一方面，要加强政府自身的管理。政府管理职能（下转第16页）（上接第18页）是指行政主体依法对国家政治和社会事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能作用。它本质上是一种“外向”的东西，主要涉及政府与社会的关系。政府为了更好地承担行政管理职能， 权力运行走上正轨，使政府权力的总量与政府能力和政府职能的总量相匹配，这样才能不断提高政府的行政效率。[3]
（二） 提高行政人员的素质，改变干部评价考核制度
行政人员个人利益驱动是造成行政低效的原因之一。因此要使行政人员克服一己之私，除加强监督之外，还必须从根本上提高行政人员的素质。其中最主要的是要提高行政领导者的素质。为了最大程度地减少统计注水现象，除了从技术上改进统计方法外，最根本的是按照科学发展观的要求，切实改变现行的干部评价考核制度。有鉴于干部考核体系主要反映经济总量和增长速度，缺乏反映全要素生产率、生态文明建设、人的全面发展和社会全面进步的指标，在考核干部时，可以把上述内容囊括进去。进一步理顺上下级政府的关系是更为彻底的措施。[4]
（三） 加强管理手段的科学化、现代化，实现绿色gdp
行政管理工作的特点是范围广，工作量大，没有现代化的管理手段，就不可能提高行政效率。行政管理工作必须借助信息和网络技术，提高管理工作的效率，提升科学决策的水平。实行绿色gdp核算指标后，资源损耗部分和环境污染等外部效应部分将从gdp总量中扣除，鉴于资源成本在gdp总量中所占比重较大，预计绿色gdp核算体系的建立将可有效地遏制住地方政府投资冲动，进而为我国经济增长方式转型创造良好外部条件。[5]同时，建立绿色gdp核算体系以后，地方政府将从追求投资、出口为主导手段的gdp拉动向以科技创新、服务增值等由劳动创造价值为主导手段的gdp增长方式转变，进而真正地推动我国经济增长方式转型，实现社会和谐、环境友好的社会建设目标。 参考文献
[1]陈文通.gdp的功能和局限性[j].学习月刊，2003.(11).
[2] 伍德罗·威尔逊.行政学之研究.[j]外国政治学.1987.6.
[3]杨奎.论公共行政低效率倾向及补救对策[j].今日中国论坛，2006.(8).
【内容提要】行政自由裁量权是现代行政必不可少的权限，它的存在是提高行政效率之必需。但是，行政自由裁量权的固有特征使其在运行中出现被拖延、前后不一及滥用等现象。行政自由裁量权的合理运行是法治的需要。行政程序具有限制随意行政、衡平公正与效率之价值，是控制行政自由裁量权合理运行的有效手段。
【关键词】行政自由裁量权/行政程序/正当程序/合理规范/有效控制
行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著、最独特的一部分，它是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题，可见，在现代行政中，行政自由裁量权是必不可少的。但要实现行政法治，又必须对行政自由载量权加以一定的控制。因此，行政自由裁量权不仅是各国行政法学研究的艰深理论问题，而且也是行政主体在管理社会公共事务中必须解决的一个实际问题。探讨如何适当地合理地运用行政自由裁量权具有现实意义。本文试从规范行政程序的角度对控制自由裁量权的滥用作一探讨。
一、行政自由裁量权的存在、错位及负效应
何谓行政自由裁量权？各学者的解释不尽一致。有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。”（注：王岷灿：《行政法概要》，1983年出版的统编教材。这是该书对行政措施分类时指出的，可以说是我国对自由裁量权慨念的最早表述。）有学者认为，“我国的行政自由裁量权应该是行政主体（能以自己的名义对外行使行政权，并对行为后果承担法律责任的组织）在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力。”（注：朱新力：《行政法学原理），浙江大学出版社，1995年版，第258页、264页。）有学者认为“自由裁量权是行政主体在法律规定的范围内自行判断、自行选择和自由块定以作出公正而适当的具体行政行为的权力”（注：司久贵：《行政自由裁量权若干问题探讨》，载《行政法学研究》1998年第2期，第29页。）等等。从各学者的表述中不难看出，他们对自由裁量权的实质理解是一致的，即行政自由裁量权是行政主体在权限范围内，行政权力缺乏羁束性规定的情况下，便宜行使的权力。（注：司久贵：《行政自由裁量权若干问题探讨），载《行政法学研究》1998年第2期，第27页。）但对行政自由裁量权概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的将自由裁量权限于执法领域，有的则没有这样明确的规定。笔者将行政自由裁量权限定在行政执法领域内，将其运行作为一种具体行政行为加以研究。从这个意义上来说，行政自由裁量权是指行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权。即对行为范围、方式、种类、幅度、时限等的选择权。
现代社会的发展，使得行政的范围不断扩大。不论在哪一个国家，行政自由裁量权都是存在的，只是范围和监督制约方式不同而已。首先，行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象，为使行政主体能够审时度势、权衡轻重，对各种特殊、具体的社会关系产生的问题能够灵活果断地处理和解决，在适用的方式、方法等方面应有一定的主观自由选择的余地。为此，我国的法律法规赋予行政主体在法定范围内行使自由裁量权，以增强行政的能动性，提高行政效率。其次，行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
但行政自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地能动作用，即行政自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。因为行政自由裁量权执行的是国家意志，这就决定了行政权力作用的方式具有强制性。行政主体为了保证国家法律的有效执行、政令的畅通、公共利益的实现，就必须采取强制性的手段迫使行政权力客体接受。行政权力的这种强制力主要是以国家暴力的威慑作用作为后盾，以服从为前提的。在法律法规只规定了行政自由裁量权运行的一定范围和幅度以及诸如“行政合理”等原则时，行政工作人员的素质跟不上行政法治要求，行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下，相对人的权益保障处在不稳定之中，被侵害的可能性极大。出现这种结果，主要是行政权力目标合理，但手段不当，运行轨道欠畅通的缘故，其集中表现是滥用自由裁量权，在实践中具体表现为：
1.自由裁量行为在行政处罚中显失公平，具体表现为畸轻畸重。我国许多法律法规都赋予行政权力主体可以根据权力的目的自由判断行为条件、自由选择行为方式、自由作出决定，其立法的目的及一条重要原则是合理和公正，法律法规要求行政主体的处罚措施合理地施加于相对人，做到标准基本统一，结果基本合理公正。但由于行政行为的具体作出者是公务员，公务员难免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时，往往发生自由裁量超过一定的标准，或自由裁量超出一定的范围、种类出现畸轻畸重的现象，造成行政自由裁量权的滥用。
2.自由裁量行为在具体行政行为中前后不一。法律法现根据社会和行政管理的需要，赋予行政主体在法定范围、幅度和种类内有自由选择和决定的权力，除提高行政效率外，使社会生活形成一种比较稳定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主体在具体行政行为中采取措施时，同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为，使行政相对人能够预测自己的行为结果。但由于一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发以及考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体结果。更有甚者，个别公务员根据受贿钱财、敲诈勒索的不同程度，对相同的事实、情节、后果却作出截然不同的具体措施，明目张胆地滥用自由裁量权。
3.拖延履行法定职责。我国现行的法律法规中，对履行法定职责有时限要求的有两类：一是行政许可行为：二是行政保护行为。对于这两类行为中，法律法规的时限规定，有的明确，有的含糊，但无论哪种情况，行政主体于何时履行法定职责都有自由裁量的权利。根据行政管理的效率原则，行政主体应及时行使行政权，履行法定职责。但在实践中，违反效率原则或者出于某种不廉洁动机，拖延履行法定职责的行为大有其在。这种行为也是对自由裁量权的滥用。
滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应有：1.不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，畸轻畸重，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的稳定性能差。2.造成社会秩序新的破坏。因为行政主体的运权后盾国家行政权是伴随国家强制力实施的，行政主体的运权手段可采取强制性措施。所以，行政主体面对无抵抗能力的行政相对大（事实上法律也不允许抵抗附着国家强制力的行政行为），其滥用权力的行为是很容易实现，从而造成行政相对人的人身权、财产权的破坏，而这种破坏的威力和后果都会超过行政相对人的违法行为。即”如果共同体有了罪过，它的罪过将大于其成员所犯罪的总和。”（注：［英］梅因：《当代法》，商务印书馆，1959年版第73页。）3.助长特权思想，导致不良社会现象的出现。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，这样法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽，某些行政工作人员越觉得自己手中的权力“宝贵”，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行，处事武断、专横、随意，执法偏离公正、公平、公开的轨道，为所欲为，给群众留下极坏的印象。4.滋生腐败，影响党和政府的威信。历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”（注：游振辉：《论行政执法中的自由裁量权），载《中国法学》，1990年第4期。）当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政自由裁量权有关。“行政赋权行为的功能是创制权利”（注：毛光烈：《论行政合理原则对行政自由裁量权的控制》，载《汕头大学学报》（人文科学版），1999年第1期，第16页。）。有些自由裁量权被某些行业、机关及部门所独占，具有垄断性，某些公务员则通过其享有的优越条件采用形似合法的手段捞取实为非法的经济利益，投机钻营，个别人甚至不顾违法犯罪追求物质利益，造成了腐败的政风，影响党和政府的威信。
对行政自由裁量权的滥用，一些学者都提出了法律控制：有从行政法治原则（行政合法原则、行政合理原则）角度阐述的；（注：毛光烈：《论行政合理原则对行政自由裁量权的控制》，载《汕头大学学报》（人文科学版），1999年第1期，第16页。）有从司法监督，行政程序法控制等角度论证的；（注：芮守胜：《论行政自由裁量权及其法律控制》，载《甘肃社会科学》，1998年第3期。）也有从行政程序法的某项原则的价值角度研究的；（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》（京）1998年第2期。）等等。可以说，对行政自由裁量权必须加以控制，在法学界已形成共识。笔者认为行政自由裁量权的行使，除了理所当然地遵循行政法治原则，接受司法监督外，在法律控制中，对如何突出行政程序控制的研究，应具有更加重要的意义。
二、行政程序在行政自由裁量权运行中的价值体现
如前所述，行政自由裁量权是行政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。正如英国法学家威廉·韦德所说，“在公法中没有不受约束的自由裁量权，……绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件的授予。”（注：威廉·违德：《合理原则》，李相如译，载《法学译丛》1991年第6期。）同时，自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”（注：游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，载《中国法学》，1990年第4期。）行政自由裁量权的运行态势表明，行政自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”（注：越永行：《行政权力运行与行政程序），载《现代法学》1999年第20卷第3期，第8O页。）“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和（任意）裁量。”（注：季卫东：《法律程序的意义》，载《中国社会科学》1993年第1期。）这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政自由裁量权运行中的价值体现，必须正确理解和把握行政程序的概念。迄今为止，对行政程序的内涵尚未有统一的说法。国内基本上有三种观点：一是以应松年教授为代表，认为行政程序贯穿行政行为（包括行政立法、行政执法和行政司法）的全过程，包括事先、事中应遵循的程序及事后的补救程序（行政诉讼及其中的一部分）。（注：应松年：《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社，1992年版，第221页。）二是认为行政程序即行政诉讼程序，“程序法为诉讼活动所专有。”（注：王连昌：《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年版第18页。）三是认为行政程序是行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和，这是国内较一致的看法。在国外也有三种说法：一是认为行政程序就是行政诉讼程序，把行政程序等同于行政诉讼程序。二是认为行政程序包括行政行为程序和行政救济程序。三是认为行政程序是行政机关行使行政权所遵循的法定程序。（注：张晓光：《现代行政程序价值的透视》，载1998年《浙江省委党校学报》。）从中可以看出，国内较一致的行政程序概念的内涵外延与国外的第三种观点相近似。笔者认为，第三种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政自由裁量中的价值体现。
行政程序在行政自由裁量中的价值体现主要表现在：
1.行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体在选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任。另一方面，作为权利客体的行政相对人，有权要求行政主体按法定之程序顺序行为，从而从反方向督促行政主体合理行使自由裁员权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务，以防止行政主体滥用行政自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2.行政程序是保障相对人权利的关键。行政程序不仅对控制行政主体滥用行政自由裁量权起作用，而且也为行政相对人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。行政自由裁量权的运行势必作用于行政相对人，在理论上说，行政权力运行结果与行政权力本质是相适应的，即权力与权利是一致的。但由于行使自由裁量权的行政工作人员在认知能力与操作经验等方面有差异，决定了其所选择的手段、范围、方法等与相对人的客观事实不相适应，行政相对人的权益存在潜在的被侵害性。在这一过程中，行政程序为行政相对人提供了重要的标尺。应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
3.行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公正、公平的保障，“公平理念使行政主体及其行政人更明确行政裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》（京）1998年第2期。）从表现或局部或阶段来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当性行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。“实际上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相统一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能实现有效率的法治。”（注：黄贤宏：《行政法与行政程序》，载《江汉论坛》1999年第7期第19页。）
应该说明的是：不是任何一个行政程序都有上述之价值体现。行政程序有好有坏，人们在设定行政程序规则时，应该确立一定的标准，设定具体的内容。“现代的程序规则应当与现代的民主精神相吻合，与现代的人文科学精神相吻合，与国家的整体目标相吻合，（注：江必新：《用程序捍卫公平正义》，载《新华文摘》1999年第10期第14页。）即必须是正当程序。
三、合理规范自由裁量权运行的程序
任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此，没有行政程序就不存在行政权的具体运作。自由裁量权的行使要遵循程序公开和公平的原则。在现代法治国家中，行政程序的表现形式多种多样，每一种程序的作用是不同的、总结国内外行政程序制度，以下几类程序制度对督促自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。
1.情报公开制度。所谓情报公开制度，是指凡是涉及行政相对人权利义务的，只要是不属于法律法规规定应予保密的范围，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。美国、澳大利亚等国在法律上对情报公开制度都作了相应的规定，如情报公开的范围、形式等。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。
情报公开制度公开了行政主体据以作出行政决定的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制行政自由裁量权的滥用和腐败的产生。
2.中立制度。“任何人不得当自己的法官，这是英美司法的古老信条。”（注：胡建淼：《十国行政法——比较研究》，中国政法大学出版社，1993年版，第74页。）这也是英美普通法上最基本的程序规则。因此，当公务员在执行公务行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。我国行政立法借鉴这一法例，将这一程序规则引入行政立法，并作为行政执法的原则。如《中华人民共和国行政处罚法》第36条规定，执法人员与当事人有直接利害关系的应当回避。
中立制度的价值在于防止偏私，保障公正，既保障实体的结果公正，又保障程序的形式公正。
3.告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政主体作出影响行政相对人权益的决定时，应当告知行政决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。许多国家的行政程序法都规定了这项制度，如《葡萄牙行政程序法》第55条、124条，日本《行政代执行法》第3条，《行政程序法》第14条，荷兰的《基本行政法典》第31条等等。（注：姜明安：《行政的现代化和行政程序制度》，载《人大报刊复印资料《宪法学、行政法学》，1998年第3期，第65-72页。）我国的《行政处罚法》也明确规定告知及说明理由制度，该法第31条及第39条规定，行政主体在作出行政处罚决定之前，应告知相应行政处罚决定的事实、理由及依据，告知行政相对人依法享有的权利，并载明在行政处罚决定书中。
该项制度可以尽可能地防止行政主体不当行政行为的发生。
4.听取意见制度。行政主体拟实施的行政行为，如果涉及到某一行政相对人，必须事先征求意见。同样，行政主体在实施自由裁量行政行为时，应认真听取行政相对人的意见，并加以认真、充分地考虑。如果没有听取意见，而是随意裁量，且损害了行政相对人的利益，这是不公正的。为此，许多国家的行政法都规定了这一制度。如德国《行政程序法》第58条，日本《行政程序法》第13条等等。（注：姜明安：《行政的现代化和行政程序制度》，载《人大报刊复印资料《宪法学、行政法学》，1998年第3期，第65-72页。）我国《行政处罚法》第32条规定，行政主体对行政相对人实施行政处罚时，相对人有权进行陈述和申辩，行政主体应认真听取，核实行政相对人提出的事实、理由和论据，采纳成立的意见。行政主体不得因当事人申辩而加重处罚。
此项制度的设定能够最大限度地避免行政错误的发生，保证行政自由裁量的合理性。
5.职能分离制度。职能分离制度系调整行政主体内部的机构和人员之间的关系。该制度要求对行政主体内部的某些互相联系的职能加以分离，使之分别属于不同的机构及工作人员掌管和行使。我国《行政处罚法》规定了行政主体行使调查权能的工作人员与主持听证程序的工作人员相分离，实施处罚决定的行政主体与进行收缴罚款的机构相分离的制度，明确了行政处罚案件的调查人员不得主持听证会，作出罚款决定的行政主体及其工作人员不得自行收缴罚款，除某些当场罚款外。
建立职能分离制度的目的是为了扼制腐败和预防权力滥用，以权力制衡权力。
6.时效制度。该制度是指法律法规对行政主体实施行政行为的时间限制。’在行政效率几乎成为行政活动生命的当今社会中，各国在行政程序立法中都毫无例外地在行政程序各阶段规定了时效、时限、期间的内容，明确了违反时效的法律后果，我国《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条。可见，时效制度在行政活动中的重要性。
除上述制度外，不单方接触制度、教示制度等都对行政自由载量权的滥用起着控制作用。应该说，规范行政行为的各种程序，对制约自由裁量行政行为或多或少地起着作用。行政程序是防止行政自由裁量权滥用的一个重要法律控制要素。
四、有效控制自由裁量权运行的关键
1.行政程序法制化。行政程序的控权功能是客观存在、有目共睹的。但是，如果不将行政程序上升为法律规范，那么行政程序将失去权威，行政程序的公正价值也难以实现。在当今社会，行政程序法制化已成为时代的呼唤。
自20世纪80年代以来，人们对行政程序和行政程序立法工作的重要性的认识日益加深。近几年来，《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》等法律的相继出台，也充分表明了国家对行政程序法制化的重视。但我国目前行政程序法制化的状况远未达到法治的要求。具体表现在：(1)行政程序立法不统一。往往是一部法律一个程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律规范缺乏违反程序之法律责任的规定，某些程序法律规范则没有建立起保障公民权益的机制等等。(3)行政程序立法滞后。许多行政行为缺乏与之相配套的程序规范等等。这些状况客观上为自由裁量权的恣意行使提供了方便。为此，在我国走向法治化的进程中，为使行政自由裁量权的运行遵循统一的程序规则，必须规范程序，建立起系统、完整的行政程序法体系。在现有行政程序法律规范的基础上，加强吸收、创新，以制定一部统一的程序法典。
2.充分保障相对人的权利。
政府行政效率建设是时展的需要，是干事创业的需要，是落实又快又好、更快更好发展要求的需要。根据政府行政效率建设的要求，就分管工作讲以下意见，请有关部门、有关街办参考，请各位领导和同志们指正。
一、商贸流通服务业
以商贸流通为主的服务业在*地位特殊，它是全区“工业强区”、“商贸兴区”两大发展战略之一，是今年我区重点调度的财政税收、三产服务业二项重点工作之一，在地方税收的比重已经超过二分之一，是我区发展的方向所在、优势所在、潜力所在，必须加快发展，强力推进。今年计划总投资27亿元，建设三产重点项目14个，储备项目6个，其中投资过亿元的重点项目13个，到年底，全区服务业增加值达到22亿元，增长18%；力争完成22.5亿元，增长20%。实现社会消费品零售总额31.6亿元，增长16%；力争实现32亿元，增长18%。市场交易额力争达到150亿元，增长33%。目标已经确定，任务相当艰巨。要实现这个目标，突出抓好以下五个方面：
一是必须树立和落实科学发展观。要做到以人为本，满足人们不断增长的物质、文化、精神、人性需要，促进经济社会全面发展为目的，就要从以下几个方面把握好服务业项目建设：1、视野要宽，既要立足*实际，又要放眼*优势产业，放眼现在消费和未来消费，放眼山东半岛城市群和半岛制造业基地建设，放眼国家环渤海经济圈的发展建设，规划确定一批影响大、带动强，效益高的大项目，真正实现三产服务业的快速发展。2、项目要好，就是要按照服务业发展的自身规律，科学论证，审慎确定，实现既定的经济和社会效益，避免急于求成，盲目确定，造成资源浪费。3、规划设计要精，建设一批从外到内，展示华美、高雅、大气、高贵的精品工程，成为城市建设的亮点工程、精品工程。4、建设速度要快，项目一旦确定，就要倒排工期，按照建筑周期，在最短时间内建成。5、项目运营管理要活而规范，从而真正使三产服务业成为经济发展的支柱产业，财政收入的重要增长点，城市形象的全面繁荣。
二是制定全区服务业发展意见。近日，按照区委、区政府的安排，组织有关部门在充分学习上级政策、学习外地经验的基础上，结合*实际，遵循经济发展规律，确定服务业发展的地位与目标，方向与重点，规划与布局，政策与措施，督查与考核，服务与领导，形成全区服务业发展的指导性意见，加快全区三产服务业发展速度，提升三产服务业水平，推进三产服务业健康有序发展。
三是加快三产重点项目建设。以市场集群和商贸流通为龙头，以楼宇经济和总部经济为重点，大力发展休闲娱乐业，积极推进现代服务业，进一步增强我区的区域服务功能，构筑功能完善、协调发展的新型服务体系。首先，加快市场建设步伐。做大汽车汽配、纺织品、电子信息等大型专业市场，抓好现有市场的优化升级和标准化管理，完善市场配套服务功能，增强市场辐射力、影响力和带动力。其次，大力发展楼宇经济和总部经济。结合“城中村”改造和城市道路拓宽的机遇，盘活土地资源，沿胜利街、东风街、健康街、文化路等规划建设一批大型商务楼宇；积极吸引周边地区乃至国内外具有一定规模实力的企业集团来我区设立营销总部、研发总部、投资总部和行政总部，打造金融楼宇、商贸楼宇、信息楼宇、服务楼宇等，形成产业集群。第三，突出抓好休闲娱乐业。按照*市中心城区休闲娱乐业发展规划，结合我区休闲娱乐业发展现状，整合现有资源，大力发展综合性、系列化、高档次的休闲娱乐中心和特色街区，努力开创休闲娱乐业发展的新局面。第四，加快发展新兴服务业。积极推进社区服务业、生态旅游业、会展业、中介服务业、电子信息业，以及金融保险、信息咨询、教育培训、电子商务等新兴行业发展。
四是搞好商贸流通企业改制工作。在原来有效工作的基础上，做好友谊商场、东方商场两个困难企业的盘活文章。抓住道路拓宽及城市规模扩大的机遇，推动恒力商贸、翔冠餐饮等企业发展再上新台阶。努力推进供销、物资系统企业改制工作，使企业尽快走出困境。
五是加大协调服务力度。各相关职能部门要强化大局意识，在法律和政策允许范围内，只要有利于服务业的发展，尽量给予支持和配合。要积极探索建设繁荣发展服务业的管理机制和服务体系，加强规范化管理与服务，推动三产服务业实现量的扩张和质的提升，使三产服务业成为推动全区经济发展的重要增长点。
二、教育工作
以科学发展观统领教育工作，强化措施，深化改革，加快解困工程建设和教育布局调整步伐，促进全区教育事业健康、持续发展。
一是加大素质教育实施力度。将素质教育与应试教育结合起来，加强教学管理和科研工作，改革教育教学模式，加强未成年人思想道德建设，全面提高教育教学质量和升学率，促进学生健康成长，全面发展。
二是大力推进全区中小学“解困工程”。加大协调力度，积极筹措资金，努力完成*十中、幸福街小学解困工程建设任务。按照政府常务会议确定的意见，做好*中学、*中解困工程项目的论证、规划和施工，实现预期目标。
三是继续深化两项改革。继续推行中小学人事制度改革，深化校长职级管理，建立健全配套措施，完善管理方法，造就专家型、职业型校长队伍。继续推进基础教育课程改革，抓好新课程的各类培训，做好课程资源开发工作，探索新课程背景下的多元评价方法和有效的评价制度。
四是全面优化教育资源配置。结合城市开发和城中村改造，科学论证，统筹规划，加快教育布局调整步伐，解决部分小学班额过大问题。大力宣传我区教育优势，充分发挥国办优质教育资源作用，积极吸引社会投资，完善民办学校运行模式。年内建成*区金宝双语小学，实现招生和规范办学。
三、优化发展环境
要加快发展，政府就要创造良好的发展环境。公安、消防、工商、司法、等部门要尽职尽责，创造*安全稳定的投资环境。
一是创造安定的治安环境。公安部门要按照“构建和谐公安机关、打造*公安品牌、树立队伍崭新形象”的总要求，在近期有效工作的基础上，围绕“跨入全市先进行列，争创全国、全省优秀公安局”的奋斗目标，牢牢把握基层基础工作和队伍正规化建设两条主线，在维护政治稳定、化解社会矛盾、促进社会和谐、打击刑事犯罪以及社会治安防控体系建设等方面创造出新的业绩，为全区经济发展和人民群众安居乐业创造良好的治安环境。
二是创造良好的法律环境。政府法制部门要加大行政执法监督检查、规范性文件的制定审查以及行政复议等方面的工作力度，使政府工作走上规范化、法制化轨道。司法部门在做好普法依法治理工作和法律服务工作的同时，努力加强干警队伍建设，进一步提高执法水平，为我区良好的法律环境提供有力保障。
三是创造公平公正的市场环境。工商部门要突出食品安全整治，深入整顿和规范市场经济秩序。大力实施商标兴区战略，创造一批具有*特色的服务业商标品牌。集中开展以社区和城乡结合部为重点的区域执法检查，以商场、超市和集贸市场为重点的自律制度专项执法检查，严格履行监管职责，加强食品市场准入管理，建立安全预警、快速反应的处置机制。以打击传销和反欺诈为重点，严厉查处商业欺诈案件。以查处无照经营和推进市场规范化管理为重点，维护良好的市场环境。
四是创造稳定和谐的社会环境。部门要深入开展《条例》宣传教育活动，进一步强化基层基础工作，加大对“三访”案件的治理力度，妥善处理群众反映的问题。消防部门要加大人员密集场所消防安全，规范消防执法活动，构建安定和谐的社会环境。
关键词：行政效率；行政人员；高校管理
1 影响行政效率的因素分析
我校行政效率地下的原因错综复杂，存在于方方面面。从调查的情况分析，影响我校行政效率低的主要原因有：
（1）部门之间各自为政，遇事互相推委。学校机关内部由于功能过分细化，造成在具体执行过程中，不能紧密配合，办事重复累赘，效率低下，一件事情往往需要跑遍各个部门才能完成，而且一旦出现问题，部门间相互推诿责任和相互扯皮的现象时有发生。
（2）部分行政职能交叉，权责划分不够明确。学校部分行政职能交叉，职责不清，人浮于事的现象依然存在。各部门、各层次之间的沟通协调机制不完善，造成行政效率底下。
（3）机构膨胀，人员臃肿。在学校内部管理上仍然沿袭套用老传统，一级管一级，构建了一个金字塔式的组织结构，管理层级过多，职能部门管理幅度过小，功能分化过细，造成编制内人员和辅助人员随着增加，管理效率下降。
（4）行政工作人员服务意识不强，办事拖沓。行政工作人员慵懒，工作拖拉、应付，不按时完成，缺乏积极性，能躲则躲，避重就轻，没有工作效率。有些部门工作人员上班时间聊天、上网，缺乏责任心，缺乏工作热情，没有归属感，事业心缺失。
（5）管理方式不科学。行政效率的提高不仅取决于机构设置是否合理，人员是否精干，还取决于行政管理方法是否科学。目前我校在管理上政策、决策长官意识浓厚，延续性不够，形式主义严重，长期以来形成谁也不敢做主，不能做主，不愿做主，一切只有领导来决定，从而表现出来工作效率低。
（6）学校会议太多，效率慢。学校会议过多、分散，时间漫长，内容重复，没有明确的目的及程序。有些事情提出到落实周期长，缺乏连贯性，变动大，下级无所适从。会议过多也致使办公人员办公时间找不到人。
2 对策及建议
2.1 行政人员编制要合理，素质要提高
行政人员是高校管理中最具有能动性、创造生和最为活跃的基本主体，只有保持最佳的人员结构，才能发挥最优效能。因此，首先要紧缩人员编制，认真贯彻实施学校定员标准，有步骤地解决人员超编、结构不合理、人员老化等问题，充分调动工作人员的积极性，在实际工作中才能做到材“以精带多”、“以少胜多”，如果在人少和人多之间选择的话，宁可要人少点。人少了，工作量饱满，工作时间紧张，无暇串门、聊天，议论人长短，有助于形成团结奋斗的好风气。人多了，不但是莫大的浪费，而且容易产生内耗，使摩擦系数增大，使群体内聚力松散，工作效率低下。其次，人员索质提高，这是提高行政效率的前提。如果人员素质低，工作热情不高，消极怠工，就会严重阻碍决策的执行。只有全面提高行政人员的素质，工作起来才能得心应手，做到高效率，快节奏，达到管理的最佳效果。
2.2 创造条件，大力提升教学水平
学校全部工作的重点是教学。我们一定要深刻认识、理解和实施素质教育，始终坚持奏响主旋律，努力创造条件，为学生的发展和一生的幸福夯实基础，在学校的所有日常工作中要树立一切为教学服务的思想，并落实在具体行动上。为此，学校应重点提升教学、科研的硬件条件，如增加两个校区教师多媒体的数量和质量，并加强管理、维护力度；如提升教师的业务素质，给予教师学习、培训的补贴和假期。同时，在工作上，生活上尽量为教师和学生提供方便。对于教师和学生反映的问题，要及时反馈，尽量解决。教学质量上去，学校才算履行了职责。
2.3 完善岗位责任制，引入竞争机制，在管理中贯彻公开竞争，奖惩分明的原则
根据本校的实际，创造一种均等的竞争环境，使部门与部门之间，学院与学院之间，人与人之间展开竞争，并科学地考核其贡献的大小，坚持德、能、勤、绩四方面的考核，注重实践，奖优罚劣，使有真才实学的人在竞争中冒尖，使缺德少才的庸人在竞争中淘汰，造成一种催人向上的竞争环境，从而使高校管理工作充满生机和活力。
2.4 完善规章制度，按章办事
完善的规章制度是行政效率提升的前提，有法可依，有章可循，才会让行政办公流畅有效。学校各类事务繁杂，面对大小事情，每位工作人员都要态度认真，分清轻重缓急，超出自己职权范围需请示上一级部门或领导处理，或者等召开行政会议商讨定夺，研究决定后再办理；更多的时候是一些常规性事务，应当机立断，按管理权限和本校管理的常规及时给予决策处置，迅速执行。尽量精简会议，让工作人员留在办公室，而不是天天在会议室，这样才能去处理事情，才能更好的为教师和学生服务。
2.5 统筹安排，分工协作
学校在聘用人员时，特别注重他们的思想素质、业务素质以及协调工作能力，对每个岗位都制定了明确的职责，部门工作尽可能放手让部门领导来处理，减少凡事必报告、请示的繁琐流程，提高工作的执行力。在每学期初，让各部门上交本学期工作计划，将学校各项事务责任到人，分工协作。校长重在把好方向、抓好大事、引好路子、管好班子，全面调控学校的一切工作，做好统筹规划，安排、落实任务。
2.6 加强监督，提升绩效考核的水平
合理客观的绩效考核是促进高校行政管理工作提高效率的重要手段之一，能保证学校长期规划性战略目标的顺利完成。学校应该从明细岗位职责，制定考核目标，加强日常监督，简历考核档案和评价体系等方面着手进行。完善的绩效考核是提升员工工作热情，提升行政工作效率的有效方法。
为进一步转变政府职能，提高行政机关办事效率，积极打造服务型政府，根据省人民政府《关于提高行政机关办事效率的十条意见》（政〔〕77号）及市人民政府《关于进一步提高行政机关办事效率的实施意见》（政综〔〕178号）精神，现结合我区实际，提出如下实施意见：
一、加强服务中心建设。建立以区发展服务中心为主体、乡镇便民服务中心为延伸的服务平台。整合区发展服务中心的职能，优化办公环境，完善软硬件设施，提高服务水平；完善各项制度建设，优化窗口设置和办公场所利用，扩大进驻部门的范围；加强对进驻部门的管理和乡镇便民服务中心的业务指导和监督。加快乡镇便民服务中心建设，完善综合服务设施，推进基层便民服务。今年年底全区所有乡镇都必须设立便民服务中心。
二、加大简政放权力度。按照精简高效、重心下移、减少层次、能放则放的原则，进一步合理划分区级和乡镇政府行政审批管理事权，最大限度地将一批审批管理事权直接下放或委托乡镇人民政府。有审批权限的部门要依据本实施意见制定简政放权的具体方案，并及时在政府门户网站上公布，接受效能督查和群众监督。同时对工业类等投资项目审批流程要再组织一次梳理，最大限度压缩项目审批时限。
三、规范行政权力运行。加强行政权力“阳光平台”建设，充分运用科技手段，加强网上审批、行政处罚、行政征收、电子监察和交易系统建设。加快建立区公共资源交易中心，实现“五个统一”，即统一进场交易、统一信息、统一收取费用、统一交易规则、统一现场监管，保障各类交易活动信息畅通、运作程序规范、标后监管到位，杜绝各类违纪违法行为。根据机构改革、职能变化、法律依据修改情况，认真梳理行政许可项目，修订完善行政许可裁量权，并按程序审核后及时予以公开。
四、提升机关服务水平。切实推行服务发展“五个零”工作。即服务方式“零距离”：不让时机在我手中耽误，不让政策在我手中截留，不让差错在我手中发生，不让服务对象被我冷落，继续推进“三向并联审批”，探索推行“容缺预审”、“上门服务”、“代办服务”等延伸服务方式，缩短与行政相对人的距离；服务受理“零推诿”：能办的事马上办、难办的事努力办、棘办的事想着办；服务事项“零积压”：相关部门要充分授权服务窗口，制定开辟“企业直通车”和“绿色通道”等制度，严禁出现无故拖延和积压的现象，提高即办件的比重；服务企业“零干扰”：清理规范行政执法行为，严禁各级各部门在服务企业中乱摊派、乱收费、乱检查等干扰企业正常生产经营活动的行为；服务质量“零容忍”：严格落实机关效能建设八项制度，认真治理机关工作人员的庸、懒、梗、散问题，严肃查处干部不作为、乱作为、慢作为等行为。
五、大力精简文件会议。坚持少而精的原则，可发可不发的文件一律不发，可长可短的文件一定要短。进一步规范文件、信息报送程序和范围，各级各部门自编的工作信息简报，应在本部门分发，克服多头报送和乱发送现象。坚持“无会日”制度，严格控制会议数量和规模，能合并的会议原则上要合并，可开可不开的会议，原则上不开。
六、加强行政问效问责。创新项目督查机制，对重点建设项目实行红绿旗评比制度；对服务企业和群众的办事窗口要经常组织明察暗访；对审批权集中的部门和单位要实行重点监控；对损害发展软环境的行为，要坚决予以查处。
【关键词】 官僚制；理性；行政效率；对策
一、理性官僚制的内在逻辑及价值取向
1、理性官僚制的内在逻辑
马克思·韦伯以“工具理性”和“价值理性”为前提，提出传统型、魅力型和法理型三种统治类型，并认为传统型和魅力型的本质是价值理性，法理型是工具理性的典型形式，而“官僚制是法理型统治的最纯粹方式。”[1]根据韦伯的观点，近代社会追求工具理性，现代化的过程就是走向合理性的进程，这里把合理性区分为“实质合理性”与“形式合理性”，韦伯所构建的以科学和技术为基础的理性官僚制组织集中体现了以上方面，具有形式合理性、工具理性特点的官僚制组织是近代社会发展的结果。因此，韦伯认为，无论是私人性、政治性或宗教性组织，这种理性官僚制都普遍适用，“在公法的统治里构成一种官僚体制‘行政机关’的存在，在私有经济的统治里，则构成一种官僚体制‘企业’的存在。[2]当然，我们这里所讲的官僚制组织是在公共行政组织范畴中，作为行政体系组织存在的官僚制是一种典型的金字塔式结构的组织，它以等级制、合理分工、非人格化管理、法定程序性、管理的职业化为原则，“它乃是在对人类行使支配的已知方式中最为理性者，在稳定性、明确性、可赖性及纪律严格性方面都比其他形式的组织优越。”[3]
2、理性官僚制的价值取向
（1）非人格化取向。理性官僚制组织追求的是一种理性精神，它否定经验管理，提倡非人格化控制，实行制度化的管理模式。组织成员严格依据规则工作，以此来排除组织中非理性因素的各种干扰，这样可以保证组织目标的统一性，使个人行为从属于组织的公共目标，最终实现公共利益。个人的感情不应影响组织的理性决策，组织成员的升迁和奖惩也要严格规定，不受人格化的因素影响。可见，制度所规定的程序化、客观化的量化标准使组织关系程序化，这样消除了组织成员的人身依附现象，使理性因素在公共组织中发展。
（2）效率取向。理性官僚制的合法合理性决定了它对效率的追求，它所具有的形式合理性和工具理性的特征就是服务于效率这一目的，行政组织结构及行政行为的价值取向是通过对秩序、契约、理性精神的注重表现出来。正如韦伯所言，“官僚制是‘理性’性质的规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为”。[4]韦伯认为，官僚制是效率最高的组织形式，作为一种理性和效率的工具，它有严格并合理的分工，实行专业化管理，注重对专业知识的培养，并保证具有一定技术和高素质的人进入组织中，这也是工业化发展的必然要求。
（3）法治精神。理性官僚制组织从法理型统治入手，其基础是法律规则和一系列命令，它要求行政组织成员服从法律，在此，组织成员服从的便不是单独的个人，而是“报效于非个人的客观目的”，它通过对法治精神的提倡使官员的行为有规可循，避免主观臆断。它要求行政组织的建构、运作以及在处理各种关系上都要法治化，只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理性的官僚制”，[5]官僚制的合法性是通过法律来支持，对法治精神的追求使官僚制组织的存在有了理性依据，在此，官僚制的工具理性在一定程度上是与价值理性吻合的。[6]
二、理性官僚制的行政效率困境
理论是时代的产物，如果说韦伯的理性官僚制适应了当时工业化时代的要求，并推动了资本主义经济与社会发展，那么在追求知识经济的时代，理性官僚制则凸显了自身的效率悖论，并不可避免的遇到现实困境。
1、理性官僚制自身的行政效率悖论
（1）机构臃肿，工作量大。官僚制组织有层级节制式的组织规模及等级，根据帕金森定律中的增加部下的法制：官员为解决自身工作量的增加，通常会增加部下，可以减少竞争对手，同时也提高自身地位，这样便导致组织人员增加，组织规模便无限膨胀。这就决定了对于以前只需一两个人就可以做完的事情，分解后，人为的增加许多工作量，不可避免的降低效率。理性官僚制中的分工细密化和管理技术专门化也导致组织臃肿、职能重叠，以及对规则和惯例的苦苦追求带来的时间、精力、财政等资源的浪费，其直接后果就是增加成本，最终降低效率。
（2）体制僵化、反应能力差。理性官僚制的等级制特征使不处在金字塔顶端的官员很难掌握全部信息，习惯于循规蹈矩，以固定的反应模式来应对环境冲击，这种控制系统和层级管理必然变得日趋钝化、应变能力差。在信息丰富、变化迅速的时代，无法适应其普遍的社会动态因素对组织的职能要求，处理危机能力下降。此外对专业知识的推崇使得缺乏协做的专业化部门条块分割，没有统一的控制，面对相互配合的任务便难高效完成。管理活动日渐复杂化，因循守旧的官僚制组织过分注重精确性和稳定性，缺乏灵活性。一旦某个层级的决策失误，这个层级的下级仍继续符号化的工作，长此以往，组织便没有任何效率可言。
（3）严密金字塔结构，阻碍信息有效沟通。官僚制组织是一个金字塔式的结构，横向上的成员缺乏沟通。这样，即使是非常简单的决定也要由金字塔最顶端做出，这就必须首先经过整个官僚系统，由金字塔顶端经过一系列程序做出最终判断后，再沿着金字塔迷宫把指令逐级向下传递。到达基层后，横向部门之间也许还要讨论一番，组织的功能失调便由此产生。作为一个信息交流系统的组织，其效率的获得主要取决于大量信息的有效筛选传递，并在可靠信息基础上作出决策，官僚体制下过多的层级限制了组织内部官员的工作范围，从而使他们要花费大量精力用于内部沟通，加之官僚体制结构中的等级链式信息传输渠道将产生沟通障碍以及造成信息失真，进而导致官僚制效率功能失调。[7]
（4）资历原则普遍，抑制官员积极性。官僚制主张终身雇佣制，无重大过失可终身任职，这极易使组织内部形成懒惰的风气，行政人员缺乏积极进取精神，混日子的状况出现，导致组织办事的低效率。官僚制组织又缺乏激励与竞争机制，升迁主要依据工作年限，这往往导致一些工作时间长，能力却很差的人升上领导职位，使一些有才能的人产生挫折感。行政人员报酬的取得依据的是其所处的层级，而与个人的绩效关系很小甚至根本无关，这就形成论资排辈的不良现象，使内部成员缺乏工作热情，从而不利于组织效率提高。此外，韦伯理性官僚制的假设前提是理想的社会人，而实际中，对职权争夺的热衷导致组织内部争斗，进一步降低组织的效率。
2、理性官僚制在我国行政实践中面临的效率困境
（1）“理性精神”缺失导致的效率困境。官僚制追求一种“理性精神”，主张行政官员要非人格化，行政行为理性，这正是我国组织所缺乏的。我国古代是传统的世袭官僚制，它与理性官僚制相比，缺乏科学、法制和理性精神，广泛弥漫于组织中的是世俗取向的非理性主义，很难排除情绪因素、主观因素和人格因素的干扰。在我国政治活动中传统权力比法定权力更具影响力，传统政治活动中实际运用的往往是人治而非法治，提倡人情而非理性，这与理性官僚制最基本的特征相悖。传统的人治与现在的法治结合出现一种双重异质性，也就是组织的双层规则——组织运行的正式规则和由一套非正式的但为组织成员所遵守的行为准则，当两者相互冲突时，极易导致效率下降。
（2）人情社会带来的低效弊端。我国传统的行政文化是一种人格取向型文化。曾把我国传统社会称为“乡土社会”，将其中的人际关系概括为“差序格局”。[8]人彩在我国行政文化中较明显，形式主义盛行，行政人员依法行政的理念比较薄弱，存在一种“关系本位”的特征，导致在行政活动中人与人的关系大于个人能力、身份重于契约、关系与人情取代了制度与法规，规章制度只是流于形式、形同虚设，产生了“权大于法、情大于理”，组织中规则效力丧失，以情代法现象极为普遍，缺乏非人格化文化因素。受人情风的影响，法律有时成为摆设，官员们在行使权力的过程中，往往依靠人情，制度仅仅在不涉及人情关系时才起到作用。
三、理性官僚制行政效率困境的应对策略
韦伯的理性官僚制虽然不可避免的导致低效率的弊端，尤其在我国行政中表现出明显的不适应，摈弃它的呼声也很高，但迄今为止任何理论（包括新公共管理）都仅是对它的完善或补充，离替代它还很远。因此，在没有任何替代范式之前，官僚制中某些合理成分仍是我们借鉴的对象，要合理解决官僚体制的自身行政效率困境，剔除我国行政中影响官僚制低效率的因素。
1、理性官僚制自身效率悖论的应对策略
（1）推进大部制改革，提高行政效率。要想改变官僚制机构臃肿的弊端，就要实行大部制改革，优化政府职能结构，整合分解过细且相近的职能，使政府管理由微观转向宏观，加强宏观调控职能，充分利用经济调节、市场监督的作用，同时解决政府越位、错位、缺位的现象，简政放权，理清政府与市场、政府与社会的关系，强化公共服务职能。还要理顺部门内部的权责关系，取消不必要的行政许可、行政审批。科学配置党委、人大、政府、政协这四种权力结构，特别是他们之间的权力关系问题，而且要相对分离决策、执行、监督程序，从而对行政权力的运行进行监督，只有通过以上办法才能降低行政成本，使行政效率大幅度提高。[9]
（2）合理层级结构，增加行政灵活性。解决官僚制组织层次过多而导致的行政低效弊端，要主张精简行政层级，实现组织的扁平化。首先要简化从中央到地方的层级，继续试行省管县的尝试， 使市成为省的派出机构，还原其行署身份。然后精简地方政府的行政层级，可以将一些地方政府变为派出机构，通过派出模式，扩大横向管理幅度。最后还要减少办事机构与协调机构，对一些政府内设的行政层级要加以撤并，同时精简副职，特别是在县和县以下政府中，分管某一领域的副职只是协助正职工作，不应再把他们作为一个层级，这样可以减少层级，使行政体制向扁平化发展，使行政效率得以提高。
（3）建立多通道信息传送体制，畅通沟通渠道。解决官僚制金字塔结构造成的沟通障碍，要建立专门的行政信息机构，来专门研究处理、传送由下及上的信息。目前存在的政策研究机构和机构基本与之类似，但这些机构远远不够，要使信息的传递手段发生质的变化，现代化的信息沟通模式必不可少，要继续推进电子信息政务系统的构建。首先要建立行政事务处理系统，使各部门利用各种数据处理系统来管理日常行政信息业务；然后建立行政内部的综合网络系统，通过决策型的行政信息管理系统，使得行政决策机构随时获取信息、通观全局、快速做出决断；最后是建立部门之间的联网系统，充分借助电子网络，以及网络中的各种资源使信息及时有效沟通，实现各部门之间信息交流的自动化，提高行政效率。
（4）完善公务员制度，增强行政人员工作积极性。行政管理活动日益复杂化，对行政人员的专业化要求也在提高，官僚制中的资历原则和品位分类制度的弊端等都要求尽快完善公务员制度。要对行政人员的准入有专业技术与能力的要求，提高整体队伍的专业化水平；进一步规范行政人员的考试和录用程序，吸收优秀人才，改善队伍整体素质；完善培训制度，倡导建立学习型组织，不断更新和补充行政人员的知识；完善科学的职位分类制度，有效加强对行政人员的激励；严格规范晋升制度，把考核作为晋升的有效依据；完备责任负责制，协作监督制，激发出行政人员的使命感、责任感，使其更加积极、主动地行使职责，使工作效率得到提高。
2、理性官僚制在我国实践中低效困境的救助路径
（1）培育“理性精神”，保障行政秩序化。我国行政组织普遍缺乏“理性精神”，因此要贯彻理性精神，实现行政管理的理性化，建立理性政府。剔除传统文化中的阻碍理性行政的因素，构建中国特色的行政组织文化，一种以“理性”精神之下的契约观念和法治观念为基础的行政文化。克服行政活动过程中的感情因素影响，用理性精神来保证行政组织按一套系统的规则高速运转。
（2）树立法制权威，实现行政法制化。人情风的普遍存在使得依法行政的理念很难内化为行政人员的自觉意识，因此，行政管理法制性是我国行政发展面临的首要任务，当务之急就是要树立尊重法律和秩序的价值观，使行政组织运作不以个人的意志为依据，严格依照制度法规来运作。根据官僚制理性精神的理念和准则，对我国行政体制及其功能重新进行制度安排设计，进而通过新的制度设计与安排，构建具有中国自身特色的行政管理体制，改革我国传统的人治观念模式，完善行政法律制度，避免行政主体人格倾向，人情现象的发生，弘扬法治精神，树立法制权威，克服组织关系的混乱，使其实现我国行政的有序化。
综上所述，理性官僚制所面临的效率困境，一方面是因其自身内在的“效率悼论”，另一方面则是我国的行政环境使其表现出的不适应性。尽管如此，理性官僚制作为一种“理想类型”，其所倡导“理性精神”对我国行政具有一定的现实意义。行政体制的主导模式应受制于所处的社会时代，我国行政应从自身的环境与现实出发考虑，解决官僚制自身的效率困境，借鉴和运用理性官僚制中的有利因素，改革自身行政的不足，使我国行政向着理性化、法制化方向发展。
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关键词：行政效率 行政管理 主要问题 提高途径
1 我国行政管理中存在的效率低下问题
政府及其各职能部门在我国社会经济发展中发挥着不可忽视的作用，随着世界经济一体化进程的加快和社会主义市场经济体制的不断完善，我国行政部门所面临的任务和压力越来越大，新的环境，新的形势对政府职能部门的行政管理效率提出了更加高的要求与考验。政府以及政府工作人员在公众中的形象直接取决于行政效率的高低，要想得到社会和群众的好评就必须提高政府的办事效率，这样才能在社会上数量良好的形象，提高政府公共部门的权威，以拉近政府与公民、国家和社会之间的互动关系，这样以来由于在进行行政管理中遇见的阻力降低了，不但降低了公共政府的执行成本，更推动了社会的发展和进步。社会主义市场经济制度确立之后，我国行政管理取得了可喜的成绩但也面临着亟需解决的问题，主要表现在以下几个方面：
1.1 有职无责。我国行政部门存在着“在其位不谋其政”的现象。很多人员都是忽视自己的职责而片面地强调政策性，本来属于自己权责范围内的事情，为了出问题后自己置身事外而以“集体主义”来承担责任，常常遇到事情的时候犹豫不决，而且很小的事情还要“集体研究”，经常议而不决，决而不断，常常错失良机而贻误工作。
1.2 责权不分。很多部门以及人员往往都是划分不清职责并且缺乏协作精神。对于涉及到几个部门共同处理的实务，则经常推来推去，不知道该去找谁办，这样就浪费了大量的人力、财力、物力和时间。如果上级追究此事则又互相推诿扯皮。
1.3 责任虚化。从具体的行政制度上来看，政府公共行政效率方面出现的问题主要是由行政责任虚化导致的。由于公共机构具有多元性和目标弹性的特点，因此作为公共机构的政府服务机构的服务就不能被具体化，加之公众监督困难，因此就造成了行政职能和责任虚化的现象。
1.4 机构繁杂，我国的行政机构十分庞大，职能交叉，机构重叠。以一个省的办事层次为例，政府下设委、办、厅、局，而厅局下边还有二三级单位等等。在这样的机构设立下，就算是省级厅局办一件事情都要经历七八个环节，就更不用说基层办事经历的环节了，这样很大程度上造成了时间的浪费。这样不仅仅导致人浮于事，更是我国行政效率低下的最重要的推力之一。
2 行政效率低下的原因
行政管理出现行政效率低下的问题，并不是没有原因的，此问题的出现有着众多的促成因素，是政府行政机关内部因素和社会等外部因素共同导致的。但主要的诱因，应该是行政管理系统内部的问题：
2.1 领导者素质不高。随着社会经济的逐渐完善，对领导者的要求也会越来越高。如果一个领导者缺乏必要的自身素质，缺乏创新和开拓精神，上梁不正下梁歪，就会将拖沓的恶习慢慢传染给每一个下属工作人员，这样在贯彻上级政策的时候就不能做到准确、完整和及时，并且严重降低了行政效率。
2.2 办公设备及手段落后。随着计算机和网络技术的广泛应用，行政网络已成为各级政府行政、科研、办公及管理不可或缺的支撑环境，在我国行政管理体系中体现出越来越重要的作用。传统的机械式管理办公方式已经不能满足行政效率提高快速发展的需要，现代化的通讯、网络技术等手段没有广泛运用于办公，一定程度上制约了行政效率的提高。
2.3 机制不健全，缺乏竞争意识。虽然很多单位实行了人事改革制度推行竞争上岗，但是考核机制不够完善，并且很多的考核办法都只是流于形式，还没有完全疏通“下”和“出”的通道，这些都是导致政府行政人员素质得不到提高的原因。同时由于缺乏完善的绩效考核机制，行政人员的积极性主动性未能被有效激发。这些问题的存在严重阻碍了我国行政机关提高行政效率的改革发展。
3 改进措施与方法
行政效率低下的问题不仅仅是阻碍了国家政治、经济体制改革的进程，更使公众对政府产生了怀疑，使公众对政府行为的有效性的期望值降低。因此，为了增强公众对政府的信任，必须加强行政效率的研究，并且优化行政效率和提高行政效率的地位。因此，笔者对改观我国的政府公共行政效率提出了几点对策：
3.1 行政观念要更新。首先要提高意识，树立服务理念，把行政效率的提高当成一个系统化的工程。树立全局观念，时间观念，从行政的私有观念，本位主义和旧的习惯势力中解脱出来，摆脱旧有观念的束缚，真正做到为人民服务，为国家建设服务，为提高行政效率服务。
论文摘要：面对我国高校新形势、新任务和新要求，提高行政管理的效率已经成为其发展面临的重要而又紧迫的课题。文章针对高校行政管理效率低下的问题，结合高校的实际，提出了提高高校行政管理效率的若干时策。
随着我国高等教育管理体制改革的不断深化，我国的各项事业都在突飞猛进地发展，在这新形势下，许多高校的内部管理体制日益显得滞后和被动，机构繁杂，层级过多，管理的方式方法不尽科学;服务意识不强，民主气氛不够，官本位意识严重;管理的规章制度陈旧落后不完善等问题，导致高校的行政管理效率较低。如何运用行政管理方法和技巧，充分发挥人、财、物优化整合应有的效能和作用，文章针对高校行政管理效率低下的问题，分析了制度建设在提高高校行政管理效率中的意义，结合高校的实际，提出了提高高校行政管理效率的若干对策。
一、我国现阶段高校行政效率不高的因素分析
高校行政管理，是指通过组织、计划、实施等行动，使学校所拥有的人力、物力和财力发挥出最大的效益，实现学校的培养目标，保障完成学校所担负的以教学和科研为中心的各项任务，它是一个特殊的专业管理领域。近几年，我国高等教育事业的发展取得了长足的进步，但也面临着严峻的挑战。面对新形势、新任务和新要求，提高行政管理的效率已经成为学校发展面临的重要而又紧迫的课题。
1.理论指导薄弱，思想观念落后。长期以来，我们忽视了高校管理工作的复杂性，以为基于理想和热情就能解决问题，传统的一些不合时宜的观念如僵化、不思进取、崇尚权力、轻视真理和知识、只唯上不唯实，等等，构成了提高高校行政效率的巨大障碍。其次，传统的管理观念把教师和学生看作管理的对象，在工作中表现为消极地执行高校的相关管理规定、制度，没能把教师和学生作为服务对象，不能主动地改进工作方法、刨制人性化的管理制度，从而影响行政效率的提高。
2.机构设置缺乏科学性。高校行政效率低下与学校行政机构臃肿、条线过多、分工过细及职责不清有直接关系有些学校由于分工过细，往往造成物极必反，带来职责不清，相互扯皮。当出现教学质量下降的现象时，说不清是谁的责任，结果是相互推诿，谁也不承担责任。
3.行政管理工作没有纳入法制轨道。凡是行政效率高的学校，必定有完善的规章制度，一切行政管理都具有基本的规范和程序，各职能部门明确职权和责任，把左右关系理顺，各司其职各尽其责。而一些效率低下的学校，往往无规范化的工作制度，工作凭主观经验，随意性较大，这样的状况必定造成行政效率低下。
4.从事行政管理人员素质不高，无法适应现实需要。行政人员素质如何，对行政效率具有决定性的影响，文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德沦丧;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任。现代行政管理，要求行政人员具有现代化的管理意识，既要有良好的政治素质和思想素质，又要具备较高的科学文化素质。此外，还应有健康的体格和充沛的精力。现在学校的行政人员，有很多是因为专业水平不高和健康状况不佳而调整到行政管理部门的，这也是造成学校行政效率不高的原因之一。
5.管理技术因素。主要指各级行政机关管理手段现代化问题，即运用以计算机为代表的各种现代化先进技术手段收集行政信息，分析决策，以及使用这些先进技术进行日常管理工作管理技术和工具是提高行政效率的一种物质基础，在现代管理中，技术作用不能忽视。当今世界科学技术迅猛发展，信息空前膨胀。如果办公手段只靠陈旧的一叠纸、一支笔及一部电话，那么，行政效率不可能提高。
二、提高高校行政管理效率的重要性和意义
提高高校行政管理的重要性及其意义，主要体现在四个方面:
1.是新形势下高校行政管理工作的迫切要求。高校行政机关是直接为教学和科研服务的基层行政管理部门，是学校对内对外交流的窗口和平台，是学校管理系统中承上启下、协调左右的桥梁和纽带。随着高校办学规模的不断扩大、办学层次的不断提升，办学水平的不断提高以及内部管理体制的不断深化，行政机关的地位和作用更加突出，工作任务日渐繁重和复杂。不断变化的新形势对高校行政工作提出了更高要求，其工作效率和工作质量直接影响着学校各项工作的效率和质量，更关系到高校的社会形象与信誉。因此，行政机关必须抓好自身建设，提高工作效率，以达到高质高效做好各项工作的目的。
2.是充分发挥行政机关综合职能作用的重要保证。高校行政机关是高校管理链中最重要的一环，承担着参谋助手、综合协调、督促检查和后勤服务等多种职能，在管理工作中发挥着不可替代的重要作用。随着高校规模的快速发展和高校改革的日益深人，高校内部管理模式也随之发生了巨大而深刻的变化，行政机关的职能范围不断扩大，管理事务的内容、难度、复杂性迅速增加，只有提高工作效率，才能充分发挥行政机关的各项职能作用。
3.是实现行政管理信息化的必然结果。迅速、通畅、开放的互联网改变了传统的信息及公文的交流、传递和反馈方式，信息量越来越大，工作节奏也日益加快;现代信息技术带来的办公科学化、规范化、信息化冲击着高校的传统管理模式和管理理念，促进着新的管理机制和运行模式的诞生，同时也给行政机关带来重大变革，使行政管理工作更富意义、更具挑战，提高工作效率是必然结果。
4.行政管理效率的提高对高校改革发展具有激励作用。行政管理具有的基本作用之一就是承担着对高校各个部门和教职工工作状况进行监督检查的任务。高校行政管理部门通过建立严格的检查督办制度，并且切实履行起职责。对不能按时完成工作的部门或个人提出督办要求以及改进的措施和建议，督促其及时完成各项任务，提高行政管理效率必然能够从一个侧面上激励高校内各个部门和教职工认真工作、提高工作积极性，促进高校改革发展各项工作任务的顺利完成。
三、提高高校行政效率的方法和途径
高校行政效率的高低直接关系到我国高等教育事业的发展和现代化建设的进程，我国对高校教育的投人受经济发展水平制约，一时还不能满足高等教育和社会发展的需要，解决的办法之一就是提高高校教育行政效率，合理地配置和使用现有教育资源，最大限度地发挥现有人力、物力和财力的作用，因此，所有高校教育行政的运行过程，都要讲求效率，它是对高校行政工作的整体要求。
(一)牢固树立行政效率观念
要提高行政效率，首先要解决行政人员的观念问题。进行教育思想大讨论，更新观念，用一种新的市场化、民主化、社会化、全球化和科学化的行政观念来替代传统观念转变“一等、二靠、三望”的工作作风，使之认识到提高行政效率是关系到行政管理是否成功的重要条件。
(二)改革和完善高校行政管理体制和工作制度
改革现行的高校行政管理体制。高校职能部门的设置要从科学性和整体性出发，必须符合精干、高效的原则。人员编制不能过多，每个部门都应有明确的职责，科学的分工，部门间还应该强调密切的协作配合。
建立和健全科学的管理法规和工作制度。科学的管理法规和工作制度的建立和完善是提高高校行政效率的保证，如建立办公制度、领导值班制度、规范的文书工作制度、岗位责任制度、考核奖惩制度，等等。明确划分权责，从制度上杜绝敷衍塞责、争功i}过的不良现象。制度应根据实践发展的需要而不断进行修改，以提高工作效率为原则。在制定制度时，必须尊重绝大多数人意见，使大多数人认可;在执行时，必须依靠团队成员，互相促进，互相监督，还要不断加强行政人员的法制观念，纪律观念，依法行政。
(三)强化人力资源开发
提高学校领导者的管理素质和领导艺术。建立高素质人员组成的、结构合理的高校行政领导群体，建立高校行政人员的专业培养及进修制度。领导群体的高素质和合理结构使得高校教育决策正确迅速，领导方式良好有效，带动整个高校教育行政机构的高速运转，实现高校教育行政的高效率。
加强在职行政人员的培训，实行激励机制，调动行政队伍的积极性。随着高校教育行政管理科学化和专业化的发展，各国都重视管理人员的专业训练，提高全体教育行政人员的素质，既要有较高的科学文化知识水平、业务知识水平，又要有实践技能;此外还要由具有团队精神的不同专业水平的人员组织起来，形成科学合理的整体结构。行政管理工作是由行政人员担任的，因此，充分发挥个人的积极性是提高行政效率的关键。
(四)建立管理人员合理流动机制
要让行政管理工作一直保持高效率，一直充满生机，就必须对行政管理人员建立一套激励制约机制，在行政管理部门内部实现科学的人员流动。在行政部门内部可以根据工作性质和工作对象的不同，素质、技能水平的不同分成不同的层次，层次是固定的，而每一个层次的管理人员是不固定的。行政管理部门可以定期对管理人员进行考核，定期对人才层次进行置换，优升劣降，最差的实行待岗学习提高，等待下次测试重新上岗。通过层次间的互换，管理人员经历了不同岗位的工作，便于找到自己最合适的岗位，发挥自己的最大潜能，更有利于将高校的行政管理工作做得更好。
(五)利用现代科学技术参与管理
实现行政和管理现代化，利用现代科学技术参与管理，主要指运用以计算机为代表的现代电子技术及相关的硬件和软件设备来进行具体日常操作，提高操作的准确性和快速性，降低管理成本。改善行政工作的环境和条件，现代高校教育行政工作事务多信息量大、速度快，要求实现办公环境的优化和办公手段现代化，如电子计算机、信息网、传真机、数据库的广泛运用，以提高办事效率和行政沟通力度。高校要有计划、分步骤地改善高校教育行政机关的工作环境和工作条件，不断更新管理手段，逐步提高行政工作的自动化和现代化水平。
(六)制定科学的绩效考核办法
【关键词】 行政成本； 系统反馈基模； 成本治理
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）28-0017-03
一、问题的提出
成本是构成商品价值的重要组成部分，属于商品经济的价值范畴。对于政府而言，其行为活动也必然需要耗费各种资源和成本，即行政成本。因为只有在耗费资源与投入的基础上，政府才能维持自身的运转，才能为社会和民众提供各种公共管理和公共服务活动。因而可以说，行政成本与政府相伴而生，它是政府为了实现一定的目标，在行动中消耗的资源或成本总和。
改革开放以来，我国政府的行政成本一直快速扩张。来自《中国统计年鉴》的数据显示，1978―2012年间，我国政府行政成本从52.9亿元增长至20 145.89亿元，年均增长率高达19.73%，人均行政成本负担从5.51元增长至1 487.88元，年均增长率达到17.9%，远高于同期人均收入的年均增长率13.38%。居高不下的行政成本浪费了大量资金资源与其他社会资源，损害了党和政府在人民群众心目中的形象，它挑战的并非仅是政府的绩效或民众的容忍度，还包括国家与社会之间的凝聚力和和谐稳定等。放眼全球，不难发现行政成本问题不是某一个或部分国家面临的困境，而是世界各国普遍关注的焦点和难点。行政成本的有效治理已然成为当前诸多国家的施政理念。美国、新西兰、澳大利亚、加拿大等国家兴起的新公共管理运动（Holmes，1995），正是一种基于财政赤字危机、政府规模庞大、行政效率低下等现实问题，旨在通过“建立企业家政府”（Osborne，2006）等途径控制行政成本和提高政府绩效的行政改革。行政成本问题近年在我国也受到空前的重视，党的十报告提出要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”；十八届三中全会再次强调要严格绩效管理、严格控制机构编制、减少机构数量和领导职数、控制财政供养人员总量等；历年的政府工作报告中也不难找到“降低行政成本”等相关主旨或大意。在此背景下，如何有效治理行政成本问题成为理论研究和实务操作的重要方向。但从当前学术界的研究成果来看，创新性不足，鲜有学者借鉴系统动力学的反馈基模分析法进行有针对性的研究。
二、行政成本治理的系统反馈基模构建
（一）系统反馈基模构建的理论基础
国际组织学习协会创始人、美国麻省理工学院资深教授彼得・圣吉在研习系统动力学理论的基础上，撰写了专著《第五项修炼――学习型组织的艺术与实务》，创建了系统反馈基模分析法。该方法主要是从系统论的角度入手，通过分析系统要素之间的因果关系（通常以“+”和“-”表示同向或反向关系），建立因果链条并形成正（负）反馈环（■和■分别表示正反馈环和负反馈环）、时间延迟等基本元件。通过构建系统反馈基模，他旨在寻求改善系统行为的满意途径而不是“最优解”。系统反馈基模构建与分析的主要步骤包括：第一，实地调研访谈分析，建立核心变量集合；第二，基于核心变量的相对增减性，建立因果链集合；第三，由不同因果链的相同顶点的链接力产生系统反馈基模；第四，针对模型反馈基模特点，提出解决问题的管理对策。
（二）行政成本治理的系统反馈基模构建
1.行政效率的“成长上限”问题
提升行政效率是行政改革的重要价值诉求，但现实中，行政成本的治理可能会面临行政效率“成长上限”的困境。通过线段复杂考虑各因素，可以构建行政效率的“成长上限”基模。其因果链为：行政效率-转嫁给社会的成本-公民满意度+公民参与+政府行为质量+行政效率；行政效率+公务员能力需求+成本意识+控制行政成本期望与制度约束力乏力的矛盾+挫折感-行政效率。
图1左边的正反馈环显示，行政效率越高，社会需要承担的成本就越低，公民满意度就上升，这就会推进公民参与和改进政府行为质量，进而促进行政效率的提高；右边的反馈环描绘了行政效率的抑制效应，行政效率越高，对公务员的能力需求越高，公务员的成本意识就会增强，这会放大控制行政成本期望与现实中制度约束乏力的矛盾，进而让人产生挫折感，抑制行政效率的提高。
2.行政成本的“富者愈富”问题
财政支出是政府对公共财政资源进行有计划地安排、分配和管理的行为，旨在服务于维持政府自身运转、提供公共产品和公共服务等。但是，在政府自利性（Buchanan，1988）的驱动下，行政成本在财政支出结构中的比重越来越大，挤占了公共服务等方面的财政支出。该“富者愈富”基模的因果链为：行政成本/公共服务支出+行政成本+行政基础+行政服务+行政成本/公共服务支出；行政成本/公共服务支出-公共服务支出+公共服务质量与表现+政绩效应-行政成本/公共服务支出。
图2右边的反馈环表明，行政成本/公共服务支出越大，财政支出中用于行政成本的支出就更多，这就有利于改善行政基础，促进行政服务的提升，促使政府继续加大这方面的支出；左边的反馈环显示，行政成本/公共服务支出越大，财政支出中用于教育、社保、医疗、环保等方面的公共服务资金就会减少，这就会导致公共服务质量下降，并降低可能的政绩效应，进而促使政府减少公共服务方面的支出。
3.行政成本治理的“舍本逐末”问题
“舍本逐末”反映出政府治理行政成本时头痛医头、脚痛医脚，重“症状解”而轻“根本解”。通过线段复杂考虑各因素，可以构建行政成本治理的“舍本逐末”基模。其因果链为：行政成本+控制三公经费-行政成本；行政成本+规范财政支出-行政成本；行政成本+控制三公经费+社会支持+对控制三公经费解决问题的期望值-规范财政支出-行政成本。
■
图3由两个负反馈环和一个正反馈环构成。上方的负反馈环描绘的是，行政成本越高，控制三公经费力度就会加大，进而会促进降低行政成本；下方的负反馈环表示，行政成本越高，规范财政支出就会加强，从而降低行政成本；右边的正反馈环表明，行政成本越高，控制三公经费力度就会加大，社会的支持就会增加，人们对控制三公经费解决问题的期望值就会加大，而这种期望与“替代效应”会导致忽视规范财政支出，进而难以实现行政成本问题的根治。
三、解决行政成本治理问题的管理方针
根据彼得・圣吉提出的解决不同问题基模的管理方针或满意途径，可以启示我们提出有效解决行政成本治理问题的针对性方案或对策。
（一）强化制度的约束力，减缓控制行政成本期望与制度约束力乏力的矛盾
解决“成长上限”问题的管理方针，是应该致力于减弱或消除“限制”的障碍，而不要去努力推动“成长”反馈环。即，解决行政效率“成长上限”问题，应该努力消除右边抑制反馈环的影响。要通过化解控制行政成本期望与制度约束力乏力的矛盾，减少或缓解人们的挫折感，破解行政效率“成长上限”的困境与难题。第一，要加强公务员能力建设，彻底清除其“官本位”思想及土壤，促进其树立“民本”思想和服务意识，这是提高行政效率的重要基础。同时要强化政府及其公务员的成本意识，并使之呈现在实际行动中，对缺乏成本意识或不计成本的官员要实施严厉的惩戒，因为一个不具有成本意识的公务员意味着行政行为的责任缺失，一个缺乏成本意识的政府难以保障其财政支出的公正合理性。第二，强化制度的刚性约束力。首先，加强预算的严肃性和刚性约束，避免预算编制过程粗糙、随意以及非制度安排的政治权力过多干预预算决策等预算“软化”现象；其次，强化政府绩效管理制度建设，将治理行政成本的效果纳入到政府绩效考核体系中；最后，完善行政成本监督机制，在推进公务员财产申报制度的基础上，尤其要加强人大、审计的同体监督，以及媒体、公民的异体监督，但同时需要建立监督主体的人身保护制度。
（二）优化财政支出结构，增加公共服务支出
解决“富者愈富”问题需要着力于整体的均衡发展而非仅以“成绩”或表现作为依据来决定资源的分配，在某些状况下，可以消除或减弱两者使用同一有限资源的竞争关系。因此，解决行政成本的“富者愈富”问题，关键就是要优化财政支出结构，适当增加公共服务支出，实现行政成本与公共服务支出的均衡发展。首先，必须加大公共服务方面的财政支出。尽管政绩导向下的官员财政支出行为会趋避或减少滞后政绩效应的公共服务支出，但毫无疑问的是，健全的公共服务体系和充足的公共服务支出是经济社会稳定最重要的保障基础，优化财政支出结构，适度增加公共服务支出有利于发挥财政的财富再分配功能，促进社会公平以及让更多的民众分享经济社会发展的成果。以社会保障就业支出为例，2012年社保就业支出仅占财政支出的9.99%，远低于西方发达国家甚至亚洲的印度等国，凸显我国增加公共服务支出、完善公共服务体系的紧迫性和必要性。其次，适度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府绩效的前提，我们说要治理行政成本，并非否认行政成本之于政府、社会的重要性，而是在公共财政的巨大蛋糕中，行政成本的结构份额和增长速度过快，会挤压公共服务等方面的财政支出，造成腐败和不公。适度控制行政成本的目标，可以考虑通过设置行政成本占财政支出的比重不得超过10%，或者行政成本相对公共服务支出（或财政支出）的弹性系数不得大于1等具体措施来“倒逼”实现。
（三）促进财政支出规范化
“舍本逐末”采用的是“治标”方式来处理问题，在短期内能产生正面而立即的效果，但可能产生对症状解的依赖，使用根本解的能力可能会萎缩。解决“舍本逐末”问题的管理方针是“聚焦根本解”，通过“治本”的方式来化解矛盾。三公经费畸高是行政成本问题的重要症状表现，无论是总理（2013）的“任期内三公经费只减不增”，还是学者们“三公经费的制度漏洞与对策”，皆映衬出人们对治理行政成本“症状”的态度与决心，同时也就容易刺激人们对控制三公经费来实现降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解决行政成本治理的“舍本逐末”问题，关键还要靠规范财政支出。一是要扩大财政信息公开内容。公共财政的“公共性”显示了其“民主财政”的本质，政府对资金的使用必须要围绕民众的根本利益而展开，财政支出无论用于经济建设还是改善民生，都要从政府财政实力和人民利益最大化出发，避免支出浪费与“私利化”等现象的出现。扩大财政信息公开内容，要求除支出外的可以公开的政府财政支出应该明细化、责任化。以公共财政支出经济分类中的“商品和服务支出”为例，下设办公费、印刷费、咨询费、手续费、差旅费、因公出国（境）费用、公务员招待费等31款，不仅要公开这些费用的总体情况，还应该将这些费用具体化、责任化，让人们明白行政成本或资金的具体流向和责任人，实现“民本财政”。在这方面，四川省巴中市巴州区白庙乡的财政信息公开实践是个成功样本。二是要通过加大惩罚财政支出乱象来促进财政支出规范化。加大惩罚力度是规范财政支出的有效手段，对于财政支出中的职务消费乱象等，应该坚持“违规必查”，避免“抓大放小”，否则，只会纵容更多的支出乱象，导致行政成本问题难以根治、财政支出陷入恶性循环。
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1管理部门繁多，缺少相互配合高职院校行政效率低下与机构臃肿、职责不清有直接关系。目前高职院校内部少则十几个部门，多则二十几个部门，主要采取院长领导系主任，系主任领导教研室主任，教研室主任指导教师，一级管理一级，导致了管理层级过多，职能部门管理幅度过小，机构重叠，顶层权力过干集中，也使系部作为重要教学单位自很小，有问题需要层层请示，这也是髙职院校行政效率过低的重要原因。并且很大一部分管理人员过多的关注个人的升迁，不钻研业务。在实际工作中各职能部门相对独立，难以形成合力，实际工作中需要由几个部门共同完成的工作常出现相互推诿的现象，不主动承担责任，导致工作完成延时或者搁置。
2管理方式落后，行政沟通不畅高职院校行政管理的日常运作主要依靠于领导者凭借自身的行政权力制定的各项规章制度来约束各职能部门的行为，这样的方式在规范管理秩序，保证政令畅通方面有着一定的合理性。但是也会使下属职能部门一味的听命于领导的安排，没有精力去创新和研究，抑制了基层创造性的发挥。目前存在于高职院校的这种管理方式在决策时更多考虑的是领导满意，而没有征求广大教师的意见，行政管理的透明度不够。髙职院校行政管理应是服务于教学科研的部门，各项决策都应广泛听取教师的意见，当前存在的民主和监督流于表面的形式，阻碍了有效沟通机制的形成。
3管理制度落后，相关政策不匹配高职院校的改革主要集中于教育教学方面，对行政管理重视程度不够，直接导致行政管理相关规章制度过于落后，目前许多高校现行的行政规章制度都不能充分适应行政管理工作的需要。而且简单的把作为学校主体的教师和学生看做是管理对象而不是服务对象，管理制度缺乏人性化，这也会影响行政效率的提高。
4管理人员素质相对较低高职院校行政管理人员所从事的工作事务性较强，工作繁杂，工作通常得不到教学科研一线工作人员的认可，且一旦在工作中有所失误，就会受到责备。行政管理人员评职称难，进修机会少也成了普遍的问题，直接影响了行政管理人员工作的积极性。
二、行政管理制度建设
对于提高行政效率的重要性“髙等学校行政管理制度建设是一项系统工程，需要建立一整套科学的管理制度与之相应，也需要有完善的、科学的制度制定规范以及制度执行、监督规范，只有这样才能确保管理制度的效力。”由此可见高职院校行政.管理制度的科学性、系统性直接影响行政效率的高低，合理的规章制度是提高高职院校行政效率的保障，建立健全各项行政管理制度，也可以有利于依法治校，对于高职院校的长远发展有着重要的意义，因此高职院校应健全教学、科研、学生管理、财务、后勤等方面的行政管理制度，使所有职能部门的管理人员都能做到依章办事，逐步使高职院校的建设与管理纳入规范化的轨道，用法律手段解决发展过程中出现的矛盾冲突。
三、促进高职院校行政效率的提高，重点抓好制度建设
高职院校要提高行政效率，首先应该认真抓好制度建设，形成以制度为依据，治人、治校，最大限度的提高行政管理效率。主要抓好以下几个方面的制度建设：
(1)完成全员定岗定编，明确岗位责任。应该以制度的形式将每个岗位上固化的工作职责确定好，保证岗位职责有承办者。完善各类考核和奖励机制，将职称评定、考勤考核、奖励评优等具体办事程序、要求明确，这样既可以提髙效率又可以避免人事纠纷。
(2)加强管理信息沟通，提高办事的时效性。高职院校应该积极拓宽沟通渠道，在决策中广泛赢取各方意见，充分与师生沟通交流。行政管理人员作为领导的参谋助手应该深入基层了解情况，为领导提高详实的材料。加强各职能部门之间的交流与合作，保证校内信息的畅通。提高办事效率进一步提高行政管理的效率，各项工作规定具体时限，不拖拉、不推诿。
(3)端正服务态度、构建服务型管理体系。结合工作实际，制定行政人员日常行为规范，明确服务质量的衡量标准，明确实施院系两级管理，明确各自工作职责，强化对系部工作的指导，实行目标管理。逐步减少行政审批事项，把一定的组织人事、资源分配、财务收支权力适度下放，提高基层行政管理能力。
一、行政效益的内容
行政效益是政府行政活动所获得的行政收益与所消耗的资源的比较。政府每一行政活动，一方面要消耗一定的资源，这形成了政府的行政成本（见作者《行政经济学——政府行政的经济分析》第三章和《论行政成本》、《行政成本评估研究》天府新论2005年第6期，2006年第六期。互连网上有大量转载），另一方面，又会产生某种结果，如果这种结果能够给这个社会带来利益，这就是行政收益。如果带来同样的利益，资源消耗少，行政成本低，那么，行政效益就大，反之，则小；如果消耗了资源，付出了行政成本，不仅没有给这个社会带来利益，反而给这个社会造成了损失，那么，它所获得的，就是负的行政效益，可称之为“行政负效益”；如果它给这个社会带来的利益小于它所付出的行政成本，即俗话说的“得不偿失”，也是一种负的效益。由此可见，行政效益就是政府行政活动所获得的行政收益与行政成本的比较，用数学语言来表述就是：
行政效益=行政收益-行政成本
从上面公社中我们可以看出，行政效益是行政收益与行政成本的差额，它类似于企业的利润，是所费与所得的比较。行政效益的本质要求是，政府应当以尽可能小的资源消耗，或者尽可能低的行政成本，获得尽可能大的行政收益。
行政效益率是行政效益与政府资源消耗和资源占用的比较。行政效益率可用行政效益与资源消耗或行政成本进行比较，也可以用行政效益与政府占用的资源进行比较：
行政效益率=行政效益/资源消耗或行政成本
这类似于企业成本利润率。这一公式反映了行政效益与资源消耗的关系。如果分母不变，即消耗同样的资源或付出同样的行政成本，获得的行政效益愈大，行政效益率就愈高；反之则相反；如果分子不变，获得同样的行政效益消耗的资源愈少，或者说，付出的行政成本愈低，行政效益率就愈高，反之则相反。
上面的公式反映了行政效益和资源消耗的关系，并未反映出行政效益和资源占用的关系。反映行政效益和资源占用的关系可用下面公式来表述：
行政效益率=行政效益/资源占用
这一公式类似于企业的资金利润率，可以全面反映行政效益和政府资源占用的关系。
按照马克思政治经济学的观点，资源消耗可以归结人类劳动的消耗，人类劳动消耗包括活劳动和物化劳动两个方面，资源占用也包括活劳动和物化劳动两方面的内容。因此，行政效益率也可以表述为行政效益与劳动消耗和劳动占用的比较。
行政效益包括经济效益和社会效益两个方面的内容。从经济方面来看，经济方面的行政效益是指政府活动对社会经济活动所产生的积极影响。政府虽然是一个行政组织，属于上层建筑，但是政府活动与社会经济活动并不是截然分开的。政府的活动总是和物质财富的消耗联系在一起的，而政府是不生产物质财富的，政府消耗的物质财富来自于社会，这是其一。其二，政府的收入最大，没有哪一个社会组织能够比拟；在市场上，政府是最大的购买者，也是没有哪一个社会组织能够相比拟的。政府的收支活动对社会经济的影响力最大；其三，政府是一国宏观经济的管理者和调控者，政府采取的宏观经济政策直接影响着社会经济的运行和发展；其四，政府采取的其他社会管理政策也是直接间接为社会经济服务的，也会影响社会经济活动。正因为政府活动与社会经济之间存在的这种密切的关系，使得如果政府行为得当，特别是事关全局行政决策得当，会对社会经济的发展起到巨大的推动作用；如果政府行为错误，特别是决策失误，会对社会经济活动产生巨大的阻碍。政府行为对社会经济的这种作用，在我们这样的国家里更为明显。政府的每一活动，都应考虑它对社会经济系统的反作用。政府的活动应当有利于维护社会经济的稳定，促进社会经济的发展，这是注重政府经济方面的行政效益的客观要求。
政府讲求经济方面的行政效益的基本特征是：它注重的是宏观经济效益，而不是微观的经济效益。举例来说，政府投资修建一条公路，承建这条公路的建筑企业关心的是微观经济效益，即完成这条公路的修建能够赚取多少利润。政府关心的则不是修建这条公路所能赚取的利润，而是这笔投资能够拉动经济有多大的增长和这条公路建成后能够对沿线经济和社会发展的作用。政府注重宏观方面的经济效益，是由政府的性质和政府在社会活动中扮演的角色决定的。政府是全民利益的代表，是整个社会经济活动的管理者，它关心的是整个社会经济的发展。
政府注重的是宏观经济效益，而不是微观经济效益，并不是说，它就根本不关心微观经济效益。因为微观经济效益是宏观经济效益的基础。微观经济效益与宏观经济效益的关系，经济学界有很多论述，这里就不再重复。
政府活动当然应当讲求经济效益，这是不言而喻的，但政府是个行政组织而不是经济组织，政府行为不完全是经济行为，政府行为的目的从根本上讲是为社会的稳定和发展，因此，政府活动更注重社会效益，经济效益是从属于社会效益的，这是行政效益最基本的特征。
二、行政效益与行政收益
鉴于行政成本及其与行政效益的关系作者已有论述，这里，仅对行政收益作进一步的分析。
行政收益是指政府提供公共产品所获得的社会评价。公共产品的收益不同于私人产品。私人产品的生产者是通过市场交换来实现他的全部收益的，公众对私人产品的评价通过对其支付的价格表现出来。如果我们用R表示私人产品的收益，用Q表示私人产品出售的数量，用P表示人们愿意对其支付的价格，私人产品的收益可用公式来表示：
R=Q*P
可见，构成私人产品收益的因素有二：一是产品产量，二是消费者愿意支付的价格。
政府提供的公共产品在数量上是可以衡量的，但价值却无法衡量。虽然政府在进行行政活动、生产公共产品时也要消耗劳动，特别是政府所生产的物质性公共产品也凝结或物化了政府的劳动，但它是不通过市场交换而直接供社会消费的，它进行行政活动、生产公共产品所耗费的劳动不能转化为价值。由于政府提供的公共产品没有市场价格，公众在消费它时也无须支付货币。这就提出了一个问题——用什么来衡量政府提供的公共产品的收益呢？作者认为，既然不能从价值入手分析政府公共产品的收益，就只能从政府公共产品的功效方面来分析它的收益。功，即功能；效，包括效果和效用两个方面。功能是政府某一行政活动、某一公共产品所固有的功能作用；效果是该行政活动或该公共产品的客观效果；效用是公众对该行政活动或该公共产品的主观评价。功能与效果是客观的，效用是主观的，评价政府行政收益应该把主观和客观结合起来，进行综合评价。
由于政府行政活动或政府公共产品的收益不能使用货币对其进行直接衡量，只能从功效入手，结合主、客观两个方面进行综合评价，因而，不可能像评价私人产品收益那样精确无误，它只能近似地、尽可能客观地反映政府行政活动或政府公共产品的收益。作者认为，衡量政府行政活动或政府公共产品收益的指标主要有群体满意度、经济扩张（收敛）指数、社会进步指数。
群体满意度。群体满意度是指消费或享受政府提供的某一或某类公共产品的群体对该公共产品的满意程度。它可以用绝对数，即该类群体中满意或不满意的总人数来表示，也可以相对数，即满意或不满意的人数占该群体人口总数的百分比。群体满意度是衡量政府公共产品收益的一个重要指标。用群体满意度来衡量公共产品的收益，可以用公式表述为：
公共产品收益=公共产品供给量Ⅹ群体满意人数Ⅹ该公共产品的寿命周期或
公共产品收益=公共产品供给量Ⅹ群体满意度Ⅹ该公共产品的寿命周期
经济扩张（收敛）指数。经济扩张指数是指政府提供某一公共产品对社会经济的推动作用。与之相反的是经济收敛指数。它是指政府减少某一公共产品的供应或政府提供的公共产品不当对社会经济活动所起的收敛作用。政府活动，特别是政府对社会经济的干预活动，会直接或间接的作用于社会经济系统，扩张或者收敛社会经济。在现代经济中，政府对社会经济的干预主要表现为政府的宏观调控。在繁荣时期，政府一般用“紧”的财政政策和货币政策，收敛社会经济规模，抑制经济的过度膨胀；在萧条时期，政府一般用“松”的财政政策和货币政策，扩张社会经济活动，以实现经济增长、充分就业的目标。即使政府提供一般性公共产品，也会对社会经济活动产生作用。例如，政府对城市的改造、修路、建机场、失业救济、乃至办医院、学校，发展国防事业、发展科学文化教育事业等，无一不对社会经济活动产生影响。因此，经济扩张或收敛指数是反映政府收益的一个重要指标。
应当指出，不能认为经济扩张指数就是政府的“正”收益，经济收敛指数就是政府的“负”收益。在特定时期，需要政府对社会经济进行收敛，例如，通货膨胀时期。政府通过对社会经济活动的收敛，稳定了社会经济，也是一种“正”收益。只有政府提供的公共产品不当，阻碍了社会经济的发展，才是“负”收益。
经济扩张或收敛指数一般可以用“乘数”进行计算，也可以通过分析由于政府提供或未提供某种公共产品对报告期与基期的经济增长指数反映出来。
社会进步指数。什么是社会进步？目前在理论界并没有统一的定义。我们认为，社会进步首先是一个社会系统工程，其内涵包括人的素质的提高，科学、文化、教育、体育、卫生等社会事业的发展，社会环境和自然环境的改善等诸多内容，其核心是人的素质的提高。其次，社会进步是一个动态的、发展的过程，它泛指一个社会从落后走想现代的过程以及当时所达到的水准。社会进步指数是指当前社会发展所达到的水平同过去（或对比的历史时期）社会的发展水平的比较。社会进步指数可采用多个指标来进行计算，如反映人的素质提高的指数，就可用当前人均寿命、人均享有的医疗卫生、人均享受的受教育程度同对照期的人均寿命、人均享有的医疗卫生、人均享受的受教育的程度相比较；科学技术的进步可用当前科学技术达到的水平同过去的科学技术水平相比较；文化进步可用现代人们享有的人均文化用品、文化娱乐设施同过去人们享有的人均文化用品、文化娱乐设施相比较。如此等等。
促进社会进步是政府的当然职责，也是政府提供的公共产品应当具有的功能。但是如果政府提供的公共产品不当，不仅不能促进社会的进步，反而会阻碍社会的发展。因此，促进社会进步，是衡量政府收益的一个重要指标。如果政府为社会提供的公共产品促进了社会的进步，我们就说政府的活动获得了收益；如果政府为社会提供的公共产品促进了社会快速的发展，我们就说政府获得的收益大；反之，我们就说政府获得的收益小。如果不仅没有促进社会的发展，反而阻碍了社会的发展，我们就说政府获得的是“负”收益。
三、行政效益与行政效率
在行政学界，对什么是效率有不同的理解。一般认为，行政效率是政府行政活动的产出与投入之间的比率：
行政效率=行政产出/行政投入
（《行政管理学》夏书章等编著，中山大学出版社，1998年版）
行政效益和行政效率既有区别又有联系，它们的区别表现为：
第一，计算方式不同。行政效率是行政投入与行政产出的比率，行政效益是行政收益与行政成本的差额。
第二，内涵不同。从效率的本来意义上讲，它是输入与输出的比率；经济学和管理学引入这一概念，是研究投入和产出的关系；人们日常生活中讲的效率，更多的是一个时间观念，即在较短的时间内办更多的事；行政学引入效率这一概念，是研究行政投入与行政产出的比例关系，而行政效益研究的是政府活动和政府行政产出的后果。
第三，外延不同。行政效率的核心要求是以最小的行政投入获得最大的行政产出。至于这一产出的后果是什么，是给社会带来利益还是损失，则不是行政效率所回答的问题。行政效益研究政府活动和政府的行政产出的后果，它回答的是这种后果究竟是给政府和社会带来了利益还是带来了损失。如果带来利益，那是一种什么利益，是经济利益还是社会利益？带来的利益有多大？谁在受益？同样，如果带来的是损失，它也要回答这是一种什么样的损失？损失有多大？谁来承担这种损失？
事实上，在企业的生产经营活动中，效率和效益是分开的。在行政管理学中，由于没有效益这一概念，往往把二者混同起来，这不能不说是行政管理学研究中的一大遗憾。
行政效益和行政效率的联系表现为：
1、从资源的占有与消耗（或劳动的占有与消耗）角度来看，行政效率愈高，获得同样的行政产出所占有与消耗的资源愈少，行政成本愈低，行政效益就愈高；反之，行政效率低，获得同样的行政产出所占有与消耗的资源多，行政成本就大，行政效益就低。因此，二者是正相关关系。
2、在行政产出积极、有益的前提下，提高行政效率就是提高行政效益。但是，如果行政产出的是废品或次品，行政效率愈高，行政“负效益”愈大，对政府和社会的危害也愈大；
3、如果行政产出是积极的、有益的，但行政产出所获得的收益小于行政成本，提高行政效率是降低行政成本，是使行政效益由“负”变“正”的必要手段。
总之，在保行政活动方向正确、行政决策正确的前提下，提高行政效率就是提高行政效益；如果行政活动方向不正确、行政决策失误，提高行政效率不仅不能提高行政效益，反而会给政府和社会带来危害。
四、提高行政效益的途径
政府行政活动要讲求行政效益，以最小的行政投入，获得有益于社会的最大的行政产出，是社会对政府的基本要求，也是政府活动应当遵循的基本准则。提高行政效益无论是对推动社会进步，还是对于加强政府自身建设，都具有十分重要的意义。
讲求行政效益，能够减轻纳税人的负担。讲求行政效益，要求政府尽量减少资源的消耗与占用，不仅政府可以实行低税政策，并减少税收以外的其它费用负担，还能够尽量减少政府对企业的干预，使企业能够集中精力从事生产经营活动。
讲求行政效益，有益于社会。讲求行政效益，要求政府不仅要降低行政成本，而且要求行政决策要正确，其产出即公共产品必须符合社会的需要，能够促进社会的进步。
讲求行政效益，有益于政府自身建设。讲求行政效益，要求降低行政成本，政府必须精简机构，减少资源的消耗与占用；讲求行政效益，要求政府必须规范自己的行为，按照法定程序进行行政决策，能够减少政府行政决策的失误；讲求行政效益，要求政府办事必须节约，有利于加强政府的作风建设；讲求行政效益，要求杜绝腐败，有利于政府的反腐倡廉，重塑政府在民众中的威望。
总之，树立行政效益的观念，按照行政效益的进步要求办事，扎扎实实地提高政府活动的行政效益，于国于民都是有百利而无一害的事情。
提高政府活动的行政效益，其途径是很多的：
首先，政府及政府官员要树立行政效益的观念。由于理论研究的落后，理论界至今没有提出行政效益的概念，有的虽然偶尔见到行政效益的提法，也没有对其作出科学的解释和界定。据作者在一些地方讲授《行政成本与行政效益》的专题讲座时了解的情况，许多政府官员还是初次听到这些概念。政府及政府官员如果连这些概念都没有，怎么能够去讲求并提高行政效益呢？因此，要提高政府的行政效益，首先要加强对行政效益的研究，并在干部的培训教育中补上行政效益这一课，使其明确行政效益的内涵、外延、意义及其基本要求，牢固树立起行政效益的观念，才能在政府的活动中讲求行政效益，提高行政效益。
其次，要精简政府机构，倡行节约，反对大手大足，提高办事效率，降低行政成本。行政成本愈大，行政效益就愈小；反之，行政成本愈小，行政效益就愈大。降低行政成本是提高行政效益的主要途径。政府在降低行政成本方面是大有文章可做的。
再次，提供社会需要的公共产品。公共产品是满足社会共同需要的，但并不是政府生产的所有的公共产品都是社会需要的。举例来说，某县准备修建一座网球场，满足全县人民打网球的需要。这对于爱好打网球的人来说，当然是需要的，但对于大多数工人、农民来说，则是不需要的。此外，提供社会需要的公共产品还应当适度。公共产品也是受边际消费倾向递减规律和边际收益递减规律制约的。公共产品供给过度，会使其收益减少，也会影响行政效益的提高。
作效率。
党的大要求各级政府必须进一步“提高行政效率”。如何提高政府的行政效率，是一个世界性的恒久课题。在经济全球化，市场竞争日趋激烈的今天，一个高效率的政府，是促进一国经济发展、提高综合国力、提高人民生活水平的保证。
行政效率的提高是一个复杂的系统工程。行政管理过程中的每一个环节和每一种因素都会影响到行政效率。行政职能是否完备、行政组织要素是否优化、国家公务员是否精干积极、行政领导者是否具有较高水平、行政决策是否正确、行政执行是否准确快捷、行政监督是否有效、行政管理方法及技术手段是否先进等是影响行政效率的主要因素。
“文山会海”的现象在一定程度上反映了政府的繁重工作，从一个侧面肯定了政府的工作业绩，但是它也带来了大量的人力、物力、财力浪费，直接引发了政府机关人浮于事，工作效能低下。造成这一现象的原因：
一、政府职能定位模糊，管了太多不该由政府管理的事务，精力分散从而影响到其他正常事务的处理；
二、工作模式的陈旧，以开会为工作的方式在政策制定下达和办公模式上已经不能适应现代社会的要求；
三、忽视了对现代办公设备的运用，没有利用好计算机网络以及无纸化办公的优势条件。实践已经证明，“文山会海”已经是落后的政府工作模式，严重制约了政府工作的开展，不符合建设服务型政府的理念，已经到了非改不可的地步。
要消除“文山会海”现象，提高工作效率，根本途径在于转变政府职能。这也是实践科学发展观的内在要求，是建设服务型政府的必然要求。
第一，转变政府职能，放开多余权力。政府过多的插手其他非政治性行业，管了太多不该管也管不好的事情，是造成目前政府机构庞大、人员冗余、响应迟缓的根本原因。各地政府需要认真研讨，根据当地实际，把本来该由市场、社会团体、中介机构负责的工作事务移交办理。精简政府机构，腾出更多精力在处理其他更重要的事情，做一个社会的管理者而不是参与者。
第二，改进政府的工作模式，积极学习现代的管理思想。现代社会的发展日新月异，政府工作模式也要与时俱进，把握潮流。以立党为公，执政为民为思想，以为民办事实为态度，以解决问题为办公责任，以高效便捷为工作效率，创建多种工作模式。如现场办公，各部门集中办公，限时办公，无纸化办公，网上政府，设立政府及各部门领导的接待日，定时与不定时相结合的走出办公室来到街上，乡村接访群众。同时限制会议的数量，提高会议质量，逐步利用网络视频会议，电话会议等先进方式代替传统的现场会议提高会议效率，降低会议成本。
第三，提高政府各级领导和工作人员的服务能力。提高工作效率，就要要进一步增强公务员的服务意识和责任意识，制定出竞争择优的选拔机制，符合社会需求的培养机制，与贡献能力相配套的激励机制，选好用好适应服务型政府建设的优秀人才。
第四，要加大对科技办公手段的应用。定期组织领导干部参加计算机应用培训，保证所有政府工作人员都能熟练运用计算机网络这一先进工具。大力推行电子政务，推广无纸化办公模式的普及。
