时间：2023-05-30 09:48:19
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法治环境，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
各地当前都在积极开展新环保法各种类型的宣传和培训。笔者认为,新法突出强调了政府、环保部门及相关部门监管职权和违法行为的法律责任。对政府部门工作人员的权力及责任等方面内容的解析应成为培训的重点。
新环保法赋予各级政府和环保等部门严格的行政管理权利和严厉的行政处罚罚则。同时,也规定了各级政府和环保等部门必须履行的行政义务,尤其是当出现行政不作为或者作为不当甚至违法行政时,依法追责将更为严厉。
新环保法规定企业事业单位和其他生产经营者应当履行的法定义务14项,而规定各级政府应当履行的法定义务有23项,环保部门6项,教育和学校、新闻媒体、公民各1项。显然,无论从法定义务条款的数量或者法定义务的要求看,政府及其相关部门对保护和改善环境的法律责任要大于企业事业单位和其他生产经营者。因此,对于因行政不作为或监管失职等违法行为,理应追究政府和相关部门的法律责任。
多年来,有不少地方持续发生老百姓阻挠、拒绝建设垃圾焚烧厂、填埋场或者高压线路、PX项目等邻避群体事件,对社会公共利益和公共秩序造成负面影响。究其原因,是因为公众对这些建设项目的信息不甚了解或者一知半解,使个别事件转化成公民申请行政信息公开未果而提起行政诉讼,严重的直接导致发生邻避群体事件。而一些地方政府部门处理这些事件的方式方法,完全处于法外治理,容易引起公众不满。新环保法无疑为类似事件给出了法治方法和法制保障。例如,规定各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息,环境影响报告书应当全文公开。对应当依法公开环境信息而未公开的追究直接负责的主管人员和其他责任人员的责任并予以处分。
新环保法中提到对涉嫌犯罪的惩治措施,无疑成为政府和环保等部门工作人员对于环境保护职责的履职警示底线。同时,新环保法还规定了上级人民政府及其环保部门应当加强对下级政府及其有关部门环境保护工作的监督,发现违法行为必须依法查处。对环境影响评价机构、环境监测机构的服务活动中发生的违法行为也做出了严厉的处罚、处分规定。
可以说,新环保法编制了一套相对严密的、符合当前客观需求的环境法治之网,必然会对我国的环境保护和生态文明建设起到法治护航的历史作用。
关键词：法治化；营商环境；问题
中图分类号：D64 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）012-0-01
一、当前我国法治化营商环境建设的成效
1.公开、透明、高效
随着我国法治化营商环境建设的的不断发展，建立法治政府和服务型政府的职能转变，激发市场活力，着力打造高效便民的政务环境，更加有力地促进经济平稳快速发展。立法方面完善了电子商务法律法规，使得国内外企业在经营过程汇总，有法可依，完善制定商品流通法，使得执法部门在行使职能时能够做到依法行政，使得政府这只“有形的手”在市场失灵时起到辅助作用，而不是直接干预市场这只“无形的手”。
2.自由、平等、效率
在打造营商环境的过程中，政府逐步降低了市场准入门槛，使得更多的企业能够参与进来，公平性变得更为明显，建设自由、平等、效率的竞争环境。推动市场交易规范化进程，保障参与的公平，推进一系列的保障民生的的惠民政策能够落到实处，积极推动相关制度改革，转变人才培养模式，使得就业人才能够平等的参与进来，促进人才自由流动。
3.开放、效率、包容
在营商环境国际化、法治化的建设过程中，加强对知识产权的保护，注重对知识产权的法律保障，禁止权力寻租，推进市场交易朝着更加规范化的方向进行发展，促进企业的转型升级，相关部门完善行政管理水平，进而有利于开放、效率、包容的市场环境建立。
二、法治化营商环境建设方面存在的问题
1.立法方面，相关法规规章不健全
立法方面对于营商环境的保护不够，立法监督、司法监督不到位，相关的法规规章未能达到统一标准，这在一定程度上造成了企业在市场经济过程中处于不公平竞争的状态。立法的制定过程中，没能广泛听取社会、企业意见和建议，群众的参与度不够，对于群众的意见没能有效进行整理、分析和采用。
2.审批事项改革进展缓慢
行政审批程序繁琐，审批事项种类繁多，行政权力下放等重点改革事项进展缓慢，相关法律制度没能进行有效的衔接，各部门的责任边界尚不明确，责任追究机制也尚不健全。
3.政务服务水平有待提高
政务相关部门在工作中，办理流程复杂，审批环节繁琐，审批时间较长，在审批效率和质量上有待于进一步提高。我国不同省份、不同地区在审批环节上标准也不统一，导致了在一些地区的工作流程在其他地区也不适用。这样使得企业在拓展自身发展过程中遭受到很多束缚，需要了解当地的法规、规则和工作模式，使得效率大大降低。政府这只“有形的手”不能在市场这只“无形的手”失灵时提供有力的帮助和保障，反而起到了反作用。在加强政府绩效管理，规范和健全首问责任制、限时办结制、责任追究制等方面尚缺少制度设计，对行政服务行为缺少效能监察，在接受群众监督和评价方面机制仍不健全。
4.社会活力未有效释放
随着经济的高速发展，市场这只“无形的手”充分发挥自身的优势，通过自身行业协会的发展来促进企业的联动，更好地发挥行业自律的职能。政府这只“有形的手”需要放手，释放市场活力，当前，政府职能部门与行业自律组织还没能形成功能对接，能力互补，这就使得行业本身的社会组织没能有效的发挥作用维护自身权益，同时政府职能部门的执法和监管力度又不够，社会治理机制不健全，公众在获取相关信息时没有有效的查询和咨询途径。
三、法治化营商环境的完善
1.健立健全相关法律法规
立法方面要加强对营商环境的保护力度，加强立法监督、完善司法监督。
2.加快审批事项改革
政府应下大力气精简行政审批的事项，大力推动简政放权，依托服务型政府的建设，逐步废除相关行政审批项目。
3.提升政务服务水平
政府职能部门在执行政务工作中，需要简化办理流程，简便审批环节，提升审批效率，缩短审批时间，提升服务质量。
4.释放市场活力
法治化营商环境的建设，需要政府释放市场活力，让市场这只“无形的手”充分发挥其作用，积极推动市场经济的发展，达成与行业自律组织的有效对接。政府这只“有形的手”只做市场的坚强后盾。
参考文献：
现在越来越重要的就是企业家精神，而企业家精神靠什么？要靠的法治环境和文化环境。
1776年亚当?斯密发表国富论，社会经济怎么发展，财富怎么增长？就是靠创新和技术进步，我们看人类的历史就是通过创新和技术进步而不断发展的历史。创新和技术进步靠什么？是要分工，分工越细，技术进步越快，这个分工包括产业链条的分工，也包括地域的分工，不同的地区要做不同的事。分工取决于什么？取决于市场和市场规模。假如市场规模越大，分工越细，分工越细，技术进步越快，技术进步越快经济增长越快，经济增长越快收入越高，这样就推动经济增长。从这样一个角度理解，大市场如何更有利于技术进步和经济成长更有意义。那么这样的一种循环靠什么启动？这就是企业家。经济成长怎么从规模变成一个分工、变成一个创新，靠我们的企业家。
第一，看市场规模，市场不是客观存在的，市场是企业家发现的，市场有很多潜在因素，包括人口规模，但是真正的市场都是企业家发现的，在有企业家之前，这个市场是不存在的。比如上个世纪据说日本人最重要的发明有两件东西，第一是方便面，第二是卡拉OK。这就是日本企业家发现的市场，所有人都在吃面，但是在的快速生活的时代，我们需要吃什么样的面，就不是消费者可以想出来的，是企业家想出来的，日本人把方便面变成一个产业，实际上就是创造的一一个市场。谷歌创造了一个市场，facebook创造了一个市场，企业家最重要的工作就是在发现市场，必然要看到对方存在的需求、潜在的需求变成现实的需求,从而创造市场。
第二，分工。发现市场本身要变成一个分工，所以企业家做的与此相关的一个重要的工作是创造产业，他可能对原有的企业内部的分工变成一个孤立的企业行为，别人做的事,我能够做得更好，这样就变成了一条孤立的价值链。典型的例子是微软，大家知道在比尔.盖茨之前没有软件产业，是IBM连硬件和软件一起做，比尔.盖茨把软件变成了一个产业，我们知道现在的软件业已经是一个非常大的产业了，比尔.盖茨的软件产业创造的不仅仅是微软，是现在千千万万的企业，微软搭建了一个平台，这个平台上又有不同的新企业在进入。我们同样知道苹果，他创造的是一个产业，这个产业有好多供应商，一个伟大的企业家一定是创造产业的企业家。
第三，技术进步与创新。技术进步靠什么？要发现市场、创造产业，没有技术进步、没有创新是不可能的，我们以方便面为例，如果没有技术的创造和传统的擀面杖来擀面，有可能有方便面产业吗？是不可能的，所以说它一定是连带着生产方便面本身机械的生产和创新，才能导致方便面这个产业的产生。技术进步带来经济的成长之后，每个人变富有了，企业家在做什么？他们用新的财富变成新的市场，我相信这实际上是中国企业家现在面临的一个巨大的挑战，人民的生活水平变好之后，我们不可能再按照原来的消费需求格局，给他提供生产，如果是那样，我们是不可能进步的，所以企业家在经济成长阶段的一个重要工作就是把不断增加的财富变成新的市场。经济增长。我们说的经济转型，实际上讲的就是怎么在随着收入提高的情况下，企业家创造出新的产业来，创造出新的产品来。而这方面，我想中国的企业家到目前为止，做得不是非常令人满意。举例来讲，过去我们有很多电脑在生产，中国企业家还生产彩电，这是在西方已经创造的产业，但是中国经济发展，仅仅靠目前的这些产品能满足到消费群吗？不能，我想下一个任务就是把财富变成新的市场。这就是我理解的一个国家、一个社会的经济增长，企业家既占领中心的地位，无论是发现市场、创造产业、技术进步、收入变成新市场。
政府的作用在什么地方？就是为企业家创造市场、创造产业，为企业家创新提供一个良好的环境。现在越来越重要的就是企业家精神，而企业家精神靠什么？要靠的法治环境和文化环境。我要特别强调一下，不是靠我们的优惠政策，有些地方对企业家真是优惠，企业家到他们那里，坐飞机都不需要安检，这样的地方你敢投资吗？它没有规矩，所以对于企业家来讲，最重要的是你的法治环境、文化环境，是不是使他感到安全，是不是只要使他感到白天不做亏心事，半夜不怕鬼敲门？很多政府乱敲门，他是不敢去投资的，我这里强调的是自由平等，意味着不是特权，而是人权，不是只有一部分人能做，而是所有的人都可以去做，我强调产权保护，提高的是企业家精神的安全，我要特别安全是以自由为前提的，没有自由的安全是没有意义的，比如说如果我们不考虑自由，最安全的人是坐在牢里的人，不怕人偷、不怕人抢，但是这样的生活有什么意义呢？我们要求企业家，包括每个人都需要安全，所以要以自由为前提。只要不损害他人，我们有权利做我们认为对社会有贡献，有权利做消费有利的事情。
现在企业家面临的一个很大的麻烦就是政府换届，因为企业家担心到那里投资之后，政府换届之后，新的政府上届就不认原来的合同了，或者说不是不认但是一拖就是几年，什么事都干不成。这是中国企业家在各地投资的时候面临的一个很大的问题，他们为什么不愿意投资，为什么没有信心呢？这与政府换届有关。什么叫现代政府？政府是一个法人，法人是什么？法人是非人格化的，任何一届政府所做的承诺，对所有之后的政府都有约束力。我们政府做的承诺，对下届可能没有约束力，我们的政府就不是现代政府，像古代的政府，他是某一个人的权力，他死了就没有了，是他自己的，而不是国家的。我想我们要认识到，如果要真正为一个现代制国家，每一个政府、每一个官员只是站在这个位子上而已，我们的权力来自于这个职位，我们所做的所有事情都代表机构，都是有延续性的。
回过头讲，企业家最重要的就是做市场开发，政府就是为企业家创造一个好的环境，只要这一点做好了，我们的人民生活也会越来越好。（本文为张维迎教授在2012中国企业家论坛夏季高峰会上的演讲，发表时略有删节）
【关键词】西部生态环境；可持续发；法治建设
中图分类号：X3文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-093-01
随着特色经济的逐步发展，由于长期对自然资源非持续性、掠夺性的开采，西部地区的生态环境和自然资源破坏相当严重。当前，西部地区面临着经济高速发展和生态环境保护的双重困难。
一、西部生态环境和自然资源破坏现状
随着全国经济高速发展，非持续性、掠夺式开发自然资源在原本对自然资源开发利用就相当依赖的西部地区变得更为严重。使得西部成为了全国自然资源破坏最严重，生态环境最脆弱，环境承载能力较低的地区。主要表现为：1.原有植被破坏，土地荒漠化加剧。西北地区原有的50亿亩草原90%出现了不同程度的退化。西南地区毁林开荒和林业资源过度开发，造成土地水涵养能力降低，致使大部分原被植被覆盖的土地退化，变成荒漠；2.水土流失严重。西北地区是黄河，长江等河流的发源地，此地区的水土流失是这些河流泥沙的主要来源。大量的泥沙使河床抬高，水库淤积，这也是我国南部地区洪水泛滥的一个原因。3.工业污染严重。矿产资源开采加工在西北地区经济中占有举足轻重的地位，但由于多年无序和掠夺性的开采，再加上开采条件恶劣，技术落后，致使资源浪费率高，工业“三废”对环境污染严重。
二、西部生态环境保护对我国可持续发展的意义
西部地区处于我国地形三大阶梯中的第一阶梯和第二阶梯，自然条件相对恶劣，但却是中国生态的天然屏障。青藏高原占中国陆地总面积的四分之一，是长江，黄河，澜沧江等河流的发源地，直接影响着三大水系和流域的生态环境。
西部地区有丰富的自然资源。在全国已探明的160种矿产资源中，西部地区就占了130种，并且储量大，分布广。由于地域宽广，气候多样，西部地区的特别农业产业十分发达，棉花，耐寒农作物以及高原畜牧业都是西部民族地区的重要产业。水资源，林业资源和土地资源在西南地区十分丰富。同时，西部地区也是我国重要的自然能源产地和能源基地。
作为全国生态环境的天然屏障和战略要地，保护和改善西部地区生态环境合理开发自然资源，对可持续发展的战略目标具有重要意义。
三、西部地区环境法治建设所面临的困难
造成西部自然环境恶劣的主要原因，除了天然的地理因素、人类活动外，法律文化的地域特殊性导致法律失调等原因起着更为直接的作用。西部地区环境法治建设面临以下的问题：1.法律文化淡薄。西部地区地处偏远，交通不便，信息闭塞，由于商业经济活动范围狭小，法律调整的范围有限，法律规范对于自然资源的保护力度不够。信息闭塞造成普法教育难以实施，对地方民众造成的影响微弱，造成法律运行机制不畅。2.民族与文化的影响。西部地区自古以来就是少数民族聚居地和各宗教文化交融之地，每一个民族和宗教都是一个相对稳定和独立的文化体系，因而造就了各民族、各宗教在文化、风俗习惯等多方面的差异。3.社会发展水平低，物质匮乏。西部地区处于我国经济社会发展的边缘地带，发展水平较低，发展任务繁重。不利的自然因素，加上人口激增，人类活动频繁，使得当地环境质量下降，人们为了拓展生存空间不惜牺牲环境，使得当地自然环境被进一步破坏，最终陷入一个恶性循环。4.国家立法尚不能适应西部地区发展的需要。西部地区同全国其他地方相比，经济发展差距较大，客观条件复杂多样，忽略地方差异，统一实行现行的环境保护法，被证明是行不通的。当然，在强调地方差异的同时，也要注意生态环境和资源保护的完整性，防止地方保护主义倾向。
四、加强西部地区生态环境法治建设
西部地区生态环境法治建设必须顺应中国法治现代化的步伐，在可持续发展的前提下，完善和改进国家和地区环境立法。
笔者针对西部地区生态环境法治建设所面临的困难和问题，提出以下几点解决途径：1.国家加强对西部生态环境建设的支持。西部地区经济落后，发展能力有限，大部分地区都过着自给自足的生活，能对生态环境保护的推入严重不足，特此应该得到国家多方面的支持。2.建立成熟的法律制度。当前实施的有效环境政策，可以立即立法，并明确相关部门的职责和义务，明确目标和实施办法。3.着力改变当前以消耗环境为主的经济发展情况，明确社会各部门对环境保护的责任，有效减少在经济发展过程中对环境的破坏行为；相关法律部分应当负起责任，对破坏环境的企业或个人实施相应的查处，并让其负担相应的环境损失费用。加强领导问责制。
西部地区环境法治建设不仅是西部大开发的关键步骤，也对整个国家的可持续发展有着全局意义。生态环境保护和建设是实施西部地区大开发的根本和切入点，必须从立法和实施的角度给与高度重视。
参考文献：
[1]吕忠梅.环境权力与权利的重构[J].法律科学,2000年第5期.
[2]史玉成.西部区域生态环境法治建设的现状与未来——兼论我国环境立法的完善.2007.
Abstract: Looking at the current situation of ecological environment, the countries although put substantial funding to governance and protection in recent years, but the situation remains grim, and effectively protect and improve the ecological environment, and vigorously carry out the construction of ecological environment in the rule of law is imminent.
Keywords: ecological, environmental, legal construction
中图分类号： B845.65文献标识码： A 文章编号：
一、我国当前环境法治建设存在的问题
改革开放20多年来，我国生态环境立法一直行驶在“快车道”上，几乎年年出台相关法律，甚至一年有几部法律出台。但是，就在生态环境立法最为迅速的年代里，我国的环境污染及自然资源破坏却日趋严重。引起环境污染及自然资源破坏的原因固然很多，但在“摸着石头过河”、“成熟一个制定一个”、“宜粗不宜细”的立法思想指导下，我国生态环境立法自身尚存在诸多缺陷，各项立法主要散见于一系列有关自然资源及生态环境保护的法律、法规、规章、规范性文件以及国家规划、国际条约与协定中，至今没有一部统一的有关生态环境建设的法律法规，生态环境法律制度仍不健全，法律保障机制仍不完善。
1、现行生态环境立法中法律规定互相冲突现象较突出
例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《水污染防治法》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”④。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的生态环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。
2、缺乏科学完备的生态环境法律体系
实践中，我国的生态环境立法基本上是针对单项污染防治和单项资源要素保护进行的，缺乏对污染的全面控制和资源整体保护，形成了分部门多头管理的混乱局面，各部门之间协调困难重重。例如，按照现行生态环境法律、法规的规定，我国环境资源管理体制上人为地分割为土地、农牧、矿产、林业、水利等众多产业部门和行政区划，这些产业部门和行政区划的第一职能并不是保护环境资源，而是通过开发利用自然资源创造经济效益，因此必然与环保部门发生权力冲突。生态环境立法上如此政出多门、职责不清的后果往往是灾难性的，很多部门经常从部门利益出发，对本部门有利可图的，往往互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限，闹得不可开交，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空，其职能根本无法落实，造成作为我国生态环境保护基本法的《环境保护法》地位尴尬，无法适应自然资源综合性、整体性保护的要求。
3、缺乏一系列科学的法律保障机制
主要体现在：缺乏有效的生态环境建设规划制度、缺乏有效的生态环境建设管理体制、缺乏有效的生态环境建设管理体制、缺乏有效的生态环境建设技术保障制度、缺乏有效的生态环境建设资金保障制度。
综观现有的生态环境建设法律法规的规定，足见现有的相关立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏对生态环境建设的基本原则、基本法律制度及主要法律措施系统而明确的规定，无法满足当前生态环境建设的实际需要。
三、 我国生态环境法治建设的对策和建议
针对我国生态环境形势严峻和当前生态环境法律建设问题较多的实际情况，结合本人的实际工作，提出以下几点粗浅的对策和建议。
1、进一步加强法律制度建设
（1）确立可持续发展作为我国生态环境立法的目的和指导思想确立生态环境建设的指导思想是坚持从生态环境面临的实际问题出发，遵循自然规律、经济规律和生态经济学原理，以科技为先导，运用系统工程的方法，以重点地区治理、开发为突破口，把生态环境建设与经济发展有机结合起来，处理好当前与长远、局部与全局的关系，促进生态效益、经济效益与社会效益的协调统一，使生态环境恶化趋势得到控制甚至好转，基本实现自然资源的永续利用、生态的良性循环和经济社会的可持续发展。确立生态环境建设遵循的基本原则是：自然生态规律和社会经济规律原则；可持续发展原则；效益最大化、风险最小化原则；污染防治与生态环境建设并重原则；预防为主、治理与保护、建设与管理并举原则；统筹规划、集中领导、突出重点、分步实施原则；从实际出发、因地制宜、综合治理原则；谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁使用谁补偿原则；生态环境建设与经济发展相结合原则；公众参与原则；产业政策引导原则；市场导向与政府调控相结合原则。
在全国环境形势严峻的今天，及时修正生态环境保护基本法的立法目的，确立可持续发展的指导思想，提升生态环境法的品性，使其具有价值合理性，无论对执法还是对人民群众的守法及环境意识的提高都是十分必要的。
（2）制定一系列生态环境建设的基本法律制度
生态环境建设的基本法律制度，是指为保护、改善与合理利用生态环境、为实现生态环境建设的基本原则而确立的具有普遍作用的法律制度，是构成生态环境法治建设的基本内容，在生态环境法治建设中必须制定以下基本制度 ：第一，生态环境建设区划制度，指在进行认真研究的基础上，应用生态学、环境科学和生态经济学等理论方法，对特定区域进行整合和分区，目的在于揭示不同单元的生态环境问题及其形成机制，为不同区域产业结构的合理布局、社会经济的有序发展提供科学基础。如《全国生态环境建设规划》中将全国生态环境建设划分为8个生态环境建设类型区。第二，生态环境建设规划制度，是指导生态环境建设、促进生态系统良性循环、保障人与自然环境协调发展的重要依据，编制生态环境建设规划要根据区域的特点、规律、目标、容量等综合因素。第三，生态环境建设目标责任制度，是指地方各级人民政府对本行政区的生态环境建设负责，实行生态环境建设行政领导负责制，是一种以责任制为核心，以行政制约为机制，把权力和责任、权利和义务有机地结合在一起的一种制度。第第四，生态环境破坏事故防范与预警制度，是指在危机、灾害来临前，由事故责任者或有关行政主管部门事先采取预防或避免措施并发出警告或警报，以减少损失与灾害的程度。
（3）整合现行环境资源立法
长期以来，我国的生态环境立法一直受到非理性思路的影响，在立法时容易就一时一事作出规定，缺乏深厚的理论基础以及体系化的通盘考虑和综合平衡，立法不同程度地存在诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文间互相冲突等问题，严重影响了法律的严肃性和实施的效果，造成了执法实践中的种种困境。对法律来说，“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑的缺陷”，因此须对现行生态环境立法加以重新整合。⑤其一要注重环境法与自然资源法的融合，保持生态环境法律制度本身的和谐一致。到目前为止，虽然我国已制定了众多的生态环境保护方面的法律、法规，但是却没有形成科学完备的生态环境法律体系，造成实践中困难重重。针对实际问题，当务之急便是围绕增加对自然资源保护的基础原则、基本制度和监督机制等内容对现行的《环境保护法》重新进行修订。其二要注重生态环境立法的现实性，提高其实际操作性。针对实际存在的问题，在整合现行生态环境立法时应注意对其中原则性的规定予以细化。在当前制定统一的环保程序法尚有困难的情况下，应针对环境资源法中实体性规定，通过在本法中或在其它实施细则中及时地补充相应的、完善的程序性规范，以确保实体性规范的实施。其三要消除现行生态环境立法中法律规定互相矛盾冲突的现象，以维护法律规定的统一性，便于法律的实施，进而维护法律的尊严。
（4）制定生态环境建设的科学保障措施
生态环境建设是一项系统工程，其内容相当广泛，除上述事项外，还必须制定以下各项具体保障措施：其一是建立统一领导与部门分工相结合的管理体制，由市、县（区）政府实施统一领导，由主管市、县（区）长具体负责生态环境建设工作，通过市、县（区）生态环境建设办公室召集各有关部门研究生态环境建设工作，协调各有关部门，并实施监督检查。其二是建立生态环境建设的技术保障措施，具体包括：一是从宣传教育抓起，向全民普及生态环境建设方面的科学知识，加快培养生态环境建设方面的人才，千方百计提高科技人员待遇。二是发挥现有大专院校、科研单位的优势，加强生态环境建设技术研究，为生态环境建设提供强有力的技术支持。三是推广先进适用的生态环境建设技术。其三是建立生态环境建设的多元化资金保障措施，通过多种方式筹集生态环境建设资金，既要依靠国家投资，也要依靠其他渠道多方筹集，包括：实行资源有偿使用、建立生态环境补偿机制、引进外资、广泛动员全社会的力量共同参与、财政援助、税收支持等方式。其四是建立生态环境建设的信息保障措施，逐步规范生态环境建设行政主管部门、中介服务机构、建设单位的信息提供、交流职能，建立收集、汇编、传递、利用生态环境建设信息的交换中心与传播网络，为生态环境建设提供信息保障措施。
2、强化法律实施，提高公众守法意识
制定一系列生态环境法律制度仅是生态环境法治的前提，实现了“有法可依”也仅是生态环境法治建设的第一步。“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治”⑥，对我国生态环境法治来说，其最终实现的标志是“普遍守法”的形成，严格生态环境执法，不断提高公众环境守法意识是我国生态环境法治建设的核心要素。 （1）严格生态环境执法
严格生态环境执法是“普遍守法”的关键。当前我国生态环境执法方面存在着普遍不力的情况，一些地方政府和综合经济部门及其有关领导狭隘地从发展本地经济的角度出发，没有坚持“环境、经济与社会协调、持续发展”的环境法基本原则，自觉或不自觉地走上了“重开发、轻保护”、“先污染、后治理”的传统发展道路。“法治的基本原则必须是官方行为与法律一致，没有这一原则，就等于什么也没有”，生态态环境执法不力是造成当前严重环境问题的一个重要原因，其所带来的不仅是环境污染和生态资源破环愈演愈烈的恶果，而且还严重损害了政府在人民群众心目中的形象和地位，动摇了群众对法律的信任。因此，各级政府部门要切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识。同时，必须进一步完善各级权力机关、行政机关、各政党、各人民团体以及广大人民群众对生态环境执法的监督机制，以切实保障环境执法依法进行。
（2）不断提高公众环境守法意识
学者梁治平先生在论述我国法律实施时指出，“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差别的，而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”⑦ 而由一群具有浓厚传统意识的人来执行先进的法律，其后果诚如现代学者阿历克斯.英格尔斯一针见血指出的那样，“如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的，再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人手中变成废纸一堆。”⑧我国生态环境法的实施现状告诉我们，如果没有公众的普遍守法意识，如果公众还继续把生态环境法看作是可有可无的“软法”，那么再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西，而绝不可能隽刻在公众心里和落实到他们的自觉行动中。只有通过实体法上公民环境权的确立和程序法上类似“公民诉讼”制度的建立，才能有效地保护受害者的利益，进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。
我国生态环境法治建设任重而道远！
注释：
[1]巴音朝鲁.生态省建设知识读本.浙江人民出版社.2004.37-41
[2]杨京平.生态安全的系统分析[M].北京:化学工业出版社.2002.199-200
[3]曲格平.环境保护知识读本[M].北京:红旗出版社.1999.104-109
[4]韩德培主编：《环境保护法教程》（第三版），法律出版社1998年，第104页
[13]（美）博登海默《法理学―法哲学及其它方法》.华夏出版社1987年.第235页
[14]亚里斯多德.《政治学》.商务印书馆1983年.第199页
[15]梁治平等.《新波斯人信札》.贵州人民出版社1988年.第101页
[16]殷陆君编译.《人的现代化》.四川人民出版社1988年.第4页
参考文献：
[5]国务院.全国生态环境建设规划.1999.
[6]张坤民.《可持续发展与中国》.《中国环境管理》1997.第2期
[7]国家环保总局.全国生态环境保护纲要.2000.
[8]国务院.中华人民共和国自然保护区条例.1994.
[9]国家环境保护局.关于开展全国生态示范区建设试点工作的通知（环然[1995]444号）.
[10]国家环境保护局办公厅.关于印发生态示范区建设规划编制导则（试行）的通知 （环办然[1996]046号）.
关键词：海洋经济 法治 海洋法治环境
海洋经济作为国家市场经济的有机组成部分，主要是通过优化配置和合理利用海洋渔业、海洋生物、海洋油气、海洋可再生能源、海岛资源和旅游文化资源等海洋资源，使之产生最大的经济效益，增进社会财富，从而带动整个社会发展进步。
海洋经济属于市场经济，除了要求发挥市场在资源配置中的基础性作用以外，还需要独立的法人制度、有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用体系以及健全的法治作为其配套运行机制。其中，健全的法治尤为重要，因为法律规定了法人制度、市场竞争、政府职能和社会信用的内容和规则体系，建立了市场主体准入和退出制度，是一切市场主体的“游戏规则”。离开了法治，市场难以做到公平公正，经济难以实现健康有序，所以，法治是保障海洋经济科学发展的根本路径。
党的十报告通篇流露出法治思想、法治精神和法治要求，充分体现了党对法治的高度重视。在现实社会中，法治不等于静止的规范体系（即法制），徒法不足以自行。法治的基本含义在于良好的法律获得普遍遵守，包含了立法、司法、执法和守法的运行过程。在这个动态过程中，一方面，法实现了经济发展和社会公民所追求的公平、自由、秩序、效益等价值，同时发挥了法律定纷止争、规范指引、教育引导等功能；另一方面，政府、公民、社会团体等主体能够做到自觉遵守法律、依法行政、依法办事并产生预期的结果，违法行为能够得到及时的矫正和追责，整个社会形成崇尚法律、信仰法律的法律意识和法治文化。
法的运行状况、法律意识和法治文化共同构成了法治环境，法治环境在海洋经济领域中的现状就是海洋法治环境。海洋法治环境的优劣，代表了海洋法治水平，代表了海洋经济发展阶段。完善海洋法治环境，对于发展海洋经济具有非常重要的意义。
1 维护开放、可持续的海洋市场离不开良好的海洋法治环境
海洋经济除了具备市场经济的共性特征以外，还具有典型的开放性、可持续性的特征和需要。开放性是指海洋经济的发展需要具有统一的国内市场体系，同时也要求与国际市场接轨。既需要完善成熟的国内海洋法律体系和海洋资源开发政策体系，也需要国际海洋经济法律体系，包括国际贸易习惯、贸易惯例，以及相关的国际条约、国际公约；既要求完善的国际国内立法体系，也要求与之相适应的涉外商事海事司法体系。可持续性是指海洋具备较强的可再生和自我修复的能力，在经济开发和建设中提供的海洋资源和空间相对人类目前的需求来说是充足的、可循环的。但是在人类的海洋活动中，无序开发、违法开发、掠夺性开发海洋的行为，例如过度捕捞、非法排污、非法用岛，以及海上事故如船舶碰撞、港口作业、钻井平台油品泄漏等导致的海洋污染，导致海洋资源的萎缩和枯竭，对海洋的自我修复能力带来极大的伤害。要保护海洋、规范涉海活动、惩治非法开采行为，需要发挥法的评价功能和强制功能，建立起一套取之于海、用之于海的海洋保护法律体系。
2 改善和优化海洋投资环境离不开良好的海洋法治环境
法治是市场交易的准则，是海洋投资安全的保障。良好的海洋法治环境能够给海洋投资者明确的行为预期，从而增强投资者的信心，是引进资金、技术和人才的信用保证，成为吸引众多投资建设者来发展的一个重要因素。从这个意义上说，海洋法治环境本身就是重要的海洋投资环境。海洋法治环境的优劣，直接影响着海洋投资环境，影响着广东整体形象。广东海洋经济综合试验区需要调整产业布局，建设一大批基础设施，《广东省发展临海工作实施方案》等五个方案共提出175个重点建设项目，总投资近1万亿元。除了积极争取国家资金支持、各级财政投入以外，将主要以企业投资和社会资金为主，财政性投入将主要用于公益性基础设施建设和引导社会资金投入，因此利用民间资本和外资的比例较重。只有良好的海洋法治环境才能为各种投资提供安全的保障，提升广东海洋经济综合试验区的建设档次和水平，促进海洋经济健康有序发展。
3 建设珠三角现代国际航运物流中心离不开良好的海洋法治环境
建设珠江三角洲现代国际航运物流中心是《广东海洋经济综合试验区发展规划》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的共同目标和重要任务，是广东打造海洋经济强省的重点环节。现代国际航运物流中心是指以国际航运为核心纽带，具有航运枢纽港所必需的硬件设施和为航运业服务的软件环境，聚集航运业、航运服务业和航运物流业等要素和资源的国际化港口和国际航运枢纽。其中，航运服务业包括了金融、保险、法律、政策等领域。良好的海洋法治环境，不仅只是起到保障和促进海洋经济、航运经济健康发展的作用，而且直接参与到现代国际航运物流中心的建设过程中。
4 培育海洋法治文化离不开良好的海洋法治环境
海洋经济的发展规模和阶段，与其所处的海洋法治文化密切相关，我省在海洋经济开发取得巨大经济效益的同时，也产生了诸如海洋生态恶化、渔业资源受损、海洋开发利用风险高等问题，最根本的原因在于海洋法治文化的缺席。主要表现有：一是部分沿海群众依法用海的意识淡薄。“祖宗海”、“门前海”的观念根深蒂固，形成了无偿无证用海的习惯，特别是粤东地区建造“无船名、无船舶证书、无船籍”的“三无”船舶问题突出，影响了航运市场秩序；二是地方政府依法管海的意识有待提高。重审批、轻监管，重开发、轻保护，重速度、轻效益，重眼前、轻长远等情况还有不同程度的存在；三是海上贸易诚信缺乏。海运欺诈、倒签提单、无人提货等现象层出不穷，破坏交易预期，给相关的市场主体造成严重经济损失。解决这些问题根本的出路在于培育海洋法治文化，规范海洋开发和利用行为。培育海洋法治文化，增强海洋法治意识，需要建立健全海洋法律法规、开展海洋法治宣传教育、改善海洋行政执法，这些措施与良好海洋法治环境密不可分。
5 预防和解决涉海矛盾纠纷离不开良好的海洋法治环境
首先，从宏观上看，广东海洋经济综合试验区建设是国家战略，是一项系统工程。但从微观上看，每一个涉海项目的审批、每一个基础设施的建设，都是属于行政、民事行为。所以在建设过程中不可避免会产生行政纠纷、民事纠纷，涉及违法犯罪的，还要依法追究刑事责任。只有通过法律手段充分预防和及时化解涉海矛盾纠纷，打击违法犯罪行为，才能为广东海洋经济综合试验区提供良好的建设环境。其次，海洋产业是高风险产业，自然灾害、政府行为等不可抗力因素对各个建设项目和市场交易行为的影响巨大，涉海项目的投资者、收益与风险、损失的平衡，做到收益最大化、风险最小化。良好的海洋法治环境，可以提供持续稳定的交易预期，引导行业健康发展，指引企业依法经营，预防市场风险；良好的法治环境，在自然灾害等风险发生后，可以通过分摊共同海损、民事赔偿、海上保险等规则把风险造成的损失最小化。
关键词:东北;老工业基地;法治环境
东北老工业基地的振兴,是一项需全面调度,和谐并进,各要素互相促进,经济政治文化共同发展的系统工程,如老工业基地改造中产业结构的调整,经济实体的转制,技术、资金、人才的引进,政策、制度、环境的保障,社会的稳定等。这些要素的综合状况如何,都将在一定程度上影响老工业基地改造的进展和成效,丧失或缺少其中的任何一个要素,都将产生不良的影响,制约或阻碍老工业基地改造的进程。其中,法治环境的保障是振兴中不可缺少的条件,老工业基地振兴需要与之相适应的法治环境。良好的法治环境既是老工业基地振兴的标志性成果,也是振兴过程中的基本保障。本文试图就法治环境对老工业基地振兴的影响、现实状况对法治环境的迫切要求、加强法治环境建设应着力解决的相关问题等进行一定程度的探讨。
一、 振兴东北老工业基地离不开
良好的法治环境
在目前老工业基地改造的进程中,人们普遍重视产业结构的调整,资金和项目的引进,经济指标的提高,却往往忽略和轻视人文环境,法治环境,人的观念、意识等软环境的建设。而这些要素既能反映老工业基地振兴的成果,又对老工业基地振兴产生不可忽视的作用。社会的发展和进步是各种要素综合作用的结果,尽管各种要素的作用程度可能有所不同,但是我们不能忽视任何一种要素的作用。这是社会全面、和谐发展的要求。从科学发展观的要求来看,振兴东北老工业基地是实现全国和谐发展的要求;在老工业基地振兴的过程中,实现经济、科技、人文、法治等的全面和谐发展,同样是科学发展观的要求。目前存在的一种倾向是,片面地认为振兴老工业基地就是振兴老工业基地的经济,片面追求经济指标,这是不可取的。
振兴东北老工业基地,中央政府的支持固然重要,但更重要的是老工业基地要加快市场化进程,而营造良好的市场环境有赖于完备的法律、制度、政策体系,在经济发展的过程中,法律、制度、政策的作用几乎无所不在。
首先,国有企业改革涉及诸多法律问题。老工业基地的振兴与国有企业的市场化改造关系密切。实践表明,构造多元投资主体,改变国有企业股权结构,建立有效的公司治理结构,形成内部化的财务预算硬约束机制,是使企业成为独立的市场主体的重要途径。建立科学的现代企业制度,是当前国企改革的核心。这场伟大的制度创新,需要充分发挥法律的规范、引导、调节和保障功能。在加快国有企业改革,实行区域经济民营化的同时,需要运用法律规范来调节政企关系。在国有资产运营、国有企业产权交易等方面,要尽快建立明确的法律制度,用法律手段保障国有资产保值增值,规范国有企业特别是小型国有企业的改制重组,制止化公为私、逃避银行债务等现象出现,切实防止国有资产流失。
其次,政府职能的转变需要法律的制约。政府职能转变是东北老工业基地改造和振兴中的关键一环,这个问题不解决,再好的方案也不可能取得好的效果。为此要切实解决政企不分,政府对经济事务干预过多、过深,而公共服务又严重不足的状况,把政府经济工作的着力点转到制定与市场经济相适应的制度和法规、规章等方面上来,全面提高政府工作效率,给投资者、创业者以稳定预期。政府应该维护公平的市场竞争环境,为优势企业的发展提供最大的空间。应进一步加快政府职能的转变,深化行政审批制度改革,贯彻落实好《行政许可法》,完善重大问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度,提高办事效率,减少对微观经济的干预,切实放开搞活企业,把政府的经济管理职能切实转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。各级政府制定的地方性法规、规章,其中有的不仅不能促进经济发展,甚至妨碍经济发展,妨碍振兴,应及时加以改进。
第三,大力引进民营资本涉及诸多法律与制度问题。近年来,老工业基地各级党委和政府不断改善经济发展软环境,民营经济发展很快,出现了总量和效益同步增长的可喜势头。但是与发达省份相比,老工业基地的民营经济总量小、规模小、效益不高。事实表明,振兴老工业基地商机无限,老工业基地的民营经济发展空间很大;同时表明老工业基地的国企改革、经济结构调整需要域外民营企业资本的参与。事实上,国家作出振兴老工业基地的决策后,许多南方民营企业跃跃欲试,到东北考察咨询,洽谈投资,政府应予鼓励、支持和引导,并制定和完善促进非公有制经济发展的法律、法规、政策。在支持民营经济健康发展的同时,随着经济形势的变化和市场竞争的激烈,民营经济进一步发展也面临着一系列问题。大型民营企业没有形成较强的核心竞争力,经营管理水平普遍较低,企业融资困难,缺少复合型人才等等,制约着民营企业进一步发展。而一些民营企业偷税漏税,产品质量不高,缺乏诚信,不正当竞争,劳资关系不协调等问题时有发生。这些问题的解决需要政府认真引导和规范民营企业的行为,运用相关的法律、法规,使民营企业步入良性发展的轨道。还应做到严格执法,遏止侵害民营企业权益的行为。
第四,健全就业制度和社会保障制度需法律制度的完善。老工业基地的就业问题不同于工业化过程中普遍的农村剩余劳动力就业问题,具有一定的特殊性, 因而需要特殊的制度与政策扶持。为解决就业再就业问题,国家已经制定出台了许多切实可行的政策。一方面要用好普惠性政策,确保税费减免、小额担保贴息贷款、就业援助、社会保险补贴等优惠政策落到实处。同时,针对老工业基地的实际情况,落实好特殊政策。在研究制定政策时,要切实把着重点放在促进人的发展方面,放在就业和有利于人们安居乐业上,强化对就业再就业工作和社会保障体系建设的支持,把国家和地方的政策衔接配套起来,形成具有合力的政策制度体系。从促进社会发展、增加就业、提高居民生活水平和质量、增强消费动力出发,推动老工业基地改造。
第五,促进社会信用制度的建设需要法律与制度的完善。实行市场经济以来,老工业基地在经济发展过程中遇到了一系列困难,诚信的缺失就是目前所面临的困难之一。某些领域出现的比较严重的诚信缺失已经成为市场经济发展中迫切需要解决的现实问题,重新构建市场经济条件下的诚信伦理是振兴老工业基地的当务之急。重新构建诚信伦理,就必须建立市场经济的诚信机制,完善失信的惩治机制,加大对失信行为的处罚力度,在全社会形成维护诚信的有效奖励机制。为此,应构建全国性的信用管理体系;制定专门的信用管理的法律和法规。
综上所述,振兴老工业基地有不可缺少的各种要素和条件,加强法治,实现法律规范对社会关系的有效调整,依法振兴,是加快实现老工业基地振兴的基本条件之一。只有具备良好的法治环境,才能有效保障老工业基地的顺利振兴。法治环境对老工业基地振兴的作用主要表现为以下三个方面。第一,保证稳定的经济运行、经济发展秩序。老工业基地振兴中的经济发展,可能有各种直接的影响因素,如经济犯罪和其他各种形式的犯罪影响振兴;违背市场规则和法律,侵害市场主体的各种民事权益影响振兴;行政机关违法行政,以作为或不作为的形式侵害管理相对人的利益影响振兴。解决这类问题有教育和管理的问题,但更重要的是法治,从某种意义上讲,只有充分运用体现国家强制力的法律,才能排除影响老工业基地振兴的各种违法犯罪因素的干扰。第二,维护公平、公正的竞争环境。市场经济是竞争的经济,也是法治的经济。市场的竞争,应是市场主体在公平、公正环境下的竞争,只有公平和公正,才能使市场经济健康有序地发展下去。假如没有公平和公正,情况将会如何?坑蒙拐骗,欺行霸市,市场何以存在和发展?若要实现公平、公正的竞争环境,必须加强法治。第三,创新有效运行的机制和科学进步的制度。一方面,机制和制度的建设包括了法律运行机制和法律制度的建设;另一方面,一般意义上的机制和制度的建立和运行,离不开法治的规范和保障。
二、 现实状况要求加快法治
环境建设
如何评价老工业基地的法治环境?笔者认为应当重点考察老工业基地的法治程度和水平是否与全国法治进步的程度相一致,是否与老工业基地振兴的要求相适应,主要表现为以下六个方面:①地方性法规、规章的完善程度;②行政机关是否在行政管理活动中严格执法,在行使行政权力时遵守法律、法规、规章,服务群众;③司法机关是否能准确、合法、及时、公正地适用法律,打击违法犯罪行为,化解矛盾,解决纠纷;④各级国家机关、社会团体的公职人员是否能带头遵守法律,抑制特权,坚持法律面前人人平等;⑤广大人民群众是否能学法、知法、懂法、用法,既能依法维护自身的合法权益,又能进行法律监督,勇于同违法犯罪行为做斗争;⑥通过法律对社会关系的实际调整,使社会主体的合法权益得到有效维护,违法犯罪行为受到应有惩治,社会关系和谐,经济发展,政治稳定,文化繁荣。
为此,笔者专门调查了东北某市老工业基地改造中的上述相关问题,本文仅就其中的行政执法和司法状况进行简要评析,这可以从一个侧面提示我们,在老工业基地振兴的过程中加强法治环境建设,是我们必须重视和加强的。
1 行政执法的现状分析
(1) 近年来该市行政执法的改进和取得的成绩
在老工业基地改造过程中,该市各级行政执法部门正努力提高行政执法质量,消除和减少各种“低级执法”现象。近年来,在为“东北老工业基地振兴”提供优质服务,创造良好执法环境的形势下,各级行政部门在行政执法体制的改革和创新方面,进行了大胆探索和有益尝试,并且取得了一定的成绩。其中“同类权限”集中管辖的改革思路,取得了较好的效果。所谓“同类权限”集中管辖,是指将原来的两个以上行政部门对某一行政事务均可行使管辖权的管理,归口为一个部门管辖。其特点是:集中行使的处罚权范围广、项目多,执法重心下移;量化执法指标,执法行为程序化;机构精简,执法效率提高。长期以来,我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。从“同类权限”的集中管辖的特点可以看出,它能解决一些执法中的“顽疾”。
(2) 行政执法的问题和不足
由于历史、人们思想观念等多方面原因,一些行政机关和部门在行使执法权力和职能的过程中,出现各式各样的偏差、漏洞甚至违规违法行为。它不但背离法治的主旨和精神,损害当事人的利益,引发执法纠纷,而且还影响法律的权威和尊严,伤害民众对政府和法律的信任。主要表现为以下两个方面。第一,执法程序“随意化”。按照有关法律法规的规定,行政执法均有规范的程序,但长期以来,一些基层机关的执法人员违反法定程序、胡乱执法、口头执法、以言代法的行为和随意处罚的情形比较常见。当前行政执法纠纷的另一个热点是,超越法律授权行使所谓的执法权,或者无限扩大法定的权限,严重偏离法治精神。第二,执法行为“利益化”。尽管行政执法机关财政基本实现收支两条线,极大地遏制了以法谋“钱”的行为,然而由于其中大部分单位实行按比例返还或超过基数返还的办法,即上缴的越多返还的也越多,行政执法机关的执法收入仍然与个人奖金息息相关,因此仍存在过度执法、乱执法、乱罚款等现象。还表现出在一些公共服务性、没有经济利益领域的“不作为”方面的问题。 2 司法现状的分析
(1) 近年来该市司法改革取得的成绩
在老工业基地改造的过程中,该市的各级司法部门正积极努力工作,围绕“振兴”的主题,把工作重点放在促进发展和振兴上,努力为完善市场经济体制、振兴老工业基地营造和谐稳定的社会环境和公正高效的法治环境,司法改革已取得实质性进展,具体表现为:执行程序中的改革取得突破;审判监督中的责任体系形成;基层法院的基础工作出现新局面。
(2) 司法实践的不足和问题
一是审判质量和效率仍有较大差距,审判作风上的问题尤为突出。有的法院积案仍然较多,裁判错误、人为拖延、隐性超审限、消极不作为的问题仍明显存在。出庭不准时,接待不守时,庭审不规范,精力不集中,对当事人语言粗鲁,态度蛮横,办关系案、人情案的仍大有人在。
二是审判管理监督机制仍不完善,完整科学的工作质量考评体系还没有真正形成。一些部门落实审判监督责任的规定不自觉、不认真、不敢负责任。监督体系不健全,导致质量评价参数不完整,有漏洞。
三是以人为本、优胜劣汰的竞争激励机制仍需完善创新,加大力度,持之以恒。一些法院不注重队伍的思想政治建设,不注重对优秀人才的培养和使用,对部门和单位的消极落后现象乃至违法违纪人员不敢管。
四是基础工作仍是影响法院整体水平和形象的主要问题。虽然多数基层法院的工作有了明显的变化,但对有的法院,人大代表、政协委员仍然意见较多。其主要原因不是物质装备条件差,而是领导班子的自身作用和管理水平比较低,审判的质量和队伍的廉洁文明程度比较低,在率先垂范、求真务实、真抓实干方面有一定差距。
三、 加强法治环境建设应重视和
着力解决的几个问题
法治环境的改善,是一项社会性的系统工程。不仅相关国家机关、职能部门要负起责任,全社会都应积极介入。在法治环境建设中要解决的问题,有的可直接服务于振兴东北老工业基地,有的虽直观看来没有直接作用,但间接作用仍不可忽视。
1 努力做好地方立法工作
(1) 对于国家制定的法律法规,如果原则性较强,需要制定相应的地方性法规、规章才具备可操作性的,地方人大和政府应及时制定相配套的法规、规章。此项工作做得好,既有利于国家法律制度的完善,也有利于地方的法律适用。要全面准确地理解和把握国家法律法规的原则和精神;要结合地方实际制定地方性法规和规章;要及时出台地方性法规和规章。
(2) 对于老工业基地改造振兴中出现的特别的法律关系需地方立法调整的,应及时制定地方性法规和规章。如果国家法律已有原则性规定,应以已有规定为基础,适应老工业基地改造的特殊要求,制定具体的法规和规章;如果尚无国家的相关法律规定,则应以宪法和其他法律精神为指导,制定出符合宪法精神和其他法律精神的地方性法规、规章。
(3) 对于国家目前尚未立法, 现实又迫切需要强制性规范来调整的, 深化改革过程中所出现的新的法律关系, 应加以研究, 适时制定出新的法规、规章。 这种做法不仅有利于及时调整新的法律关系, 解决矛盾和冲突, 做到有章可循, 还有利于为国家的立法进行有益的探索, 为制定全国性的法律奠定基础。 当然,此类地方性法规、规章的制定具有一定的探索性, 应避免盲目性,既要探索, 又要稳妥; 要符合宪法精神和其他法律精神; 要紧密结合地方实际,具有实际操作的可行性。
2 努力建立执法、司法机关的良性工作机制
如前所述,行政机关的执法与司法机关的司法适应改革的要求,特别是为适应振兴老工业基地的要求,曾做出很大努力,也取得了相应的成绩,同时仍存在不容忽视的问题,应采取切实可行的措施,使这些问题得到切实的解决。当前,在建立良性工作机制上,应重视解决如下问题。
(1) 关于行政执法“随意化”、执法行为“利益化”的解决机制。目前行政执法领域存在的问题属“低级执法”行为,完全脱离了现代行政管理的要求,其状态的形成既有客观环境的因素,也有执法者自身利益的因素,是一定社会历史阶段的特殊现象。如何解决此类问题?笔者认为主要从以下三个方面入手。
第一,要准确限定行政机关在执法过程中的自由裁量权。自由裁量空间过小,将限制行政执法行为,自由裁量空间偏大,将为随意执法创造条件,适度的自由裁量空间的规范,应是努力追求的目标。当前的自由裁量权偏大仍是主要问题,其原因主要是法规规章自身的冲突、因利益驱使所作的利己解释、长期形成的习惯影响等。
第二,要努力破除特权思想。执法机关运用权力、行使权力,较易形成特权思想,传统观念的影响也较易为特权思想寻找到根据。因此经常能看到,一些行政人员对已实施的法规、规章不严格落实,一些行政官员在不准公众抽烟的场合随意抽烟等。如果行政人员将自己作为法律的化身,那么在行政执法程序上的“随意化”也就不足为怪了。
第三,要切实加强对行政执法行为的监督。当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。由于职责分工和隶属关系等原因,目前其监督作用仍很有限。因此应进一步加强这些监督机构的作用;还应加强上级行政机关对下级行政机关的监督,以及人民法院的司法监督,从法定程序上,要充分重视行政复议和行政诉讼的作用。
(2) 关于执法、司法机关的独立行使职权问题。法律赋予了执法、司法机关对行使职权的独立性,任何其他机关、团体和个人都不得干预。执法、司法机关独立行使职权是社会主义法治的标志,也是法治建设的基本要求。只有执法、司法机关独立行使职权,才能使法律对社会关系的调整功能得到公平的实现,才能使行政、司法人员的执法、司法水平受到客观的评价。但目前干扰因素较多,如上级机关对下级机关的干预,同级其他机关的干预,某一机关内部领导的干预、部门之间的干预、同志之间的干预等,都影响司法的独立性。应当建立一种良性机制,排除干扰和不良影响。
(3) 关于对司法工作人员的责任追究问题。司法工作人员在办案过程中出现的办错案的情况可能是由于各种原因,如主观恶意的枉法裁判,因业务能力较低导致的对事实认定的错误和对法律理解、适用的错误等。无论何种原因,出现错误均应承担相应的责任,只是视具体情况承担的程度有所不同罢了。只有这样,才能避免和减少错案的发生,提高办案的质量,增强社会公众对司法公正的信心。目前尽管有责任追究的制度,但作用有限,效果有限,对错案的抑制程度有限。应当建立更为严格的责任追究制度,产生足够的威慑力,使司法人员谨慎从事,使他们认识到,如果出现错误,就将面对不利的后果,而不仅仅是扣发奖金了事。笔者认为,应当建立司法人员的流动机制,多渠道选拔司法人员,不称职的、出错较多的,应及时调离,转到其他岗位。
(4) 关于节省诉讼成本、提高办案效率问题。目前人们对超期羁押、超审限办案的情况意见颇多。一方面,司法人员抱怨工作量大,无法按期办案;另一方面,司法人员在工作时间进行各种应酬,不在岗位的现象大量存在。司法机关及其工作人员如何节省诉讼成本、提高办案效率,是必须重视和解决的问题。而解决此类问题,重要的仍然是制度和机制的建设,解决的方式也很多。其中,解决法官超审限、提高审判效率问题的方法之一是建立法官当庭裁决的机制。即改变目前的开庭、休庭、择期判决的状况,由合议庭将多数案件庭审后当庭判决。其意义主要表现为:①当庭裁决明确了主审法官的责任,有利于建立过错责任追究制度;②当庭裁决方式有利于防止人为干扰,增强裁决的公正性;③当庭裁决有利于提高审判效率,节省诉讼资源。
(5) 关于加大执行力度问题。人民法院对判决的执行难,是目前的一个普遍性问题。而如果判决得不到执行,将形成恶性循环,影响法院的威信,影响法律的尊严。虽然人民法院也采取了相应的措施,如在媒体上曝光、对当事人拘留等,但效果仍不明显。解决执行难的问题,仍需加强制度和机制的建设。
3 进一步加强法治宣传教育,增强公众的法律意识
法治宣传教育是一项长期任务,尽管近年来各级国家机关为此做了大量的工作,但还不能满足于已有成就,面对现代化建设的要求和老工业基地改造振兴的实际,法治教育仍需加强。首先,在对教育对象的法律认知程度的评估上,应坚持客观和实事求是的态度。从总体上评价,广大人民群众的法律意识逐年增强,对法律的本质、功能和作用的理解逐渐深化,对法律的应用趋于理性。同时,不同主体的法律意识是不同的,法治教育应因人施教,突出重点。其次,在教育内容上,既要对有些法律进行重复性教育,又要注意对新颁布的法律的宣传教育。曾经进行过的教育,如宪法、刑法、民法、婚姻法等,虽然曾是法治教育的重点,但由于教育对象的不同,教育时间较久而导致有效性弱化等,对于有些教育对象,仍有继续教育的必要。对于新颁布的法律,或者修改后重新颁布的法律,应当有重点地选择与教育对象和现实社会生活关系密切的法律作为宣传教育的重点。
关键词：煤炭资源开发；生态破坏；法治对策
中图分类号：X171
文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2017）04-0061-04
湖南省煤炭资源比较丰富，产量在全国排名第18位，但开发利用程度很低，缺乏对违反规划开发法律责任的具体规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，同时缺乏有效煤炭规划的约束指导，导致矿业权设置和交易不规范，资源的勘查开发秩序较乱，争抢资源问题较为严重。并且湖南省煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，对生态环境造成了严重破坏。根据上述情况，结合湖南省实际，现通过对湖南省煤炭资源开发现状进行分析及存在的问题，阐述煤炭资源开发对该省生态环境造成的破坏情况，并从法理的维度进行分析，为解决煤炭资源开发对生态环境造成的一系列问题提供更充分的理论依据，也为湖南省解决煤炭资源开发对生态环境破坏提出了几点法治对策。
一、湖南省煤炭资源开发现状
（一）煤炭在湖南省能源消费结构的重要地位
煤炭是湖南省能源消费在主要的能源消费中占70.2%，“十二五”期间煤炭产量每年产量达6600-8500万t，有力支撑了国民经济的高速发展。而煤炭企业的传统发展模式在为人们提供能源的同时，也为社会带来了诸多问题。加快发展循环经济，是实现煤炭企业可持续发展，为经济发展提供足够资源和环境容量的重要举措。目前，湖南省已探明的煤炭资源总量超过85亿t，累计探明的煤炭量38.69亿t。长期以来，湖南省资源产业一直是“大量生产、大量消费、大量废弃”的单向直线开发模式，与之相对应的煤炭企业发展模式则是“快速建矿、强力开采、废物排放、缺乏治理”，这种传统的开发模式带来了诸多问题。比如造成了资源的浪费严重，利用率低，废弃物严重污染环境，生态平衡受到严重破坏。
当前煤炭资源开发的状况仍然与现实的需求存在较大差距，部分地区和企业缺乏长远眼光和社会责任，只注重短期利益，不注重煤炭资源的综合利用和环境治理，导致我国煤炭工业仍处于盲目扩大规模、资源开发无序、大量浪费和粗放开发、低效率利用、环境污染等状况下，资源优势不能真正转化为经济优势。
（二）湖南省煤炭资源开发中存在的问题
1.资源保障程度偏低、有效供给能力不足
湖南省虽然是产量并不多的煤炭生产省份，却是煤炭消费大省，长期需要从外省调运，湖南省煤炭资源勘查程度低，特别是可供建井的详查和精查程度低，可采储量与煤炭储量的比例低于全国平均水平，资源保障程度偏低，有效供给能力不足，经济可采储量少，人均占有量低，资源禀赋差。目前95%的煤矿属于井工矿，开采条件居世界中下等，煤炭92%集中分布在湘中和湘东南的娄底：邵阳、衡阳、郴州地区，湖南地质构造复杂，煤层变化较大，矿点多，规模小，开采技术条件复杂，这些因素影响了资源的充分开发。
2.对煤炭资源的生产开发缺乏统一规划
顾名思义，煤炭开发规划是优化煤炭生产_局的基础，而现行煤炭立法对煤炭规划的相关要求都过于简单且可操作性差，同时也缺乏对违反规划法律责任的规定，导致现有的煤炭规划形同虚设，也由于缺乏有效煤炭规划的约束指导，造成了矿业权设置和交易乱，资源的勘查开发秩序乱，争抢资源问题比较严重。
3.煤炭资源生产开发过程中的浪费十分严重
煤炭是不可再生资源，其作为湖南省的主要能源，则必须对其高度重视保护和合理开发利用。目前，湖南省煤炭资源开发利用不合理，资源回收率低，浪费和破坏严重，全省煤矿开采回采率平均只有35%左右，远低于全国56%的要求。有的煤矿开采回采率甚至低至10%-15%，特别是厚煤层以及小煤矿回采率偏低，大量资源被浪费和遗弃。另外，对国民经济具有重要价值的特殊和稀缺煤类也缺乏有效保护。煤炭开采经营的规模化和集约化程度低，产业结构不合理，生产发展方式不科学，以数量型和粗放型为主的经济增长方式与以质量效益型和集约型的经济增长方式还存在较大差距。
二、煤炭资源开发引起的生态环境恶化问题
（一）煤矿开采破坏植被和水土资源
1.井工开采导致土地塌陷严重，植被遭到较大破坏
土地耕作和植被生长也受到影响，土地利用率减少，地貌的改变引发土地沙漠化，而塌陷还会引起山地、丘陵发生泥石流，山体塌陷滑移，严重破坏矿区的植被资源、土地资源和生态环境。
2.露天开采直接挖损土地，破坏地表植被
这种采掘挖损多是毁灭性的，对植被和土地的破坏程度更大。
3.固体废弃物压占土地
煤矿开采产生的煤矸石是煤炭工业排放量最大的固体废物，而诸如此类的固体废弃物压占了大部分的土地，植被也遭到严重破坏。
4.露天煤矿和井工煤矿抽排地下水，造成地下水位大幅下降
供水紧张，水土流失严峻，从而导致区域内的作物大面积减产，抗御灾害能力下降，土地贫瘠，植被退化，严重危害农业生产，而未经完善净化的矿井水、洗煤水和矸石淋污水等也被直接排放。
（二）煤炭资源开发对周围环境的污染
近年来，湖南省煤炭开采给矿区周边农户及周边环境带来的影响越来越大。首先，开采引发的水均衡破坏及污染。煤炭开采伴生的地面沉降、塌陷，导致矿区地下水位下降，水土流失严重，使得当地农民人畜饮水困难，农田减少，农作物干枯，粮食减产；大量地下水资源因地层破坏而渗漏矿井并被排出，对矿区周边环境形成新的污染。同时，污水的任意排放，对地下水、当地河流、水沟、农田造成一定的污染。其次，煤矿的扩能改造，煤矸石堆放场地不断扩大，对土地资源造成了严重的破坏。矿区长期侵占土地并暴露于外的矸石山堆积，经风化和瓦解，在雨水淋滤作用下将有毒、有害物质渗入到土壤和水环境系统中，导致地表和地下水系严重污染、土壤贫瘠化、植被破坏，且复耕较为困难。加之对与煤炭资源共伴生资源的综合开发生产和对煤矿矿井废物的回收及循环利用水平比较低，进一步加剧了资源破坏的严重程度。再次，随着煤矿开采量的逐渐加大，采空区不断增多，造成了地表裂缝下陷、山体滑坡、危岩增多，导致了农民房屋拉裂，耕地受损。矿山遇浅层开采，井下放炮时带来地面震动及噪声，使地面房屋及房屋内人、畜安全受到严重影响。最后，井下抽风排放废气对周边农户和大气环境的造成的污染及矸石山流动、煤矸石放热、尾矿堆积、滑坡等造成的其他矿山地质灾害，都给矿区周边环境造成了严重影响。
三、煤炭资源开发对生态环境破坏的法治对策
（一）发展循环经济
1.树立可持续发展观
采取防治结合的方针，开展矿山地质环境调查和研究工作，通过科学管理和工程技术手段开展积极有效的治理。目前，湖南省的矿山环境管理处于被动局面，在环境调查、治理手段等方面都落后于其他发达省份，因此要改变这种局面，就要加大科技投入力度，加强对地质环境保护的相关技术规范、标准的制定，如崩塌、滑坡、泥石流的勘查技术标准，矿山环境评价、恢复治理标准以及地面沉降检测技术标准，使地质环境保护工作逐步实现法制化、规范化。
2.研究运用新的矿山开采技术和尾矿资源化利用途径
湖南省矿产资源的开发技术相对落后，应推广无公害的开发技术手段，禁止有害的生产工艺。对于矿山产生的大量尾矿和废弃物，可作为再生资源加以利用，如某些企业的废料又是其他企业的原料，这就需要加强企业之间的信息交流。为了便于企业之间的废料交换，提高废矿资源的利用率，可以建立废矿和尾矿数据库。同时发展新型金属、新型非金属及常规矿物原料的替代品，降低经济社会对常规矿物原料的依赖程度。发展可再生能源和核电，扩大利用洁净煤和煤层气，减少直接燃煤比重。特别是我国进入重工业快速发展以后，能源消耗总量规模比历史上任何一个工业化国家曾经达到的水平都要大，由于能源的巨大消耗，必将带来矿产资源的大量开采，所以在提高煤炭资源供应能力的同时，要加强煤炭资源所在地环境的保护和治理，使资源、环境和发展的比例协调，这样不仅能促进矿业市场的健康发展，更加保证了湖南省可持续发展的道路稳步进行。
（二）完善立法
1.完善生态补偿的法律法规
健全公共财政体制是生态补偿法律机制的首要特色，各地区应加大财政转移支付力度。为节约资源，积极推行资源有偿使用，全面征收矿产资源补偿费、水资源费，建立矿山自然生态环境治理备用金制度，严格实行排污收费制度。对在煤炭开采过程中所造成的地面塌陷、水土流失、泥石流、森林草地及耕地破坏等纳入补偿范围。同时在已有法律基础上，紧密结合煤炭矿区环境特点，建立起符合湖南省的煤炭矿区环境保护法律法规体系，对新矿山项目的环境影评价、在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建以及如何推进环境补偿机制等方面，省有关部门应该通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众意见，尽快研究、制订出煤炭矿山环境破坏补偿的新办法，使之法律规定明确化。
对环境保护而言，湖南省贯彻的是“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁使用，谁付费”的制度，这一制度不仅没有得到很好贯彻，而且在制度设计上存在明显缺陷，就是缺乏对生态环境建设的补偿规定。
生态补偿之要求补偿的主体应有三类，一是对生态保护做出贡献者给以补偿，二是对生态破坏中的受损者给以补偿，三是对减少生态破坏者给以补偿。在煤炭资源开发过程中，对维护生态环境做出贡献者给以补偿，如对煤炭开采过程中的生态环境科学研究、生态信息等公共物品，通过补贴那些提供生态保护这种公共物品的单个的经济主体，以激励他们的积极性。同时，对因煤炭开采而遭受损失者给以补偿，如因煤炭开采导致农民农田减少、农作物干枯、耕地受损、农民房屋拉裂等，对这些遭受损失的农民应予以补偿。目前，煤炭开采对生态环境造成的破坏作用已不容置疑，加强对生态环境的治理已迫在眉睫。因此，在煤炭开采过程中也应该对减少生态破坏者给以补偿。如上种种，都应该给以明确的法律规定。
2.加快煤炭立法步伐
（1）必须大力加强煤炭法治建设，实现“依法治煤”
遵守国家制定的《中华人民共和国煤炭法》（以下简称《煤炭法》），在必要时制定相应行政法规以及部门规章，如制定《煤炭生产开发条例》。完善煤炭立法，有效促进煤炭生产开发法治建设，促进煤炭资源的保护和合理开发利用。同时要做好法治宣传教育，提高人们的煤炭法治意识，严格加强日常监管执法，保证法律实施的稳定性，减少运动式的突击性整治活动。在此过程中，特别是要建立健全对各种违反煤炭生产开发立法规定和政策要求行为的责任追究制度，即必须对违反煤炭生产开发有关规定和要求的行为设定责任，对政府机构及其工作人员、煤炭企业及其从业人员、中介机构及其工作人员的责任进行进一步明确，加大对各有关责任主体违法违规行为的惩处和打击力度，切实保障相关立法规定和政策要求的贯彻实施。
（2）严格实行煤炭行业的市场准入制度
要实现煤炭资源的可持续发展，就必须建设高产高效集约化矿井，逐步取代小煤矿，减少煤炭资源浪费。这就要求建立煤炭勘探、开发准入制度，提高煤炭行业的市场准入门槛，对开办煤炭企业条件的规定进一步完善。对于已有企业而言，要严格煤炭生产许可证的发放条件，根据煤炭资源赋予情况和开发要求，增加对企业年生产能力、回采率的要求，将不符合条件的组织、个人拒之门外。要借鉴相关省份立法经验，有些地方立法已做出规定，山西省是我国第一大煤炭大省，该省非常重视立法工作，如《山西省煤炭资源管理条例》第十条规定，开办煤炭企业年生产能力不得少于30万吨，开采零星资源、极薄煤层及残采、复采的矿井，年生产能力不得少于3万吨；煤炭资源的采区回采率，开采薄煤层不得低于85%，开采中厚煤层不得低于80%，开采煤层不得低于75%，这具有很好的借鉴意义。人民政府印发关于进一步推进煤炭资源整合和有偿使用实施办法的通知[内政字[20051210（1）]指出：“到2007年底，通过依法淘汰关闭和整合重组措施，使全区煤矿总数由现在的1100余处减少到700余处，年产10万吨以下的煤矿全部依法关闭退出市场，资源回采率达到60%以上，采煤机械化水平达70%以上；到2010年，全区煤矿总数降至600处之内，单井生产能力达到年产30万吨以上，采煤机械化水平达90%以上；坚持新上煤矿单井产量最低达到年产120万吨标准”。经过7年的实践后，该区进一步加强了立法工作，如人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见[2014]54号规定“四个严格.准人”即“严格煤矿安全准入”“严格煤矿建设项目核准和生产能力准人”“严格煤矿生产工艺和技术设备准人”“严格煤矿企业和管理人员准人”。其中“严格煤矿建设项目核准和生产能力准人”也规定了“完善自治区煤矿建设项目准人制度，严格依规依标组织煤矿生产能力核定。新建井工煤矿生产能力不得低于120万吨/年、露天煤矿不得低于300万吨，年，其中新建褐煤井工煤矿生产能力不低于300万吨/年、露天煤矿不低于500万吨/年”。这些也值得湖南省学习和借鉴。
3.完善有关生态环境保护立法
在对煤炭资源的开发过程中，对于煤炭开发造成的环境污染和生态破坏，应以预防为主。对煤炭建设项目实施严格的环境影响评价，并将其作为煤炭企业设立和发放采矿许可证、煤炭生产许可证的前置程序。我国已于2016年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年9月1日生效），在原来制定的《中华人民共和国矿产资源法》《煤炭法》中也应对其做出相应规定。湖南省环境保护管理部门应通过举行论证会、听证会或其他形式，征求有关专家和公众的意见，以加强立法工作。2013年5月，湖南省修订了《湖南省环境保护条例》，但有关规定依然过于笼统，操作性不强且效果不好，还需进一步修订。2015年，湖南省人民政府办公厅《关于加强环境监管执法实施意见》，对土地资源、水资源等都做了比较明确的保护性规定，起到了很好的作用。
（三）加强执法和建立监督机制
1.完善煤炭执法监督机制
煤炭执法是一项十分严肃的工作，但是当前煤炭执法存在较多的问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍有不同程度的存在。有些地方和部门以言代法、以权压法、徇私枉法。因此，必须改善和加强对煤炭行政执法的管理与监督，依法打击执法过程中的行政违法现象，提高行政执法水平，力求达到依法行政。建立一支精干高效、廉洁执法、熟悉法律的监察队伍，严格执法，加强监督，杜绝执法中的腐败行为。
严格煤炭执法还应实行保证金制度。在全省范围内加快推广煤矿生态环境恢复保证金制度，并完善配套措施，建立煤矿生态环境恢复保证金制度并加快推广，认真执行与落实。各地区环保、国土资源部门应对煤矿区生态环境进行评估，并提出煤矿区生态环境恢复目标及要求，合理提出资金标准；各煤炭生产企业应根据上述要求，制订矿山生态环境保护和综合治理方案，并提出达到矿山环境治理及生态恢复目标的具体措施；并应加强对资金使用的有效监管，以保障煤矿生态环境恢复保证金的合理使用；建议构建煤矿区生态环境治理恢复评价体系，以评价各矿区是否达到矿山环境治理和生态恢复目标及要求。为提高煤炭回采率，减少浪费，可以让煤炭开发企业交保证金，如果达到核定回采率，则退还。为了保护土地资源，《煤炭法》第三十二条规定：“因开采煤炭压占土地或者造成地表土地塌陷、挖损，由采矿者负责进行复垦，恢复到可供利用的状态；造成他人损失的，应当依法给予补偿。”为促使采矿者履行其义务，可以令其交纳土地复垦保证金。如“美国的《露天开采控制与复田法》规定：煤矿主在开采前须交纳复田保证金，保证金额必须足以支付预计的全部复田费用，具体由州环保局确定。复田由州环保局确定。复田保证金待复田后按一定程序归还矿业主。对不按计划复田者给予罚款或刑事处罚。”
2.健全和完善行政问责制度
目前，湖南省的行政问责制还存在很大缺陷，没有明确的法律法规，各级政府及政府各部门之间有些职责不够清楚、权限不够明确，在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；以至于在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清，导致相关责任人逃脱了其应付的责任。湖南省大大小小的煤矿很多，尤其是一些不符合条件的小煤矿，一旦投入开发生产就会o生态环境造成严重影响，如产出的固体废物随意堆放，污水任意排放等。因此，不仅要使行政问责制真正制度化、法律化，还一定要把好煤炭行业市场准入这个关，明确各自的责任，对不符合条件的组织和个人拒之门外，对不依法行政、徇私枉法、者得到法律责任的追究，对相关负责人从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任，层层查下去。
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3.关闭生产能力在法定吨位以下的小煤矿
关键词：生态环境；可持续发展；和谐
甘肃省地处中国西部黄河上游，曾是古丝绸之路必经的黄金路段，它地域广阔，人口稀少，矿产资源丰富，可谓地大物博，但它地表贫瘠，植被稀少，且有些动植物正面临灭绝，也因开发、滥垦使的西部植被退化，污染严重，生态环境恶化，成为一个地大物稀难以适应人类居住之地。
一、 剖析甘肃环境问题及产生原因
（一）水环境污染
水是生命之源，一切生命离开了水将难以生存。而甘肃不仅是一个缺水比较严重的地区，而且也是一个水污染比较严重的地区。为了使西部经济得到快速发展、人民生活水平得到提高，国家决定把东部沿海地区的剩余经济发展能力转移到西部，确立了西部大开发的政策。随着我国西部大开发的实施，西部企业迅速崛起，带动了西部经济发展水平，但水污染也有迅速加剧的趋势，尽管各级环保部门在督促厂矿企业对污染源进行治理方面做了大量工作，但成效并不明显 。综其原因主要是人们的环保意识差，特别是一些依靠成本收益差来获得利益的企业，他们宁愿支付环境污染税费，而不愿在处理废水、废物中投入资金。这些企业就这样运用自己的资金和政府政策把环境的恶果转嫁给了社会，特别是生活在企业周边的人们遭殃甚重，从而避免了对环境责任的承担。另一方面，随着我国对西部经济、政策的支持，甘肃城市的基础设施进一步完善，人们大量迁入城市，使城市人口更加集中，从而在人们日常生活中产生大量废水，这些废水包括人们浴室、厕所、洗涤房和厨房排出各种污水的混合液。这些混合液也是加剧水污染的重要来源。随着人口的增加，粮食的供应量受到更大的挑战，为使粮食得到丰收，科技工作者研究了各种各样的化肥农药，虽然这些化肥和农药会被农作物吸收促进农作物生长，但农作物只能吸收少量，大部分都渗入到地表水形成水污染。这些水污染不仅使社会社会受到较大的经济损失，而且严重威胁到人类的生存。
（二）严重的大气污染
甘肃省大气污染严重 ，尤其是在甘肃省兰州市最为严重。究其原因主要由以下几个方面，首先是地理原因，甘肃兰州市是一狭长城市，地处干旱区，又在山的怀抱之中，冬季很少刮风，烟尘总是悬浮于空中难以消散。其次，众所周知甘肃省兰州主要以重工业发展为主，而且人口多密度相对较高，兰州交通经常拥堵，致使汽车尾气排放更加严重，再加上冬季焚烧煤炭取暖，大气污染就更加严重。再次，兰州市复杂地形地貌，又处在干旱地区，导致此地很少出现大量雨雪天气，即使出现少量降水，也会因为太阳直射较强被迅速蒸发。随着西部大开发，甘肃省跨越式发展，城市建设、新旧城改造兴旺，由此引发的扬尘污染也越来越严重。而且这些建筑扬尘和原油燃烧 、 柴油车尾气以及工业气体排放，都成为PM2.5产生的主要来源。且此地雨雪天气的较少出现，气候干燥，空气中的污染物更易侵害人们的健康。
（三）生物多样化的破坏，滥杀野生动物和大量捕
近年来，随着土地沙漠化的扩张，水土流失的加剧，黄河断流的频繁出现，使得西部一些动植物面临灭顶之灾。由于甘肃省地貌复杂且位于内陆，雨雪较少，太阳光照较强，水分蒸发快，导致水资源极为匮乏，突出表现在甘肃省一些县、州、市的人们只能靠雨水维持基本生活，这严重危机了人类和动植物的生存，使一些动植物生存频临灭绝。且在当下，人们为了自己的需求大量砍伐树木、开垦土地，并且为了获取动物产品对动物乱捕滥杀毫无控制，这严重扰乱了生物链的构成，相生相克本来是一切事物维持相对平衡不可缺少的条件。当一种物种消失就会导致天敌的物种随之消失。当然人类也是生物链上一部分，如果人类在毫无节制的砍伐森林、过度开垦、乱捕滥杀动物，那么总有一天人类会尝到后果从这个生物链上消失，使人类走向灭亡。
二、改善环境问题的对策
（一）法律规定西部企业准入标准
国家决定西部大开发的是为了让东部发达地区带动西部欠发达地区的经济发展，让全国人民能够共同走向富裕道路。但有些单位和个人却把一些高能耗、高污染的企业转移到西部，使西部本来就脆弱的环境受到严厉的打击。为了使我国不走先污染后治理之路，我们必须立即制定企业入驻西部的法律标准。从以下方面入手，首先，衡量西部生态环境能够承受多少企业入驻，什么类型的企业。需要经过深入地调查，然后把这些类型的企业写入地方性法律法规。其次，看企业的排污量，设定不同标准。只有让法律的调整对象深入到人与环境、企业与环境中，才能更好的保护环境。
（二）法律、法规要对政府部门的要求明确
首先，西部的发展离不开经济的推动作用，因此我国确立了西部大开发政策，如何利用好这个契机，需要对西部地方政府进行法律法规约束。因为一些政府为了使地方更快发展，获得更佳政绩，不惜把能源消耗高、污染严重的企业引入本地，所以为了使地方政府树立正确的发展观，法律法规应当对引入高能耗、高污染的政府规定相应的处罚。
其次，面对严峻的缺水、水污染问题，政府宣传部门应该采取积极行动，加大对法律保护生态环境的宣传，利用高科技采用节水技术，植树造林防止水土流失等措施，使水资源得到更加合理的利用和保护。
再次，西部有些政府为了能够使企业在当地长期投资带动当地GDP，不惜对污染严重的企业包庇纵容。使得企业的污染监控处于失控状态。这让本来就很脆弱的西部的生态环境承受了更大的打击。当然企业治污成本高，也是导致水污染长治不愈原因。为了解决这种情况，笔者提出对策，首先行政法规或地方性法规，应当对地方政府的这种包庇态度规定处罚到责任人。其次政府治污除了以惩罚来达到目的外，还可以寻求一个双赢之路，如与企业合作，因企业自己治理污水成本高且分散，政府可否建立统一的污水治理厂，然后向排污企业收纳相关费用。当然费用的收取需要法律的规定。要想彻底治理水污染，最主要的是只有人们明白了环保的重要性，才有可能彻底治理污染。这样才能达到人与自然的和谐相处。
（三）环境的可持续发展观写入法典
可持续发展最权威的定义即既满足当代人的需要，有不对后代人的需要造成威胁，可持续发展观体现了发展与环境、人与环境的有机统一关系，他改变了过去"人定胜天"的观念，要求人类社会的发展要与生态环境保护相协调。因可持续发展关系到当代人和后代人的生存和发展，因此我们不仅要有环境法、行政法的协调保护，更要写入刑法典和宪法典中。我国刑法虽然对环境保护有规定，但他仅以公共财产和人身伤亡为衡量标准。几乎无视环境遭到的损害。为了更好地保护环境，我们需要把可持续发展观写入刑法典。当然宪法是一国的根本大法，因此将可持续发展观写入宪法典就能使生态环境中的动植物人性化权利得到普遍认可。才能建立一个完善的可持续发展观的法律保护体系。如果宪法中确立了可持续发展的路线，就可以为可持续发展构架出完美框架。因此将可持续发展观写入宪法是社会和谐发展的必然要求。
综上述所述，只有坚在法律的监督指导下，走可持续发展观的道路，西部经济才能得到更好地发展，生态环境才能得到更好地保护，西部社会才能得到更加和谐的发展。
参考文献：
[1]刘书俊.可持续发展环境法律[j].化学工业出版社2007-1
一、领导重视，健全组织机构。
经局党组研究，成立局法治环境建设组织机构，成立了由局党组书记、局长任组长，局党组成员副局长任副组长的局系统法治环境建设的领导小组，成员由局属各科室的负责同志组成。形成了我局法治环境建设领导和工作网络。为法治环境建设工作的开展提供了组织上的保障。
二、制定规划，明确实施步骤。
根据省、市局和县政法委关于法治环境建设的工作要求，结合我局系统的具体实际情况，我局认真制定了法治环境建设工作方案，方案中，在指导思想、目标任务、方法、实施步骤，保障措施等方面均提出了详细的要求，我们的目标是：通过法治环境建设工作的开展，使系统的干部职工的法治观念和法律素质普遍增强、明显提高，全面提高系统法治化管理水平，提高依法决策，依法行政、依法管理的能力，实现严格、规范、秉公、文明执法，使质监系统的管理水平得到明显提升。我们的具体任务是：建立健全法治宣传教育工作机构，充实队伍，制定规划，征订教材，培训教员，抓好试点，完善保障措施，做好宣传发动等项工作，为完成法治环境建设总目标任务打下坚实的基础。我们的要求是：全体职工都要学习宪法和与工作相关的建设法律、法规知识和基本的法律制度，认真组织学习好“”普法干部读本，努力使干部职工做到知法、守法、依法维护自身权益。同时对局领导、行政执法人员、专业技术人员还提出针对性要求。
三、建立台帐，总结充实提高。
年初，我局立即着手在组织机构，规划计划，规章制度，培训考核，经验总结，照片资料，上级来文等方面建立了六本工作台帐，分别是①上级文件；②本单位文件、计划、总结；③普法试卷；④普法教材；⑤政务公开文件；⑥行政执法计划、制度、总结。在具体的内容资料中，注意收集，随着工作的逐项落实，内容逐渐充实完善。
四、加强宣传、组织学习教育。
我们根据各单位的具体实际，结合方案，有针对性的组织开展一些专题培训，以增强普法的效果。在系统各单位组织的各类学习中，与普法学习有关的占到了40%以上。同时为了检测系统内行政执法人员的学习效果，局法规宣传股还集中对全局行政执法人员进行2期法律知识考试，考试成绩均合格。在学习上，我们还注重利用电化教育手段，抓好电教月的观片学习活动。我们及时组织收看反腐倡廉的电视专题片。使学习活动既结合实际又不流于形式。此外，我们还积极鼓励和支持职工参加继续教育法律专业的学习，以增强系统职工总体的素质。
五、纳入目标，加强考核力度。
为深入贯彻省、州依法治省、依法治州会议精神，我局召开专题学习会，由分管领导组织大家学习《依法治州实施纲要》、《依法治州2014年工作要点》和《省依法治旅纲要》等，及时传达了省州相关会议精神。主要领导就对如何开展好、组织好、落实好依法治州工作，召开会议，提出了工作要求。为确保依法治州工作顺利推进，我局成立了以局长为组长，副局长为副组长，各科室负责人为成员的依法治州工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在执法科，负责开展依法治州的具体工作，落实依法治州相关要求。
二、强化保障，落实责任
通过学习贯彻，全局上下充分认识到开展依法治州的重要性，在依法治州领导小组的领导下，各科室各司其职，密切协作，使活动得以顺利开展。局机关为活动开展提供了人员、车辆、经费、时间、物质保障，确保依法治州工作真正落到实处。
三、多措并举、扎实开展依法治州工作
《旅游法》自去年10月正式实施以来，我局紧紧围绕《旅游法》大力开展宣传活动，结合自身实际，利用综合治理、专项整治、暗访检查、驻点检查等多种方式切实开展依法治旅工作，贯彻落实依法治州的相关要求。
（一）多渠道加大宣传力度
一是利用我局旅游执法网站设立政策法规专栏，加大对《中华人民共和国旅游法》、《旅行社条例》等法律法规的宣传；二是利用“96927”旅游咨询平台向游客宣贯《旅游法》等法律法规；三是在市场检查过程中，通过向旅行社、导游发放《告旅行社及导游书》、向游客发放《温馨提示》等方式，加大依法治州、依法治旅及《旅游法》等相关内容；四是按照“谁执法、谁普法”原则由我局分管领导利用导游年审培训的机会，向我州注册的千余名对导游人员开展专题培训《旅游法》，提高导游遵纪守法和规范合法执业的意识。五是利用请进来的方式加强宣传。请景区、旅行社、宾馆饭店、乡村旅游、购物场所等涉旅企业代表和政协委员到我局召开座谈会，共同探讨《旅游法》实施后，我州旅游市场的新变化、新问题、新矛盾，共同商讨应如何落实“依法治州”、“依法治旅”，维护我州旅游市场秩序。请专家讲，请成都金塔律师事务所赵云华所长到我局讲授提升法治思维和转变法治观念主题讲座。讲座结合关于依法治国的重要论述，就旅游执法工作者应当如何转变法治思维、法治方式，如何做到干部清政、政府清廉、政治清明等进行了深入浅出，理论联系时间的阐述。专题讲座增加了干部职工法治意识，进一步提高了大家对依法治州、依法治旅的认识。
（二）扎实开展“法律进景区活动”
我局根据《法建办关于进一步深化“法律进景区”活动的通知》要求，制定了《市场综合执法局关于开展“法律进景区”活动方案》，一是围绕建设国家旅游目的地，积极开展旅游环境治理法制宣传活动。开展旅游环境保护、文明旅游等相关法律法规的宣传教育，以先自己学习，后深入群众，深入基层加强宣传的形式开展。二是围绕建设生态阿坝的目标，加大旅游资源保护的法制宣传教育，大力宣传《阿坝藏族羌族自治州实施<省旅游条例>的变通规定》、《中华人民共和国旅游法》等法律法规。三是大力推进景区依法治理进程。要求各景区以“法律进景区”活动为载体，不断提高景区工作人员的法制意识和法律素质，确保景区走上持续、健康发展之路。同时加强对景区活动开展情况及管理情况的检查工作，对检查出的问题已通报形式发到景区管理局，要求进行整改。
（三）依法治旅，进一步规范旅游市场市场秩序。
我局以依法治州为契机，结合《旅游法》的颁布实施，从严治理旅游市场，出重拳、下猛药，严厉打击黑社、黑导、擅自改变行程、强制购物及参加自费等严重扰乱旅游市场秩序的行为。
一是今年确立了的综合治理重点，在全州集中开展2项综合整治和3项专项治理,一是按照《旅游法》的要求，开展“九黄线”零负团费经营行为综合整治，重点治理团队运行过程中可能产生不正当利益的各个环节，让团队价格回归理性。二是按照“法律进景区”及“依法治旅”的要求，开展旅游景区及周边环境综合整治，重点治理景区及周边各类违法违规经营行为和各类乱象，优化旅游环境。三是按照相关法律法规的要求对存在问题的旅行社导游市场、旅游购物市场、旅游运输市场等依法开展专项治理，使旅游各环节突出问题得到有效解决，确保“依法治旅理念全面确立，旅游管理规则基本健全，旅游发展环境全面优化”的目标的实现，确保我州旅游健康有序发活动开展自查情况。
二是扎实开展旅行社、导游专项治理工作。截至目前我局已经在全州统一组织实施了两次旅行社、导游专项治理集中行动。共计向游客发放《温馨提示》7100多份，提醒游客理性消费，向导游发放《告旅行社及导游书》3500多份，告知旅行时和导游规范经营、执业行为，出动执法车辆207台次，执法人员604人次，检查旅游团队2196个，导游人2201人次，查获出团手续不齐、手续填写不规范的导游59名，均批评教育后给予罚款50元的处罚。对未使用电子行程单的旅行社发出了整改通知书，集中行动共发出43份整改通知书。对成都悠长假期旅行社有限公司聘用未取得导游证人员从事导游活动的违法行为，按照《旅游法》相关规定，给予该公司罚款15000元的行政处罚；给予涉案无证从事导游活动人员罚款3000元的行政处罚。对涉嫌违规4家旅行社和4名导游，现正对涉案旅行社和相关人员进行立案调查。通过州县通力合作，各部门大力支持，集中治理行动初见成效，无证带团、兜售物品、旅行社使用无资质人员带团等违法违规行为得到了初步遏制。
四、下半年工作计划
为确保我局依法治州工作落到实处，确保我州旅游市场安全、有序、总体平稳，我局将结合省、州相关文件、会议精神，切实开展好依法治旅工作。
围场满族蒙古族自治县就业服务局河北承德068450
摘要：随着我国改革开放的稳步深入，法治精神和法治理念在我国已经有了极大的发展，对此，我们需要严格依照依法治国的基本方略，坚实有法可依、有法必依，严格按照法律办事，从而促进社会公平正义的发展。然而，在各级机关使用法律武器的现实情况中，依法办事和执法的执行能力仍然有很大的不足，对社会的公平和正义的维护产生了极为不利的影响，因此，必须要加强执法人员党员干部的法治思维，适应社会法治化的要求。
关键词 ：党员干部；法治思维；依法办事
1 培养党员干部法治思维和依法办事能力的重要性
1.1 培养党员干部的法治思维和依法办事能力是促进社会发展的客观要求
近年来，随着我国社会发展转型的关键期的到来，社会中也出现了一些前所未有的发展问题，在面临重要的决策和难题时，各个机关的党员干部需要承担起决策者和决定者的角色，所以他们政治素养视角的敏锐性对整个社会的发展走向甚至有可能产生关键的决定作用。因此，在社会转型的这个关键时期，必须要加强党员干部的法治思维的培养，提高他们对于问题的理性分析能力，提高他们的决策水平，促进社会健康发展和转型。
1.2 培养党员干部的法治思维和依法办事能力是实现党员干部提高自身工作水平的内在要求
在当前各机关的党员干部工作机制中，党员干部工作需要面临调和社会利益矛盾，调整国家改革、发展、稳定等重要工作的任务，而党员干部的工作水平和能力同样也受到了各方面的考验，需要不断提高党员干部的自身工作水平。法治思维最大的优势就在于它以客观、理性的角度透视社会发展中各方的利益关系和发展情况，对党员干部工作大有裨益。同时，法治思维也能够很好地制约党员干部行使权力的界限，防止个人集权情况的出现，帮助党员干部走出人权束缚的“牢笼”。
2 当前党员干部运用法治思维存在的主要问题
2.1 人治思维影响严重，法治观念淡薄
在中华文明五千多年的发展历程中，封建时代占有其二分之一，传统的“个人集权”、人治思想和人治观念在我国的国家和社会管理中产生了根深蒂固的影响，这种思想更表现在我国执法机关的个别党员干部的行政处理上，某些人由于过度迷恋个人权威而将宪法和法律抛诸脑后，将整个部门的权力都集中在自己的身上，个人集权、个人专断的风气影响到整个部门，造成了普通群众的一些基本权利不能得到切实的保障。
2.2 社会法治环境有待优化
在我国行政、司法等部门的实际工作中，经常会出现小部分人为了实现自己的利益而突破法治，造成国家权力的滥用，对我国的法治环境产生了一些极其不利的影响。此外，由于公权的滥用而造成现今社会中出现了一批“仇富”、“仇官”的人或团体组织，他们一味将部分官员的不法行径加诸到所有公务人员身上，造成了社会法治的混乱，对于我国的长期发展极为不利。
2.3 党员干部选用机制不够健全
现阶段，我国的党员干部选用机制主要包括了对党员干部的考核、选拔和任用，在各个环节中，党员干部的考核、选拔机制是党员干部选用机制最基础的环节，这主要是因为考核环节是否能够体现出科学和公正，直接关系到干部的成长和党的事业发展，然而，我国的党员干部考核机制还存在着一些不足，主要表现在工作实践中，对党员干部的政绩考核更多的是看经济指标、社会稳定的维护等要素，从而造成不同地方、不同时期、不同程度存在重经济、重稳定、轻法治的现象，一些党员干部对改革、发展、稳定与法治的关系没摆正，对各方的长期发展也没有产生科学、系统的处理机制，造成考核机制不完善、不健全。
3 培养党员干部法治思维的具体方式
3.1 加强党员干部对宪法和法律的学习
宪法是我国的根本大法，是各项法律制定和执行所必须遵守的母法，机关的党员干部要想加强自身的政治素养的法律道德意识，就首先必须要加强对宪法和相关法律的学习。党员干部在学习法律时，要注重拓宽法律的学习思路，积极用法治思维思考律法中所体现出的法律精神和法律思想，从而加强对宪法的领悟和理解，以促进自身的法治思维和法治观念的提高。其次，还要加大学习力度，深化对律法学习模式的创新和改革，鉴于此，可以采用培训、专题讲座等形式加强对党员干部的法律观念的学习和培养，以不断提高党员干部的学习效率和学习质量，从而深化法治思维在党员干部工作时的影响力，提高其对法律运用的能力。再次，还要树立社会主义法治信仰，要把对党员干部的法治信仰教育放在法治思维培养的最前位，加强对广大干部的理想信念、价值观念等多方面的教育，坚持依法执政、宪法法律至上，加强党员干部班子的建设。
3.2 优化党员干部的法治环境
环境会对人产生潜移默化的影响，为了促进党员干部班子内的法治化，就需要净化法治环境，促进和带动党员干部法治思维的形成和持续。
首先，要加强内部程序建设，实现各个程序的规范化，做好政府的依法行政、社会管理创新、政务公开、行政监督和问责等项工作，避免出现部门或党员干部权力集中的现象。
其次，还要加大新闻、媒体对社会法治的宣传力度，提高人民群众的法治观念，促进社会法治环境的良好发展。
3.3 健全党员干部选用机制
要通过创新途径、创新机制等手段深化党员干部法治实践，实现党员干部学法用法的常态化，并将这一过程扩展至党员干部选拔考察、初任培训、升职转任等各个环节。要通过鼓励、奖励、晋职、晋级等激励机制，引导党员干部运用法治思维去思考和解决问题，重视提拔使用法治思维意识强、善于用法治方式解决问题、维护稳定、推动发展的优秀干部。
