时间：2023-05-30 09:58:18
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村土地市场，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：土地市场；流转模式；农产品结构
中图分类号：F713 文献标识码： A
目前，农村土地的经营模式造成广大农民难以加人到高投人、高产出的产业结构调整行列，而另一方面，有经济和技术实力的种养能手，却苦于经营空间的限制，又难以形成规模经营、专业化生产的格局。因此，要扩大农业经营规模，促进农业结构调整，必须加快农村土地市场的流转。
一、我国农村土地市场流转的主要模式
土地流转的模式是指土地流转的方式，即采用什么方式将土地在土地的各种产权形态上进行转移。土地权益人流转土地的方式取决于特定时期、特定区域单位土地面积的边际收益的变化趋势。目前我国农村土地流转的主要模式可以分为以下几种：
1.租赁土地使用权
土地承包户将承包土地以出租方式租给其他农户或农业经营单位。土地出租后，虽然不再由原承包方耕种，但土地承包经营权的主体并没有发生变化，承包关系并不是发包方与接包方的关系，而仍然是原承包方与发包方的关系。《土地承包法》规定，承包方可以在一定期限内将部分或全部土地承包经营权出租给第三方，承包方与发包方的承包关系不变。这就是说法律赋予了农户出租承包地的权利。
2.土地使用权入股
土地作为农村最重要的生产资料，许多农民不愿轻易放弃土地使用权。随着商品经济的发展，从事非农产业的农民日益增多，鉴于担心经营非农产业失利而留有从事农业后路的顾虑，既不愿转让土地，又难以精心地经营土地。于是，土地承包农户将土地入股给龙头企业或农业专业大户，也有农户自愿以土地合股组织各专业合作经济组织，合作经营土地。农户以土地使用权作价入股，按照自愿原则组成利益共享、风险共担的股份合作制农业生产经营单位。由它来统一经营农民的土地，农民既可按土地使用权作价股分红，又可在企业工作，按劳取酬。在股份的构成上，农民主要以土地使用权入股。在用人机制上，企业与农民实行双向选择，企业原则上优先录用股民。这种土地流转方式展示出了深化农村的方向，不仅有利于农业生产规模化、专业化和产业化经营，而且还是实现城乡统筹发展的重要模式和主要途径。
3.土地互换
在土地承包期内，主要是承包方之间为各自需要和便于耕种管理，交换其承包地块的使用权。互换后原土地承包合同规定的权利义务有的仍由原承包者承担，有的经发包方同意后随互换而转移。互换土地承包经营权，是农户在自愿的基础上，在同一集体经济组织内部进行互换。互换一般是农户自发流转行为。
4.转包土地
土地承包户将其土地的使用权转包给其他农户或农业经营单位。承包方与发包方仍按原承包合同履行权利义务关系。该模式是新承包人向原承包人履行义务，原承包人再向发包人履行义务，由新承包人和原承包人共同承担风险。这是农村土地流转的主要方式，具体又有两种方式：一是土地承包户私下与新承包人协商，将承包土地转包出去；二是土地承包户委托有关组织进行转包，即自愿将承包土地委托村委会转包他人。该模式运作方便，对地方经济发展水平没有过高的要求，其主要特点是：从转包主体看，多数是从事非农业生产，举家入城但户口未动的农户，或是主要劳动力从事非农业生产如外出打工、经商等无力耕种承包地的农户。从转包的运作方式看，多为自行转包，私下运作，口头协商，无正规合同，不够稳定。从转包范围看，多为合作经济组织成员或邻近的亲朋好友。据有关土地流转转包不完全抽样统计，在1998年到2007年10年之间，经过村委员会和私下运作这两种情况转包，全国有偿转包耕地由1997年的146.7万亩上升到2004年的1065.7万亩，到2007年，转入户共计支付转包费就达76.3亿元之多。
5.使用权拍卖
承包人把承包的土地，主要是“四荒”土地的使用权,一是通过集体经济组织，一次性作价卖给他人。拍卖年限、价格及其他有关事宜协商确认并签订拍卖合同。早在1983年，山西省柳林县龙门垣乡村民李马才，率先以1750元的价格买下了本村15.7亩“四荒”地的使用权，成为全国“四荒拍卖”的第一例。另一方面是承包人把承包的土地使用权私下拍卖其他经营户。到2007年底，由于农村承包的土地的经营户长期在外打工或已经在城镇私人企业就业，根据调查，全国已有3700多万农户将自己经营的土地使用权放弃拍卖给他人经营。
二、农村土地市场流转存在的主要问题
（1）土地成片流转难，土地流转过程中农民利益得不到保障。所属土地位于成片流转土地中间位置的个别农户出于种种原因，就是不愿把承包的土地流转出来，影响产业规模化经营政府的统一规划。另外，土地流转过程中农民利益也得不到保障。一是土地流转价格比较低，与业主收入极不相称，农民应得的流转收益存在较大风险。二是部分流转的土地期满后，如数复耕困难，即使复耕后，也将影响耕地的质量，农民的长远利益难以保障。由于土地作为农村居民一种最基本的生活来源保障，加之农户深受传统观念的影响，土地在大部份农户心中的基础地位还是没有改变。部份农户在进行土地流转时，只着眼于一时的利益，而对自己在土地流转以后的基本生活考虑不够充分，加上国家法律法规在这方面的空白，造成部分土地转出农户以后的生活得不到保障。
（2）土地流转费用确定困难。目前，土地流转的租金主要有两种方式来确定：一是现金租金；二是实物租金。这里主要的问题就是现金租金，现金租金的确定没有考虑到物价水平的涨落因素，这是引起纠纷的一个重要原因。
（3）土地的规模化经营中缺乏环境保护的制度和意识。在土地流转过程中，政府对规模化经营业主的环境生态效益考虑较少，由于多数从事土地规模化经营的业主资金限制和无相关的制度约束。土地的规模化经营对周围环境将造成巨大的破坏，影响到周边群众的生活。如养殖场的畜禽粪便，农家乐的生活污水等，大部分没有经过处理而直接排放到周围的河流、沟渠中，对水源造成了严重影响。土地的规模化经营中环境保护是当前我国农村土地流转进行规模化经营过程中的一个突出而又被忽视的重要问题。
（4）相关法规、政策不配套、不协调。在农村土地流转的实际操作过程中，政府感到相关法规、政策不配套不协调不具体。目前的《土地管理法》与《农村土地承包法》的有关条款就存在不协调的地方。《民法通则》关于土地承包经营权的相关条款过于笼统，实际过程中难以操作。在具体的土地管理规定中也没有对土地流转的相关条款说明。如《土地承包法》规定，到农民手中承包土地，不得改变土地的农业用途。然而，到底如何才算“农用”这个问题是不清楚的。这个问题不清楚，投资者改变土地用途的行为就难以受到法律的制约。另外，相关法规、政策不配套也造成土地被闲置。
（5）土地转入方在其转入土地上的基础设施不符合相关法规。这个问题主要是指土地转入方在获得成片的土地以后，在其经营活动中在转入土地上进行的基础设施建设，没有报请有关部门审批、核准。而这些设施的修建在土地流转之前并未申明，协商，这种情况往往会变相改变转入土地的用途，使土地以后的复耕可能减少，这也是目前农村土地流转过程较突出的一个问题。
三、加快农村土地市场流转，积极调整农村农产品结构
合理配置农村土地市场资源，促进农村土地的合理流转，是调整农村农产品结构和提高农民收入的的关键。加快农村土地市场流转，积极调整农村农产品结构的主要措施有：
（1）加强农村土地生产开发和经营的综合规划，统筹安排。结合制订“十一五”规划，要将土地流转与农产品结构调整结合起来，纳人到经济社会发展规划并进行统一管理。充分调动村社基层组织积极性，广泛听取群众愈见，依法完善托管经营.积极促进农村土地的合理、合法流转。在流转目标上.依靠城乡两个市场发展优质高产高效农业，发展特色产品、生态农业产品和可持续农业，调整农村农产品结构，以不断的满足人们不断增长的物质文化生活需要。
（2）根据我国农村的实际情况，结合我国农民生活社会保障制度建设的探索，政府应当对土地转出农户的社会保障制度进行积极试验。如，可对土地转出农户进行基本生活养老保险，基本生活养老保险金可由流转土地使用权租金大小或区域城镇最低生活保障金的标准确定。
（3）建立土地流转的市场体系。随着经济的不断发展和农户市场化意识的不断增强，今后土地流转通过市场来完成是不可避免的，因而应该建立土地流转的市场体系。土地流转的市场体系包括村、乡镇、县市三级体系，即村一级的土地流转服务站、乡镇一级的土地流转交易中心、县市一级的土地流转交易管理局，依法推进土地的有序流转，形成公平、公开、公正的交易市场环境。（1）依法进行土地流转
（4）建立土地流转的风险保证金制度。按照国家法律、法规，土地流转受让方搞规模经营不能损害农村生态环境，不能搞掠夺式经营，不得随意改变土地的性质和用途。为此，政府应建立流转土地的风险保证金制度，以保证土地按约使用、合理使用。风险保证金可以按业主每年收入的一个比例收取，每年提交给政府管理部门，由政府管理部门统一监督和使用。
（5）土地流转必须依法进行。土地流转必须依法进行，务求做到公开、公平、公正。应该尽快制定《农村土地流转法》，从法律、法规上规范土地流转的程序、流转的方式、确认机构以及发生纠纷的处理方法等，在法律中明确土地流转的条件、土地流转费用等方面的条款，并对土地转出方要督促其签定流转合同，形成稳定的流转关系，特别是要对土地转入方是否按规定使用土地进行监管；对其在土地上的基础设施建设，必须要在流转合同中确定说明，并不得有危害土地复种的行为。保证土地流转的公开、公正、合法以及土地流转双方的合法权利。
作者单位：重庆工商大学
参考文献：
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[2]王洪亮,徐翔.关于农民增收问题的理论思考[J].经济问题,2004,(2):47-78.
关键词：农村土地银行；风险分析；发展策略
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）07-1392-04
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.07.049
Risk Analysis and Development Strategies for Rural Land Banks in China
REN Yuan1，CAI Sheng-cheng2
（1.School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China；2.Jiangsu Broadcasting Corporation，Nanjing 210000，China）
Abstract： from the current situation of China rural land bank development，analyzes the main risks of current rural land bank is facing the lack of operating funds， land ownership is not complete，the rural social security system is not perfect， the loan of local identity fuzzy and weak awareness of farmers' capital. It puts forward the development of rural land banking，night land management mortgage system，broaden rural land bank financing，urban and rural land policy，and with the eyes of farmers and promote and implement capital “two rights” ten work to promote rural land bank anti stable development strategy.
Key words： rural land banks； risk analysis； development strategy
在推M“三农”发展和新农村建设的过程当中，土地作为最重要的资源与生产要素，一直受到政府与市场的广泛重视。在城乡土地制度二元化逐渐消弱以及多地区进行了土地银行试点运行的背景下，尝试建立中国的农村土地银行体系，可以促进农民将自己无意耕种的土地存入土地银行，定期收取存地利息；土地银行对土地进行整合、平整、改良，进而将土地作为一种产业资本进行对外出租；种粮大户或农副产品加工业的上游企业进行贷地活动，对现代农业产业上游企业展开贷地活动，以此实现土地集中使用、创造财富。政府可以通过土地银行对第一产业的生产经营活动进行调整。由此构建起中国的土地银行体系，进而推动土地市场的建设与发展、盘活农村经济，推进市场全要素经济发展[1]。然而，在土地银行试点和发展过程中，如何有效控制风险，提升土地银行的运行效率与经营效益，就成为当前农村土地银行建设、运行中亟待解决的问题。
1 中国农村土地银行发展概况
虽然中国是城乡二元的土地所有制结构，但是为了确保经济水平建设的进一步提高，人民银行和银监会在2009年了92号文件，文件指出：应进一步加大涉农的信贷投放，引导更多资金流向农村。有条件的地方可以探索土地经营权抵押贷款。这个文件从制度层面上来说是放松了对农村土地流转的限制，但却还不足以使农民将自己手上的土地承包经营权用来向银行进行抵押贷款，虽然这与国外的农地银行以及成熟的农村土地金融体系还有较大的差距，但也是一种农村土地银行雏形的渐进式探索。当土地这一资本真正能够在要素市场上流转起来的时候，才能发挥土地真正的经济作用――农民由于缺乏生产资金而用土地承包经营权作为抵押物向银行贷款，可将贷来的资金用来购买农机和平整土地等来促进自身农业生产力水平的提高。
由于土地是在中国城乡二元制度的背景中存在的，农村土地在过去长达几十年的时间里都是作为种植业和养殖业的践行地，权利主体不明确，流转制度较混乱，所以建立合作社为主的土地银行大多扮演中介服务组织的角色，设立的目标多为促进土地流转和增加农民收入。虽然在中国有一些农村土地银行的试点，但这些试点一般来说并没有脱离中国银行和银监会92号文件规定的范畴：宁夏平罗县的土地信用社成立于2006年，主要功能是经营土地承包经营权的流转和将土地适度集中规模经营，在这个过程中并不开展土地抵押贷款和土地集中整理的业务，该土地银行并不具备政策性金融机构的职能，它的身份是土地流转的中介[2]；湖南永州伊塘的土地银行成立于2010年，其运作模式是将农民闲置的土地集中起来然后租赁给种粮大户，通过利息差进行持续运作，规范土地资源、增加农民收入。2009年浙江省宁波市江北区正式开始实行“两权一房”的抵押贷款，将在农村拥有土地承包经营权的农户划定为服务对象，由市区信用合作社对江北区内的符合申请“两权一房”贷款的申请人发放贷款，发放的资金将用作生产和经营；2008年重庆市成立了农村土地信用所，2年之后重庆在年度政府工作报告中提出，进一步开展和深化农村土地和林权等生产要素的抵押贷款工作，切实推进农村土地承包经营权抵押贷款的实质性进展。这一系列的举措都直接表明了对农户对土地处分权的尊重，为农村土地承包经营权的可抵押性提供了保障[3]。土地市场的可持续运作依靠土地产权制度的明晰界定、土地产权处分保障机制的完善以及土地权利流通市场的健全[4]。
从目前中国农村土地银行试点发展的情况看，土地银行的一般运行过程中的利益相关者主要有农村土地银行、贷地方、农户，三者之间的关系如图1所示。这里面存在三对双向关系，一支单向关系。单向关系是指外部监管部门对农村银行的各项业务开展外部独立监督，保证土地银行体系运转的公平、公正、公开。三对双向关系里首先是农户和土地银行之间的关系。农户将自己不愿意耕种的承包地的使用权在土地银行进行登记，银行根据农户土地的大小、土地土壤的质量、土地的地理位置以及土地的存放时间长短等因素用统一的标准进行评估，根据价值评估的标准来确定土地存放的利息，并开具相关存地证明交给农户；其次是土地银行和贷地方之间的关系，土地银行将收取的土地进行归类整理、编号，并用统一的技术标准对收取的土地进行规范化整理，如土地平整、土壤质量改造、相邻土地之间合并等。等贷地方来进行土地租赁洽谈时就可以将整合好的土地以资本的形式来进行展示和建议，在这个过程中，必须明确贷地方的身份特征（是否具有政府认可的土地使用资历、土地的用途、租地资产的审核等）。贷地方根据租地时间的长短、土地的质量等方面支付土地的利息给银行，银行的收益就是来自于由贷地方和农户之间的利息差；最后一对关系是农户和贷地方之间的关系，农户可以作为应聘者去贷地方（大型种植园和农产品加工的上游单位）提供劳务，贷地方向农户提供相应的薪酬，两者建立起来一种劳动雇佣关系。土地作为一种活跃的资本在市场上进行流动时就可以创造大量的社会财富，拉动区域经济增长，构建完善的农村土地金融体系。
2 农村土地银行风险分析
2.1 缺乏配套充足的运行资金
国外的土地银行资金来源是十分广泛的，其背后绝大部分是政府财政支持，还有一部分是自身可以发行债券和股票，通过上市的方式来融聚资金，银行是农户和贷地方之间的纽带，没有大量稳定的资金是没有办法维持其高效运转的。中国的农村土地银行规模大都很小，一般都是地方政府财政拨款或者是集体出资，在这样的情况下土地银行很难扩大业务规模，所经营的业务也只能局限在农村的小块土地交易中，从长远来看很难在全国范围内形成健全的土地金融市场。
2.2 尚未完成土地确权
中国农村土地是集体所有制，法律虽然规定土地是归集体所有，但是并没有明确是何主体可以支配土地的所有权，这个权利主体可以是村民自治组织也可以是村党支部还可以是经济合作社。这种权利主体的模糊性导致了产权界定的盲目性[5]。相较于西方资本主义国家的土地私有制，中国农民的土地权利是模糊的，这就直接导致了名义上的权利使用者开始有了寻租行为，进而产生了土地的腐败问题。农村土地银行利益相关者农民和银行的关系是建立在农民土地确权的基础之上，这样农民和银行之间才能进行利益的博弈。如果缺失了这一对关系，中国土地金融市场的建立无从谈起。
2.3 农村社会保障制度尚不完善
在农民的传统思想中，土地是自己最大的保障，至少可以保证家庭食物的供给，所以他们几乎不会把自己手中的土地转让出去，土地是农民的依靠，至少在社会保障制度不完善的情况下是这样的。医疗、养老、教育等方面在农村还没有建立起完善的体系，在这样的背景之下，农民土地流转的意愿不够强烈。即使是外出务工的农民也不愿意将自己手中的土地流转出去，在他们的意识里“有地才有家”，他们在外务工的重要原因之一就是家里有地，待年老之后可以落叶归根安度晚年。如果农民的生活可以不依赖于土地，那将会增强其土地流转的意愿，因此完善社会保障也是当务之急。
2.4 贷地方身份的模糊性
在没有明确的土地规章制度之下，贷地方的身份不会受到严格的审查，这就造成了许多农村地区土地被乱占乱用，耕地资源受到严重破坏，土地资源利用无法实现最大价值化。流转了土地却不能创造财富，愈发严重影响了农民的日常生活，并致使权力寻租的行为发生，最终导致了土地腐败的问题[6]。中国农村土地的流转和使用有严格的规定，但依然有些村集体和不规范的土地信用所借着土地流转的名义对农村耕地资源造成了破坏。
2.5 农民的“资本意识”薄弱
农民市场意识薄弱，主要表现在农民参与市场的意识不足，或者说只知“市场化”之字，不知“市场化”之意。这种市场意识的严重缺乏导致了农民只是把土地作为养家糊口的“小粮库”，它仅仅是为了满足生存发展的一种存在。虽然部分地区存在着农村土地交易的小市场，但是这种市场的的交易主体一般是本村的小经营者或是亲属，仅通过一个简单的书面契约就认为完成了一项交易的思想甚是常见。农村的社会保障机制虽然在近年来有了较大的改观，但是放眼全国，这种“社会温饱体系”很难从根本上为广大农民建立起完善的保障体系。在以上的几点综合作用下，农村土地流转体系呈现出从骨子里的孱弱，或者说是一种主观意识的严重缺位导致的无力。农村银行的建立过程中一旦缺乏了农民的支持和理解，那么农村金融体系的建立就是一纸空文。
3 中国农村土地银行发展策略
3.1 拓展农村土地银行的业务面
中国农村未来的经济领域中，主要内容是建立起完善的土地金融w系，而土地银行则是这个金融体系中至关重要的一环，中国农村金融市场构建成功的关键也在于此。土地银行作为银行的一种，其本身就具备融资的功能，土地在建国初期的主要身份是一种生产要素，伴随着农村经济的发展，土地也由生产要素逐渐转化为一种吸纳资本的工具，土地银行应该逐渐将土地转化为一种融资工具。农民将土地的使用权存入土地银行本身就是解除了土地对农民自身的束缚。存地利息的获得也使农民得到了更为丰富的迁移选择和择业空间，这为农民迁移、创业等提供了资金上的支持。生产合作社和大型种植户也可以将获得的资金用来购买农机、化肥等农资产品，促进农业的生产。为促使农村土地银行经营的多元化，可以将土地纳入债券业务，即把土地作为担保物，将土地和资本进行有机结合，使农村的开发过程对社会资本产生更大的吸引力。农村经济的增长离不开农村土地银行业务的开展，多元化的经营业务不仅可以刺激农村土地银行的创新力，而且作为可以吸收大量劳动力的服务型行业，土地银行可以在一定程度上缓解社会就业难的现状。农村土地银行作为金融机构就决定了其业务的多元化，这也是土地资本化、土地融资的内在需求[7]。
3.2 完善土地经营权抵押贷款的配套资源体系
土地经营抵押权的配套资源包括法律法规、组织保障和产权制度。任何组织的建立都需要完备的法律体系作为支撑，土地银行在中国尚处在萌芽阶段，尽快完善土地银行的实施准则，加快健全将土地银行由试点推广到全国的政策准备。根据实际要求尽快修订《土地管理法》和《农村土地承包法》，只有真正公布和实施可操作性强的法律，农村土地市场才会按照秩序运行，降低农村土地市场的风险，降低各方违约的成本、减弱各利益方之间的博弈。在有法可依方面，市场健康运行的根本性保障由法律法规的完备性和可量化性决定。制定完备、明确、可操作性强的市场交易规则，将土地交易的自力交给农民。在有法必依法方面，严格保证相关法律法规的落实，使农地交易的过程阳光透明[8]。从执法必严层面上来说，政府相关部门要在土地流转的过程中严格按制规章制度办事，自觉接受监管部门的监督，成立土地专家小组对土地市场的运行状况进行监测和预判，及时纠正由于市场调节带来的问题。从违法必究的层面上来讲，对“灰色的土地流转”采取严厉措施进行控制，净化土地流转市场。农村土地市场的流转还应该建立健全土地规划体系，要制定乡镇级土地利用的总体规划，对各类用地做出合理安排[9]。守住中国耕地的基本线，划定基本农田保护区，正确处理好农用地和非农用地之间的关系，调整各个利益主体之间的关系，构建和谐土地市场。
良好的组织保障体系是农村银行建立的根基，建立农村土地银行可以以中国农业发展银行和农村信用社为依托，与这两者进行业务上的结合，联合开展农村土地的存贷业务、土地使用权抵押贷款业务、土地流转信息库业务等[10]。还应该建立土地仲裁服务部门，由专业人员来处理土地流转过程中可能产生的纠纷，保证土地流转的公正、公平、公开。加快推进土地确权的步伐，对国家、集体和农民的土地所有权进行明确地界定，强化农民的土地所有权以及产权意识，建立多元化的产权制度。
各地应根据实际情况出台相关法律法规，明确地界定土地到底归谁所有，必须从当前的土地制度上进行细化改革。明确土地产权还包括土地的所有权和使用权主体、土地使用的年限，为农村土地市场建立一个稳定的交易环境。明确产权主体就是明确交易主体，只有安全可转让的土地使用权才能促进农民的收益，并且降低了收益的不确定性。放宽农村土地使用范围的规定，放松土地交易对象和限制范围，先构架区域性的土地交易平台，进而构建全国性的土地交易平台，使“看不见的手”发挥配置资源的最大功能，优化资源的每一次配置，使农民真正参与到市场经济中，促进农村经济发展。
3.3 拓宽农村土地银行资金来源
加大政府的财政支持力度，拓展土地银行资金来源，如发行土地银行债券、土地银行股票等。农村土地银行一般来说只是提供农业性的贷款，这种贷款的时间一般都比较长、利息也比较低，这就使得农村土地银行不能像其他商业银行一样通过吸收存款的方式来汇集资金。所以发行土地债券和依靠财政支持是十分重要的途径。可以对农村信用社进行投资改造，拓展其业务渠道，这一项可以先在经济发达的地区进行试点，在试点的过程中找出存在的问题，解决问题并推广。
3.4 在包容性市场机制下统筹城乡土地政策
建立包容性的市场要使市场信息透明化、建立宽松的竞争环境，降低农民参与市场的机会成本，有效的市场机制会更加有力地推动包容性市场的发展。建立包容性的土地流转机制需要从市场价格、市场平台、市场规划、市场组织四个角度出发。首先需要划定明确的土地流转数量，使土地市场的需求和供给符合农村市场经济发展的诉求。搭建农村土地交易合法平台，拓宽农民进入市场的多元化渠道，实现农村土地的价值，不断刺激和提高农民参与市场交易的积极性。地方政府和有关部门应该建立农村土地流转体系的领导小组和中介组织，从农民的角度出发，切实提高农村土地的市场竞争力，维护农民的利益。在这个过程中还应该建立土地市场督查小组，对每项土地交易进行监管和核查，避免土地寻租行为，从源头上杜绝土地腐败。
3.5 加大农村现代化建设投入，培养资本农民
广大农民群众的思想意识水平现代化也是农村现代化建设的关键，可以通过专家讲座的形式举办培训班来强化农民的市场意识和维权意识，输入市场经济条件下的土地产权思想，这对农村土地制度的深化和健全农村土地流转体系有重要的意义，有利于土地市场的形成和发育，提高土地资本的流转效率，加强农地经济在市场经济中的竞争力。相对于单纯的减免农业税来说，强化农民现代化市场意识是提高农民收入、保障农民长远利益的更为治本的方法。切实提高农民的市场意识，真正使其理解市场化的含义，在接受教育的基础之上鼓励农民摒弃过去简易的土地交易行为，鼓励其参与农村土地建设的新航道。从根本上来说，就是要提升农民的主体意识和市场意识，培养资本农民。
3.6 进一步推广和落实“两权”试点工作
党的十八届五中全会对深化农村经济改革做出了重要部署，其中鼓励银行业金融机构积极探索、开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，对于盘活农村资产，促进农村经济发展都具有重要意义。赋予“两权”抵押融资的功能，维护农民土地权益；推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务；建立抵押物处置机制，做好风险保障；完善配套措施，提供基础支撑；加大扶持和配合力度，增强试点效果。紧紧抓住“两权”试点工作的机会，在工作过程中总结经验，在失败中不断探索建立中国农村金融体系的路径，抓住机遇激活农村土地市场，增强农村土地的资源效能，推进农村金融产品和服务方式的创新，促进农业现代化发展。
参考文献：
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1 强化农村用地规划和管理土地利用总体规划和年度计划，是统筹城乡发展、协调各业用地的重要依据，是调控用地总量、结构和布局的重要手段，也是支持社会主义新农村建设的基础工作。国土资源部门应当争取主动，加强协调，在县级和乡(镇)土地利用总体规划修编中进一步摸清农村用地现状，明确农村居民点的数量、布局和规模，广泛听取农村群众的意见和建议，充分尊重农民意愿，增强规划的公开性和透明性，积极介入新农村建设的各类相关规划，确保村庄和集镇等规划与土地利用总体规划相衔接。并且应依据土地利用总体规划和村镇建设规划，立足现有基础进行房屋和基础设施改造，充分利用村内空闲地、闲置宅基地等存量建设用地，有条件的地方，要在充分尊重农民意愿的前提下，在依法依规的基础上，引导农民集中建房，建新拆旧，积极推进废弃地和宅基地土地整治，以集中促进农村土地节约集约，提高农村建设用地利用率，此外，要加大土地执法力度，坚决查处违反规划侵占基本农田和耕地的违法用地行为；坚决制止用“以租代征”等形式擅自将农用地转为建设用地。
2 严格保护耕地，严守耕地“红线”耕地是农业最重要的生产资料和农民最基本的生活保障。严格保护耕地特别是基本农田，是提高粮食生产能力、保障农业生产的必然要求，是对新农村建设最大的支持。国土资源部门应进一步落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，严格落实地方政府对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田行政负责制，坚持实行最严格的耕地保护制度，严格落实耕地占补平衡制度，鼓励被占用耕地表土剥离利用，新开垦的耕地要充分利用剥离的耕作层土壤，确保基本农田总量不减少、质量不降低，防止以新农村建设等名义盲目圈占、违法批占土地特别是农用地，切实保护好耕地尤其是基本农田。
3 推进土地整治，挖掘潜力农村中的边角地和闲置宅基地等空闲地为土地整治提供了很好的机遇。土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理项目，血向粮食主产区、基本农田保护区和土地整理重大项目工程倾斜，主要用于高标准基本农田建设，并将小型农田水利建设作为重要内容，推进田、水、路、林、村的综合整治，努力提高耕地质量、增加有效耕地面积、增强耕地排灌能力、改善农业生产条件和生态环境。同时，切实加强对土地整理项目的指导和监督检查，不断规范和完善管理制度，确保资金专款专用、项目工程保质保量如期完成，为新农村建设服务。
4 严格农用地转用和土地征收管理全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及其他法律、法规关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。在农用地转用、土地征收的审查报批中，严格控制征地数量和范围，进一步规范征地程序，认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序，在经批准公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，向村民公开征地补偿标准、宅基地审批程序等，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权，接受群众监督。对补偿标准不合法、安置措施不落实，实行征地补偿准备金制度等有效办法，确保征地补偿费用及时足额到位，在工作作风和方式方法上密切联系群众、严格规范征地拆迁、规范有序推进土地整治和置换挂钩、加快农村集体土地确权登记颁证、认真做好严厉打击损害群众利益行为。
5 加强农村地质灾害预防在地质灾害易发多发自的农村，在科学调查、合理规划的基础上，及时提出地质灾害防灾避让的意见和建议。按照“谁破坏、谁治理”的厉则，加强地质灾害隐患点的治理，建立健全和完善地质灾害群测群防体系，为新农村建设提供安全的地质条件。
6 明确和完善土地所有权即使在土地所有权和使用权分离时，也应保证土地所有权的完整性和稳定性，规范土地流转市场，并使其所有权在经济上得以合理的实现。首先，应明确土地所有权主体，应该在有关法律和规范上，明确规定农村土地除由国家另有特殊规定的以外均属村一级的农民集体所有，其主体为基层社区合作经济组织或暂为村民自治组织(在经济不发达地区尚未实行政企分设时，可由村民委员会代行土地所有权)。其次，要明晰土地集体所有权的完整内容，使集体土地所有者依法可以对土地行使相应的占有、使用f经营1、收益和处分权。依法规和政策通过对土地的发包、转让、出租、抵押入股等形式，实现其所有权。其三、在法制上明确土地所有权的转移应由国家管理和约束，规定土地所有权的车转移只能在集体之间，集体和国家之间进行，以保证公有制土地的合理分配与高效利用。
7 健全农村土地市场运行机制
(1)价格机制。价格是市场的精髓，尤其是土地市场地域性、层次性明显，只有合理的价格才能使不同层次及同一层次市场之间的关系协调化、比例化，并形成一个有机的整体，从而优化土地资源配置和土地市场的运行。在农村，所有权的流动需要一个适当的地价，保障农民的生存与发展，保证土地所有者的合法权益，包括平等交易和受尊重的权利，征地补偿费不能同市场形成两个价位，影响未来收益。使用权的流转，如土地适度规模经营过程中，跨行政区的连片承包转包，以土地联营为条件获得程金分成，股份合作制把土地的实物占有转变为价值占有并且按股分红等。同等条件的土地理论上要求它价格一致，实际操作过程中地价客观上也必须一致，这样就要建立一个公平、公开、公正的价格机制，规范农村土地市场。
(2)竞争机制。农村土地资源有效流转的主要机制就是竞争机制，市场竞争是经济发展的动力之一，土地市场的竞争机制不同于一般市场，土地供给数量有限且位置固定，土地的需求会随着经济的发展而不断增加，导致土地竞争越来越强烈，通过竞争来优化配置土地资源，实现土地最大的经济效益。
(3)中介机制。中介是相互沟通的桥梁，发达国家土地市场的中介机制较为完善，尤其是美国，形成了规范的地产经纪人制度。但在我国土地市场的中介机制还处于待完善或缺位状态，为使土地市场的运行有序化、高效化，也是由于土地市场的地域性、层次性等特点，中介机制的建设必须跟上来或者超前。
(作者单位：164711黑龙江省拜泉县兴国乡农经站)
一、农村土地流转存在的问题
1.土地流转机制不完善。土地流转与土地市场二者相辅相成、互相促进，土地流转可以促成土地市场的发育和完善，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，使土地流转更趋合理化。但当前农村土地流转市场化动作机制还没有完全建立起来，更未形成统一规范的土地流转市场，严重制约农村土地流转的有序进行。土地流转对象与范围选择余地小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象，即使实现了土地流转，也往往局限于村内甚至是组内或亲朋之间，使土地效益得不到最大限度地发挥，在一定程度上影响了土地流转的程度、规模和效益，限制了土地流转的区域范围。土地流转监管机构不健全，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，无力对土地流转合同进行指导和管理，一些乡镇没有专人负责土地承包管理工作，对土地流转放任自流，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害。
2.土地流转条件不成熟。在农村土地流转过程中，受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，"插花田"多，要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意，而农户间的情况千差万别，有的愿转出，有的不愿转出；有的愿长期转出，有的只愿短期转出，意见很难统一，这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。
3.土地流转进展不平衡。由于各乡镇地经济发展水平、自然条件差异较大，土地流转工作进展不平衡。经济发展较快的地方，土地流转的比重高于经济较落后地方，城郊区土地流转比边远乡村多；集中连片，具有发展农业产业化、规模化的条件，土地流转率相对较高；而地势复杂、人均耕地数量不多、零星分散的地方，流转率则低。
二、完善农村土地流转的具体方法
土地既是农业的基本生产资料，又是农民的基本生活保障。农村土地流转的目的是发挥土地最大限度的效益，为广大农民增收创造条件。推进农村土地流转必须在"依法自愿有偿"的原则下，始终把农民利益放在首位，既不可强迫命令也不可无所作为，应针对土地流转中存在的问题及未来发展趋势，实事求是地依据各地实际情况循序渐进。
1.鼓励创新。建立符合市场经济要求的农村土地流转机制，没有固定的模式，应鼓励各地从实际出发不断创新。要建立和健全土地交易市场，推进土地经营权市场化，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地流转价格。要建立健全土地流转服务体系，培育和发展为土地流转服务的各类中介组织，开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作，采用多种形式为双方牵线搭桥。乡镇一级设立土地信托服务中转站，村一级由村委会具体接受农民土地信托服务，突破土地流转仅在有限区域内进行的制约，实行三级联网，形成统一的土地流能市场。要建立健全土地流转管理机制，由农业主管部门加强对农村土地流转的监管，协调处理各方关系，积极引导和规范土地流转。要鼓励创新农村土地流转形式，乡镇结合自己的实际，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转，也可以采取其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。
2.强化监管。为保障农村土地依法自愿有序流转，各级政府应强化对土地流转的监管，加大对借土地流转之名侵害农民利益行为的督查力度，通过对土地流转进行定期或不定期的查检和监督，消除土地流转中损害农民权益的现象，保证土地流转合同的顺利履行。要建立农村土地流转纠纷仲裁委员会，给予一定工作经费，赋予一定的行政执法权力，并尽快程序开展工作，将土地流转纠纷消除在萌芽状态，保障土地流转依法有序的进行，维护农村社会稳定。
3.资金扶持。要制定鼓励土地流转的相关优惠政策，为土地合理流转提供法律保障和政策支持，对土地流出方和受让方给予一定的资金扶持。要深化农村管理体制改革，大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移，为土地流转创造条件；加大农村户籍制度改革力度，改变农民的"恋土"观念，减少农民对土地的直接依赖；加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，扩大农村社会保障的覆盖面，弱化农村土地的社会保障功能，消除农民离土的后顾之忧。要加速农业产业化和农村城镇化过程，依靠科技进步，积极主动地以国内外市场需求为导向，促进产业结构调整加快小城镇建设步伐，促进农村劳动力向非农业和城镇转移，为土地流转创造条件。要建立农村土地流转的财政和金融支撑体系，加大对农村土地流转的财政和金融支持力度，鼓励农民专业合作社、种植大户和农业产业化龙头企业做大做强，对转包农民土地较多，规模化经营强的农民专业合作社、种植大户和龙头企业，在项目、资金上给予专项扶持。
（作者单位：152100黑龙江省望奎县通江镇农村经济管理服务中心）
作者：张毅 单位：新余学院
农村土地经营权流转市场的建立，及农地的依法、自愿、有偿的自由流转，有助于农地的边际产出在各农户间趋于一致，从而达到土地资源的优化配置。目前，我国关于农村土地经营权流转市场还没有形成系统化的理论，学术研究仅处于探讨阶段，众多的理论与实践问题仍有待解决。
一、国外土地流转的经验与特点
美国农业是当今世界上最发达、最具有代表性的现代农业，在世界农业中占有十分重要的地位。家庭农场是美国土地生产经营的基本单位，它构成了美国农村土地经营制度的主要运行基础与发展前提。美国政府采用信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段，通过各种优惠政策，鼓励诱导家庭农场规模的适度扩大。英国的农业一直是以地主---佃农制为基础。圈地运动之后，英国政府为扩大农场经营的规模，促进土地流转，在政策上支持大农场，排挤小农场。在政府鼓励、市场竞争、农业技术的改进等因素的共同作用下，英国的土地流转顺利进行，农场数量减少很快。法国政府为促进土地流转进行了土地改组政策，措施有三：一是限制土地兼并,规定农场规模面积。二是建立“土地整治与农村安置公司”。这是一种不以赢利为目的、由国家代表实施监督的股份有限公司。其作用在于购买土地，经过整治后转让给需要土地的农民，便于发展中等类型的家庭农场。三是政府对中等规模的农场在土地购买、贷款和税收上给予优惠。此外，法国政府采取对年老农民发放终生养老金的办法，促使他们离开农业，让出来的土地主要用于扩大农场规模。法国还规定私有土地一定用于农业，不准弃耕、劣耕和在耕地上搞建筑。对于弃耕和劣耕者，国家有权征购，提高土地税或让其出租。规定土地转让不可分割，只准整体继承或出让。法国设有土地市场管理机构---土地事务所，并建有土地银行。土地转让或租契必须经过管理机构，不获其批准，转让无效。土地事务所对小块土地有优先购买权，整治合并后卖给有经营前途的农民。土地银行购买土地后再租赁给农民，并订立长期租约，以刺激投资。对世界典型国家土地流转的横向比较看，土地流转的发生具有以下共同的特点①土地流转的目的和结果都是扩大土地规模经营，而且这种扩大都是基于经济发展、农业技术进步、农村劳动力转入非农产业的城市化推拉作用。②以小农户经营为主的土地私有制国家，仅依靠市场的力量并不能完全实现土地的合理流动，土地私有权在一定条件下会成为土地流转的障碍。
二、我国农村土地经营权流转的现状及制约因素
尽管中国农地流转行为已经在全国各地出现，其形式包括转包、出租、转让、互换、股份合作等多种多样，但总体而言，存在以下问题：农地流转速率低、农地流转过程无序、农地集中度和集中率非常低、中介服务组织仍需完善。其中主要存在以下因素：1、农民的因素土地一直是农民赖以生存的财产，是农民的命根子，是保障其日后生活的基础。虽然一些年轻的有能力的农民大批涌入城市，但他们不会轻易把自家土地流转出去，有时请人代耕、代管，甚至不惜抛荒。这种宁愿霸占土地却不精耕细作者随处可见。理由主要有“四不”：不敢、不愿、不能、不知。2、市场的因素在良好的市场环境和机制下，资源的配置最终会达到一种最优状态，即资源在不同主体、不同用途、不同行业间配置产生的边际效应相等，资源的使用价值通过市场化配置得以合理利用，资源的价值得以充分实现。而目前农村土地流转市场所要求的完全性竞争条件尚不具备。加之市场信息受阻，供需双方交易的成本居高，从而降低了土地流转的发生率和流转数量。即使已经发生流转，流转价格偏低甚至负价格，对土地资源配置产生不利影响。3、地区经济的因素通过调查我们发现，农村土地流转较多发生在经济较为发达的地区，或较为发达的县乡，这些地方都有一个共同的特点：人多地少。仅靠较少的土地养活较多的一家人，相当困难的。于是这些地方迫于生计外出打工，在城市尝到甜头后思想也跟着变化，最先把土地流转出去专心在城里务工，同村人相继模仿，反而带活了当地经济，促进了土地的流转，盘活了土地资本。而一些人均土地较多的农户，养尊处优，虽富不了，但却饿不死，农民被捆绑在土地上，既不愿流转出去，也不愿扩大规模，这样自管自家三分地，经济条件没有大的进步。4、农业本身的风险性在市场经济条件下，农业是兼有自然风险和市场风险的弱质产业，特别是我国农业基础薄弱的情况下，表现特别明显。两种风险交织下，农民很难获得社会平均利润，有时甚至收不回成本，因此，土地有偿流转就会因巨大的经营风险而难以推行，即使推行也难以达到预期的目的。一些已经拥有数百亩土地的承包大户对继续经营信心不足，甚至想放弃。原因很简单，粮食价格一直不太理想，农资却在疯长，农业本身望天收的窘境无人能改，一年辛苦下来土地的产出效益极低，这些都挫伤了农户的积极性。5、供需不平衡有效需求不足是影响土地流转的又一重要因素。如果地租足够高，土地效益足够大，一方面，农户很乐意转出土地，因为地租的收入比自己种田的收入高；另一方面，承租者产出高，效益高，就会扩大规模，愿出高价，两者是一个良性循环的过程。现在的问题是土地流转呈现出明显的买方市场，只要土地流转价格足够高，土地的供给就远远超过土地的需求。承租者一定是理性的经济人，获得土地理想收益是其追求目标，但这一目标较难实现，所以承租人要承担的风险太大而不敢租。结果供需不平衡，转出农户议价能力大大减弱，由此出现低价格、零价格，甚至负价格就会大大挫伤农户转出土地的积极性。
三、农村土地经营权流转市场的建设路径
毋庸置疑，土地市场是农村生产要素市场的核心，如何让农村土地经营权有效流转，建立健全经营权流转市场需要众多力量的共同努力。我们建设农地经营权流转市场的目标是，激活土地能量，让土地在最有能力的人手中经营，优化土地的配置，让土地市场有序流转。1、主体——思想解放的农民农村土地经营权流转市场建设的主体是农户，农户的思想决定了土地供给的数量和意愿。土地流转市场要建立起来，关键是要提高农民思想的觉悟，让他们认识到小打小闹终难成气候，何不把土地交给有能力耕作的人或组织，获得高出自己劳动所得的租金，还可以外出打工获得另一部分收入，对己对人都是一件大好事。这需要村领导干部做好思想宣传工作，让农民看到效益，得到实惠。比如，村小组可以拟定一片实验示范区，让一部分先知先悟的农民带头示范。或者在村组里边选择一些有思想、有干劲、有号召力的农民代表外出考察，学习外地先进思想经验，移植到本地土地流转中来，彻底改变土地分散经营的模式，提高土地的整体效益。2、客体——有能力的大户或组织问题的症结在于流转方面有支付能力的需求不足，现有需求水平所决定的流转代价不足以调动起外出务工等农户出让其承包土地使用权的意愿。必须有一种能动的主体，可以使农场主，能够发挥企业家作用的农户，那么农村土地经营权流转的需求一定会较快的增长起来，这种流转和土地的规模经营也会较快发展起来。所以，要培养能和市场对接，能增加土地价值的能手、专业大户、合作经济组织或龙头企业，把农业结构调优、调高、调精，大力发展高效农业、生态农业和规模农业。3、媒介——中介服务机构随着土地流转意识和规模的增加，迫切需要建立一个区域性的中介组织来沟通流转渠道，处理流转过程中的各种经济关系，促进土地经营权在较大范围内的高效有序流转，以进一步完善土地经营权流转市场。中介服务机构是连接农户和农户，农户与企业或经济合作组织的桥梁。中介服务机构首先要选择相对稳定的交易场所，定期土地市场信息，以增加土地交易的透明度，其次要制定土地市场的交易规则，明确交易程序，规范交易行为，打击非法交易，在此要建立包括咨询、、仲裁、地价评估等机构及相关的制度。4、核心——合理价格机制随着经济社会的发展，强劲的农地市场化趋势与土地价格机制的缺失形成了明显反差。问题主要表现在两方面：一是农村集体土地使用权流转价格欠缺规范，且无正规的机构进行评估和市场监管，价格确定完全取决于当事人双方协商，交易价格畸高畸低。二是由于农地没有法定的价格标准，加之征用补偿标准过低，征地成本与批租收益之间的巨大价格差异，客观上鼓励了政府征用农地的冲动，自然会激励行政主体竞相成为经营土地的牟利组织。要建立统一的价格法律体系，将农地价格纳入《价格法》。建立地价信息定期公布制度，运用科学的方法确定于国有土地市场价格相协调的农地市场基准地价，由有关单位定期公布；建立农用土地价格评估体系，由具有评估资格的地价评估单位和部门评定低价，提高机体土地入市的透明度和可操作性；建立相应的法律规范，以加强对土地评估过程及结果的监督管理。5、外力——政府力量的介入土地流转市场不可避免存在市场经济的弊端，又受到资源的约束，单靠市场机制是无法实现资源有效配置的。因此，需要政府加强对土地市场的宏观管理。政府要制定农地流转促进方案，以推动农业的规模经营，培育有效率的专业市场；要建立专项资金，加大农业规模经营的财政扶持力度；要做好政策服务、流转手续业务指导、农地流转用途监督；切实根据有关法律法规，保障农地市场交易双方的合法权益；要健全土地承包仲裁制度，使农地流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。6、内力——加大农田基础设施投入“农业是上帝与人类共同经营的弱势产业”。党的十七大报告指出：我国农业基础薄弱，农村发展滞后的局面尚未改变。加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。必须切实加大投入力度，加快建设步伐，努力提高农业综合生产能力，尽快改变农业基础设施长期薄弱的局面。
关键词：城乡统一；建设用地市场；农民；土地权益
中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）23-0061-04
一、城乡统一建设用地市场的概念分析
（一）建立城乡统一的建设用地市场的实质
建立城乡统一的建设用地市场不仅仅是要解决农村土地如何进入城乡建设用地市场的问题，更主要的是要解决农村土地由谁卖、由谁受益的问题。农村土地变为建设用地须由国家通过征收、征用的方式从农民手中把土地出让来，即买来，再通过土地的招拍挂，由国家把土地卖给土地的开发者。在这过程中，政府便有了很大的权限，政府侵害农民集体土地所有权的现象便经常发生，而且问题愈来愈严重。具体表现为：
1.政府受商业利益的影响，追求政府利益，推行土地财政，热衷于征收农民集体土地，出让国有土地使用权，也就是倒卖农民土地，成为对农民利益的最大侵害者。他们同商人结合起来，滥用土地征收权，致使大量的农民集体所有的土地变为了国有土地，造成大量农民失地。
2.由于土地征用需要经过批准，而且受用地指标的限制，有的政府则违法地采取以租代征的方式，强拆农民房屋，强占农民集体用地。
3.政府与投资商联合，违背农民意愿，强行将农民集体土地流转给资本企业。
4.政府以公权力强行变动集体财产属性，强行干涉农民集体土地的经营自。
建立城乡统一的建设用地，市场要求国家作为土地所有者、建筑物所有人作为土地所有者、农民作为土地所有者等三者的土地只要流通都应经过这个城乡的统一土地市场进行，土地转让者和土地受让者直接见面，买卖收益归买卖双方，国家或政府不再参与其中。这就极大地削弱了政府的权力，防止了政府对于公权力的滥用，也让政府打消其对政府利益的追求，不能从中渔利，从而使老百姓获得更多的土地权益。
由此，我们可以看出，建立城乡统一的建设用地市场的实质就是要剥夺政府的行政权力，赋予农民更多土地权益，限制公权力，扩大私权利。
（二）对建立城乡统一的建设用地市场的深度理解
建立城乡统一的建设用地市场不单纯的是让城市建设用地与集体的建设用地在同一个市场上交易，还是要让农村集体建设用地享有与国有建设用地平等的权利，让它可以平等的入市，同等对待，同权同价。也就是要建立国家土地所有制和集体土地所有制两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度。
（三）建立城乡统一的建设用地市场应该注意哪些问题
首先，我们要考虑的就是在这个统一的建设用地市场的建立和运行中如何去保障农民的合法权益，尤其是对失去土地的农民权益的保障。农民失去了他们赖以生存的土地之后，他们要如何去再就业、靠什么来维持生计，这是我们要先行考虑到的，同时也是不得不考虑的。所以，我们首先要做到的就是要充分保护失地农民的权益。
其次，我们要注意的就是这样的一个市场中政府究竟应该扮演一个什么样的角色。其实，在前面我们已经提到了，在新的城乡统一的建设用地市场中，政府不再参与在土地的交易双方中间。在这个市场环境下，要求国家作为土地的所有者，建筑物所有人作为土地的所有者，农民作为土地的所有者等三者土地只要流通都经过城乡统一的土地市场进行。土地的转让者与受让者直接见面，买卖收益归买卖双方。当然，这并不意味着政府在其中就无事可做，不发挥任何作用。政府在这个市场的作用就是做好土地规划，规划控制，土地监察，土地买卖登记管制，建设用地招拍挂，税收管理等工作。政府还是要发挥其宏观调控的职能的。所以，政府在城乡统一建设用地市场中就像是一双无形的手，它独立于市场经济之外，却又在需要它的时候发挥着指导和调控的作用。
最后，我们要注意的就是在这个统一的市场环境下，城乡建设用地虽然是自由交易，但并非是无限制的、随心所欲的买卖。随意的自由交易不但会扰乱我国的市场经济，还会因为不合理的开发利用而导致土地资源的浪费。这其中，我们尤为重视的就是要注意对耕地资源的保护，我们一定要坚持农地农用原则，农户和农村集体经济组织不得非法出让，出租集体农用地用于非农建设，不允许任何人通过任何手段将农民集体所有土地变为国有，不允许出现土地使用粗放和闲置现象。坚持耕地占补平衡，占用多少耕地必须补充相等数量和相等质量的耕地[1]。
二、对我国现有的建设用地市场的利弊分析
（一）我国征地制度的利弊
1.征地制度的利
我国的征地制度将建设用地统一归国家所有便于国家对其管理，同时避免了供地者之间的恶意竞争，压低地价。
2.征地制度的弊端
（1）在现实的征地过程中，政府为了自身利益，肆意征收、征用土地，致使征地范围过广、土地的征收规模失控，导致土地的资源配置效率低，造成浪费。（2）城市建设用地大幅度增加，人均土地明显减少，大量占用耕地资源，不利于有效的保护农业的长期持续、稳定发展。另外，城市中的一些企业的占地规模过大，使城市的住宅面积减少，直接影响了城市的人口容纳量，也阻碍了城市化的发展。（3）征地的补给标准过低，失地百姓得不到合理的补偿，农民利益受损。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增值的利益，是一种制度上的剥夺。导致失地农民的社会保障低，想提高生活水平困难。而且，由于缺乏司法救济途径，争议解决机制不健全，农民的合法权益又难得到伸张。
（二）建设用地使用权划拨与出让的利弊
我国建设单位的土地使用权的获得方式主要有两种：土地使用权的划拨和土地使用权的出让。土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指：县级以上的人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿，安置等费用后将土地交付其使用，或者将土地使用权无偿的交付给土地使用者的行为。
1.划拨土地使用权的利
（1）国家来掌握城市建设用地的所有权也就掌握了城市土地的划拨权，这样有利于加强国家对策划土地的宏观调控，可以把土地划拨到城市规划重点发展的地方，可以利用划拨的土地对土地的供需进行调节，以维护社会的经济秩序。（2）划拨土地使用权可以保证国家公共基础设施用地的需要，如一些方便百姓活动的广场，出行的道路的建设用地需要[2]。
2.划拨土地使用权的弊端
（1）不利于土地资源的合理配置，一些官方用地会占用大量的较好的地皮，这就阻碍了一些较好的商业性企业的进入。不能利用土地的优势来实现高的经济效益，是土地利用结构不合理。（2）政府行政权力膨胀滋生腐败，还有造成国有资产和耕地的流失，加剧土地供需矛盾。
3.出让土地使用权的利
（1）土地有偿的使用就会产生竞争，这就有利于发挥市场的机制，优化资源配置，让土地能够合理有效的被利用。（2）国家通过出让土地来获得土地出让金，这也增加了国家的财政收入。
4.出让土地使用权的弊端
（1）容易形成土地市场的恶意竞争，出现垄断现象，影响整个国家的经济发展。（2）人们在追求利益最大化的同时，很有可能会破坏资源、污染环境，影响我国的可持续发展战略。
三、建立城乡统一的建设用地市场面临的难题
（一）城乡二元结构是面临的主要难题
城乡二元土地所有制在国家土地用途管制下造成了城乡建设用地使用制度二元结构。城市建设必须使用国有土地，农民集体土地不能随意改变用途，不能直接进入城市建设用地市场。而且，农村集体用地只有农民村集体经济组织内部成员才能取得农民集体建设用地，以外的任何单位和个人都无权使用。这就造成了城市和农村建设用市场的割裂，农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部使用，和进行流转与城市建设用地市场格格不入。这就使得城乡土地在土地产权、土地用途、土地市场、土地规划、土地管理、土地价格等方面都呈现出二元的特征，给建立统一的城乡建设用地市场带来了重大的困难。
（二）征地制度导致集体建设用地所有权不明确
法律上明文规定农村土地归农村集体所有，而最终支配权却在国家（各级政府），但是国家又没有法律地位，国家履行最终所有者职能不得不通过“征收、征用”等行政“执法”的方式来实现。“征收、征用”事实上已成为我国农村土地进入建设用地市场的基本形式。也就是说，国家一方面凭借其城市土地的所有权主体的身份对城市用地享有支配权，另一方面又通过征收、征用的方式间接地享有对农村集体土地的最终支配权。而农民仅仅只是土地的使用者，他们无权在土地市场上转让他们实际占有的土地。因此，我国农村土地进入土地市场的过程是在所有权主体缺位的情况下实现的，加上对国家和农民土地所有权地位的双重误解，农村土地转让的收益分配陷入了无规则、不规范的境况，政府获得土地权益遭到非难，农民则得不到满足的土地补尝金，土地权益受到侵害。
由此，可以看出，征地制度致使我国土地产权制度名义与实际上存在差异，导致我国集体建设用地所有权不明确间接地引发诸多问题，致使现行的土地制度无法适应市场经济配置资源的需要和城乡统筹发展的要求。集体土地不能直接进入建设用地市场。
（三）建立城乡统一的建设用地市场将为耕地保护带来巨大压力
随着工业化和城市化的发展，我国将农村耕地变为城市建设用地的情况时有发生，致使我国耕地面积已经逼近了“十八亿亩红线”，农村耕地面临着巨大的压力。建立城乡统一的建设用地市场可能会引发城市建设占用耕地，导致耕地数量下降，给我国的耕地保护工作带来巨大的压力。
（四）农村社会保障体系不完善，失地农民后续生活难保障
土地是农民的安身立命之本，在农村社会保障体系不完善的情况下，让农村土地进入城乡建设用地的市场，一旦农民失去了土地，丧失收入来源且又无法通过其他途径来增加收入时，他们的温饱将难以维持，后续生活将很难得到保障。这势必会影响我国农村地区的社会稳定，给建立城乡统一的建设用地市场带来巨大的障碍。
四、城乡统一的建设用地市场的构建
（一）城乡统一的建设用地市场下的土地流转方式
在新的建设用地的市场下，我们应采取多样的土地流转方式。老百姓可以按照自己的意愿，采取出租、出让、转让、转租、联营、互换或者抵押等方式，也可以采取土地股份合作的方式、以委托租赁转包的方式对农民土地承包使用权进行流转。把农民的土地承包权作价入股，把农民土地使用权流转给土地股份合作的经济组织进行经营，然后把经营收入扣除必要的积累后，按照农民入股时的股份进行分配[3]。
（二）统一市场下的交易主体、交易方式、交易价格
在城乡统一的建设用地市场下，不论是城市建设用地还是农村建设用地，市场的交易双方均为土地的转让方与土地的受让方。农村建设用地的实际占有者和使用者农民就是土地的转出方主体，集体经济组织是统一的建设用地的市场主体，他们在土地的一级市场与购买者直接交易。政府职能规范和管理不能直接参与。
交易的方式统一为易价交易，集体建设用地首次进入一级市场也不再采取挂牌的方式，也统一为易价交易。坚持城乡建设用地同等权利，同等对待。至于土地的交易价格水平则由市场的供求关系自然决定，政府不过多地参与，只是在必要的时候发挥其宏观调控的政府职能，维持建设用地市场秩序，保证市场经济的平稳发展。
（三）统一建设用地市场下的收益分配原则
在这个城乡统一的建设用地市场下，土地所有的出让收入完全归出让主体。土地的流转是土地所有者实现土地资本收益的渠道，是土地使用权的交易，属于市场主体之间的行为。政府不再对土地流转实行审批制，不参与土地流转的收益分配。但是，政府依旧要在建设用地的交易过程中进行税收管理，还是要正常的征收财产权税。
（四）政府的监管与服务
建设用地使用权出租、出让或作价入股出资的，建设用地的所有者和使用者应该持土地相关权属证明、合同，按规定向市县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记和领取相关权属证明。市县人民政府土地行政主管部门应当依法办理。政府在这过程中应以市场调节为主，充分发挥政府的管理、协调、引导服务职能，同时防止自身的权力膨胀。加强宣传力度，加强农民对城乡统一建设用地市场下的土地流转政策的了解，完善土地流转的服务机制。不能放任违法的土地交易行为，对土地进行严格监管。对那些建设用地闲置的，闲置状况改正之前，暂停办理其新增的建设用地审批手续；集体建设用地非法用于开发商品房地产项目和进行住宅建设，拒不改正的，责令其交还土地；不按规定实行公开交易的，政府不为其办理产权变更的登记或者其他权利登记手续。防止在市场土地流转中出现土地垄断、土地滥用等现象。
五、失地农民利益的保障
（一）如何用法律保障土地流转中农民的利益
农村土地流转，实质上就是农村土地承包经营权的流转，是指在农村土地流转中，属于用益物权性质的土地承包经营权在有效存在的前提下，在不改变农村土地集体所有制，不改变其主体种类与农业用途的基础上，原有的家庭承包者通过合法的途径将该土地承包经营权或者从该土地承包经营权中分离出来的部分权能转移给他人后其他经济组织的行为。
农村的土地流转是对利益主体和利益关系进行的重新配置，农民会在这一过程中获得诸多的利益。这些利益主要包括：（1）农民通过对土地的占有、使用和处分而获取的利益。土地转出获得的转让费。（2）土地的受让方获得土地的同时得到的国家为扶持农业发展和关照农民所提供的各种政策性补助、补贴。比如，超过60岁以上农村老人的补助、粮补贴、油补贴（农用机动车辆农作耗油量的补助）等。（3）单位面积的农地产量出售后获得的收入，农忙时的农地雇工收入，土地作价入股后分得的红利，农民将土地转让后，摆脱土地的牵绊后进城务工所得的劳动收入等。
保护农民在土地流转中的利益，需要实体法律与程序法律的双重保障。
实体上，通过《物权法》确定土地所有权主体以及其他部分权利权属的同时赋予农民更多的法律权益。在现阶段，我国的土地承包经营权期限为30年，而在法律上土地的使用权是无期限限制的，如果将土地的使用权给农民，相对于承包经营权对于农民来说更为有益。
通过《土地承包经营法》从法律上赋予农民长期稳定的土地承包经营权保障，界定好土地承包经营的方式、种类等。土地承包经营权的流转方式也应从单一化向多样化发展。
尽快制定农村土地流转方面的法律、法规和规章。对农村土地流转的基本原则，具体规则，主体的限制，土地的类型，流转方式，市场价格，监管机制，法律责任等诸多内容进行系统的规范，对农村土地流转中的各主体之间权利义务关系进行明确规定。促使土地流转中的各方当事人在法律、法规、规章规定的范围内进行流转。
程序上，通过完善《土地仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》来为土地流转者们开创多条救济途径。农民在土地流转的过程中若产生纠纷，可通过土地裁决部门及时、公正地解决；若是对裁决不满，还可以提起行政诉讼。若是土地流转主体（行政相对人）认为基层政府的监管与征收等具体行政行为侵害了其合法权益，可以对行政机关提起行政复议；若是对复议结果不满意，还可以再提起行政诉讼，以此来实现对农民流转利益的程序保障。
（二）农民失去土地后后续生活如何保障
1.改进土地流转经济补偿制度
为了避免因为土地流转后农民因为失去收入来源生活无法保障，我们应依据有关法律法规对其实施有效的经济补偿，征地的补偿即便不能做到对失地损失的全部赔偿至少要保证土地流转后农民的日常生活和消费[4]。
目前，我国对土地征收后的补偿范围仅限于土地的补偿费、安置费，土地的房屋补偿或农作物的补偿等，远远不能满足农民的日常生活需要，加之补偿的标准过高、补偿费用偏低严重损害了农民的利益。笔者建议，在对征地进行补偿的时候，应该在现有的补偿标准基础上适当考虑一下土地的潜在收益和隐性利用价值。
2.建立健全农村社会保障体系
首先，建立和完善最低生活保障制度，根据各个地方的实际生活水平制定最低生活保障线，确保那些人均家庭收入低于最低社会生活保障线的农民能够得到最低生活保障救助，得到生活补贴避免生活温饱出现问题。
其次，完善农村合作医疗制度，确保失地农民享有稳定的医疗保障。
最后，建立和完善农村基本养老保险制度。受我国计划生育独生子女政策的影响，我国更早地进入到了人口老龄化社会。一对成年男女婚后要养活至少4位老人，这给他们带来了很大的压力。在农村地区，多数青年劳动力进城务工留下孤寡老人无人照顾。农民对于养老问题产生恐慌，养老问题的日趋严重也阻碍了我国的经济发展。所以，我们要建立和完善农村基本养老保险制度，由各地人民政府与农民共同出资为普通农民购买养老保险。政府独自出资对失去土地的，上了年纪的农民购买养老保险[5]。
3.政府帮助失地农民再就业
政府可以给予接纳失地农民的企业和单位奖励，通过这种方式来为失地农民寻求再就业出路。
政府加大对公共基础设施的修建，修建公路、广场等基础设施，以此来为失地农民创造就业机会。
对于一些年轻失地农民政府可以帮助他们进行就业技能培训，上技术学校学习就业技能，让其有一技之长，可以从事一些技术类的工作。
政府积极鼓励失地农民自主创业并为其放宽相关政策。对于开展自主创业的失地农民可以适度降低贷款利息，失地农民自主创业后，在缴纳个人所得税时可以适当优惠，以减少失地农民创业初期的难度。
参考文献：
[1] 黄静芳.我国土地资源可持续利用法律研究[D].重庆：重庆大学，2005：124.
[2] 罗世荣.论土地使用权划拨与出让利弊[D].重庆：重庆大学，2005：137.
[3] 叶敏.论以原划拨地作价入股的土地使用权性质[J].城市开发，1997，（2）：127-139.
“二元土地市场”的形成
随着城镇建设的加快，建设用地的不当扩张近年来也日益严重，大量农田耕地被低效率地占用，一些地方存在新一轮的“圈地”，引起社会广泛关注。
土地既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料。既具有自然特性也具有经济特性。因此现代社会中政府都对土地配置进行了广泛的干预。我国政府也对土地的使用和配置进行了严格的管理，但与大多数国家政府对土地干预方式不同的是，我国政府对土地使用和配置的管理和干预是建立在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上的。
一方面，城镇土地的所有权属于国家，不可以流动、转让，但除了部分政府拨划土地之外，城镇土地的使用权则可以通过一定的方式转让和租售，形成城镇土地使用权市场；另一方面，农村农用土地所有权则属于农村集体组织，国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权，同时国家也鼓励土地承包权的转让，从而形成农村土地承包权转让市场。按照国家土地法的规定，农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的，城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。
这种城乡“二元”分割土地管理制度的形成，一方面是计划经济的产物，是历史上形成的；另一方面也有现实的考量。其一，保持农村土地集体所有是对农民就业和社会保障的考量。我国是世界上人口最多的国家，在农村地区存在着大量的剩余劳动力，作为最重要的农业生产资料，农村土地的集体所有在一定意义上隐含着对农民劳动就业和基本生活权利的保障，国家希望通过农村土地的集体所有、农户承包来缓解农村剩余劳动力转移的压力和减轻贫困农民基本生活保障的压力。其二，城乡土地市场“二元”管理也是国家粮食或农业安全的需要。我国属于人口稠密的国家，可利用的土地、特别是可耕地少，人均耕地面积大大低于世界平均水平，为了保证国家粮食安全，也必须要保护可耕地面积。
“二元土地市场”利益级差
城乡分割的“二元土地市场”，形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差，特别是在城乡结合部。“二元土地市场”的利益级差表现在如下方面：
（一）土地产出价值级差。农用土地与城镇建设用地，在使用价值方面存在明显的差别。农用土地的价值除了为农业生产提供空间外，更具有直接参与农业生产的作用，土地的肥力是决定农用土地产出的关键；而城镇建设用地一般不能够发挥直接的生产功能，位置是决定土地价值的关键。
尽管在土地上的投资都能增加土地的价值，但农用土地与城镇建设用地，投资增值的方式和过程是不同的。农用土地上的肥力投资只能改善土地本身的肥力价值；而建设用地的投资则具有强烈的外部效应，由于工商业强烈的聚集效应，周围土地上工商业建设投资的增加，会大大提升所在土地地块的价值，所在地块的投资也会大大提升周围土地地块的价值。
（二）土地社会功能负担级差。土地不仅具有工农业生产功能，还承担着一系列的社会功能。在我国城乡分割的二元经济中，城镇建设用地与农村农用土地承担着不同的社会功能。根据土地管理法，建设用地所承担的社会功能就是保障城镇工商业的繁荣和城镇居民生活和居住；而农用地承担着两项重要的社会功能，即保障农村居民基本生活、就业权利与国家农业安全。在当前城乡差别较大的情况下，很显然两类土地所担负的社会功能也存在较大的级差。农村土地承担了更多具有外部性的社会功能，正是因为农用地对农村剩余劳动力的粘附作用，才不至于对城镇就业造成更大压力，也正是农村稳定廉价的农业产品生产和销售才保证了城镇人口农产品消费不受威胁。
（三）土地税费负担级差。在农村地区，由于无法对农民家庭经营的实际产出进行评估，所以农业税的征收多以农牧业生产的土地面积作为标准，并且加以固定，这就使得农业税成为实际上的农用土地税；而在农村地区，由于劳动力过剩，土地对于农业产出的贡献极其微小甚至表现为负，所以对农用地哪怕是很轻微的税收征缴也意味着极高的税收负担。
而对城镇建设用地而言，土地上的产出是全部工商业活动，根据我国税收制度，工商业活动所交纳的增值税、消费税、营业税等税种的计税方式都是按照产出或收入而不是按照土地使用面积进行的。所以这些税收都与土地面积的使用无关。真正因为土地使用而负担的，只有四种类型的税费：土地使用税、耕地占用税、土地增值税和国有土地有偿使用收入。而这四种税的征收比率很低，而且更为重要的是，建设用地税费属于地方税种，地方政府总倾向于执行更低的土地税费标准。所以，从税费负担比较，可以很清晰地看出，两类土地所承担的税费负担不合理，农用地比城镇建设用地承担了过高的税费负担。
（四）土地利益分享级差。尽管土地管理法规定，城镇用地的所有权属于国家，农用地的所有权属于农村集体，但是土地利益的分享并没有与所有权的形式保持一致。
从土地负担角度看，农村土地对农村劳动力的就业吸纳和对粮食产出安全的贡献都是针对国家总体利益的，不会或很少对农村集体或地方城镇构成影响；但从税费收入分享的角度看，尽管国家是城镇土地的所有者，但是全部与建设用地有关的税收都属于地方税种，由地方支配，建设用地带来的土地上工商业繁荣的利益也是属于地方城镇的。在以GDP作为衡量地方官员政绩的考核机制下，农用土地的使用很显然对地方利益是一种负担，而建设用地的使用对地方利益则是一种提升。
批转租金与土地流失
农用土地承担了过高的社会功能和税收负担，使得农用土地使用中的内部成本大大高于城镇建设用地。
城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用，这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图，因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式，那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间。
在我国的土地审批制度中，土地转换审批管理权力是分散的。
根据土地管理法第44条、第45条，只有涉及省级和国家级的大型建设项目中农用地的转用才由国务院审批，其他农用地转用均可由各级地方政府审批。土地转换租金空间的设置是保证全国就业市场稳定与农产品消费安全的需要。但是土地转换租金的控制权却属于中央和地方共同享有，地方享有更大的租金控制权。各级地方政府代表的都是各级地方利益，这导致了各级地方政府在追求地方发展的过程中，都愿意扩大农用地向建设用地的转化。更为严重的是，一些掌握土地审批权的官员，也尽可能地利用土地转化的审批从地产开发企业手中捞取腐败收入。
结论与对策
【关键词】农村土地；股份制改革
土地，是人类生存的基础。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合，它既是一种经济制度，也是一项法权制度。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾，人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进，农民土地问题重新凸显，各种纠纷、摩擦甚至冲突纷纷至来，农村土地问题再次成为社会关注的焦点。农村土地制度，这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展，但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入，开始制约农村经济的进一步发展。因此，实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。
一、目前农村土地制度面临的问题
目前，我国实行的是，而是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革，是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。
1.1农村土地产权不清晰。
现行农村土地实行集体所有制，而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，正是由于集体的界定层次不同，导致了农村土地的所有权的缺失。农民只拥有土地的使用权，而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限，容易造成农民经营土地行为的短期性，抑制了农民投资和经营的安全感与积极性，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。
1.2农村土地制度不完善，土地市场化不充分。
完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而，由于我国与土地的相关法律还没有完全成型，造成了集体土地管理相当薄弱，存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。
1.3土地的社会保障功能过强。
我国是农业大国，目前农村人口约占总人口的60%，由于农村社会保障制度呈缺位状态，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作，但因担心未来政策的多变，也不愿意随便脱离土地，随着全国免征农业税政策的相继落实，农民更加看重自己的承包地。由此可见，农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程，对农业技术的大规模推广极为不利，也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
1.4农村土地与城市土地权利不平等。
依照现有法律，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地补偿标准的制定者：二是交易当事者；三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内，农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额，被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式，让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。
二、推进我国农村土地制度改革，积极实行土地股份制
土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容：一是要明确主体，真正让农民成为土地的主人；二是要明晰产权，要界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；三是要完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系；四是要健全法制，加快土地制度法制化进程，建立起中国特色农地产权法律制度。
农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式：(1)将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。(2)将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。(3)农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障(福利)功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制，显著不同于迄今为止的土地集体所有制，因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离，在“新生”的集体土地之上，我们完全可以以效率为原则，创设物权性质的农地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
三、促进农村土地产权股份制改革的对策
在中国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们还要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村。
3.1慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，去世的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
3.2明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡(镇)、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
3.3保护农村耕地，限制农业用地的用途，保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的，必须由国务院统一规划、批准，以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策，通过修改《土地法》和《土地承包法》等，对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击，禁止城市房地产开发商进入农村圈地，建立对地方各级政府的监督体制，确保地方政府严格、有效执行国家的措施，杜绝基层机构腐败现象的滋生。
3.4促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
1.1农村土地资源与城市化建设之间存在矛盾
在我国的城市化进程不断加快的背景下，大量的农村人口涌入城市，城市建设用地的需求量呈现爆发式的增长，据统计，随着我国城镇化率提高百分之一，农村的耕地将减少675万亩，甚至在建设过程中一部分基本农田被占用，国家提出的耕地红线受到严峻的挑战，我国土地的供需矛盾日益尖锐，当前可用于建设的农村用地已经十分有限，如何解决城市化发展与农村土地资源之间的矛盾，优化配置农村土地资源，成为国家和地方政府需要重点考虑的问题。
1.2农村土地经营模式落后
我国实行的在很大程度上促进了我国农业的发展，然而这种分散经营的模式导致土地利用效率极为低下，远不能满足我国建设农业现代化的需求，导致此种情况的原因有以下几个方面：第一，我国的农村耕地分配过程中，未达到公平公正的要求，是按照人口、土地的肥沃程度以及距离远近等因素进行搭配分配的，因此同一个家庭的不同地块之间距离较大，较为分散，现代化的农业机械和设施很难得到大规模的推广和应用，因此无法满足现代农业规模生产、集约经营的要求；第二，当前农村土地分散经营的方式很难与市场形成良好的对接，由于过分追求产量也忽视了产品的质量，大量农药和化肥的施用导致对大面积土地形成面源污染，使我国农村土地质量不断退化。
2我国农村土地管理制度改革的建议
2.1不断健全农村土地产权责任体系
在现行的农村土地管理体系中，由于农村土地产权不够清晰导致地方政府、企业等钻空子侵占土地的现象比比皆是，要想解决这样的现实困境，就必须采取有效的措施，对农村土地资源进行保护。实际工作中，要不断健全农村土地产权责任体系，包括以下几点：第一，明确农村土地集体所有权，由村内所有农户建立农户集体组织，农村土地的变更等情况必须经由农户集体组织商议通过后实施，这样就可有效避免由地方政府或村委会对土地的擅自处置，有利于肃清农村土地管理的“灰色地带”。第二，对土地的收益分配方面要做到透明化，包括程序、过程、方案的透明化，农民享有土地收益过程的知情权。第三，国家应当通过立法来约束地方政府在农村的征地行为，改变由于政府垄断土地市场造成的土地收入不平等的局面，允许不同所有制的土地进入到土地市场，在法律的框架内减少审批环节，明确农民对土地产品的权利，通过多主体的土地供应来逐步消除城市和农村在土地收益分配方面的差距。
2.2农村土地所有权和使用权的改革
在我国，出于国家性质和国情方面的考虑，仿照国外将农村土地彻底私有化的做法并不具有可行性和可操作性，因此，为了提高农村土地利用效率、提高农户生产投入的积极性，并使农村土地市场更有活力，可从土地所有权和使用权方面尝试改革。具体来说，要延长农民对土地的使用权年限，除了国家在特殊情况下对公共用地的征用外，农民承包的耕地和农村宅基地的使用权可永久归农户所有，允许农村用地的使用权进行交易、出租、入股、抵押和出售等，不仅能够形成农户在农业生产中的长期行为，而且还可充分利用市场机制来促进农业生产产生规模效应，从而提高我国农村土地利用效率，为实现农业现代化奠定基础。
2.3合理征收土地使用税和房地产交易税
在明确农村土地产权责任和延长土地使用权限后，地方政府的财政收入势必受到影响，为稳定地方政府的收入来源，可通过征收土地使用税和房地产交易税的方式来代替从前土地出让金等各种收费。在土地使用税和房地产交易税征收过程中，地方政府应当科学统筹，秉着公平、公正、保护弱势群体的原则，采用高收入者多征，占地过多、房产面积过大者多征，低收入者少征的方式，既稳定了地方政府的财政收入，又有助于对农村土地资源的合理分配。
2.4实行城乡一体化的土地管理制度
要消除城市土地和农村土地的收益差距，并协调好城市用地和农村用地之间的关系，就要在制度的层面逐步实行城乡一体化的土地管理机制，充分发挥政府对土地资源的宏观调控作用，将城市建设用地、农村建设用地、基本农田、工矿用地都纳入到城乡建设用地的统筹范围之内，对用地规模实行总量控制和增量控制。具体来说，首先，要合理制定土地利用规划，重大决策的实施必须经过法定程序，接受社会的监督；其次，明确不同区域土地的用途，建立城乡一体的土地产权登记制度，设定红线，未经批准不得随意改变土地用途，对违法行为要加大处罚力度，确保基本农田等关乎国家粮食安全的用地。
3结束语
农业是制约我国经济发展的瓶颈，而农村土地制度是影响我国农村经济发展的关键因素。我国土地制度经历了两次重要的创新：第一次是1950年以后的，其主要贡献是废除了封建土地所有制，土地归为公有。第二次是在党的以后,规定在不改变土地集体所有的前提下，实行土地家庭承包经营。多年的实践证明，这种土地承包经营符合我国农村生产力发展的需要，符合广大农民的心愿，使我国的农业摆脱了长期停滞、农产品长期严重短缺的困难局面。
随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在农村土地征用的过程中，绝大多数农民的利益受损，严重地影响我国农村社会的安定。由于传统土地制度的缺陷，也在一定程度上限制了农村剩余劳动力的永久转移以及农业和农村产业结构调整。
农村改革的成功取决于土地问题的妥善解决,而农村土地使用权有偿、合理的流转必将给中国农民带来巨大的变化。《农村土地承包法》正是的在上述这种历史背景条件下出台的。该法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《农村土地承包法》从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护，该法对于维护农民的正当权益，进一步调动农民的积极性，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。现阶段通常所说的农村土地流转，是指农地使用权和土地的经营权。土地使用权流转的含义就是指拥有土地承包经营权的农户将土地使用权转让给其他农户或经济组织。
二、现阶段我国农村土地流转状况的实证分析
1.总体流转程度偏低，但不同省份流转规模有差异。广东、江苏、湖南、安徽四省的流转比例均较低，四省平均流转比例为9.1%；不同省份流转规模的差异，主要表现为经济发达地区，土地流转规模要高于经济落后地区，广东省耕地流转比例比安徽高出近10个百分点。主要是因为经济发达地区城镇化、工业化水平较高，第二三产业发展水平较高，农民非农就业渠道相对较高，对土地的依赖程度要低于经济落后地区，因此，其土地流转的积极性和动力较高，土地流转的规模也相对较高。
2.传统流转形式比重偏大，短期化特征明显。从下页表1可以看出，四省土地流转主要以转包、转让等传统的流转方式为主。其中，湖南土地转包比重达到65%，而一些新型土地流转方式如土地入股流转程度不高。目前，绝大多数省份此类流转形式还只是刚刚起步。表1所示，安徽省土地入股所占的比重仅为3.5%。而广东省由于经济发达，其土地入股所占的比重相对较高，比重达到30.6%。究其原因，主要是受农村剩余劳动力无法永久转移的影响，农民从事非农产业的不确定性导致农民客观上需要土地来为其提供生存保障。
3.土地流转主要在农户与农户之间进行，且流转户占承包户比重偏低。从下页表2可以看出，四省土地流转也主要在农户之间进行的。其中湖南省农户间土地流转比例达到85%，而农户与企业流转所占比重仅为15%，其他省份也基本类似。另外，从四省的流转户占承包户的比重来看，最高的广东省也只有25.3%。这充分说明我国农村土地市场还比较封闭，土地流转市场还没有真正发挥效应，还没有完全按照市场机制的原则优化土地资源配置；同时也反映了农业的弱质性及农业投资回报率低，以至于缺乏对农业投资的积极性。
4.土地流转引发的纠纷持续不断。前些年，由于农民种田效益比较低，负担重，农业生产条件差及部分农民外出务工等原因，农民弃田撂荒现象比较普遍。一些地方村集体为了不让承包地负担的税费落空，保证田地不至撂荒，采取了一系列措施转包给他人耕种，并由其承担税费。但近年来随着国家对“三农”优惠政策的出台、农业生产效益的提高，外出农民纷纷回乡要求获得土地使用权。据对江苏省52个乡（镇）部分乡村干部的调查，由于无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同规范以及土地流转规模扩大等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加。
5.土地流转过程中承包人改变土地用途，破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让稻田抛荒，随意把承包田转让出去让人种植。调查中发现流转的土地除大部分仍为种植业用地外，还有部分用在牧业、渔业、和二三产业中，特别是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。湖南省宁远县舜陵镇乐家村100多亩稻田流转后全部变成了渔池。据溆浦农调队反映的情况，该县占用良田建砖瓦厂的有10多个，共占良田300多亩。如双井镇大塘村砖厂，占良田面积达到70亩，涉及到该村的4、5、8、18组和宝塔村的6组，涉及农户50多户，虽然跟农户签订了书面合同，并给予每亩800斤稻谷的补偿（按当年市场价折币），但砖瓦厂破坏性的取土，严重影响了良田的质量。这样的例子各地都有发生。
三、影响我国农村土地流转的思考
1.农村土地产权虚位是限制土地流转的根本原因。从土地资本角度分析，马克思在《资本论》中把土地分为“土地本身”与“土地资本”。前者是指自然存在的土地，后者是指固定在土地上的投入。无论是在产权制度安排上，还是在理论研究和实践中，人们往往关注的只是土地本身的所有权，而忽视土地资本的所有权问题，导致土地资本所有权在立法上的长期缺位，产生农村土地价值偏低、农民土地资本在流转和征用中得不到补偿的现实问题。事实上，土地的市场价值是已经投入并融于所涉及地块的劳动和资本，以及该地块周围地区所接纳的经济投入量。在市场经济条件下，作为“经济人”的农民，不仅需要增加对土地的投入以获得更大的农业收益，而且需要通过行使土地资本所有权参与其他风险投资以获得更多的非劳动收益。我国现行农村土地产权制度实际上是否认农民享有土地资本所有权，在一定程度上就是弱化农民的市场主体地位，削弱土地的商品属性，使农民部分地丧失了在市场竞争中从事资源配置、产权组合等交易活动的“理性选择”权利，失去对土地进行长期投资、提高土地生产能力的长效激励，降低了土地流转的供应和需求动力。
2.农村土地市场不完善导致土地流转混乱。主要表现为:一是农村土地市场的法律法规相对滞后，致使农村土地流转缺乏相应的法律保障；二是我国现阶段还没有专门从事农村土地流转的中介组织，致使农村土地流转因缺乏土地市场信息以及无完善的市场操作而无序进行，因而导致流转成本较高，流转效益较差；三是各级政府组织干涉农民承包经营的土地，使农村土地流转缺乏市场机制的调节，农民的利益受到侵害，致使农村土地流转纠纷增加。
3.农村社会保障制度严重滞后是制约土地流转的重要原因。目前我国农村社会保障制度总体水平较低，绝大多数农村地区社会保障制度还处于完全空白。农村社会保障制度的严重滞后，极大地束缚了农村劳动力的流动，使农民长期依赖土地，从而限制了土地的流转。而土地流转受到限制，从而在一定程度上阻碍了农业、农村产业结构的调整，农村产业化的速度也相对缓慢，最终农民收入增长乏力，农业现代化进程也相对缓慢。
关键词：土地流转 原因 问题 对策
Abstract: the rural collective construction land use rights transfer is to promote the rational land use, improve the land utilization efficiency, improve the rural economy development condition, the construction socialism new countryside important aspects. Constructing collective construction land use rights transfer system, to promote the development of our country's land legislation, to protect farmers' interests, and ensure the stability of the rural society to have the important meaning.
Keywords: land circulation problems cause countermeasures
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：
尽管农村集体建设用地使用权流转在法律上还存在一些障碍，但农村集体建设用地使用权转让、出租及抵押等现象已普遍存在，流转的隐形市场已客观形成。既然集体土地流转是不争的事实，问题的焦点就应该是探究其深层原因，流转中存在的问题及如何规范以促进市场良性发展。
一、农村集体建设用地使用权流转的原因
1、城市建设的步伐加快形成巨大的建设用地需求
近年来，我国工业化与城镇化快速发展，城市基础设施建设、小城镇建设等用地需求量持续增加，而我国国有土地受数量的限制，已经不能满足各种发展的用地需求。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑能够很好地缓解土地市场的紧张局面，尤其能够较好的避免征地纠纷，让土地流转主体得到更多的实惠，因而受到各方青睐。2、集体建设用地流转可以更好的调节土地利用方式
由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。据调查，超过90%的乡镇企业散落在农村，用地布局分散，起点低，很多是重复建设。作为人均土地资源极其匮乏的国家，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。事实证明，活跃的流转市场无疑对盘活存量农村集体建设用地产生重要促进作用，尤其在经济较发达地区，土地资产价值凸显，通过流转市场实现土地的集约利用更具现实性和迫切性。
3、集体建设用地流转可以开辟农民增收新途径受各种因素影响，农村社会经济发展还存在很多矛盾和隐忧。如何促进农民的增收，如何维持农村社会长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。据有关专家在部分流转试点区域的调查，农村集体建设用地以转让形式流转的，农民能够获得的流转收益最低为20%，最高可达85%。
二、农村集体建设用地使用权流转的主要问题
现行法律关于集体建设用地使用权流转的规定和农村现阶段集体建设用地流转的现实情况发生明显冲突，直接导致集体建设用地流转过程中存在着重大问题。主要表现在：
1、集体建设用地自发无序流转，导致政府调控土地市场能力被削弱，难以有效控制建设用地总量，冲击土地利用总体规划和城市规划的有效实施，对国有土地市场形成一定冲击 ，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。
2、隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受流转利益驱动，集体经济组织和农民保护耕地的意识淡薄，未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让转让和出租农村集体建设用地。
3、由于集体土地依法不允许出租，对集体建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，难以依法进行土地登记，加之流转主体（主要是集体组织）法律地位不明确，流转程序缺乏规范，交易安全得不到保障。
4、由于缺乏依法监管与市场机制，集体土地市场价值和资产资源属性在流转中得不到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱，集体经济组织机构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。
三、规范农村集体建设用地使用权流转的对策
针对农村集体建设用地使用权流转中出现的问题，建议从以下几个方面加以规范：
1、完善相关法律、确立农村集体建设用地使用权流转的法律地位
要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转。首先要完善流转的法律内容，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。其次，要明确集体土地产权的法律界限，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠。
2、明确集体建设用地使用权流转的条件和程序
纳入流转的集体建设用地必须是符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地，并满足土地用途管制要求。集体土地流转时，要按照程序流转，一般要经过流转备案审核或经所有者同意，地价评估，达成流转协议，办理土地权属登记等步骤。
3、完善配套制度、规范有序地推进农村集体建设用地使用权流转
加快建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制、收益管理办法及农民社会保障措施等配套政策；建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全农村集体建设用地使用权价格评估体系，建立农村集体建设用地使用权基准地价和最低价保护制度，以及土地街坊评估备案制度等。
4、建立集体建设用地使用权流转的市场中介服务体系
逐步健全土地市场信息、土地评估以及土地使用权交易服务、机构服务规则，保证集体建设用地使用权流转的有序、规范运作。
5、建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制
【关键词】土地确权；土地制度改革；土地权利保障
改革开放以来，我国农村各个方面发生了巨大的变化，但是我们也应看到，由于农村各项制度改革不到位，“三农”问题仍没有得到有效解决，其中，由于农村土地上各种权利的权利主体不明确，导致各种侵害农村土地权利的现象大量存在，严重侵害了农民的利益，阻碍了农村经济的发展。下载通过开展确权工作，使农村集体经济所有权及各种衍生权利的主体得以明确，为权利的维护创造条件；同时，土地权利归属明确后，为各种权利主体行使权利，充分发挥土地的功能实现土地这一生产要素的合理配置提供了前提条件；更重要的是确权为农村土地制度改革提供了鉴定的基础。但是，如果我们把确权仅仅局限在各种土地权利的归属上，而不充实确权的内容，那么确权就不能从根本上解决农村土地制度的所有问题，更不能解决农村土地权利被侵害的现状。那么，在现阶段，农村土地确权的内容应该有哪些呢？
首先要确认国有土地所有权的平等性，从而实现党的十七届三中全会提出的“同地、同权、同价，建立城乡统一的土地市场”的改革目标。长期以来，有一种错误的观念指导着我们的实践。该观念认为国家所有权高于农村集体所有权。尽管我国宪法明确规定这两种基于社会主义公有制基础上的所有权都会得到法律的同等保护。但是宪法的这一原则在其他法律中并没有得到切实的贯彻。其中最典型的是基于《土地管理法》设置的征地制度。在这种制度中，国有土地所有权和农村集体土地使用权处于完全不平等的地位。农村集体所有的土地无论属性如何都不能进入土地市场进行交易。其结果就是大量的农村土地以非常低廉的价格被收归国有，然后由政府以高出征地价格许多倍的价格出售，这种行为严重的侵害了农民的利益，进一步拉大了城乡差距，引发了众多的社会问题。在我国大力推进城镇化的当下，如果我们不能从思想观念到制度设计层面确认国家所有权与农村集体所有权的平权问题，城镇化就会变成一场更疯狂的征地活动，所谓人的城镇化目标根本不可能实现。所以，为保证当下确权工作具有实际意义，就必须勇于改革，在改变观念的基础上修改与我国宪法相悖的各种土地法律制度。从而使党的十七届三中全会设定的“同地、同权、同价，建立统一的城乡土地市场”的改革目标得到实现。
其次，确权应当明确农村土地集体所有权的主题。长期以来，我国农村集体土地使用权的主体是不明确的。《土地管理法》规定农村集体土地使用权的主体是农村集体经济组织。但是农村改革以来，农村集体经济组织具有不确定性。这就使得权利主体也具有不确定性。农村普遍存在的侵害农村集体土地使用权的现象与土地使用权主体的不明确有着直接的联系。所以，目前开展的确权工作的内容之一就是从法律上明确农村集体所有权的主体。只有主体明确，才能真正实现对权利的有力保障。
再其次，确权应当明确土地承包经营权的性质与权能。土地承包经营权自设立以来，关于土地承包经营权的财产属性是一个没有得到清晰解决的问题，从现行的各项关于承包经营权的制度设计中观察，土地承包经营权更多的是指经营者对土地的使用权，而土地承包经营权的财产属性没有得到体现。这导致土地承包经营权的权能极不完整。其结果是土地流转不能实现，土地的功能不能充分发挥，农民的财产性收入无法实现。所以，确权就是要确认土地承包经营权的财产属性，明确土地承包经营权是是经营者的一项财产权利，在这种财产权的基础上能衍生出诸如流转权，抵押权，租赁权等权利，这样就使得承包经营权的权能实现完整。在此基础上，土地流转才能顺畅，土地这一生产要素的合理配置才能实现，农民通过土地的流转实现财产性收入才能成为可能，同时，土地的各种功能才能充分发挥。另外，在明确土地承包经营权的财产属性和各项权能的基础上，还必须明确各种土地流转的途径和程序。当我们确认土地承包经营权是一种财产权利后，能否构建有效的土地流转途径和合理的流转程序直接关系到这种财产权能否实现，也关系到农民财产性收入能否实现。由于农村土地的类型主要有农业用地，建设用地和农民的宅基地。各类土地的用途不同，流转的途径和程序也应不同。所以为保障各类土地顺畅流转，就应当从制度设计上明确各类土地的流转途径和程序。这个问题在大力推进城镇化建设和建设现代农业的背景下具有更为重大的现实意义。因为无论是城镇化还是建设现代农业都会涉及到土地的大量流转。如果不能明确推动流转的途径和程序不仅不能加快城镇化的发展和建设现代农业的进程，农民权益的维护也不能实现，人的城镇化的目标就会落空。
最后，确权的内容还应当明确各种土地的用途。在此基础上设计各种土地的用途管制制度。我国是一个土地资源非常贫乏的国家，人均耕地更少，如何合理使用土地是一个关系到经济社会可持续发展和我国粮食安全的战略性问题。所以在我国要建立严格的土地使用的管制制度。而这种制度建立的前提是要明确各类土地的用途。在农村土地确权工作中明确各类土地的用途就应当是确权的内容。
总之，农村土地的确权既关系到农民权益的维护，也关系到“三农”问题的解决，更关系到我国经济社会的协调可持续发展，缩影我们应当切实做好这项工作。而明确确权的内容对于我们做好这项工作具有十分重要的意义。
【参考文献】
[1]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011（4）.
