时间：2022-03-02 12:55:04
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政制度论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
当教师的合法权益受到侵犯并造成损害时，采用什么方法能获得恢复和补救。对于事业单位的教师的聘用合同方面的纠纷，可通过现行人事争议争议的仲裁来解决。对于人事争议仲裁不服的，教师可依据最高人民法院·法释[2003]13号《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》向人民法院提讼。
而对不涉及聘用合同的，教师合法权益受到侵犯的，则可以通过行政申诉的行政法律途径——教师申诉来加以解决与权益维护，这就是教师申诉制度。
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一、教师申诉制度
我国《教师法》第39条规定：“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”。“教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉；同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理”。这是宪法关于公民申诉权利规定在教师身上的具体体现。
《教师法》确立的这项维护教师合法权益的行政救济程序的制度，即教师在其合法权益受到侵害时，依照法律、法规的规定，向主管的行政机关申诉理由、请求处理维护自己合法权益的制度，就是教师申诉制度。
二、教师申诉制度具有如下特征：
1、教师申诉制度是一项法定申诉制度。《教师法》明确规定了教师申诉的程序，各级人民政府及其有关部门必须依法在规定的期限内对教师的申诉作出处理决定，使教师的合法权益及时得到保障。学校及其他教育机构，有关部门对上级行政机关作出的处理决定，负有执行的义务，否则，即应承担相应的法律责任。而其他非诉讼中的申诉，如向部门、行政监察部门等部门的申诉。虽然对维护教师的权益有一定的保障作用，但由于没有明确的法律规定和时限要求，其实施过程不可避免地带有一定的弹性和随意性，在某种程序上降低了申诉人受损的合法权益的恢复和补救。这也是《教师法》之所以将教师申诉制度上升为法律制度的目的所在。
2、教师申诉制度是一项专门性的权利救济制度。它在宪法赋予公民享有申诉权利的基础上，将教师这一特定专业人员的申诉权利具体化。从申诉受理的主体上看，教师申诉受理的主体是特定的，即教育行政机关。因此主管教育行政机关依据行政法规以及规范性文件所作出的影响申诉当事人权利的变化的行政处理决定，是行政机关具体行政行为。从申诉时限上看，对教师的申诉主管机关必须在法定期限内作出处理决定，当事人对发生在几年、十几年、甚至几十年的事情，如果认为极不公平，均可向有关国家机关申诉。从效力上看，对教师申诉的处理决定具有行政法上的效力。
3、教师申诉制度是非诉讼意义上的行政申诉制度。它是由行政机关依法对教师的申诉，根据法定行政职权和程序作出行政处理的制度。其行政处理决定具有行政法上的效力。因此在承载教师申诉行政处理结果的文书上也必须符合法律规定。
4、教师申诉制度不仅是起动行政机关依据其行政职权和行政处理程序进行行政处理。而且可能依法导致行政诉讼程序的起动。
5、教师申诉制度与其他申诉制度的区别：(1)、与制度的区别。制度实际也是一项行政申诉制度，但没有明确的受理主体；受理后的对行政机关处理期限没有法定的期限限制；机关往往是将需要立案查处的转交给有关主管机关处理，它们仅对主管机关的处理加以检查督促，不会导致行政诉讼的发生。(2)、与诉讼法上的申诉制度。诉讼法上的申诉制度是公民对司法机关对已经发生法律效力的判决、裁定不服，而向法院或检察院提出申诉，请求再审的制度。
三、哪些情况教师可以提出申诉
《教师法》对教师可以对学校或其他教育机构提出申诉的范围规定得比较宽，主要有：
1、教师认为学校或其他教育机构侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。这里的教师合法权益，包括《教师法》规定的教师在职务聘任、教学科研、安排工作任务、达到教师工作必备条件、民主管理、培训进修、考核奖惩、工资福利待遇、退休、被非法开除、除名、停止社保费缴纳、终止教师社保关系等各方面的合法权益。当然是否确实侵犯了教师的合法权益，要通过申诉后的查办，才能确认。但只要教师认为学校或其他教育机构侵害了其合法权益，就可以提出申诉。
2、教师对学校或其他教育机构作上的处理决定不服的，可以提出申诉。
在这里，学校或其他教育机构的处理决定，可能侵害了教师的合法权益，也可能没有侵害教师的合法权益。但如果教师对处理不服，就可以提出申诉。而对其他企业、事业单位或个人侵犯其合法权益的，不属于教师申诉的范围。
3、教师认为当地人民政府的有关部门侵犯其《教师法》规定的合法权益的，可以提出申诉。
申诉范围，还有一个时间的范围。即只有在《教师法》生效之日以后发生的案件，才可以依照《教师法》的规定提起申诉。对《教师法》生效之日以前发生的案件，一般仍按原来的有关程序办理。
四、教师申诉的期限
教师申诉任何时候都可以提出，也就是没有法律上的时效限制。
五、教师申诉向谁提出，由谁受理
受理教师申诉的机关，因被申诉主体的不同而有所区别。可分两种情况：
1）、教师如果是对学校或其他教育机构提出申诉的，受理申诉的机关为主管的教育部门；
2）、如果是对当地人民政府的有关行政部门提出申诉的，受理申诉的机关可以是同级人民政府或者是上一级人民政府对口的行政主管部门。
需要指出的是：教师申诉只能向行政机关提出，不能向行政机关的个人提出。否则行政机关干部将按一般的群众来信办理。
六、教师申诉的管辖
这里所说的管辖，是指行政机关之间受理教师申诉案件的分工和权限。教师申诉制度的管辖分为隶属管辖、地域管辖、选择管辖、移送管辖等。
1、隶属管辖。指教师提出申诉时，应当向该学校或其他教育机构所隶属的教育行政主管部门提出申诉。一般情形下行政区域的教育行政机关往往会找划分隶属管辖。
2、地域管辖。指没有直接隶属关系的学校或其他教育机构中的教师提出申诉时，按照教育行政部门的管理权限，由当地主管的教育行政部门受理。如：民办学校同教育行政部门之间没有隶属关系，民办学校中的教师申诉适用地域管辖。
3、选择管辖。指教师在两个或两个以上有管辖权的行政机关之间选择一个，提起申诉。受理申诉的行政机关不得拖延推诿。对当地人民政府的有关行政部门的申诉，申诉人可以在同级人民政府或者上一级人民政府的有关部门选择受理的机关。在这种情况下，申诉人一般应本着及时、便利和业务比较对口的原则选择受理机关。
4、
移送管辖。指行政机关对不属于其管辖范围的申诉案件，应当移送给有管辖权的行政机关办理，同时告知申诉人。
4、指定管辖与协议管辖。在特定的情形下，可能还会涉及指定管辖与协议管辖。
七、教育行政机关内具体承办教师申诉的部门
这要看具体的情形，一般是由督导部门具体承办。由于教师申诉往往会涉及财产权、人身权等法律与政策问题，因此教育行政机关的人事部门、法制工作部门应会同督导部门工作。
八、教师申诉的程序
教师申诉制度由申诉提出、受理和处理三个环节组成，并依次序进行。
1、提出申诉。教师提出申诉，应当以书面形式提出。
2、对申诉的受理。主管的教育行政部门接到申诉书后，应对申诉人的资格和申诉的条件进行审查，分别不同情况，做出如下处理：
①对于符合申诉条件的应予以受理；
②对于不符合申诉条件的，应书面答复申诉人不予受理；
③对于申诉书未说清申诉理由和要求的，要求重新提交申诉书。
3、对申诉的处理。行政机关对受理的申诉案件，应当进行全面的调查核实。根据不同情况，分别作出如下处理决定：
①学校或其他教育机构的管理行为符合法定权限和程序，适用法律法规正确、事实清楚，可以维持原处理结果；
②管理行为存在着程序上的不足，决定被申诉人补正；
③对于被申诉人不履行法律、法规和规章规定的职责的，决定限期改正；
④管理行为的一部分适用法律、法规和规章错误的，可以变更原处理结果或不适用部分；
⑤管理行为所依据的内部规章制度与法律、法规及其他规范性文件相抵触的，可撤消其原处理决定。
九、举证责任
教师申诉的举证责任总的来说应当由学校或其他教育机构承担。
1、申诉人：只要向受理申诉的机关提交证明申诉对其有意见的证据材料；以及申诉人的身份证据材料这两类证据即可。例如、某学校教师被所工作的学校停止其社保缴费的；例如一位中学校的语文教师被学校安排任教数学课，虽然任何待遇不变但该教师不同意，此时申诉人只要提交提起申诉的事由，说清申诉人的意见材料即可。总之一句话，对于申诉人而言，只要求能启动教师申诉程序的基本证据材料。
2、学校或其他教育机构：必须提交能证明事实、处理过程、履行法定义务的证据材料，以及作出行政决定或对事件处理的法律依据。
十、证据审查与质证
教师申诉是一个法律行为，受理机关作出的行政处理决定具有行政法上的效力，因此为了确保处理决定的正确，受理机关必须对申诉当事人双方所提交的证据材料、法律法规规范性文件进行书面审查。将证据材料的真实性、合法性作初步判断；对所涉及与本案相关的法规法规的适用作初步认定。
组织双方对所提交有证据材料质证，让申诉人对证据进行辨认与认可；让被申诉人对其提交的证据材料进行辩解，以及让申诉当事人本案所涉及的法律法规的适用是否适当、合法阐述充分发表意见。
受理机关依据职责职权自行调查的证据材料应当质证。
十一、申诉事实认定
认定申诉事实的证据材料必须是真实、合法经申诉当事人质证无异议。
对于经申诉人双方质证，且无异议的证据材料，受理机关应予以采信、采集，方可作为认定事实的依据。对于双方持不意见的，且被申诉人不能证明该证据材料所证明的事实或申诉人原已认可的，不能采信。未经申诉当事人双方质证的证据材料不能作为认定事实的依据。
受理机关应根据经采信、具有真实性、合法性以及证明力的证据材料，以及依据法律规定属于可适用的法律法规对事实进行认定。
十二、法律法规的正确适用
适用原则：正确适用国家的法律法规；行政规范性文件原则上不适用。
具体类型：1、基本法律；2、国务院制定公布的行政法规；3、立法法实施(2000年7月1日)以前经国务院批准、由国务院部门公布的行政法规；4、由国务院确认的其他行政法规；5、地方行政法规；6、立法法实施(2000年7月1日)后的行政规范性文件均不能适用；7、对于立法法实施以前的规范性文件，处于上位的，且不与行政法规、地方行政法规冲突的、具有合法、有效及合理性的可以适用。
十三、行政机关应作出的文书
1995年4月26日《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》规定“第三十九条行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人”。1998年9月3日《成都市教育委员会关于教师申诉若干问题的暂行意见》“作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书送达给申诉当事人”。
依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，行政机关作出申诉处理决定后，送达给申诉当事人的法律文书只有一种，即《申诉处理决定书》。如果说，行政机关送达申诉当事人的文书不是申诉处理决定书，而是其他文种，如《意见书》，那么该行政机关的做法首先是于法无据，其次是违法行为，所作出的《意见书》不具有法律效力，申诉当事人可向该行政机关所在地人民法院提起请求撤销《意见书》具体行政行为的行政诉讼。
如果受理机关未作出《申诉处理决定书》，这表明受理机关的处理工作未结束，其工作仍在进行之中。对于受理机关出具的其他文书，只要不是法定的，申诉当事人可以收取，也可以拒绝收取，申诉当事人有权要求受理机关作出《申诉处理决定书》。
十四、行政机关处理教师申诉的法定期限
《四川省实施〈中华人民共和国教师法〉条例》第三十八条规定“受理教师申诉案件的行政机关应当在收到申诉书的次日起三十天内作出处理”。1995年10月6日《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》规定“对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起30天内进行处理。”
依照上述地方行政法规、行政规范性文件的规定，处理教师申诉的期限为30天。这是法定期限，行政机关不得延长。同时申诉当事人无权同意行政机关延长此期限。
十五、《申诉处理决定书》必须符合的要求
1、《申诉处理决定书》必须在30天内作出并送达申诉当事人；
2、《申诉处理决定书》的内容及处理决定必须符合法律以及《国家行政机关公文处理办法》的规定，不能自相矛盾，更不能作出错误的处理决定；
3、《申诉处理决定书》应列出申诉当事人各自提交的全部证据材料；受理机关调取的证据材料；经质证予以采信的证据材料；以及适用的法规法规；
4、《申诉处理决定书》必须准确无误的载明申诉当事人不服处理决定的获得救济的法律途径，即诉权、其他权利及行使权利的期限。
十六、《申诉处理决定书》必须载明哪些申诉当事人应具有的救济权利
1、获得救济的途径与法律途径：(1)、行政内部设定的途径：申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。(2)、法律途径：教师申诉，特别是申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
《国家教委关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》以规范性文件的形式规定了教师申诉当事人的两种救济途径。这两种救济途径并非相同性质，申请复核不是法定程序，目前国家没有申诉复核的程序法，且申请复核并非法定行政诉讼的前置程序。况且经复核后，如果申诉当事人不服，应如何处理，能否提讼现不得而知。
因此，应依据《实施意见》载明两种途径供申诉当事人选择。
2、启动救济程序的法定期限（即诉权及其行使时限）：对于提起行政复议或行政诉讼的期限与程序，法律都有明确的规定，当事人可能会知道，也可能不知晓，因此必须在申诉处理决定书中载明。对于申请复核期限法律没有规定，如果行政机关不载明履行告知义务，如某教育局的处理文书这样描述“申诉人与被申诉人对本--若有不服，可向--市人民政府申请复核”，申诉当事人根本无法操作。
十七、教师申诉的
既然教师申诉是非诉讼意义上的行政申诉，申诉人应当可以委托人进行。对于被申诉人——学校或其他教育机构，甚至行政机关，由于他们与申诉人之间本身是一种不平等关系，一旦提起申诉，被诉人就负有义务参加、并接受受理机关的调查、举证。因此，被申诉人应当自己参加，不能委托人。如果后面进入行政诉讼，被诉人可依法委托人参加行政诉讼。
十六、申诉教师启动救济途径的期限
1、行政复议：依据《行政复议法》第九条的规定，应当在“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。
“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。
因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”
2、行政诉讼：依据《行政诉讼法》规定，提起行政诉讼的期限分两种情形：
(1)、不服行政复议后的：可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼
“第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。
申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提讼。法律另有规定的除外。”
(2)、直接：应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出
“第三十九条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。
第四十条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”
3、《申诉处理决定书》未载明诉权与期限的：
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定：
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者期限的，期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定期限的，适用前款规定。
4、申诉人未收到《申诉处理决定书》的：
《解释》第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提讼的，人民法院不予受理。
5、复核：没有法律法规的具体规定，也没有行政机关作出具体程序规定。
十七、申诉教师救济措施选择与程序启动
1、对于复核，由于没有法律法规的具体规定，对此途径形同虚设，建议不要采用。
2、行政复议：对于符合《行政复议法》第六条之规定的情形之一以及复议期限的，申诉教师可提起复议申请。
[论文关键词]公共行政 价值中立 效率 现代性 正义
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关涉密切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、宗教信仰和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
论文摘要：经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负，以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致人微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善’。在传统意义上，行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。恰恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则，与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性”，追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。
因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略了行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德证成的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷人非此即彼的困境，毫无效率可言。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、证成行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政新原则的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”[8社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”[9]因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动性和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。,I[1013~4这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
关键词：政府绩效审计；现状；展望
中国审计已走过了31个春秋，传统的财政财务收支审计已逐渐走向成熟，政府绩效审计是政府审计的高级阶段，新形势下中国政府绩效审计应是国家审计发展的主流方向。目前政府绩效审计的目标是促进政府组织做出正确的决策、提高服务的效能，这恰好与我国建立高效、廉洁政府的要求相契合。
一、政府绩效审计的概念
绩效审计（Performance Audit）的概念近年来已逐步引起人们的关注和重视，绩效审计的提出突破了传统财务审计的框架，丰富了政府审计的内涵，然而各国对其称谓和定义尚无统一的界定。
在国外文献方面，国际最高审计机构组织（INTOSAI）1986年选择以“绩效审计”作为统一的术语，并将它定义为“对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性的审计”。之后，西方相关国家及其学者纷纷从不同角度对绩效审计作进一步的界定。
在国内文献方面，《深圳经济特区审计监督条例》根据《审计法》的相关规定，提出了绩效审计的概念，“是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职务时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。”
二、我国政府绩效审计的现状
国家审计机关高层在中国目前条件下，对如何实施绩效审计，缺乏宏观性的战略思考和科学性的发展规划，微观方面更是缺乏一个系统实用的实践指导计划。此外，人民的民主参政意识及社会对政府的监督意识不强，更使得我国政府绩效审计陷入困境。
（一）审计体制滞后
我国对审计的独立性作了明确规定，“无论政体如何，在审计中保持独立性和客观性至关重要。立法机关和行政机关的充分独立性对实施审计和审计成果的可靠性是绝对必要的。”然而在实际操作过程中，由于领导体制和审计经费不独立，审计主体的独立性常常被弱化，因而政府绩效审计工作的独立性很难得到有效保证。
我国现行的国家审计体制是在国务院总理领导下，由国务院设立审计署主持管理全国的审计工作，并以地方各级审计机关以本级人民政府和上一级审计机关领导为主。从审计的三方关系来看，委托方、受托方和审计主体都具有同一隶属关系和共同利益，这使得审计机关具有浓厚的“内部监督”色彩，严重制约了政府绩效审计“外部监督”的职能。
（二）法律体制不健全
我国的《审计法》中仅规定了审计机关要对被审计单位的经济活动及财政财务收支的合法性、真实性和效益性进行监督评价，而目前我国还没有形成一套完整法规体系适用于绩效审计，已出台的法律法规中涉及到绩效审计的内容也较少。
（三）审计主体的多方制约
我国审计机关特别是基层审计人力资源状况堪忧，突出问题是非审计业务人员多，从事审计业务人员少。作为绩效审计对象的政府管理活动广泛复杂，即便使用多种审计方法和技术，收集的资料也总有限度的，而不取得充分可靠的证据，就难以保证审计结论的客观公正。
（四）技术方法落后
目前我国计算机审计还不普及，在计算机技术管理审计项目以及信息利用和运用方面还比较落后，甚至不少地方还没有开展计算机审计，导致现阶段我国的政府绩效审计抽样更多的还是根据审计人员的经验而取的判断抽样，而非更加科学、准确的统计抽样。
三、我国政府绩效审计的展望
在众多的绩效审计模式中选择适合于我国的政府绩效审计模式主要决定于两个方面的因素，一是要有强有力的理论支撑，二是应密切契合于我国的国情。
随着我国公共财政制度的建立和市场经济的发展，国家审计必须适应社会和经济发展的需要。对于政府绩效审计而言，应该发挥法律赋予其的职能作用，提高公共支出的经济性、效率性和效果性，为政府管理经济提供可靠的信息和提出加强管理的建议。
（一）政府绩效审计环境的逐步好转
随着我国公共财政制度的建立和市场经济的发展，政府绩效审计将在我国的政府审计中发挥越来越重要的角色，随着社会经济的进一步发展，绩效审计还将进一步扩大其影响力，必将成为政府审计的主流。政府绩效审计要想真正发挥出其应有的职能和作用，更好地推动政府体制改革、促进经济建设，首先要尽快建立立法型审计模式，其次要保证政府绩效审计的独立性。
将来的政府绩效审计法规建设将分为三个层面，分别为制定《政府绩效审计法》、《政府绩效审计准则》、《政府绩效审计执业规则》。同时我国的政府绩效审计评价标准在借鉴国外政府绩效审计评价标准先进经验的基础上，又充分考虑现阶段我国政府绩效审计发展的实际状况，再结合具体的审计项目，构建适应于我国社会经济体制要求的，具有中国特色的政府绩效审计评价标准体系。
（二）政府绩效审计的自我完善
在审计主体上，逐步建立以国家审计为主，其他审计为辅的格局，逐步形成强有力的政府绩效审计监督网络体系；在审计客体上，政府绩效审计将从由财务审计延伸的效益审计逐步向独立型的绩效审计发展，对审计项目将由简单的业务活动和财务收支经济活动审查扩展到对其所有的业务活动和经济活动的全面审查；在审计范围上，人力资源审计作为影响公共部门机构的经济性、效率性和效果性的关键因素，必将成为我国政府绩效审计的重要组成部分；在审计的技术方法上，既要重视审计方法的创新，又要注重审计手段的更新，还要注意审计方式的转变。
（三）政府绩效审计监督制度的逐步完善
要想强化政府绩效审计的监督制度，就需要完善法律监督制度、组织监督、社会监督和财务监督。首先，应当强化审计机关、新闻媒体、公众等社会舆论力量对政府机构和项目的监督；其次，审计机关在监督审计客体的同时，其自身也应该受到外界的监督。
（四）政府绩效审计结果的公开及对其价值发掘与应用的重视
真正完整、公开的审计公告制度有利于增加工作的透明度，树立政府绩效审计的公正形象，强化社会公众对审计执法行为的监督，赢得社会公众的广泛支持，也有利于我国的政府绩效审计工作与国际先进水平的尽快接轨。
更加重视政府绩效审计结果的价值发掘与应用政府绩效审计既要关注审计的质量，既要将政府绩效审计结果与财政预算安排相结合，又要将政府绩效审计结果与行政问责制相结合，还要将政府绩效审计结果与加强政府自身建设相结合。
结束语
随着政治和社会环境的积极改善，在中国审计者的共同躬行下，中国绩效审计一定会逐渐走入社会，审计机关要通过实践促学习，普及绩效审计意识，争取广泛的信任和支持，更好地发挥其在转变和优化政府职能、提高资源使用效益、服务社会大众等方面的积极作用，走入民众，融入世界审计主流，并创造出中国审计的新辉煌。（作者单位：东北财经大学）
参考文献：
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[2] 江苏省审计学会课题组，国家审计与政府绩效管理，审计研究，2012；
[3] 李凤雏、王永海、赵刘中，绩效审计在推动完善国家治理中的作用分析，审计研究，2012；
[4] 秦荣生，对我国国家审计发展战略的思考[J].审计研究，2008；
关键词：县域财政；公共服务能力；提升路径
中图分类号：F812．7文献标识码：A文章编号：1000-176X（2008）05-0079-05
一、问题的提出
县域财政作为国家财政体系中的基层财政体系，客观上为高层政府公共财政体制框架的建立发挥了重要的作用，在宏观上为相关体制的转换、制度政策的顺利实施以及实现国家的宏观调控做出了重要贡献。同时，在微观上又通过对辖区内提供公共产品与公共服务直接影响绝大多数人口的福利效用水平，其在公共财政体系中的财政地位可以具体诠释如下：
1．县域财政体系具有民主财政改革突破点的特质
新制度经济学认为，局部制度变迁源于各项制度或各个地区的制度所具有的相对性，局部制度变迁会导致整体制度变迁，而且局部制度变迁有着不易引起国家根本制度变迁的优点。就中国的县域财政体制而言，它具有相对独立的存在空间和作用方式，它也是中国财政体制性矛盾的集中体现点，面临着财政压力、财政风险诸多问题。财政压力的释放出口主要有两个：一是财政政策的调整：二是财政制度的调整。财政政策上的调整属于非制度性、策略性的治理方式变迁，是在给定的财政制度框架内对有限财政政策手段的重新组合和搭配；财政制度上的调整属于基础性的制度变迁，它往往可以通过各种资源的交易改变整个社会的激励结构发生变化。国内外历史经验表明，财政制度变迁释放财政压力的过程可以促进公共财政和民主财政制度的建立，持续的财政压力最终导致公共财政和民主财政制度的演进。笔者认为，县域财政作为基层财政，具备了民主财政中的基层财政优先的原则，而且不具有引起根本制度突变的可能性，所以，把县域财政作为突破口寻求到释放财政压力的财政制度的调整方案是中国政府的理性选择，进而推动中国民主财政改革的进程。
2．县域财政是地方财政运行状况的晴雨表[1]
从地方财政运行的总体情况看，县级财政是地方财政运行状况的晴雨表。由于县级财政是具有财政运行能力的最低的政府层次，基本处于财政收入的最初段、财政支出的最末段，最贴近于经济，尤其是农业经济，所以，所有收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政上。近20年来，中国经济的快速发展，经济体制转轨的冲击、长期持续的需求和供给的矛盾、分税制引发的财政收支矛盾、转移支付缺陷、条块管理的冲击、“三农”问题、教育投入不足、财政困难等问题无一不集中反映在县级财政上。所以，县级财政的运行状况不但对于考察地方财政运行状况、解决地方财政运行问题至关重要，而且也对建立健全中国整个财政运行的良好机制至关重要。
3．县域财政关系到大多数人口的福祉
有研究表明，目前我国县和乡（镇）两级政府共同承担了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出和55%―60%的医疗卫生支出[2]。县域财政的重要性由此可见一斑。根据公共福利经济理论，社会总效用函数是社会成员个体福利效用之和，而公共产品理论表明，个人的效用函数为他所消费的私人产品与公共产品的函数，即Fi=f(Xi，G)。其中，Fi为社会成员i的效用函数；Xi为i所消费的所有私人产品；G为i所消费的公共产品（含公共服务），因其消费的非排他性特征，i所处社区中的公共产品数量是固定的；i=1，2，3……n。结合我国国情，无论从地理因素还是人口因素来看，县域财政对我国国民福祉水平有着重要的影响。据统计，目前我国共有2 860个县及381个县级市，下辖总计20 601个小城镇（2002年）。县域国土面积占了全国的62%，人口总数占全国的70%。[3]由于县域财政以绝对责任主体的角色承担了全国70%人口的公共产品与公共服务（G）主要的供给责任，其所提供的产品与服务的数量与质量便成为其辖区内居民个人消费效用函数的重要变量。再结合我国的特殊国情，目前我国县辖区多为农业地区，所辖人口的绝大多数也是农民。而当前我国农村地区公共产品供给不足已成为制约“三农”问题的主要因素之一，因此，一般意义上我们可以将Fi假定为是G的增函数，由此可得知下列影响关系：县域财政GFi社会总福利函数。显然，县域财政通过影响绝大多数人口的效用水平而影响国民的总福利水平。
县域财政地位的实现体现在其公共服务能力极大提高上，较高的财政公共服务能力能使县域财政走向民主、开放与健全，也可以破解县域财政所积累的各种矛盾，更重要的是较高的财政公共服务能力能通过使居民公共需求得到充分满足而影响国民的整体福利水平。本文在对县域财政公共服务能力界定后，指出影响县域财政公共服务能力的指标，进而提出具体的提升路径。
二、县域财政公共服务能力及影响指标分析
财政能力是政府能力的重要组成部分，政府财政能力大体包括三个主要支架：政府的财政收入能力、政府的财政支出能力和政府的财政平衡能力。其中，政府财政的支出能力是政府财政收入能力的体现，是政府财政能力的实践环节。政府的财政支出能力是政府基于本身的财政收入能力，通过公共资金的运用，达到对公共需要的满足程度，我们也可以称其为财政的公共服务能力。县域财政公共服务能力是县域财政在对国家公共政策的正确认知、理解、接受、整合、协调基础上，通过运用、控制财政资源，能达到的对公共需要满足及公共服务政策目标实现的程度。其中，县域财政公共资金的运用是以财政资金为核心的，对财政人力、权力、行为的综合实践。
影响县域财政公共服务能力的因素可以从以下几个指标进行分析：
1．县域财政对公共政策的把握能力
公共政策实质上是指以民众对公共利益选择为依据，政府或公共部门代为制定的政策。县域财政对公共政策的把握能力大体包括两种能力：一是对公共政策的认知、理解、接受的能力。对公共政策内容及精神实质的认知、理解、接受是对公共政策执行中准确性的把握，对政策目标的一种确信。二是对公共政策的实施能力。主要包括县域财政对公共政策的分解能力和对政策的立案能力。[4]县域财政的政策分解能力，是指县域财政为了能有效地贯彻中央或上级的公共政策，需要将中央和上级公共政策分解为各项具体的政策，化为各种可供直接实行的措施和办法的能力；县域财政的政策立案能力，是指县域财政不能局限于执行上级的公共政策，而且要注意探索和研究本地区所出现的新情况、新问题，发现公共政策执行中发生的偏差和失误，主动向中央和上级政府提供有关的资料信息、并提出新的政策设想和方案的能力。在实践中，如果县域财政对国家的各项公共政策的把握能力越高，那么，实现公共服务预期效果的成功率就会越大。
2．县域财政支出可用资金总量
县域财政支出可用资金总量决定着县域财政支出运用财政资金规模的大小，可用支出资金总量越高，代表县域财政公共服务能力水平就越高，反之依然。我们称之为影响县域财政公共服务能力“量”的指标。决定县域财政支出可用资金总量的因素有：一是县域生产力发展水平。县域生产力发展水平决定了县域内综合的经济实力，从而决定财源的多寡，进而决定县域的财政收入水平，最终决定县域内可以用于财政资金运用额度的大小。而县域生产力水平的高低很大程度上取决于县域内农业、工业等产业的劳动生产率的高低，能带来高附加值的优质生产技术的的运用程度等等。二是财政体制的分权及完善程度。分权涉及到层级政府间辖区内享有的自治权的划分，层级政府间辖区内享有的经济决策权的划分，层级政府间支出责任、税收权力、债券权力的划分等等，分权程度及其完善程度决定着县域经济权利自由度的大小，自治程度的高低、县域财政财权的大小、财政自主性的大小，这些都可以影响到县域可运用财政资金的数额。三是县域的产业结构特征。均衡合理的第一产业、第二产业、第三产业布局能充分地保障县域财政收入的稳定性和充足性，从而来满足县域财政支出总量日益增长的需要。
3．县域财政可用资金的支出结构
县域财政可用资金的支出结构决定着县域财政运用财政资金质量的高低，可用财政资金的支出结构越优化，说明县域财政公共服务能力越高，反之依然。我们称之为影响县域财政支出能力“质”的指标。决定县域财政可用资金的支出结构的因素有：一是县域生产力发展水平。生产力发展水平不但决定于财政支出的总量，而且可以通过影响县域居民的需求结构，来影响县域财政支出结构的构成。随着经济的发展、社会的进步，县域财政对公共物品的提供也会从满足基本需要型的基础设施和基础服务公共物品走向提供满足较高需要型的文化、娱乐等公共物品。二是县域人口及产业的结构。县域内农村人口和城市人口的比重，第一、二、三产业的比重也直接影响到财政支出的取向，特别是近些年政府对农业、农村、农民问题的重视，提高了县域这些方面财政支出的比重。三是县域政府职能的转变程度。中国政府职能转变的根本在于退出竞争性、经营性领域，承担起公共领域的事务，财政职能是满足民众的公共需要。如果县域政府职能转变滞后，就意味着财政支出在竞争性、经营性领域投入的比重会大一些，教育、医疗卫生、公共基础设施、安全、福利、社会保障财政支出相对比重就小些，反之亦然。四是国家阶段性的发展政策重心。县域财政支出会随着每一阶段国家社会经济政策的摆动而变化，国家政策发展重心会影响到县域财政支出结构比重。
4．县域政府的公共服务程度
县域财政的公共服务程度是衡量县域政府财政服务优劣的指标，县域政府公共服务程度越高，就代表其履行财政支出职能越科学，代表其财政公共服务能力就越高，反之亦然。当前，决定县域政府的公共服务程度的因素主要有：一是县城政府职能的范围。县域政府职能界定越加科学，县域政府的公共服务程度就越高。科学化的县域政府职能内涵包括：服务性的县域政府，以民众的需要和认同为第一行政标准；有限并且有效的县域政府，政府的职能主要集中在公共领域，并且在施政过程中力求以最小的社会成本获得最大的社会效益；法制化的县域政府，以法律对县域政府的行为进行约束，并且县域政府行为的本身也严格地遵照法律进行；负责任的县域政府，县域政府不但要对自己所定的行政规则负责，同时也要对自己的财政行为及产生的行为后果负责。二是县域政府体制架构。政府体制是指政府机关为推行其政务所建立的责权体系、组织结构体系、运行体系、法规制度及其相互关系的总称。政府体制的合理化是提升县级政府公共服务程度的制度基础。有效的政府管理来自有效的政府体制架构。[5]按照组织行为学的理论，组织就是一种能量转化的载体。政府组织首先把物质资源、人力智能、知识信息等加以聚集汇合，然后把聚集的各种要素进行制作加工，形成新的功能并将其新的能量释放出去。在这一吸纳、加工、释放的过程中，政府体制的安排，对于能量的总量、作用方向、强度，也即将对县域政府公共服务程度产生至关重要的影响。因此，政府更新行政观念，重塑行政文化，完善政府权责体系，并且依据精简、统一、效能的原则努力构建行政高效、运转协调、行为规范的政府结构体系，这对县域政府公共服务程度的提升是有实质性意义的。三是县域政府的创新能力。县域政府的创新能力也影响着县域公共服务程度。县域政府的创新能力表现在三个方面：首先表现在知识的占有、知识的应用和知识的创新上，核心是对人才的重视。其次表现在县域地方政府的体制创新能力上，核心是政府规模、分工、功能的设计上。最后还体现在县域政府其自身的制度创新能力上。县域政府的制度创新能力，是县域政府在县域社会范围内调整现有的制度安排，以适合先进生产力发展要求的制度来替换不适宜的旧制度的过程中体现出来的能力。
三、县域财政公共服务能力的提升路径
针对影响县域财政公共服务能力的因素，笔者尝试提出提升县域财政公共服务能力的几点建议：
1．提升县域财政的自给能力
县域财政的自给能力是指县域财政为了满足县域财政支出的需要而进行筹措财政支出资金的程度。如果县域财政筹措的资金能满足县域财政支出的需要，那么就认为县域政府拥有财政上的自给能力，否则认为县域财政的自给能力是缺乏的。县域财政的自给能力可用县域财政自给能力系数来衡量：
县域财政自给能力系数=县域财政的公共预算收入县域财政的公共预算支出
通过这一简单的公式，考虑到当前中国县域财政的状况，所共知的是，县域总体的财政自给能力系数会小于1，这说明县域政府财政缺乏自给能力程度最高，县域财政自给能力表现为脆弱性。其实，我们不难分析到影响县域财政的自给能力的因素：一是财政制度的安排。这些也是被学者们反复论证的事权与财权的划分问题，划分的结果在县域这里往往表现为分母大，而分子小，导致计算的结果小于1。二是县域本身存在的财政来源特征，这些与县域内经济、产业结构、人口结构都有关系，县域综合生产力水平不高，根本上导致县域财政自给能力的下降。在实践中，县域必须要进行经济结构调整，培育壮大县域支柱产业，加大对农业等经济社会发展薄弱环节的支持力度，从而消除经济发展中的薄弱环节。同时，努力促进县域内产业科技的创新、县域经济增长方式由劳动密集型向集约型的转变，提高县域经济运行质量，并且促进县域经济的可持续发展，这样才能从根本上解决县域财政自给能力不足的问题。
笔者认为，无论是重新进行制度安排、还是提高县域本身的财源结构和能力，从而提高县域财政自给能力，都需要长时间的酝酿开展。我们必须承认的是，中国当前的财政制度模式及农村城市二元经济模式、财政管理模式是一个时期内国家不断调整各种经济利益、社会利益而形成的一种制度均衡状态，是一种制度结构的供给完全适应需求从而处于暂时不变的状况。诺思说道：“制度均衡是这样一个状态，即在行为者的谈判力量及构成经济交换总体的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者会发现将资源用于再建立协约是有利可图的。更注明的是，这一状态并不意味着，每个人对现有的规则和合约都满意，只是由于改变和约参与者游戏的相对成本和收益使得这样做不值得，现存的制度制约确定和创立了均衡。”[6]诺思的这段话想说明的是制度均衡的达成是一种参与者利益均衡，但是制度均衡时也存在不满意状况。那么，对于县域而言，如果不满意程度引起的改革成本小于改革者获得的收益时，制度变迁必然发生。而这种制度变迁我们不期望短时间内发生，但需要我们通过不断推动各种制度变迁来提高县域财政自给能力。
2．提升县域财政对公共政策的把握能力
（1）提高县域财政执行人员公共政策的理论水平、知识结构、社会实践程度，从而加强财政执行人员对公共政策在政治、经济效益及社会收益上的获得有充分的认知，进而对公共政策的目标及意义有个正确的价值判断，这样公共政策才能被很好地执行下去；（2）加强县域财政执行人员的财政职业素质教育，规范其行为，做到在执行政策时候保持绝对的价值判断上的中立，不能为了追求自身的利益，使自身行为偏离公共政策执行所要达到的目标，并在公共政策的执行过程中不断调整自己的执行行为。比如在中央整顿乱收费政策执行过程中，县域财政部门虽然会使自己的收入减少，但也要对国家的公共政策坚决的执行；（3）建立县域财政对公共政策的追踪问责制度。严格县域财政的考核制度，增强财政行政人员的公共政策执行过程的责任意识，对执行风险进行正确的评估，在保证行政人员合理的行政自由度的基础上，对出现重大错误人员要进行问责；（4）制定法制化、规章化的公共政策的执行程序。这样才能使公共政策执行时有依据作为参考，增强政府财政人员的制度性约束，减少其行为的随意性；（5）县域财政在认知、执行公共政策时要保证上下级以及基层民众的信息联系，主动把自己对公共政策的理解、执行情况与上级政府及财政部门进行信息上的沟通，同时，也要注意基层民众对公共政策理解程度，注意对公共政策的宣传，听取民众对信息的反馈，等等。
3．提升县域政府的公共服务程度
（1）转变县域政府的职能。县域政府要遵循市场与政府边界划分的基本规律，正确处理政府与市场的关系，随着经济的发展、社会的进步，逐步扩大政府公共物品的供给范围，优化财政支出结构，加大对基础教育、公共卫生、环境保护、社会保障服务、福利、公共安全网、公共信息、农村公共物品等公共支出中的社会性支出的投入力度，把生产投资型的县域财政转变为公共服务型的财政；（2）县域政府要树立高效的政府行政理念。完善政府的行政审批制度，明确县域政府各部门的事权划分，形成合理的行政权力结构，使各种行政权力在相互配合与制约中得到行使，同时，建立健全审批的公示制度、推行行政审批社会听证、咨询论证制度、行政审批责任追究制度以及信息反馈机制。这些措施，一方面解决了行政权的重复交叉问题，另一方面也提高了行政权运用的效率和公平性，以及民众对政府行政过程的民主参与度；（3）改善县域政府公共服务的实现方式和手段。在县域政府公共服务实现过程中，注重经济、行政、社会等各种实现方式的综合运用，大力倡导信息化、网络化、电子化等先进的电子政务工具在公共服务中的运用，可以减低行政成本的同时，也可以提高公共服务的效率及政府的公信力；（4）提高县域政府公共服务的创新意识及能力，鼓励县域政府各部门对公共服务实现方式的创新、公共服务提供手段的创新，等等。如在公共服务实现方式上，对一些规模经济特征不强、可以形成成本合理补偿机制的公共服务可以适时引入市场机制或第三部门等民间机构。
4．科学界定财政转移支付目标，实现县域公共服务享受程度的均等化
公共服务能力不仅是指对公共服务量的满足，而且也表现在公共服务均等化的实现程度，由于县管辖区域内大量农村人口的存在，城乡在公共服务享受上表现出巨大的差距，这也对县域政府提出了更高层次的要求，努力实现县域公共服务水平的均衡发展，这有赖于县域财政转移支付目标的科学界定，从而使科学目标指导行动，最终实现县域公共服务享受程度的均等化，提升县域公共服务能力在“质”上的飞跃。[7]
从县域的实际情况出发，县域财政转移支付制度的目标应分四个层次：第一层次是保证县乡村辖区内的行政、公检法、教育、医疗卫生、公共服务提供机构等社会秩序保障机构能够顺利运转，政府职能得以顺利履行，人民生活得到基本的社会秩序保障。第二层次是消除社会阶层间不公平问题，解决社会失业人员的生存、贫困家庭的救济，孤苦老人的赡养，县乡贫富差距过大，优先解决农村、农业、农民问题。第三个层次是努力实现辖区内各政府间公共服务能力的均等化，区域的公共服务水准得以切实保障，居民都享有同等的就业、求学、交通等方面机会与服务，资源得到优化配置，实现辖区内经济、社会全面协调发展。第四个层次是通过县辖区之间的转移支付，充分发挥本地区的各自比较优势和县域经济、政治、文化内在共同点，彼此扶持，构建出全国互联性县域政府间财政转移支付体系，共同实现辖区内外的公共服务均等化的目标。
参考文献：
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［10］ 哈维・S・罗森．财政学［M］．北京：中国人民大学出版社，2003．
1 税收征管效率
税收征管是税收工作的主要内容,是充分发挥税收对经济和收入分配的调节作用的根本保证。税收征管效率是税收征管的重要衡量指标。税收征管效率一般包括税收行政效率、税收经济效率和税收社会效率。税收征管效率的内涵有广义和狭义之分。狭义的税收征管效率就是税收行政效率,是指国家征税取得的税收收入与税务机关征税支付的费用之间的对比关系,是税收税收征管效率的一个重要方面。广义的税收征管效率是指税收的征管活动对社会经济生活的有益影响。税收征管的影响因素主要有:经济税源因素、税收制度因素、税收征管因素、财税管理体制因素和税收法制因素。在既定的外部环境下,税收征管因素是影响税收征管质量的关键因素。税收征管效率衡量的是税收征管过程的投入水平与产出水平之间的关系。在税收征管有效性一定的前提下,税收成本占税收收入的比重越低,税收征管效率越高;或者在税收成本占实收收入比重一定的前提下,税收征管的有效性越高,税收征管效率越高。提高税收征管的效率,应当尽可能降低税收成本占税收收入的比重,或者尽可能提高税收征管的有效性。提高我国税收征管效率是一项系统工程,需要在税制建设、税收征管、管理手段、队伍建设、税法宣传、纳税申报等各个环节贯彻效率原则,需要社会各方面长期不懈的努力,特别是需要决策人、征税人、纳税人和用税人从自身的角度出发,树立提高效率的责任意识。
2 税收制度因素
税收制度简称税制,它是国家以法律或法令形式确定的各种课税办法的总和,反映国家与纳税人之间的经济关系,是国家财政制度的主要内容。是国家以法律形式规定的各种税收法令和征收管理办法的总称。税收制度的内容主要有两个层次:一是不同的要素构成税种;二是不同的税种构成税收制度。简单而严密的税收制度,能使税收征管成本维持在一个较低的水平上。完善税收法制,建立健全税收法律体系,这是推进依法治税的基础。为了使税收征管有法可依,许多国家制订单独的税收基本法,将税收征管的基本内容以法律的形式固定下来。同时很多国家也注重保护纳税人的权利。有的国家甚至把纳税人的权利写进了宪法。
任何一个国家在建立税收制度时,首先要考虑的是保证它的政府支出需要。社会主义经济的发展需要大量的资金,而税收收入却是有限的,它不能不受到一定时期税源的制约,这就要求对二者合理兼顾,以求得需要与可能之间的平衡。同时,社会主义国家和纳税人之间不存在根本利益的冲突,社会主义公有制使国民收入的创造和国民收入的分配都有可能有计划地进行,从而,为国家需要与税源可能之间的平衡提供了条件。税收制度是取得收入的载体,主要包括国家的税收法律和税收管理体制等。从法律角度看,一个国家的税收制度是指在既定的管理体制下设置的税种以及与这些税种的征收、管理有关的,具有法律效力的各级成文法律、行政法规、部门规章等。从税收制度的形式来看,一个国家的税收制度,可按照构成方法和形式分为简单型税制及复合型税制。结构简单的税制主要是指税种单一、结构简单的税收制度;而结构复杂的税制主要是指由多个税种构成的税收制度。一个国家要发挥税收的作用,包括取得财政收入,调节生产、消费、分配和不同经济成分的收入水平等,都必须制定理想的税收制度和有效率的执行税收制度。
3 当前我国税收征管存在的主要问题
3.1 管理手段应用不到位
目前管理手段主要是运用计算机管理,但其监控作用不明显,主要表现为:征管软件本身还不成熟,使用中存在一些缺陷,在一定程度上还不能满足征管要求,信息传递不通畅,影响收入的完整性,加之有少数微机操作人员责任心不强,不能按规定及时、完整、准确地录入有关信息,因而计算机不能全面真实地反映征纳情况;部分工作人员不熟悉征管业务规程,无法对征管信息进行微机处理。
3.2 收监督不到位
偷税逃税普遍化、社会化,税收差额严重。税收差额是衡量一国税收征管效率的重要指标。当前的突
出问题是,一些不法分子通过盗窃、伪造、倒卖和虚开、代开增值税专用发票的办法,造成国家税收的大量流失。受各种利益因素影响,许多企业建有两套或三套账目,在上报经营成果或计算税金时,往往使用虚假账目,形成税收监督的真空。一些没有设立两套账目的单位,在财务核算上也掺杂许多虚假成分,看似规范合理的会计核算掩盖着许多经过处理的问题。虚假的财务核算不仅导致税收流失,还造成国民经济统计指标的失真。企业负责人的腐败问题在部分地区和企业还很严重。尽管企业腐败的表现形式多种多样,反映在财务上,毫无例外都是化公为私,侵吞国家资财,侵蚀税基。
4 当前加强我国税收征管的建议
4.1 加大管理力度
分类管理就是针对纳税人方方面面的复杂性和纳税申报方式多样化的实际设立的一种能使税收征管建立在及时掌握纳税人经营情况、经营方式、核算方式和税源变化基础的一种管理形式和管理方法。由于分类管理是从管好源头开始,所以应从各个方面加强管理,包括将所有纳税户纳入税务登记的范围内,对纳税户纳税申报表、财务会计报表、发票领用存表等相关资料进行案头审计,并有针对性的开展各种日常检查和税源调查工作,切实掌握纳税户的税务登记增减变化情况、发票使用情况、生产经营情况、纳税情况、减免缓退情况、违章处罚等情况,掌握纳税人全部纳税事宜的全过程,并能通过管理及时而准确地收集整理、传递各种涉税信息、资料,建立健全纳税户档案。把抓好分类管理的落实作为加强征管的突破口。
4.2 加大税收宣传力度,提高纳税意识
【文章摘要】“公共理性”是公共管理主体与所处社会之间实现的高度沟通并获得社会高度认同的观念和价值，对我国建构新型服务型政府提供了理论依据和指导。在公共理性指导下建构服务型政府，有利于我国政府的决策和管理的民主化、科学化，能够提高人民的参与性和满意度。
【关键词】公共理性；博弈；服务型政府
服务型政府是在批判和继承新公共管理理论的基础上形成的一种指导各国政府行政管理的的新型理论，在刚刚结束的十七大上，总书记再次强调强调加快行政管理体制改革，建设服务型政府。我国在建构服务型政府的理论研究和时间中已经取得了丰硕的成果。本文试图运用公共理性的知识探讨服务型政府的建构的新途径。
一、公共理性与服务型的特征理性(reason)是社会行为主体对对客体的一种能动性的反映,是行为的主体认识自然、社会及其协调、整合自然、社会和各种行为主体之间关系的基本功能。林毓先生认为:“理性”(reason)是人生来就有的一种能力,一种发现什么是真理的能力,这个能力就是理性。换言之，“‘理性’是一种使我们了解真理的本领”。这种理性是有限理的，即有限理性。从社会学家马克斯.韦伯开始，人们习惯上把理性划分为工具理性和价值理性两种。“工具理性”是指从理性出发，寻求理想的工具来解决论文现实中的问题，以便达到预期的目的，简而言之就是采用最有效的手段以达到一个目的就是所谓的“工具理性”。所谓“服务型政府”,它是在公民本位,社会本位观念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为人民服务宗旨并承担责任的政府。服务型政府从本质上讲是一个为民、便民、人民拥有的政府。
二、公共理性与服务型政府的关系综上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主体在公共决策和管理等一系列活动中,都应在公众的参与和监督之下进行。这种理性是代表民意的,是公共的,是各种利益集团在和平的气氛下,通过讨价还价,最后在协商一致和“妥协”的情况的约定意识。而服务型政以“向人民学习,为人民服务,请人民评判,让人民满意”为行动指南。
三、我国政管理在公共理府在政府决策和性上存在的问题由于我国几千年的封建思想和制度的根深蒂固,现代民主意识还未形成气候,官管民的观念普遍存在。政府成为统治的工具,权力的执行者一直把民众(特别是中下层民众)看成是管制的对象，一切事宜政府说了算,而人民也对此乐此不疲，甘心做奴隶，不愿改变现状。政府工作人员不知道自己服务的对象是广大人民群众,许多领导更是喜欢独断专行,搞一言堂，上行下效，官僚风气甚严。再加上政府缺乏政务公开,决策和管理不透明,没有完善的群众参与决策、管理、监督、评估的机制,而大众传媒又被控制得过死,歌功颂德几乎成了其基本职能。
四、以公共理性为指导构建服务型政府公共理性要求政府决策和管理都应是在各利益团体的“正和博弈”中,通过讨价还价，在互相“妥协”下达成一致并在民主监督之下完成，这对构建新型服务型政府具有重大的启示。我们认为可以从以下几个方面入手:1、转变政府工作人员观念，树立公共理性意识要构建服务型政府,首先要转变两种观念:一种是在我国长期的封建统治中形成的“官管民”的思想。正如马基雅为里说的那样:“世界上除了庸人还是庸人”。而要构建服务型政府必须鼓励民众积极参与行政管理,并在其过程中起到监督和绩效评估的作用;针对精英主义的政治统治思想,我们应该通过教育宣传让政府工作人员深刻认识到自己的双重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官员,自己手中的权力是人民给予的,作为人民的公仆,应全心全意为人们服务,而不能高高在上,蔑视大众，在做出行政行为的时候要和群众商量,认真听取群众的意见和建议,接受群众的监督。而群众也应该认识到自己的智慧和权利,热情地参与行政管理。2、以公共理性为指导，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和创造性运用现在企业制度的基础上,以“公共需求”为导向,对传统的流程进行彻底的改造,使之更具有与社会特别是人民大众更具有互动性,在流程设计上应尽量实现“并联式”服务,设立“政府超市”优化和完善电子政务，使政府的各项管理更透明,更阳光,公民办事更快捷,方便,增加民众对行政管理的参与的深度和广度。3、以公共理性为指南，加强制度建设制度是一个国家的灵魂，政府的制度设计是其统治有条不紊的保障。我们认为,必须在公共性的指引下,用制度的方式规范约束政府及其工作人员的行为,并让公众,大众传媒监督自己的行政管理活动.例如可以建立和完善听政制度、问责制度、专家咨询制度等等,并坚决贯彻执行。4、进一步发挥公众和大众传媒的舆论监督作用群众是政府的的镜子，公众的舆论监督作用对政府的决策和管理有着试金石的作用。在我们建构新型务性政府的过程中一定要高度重视公众和媒的舆论监督作用，特别是要充分发挥大众传媒的“中间人”的的作用，促使政府和公众的沟通和交流，并此保护好公众的利益。服务型政府的构建是一个不断变化和发展的过程，由于封建传统观念和官僚制度的影响，会遇到重重阻碍，不可能一蹴而就,在服务型政府的建构过程中，可能会出现新问题和要求，公共管理者必须要树立科学发展观，与时俱进，统筹城乡服务型政府的建构,在继承前人理论和经验的基础上不断创新，在实践中推进服务型政府的完善。
【参考文献】
1、马基雅维里.君主论.方华文译.(陕西)陕西人民出版社，2005.
2、查春学.服务型政府的精神蕴含与制度安排.(贵州)贵州师范大学学报,2007.
（供药品营销专业五年制用）
大连医科大学
目录
第一部分毕业实习目的与要求………………………1
毕业实习目的
毕业实习要求
第二部分药政管理部门实纲……………………2
办公室
药品注册与医疗器械处
安全监管处
市场监督处
人事教育处
第三部分医药企业管理部门实纲………………4
市场部
销售部
公关部
策划部
人力资源部
财务部
后勤仓管部
药房
第四部分实习作业要求………………………………8
附：大连医科大学药品营销专业………………………12
平时考核成绩评定表
第一部分毕业实习目的与要求
（一）毕业实习目的
毕业实习是医药营销管理专业教学的重要组成部分，学生通过实习，进一步加深对医药营销管理理论与方法的理解，同时对医药营销管理现状有一个初步的认识，以便适应医药营销管理工作的要求，增强毕业后适应医药营销管理市场与工作需要。
毕业实习也是对学生大学在校理论学习成果的一次综合检验。通过实习，帮助学生更好地把理论知识与医药营销管理工作实际相接轨，缩小理论与实际工作之间存在的差距，激发学生努力进取、开拓创新的积极精神，培养学生严谨的工作作风。
（二）毕业实习要求
为了确保教学计划的顺利完成，由学生所在学习部门安排实习，题目由科室与药营专业共同商定，对毕业实习同学提出如下要求：
1、要认真学习、理解毕业实纲对学生的要求，
较好地完成实习任务。
2、在实习过程中，学生必须以医药营销管理干部的标准要求自己，严格遵守所在单位和部门的各项规章制度。统一住宿，不得独自外出。
3、实行实习小组长负责制度，由小组长负责本组同
学的组织与管理，协助指导老师工作。实习小组长要及时向指导教师和辅导员汇报工作情况。
4、对于违反学校纪律与实习基地规章制度的同学，
视其情节给予处理，严重者停止其实习，由此发生的费用自理，由此引起的一切后果由学生自己负责。
第二部分卫生行政管理实纲
（一）办公室
通过办公室的毕业实习，了解药品监管局对药品的
研究、生产、流通、使用进行行政监督和技
术监督的职能，对药品管理有一客观印象。
1、了解办公室日常的政务工作；
2、能协助领导负责会议的组织、文电处理、档案管理等事务性工作；
3、了解药品的新闻宣传、政策法规、行政复议等具体工作；
4、了解办公室的行政事务、资产、财务、房产管理以及保密、保卫等工作；
5、了解信息采集、新闻、来信来访和对外合作交流等工作。
（二）药品注册与医疗器械处
1、掌握监督实施国家和地方有关药品的法定标准；
2、了解初审新药，中药保护品种以及新药临床试验的法规管理工作；
3、熟悉拟定、修订药品地方标准程序、中药饮片炮制和医疗单位制剂规范；
4、了解药品再评价和淘汰药品初审工作程序与方法；
5、了解实施医疗器械、体外诊断试剂、卫生材料产品的法定标准和产品分类原理；
6、掌握医疗器械质量体系认证和监督实施产品安全认证制度；
7、了解医疗器械生产许可证的核发及医疗器械广告的审批等工作。
（三）安全监督处
1、了解国家基本药物目录和非处方药物目录；
2、了解初审临床药理基础的内容；
3、了解药物不良反应的监测工作；
4、掌握实施药物非临床研究质量管理规范、临床试验质量管理规范及药品生产质量管理规范、医疗单位制剂质量管理规范的内容；
5、了解药品生产企业、医疗单位制剂生产许可证的核发工作；
6、掌握品、、毒性药品、戒毒药品、放射性药品及各种药械的依法监管内容与实质；
（四）市场监督处
1、了解药品流通法律法规、处方药、非处方药、中药材、中药饮片的购销规则、药品经营质量管理规范（gsp）；
2、了解药品经营企业资格认定制度；
3、了解药品经营企业许可证核发的条件及设施；
4、了解对制售假劣药品及违法经营药品的行为和责任人的相关处罚法律内容；
5、了解药品广告的审批及内容；
（五）人事教育处
1、了解药品监督部门人员培训规划及管理办法；
2、了解执业药师（含执业中药师）资格考试的内容与注册工作；
第三部分医药营销管理专业实纲
（一）市场部
通过在医药公司市场部的实习，认识市场营销在医药组织中的重要作用，了解市场导向，熟悉医药市场的运作、管理营销的过程和营销企划工作，了解药品的营销情况。
1、了解药品行情，根据行情开发销售工作；
2、熟悉客户服务管理，解决各种问题；
3、掌握市场营销管理过程及对营销环境的分析；
4、熟悉营销信息系统和营销市场调研；
5、掌握对行业与竞争者的分析；
6、掌握对市场需求的衡量与预测及新市场
的开拓；
7、熟悉如何进行营销绩效的评估与控制。
（二）销售部
通过在销售部的实习，了解医药行业的销售工作，熟悉销售环节、销售渠道，掌握各种销售方式。
1、解医药行业的销售工作；
2、熟悉销售渠道，例如商、经销商、人员销售、
终端销售等；
3、掌握各种销售方式，销售绩效评估；
4、熟悉销售目标及日常销售工作管理；
（三）公关部
通过在公关部的实习，了解公关部在医药公司的地位、作用及公关部人员应具备的基本素质及知识，详细了解公关部的工作范畴、工作内容，可通过参与具体的公关活动来了解。
1、了解公关部在医药公司的地位、作用、岗位职责及公关人员应具备的基本素质；
2、了解组织调研及分析企业公共关系的各个指标；
3、了解如何开展企业公关调研活动，了解调研的程序、种类、方法及技巧；
4、熟悉如何协调企业内外部的各种关系；
5、熟悉企业公关信息的传播与管理，企业形象及企业文化的宣传；
6、熟悉如何及时发现并处理好各种公关危机；
7、通过参与实际公关工作来掌握公关部具体工作的运作情况。
（四）策划部
通过在企划部的实习，了解具体企划工作的工作内容、工作方法等，熟悉营销战略的设计，熟悉公关专题活动的策划、实施，产品的促销以及广告宣传等工作。
1、了解企划部的工作内容、职责范围、工作方法等；
2、熟悉如何制定营销战略计划；
3、熟悉产品促销方式、方法；
4、熟悉各种广告宣传方法及媒介的选择；
5、掌握各种公关专题活动的策划、实施程序及活动经费的预算；
6、掌握药店的终端促销；
7、实际参与各类公关策划活动。
（五）人力资源部
通过在人力资源部的实习，了解国家各项人事管理政策、制度，熟悉销售队伍的管理以及对行政、财务人员的管理，熟悉人员招聘制度、程序及规定，熟悉人员培训、薪资制度、奖惩制度的制定。
1、了解国家人事管理政策、方针、制度；
2、了解医药公司人事组织机构的建立，特点；
3、熟悉人员招聘制度、招聘程序及规定；
4、熟悉销售队伍、行政人员、财务人员的管理；
5、熟悉人员培训方式、方法，薪资制度及奖惩制度的制定；
6、熟悉人事
档案管理及人动管理。
（六）财务部
通过在财务部的实习，了解国家财政法规、财政制度、各类税收、费用管理，了解医药公司财政运作情况及财务管理。
1、了解国家财政法规、财政制度、各类税收；
2、了解医药公司财政运作情况及财务管理；
3、了解财务经营原则，账款收支、现金管理制度；
4、熟悉货款回收流程、回收款项管理及收受票据的注意事项；
5、熟悉各类帐单、发票、报销、薪资的管理；
6、了解与各银行的往来情况。
（七）后勤仓管部
通过在后勤仓管部的实习，了解医药公司的后勤仓管制度及状况，了解库存管理、货物管理、货物发放及收退管理，库存盘点等工作。
1、了解国家对药品仓管的规定、制度及要求；
2、了解医药公司的仓管制度及现状；
3、了解药品的库存管理、货物发放及收退货的管理；
4、了解库存物品的盘点。
（八）药房
通过在药房的实习，了解药房在现今社会中的作用及重要性，了解国家对药房建立及营销的规定、政策，了解药房的日常管理、药房的营销及铺货情况，熟悉药房的布置及柜台陈列，了解药房服务人员的培训及管理。
1、了解国家对药房营销的规定、制度，药房的社会作用；
2、了解药房的日常管理及营销状况；
3、了解药房服务人员的培训与管理，了解其人事及行政情况；
4、熟悉药房的布置及药品柜台陈列；
5、熟悉药房与各医药公司的关系及往来联系；
6、了解药房的进货渠道、财务管理状况及仓库管理。
第四部分实习作业要求
（一）实习作业的评分管理
1、起草2篇以上论文（题目自拟），由所在科室带教老师负责批阅、评分；
2、一次会议全过程记录，包括会前准备、会议记录及会后的有关事宜的落实和处理，由所在科室带教老师负责批阅及评分；
3、拟定一份公关活动策划方案，包括活动目的、人员安排、经费预算、场地选择、活动实施方案、实施效果、反馈情况、活动总结等，由所在部门带教老师负责批阅、评分；
4、对所在单位、部门的工作分析报告（自选一个具体部门及职务），由所在部门带教老师负责批阅、评分；
（二）工作分析报告要求
1、目的：一个组织要有效地进行开发与管理，一个重要的前提就是要了解各种工作的特点及能胜任各种工作的人员的特点，这就是工作分析的主要内容。通过工作分析，医药营销管理专业的学生可以从实际的管理中更加深刻地领会在课堂中所学到的相关管理理论及专业知识。
2、内容：
1）工作分析
工作分析是指对某种特定的工作作出明确的规定，并确定完成这一工作需要什么样的行为过程。主要包括以下几个方面：
职务名称：指组织对从事一定工作活动所规定的职务名称或职称代号，以便于对各种工作进行识别、登记、分类及确定组织内外的各种工作关系。
工作任务和工作程序：包括所要完成的工作任务、工作责任、工作流程、与其它人的正式工作关系。
社会环境：包括工作群体中的人数、完成工作所要求的人际交往的数量和程度、各部门之间的关系等。
聘用条件：包括工作时数、工资结构、支付工资的方法、福利待遇、该工作在组织中的地位、晋升机会、工作的季节性、进修机会等。
对人员的要求：包括一般要求（年龄、性别、学历、知识结构、工作经验等），生理要求（健康状况、体力、运动的灵活性等）和心理要求（观察力、记忆力、性格、爱好、事业心、领导才能等）。
2）工作评价与建议
针对所分析的职位、工作目标、工作任务及特点的要求，结合该职位实际工作作出评价，认真分析并提出建议。
3、要求：在所在实习部门实习时间中期，要求实习同学写出工作分析报告（包括工作分析和工作评价与建议两部分），在实习结束前三天，交所在部门带教老师或部门领导审阅、评分。两部分作业由所在部门带教老师或部门领导评分后，统一交到系毕业实习领导小组。
（三）案例作业要求
1、目的：通过案例分析及实际参与案例，促进毕业生提高观察问题、分析问题、理解问题及解决实际问题的能力，通过对实际案例的参与，将所学知识运用到实践中去，使毕业生得到更好的锻炼。
2、内容：案例所涉及整个活动的描述、发生的时间、地点、主要人物、组织或部门等。对案例的分析评述另行成文，附在案例之后。
关键词：收入分配；经济增长；国内理论
中图分类号：F126 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）11-000-01
一、国内理论文献综述
当前我国研究收入分配问题主要集中在以下几个方面：收入差距在中国的发展趋势如何？中国是否存在“库兹涅茨曲线”所描述的倒U形关系？ 导致收入差距变动的因素是什么？有哪些因素导致收入差距扩大？哪些因素导致收入差距缩小？其背后的机制是什么？ 这些影响收入差距的因素能否通过政策手段加以改变？经济转型对收入分配格局的影响？
1.市场化因素对收入分配的影响
从理论框架中看来，生产要素是收入分配格局形成的根本原因，我国在这方面的研究很多。其中李实、赵人伟和张平（1999）分析了中国由于人力资本对收入分配的影响而形成的专业技术人员与一般工人之间收入差距的扩大。 边燕杰和张展新（2002）认为伴随着市场化，劳动力的人力资本和政治资本都在增值，并带来收入差距的扩大。张世伟、赵亮、樊立庄（2007）认为农村劳动力流动会抑制农村居民收入差距的扩大、对缓解城乡居民收入差距的扩大发挥积极的作用。
2.体制变革对收入分配的影响
1978年改革开放以来，从经济转型中的制度变革这一角度来研究国内的收入差距问题成为热点，大多数文章认为我国当前收入差距的迅速扩大与制度转型过程中普遍存在的不规范制度和行为有很大关系。李实、赵人伟和张平（1999）在研究中发现企业内部分配体制的改变引起职工之间收入差距的上升。李建立（2001）认为，导致居民收入分配差距扩大的因素包括税收制度不合理、公共产品分配不公和行政性垄断。卢嘉瑞（2002）认为要消除收入分配的两极分化需要加大反腐力度。莽景石（2006）借鉴日本的经验，认为日本在完成了由后发展经济向工业化经济转变的同时，最终也完成了收入分配由不平等向平等转变，其中转轨起了的决定性作用。
3.经济增长与收入分配之间的关系
李实、赵人伟等人（1999）对省内收入差距与实际收入水平关系的几种函数进行了经验估计，结果没有从经验分析上支撑库兹涅茨假说。周文兴（2002）运用非经典时间序列方法，得出结论：中国经济增长与城镇居民收入分配不平等之间存在同积关系；在短期关系中，体制变迁与政策对收入不平等影响非常大，但不同时期影响的方向不一致；在长期关系中，经济增长与收入不平等之间呈正相关关系。王亚芬（2007）采用Granger方法对中国居民的收入差距与经济增长之间的因果关系进行实证研究，主要结论为：收入差距与经济增长之间存在双向的因果关系，两者相互促进。
4.经济结构对收入分配的影响
陈宗胜在最初（1991）的模型中主要讨论的是经济发展因素对收入差别的影响，以后又补充了体制改革对收入差别的影响，并提出了颇具影响的“公有制阶梯形倒U曲线变异”理论。在公有经济发展的起步阶段，分配差别较小。当改革开放后我国经济进入较快发展阶段。发展水平也相应地转为中下收入水平。两部门间的差别扩大，人口转移的速度加快，劳动差别随着社会文化教育水平分布差别扩大和白领阶层的出现而扩大，从而导致收入差别相应扩大。郑玉华（2005）认为中西部地区市场化进程滞后对居民收入分配差距的影响作用既有扩大效应，又有一定的抑制效应，但总的影响是加大了居民收入分配差距。李楠（2007）从所有制结构的演变对收入差距进行了分析。
5.政府政策对收入分配格局的影响
赵人伟、李实（1999）认为中国农村内部的税收再分配政策基本是无效的，而且成为导致收入差距扩大的一个因素。朱国才（2007）的研究证明我国政府转移性支付政策存在问题，背离了减少收入差距的政策初衷，进一步拉大了整体收入差距。薛敏、陈书伟（2007）认为我国的收入分配政策的变化是收入差距形成的主要原因。
6.收入分配差距对经济的影响
经济发展方面，章宏友（2001）提到收入分配的不公严重地挫伤了职工群众的劳动热情和工作积极性，直接影响到生产的发展和经济效益的提高，并会产生攀比效应，滥发奖金和实物，危及社会的有效供给。姚先国（2007）指出我国经济由投资拉动型向消费拉动型的转变中，收入分配结构应随之发生变动。武小欣（2007）提出一是破坏了我国 GDP 支出结构的比例关系，导致我国最终消费需求在 GDP 支出中的比例持续下降；二是影响国内需求的有效增长，阻碍国民经济的良性循环。
二、对经济发展与收入分配关系理论国内研究存在的问题
从研究方法上看，国内研究主要存在两个问题：
第一，大部分文章都是采用理论分析论证的方法，难免带有一些主观的价值判断，难以让人完全信服。虽然也有一些文章通过数据分析对理论进行验证，但受数据来源和技术手段所限，严重影响了分析结果的客观性。
第二，国内对于收入分配格局的研究一般遵循“市场——政府”范式，但是市场制度和行政制度之外的结构性因素和文化因素的作用正在加大，因此理论模式和研究方法的创新势在必行。
参考文献：
[1]王亚芬.我国城镇居民收入分配差距的实证研究.财经问题研究，2007（06）.
[2]郑玉华.地区市场化水平对居民收人分配差距的影响效应分析.经济问题探索，2005（07）.
[3]李楠.中国所有制结构演变对收入的影响.经济与管理研究，2007（09）.
[4]朱国才.转移支付缩小中国收入分配差距的效果分析.财经理论与实践，2007（03）.
[5]薛敏，陈书伟.转型时期收入分配的政策选择探悉.法治与经济，2007（10）.
管理也是教育。必要的管理，可以约束人的行为，协调人们行动，以便建立正常的秩序。加强教育管理，可以保证学校各项工作的顺利开展。
那么，怎样加强教育管理呢?
首先，管理也是教育，是说搞好管理的目的是提高教育质量。如怎样按照我国的教育方针制定院校培养目标?怎样根据院校的培养目标编订课程?怎样根据各科课程标准选择适当的教材?怎样适应科技发展的新形势和生产部门的新要求来改革课程与教材?怎样按照各教育阶段学生的心理、生理特点来选择教材和教学方法?怎样在传授知识技能的同时发展学生的智力、培养学生的能力?怎样使学生在品德、体质等方面得到全面发展?怎样通过家庭和社会同院校的协作来巩固和扩大教育的效果?等等。都属于管理的范围。
要想通过管理提高学生分析问题、解决问题的能力，每所高校需要用科学的教学管理方法。如：每所高校应有自己的主力科系，进行富有特色的教育；学生的学科基础知识要宽而扎实，具有开拓新知识领域的能力；要扩大学生的视野，把他们带进社会，让他们深入实践，充分利用社会大课堂，不定期地到工厂、矿山、农村、林场、牧场去实习；要提高学生科学实验能力。由学生自己设计实验的全部过程，自己安装、调试一般实验设备、仪器；要适应社会需求，提高学生现代计算技术能力、外国语能力。
其次，管理是学院协调各分院、系、室的活动，并使之与教学环境相适应的主要行为。管理工作是保证协调靠各系、各个教师个人的努力所不能达到的各种目标必不可少的。
院校管理的职能是计划、组织指挥、协调、控制，使各项教学任务及管理工作协调有序地进行。教学计划是管理的源头。不制订教学计划，教学工作就没有秩序，其他管理职能无从发挥，学校的教育质量也得不到提高。
管理要有章可循。开展院校管理，离不开规章制度；有了规章制度，各系、科、室、班以及各部门、各系统的职能、职责才能界定清楚；同时有了规章制度，对各级管理者及工作人员才有约束和激励鞭策作用。
管理要有效的沟通与协调。管理工作是系统的、动态的行为活动。有了计划、规章制度，并不能说管理就会到位，就能协调有序。客观事物不断发展变化，新情况、新问题随时可能发生，人的主观意识也在不断发生变化，这就需要管理者积极主动地去沟通与协调，解决新问题，适应新情况，只有这样，才能搞好学院的管理工作。
管理工作重在考核。人是有随意性的，计划、规定的事情能不能如期完成，监督与考核是有效的控制手段。没有考核、管理必然失控，计划可能落空。再好的规章制度也是一纸空文。
做好管理工作，要求管理者的思维具有前瞻性。任何事物的发展都会有一个过程。只有想到和计划了的事情才可能实现。这就要求管理者积极主动，创造性地开展工作。“话筒式”地传达工作任务的做法是学院管理的大忌。只有想在前面，并估计难易程度，所需要耗费的时间及要做的筹备工作等，高瞻远瞩，方可胸有成竹。思维的前瞻性是高等院校管理者必备的基本素质。
再次，使教育事业适应国民经济发展要求，是当前高等院校急需解决的重要问题，也是加强教育管理的重点课题。高等院校同有关科研单位、工厂企业协作，建立一个集教学、科研、生产于一体的联合体，坚持教育与科研生产劳动相结合，是培养学用一致，德智体全面发展的人才的重要途径。
以湖南工学院为例，该院校本身有三支队伍：一是教师，二是应届本科毕业班学生，三是应届专科班毕业生。教师在完成教学的任务后，有余力从事各项科研工作；应届本科学生的许多论文，可以从生产第一线选取课题；应届专科毕业生可以结合生产实际进行毕业设计或写毕业论文。这三支队伍，三个层次，可以组织起来，以教师为主导，加强管理，充分发挥作用。高校学种多、专业多、设备好、信息畅通，在科研上具有优势，将这支力量与发展经济相结合，与各行各业的科研力量结合形成网络，通力协作，能够推动科学技术的进步，促进工农业生产的发展，也能培养出适应国民经济发展的人才。
一、有利于培养理论与实际相结合，学用一致，德智体全面发展的人才。在解决生产课题的实践中，学生可以发现自己知识的不足，进行有目的的学习。同时，可以促进学院进行教育改革，全面贯彻党的教育方针，以新的方式培养学生，让他们走向社会，成为有用人才。
二、可以促进教学与科研的结合、各学科之间的相互渗透和联合，促进课程的基本建设，为高校专业调整提供依据，推进教育方法上的改革，如在讲课、习题和实验上，把重点放在培养学生的能力方面。
三、可以为多种形式办学开辟渠道，为企业工程技术人员的继续教育提供良好条件。学院可以为联合体及有关协作单位举办培训班，促进企业工程技术人员业务技能的提高。
四、有利于培养“全能型教师”，可以扩大学校经费的来源，用以提高学生专业水平，适应就业。
论文摘要 民以食为天，自古以来，食品安全都是关乎民众根本利益、社会稳定的重要问题。本文主要针对食品安全监管的现状，指出了风险信息公开的的必要性及制度运行当中存在的一些问题，并尝试提出行政自我控制的具体措施。的合理利用风险信息公开这把双刃剑来降低风险，保障相关合法权益。
论文关键词 食品安全监管 风险信息公开 救济途径 自我控制
所谓食品安全风险信息公开，是指行政机关通过一定的方式对外食品风险信息，提醒公众防范风险的行为。虽不具有惩罚目的，但可能会给相关的经营者造成不利影响。对于此类型的公开可归类于我国《信息公开条例》，即涉及公民、法人、或其它组织的切身利益，需要社会广泛知晓或参与的应主动公开。《食品安全法实施条列》也对食品安全领域风险信息公开的具体运用做了相关的规定。风险信息公开存在错误的，相对人可依照《行政处罚法》第25条的规定要求行政机关予以更正，除此之外，对风险信息的规制过于简约，不适当的利用极易造成社会危害和不良影响。对于这把双刃剑，其存在的必要性和现实操作中的一些问题及加强行政的自我控制是本文讨论的中心。
一、食品安全领域风险信息公开的必要性
食品安全问题关乎人民的切身利益，社会经济的稳定和发展。面对市场交易信息供给的失灵和保障食品安全、公民知情权的需要，推进食品安全信息公开是必然选择。
（一） 信息不对称
信息对市场经济中的交易选择起了决定性作用，而交易双方对信息的占有往往是不对称的。从商品制造者、销售者到消费者之间的信息供给处于失衡状态，造成了消费者对风险的无知，而当食品危害显露、事态严重扩大，这种无知就会演变成社会恐慌。近年来的“三聚氰胺”、“双汇瘦肉精”等事件无不证明了消费者与生产者之间的信息不对称的状态。信息的不对称一方面来自于商品生产者、销售者的自私，其没有足够的动力去向消费者提品的风险信息。从短期看，风险信息公开将严重损害企业、公司的信誉，导致产品滞销、利益受损。另一方面，伴随风险时代的到来，风险具有高度的隐秘性，“全有全无”的风险是不存在的，对于风险信息的把握需要依赖一定的知识和技术，且获取信息的成本甚高。目前来看，单纯的依赖市场的自发是无法解决此问题的，作为市场监管主体政府的介入势在必行。
（二） 保障食品安全和公民知情权的需要
我国的《食品安全法》第17条规定：“国务院卫生行政部门应当会同国务院有关部门，根据食品安全风险评估结果、食品安全监督管理信息，对食品安全状况进行综合分析。对经综合分析表明具有较高程度安全风险的食品，国务院卫生行政部门应当及时提出食品安全风险警示，并予以公布。”此条款体现了政府有保障公民知情权，将行政监管中掌握的风险信息反馈给消费者的义务。风险信息作为知情权的客体，早在美国的“社区知情权”中予以确认，是为了规避风险而产生的知悉需求。民以食为天，食品安全关乎人民切身利益和社会的稳定、繁荣，而《食品安全法》第一条的立法宗旨即是保障食品安全，保障公民身体健康和生命安全。
二、 食品安全监管当中风险信息公开存在的问题
作为行政监管手段的食品安全风险信息公开，由于其有效性、灵活性，更能体现民主，究于成本与收益的考量而被广泛的适用。既能解决风险社会市场机制下的信息不对称问题，又能成为促进法律实施的有效手段。但相关法制的不完善和制度的不成熟会侵害商家的合法权益，造成社会资源浪费，阻碍经济发展，引起社会恐慌，公众对政府的信赖缺失。“海口农夫山泉砷超标”等案件 所引起的社会震荡，使我们不得不审视我国食品安全监管中风险信息公开所存在的问题。
（一） 声誉机制下风险信息公开的局限性及危害的扩大化
风险信息公开的效果取决于公众的行为，虽不具有惩罚的目的，但其效果一点也不亚于传统的行政制裁手段。单纯的风险信息公开也会起到一个针对性的威慑作用，由于大规模的公众的抵制，声誉机制能够及时的启动严厉的市场驱逐式的惩罚，有效的恫吓生产经营者为了免遭惩罚痛苦，放弃违法行为，利用公众的威慑力迫使生产经营者自觉遵守法律。“耻辱刑之类的曝光惩罚是一种政府通过公众来实施的私刑”美国学者Whitman如此形象的形容。 公众往往存在的一个普遍心里即是对于大企业的敏感度远远高于中小企业，而中小企业由于其资金、技术、基础设施等各方面的限制，存在的不安全隐患更多，更需要加强规制。每年中小企业的食品安全信息曝光度是非常高的，与公众的重视度却成反比。公众面对铺天盖地的信息会产生信息疲劳，削弱其对风险信息的注意力。且随着对公众信息筛选能力要求的提高，并非所有的受众都能有效地把握公开的风险信息。这无疑给违法行为创造了空间。
信息时代的到来，由于信息公布的方式、渠道等因素，并不是所有风险信息都能有效的到达每一个公众，甚至会发生损害风险的扩大化。一则风险信息一旦公布， 媒体就会大肆渲染进行曝光传播，为了某些利益的驱使夸大加工博取观众眼球。在信息量巨大的当今社会，公众往往只看标题不查阅具体内容，鲜艳的标题内容使公众陷入一种错的认识。对于哪些是政府公布的风险信息，哪些是经过加工的信息，孰真孰假，难以分辨，也就无法做出正确的选择，出现某些时候的过激反应，一些生产经营者的合法权益无辜受损。风险信息经过互联网的传播，所引起的危害更加无法控制，其损害很难有效更改且具有持续性。
（二） 风险信息公开规制的不完善
1. 制约与监督的缺失
风险信息公开作为一种新兴行政监管手段，由于其执法成本低，威慑力强等优势广受青睐，还存在一个原因是其还未受到法律的严格规范，我国现有的法律法规对风险信息的条件、形式及程序的具体规定不尽完善，行政机关自由裁量权过大，很容易规避法律造成权力寻租，对其产生的损害无法追究行政机关的责任。制度的不健全、不成熟也是其产生问题的根源。我国的《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《食品安全信息公布管理办法》等法律法规对食品安全监管领域的风险信息公开的具体操作进行了相应的制度规定，但较于简约，某些规定不具现实操作可能性，仍需完善。如我国相关法律规定，食品安全信息公布应当做到准确、及时、客观。但对于准确、及时、客观却没有标准要求。风险信息公开不仅关乎消费者的生命健康权，同时制约着生产经营者的命运，如何来确保风险信息的质量，何种情况下可将风险信息公开、何种方式进行公开、是否给予生产经营者陈诉申辩的机会、将行政法的基本原则渗透到法律的治理当中都是我们要不断完善的制度要求。
2. 缺乏适当的救济
风险信息公开从法律性上往往被认定为行政指导，是行政事实行为，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，这样对于政府的风险信息可能造成的侵害将得不到有效救济，企业、生产经营者的损失无人负责。德国对于风险信息公开的行政诉讼救济是比较完善，值得我么学习和借鉴的。针对风险信息公开的不同阶段及损害大小的不同，生产、经营者可提出停止作为之诉、一般给付之诉、确认之诉。对于可能导致不可补救的危险、通过法律暂时也无法消除危险给予保护的，生产、经营者甚至可以提起预防性停止作为之诉或者预防性确认之诉。
三、 行政的自我控制
为了更加有效的实现对食品安全领域的监管，保障消费者的生命健康和利益相关者的合法权益，必须加强对食品安全领域风险信息公开的规制。通过相关法律制度的完善与创新，为行政机关及相关主体设定一定的执行标准。实现保障消费者合法权益的同时，理性的兼顾利益相关者的合法权益，以真正实现制度设立的社会效应。
首先，监管部门应当明确作出行政行为的目标，并把目标内化到法律的制度要求当中，缩小行政机关的自由裁量权，以防止权力滥用。监管部门如未深刻认识到风险信息公开的目标——保障消费者合法权益及相关社会利益，一味的追求片面或某一阶段的治理效果，不考虑相关权益受危害的潜在可能性，极易造成监管部门在风险信息公开执行过程当中没有压力，没有约束，没有责任的状况出现。而风险信息公开所能引起的社会效果并不亚于其他行政监管手段，甚至有过之而不及。
其次，食品安全监管部门应当理性的公开风险信息。食品安全领域风险信息的公开能有效的弥补消费者的认知缺失，同时也存在许多溢出效果，看似不具有惩罚性，实则是一股隐形的强有力的社会要素来推进执法的优化，声誉机制的威慑作用是不容小觑的。消费者对食品安全的容忍度是极低的，风险信息一经公开到达消费者，受到其大规模的抵制，可能会给合法的生产经营者造成毁灭性的打击。但影响食品安全的因素是具有复杂性、不确定性的，科技认知能力的有限性及外部环境的不确定性，往往会致使生产经营者、监管部门、甚至专家的认知受限，更何况是非专业性的消费者。对于风险信息的质量、公布的主体和方式应严格的遵守法律法规的统一规定，以达到风险信息公开制度设置的目标，保证消费者通过信息有效决策。
论文摘要：20世纪70年代末以来，西方发达国家掀起了一场声势浩大的以提高政府管理能力和管理绩效为主要内容的“新公共管理”运动。为适应“新公共管理”的需要，各个国家的政府都进行了一系列的财政预算管理体制和公共财务管理改革，也强烈冲击着我国的政府公共部门。本文针对当前公共财务管理的一些问题，提出了公共财务管理的对策。
0 引言
改革开放以来，我国的公共管理和财政管理已经发生了重大变化，政府公共部门的职能由管理型向服务型的转变，财政预算由供给型财政向公共型财政的转变。由于公共财务管理是整个财政管理的重要组成部分，财政管理模式的改变，必然会对公共财务管理产生深刻的影响。公共财务管理是公共管理的核心内容，公共财务管理的好坏接关系到公共管理的质量。作为公共财政和财务管理的结合，公共财务管理的本质是要提高公共资金使用的经济性、效率和效果，在最终目标的追求上与“新公共管理”的核心理念基本一致。可见，在当前倡导“新公共管理”的大背景下，公共财面对新的公共财政管理体制，研究公共财务管理工作出现的情况和问题，寻求公共财务管理的新思路新模式，具有重要的现实意义。
1 公共财务及财务活动
公共财务也称为公共部门财务，应当包括政府财务、政府部门、政府机构或单位财务。财政界倾向于将公共财务称为公共财政，实际上二者既有联系又有区别。传统的财政学理论把财政称为国家财政或政府财政，而将公共财务称为企业财务和事业行政单位财务。财政管理既包括预算管理、税收管理，也包括企业财务管理、基本建设财务管理、事业行政单位财务管理以及预算外资金管理。
可见，公共财务是公共财政的基础，是公共财政的重要组成部分i公共财政对公共财具有统驭作用，公共部门必须在公共财政的框架下从事财务活动。
2 公共财物的现状及其主要问题
2.1 公共预算问题多公共财务管理混乱《预算法》是规范政府及行政事业单位收支管理最重要的一项法律制度，是收支管理的基本依据。为了更好地贯彻预算法原则，我国各地正逐步推行部门预算、项目预算、零基预算等预算管理改革。然而，预算法的规定并没有得到切实有效的执行，依法理财、依法进行收支预算管理的氛围尚未形成，预算实际执行情况并不理想，执行中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重。有的地方未经法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子，以权代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大收支范围，提高收支标准。
2.2 支出不讲效益政府成本过高目前中国各级政府的考核指标有“业绩指标”、“保底指标”等，带有明显的“gdp化”倾向，至于成本指标目前还未纳入干部考核范围。在这种情况下，公务人员支出缺乏成本意识，节俭意识淡薄，支出管理失控，资金损失浪费严重。当前整个社会上奢侈摆阔之风盛行，花钱大手大脚、铺张浪费挥霍的现象比比皆是，公款吃喝玩乐屡禁不止，各种会议泛滥成灾，一些部门和领导竞相出国公费旅游、竞相进口豪华车享受也绝不是个别现象，这都已成为我国财政资金的一个巨大漏洞。
2.3 巨额负债多虽然《预算法》明确规定不准编制赤字预算，预算要做到“收支平衡，略有结余”，但各级政府、政府部门执行赤字预算，大量甚至过度举债的现象一直存在，甚至有愈演愈烈之势。一些政府公共部门财务受托责任不明晰，财务行为不理性，公共行为短期化严重，导致公共部门债台高筑，公共财务危机重重，严重威胁财政的可持续发展能力。在中西部地区，许多地方政府从财政上看实际早已“破产”，不少地方、乡镇政府基本上是在背负巨额债务状态下运行的。
3 公共财物的对策分析
针对对公共财物管理驯犬及其主要问题的研究，我们提出以下对策：
3.1 建章立制，为公共财务管理提供制度保证市场经济是法制经济，没有法律和规章制度的强制约束，财务活动的主观随意性就难以避免，要实行有效的公共财务管理，就必须建章立制。建立健全必要的法规制度，完善监督机制，是做好公共财务管理工作的重要制度保证。目前应尽快建立健全一体化的公共财务制度，“要有健全的、以绩效导向的公共预算制度，形成公共财务制度链。”有关法规制度建立后，还应该不折不扣地执行，否则再好的法规制度也只是一纸空文。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范收支管理的最重要的法律依据，各部门、各单位必须严格按预算程序办事。
3.2 合理配置公共财权合理配置公共财权，首先要深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线的改革和财政管理体制改革，建立起新型的预算管理机制，规范财权运行。其次，要理清中央与地方的关系，根据社会主义市场经济条件下各级政府履行职能的客观需要，按照财权与事权相统一的原则，对其应有的财权加以明确界定，做到财权与事权相匹配。按照公共产品和服务的层次性和受益范围，合理划分各级政府的支出责任和范围。再次，规范财权，统一财力，就是要把一切收支管理权限都归属于政府财政部门集中统一管理，由预算统筹管理，而不是分散多头管理。我国改革开放是以财政的“放权让利”为突破口展开的，要解决腐败问题，首要的就是规范政府部门、单位的财务行为，逐步取消预算外资金，将规模庞大的预算外收支完全纳入到预算内管理，让腐败失去生存的土壤。
3.3 借鉴企业成功经验，引入先进管理技术由于政府部门、单位的非营利性，其借鉴企业成功经验的目的并不在于营利，而在于降低成本、提高效率。西方学者比较公共部门和私营部门的不同效率后，得出结论：企业效率远远高于政府。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中提出以企业家精神重塑政府的主题，主张引进竞争机制，大力降低政府成本。新西兰八十年代中期开始了全面的政府改革，更多、更明确地在公共部门引入私人部门的管理方式以及市场机制，政府通过采取开源节流，将私营部门的会计架构应用于政府预算制度之中、设立财政责任法等措施来降低行政成本。九十年代美国政府提出塑造“降低成本、提升效能”的企业型政府的新概念，按建设企业化政府的思路进行了行政改革。
