时间：2023-05-30 10:08:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政区划调整，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
截至2001年底，我国共有265个地级市。随着改革开放的不断深入，各地的社会、经济、文化等取得了长足的进步，我国城市化水平获得了迅速提高。对于某些较发达的城市来说，为适应社会发展的新情况、新要求，妥善把握市场经济条件下的新情况，卓有成效地加强行政管理，增强中心城市的辐射功能，发挥中等城市的带动作用，顺应新形势和解决新问题，适当调整或扩大地级市的市区范围，就成为一种必然的选择，甚或成为各地级市日益关注的紧迫问题。在这一深层次的背景下，行政区划管理部门理应更加重视这项工作。
一、中心城市城区整合的简要情况
鉴于地级市内部存在着地域面积不一、人口数量多寡、经济实力高低、行政建制各异之分，因而地级市在调整市区规模时，采取了因地制宜的做法，实行了撤县（市）设区、增设市辖区、市辖区调整和单纯扩大市区的四种形式。但从实际情况来看，这四种市辖区的行政区划变动方式往往同时或者交替发生。
1.撤县或县级市设立新区。
撤销中心城市周边的县或县级市，设立地级市直接管辖的市辖区，是上个世纪八十年代末以来行政区划调整比较频繁的行政区划管理行为之一。这类行政区划调整的优点比较突出，它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。但其缺点亦较明显，易产生农村地域过大，当地的城市化水平较低，形成所谓的“假性市辖区”。当然，在整县（县级市）改区的同时，也不排除将一部分县（县级市）的行政域划入其它相邻的市辖区，或者将毗邻区的部分行政区域划入新设市辖区。1989年以来，共有31个地级市撤销29个县和11个县级市，设立46个市辖区。（详见附表一）
附表一：
关键词 新型城镇化 行政区划 制度变革 流程优化
导读：新型城镇化更多是一个制度变革的过程，行政区划作为与
>> 城镇化与行政区划调整 优化行政区划设置 推动城镇化融合发展 行政区划调整的背后 安徽省行政区划调整对城市化发展的影响 乡镇行政区划调整难题的实证研究 中国行政区划调整利耶弊耶 行政区划体制改革理论探讨 关于跨行政区划检察体制的构想 都市区的空间扩展与行政区划调整的研究 沈阳市行政区划调整与实施评价 日本行政区划体制的形成与改革及其对中国的启示 中美行政区划的比较与启示 浅谈中国行政区划改革 行政区划浮世绘 日本行政区划 中央苏区行政区划研究 省级行政区划改革初探 中国行政区划点滴谈 京城行政区划之变 清代河南地区行政区划 常见问题解答 当前所在位置：l （2012年12月27日）。
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关键词：行政区划；历史文化名城；保护；大同市
Abstract：The protection of historical and cultural city is a systematic project， including the many aspects such as the historic district， historic buildings， historic landscapes， historic culture， and historical names etal.. With the rapid urbanization process， many historical and cultural city carried out the administrative divisions adjustment and optimization， which can have an effect on the protection of historical and cultural city. Taking Datong city， Shanxi province as a case study， this paper discussed the important role of the adjustment of administrative divisions in the protection of historical and cultural city. On the basis of analysis of the current outstanding problems of administrative divisions in Datong， it put forward the general idea to strengthen the protection of historical and cultural city in the process of adjustment of administrative divisions， which can provide a reference and reference for the adjustment of administrative divisions of the historical and cultural city in the future.
Key words：administrative divisions；the historical and cultural city；protection；Datong city
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2012）-11-23-（5）
1 引言
2010年6月，国务院正式批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，同意将崇文区并入东城区、将宣武区并入西城区。北京市政府公布的调整理由是“打破旧城行政界限，调整与历史文化名城保护不协调的行政管理体制，明确各级政府以及市政府相关行政主管部门对历史文化名城保护所负担的责任和义务。”作为国际知名的历史文化名城，北京对首都功能核心区行政区划调整引起了广泛的关注，同时也引发了行政区划调整对历史文化名城保护的影响方面的思考和讨论。
在城市化加速发展的同时，随着城市交通日益改善，在大城市地区郊区化日益突出，城市空间不断向外扩张。由此带来的大拆大建，对一些历史街区以及历史文化古迹带来了较大的影响。因此，历史文化名城的保护与传承在城市规划和建设过程中、在行政区划调整过程中越来越成为一个重要的考虑因素。因此，本文以首批国家级历史文化名城大同市为例，从行政区划调整的视角，探讨在加强历史文化名城建设和保护的前提下如何更好地调整行政区划格局，理顺行政管理体制。为今后历史文化名城的行政区划调整提供参考和借鉴。
2 行政区划调整是历史文化名城保护的重要途径
历史文化名城的保护，应该充分考虑人文结合自然的整体性发展格局，保护地域特色的原真性，并对不同种类的历史文化应该进行分门别类有针对的保护。由于许多历史文化街区和历史遗迹分布在不同的行政管理单元，这给历史文化遗产的统一规划和保护带来了一定的难度，因此，为了保护城市中优秀的历史文化遗产，保护独具特色的历代遗存和古城民居风貌景观， 保护并充分挖掘历史街区、历史文化古迹的文化内涵，有必要将相邻的历史文化地区纳入统一管理，而行政区划调整正是实现不同的行政管理区域合并和整合的有效途径。只有通过行政区划调整，才可以确定历史文化名城、历史文化街区的合理保护范围，制定统一的保护措施、规定适当的开发强度和建设控制要求，有助于科学界定历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围和建设控制地带。另一方面，通过行政区划调整和地名变更，可以深入挖掘本地区的历史地名文化，重新启用一些历史地名，有助于传承本地的历史和文化，彰显本地居民在长期历史进程中形成的价值观和审美理念，有助于地名文化遗产的保护和发扬光大。可以说，行政区划调整是历史文化名城保护的重要途径。
3 大同市行政区划沿革与存在的突出问题
3.1 历代建置沿革
大同建置于战国时期的赵国，赵武灵王胡服骑射，设置云中、雁门、代郡，大同属于雁门郡，直至秦，为边塞重镇。西汉、东汉时期，称为平城县，隶属雁门郡。公元398年，北魏在大同建都，复名平城，历经六帝七世长达97年，平城一直是北方的政治、经济和文化中心，直至公元494年迁都洛阳后，平城治于恒州。北齐时期，大同隶属太平县。北周灭齐后，更名为云中县，属北朔州。隋时，因避讳皇族姓名，更名为云内县，唐时复名，复置云州，唐末公元869年设置为大同军节度使，为军事重镇，领辖云、朔、蔚三州。五代称为云中县，属云州，公元936年燕云十六州割让给辽契丹，云州在内。辽金时期，改云州为西京，设大同府，大同始称于此，辖7县3镇，为辽之陪都。元时改西京道为大同路，隶属河东山西道，辖5县8州。明朝改大同路为大同府，属山西行中书省，辖4州7县。清朝，大同府隶属山西布政司，后改为山西省，大同隶属山西关系在元明清时期稳固奠定。民国时期，大同废府留县，置雁门道，治大同，1927年废道后，直属山西省。1937年日寇侵占大同后，成立晋北自治政府，后改为大同省公署，管辖雁北13县（表1）。
由于地理区位因素，历史上的大同是边塞重镇和两朝国都所在地，历史悠久、地位稳固。北魏定都平城是大同政治经济地位最重要的时期；辽代始称西京道大同府，此后大同名称延续至今；大同于山西省的隶属关系在元、明、清时期逐渐稳固，之后虽有短期调整，但大同始终是都、府所在地，是领辖周边区县的政治中心。
大同在1949年解放后设市。市域总面积为1.4万km2。市辖4区7县（图1），4区即城区、矿区、南郊区、新荣区，7县即阳高县、天镇县、广灵县、灵丘县、浑源县、左云县、大同县。
3.2 大同市历史文化名城保护中存在的突出问题
历史上的大同是一代京华、两朝陪都、四朝重镇，留下深厚的文化底蕴和丰富的旅游文化资源。全市各级文保单位318处，其中国家级7处、省级30处、市县级204处。包括：战国时期赵武灵王陵墓秦汉时期的南北长城遗址、古墓葬群；北魏时期的平城遗址、云岗石窟为代表的石窟寺群和方山永固陵等古墓葬群；辽金时期的华严寺、善化寺、觉山寺等佛教寺院和古墓葬群；明清时期的悬空寺、九龙壁、慈云寺等古建筑，长城古堡，大同古城等。
古城格局独特完整，但历史风貌逐步受到蚕蚀破损，文化名城的底蕴和潜力挖掘不足，城市特色塑造不鲜明，不利于历史文化名城的开发与保护。府城与小城的布局独特，府城内部空间格局保存较好；但古城内整体历史风貌和环境逐步遭受破坏。古城城墙、城内众多文物古迹保护力度不够，遭到不同程度的破坏；城内遗存不多的东南四合院街区大多年久失修、私搭乱建现象严重；城内基础设施急需改善，区内居民的生活条件亟待提高。因此，在大同市城市建设过程中，应充分考虑历史继承性，加强历史文化遗迹的保护与开发。
3.3 大同市行政区划中存在的突出问题
3.3.1 市辖区犬牙交错，行政管理体制不顺
大同市市辖区现行的行政区划是1970年以来形成的，建立在“政企合一”的大背景之下，其显著特点是“城郊分割、犬牙交错、区界不明、矛盾重重”，城区、矿区、南郊区界线交错，共存在一个地域，形成“你中有我，我中有你”、“区界不清、权责不明”的不合理现象。行政区划管理体制不一致给城市发展带来许多问题，首先是城市管理，诸如治安、户籍、环境卫生等，由于在一个地区内，不同行政区体制混在一起，名义上是各管各的，实际上职责难以分清，导致互相推诿、无人管理的情况时有发生；其次是城市基础设施和服务设施配套建设，往往各搞一套，造成重复建设、资源浪费，或者相互依赖，无人过问，一定程度上影响了基础设施和公共服务设施在各个市辖区的均等化配置，不利于改善城市人居环境。
3.3.2 中心城区发展空间有限，历史文化名城保护压力较大
城市拓展受行政区划制约，造成市区面积狭小，人口密度增大，环境改善滞后。大同市的行政区划结构已经30多年基本没有变动，30年来，大同经济、社会快速发展，城区人口急骤增加，新的住宅区越建越多，城市规模越来越大。就2009年人均建设用地来看，城区人均80.7平方米，口泉（南郊区）人均114.3平方米，御东（新区）人均214.0平方米。城区的人口密度高，用地混杂且人均用地较少，而矿区发育不足，御东地区发展空间广阔。因此，有必要疏散中心城区的人口压力，加强老城区历史文化街区的修复与保护力度，不断推进历史文化名城的保护进程。
3.3.3 目前的行政区划格局不利于城市规划建设和有效管理
大同市现行的行政区划建立在“政企合一”、“先有村后有矿”的基础之上，城区与南郊区之间交错分布，界线不明。而矿区政府在南郊区的土地上建立起来，“有天无地”，管辖权责有限。由此导致职责管辖界限不清，地区管理混乱。在规划层面，城区空间有限，矿区则无地可用，而南郊区却不能“地尽其用”，三者之间争地现象突出，土地资源利用效率较低。在建设层面，由于区界不清，市区的公共服务设施和基础设施无法合理配置。在管理层面，由于政府管辖区界不清，权责不到位，城市管理混乱，如由于城乡分割，市民、农民、常住户和暂住户混居。市民归城区、矿区管，农民归南郊区管，而不同居民混杂的局面导致“谁也管，但谁也管不了”的局面。环境卫生管理也非常混乱，城区、矿区管事不管人，而南郊区管人不管事，城乡结合部的环境卫生“脏、乱、差”现象严重。
3.3.4 市辖区地名缺少内涵，与历史文化名城的称谓相去甚远
当前，大同市有四个市辖区，分别是市区、矿区、南郊区和新荣区。除了新荣区略具文化内涵外，市区、矿区和南郊区的名字都是俗不可耐，一看就知道属于我国计划经济时代的产物，没有任何历史渊源与文化内涵。这对于有2000多年建城史的大同历史文化名城身份不相符合。而本身有较高知名度和历史文化内涵的云冈镇、口泉镇以及北魏故都平城却没有得到体现。由此可见，当前的几个市辖区的命名存在很多缺陷，与大同市深厚的历史文化不匹配。大同市2009年进行的城区主、次干道的命名、更名工作，有效延续了大同历史文化名城的历史文脉，汲取了大同历史上最辉煌时代的历史地名，诸如魏都、平城、云中、云州、西京等，体现了对历史文化名城建设工作的重视，但只是街道的更名远远不够，市辖区的更名工作亟待落实。
4 基于历史文化名城保护的大同市行政区划调整思路
4.1 大同市行政区划调整是建设历史文化名城和新区发展的需要
大同市是1982年我国首批的历史文化名城，历史古迹独具特色，旅游资源丰富，以北魏年间的云冈石窟最富盛名，与敦煌的莫高窟、洛阳的龙门石窟并称为中国三大石窟，具有很高的艺术价值。然而，尽管该市旅游资源丰富，但目前的城市建设还不能满足旅游开发的需要，“历史文化名城”的口号还没有宣传出去，外地人对于大同的了解大多停留在“煤都”的层面，对于它丰富的历史文化知之甚少。分析其原因，一方面可以追究到大同旅游产业本身发展的缺陷，而另一方面可以归结到行政区划的滞后，具体表现在以下两个方面：一是，大同市区的命名大多是延续了19世纪70年代计划经济的产物，没有继承历史文化的特色。例如，云冈石窟是大同市极富盛名的旅游资源，但在区界命名时却没有突出这一历史名号。又比如，南郊区历史上被称作“口泉”，“口泉”的知名度远比南郊区要高，但现行的区划命名却没有注意考虑历史继承性原则，影响了这个地区的对内凝聚力和对外知名度。二是，城区街道的命名也仅仅是以较普通的“东南西北”方位来命名，不能从街道名称上读出这个地区的文化特色，降低了这个地区的文化品味。
同时，大同市目前正在极力推进御东新区的建设，但对于现行的行政区划，“御东新区”仍然是一个抽象的方位概念（指御河以东新开发的地区），仍然没有现实的行政区划名称，其具体的管辖范围、管理职能以及与现行分区之间的相互关系都没有确定。通过行政区划调整，促进行政区划与新区建设之间的相互融合，是促进新区发展的基础工作，可以提高新区建设的效率，减少其中不必要的行政成本。
4.2 大同市行政区划调整思路
4.2.1 拓展中心城区发展空间，优化人口产业空间布局
城市行政区划调整，要考虑自然、社会经济发展与布局及历史基础等因素及条件。首先地形条件对大同市的空间发展起着决定性作用，大同城区北部及西部已接近山地边缘，丘陵山区遍布，城市没有发展空间。而大同城区的东部、东南部、南部和西南部分地区属于平原地区，发展空间比较广阔，因此，大同中心城区的发展方向只有向东、东南、南或西南四个方向发展，才能解决城市发展用地之需。尽管这几个部分土地平坦，适于建设，但由于环城高速和铁路的限制，城区空间的外向拓展都要突破一定的障碍。充分考虑城市的长远发展，做大做强中心城区，可以通过设立开发区管委会的形式集中力量发展新城，优化配置各种社会资源，疏散中心城区的人口密度。引导老城区人口稳妥有序地向新区转移，有利于古城和修复与保护，稳步推进历史文化名城建设。
4.2.2 尊重历史沿革，加强历史文化名城保护力度
从古至今，大同市的行政区划也几经变更，但大同市今天的行政区划仍然或多或少地继承了以前行政区划的特征。而且，一定地理位置的行政区划，必然受当地地理条件、风俗以及传统因素的影响，有着本地的根植性。由于本区域自然地理条件、风俗和传统的相对稳定性，行政区划也应具有一定的稳定性。因此，在行政区划调整过程中应具有历史继承性，包括历史上的行政管辖区域、历史上的隶属关系、历史文化地名的延续性都是重点考虑的内容。同时进行城市功能分区，对于以旧城保护为主的中心城区，可以适当合并，进行统一的规划和保护性开发，加强历史文化名城的保护力度。
4.2.3 重视历史文化地名的价值，促进市辖区更名工作
地名，是一个地方的历史、事件、人物、家族等等的记载和纪念，是社会经济文化发展的产物，既受一定地域自然条件的影响，又有一定地域历史文化的作用。地名是时间和空间的统一、历史与地理的结合，人文与自然的融汇，有的源于自然条件因素，有的源于历史人文因素，也有源于历史人物或历史事件和建制变更以及自然与人文因素结合的。可以说，地名是历史文化的结晶，古老的城市必有其特有的文化特征，有些地名不在乎是否古旧，注重的是那深厚历史的积淀。因此，大同市应该高度注重历史文化地名的价值，在尊重历史继承性的基础上优化市辖区的行政区划格局，同时对新设立的市辖区赋予它更深刻的文化内涵，如老城区可以更名为平城区，彰显北魏故都平城文化；南郊区可以更名为口泉区，因为原南郊区的驻地口泉镇因有泉而得名，历史悠久；而矿区可以改为云冈区，一是更好地宣传云冈石窟及其旅游文化，另一方面也是尊重历史，原来就曾经设置过云冈区。总之，通过市辖区的更名，让大同市的市辖区名称回归历史，进一步彰显大同市厚重的历史文化脉络。
5 结语
目前全国已经拥有历史文化名城117座、历史文化名镇名村350个，其中平遥和丽江两座名城还被列入《世界遗产名录》，具有历史文化特色的城市、村镇、历史街区和一批非物质文化遗产得到有效保护。根据国务院2008年通过的《历史文化名城名镇名村保护条例》，历史文化名城、名镇、名村应当整体保护，保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境。 但在我国快速的城市化进程中，一些有历史价值文化内蕴的古城镇、老街区、旧建筑等仍然遭到不同程度的破坏，一些具有文化底蕴的历史遗产被拆除，城市的历史风貌和文化传统遭到破坏。因此，历史文化名城的保护力度亟待加强，而行政区划调整和历史文化地名的启用与保护是实现历史文化名城保护的重要途径。
大同市作为历史文化名城，在发展过程中同样存在着行政区划调整的必要性。在进行行政区划调整方案制定与市辖区、街道命名过程中，应把历史文化名城保护作为一个重要的前提要素进行考虑，尽量把具有历史文化价值的老城区纳入同一个市辖区统一管理，市辖区范围的调整尽量尊重历史沿革，市辖区的命名尽量彰显当地的历史文化，只有如此，才能实现行政区划调整与历史文化名城保护的双赢，才能更好地促进历史文化名城的持续健康发展。
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黔南州乡镇行政区划改革速度快、力度大。副省长慕德贵在现场会上评价说，独山等黔南各县市的乡镇区划调整改革，让“干部与群众打交道多了，群众满意度也相应得到提高。让我们看到了信心，必须坚定不移推动乡镇行政区划调整”。
十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化；优化行政区划设置、深化行政审批制度改革、完善城镇化健康发展体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展。乡镇行政区划调整改革的“黔南经验”，树起贵州省全面深化改革的一面旗帜，为贵州县域空间布局调整探索出意义重大的改革路径与样本。
把乡镇“做大、做强、做实”
去年3月，独山县全面启动乡镇区划调整工作，至今已将18个乡镇撤并为8个，对行政村、居委会、村民小组都进行大规模撤并，经过一段时间的运行，在资源整合、要素聚集、发展基础、社会治理等方面都取得良好成效，形成了“以区为主、区镇合一、全盘联动、融合发展”的乡镇新气象。瓮安县在2012年至2013年分两步将原来的23个乡镇调整为10个镇、1个乡和2个街道办事处，乡镇新格局为瓮安经济社会发展带来极大活力，产业布局、资源配置、社会服务管理更加优化，为加快城镇化建设奠定了坚实基础。
独山与瓮安两县的探索，成为整个黔南乡镇区划调整改革的先锋，在总结两县经验的基础上，黔南乡镇区划调整改革于2013年11月全面铺开。
截至目前，全州镇、乡、街道办的数量从2012年初238个（镇105个、乡114个、街道19个）调整为了现在的104个（77个镇、8个乡、19个街道），减幅56.3%；乡镇平均国土面积从110平方公里增至250平方公里，平均人口从1.8万人左右增至4万人左右。
黔南州州委书记龙长春介绍说，在具体撤并中，黔南州统筹考虑了乡镇历史与文化习俗、交通条件等问题，新组建的乡镇应该具备“镇园合一”条件，整合政府与园区行政与服务职能，为产业发展提供支撑，同时能够更好提供基本公共服务。
根据黔南州的部署，县城、街道办事处和中心镇的新组建，其人口规模至少要达到5万人；其余乡镇的新组建，人口规模要在3万人以上，或者国土面积不少于100平方公里。
乡镇区划调整改革后，新乡镇建设按照“简政放权、扩权强镇、提升服务”的要求进行，主要采取6大政策措施，包括优化机构设置，扩大事权、财权，加强服务能力建设，加大乡镇用地支持力度以及赋予乡镇党委更大的干部人事管理权等，把乡镇一级“做大、做强、做实”。
经过撤并、调整、优化，黔南州乡镇内设机构由1995个减少到985个，干部总人数由11296人减少到9784人，办公经费由原来的1.1亿元减少到0.99亿元。根据黔南州新组建镇（乡、街道）机构设置指导方案，撤并后的新乡镇机构分为六类，即乡镇党政办事机构，乡镇纪检、政法、人民武装及群团机构，乡镇党委、政府管理的事业机构，县级部门派驻乡镇机构，街道办事处和产业园区机构。其中，乡镇党政办事机构设置为6―7个，事业机构设置为9―10个。
优化机构设置要解决的问题，是管理层次多、行政成本高、管理效率低，资源重复浪费现象严重等。另外，就现实情况而言，乡镇行政事业编制少，人员进出渠道不畅，各种人才相对匮乏，与强化公共服务、加强社会治理的要求不相适应，致使发展成果难以公平地惠及广大人民群众。
黔南州州委副书记、州长向红琼介绍说，乡镇撤并后，新组建的乡镇都要建立副科级的社区综合服务中心和社区服务中心，在村（社区）建立社区服务站，为群众提供与生产生活密切相关的各类公益服务、便民利民服务，成为集党务政务服务、委托服务、群众工作于一体的服务平台。建立专职或兼职代办员队伍，为基层群众提供各类事务代办、便民服务、信息服务等。
为增强行政服务能力，新乡镇的社区综合服务中心主任由乡镇领导班子成员兼任，可配副科长级专职副主任。社区、片区综合服务中心的总数原则上不超过原乡镇总数的120%，凡是在中心能够办理的审批业务，全部进入中心集中公开办理。
黔南州委常委、组织部部长黄伟曾带着民政、督查室、法制办等部门负责人暗访社区服务中心。他发现，有些乡镇干部虽然年龄偏大，不会使用电脑等现代办公设备，但是他们和群众沟通的能力很强，做群众工作的办法很多。从矛盾调解记录册中能够看到，许多民间纠纷就是这些老同志带头协调化解的。“干部的服务意识有了极大提高。”
在政务服务工作中，“老百姓办事儿，能跑一趟的，一定不能让他们跑两趟”。黄伟说，一些事项的办理如养老、农村合作医疗等需要盖章，但一个乡镇某项工作只有一个印章，即使在某个片区服务中心办好了前期手续，但是有时候还会因为要到综合服务中心盖章而拖延时间，群众需要再跑第二趟。为解决这个问题，黔南州要求乡镇采取“一模多印”措施，每个服务中心都有不同编号的同类业务印章，方便群众办事，真正实现了“一站式服务”。
向乡镇“还权、放权、授权”
在龙里县，新组建的乡镇社区服务中心（群众工作中心）和社区服务站（点），开设了建设、财政、国土、民政、计生、农林等相关单位办事服务窗口，承接相关部门的部分审批权和县政府服务中心的相关职能，方便群众办事。
“行政服务类事权全放快放、非行政许可类多放、行政许可类稳妥放、行政处罚类依法探索放。”这是黔南州乡镇行政区划调整改革的“放权原则”。在乡镇行政区划改革中，减政放权为政府职能转变的路径探索打开了关键切入口。
简政放权，是全面深化改革的重要任务和目标，今年2月，黔南州委、州政府在《关于深化管理体制改革促进乡镇加快发展的指导意见》（下称“指导意见”）当中，梳理出包括婚姻登记、土地规划、餐饮服务许可、投资项目审批核准等292项法定以及委托执行的“乡镇职权”，并制定出《乡（镇）行政区划调整后乡镇职权建议目录》，希望“通过依法委托和授权，赋予乡镇、街道办部分县级经济社会管理权限，使之能够适应日益繁重的经济社会发展任务的需要”。
以往，“权力无限小、责任无限大”以及“无权管理，出事追责”，事权与财权不匹配，是多数乡镇干部的切身体会，乡镇领导干部的积极性受到一定影响，因此，事权下放是黔南乡镇布局改革中的重要环节。
根据“指导意见”，乡镇获得的审批权限分为下放（授权）和委托两种，乡镇经济发展办公室可以承接县级投资主管部门的授权，办理项目备案手续，城管、劳动、工商等领域，乡镇可以承接县级部门的委托职能，依法执行行政处罚权。调整改革后，新乡镇获得了一定的规划建设管理权，主要集中在环保与用地许可两个领域。在人事管理权方面，副科级干部人选，乡镇党委有“调整动议、初始提名”的权力。
在292项减政放权事项中，由乡镇行使的有72项，授权乡镇组织行使的有12项，法律法规委托乡镇执行的有4项，规定乡镇履行职责的有121项，县依法委托的有83项。这些权力项目中，有些之前本来就可以由乡镇执行的，由于人力、财力等不足以维持相关机构运行，就集中到了县级职能部门，比如婚姻登记，而今只是强化了乡镇力量，使其有能力行使本该属于自己的职权。黄伟说，乡镇区划调整中的减政放权，实际上由“还权、放权、授权”构成。
行政区划调整改革后，乡镇财权扩大了。财权改革的原则是“财随人走、相对独立、分灶吃饭、自求平衡”。根据这一原则，黔南州正在积极探索建立乡镇金库，当乡镇财政收入达到5000万元以上，就可以争取开设金库，或在人员、经费上支持人民银行增设机构，以解决乡镇行政区域内税费分级解缴和上下级之间国库资金往来调拨等收支核算。在国税、地税分别达到500万元的乡镇，设立乡镇国税、地税征管机构，对税收实行属地管理。在财政收支的划分上，按事权与财权相统一原则，乡镇与县市可以合理划分两级固定收入和分享收入。
龙长春介绍说，乡镇行政区划调整后，黔南州乡镇财政收入由原来的20.7亿元增加到28亿元，乡镇财权得到进一步加强。
增强“动力、能力、吸引力”
小乡镇难成“大经济”，省委书记赵克志多次强调乡镇格局对于经济发展的重要性。他强调，2014年要力争全面完成乡镇撤并工作。之所以需要“大乡镇”，是因有一定规模的乡镇才能为产业发展、升级提供支撑，才能为要素聚集提供良好平台，形成招商引资的吸引力。
龙长春认为，乡镇区划调整改革不是对乡镇进行简单的撤并、区域的整合、人口和资源的叠加，而是通过改革，优化乡镇管理体制，赋予乡镇更大的管理职能，切实增强经济发展、社会管理能力以及提升公共服务水平，激发乡镇内生发展动力。
向红琼说，长期以来，黔南州乡镇格局制约了工业化、城镇化建设进程，影响了全州“一圈两翼”经济发展新格局。通过乡镇行政区划调整，新组建的乡镇服务群众的能力、统筹发展的能力、维护稳定的能力得到进一步增强。
黔南州副州长胡晓剑在全州民政重点工作推进会上指出：调整乡镇行政区划，对于黔南在新的更高起点上优化基层行政构架、促进资源合理配置、统筹区域协调发展，都具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。通过乡镇行政区划调整，使行政管理体制进一步优化，统筹区域发展能力进一步增强，经济发展方式进一步转变，服务群众水平进一步提升。
龙长春用立足“破解三个难题”来阐释推进乡镇行政区划改革的重要性与必要性。首先是破解管理体制难题。上世纪90年代的“撤区并乡”后，乡镇规模小、人口少、布局散，事业编制不足，如今，乡镇机构出现“空壳化”，“一人所”现象十分突出，以致社会管理、公共服务缺位。区划调整改革有利于乡镇布局的优化、乡镇规模的扩大以及人力资源的整合，顺应时展，建立起与市场经济相适应的行政管理体制机制。
其次是破解城乡统筹难题。1991年以来，黔南州3万人以下的乡镇占到乡镇总数的82.7%，国土面积在100平方公里以下的乡镇占到乡镇总数的44.28%。“行政区划不科学，乡镇太小，要素资源难以聚集，致使多数乡镇自主发展能力太弱，无法实现集约发展甚至根本就不管发展。”如此就导致黔南州城乡二元结构矛盾突出，城镇化水平较低，城乡居民收入差距、区域发展差距逐渐扩大。推进乡镇行政区划改革，“通过减少农民富裕农民，减少乡镇做强乡镇，推动‘镇园合一’”，努力实现城乡一体化发展。
最后是破解公共服务难题。龙长春说，黔南是典型的欠发达地区，各种优势资源主要集中在县城，导致农村公共服务能力较弱、供给不足、水平较低。行政区划调整改革的重要目的，就是办好基础教育，让农民子弟享受良好教育，搞好医疗卫生服务，提高农村防病治病能力，抓好文化建设，满足农村多元文化需求，解决养老问题，提高养老服务水平。
值得强调的是，很长时间以来，“乡镇不抓工业、不抓园区”几乎已成为思维定势，工业、产业园区建设因为多个乡镇的利益纠葛，推诿扯皮现象多有发生，推进园区项目建设比较艰难，在乡镇区划调整改革进程中，黔南州各县市根据当地实际，推动政府与园区“两块牌子，一套班子”的“镇园合一”，发展工业经济，为提升发展品质注入了新鲜的改革元素。
比如瓮安县，打破原有的乡镇“各自为政”的利益格局，按照州级产业园区标准规划建设5个工业园区、4个农业产业园区、3个旅游产业园区；惠水县通过整合资源，设立了2个开发区和6个产业、工业园区，“以镇办园、以园促镇”，镇与园区合一；独山县在乡镇区划改革中，推进“镇园合一”、“区镇”融合发展，形成“一城六区”带动8个镇的发展格局。
经济发展始终是重头戏。黔南州委、州政府《关于加快推进乡镇行政区划调整的意见》强调，调整乡镇区划，可增加乡镇人口、增大经济规模，促进人流、物流、资金流、信息流的有效聚集，推动二、三产业快速发展；可促进生产力要素合理配置，发展工业经济；可以加强中心镇建设，增强小城镇的带动辐射能力，推动城乡统筹发展，做强城乡经济；有利于资源整合，形成发展优势，有利于降低成本，提高行政效率。
关键词： 行政区划改革 “省直管县”体制 “市管县”体制
一、行政区划改革概述
（一）什么是行政区划改革
行政区划是一种有意识的国家政治行为，是国家行政结构体系的安排。国家为了其政权建立和行政管理的目的，根据领土大小、自然环境、政治、经济、文化、民族、人口分布、历史传统等各项因素，将领土进行合理的有层级的以及同一层级的划分，并设置相应的地方国家行政机关，以此来形成行政区划的设置。
行政区划改革需要适应着社会历史条件的变化，是一种复杂且是有着十分重要影响的国家政治行为。它的变更频率影响着一个国家或者区域的社会、经济的稳定程度及发展趋势。行政区划改革的目标就在于解决或者完善行政区划设置的不合理，行政区域之间发展的冲突和制约，实现最大程度的合理的国家和地方间权力分配，实现资源的有效科学配置，实现经济、社会、政治的稳定发展。
（二）行政区划改革历史沿革
我国历史上的行政区划改革有着悠久的历史，但是从整体上看，主要是随着朝代的更替来实现的。在先秦时期，就已经产生了行政区划的萌芽了。从春秋中期，产生了县，随后的几百年产生了郡。到秦汉时期，郡县制得到了广泛的推行。在整个魏晋南北朝时期， 沿袭东汉末年以来形成的州、郡、县三级政区制度。隋朝建立后， 隋文帝按照“存要去闲， 并小为大”的原则， 实行州县两级政区制。炀帝时， 又改行郡县两级制。唐朝在贞观元年， 按天下山川形式， 仿汉代体制， 分全国为10个监察区， 称为“道”，形成了道州县的布局。宋朝实行路府州县制度；元朝在全国共设有十一个行省， 行省之下为路、府、州、县；明初沿袭元朝旧制， 设立了十三个行省（布政使司），下辖府， 府领州，州领县；清朝的行省府（厅、州）县制度。1据统计，从秦至民国末2100 多年，我国地方政权有290 年为两级制，占13.6%；有610 年为虚三级制，占28.7%；有600 年为三级制，占28.2%；有276 年为三、四级并存制，占13%；有350 年为多级制，占16.5%。2
（三）当代行政区划设置
我国当代的行政区划设置一方面沿袭了历史传统，另一方面则是受到经济和社会发展的要求。后，逐渐形成了省、市、县、乡的行政区划模式为了发挥城市经济中心作用，带动农村，实现城乡互助，中国两次推行市管县体制，第一次是从1958年开始，第二次是1982年12月提出改革地区体制，在经济发达地区的地市合并，实行市管县。
行政区划的合理设置关系着行政的有效运行和可持续的发展，关系着资源的有效配置和良性发展，所以这就要求行政区划不断地完善。对于当下行政区划的改革，目前主要有两种比较鲜明的声音。一是改革现有省制，调整行政区划，增加新的省份，可理解为“分省减层”；二是“扩权强县”，逐渐推行省管县体制，进而代替市管县体制，可理解为“分权强县”。3本文在这里仅仅讨论第二种声音即以“省直管县”代替“市管县”的问题。
二、以“省直管县”代替“市管县”的必要性
“省直管县”体制是指省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。市管县体制（又称市领导县体制）是指由直辖市和较大的市领导县的行政区划体制。目前，“市管县”体制已成为我国大多数地区的行政区划体制。
以“省直管县”代替“市管县”体制不仅是国家政策和国家法律的要求，同时也是基于“市管县”的缺陷所决定的。
（一）国家政策的要求
我国在十报告中指出：“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革需要继续深化行政体制改革，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革。”
通过十报告，可见我们党和国家对于行政区划改革的重视，尤其是在十报告中直接指出了“有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”，提出了“省直管县”，为行政区划改革明确了具体的方向。
（二）《宪法》的要求
在《宪法》第三十条当中：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”
通过以上宪法条文可知，我国《宪法》实行的是省、县、乡的三级地方行政区划体系。宪法对我国地方政府所设层级的具体规定，清晰的表明了我国实行省—县—乡的三级地方行政权力模式。然而当下我国实际存在的是省—市—县—乡的四级行政架构模式，市的存在是特殊的。市的存在没有宪法上的具体规定和明确定位，缺少法律上的依据。所以，根据《宪法》的具体条文，市的存在应当是特殊性质的，而非普遍性质的，有必有对“市管县”的制度进行改革。
（三）“市管县”体制的缺陷的要求
1、阻碍了县域经济及其周边农村的发展
“市管县”体制设置的初衷是为了充分利用城市的优势，带动周边区域的发展，对落后的县域实行一定方式的财政救助，缩小城乡差距。这种以中心带动周边的思路无疑是正确的，不仅具有理论意义，而且也确实具有实际的可行性。但是，从实际的效果来看，却与目标相差甚远。虽然确实有一些中心城市带动了一部分周边县域的发展，但是从整体上看，市管县的作用是有限的，尤其对于一些偏远的地区，经济发展的不平衡越来越大。
更重要的是，市作为一级行政主体，为了自己城市的建设和发展，为了自己本身的政绩，其过多地投入到对于本身城市的建设当中，因此对于周边就忽视了。自己本身城市的建设就需要较高的投入，城市自身财政有限，就难以对县级财政及其周边经济的发展进行支持了。更为糟糕的是，市一级的政府为了自己本身的发展，往往会利用自身的行政优势，对于县级的及其周边资源进行抢占或者剥夺。“市管县”会演变成“市挂县”、“市卡县”，阻碍着县域经济及其周边农村的发展。所以，为了县域经济及其周边农村的发展，“省直管县”体制改革是有必要的。
2、降低了行政效率，增加了行政成本
市一级的设置节省了省级管辖县级的行政成本，但是却作为增加的一级行政主体，作为省县之间增加的一个环节，大大降低了行政的效率，以此增加了整个行政系统的行政成本。县需要向省请示的工作，原本是可以直接与省进行沟通联系的，但是现在却只能先向市里请示，通过市里的审查，大大降低了行政效率。与此同时，有时市一级为了自己的利益，可能将对于县有利的规定或者请示进行截留，削弱县域权力，增加自己本身的权力，限制了县以及周边区域的发展。世界各国的政府管理经验显示：政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，政务信息的上传下达就多了一道门槛，政策的贯彻执行就多一道藩篱。因此，扁平化———通过扩大政府管理幅度进而减少政府纵向层次的手段以达成对社会的管理，是未来政府行政组织的发展趋势。增加行政层级会导致政务信息传递过程的距离和时间都变长，进而信息在上传下达的过程中发生扭曲并造成失真的几率也成倍增长。4所以有必有进行“省直管县”的改革，减少行政层级，增加行政行政效率，减少行政成本。
三、“省直管县”体制的可行性
“省直管县”体制的改革并不是高屋建瓴的，而是有着深厚的理论及实践基础的。我们可以从我国行政区划的历史传统、国内外的成功实践、以及基于行政效率和经济发展的需要，来探讨“省直管县”体制的可行性。
（一）我国行政区划的历史传统
在上文当中，介绍“我国行政区划的历史沿革”的时候，我们通过历朝历代的行政区划设置，可以发现我国历史上更多的时候的行政区划设置是三级制的，所以我国省—县—乡的三级行政区划设置是有其历史依据的。由省直接对县进行领导管理，是完全可以实现的。在古代，基于交通及信息传递方式的限制，其政务效率是十分低下的。而现代，有着非常发达的网络信息传递方式，相对于古代具有非常优越的条件。古代尚能实现政务的管理，而我们现代的“省直管县”体制就更容易实现了。
（二）我国已有的成功实践以及国外的成功借鉴
“省直管县”体制的存在不仅是基于历史曾经有过的传统，而且也因为在当代中国已经有了很多的成功实践，还有国外的实际经验。我国在许多省市都有了成功的试点。世界上191个国家和地区的初步统计，地方行政层次多为二、三级，约占67%，超过三级的只有21个国家，占11%。当下我国已经有更多的地方实现了“省直管县”体制的改革，当地的经济和社会发展取得了巨大的成功，如海南省。
（三）有助于行政效率的提高
根据管理学的理论，在管理规模既定的情况下，一般各国政府对地方的管理都会采用在管理幅度和管理层次之间进行动态平衡。随着科学技术的发展，现代信息技术传递取得了巨大的成果。政府在同等时间内所处理的信息量相对以往有了呈几何数的增长，一级政府目前应对的直接管理对象不断呈上升态势，这也为缩小管理层次提供了契机。行政层级的减少，增加了信息的传递速度，提高了政务处理的效率。“省直管县”体制改革减少了市一级的行政信息拖沓，直接由省级传递至县级，节约了行政成本，也有效杜绝了市一级为了自己的利益而出现的“市卡县”“上传而下不达”局面的出现。
四、“省直管县”体制改革的建议措施
“省直管县”体制改革是一个浩大的工程，它不是单一的定向改革，而是需要一系列的配套措施的配套改革。它需要同中国当下转型时期的经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制改革相匹配。如何有效的进行“省直管县”体制改革，本文在此提出几点建议。
（一）大量的试点推行
在较难以全面展开“省直管县”体制改革的情况下，通过大量的试点推行，不断积累实践经验。实际上，在当下全国范围内，有很多省市已经在有条不紊的进行“省直管县”的试点了，例如湖北省的仙桃市、潜江市，天门市、神农架区，通过又省一级进行直接管理和支持，这些地区又充分发挥自己的地理、资源优势，很好的促进了当地经济和社会的发展。
（二）注意维护地级市的利益
在“省管县”改革过程中，必然会初级到地级市的利益，其积极性和主动性将会受到一定程度上的打击。与此同时，地级市能够凭借行政级别上的优势，可能会利用权力对“省管县”体制进行干扰。进行“省管县”改革决不是将地级市同县乡相互之间孤立开来，而是解决“市刮县”、“市卡县”的局面，促进周边区域发展，尤其农村的发展。在推进“省管县”改革的过程中，一定要注意维护地级市的利益，要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要，尽量减少改革进程中的阻力。
（三）县域整合
“省直管县”体制改革对于省级政府能否有效接管如此数目庞大的县（市）是一个巨大的挑战。县域整合可以有两种思路：一种是小县合并，另一种是大县扩权。我国县一级因为经济发展水平、社会环境、人口密度等因素存在着很大的不同，县域经济发展也存在着严重的不平衡。不论区域面积大小、人口多寡、经济实力强弱和职能繁简，各个县在行政编制和人员配备上呈现出惊人的一致性，这直接导致了行政负担急剧升高，社会成本居高不下。这就有必要进行县域整合了。一方面，对于管辖范围小、人口少、经济不发达的小县进行合并，减少行政开支，增强县域的经济发展能力；另一方面，对于经济发展较好，资源较为丰富的县域，可以赋予其更多的自治权力，并扩大其辖区范围，以此带动更大区域的经济发展。
五、结语
“市管县”体制的废除，“省直管县”体制的实现并不是一蹴而就、一朝一夕的事情。“市管县”有着自己的优缺点，“省直管县”体制也不例外。除了拥有自己的优势，“省直管县”体制的缺陷也是很明显的。一方面，我国疆域辽阔，区域差异明显，不同地区所需要的行政体制也不尽相同，而且“省直管县”体制改革必然涉及大量精简政府机构，然而面对这严峻的就业局势，其影响之大，难度之高可想而知，所以，全面推行“省直管县”体制的时机尚未成熟；另一方面，“省直管县”体制需要政府转变职能，否则还会出现类似“市卡县”的局面出现，最后还是阻碍着县域经济、经济圈经济的有效发展。总之，以“省直管县”体制代替“市管县”是大势所趋，但是在整个体制改革的过程当中我们应当全局把握，科学谋划，从试点向全局不断推进。
参考文献：
1、周黛：《中国行政区划改革历史回顾》，载《产业与科技论坛》2012年第4期。
2、宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，载《政治学研究》2000 年第2 期。
【关键词】统计用区划代码 城乡划分代码 维护工作
《统计用区划代码》和《统计用城乡划分代码》为全面、真实反映和评价我国城镇化水平提供了翔实的城乡地域资料。它是建立在乡、镇、街道和村、居委会基础之上，客观、真实、细致地反映了我国城乡划分情况，是科学制定城乡划分统计标准，反映和评价我国城镇化水平的一项基础性工作。
《统计用区划代码》和《统计用城乡划分代码》在编制中是不能分开的。也就是说，编制这两套代码是一项整体工作，其最终形成一个《统计用区划代码和城乡划分代码库》。各项普查、常规调查和专项调查最为常用的是统计用区划代码，城乡划分代码主要涉及分城乡的统计调查项目。为了便于不同专业、不同调查，对统计用区划代码和城乡划分代码的不同需求，我们将一项工作的成果分为《统计用区划代码》和《统计用城乡划分代码》。
做好更新维护工作，是用好《统计用区划代码》和《统计用城乡划分代码》的重要基础。
一、抓住源头，强化部门协作，与民政部门认定的区划相衔接
这两套代码标准均以国家行政区划和民政部门认定的村、居委会为编制基础。统计用区划代码的源头是民政部门管理的行政区划，为保证与民政部门城乡划分资料的衔接统一，统计部门要通过民政局了解和掌握最新的乡镇、村居委会两级行政建制变动情况，获取上一年度的行政区划变更资料，尤其是新成立的乡镇、村居委会的批复文件以及区划的四至范围，根据变更文件按照《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》为新增的行政区划编制区划代码，并以此作为系统上报的文献依据。
二、注重实际，强化实地核查，落实城乡划分代码转换依据
严格地讲，《统计用城乡划分代码》中的城乡分类代码不是直接编制的。为了保证城乡划分的准确和不受外界干扰，在编制代码中，先编制中间转换代码――城乡属性代码，再在系统管理平台中依据统计用区划代码和城乡属性代码转换出城乡分类代码。《统计用城乡划分代码》除采用《统计用区划代码》的编制原则外，还以县、乡两级人民政府驻地和村、居委会驻地的实际建设连接情况为划分城乡的依据。统计部门要对城乡属性代码变更情况逐一核实，详细询问变更原因，根据实际建设与驻地的连接情况对"完全连接"、"部分连接"、"特殊区域"等城乡属性认真确认界定。对于城乡属性判别不清、把握不准的进行讲解，要组织有关人员实地察看，保证工作的客观准确。
三、助力发展，强化统计服务，结合经济管理编制开发区虚拟区划代码
统计用乡、村两级区域划分严格按照民政部门确认的地域编制，如果民政部门未确认，但实际存在的区域，比如经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、旅游度假区等实行国家特定优惠政策并且独立于乡镇政府或村居委会管理之外的各类开发区则给予类似乡级或类似村级的代码。
改革开放以来，各地的开发区如雨后春笋一般迅猛发展，开发区设有相应的管理委员会、投资公司，投入资金对本辖区进行开发、建设，具备政府职能部门的性质。对于平行于乡镇政府或村居委会的开发区，在行政管理方面已经完全与乡镇、街道分离，直接隶属于上级人民政府。统计部门从进一步履行统计服务于区域经济发展的职责出发，应该为其编制虚拟区划代码，进一步满足开发区有关统计数据分类、汇总的需要。
四、精细操作，强化系统维护，及时上报最新的行政区划变更情况
在统计工作中，各级统计部门不编制县以上行政区划代码，直接采用《中华人民共和国行政区划代码》国家标准；县以下区划代码则由各级统计部门按照国家统一制订的编码规则编制。国家统计局建立全国统一的《统计用区划代码库》，供各专业统计直接使用。基层统计部门要熟练掌握国家统计局行政区划管理系统操作方法，及时通过系统更新维护最终核实结果，发现问题，及时改正，严谨高效的完成统计用区划代码和城乡属性代码更新维护工作。
五、服务普查，强化地图修正，保障普查区域划分工作开展
这两套代码标准，为国家统计局各项普查、常规统计调查和专项调查提供了基础的分类代码，也为各专业统计数据衔接与对比提供了条件。大型普查年份的区划代码与城乡划分代码维护工作的结果将会在当年应用于普查工作中，统计部门要结合普查区域划分和地图绘制工作要求，及时组织有关统计人员进行实地踏查边界，切实做好地图修正工作，有力的保障普查工作顺利进行。
六、完善名录，强化单位认定，提前谋划基本单位名录调整维护
统计基本单位名录库中的一些单位因为行政区划的调整，对应的区划代码也要随之调整，基层统计部门要提前着手，对区划代码调整涉及到地区的基本单位名录库进行梳理，认真核对所有单位的归属地域，做好所在地和注册地区划代码信息的认定工作，待上级批复新的区划代码后，集中进行更新替换。
七、化整为零、强化基层工作，服务于城乡管理
国务院的国函〔2005〕35号文件的内容是：撤销广州市东山区（并入越秀区）、芳村区（并入荔湾区），设立广州市南沙区、萝岗区。
与全市大张旗鼓申办亚运会的高调相比，广州此次行政区划调整的态度低调得近乎“保密”。据《中国青年报》报道，“此次行政区划调整方案从拟定到批准的将近一年时间一直是处于不公开状态，未向同级人大申报核准，参加此次方案论证的专家组成员也与广州市政府签订了保密协议。”
广州传媒第一次公开得知行政区划将调整的消息，是在3月28日， 广州市市长张广宁在广州市第十二届人大第三次会议闭幕后举行的记者招待会上透露的。而此时离国务院正式批准这份调整方案的日期（4月28日），仅仅相隔1个月。
与国务院此前批复的行政区划调整的城市相比，广州的调整幅度算是小的了，没有因此增加一寸土地。但就行政区划调整的意义来说，广州的内部重组比城区面积增加了3倍的南宁更有意义：因为南宁的扩城层次对广州来说，早在2000年就已经完成了；而广州此次的内部重组，使这个城市的雄心和战略布局正式从紧巴巴的老广州市区叠加到7434.4平方公里的土地上。换句话说，在对老城区稍加安抚之后，准备强势起飞的广州亮出了自己打磨已久的超级经济发动机：披着萝岗区外衣的广州开发区和披着南沙区外衣的南沙开发区。
为什么要“保密”？为什么内部版图重组？在其背后，除了城市发展的名义，俨然也是一次利益蛋糕的重新划分。在广州之外，全国行政区划调整的热潮（从扩城热、改区热到申报直辖市热）背后，无一不有一个利益的推手，要地，要权限，要资源，要更可观的城市前途。
发生在“城市管理年”的区划调整
2005年是广州市委、市政府所定的“城市管理年”的第一年，市财政为此安排了专款5000万元，专项用于环境保护、环境整治。但与广州动辄数十亿的市政投资相比，这种城市管理的“精耕细作”实属小儿科。在此之前，以“南拓北优、东进西联”为核心的《广州城市总体发展战略规划》已实施了4年，广州市在多中心组团式网络型的城市空间内拉开了架势，其中的“南拓轴”――从广州科学城、广州国际会展中心、广州国际生物岛、、广州大学城到广州新城、南沙开发区到南沙港区――被视为广州城市空间发展战略的核心，最被寄予厚望。
曾有记者向广州市市委书记林树森提到他经常去机场、地铁、会展中心、南沙的工地，他的回答是：“为什么我常去这些地方？因为它们是广州城市的未来。”
根据广州传媒历年来的记录，广州市委、市政府对南沙和广州开发区的青睐和倚重：2001年10月，时任市长的林树森在广州首场“对外新闻会”上透露：未来几年，广州将沿珠江口重点向南拓展，把南沙作为老城区重化工业的转移基地和现代化临港工业基地。2002年3月7日，林树森把广州开发区和南沙评价为广州发展的4个轮子中的两个。8月，广州市政府的派出机构――南沙开发建设指挥部正式挂牌，时任常务副市长的张广宁担纲总指挥。2004年10月22日，林树森、张广宁等出席了广州港南沙港区一期工程建成投产工作总结表彰大会，表彰仅用33个月就建成工程的先进单位和先进个人。
回顾南沙历史，早在1992年，全国政协副主席霍英东就与番禺合作开发南沙。张广宁曾说：“没有霍英东先生爱国、爱家乡先做起来这一块，哪有我们现在的大南沙开发概念？”1993年5月，国务院批准设立南沙经济技术开发区，而南沙开发区第一任党委书记后来成为广州番禺区委书记的梁柏楠。梁柏楠在2004年因被判刑12年，但之前的10年却是他在南沙开发上敲诈勒索、盘剥刁难霍英东的10年，大南沙和霍英东22平方公里的“小南沙”的开发都受到严重影响。南沙开发区建设指挥部接手之后，南沙的开发才纳入了广州的主战场，作为一座100万人左右的现代化海滨新城来规划。它对广州的重要性用南沙开发区建设指挥部副总指挥罗兆辉的话说就是“到2008年，南沙的生产总值将超过5000亿元，在经济总量上，又是一个广州”。
而拥有89家全球500强企业投资的广州开发区也很强势，在成立20年后的2004年，税收在全国49个国家级开发区中第一个冲破100亿大关。2005年开发区GDP预计达到700亿元。作为副市级单位，广州开发区的财政收支相对独立于广州市政预算，副科级公务员能拿到1.5万元的月薪，日子过得很富裕，林树森曾公开表示过羡慕。现在，区划调整后披着萝岗区外衣的广州开发区完全“回归”广州，开始承担广州东部经济带崛起的重任。
南沙区从番禺区“切”出来，其实从4年以来的广州城市空间布局可以看出线索，不算“保密”：广州开发区“回归”广州的消息也在广州民间流传了一年多，多少有些心理准备，也不算“保密”。对东山区、越秀区、芳村区和荔湾区的市民来说，他们也在非正常渠道听到过风声，据说东山区和芳村区的一些企事业单位在2月过年前就拼命发钱；但这次区划调整对他们而言还是算广州的“一夜变身”，“东山少爷”和以前的“西关小姐”一样，相继从广州的行政分区上抹去了名字。名义是好的――合并后的越秀区将成为未来广州市的政治、文化中心。新的荔湾区会是广州市最具岭南特色的中心城区，但2003年11月19日，广州市市委书记林树森在广州市总体发展战略规划实施总结研讨会上已下定论：“未来广州的市中心将是一个郁郁葱葱的野生动物园！”――他指的是“南拓轴”上的番禺香江野生动物园。
广州大开大阖、统领珠三角和泛珠三角、大步迈向海洋和全球化的趋势已不可阻挡。相比起来，至于4个新区的“一哥”的任命，公务员的职位变动，房地产的升跌前景，居民身份证、户口簿、房产证、工商执照等证件的区域归属，孩子入学地段归属，本土特色的保留，已算是城市发展进程中的小问题了。就生活而言，广州人早已打破了行政区域的分割影响，“有钱有势住东山，有钱无势住西关，无钱无势住河南”的法则完全失效了。
行政区划调整背后的利益推手
今天，长沙的城市面积要大过广州。更多城市在扩城，在改区，还有申报直辖市的热潮。
关键词：地图编辑；用户体验；行政区划图
行政区划图是一种最常见的地图产品，在政府各项管理职能中的应用十分广泛。在城市地名标识、行政区划标识等方面具有较高的权威性，也是各级政府部门研究问题和决策过程中的常备基础资料。在提倡快节奏高效率政府服务的今天，这种地图媒介越来越被重视，使用者的感知自然也就会被重视起来；决策者会因看到清新、准确、全面的图形信息而赏心悦目，并在此基础上拓宽思路，高效决策。
作为地图服务提供方，人们需求的变化趋势就是我们工作的指向标。基于适当超前的用户体验进行服务、产品的改进探索是我们必须进行的工作，同时也是市场生存之道。
1 行政区划图的市场发展特点
在地图编制市场中，行政区划图编制市场是一个成长迅速的分块。特别在近年来国家经济发展进入了一个强调“可持续发展”的新时期，各省市地州都积极地进行行政区调整以适应发展的需要。基于此，行政区划图的需求量增长迅速，我院的这类业务量也是相应地迅速增长。在工作中我们发现这个市场分块有一些新的变化特点：
（1）客户对产品质量的要求普遍提高。与前几年相比，客户对图面质量、准确性等方面的要求普遍提高，部分市县还安排了专人进行监督跟踪。
（2）客户对出图时间的要求普遍缩短。客户普遍要求在1―2个月内完成编图与印刷，这对新图编制业务而言时间相对紧迫。
（3）客户对电子数据的需求更加迫切。许多客户希望能得到高精确度的电子数据，并期望能对电子数据进行维护以保持其数据时效性。
（4）上级行政部门对下级行政部门的影响增加。本省许多地州市在行政区划图上对图面、配色、落款、装饰等方面都提出了具体的统一的要求，对各县市区的行政区划图的统一性做了很高的要求。
（5）横向影响深远。地州市相关管理部门对图面质量的横向比较增加，相互影响更加明显。
2 用户需求的挖掘和构建
用户体验提升必须在对用户需求的理解基础上实现。对此IT行业的工作者们做了大量的探索与实践。以软件开发为例，用户需求分析贯穿整个项目，工作量占到全部工作量的60%以上。作为地图编辑工作本身就是一项典型的服务性工作。为此，我们在吸收软件项目需求分析方法的基础上，对业务量很大的行政区划图编制工作进行了探索，初步建立工作思路。
（1）自我挖掘、制作原型。对已经完成的较为优秀的行政区划图进行重新编辑改进，形成优质样品。
（2）原型的元素化、对象化分解。对形成的原型作品，针对其要素进行分解，并分别制作备选方案。在探索过程中，我们将原型分成了配色方案、线性方案、图例方案、标注方案、地图方案、图框方案、装饰方案、印刷方案等元素。
（3）数据的分析。对地图的所需要的数据进行分析，列立已有数据资源列表，明确需要用户提供的数据格式和内容。
（4）和用户沟通、交换意见。针对现有的技术力量和数据资源以文本（或PPT）的形式向用户汇报我们能做到什么，提供用户可以自由选择的方案元素。以会议等形式了解用户的基本想法和需求。
（5）提交用户需求计划书。结合已有的数据资源列表和了解的用户意愿制作用户需计划书，提交用户审核。
（6）制作用户需求原型。依据用户审核后的需求计划书制作地图制品原型，并提交用户审核。
（7）用户需求计划书和需求原型组合构成用户需求文件，并以此为指导在用户审核后的原型上进行数据更新和地图内容编制。
测绘学本身就是一个高精尖技术含量非常高的学科，它的发展与计算机技术和网络技术相辅相成，计算能力的提升使得大规模的图形处理成本大大降低，致使地图测绘产品的应用更加广泛。现今，地图服务已经成为互联网络特别是移动互联网络服务的核心内容之一。在这个基础上，测绘工作者通过多年的探索形成了许多的成熟技术，这些技术如果应用到行政区划图上将大大提升使用者的用户体验水平，并能真正改变用户的思维和用户全新层次的感官。
（1）利用DEM模型作为地图背景，在不失地图美感的基础上丰富图面信息，使用者不但能知道某行政区划单位的位置还能知道其所在位置是山地还是平原，并对行政界线有更直观的理解。
（2）仿真丝印刷技术。仿真丝印刷技术让地图的材质脱离传统的纸质媒介，能十分方便携带查看，能让政府部门的现场办公效率极大地提升。
（3）遥感技术。遥感影像使用已经十分广泛，随着技术的进步发展，卫星遥感影像和航拍遥感影像获取成本都大为降低。基于遥感图像的地图制作有数据新、位置准确的特点，在具有较高权威的行政区划图制作中，对交通等要素的更新有其特殊的意义。
4 工作思路的归纳和总结
在从事行政区划图编制的过程中，我们进行了较长时间较为深入的探索和实践，特别是基于用户需求的工作模式进行了大胆的尝试和探究。通过对工作中各个环节的归纳总结，我们汇总制作了基于用户体验的行政区划图编辑工作流程，建立了一套完成的工作思路。
如图一所示，在实践过程中我们进行了多次尝试，并日趋成熟。现已形成了分工明确的工作流程，建立工作指导体系。
5 结 论
（1）在信息技术高度发展的背景下，政府职能的加强对行政区划图的使用有了新的要求，主要体现在时效性、准确性、易读性、美观性等方面的要求提升，并对图面的有效信息涵盖量和条理性有新的要求。
（2）在地图编辑工作中应充分吸收软件行业在用户体验方面的做法，强调客户的意愿，从客户的需求入手，用客户的需求来知道地图的编辑工作。实践证明这种交互式的工作可以大大提升地图编辑的质量，并能引导用户真正地体验到地图成果的价值，建立需求导向。
（3）行政区划有分级管理的特点，因此各级政府对下级政府的管理也有相应的要求，希望能得到统一体例的地图资料，既提升形象更方便管理。而作为地图制作开发单位可以借助这一特点深挖市场，形成最贴近用户需求，能建立互动关系的解决方案。
随着社会的进步和市场的发展，地图的应用呈几何级数增长，庞大的市场正在形成，市场化的竞争是地图行业的必然发展趋势。作为湖南省最高水平的地图制作和科研单位，我们正抓住这个历史机遇，发挥自身技术优势，转变思路，从市场环境出发、从客户需求出发，深化与客户的沟通交流，与湖南省民政厅建立了长期的互动交流机制。本文的实践和探索正是在这个背景下实施的，每进一步都觉得前景更加深邃广阔，激发我们的团队不断前行。
参考文献
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[3] 于凤荣、杜国明、张树文，基于数据融合与地图合并技术的行政区划图更新与数字重建，测绘与空间地理信息2008（05）.
[4] 用户体验，http：///.
[5]《用户体验的要素》读书笔记，http：///.
一﹑指导思想和工作原则
以国务院《行政区域界线管理条例》为依据,认真贯彻自治区民政厅关于开展边界联检工作的有关通知精神,严格执行《市人民政府与县人民政府联合勘定行政区域界线协议书》,维护两县（市）行政区域界线的法定性﹑严肃性﹑稳定性。
二﹑组织领导
“灵永线”联合检查工作在市和县政府共同领导下开展工作，分别成立两个工作小组，市检查工作小组由李海峰副市长担任组长，市民政局、国土资源局及梧桐树乡主要负责人为成员；县检查工作小组由达英副县长担任组长，县民政局、望远镇主要负责人为成员。本次联检工作由市牵头、县配合，两县（市）民政局分别提供有关勘界成果资料，共同组织开展联检工作，并形成联检成果资料和联检报告上报自治区人民政府及民政厅。
三、联检工作内容
(一)联检的范围:市与县两县（市）县级行政区域界线及起止点；按照法定程序批准的行政区划调整的界线。
(二)联检的依据：自治区政府批准的《市人民政府与县人民政府联合勘定行政区域线界协议书》及其附图﹑界桩成果表﹑界桩登记表等；按照法定程序批准的行政区划调整的决定和勘界资料。
（三）联检的内容:在实地详细核对界线及标志物等有无变化,对检查中发现的问题,双方共同提出处理意见并进行处理。
1、检查遵守行政区域界线和依法执行界线协议的情况，有无违反协议越界耕种、开发、建设等现象。
2、检查界线两侧地貌﹑地物是否有明显变化,界线实地位置是否清晰可辨。地貌﹑地物若有明显变化,致使界线模糊不清不能辨认时,应详细记载地貌﹑地物变化情况,并组织力量对界线两侧地貌﹑地物进行修测或补测,以保证界线实地走向清晰易辨。
3、检查界桩是否丢失、损坏。对丢失、损坏的界桩，由管理一方商毗邻方后重新设立或修复。完好无损的界桩，需清除周围杂草、遮挡物，并用红漆对文字进行重新描绘，并做好界桩的拍照工作。发现界桩有移动的，由管理方会同毗邻方共同将界桩恢复到原位。
4、检查行政区划调整的界线。对自治区人民政府批准的行政区划调整的界线，双方共同进行核查，埋设界桩，签订协议。
四、联检步骤和时间安排
1、2011年8月初，由市牵头，会同县共同拟定《市县县级行政区域界线联合检查工作实施方案》；
2、8月中旬，召开两区（市）联合检查第一次联席会议，共同商榷界线联检工作，做好联检前的准备工作；
3、9月底前完成界线、界桩（方位物）等外业检查工作，填好联检记录表，起草联检报告，并将联检工作报告分别报送自治区人民政府，同时抄报市民政局、自治区民政厅。
4、10月底前完成“灵永线”联检资料汇总，上报市民政局、自治区民政厅。
五、联检要求
1、联检当中双方要向乡（镇）、村干部和群众宣传《行政区域界线管理条例》、《行政区域界线界桩管理办法》，严格遵守法定行政区域界线，增强依法治界的观念，努力消除边界地区引发纠纷隐患，确保边界地区社会稳定和经济发展。双方严格按照《通知》中规定内容、程序和要求，认真做好行政区域界线联检的各项工作，及时妥善解决好联检中发现的问题，确保联检质量。
2、对地形地貌变化较大、影响界桩实地位置认定的地方，双方共同补测重新认定界桩实地位置，并将认定成果资料报双方上级人民政府。
3、联检中要认真编写联检记录和联检报告。联检记录包括：联检起止时间、双方参加人员、界线长度、界线变化、界桩情况（附实地界桩照片）及边界纠纷和资源矛盾处理情况。
联检中发现的损毁、丢失的界桩，经两县（市）联合检查小组协商后确定补设方案，并将方案和补设成果资料上报市民政局、自治区民政厅。
4、联检形成资料，包括联检记录、界桩检查记录表，需报送纸介质、电子档案各一份，由牵头单位负责汇总制作上报两县（市）市民政局、自治区民政厅。
目前，我省各类开发区“块头不大、活力不强、引领不足”问题的关键，一是体制机制，二是人才瓶颈，前者需要改革创新管理体制，后者需要优化政策环境。针对这方面的问题，省委、省政府先后出台了《关于开发区改革创新发展的若干意见》、《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，省人大通过了《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》等，为从体制机制和政策环境上给开发区建设松绑除箍创造了条件，对优化开发区的管理体制与人才环境势必会产生重大影响。省内外的实践表明，发挥开发区的主引擎作用，存在行政管理体制和人才两大瓶颈。从我省的情况看，开发区自身的运作可能会面对这样一些需要破解的问题。一是协调行政主体交叉、多种行政主体并存的问题。包括开发区管委会，开发区内行政区政府，示范区、开发区内部的管委会，以及部分政府派出机构等，极可能造成管理权限划分不明、各自功能重叠错位、在具体运作中难以协调等问题。二是理顺开发区职能定位模糊，功能效应难以发挥的问题。无论是综改示范区，还是开发区，职能定位在本质上是功能区而非行政区。但在现有法律、政策对开发区管理体制缺乏有效制度支撑的条件下，经济职能与行政职能往往难以分解，功能区既要大力强化经济职能，又难于摆脱大量精力用于社会事业之上的窘境。三是行政区划阻隔，行政职能相互牵扯的问题。目前，开发区的法律地位事实上还需要进一步厘清，如何规范行政执法，创造公平竞争环境，以及实现事权财权匹配，建立统一的公共财政体系，都面临限度问题需要解决。四是放活人才激励机制，形成拔尖人才集聚效应的问题。包括吸引拔尖人才，界定开发区管理人员身份等问题，都是激活改革创新内驱动力需要解决的现实问题。鉴于上述问题，发挥主引擎作用必须进一步优化开发区的管理体制与人才环境。为此，提出以下建议。
一、坚持把行政管理体制改革
作为开发区创新发展的龙头推进开发区行政管理体制改革，在贯彻落实省委、省政府一系列决策部署的基础上，可以考虑做好这样三方面的工作。一是做好省人大《关于山西转型综合改革示范区行政管理事项的决定》的具体落实工作，用足用好“决定”赋予综改示范区行政管理权限。二是全省各开发区凡有条件的，应参照省人大“决定”，赋予开发区必要的行政职权。三是完善开发区属地市级政府部门与开发区对口管理工作的程序和机制，协调开发区的经济职能、“决定”中授权行使的行政职能与所在地政府社会事务及其他行政管理权限的相互关系，积极探索开发区驻地区的管理模式。
二、从战略上谋划行政区划调整，更好地发挥综改示范区的“示范”作用
根据省委、省政府的规划，我省已经确定力争到2020年，全省开发区创造的增加值占到全省地区生产总值的25%以上，在现有基础上翻一番；再经过5年，占到全省的50%以上，成为山西省经济的重要增长极和主引擎。实现这样的目标，突破行政区划的瓶颈刻不容缓。目前，山西包括4个国家级经济技术开发区、2个国家级高新技术产业开发区和1个综合保税区在内的31个省级以上开发区，没有一个构成单独的行政实体，这无疑成为影响开发区发展的重要原因。为此，可以大胆进行三方面的探索。一是在现行行政区划基础上，以目前综改示范区中相对集中的太原高新技术开发区、太原经济技术开发区、太原武宿综合保税区、晋中经济开发区、山西榆次工业园区、山西科技创新城、山西大学城等园区为主，试行准市级政府行政管理模式，行使包括市级政府社会事务在内的全部行政管理权限，既解决管理人员的身份问题，也能够彻底消除开发区管理的行政交叉地带，同时有利于对综改示范区工作的综合性考核。二是在进行上述试点的同时，围绕综改示范区进行行政区划调整的准备工作，向国务院申请，撤销晋中市，将目前综改示范区中相对集中的几个园区和榆次区整合为太榆新区，同时由省人大积极考虑出台《太榆新区条例》，从法律上赋予其市级政府应有的行政权限。三是对目前晋中行政区划范围内的其它县区进行调整，在将昔阳、寿阳、左权、和顺划归阳泉市，榆社划归长治市的基础上，考虑设立平遥市，辖介休、平遥、祁县、太谷、灵石五市县在内行政区划，建立全省独具特色的市级旅游特区。
三、进一步创新人才管理和使用机制
根据中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》和省委《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，着眼于全面落实用人主体“用什么人、什么时候用人”等方面的自，开发区应在深化人才发展体制机制改革方面有更为主动的举措。一是要制定两个上述“意见”的操作细则，用足用好现有政策，充分释放人才活力。当前，要在开发区内落实开发区管委会对中层及以下管理干部的任免、使用权，落实吸收、引进专业技术人员的各项待遇，使开发区能自主提拔任用中层干部和向社会招聘的专技人员、管理人员。二是探索解决两个“意见”实施过程中可能出现的现实问题。如按照人社部《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》中“事业单位专技人员离岗创新创业者，可在3年内保留人事关系，离岗创业期间保留基本待遇”的规定，在如何协调专技人员所在单位和创新部门的关系，如何运用挂职、参与项目合作、兼职等方式鼓励事业单位专业技术人员的创新创业，如何避免出现“吃空饷”问题或产生类似过去“停薪留职”导致的后遗症等方面，开发区应大胆探索，创造经验。三是强化以增加知识价值为导向的分配政策，探索高层次人才，特别是“高精尖缺”人才协议工资制、项目工资制和年薪制等灵活多样的薪酬分配方式。同时要强化开发区的人才表彰奖励机制，设立“开发区优秀人才突出贡献奖”，作为“山西省优秀人才突出贡献奖”和“山西省人才工作贡献奖”的后备人选，使优秀人才能够真正在开发区实现“名利双收”。
作者:高建生
一、南诏政权管辖的疆域范围
研究南诏行政区划及政区建置就首先要了解南诏政权管辖的疆域及势力范围，可以说疆域管辖和势力范围是政区建置的基础和依据。
南诏于公元738年在唐王朝的支持下灭了五诏，统一了洱海区域，建立了从属于唐王朝的地方民族政权，其管辖地仅限于以洱海为中心的区域范围，“居永昌、姚州之间、铁桥之南”①，其境界不超出今天大理州的范围，这就是唐朝封皮罗阁为云南王时的疆域。唐朝封皮罗阁为云南王之后，皮罗阁取得了整个洱海地区合法的统治地位，名正言顺地进行着管辖疆域的扩张。
南诏吞并了六诏，统一了大理地区之后，很快就寻找机会把他们的势力范围扩展到今天云南省的东部，这是爨人的古老家园。唐王朝想把他们自己的统治扩张到这一地区的企图，为南诏的扩张提供了机会。南诏统治者以支持唐朝的同盟者身份达到了他们向东扩张占领爨地的目标。②天宝四年（公元745年）左右，南诏笼络诸爨首领，采取了熟练而有效的、灵活多变的的外交手段占据了爨地。南诏在占据滇东爨地之后，与唐朝在云南的利益发生了矛盾，加之唐朝姚州都督府官吏的残暴统治，“卞忿少方略，”，“多所求”，引起洱海地区各族人民的不满，阁罗凤也不能容忍唐朝越来越严厉的控制，于天宝九年（公元750年）出兵攻占了姚州都督府，并占据了其所辖的全部地区。为了扼止南诏势力向东扩张，唐王朝于天宝十年（公元751年）用武力收复了以安宁城为中心的爨地，天宝十五年（公元756年）唐又放弃了安宁城，南诏又重新占据爨地。为有效地控制爨地，赞普十四年（永泰元年，公元765年）置拓东城，此时“东爨悉归，步头已成内境”，③整个爨地全纳入南诏势力范围。至此，南诏已基本上控制了云南东部地区。
西部地区，早在盛罗皮时期（景云元年至开元十五年，公元710年―727年），当时的南诏就已取永昌地。南诏攻下姚、 州后，缓解了来自于北面唐朝的压力，接着便发动了向永昌以西的势力扩张。赞普钟十一年（宝应元年、公元762年），阁罗凤亲自率兵“西开寻传，南通骠国”④，以武力征服了这个地区金齿、银齿、绣脚、绣面、茫蛮、寻传、朴子、望蛮、“ 形蛮”等众多部落。⑤寻传是指今天的景颇族，即是部族之称，又作地名之意，其地在永昌（今天的保山地区）以西，相当于今天德宏州及缅甸克钦地。
南方地区，阁罗凤时已拓展到“银生黑咀之乡”，即今思茅及西双版纳州地区。异牟寻时期又调兵南下银生地区（今西双版纳），把邻近尚未曾征服茫天连（今孟连）、茫吐薅（在今澜沧一带）、黑齿等十部落（在今缅甸南禅邦），以及同区域的“穿鼻蛮”、“栋峰蛮”等复杂的部落全部征服，⑥其势力范围拓展到了这个地区。
北部和西北地区，当南诏征服五诏时，吐蕃仍占据浪穹地，三浪诏主退居浪穹以北，受吐蕃庇护，并威胁南诏北境。直至贞元十年（公元794年），南诏与吐蕃决裂，攻破剑川，平定三浪。这次战役南诏攻占剑川以北至铁桥，收铁桥以东十六城堡。赞普钟五年（天宝十五年，七月改至德元年，公元756年）南诏还与吐蕃联合出兵攻陷 州（今四川凉山州），南诏占领了 州南部，吐蕃占 州北部。⑦南诏的另一支军队和吐蕃军会合，共同攻取 州（今四川西昌市）。南诏王阁罗凤还亲自出兵，从姚州北上，攻占会同（今四川会理县），自此，大渡河以南一带尽归南诏。贞元十年，吐蕃失败，南诏势力延伸至大渡河岸。
南诏经过不断的势力扩张，其疆域已从最初的洱海区域扩展到大于云南省的区域范围。《南诏德化碑》是这样描述的：“西开寻传，禄郫出丽水之金；北接阳山，会川收瑟瑟之宝。南荒 ，覆诏愿为外臣；东爨悉归，步头已成内境。建都镇塞，银生于黑觜之乡；候隙省方，驾憩于洞庭之野”。“禄郫”，在怒江之西，丽水东岸。“丽水”，即伊洛瓦底江。“会川”，今四川会理。“阳山”，即阳蓬岭。《新唐书•地理志》：“阳蓬岭北接 州境，其南南诏境”。“南荒 ，覆诏愿为外臣”，南方滨海诸国，回覆愿为南诏的臣属。按《蛮书》记载，当时的弥臣国（在伊洛瓦底江入海处），昆仑国（在傣国境内），水真腊、陆真腊国（在柬埔寨）都是南诏的属国。“洞庭之野”，《蛮书》卷二“碧鸡山”条载“水中有碧鸡山，石山有洞庭树”。地以树而名，这里的洞庭，指的是滇池地区。⑧“银生”是指今天的景谷和西双版纳一带。
《新唐书•南诏传》也对南诏的疆域范围进行了较为详细记载：“东距爨，东南属交趾，西摩伽陀，西北与吐蕃接，南女王，西南骠，北抵益州，东北际黔、巫。”《南诏德化碑》和《新唐书•南诏传》的记载，大致勾划出了南诏疆界及范围的基本轮廓，即包括云南全境、四川西南部、贵州西部、缅甸东北部、老挝和越南北部。具体说，东部为今昭通，贵州的毕节、贵阳和遵义一带；东南以贾勇步为安南与南诏的交界，即汉代的进桑关，今天的河口，约与今日云南与越南的边界线相当；南方以老挝的川圹、桑怒、琅勃拉一线与南诏交界；西南与骠国交界，略与今云南与缅甸一边界线相当，但在格萨以北；⑨西面直到丽水（今伊洛瓦底江）西部的祁鲜山（今缅甸克钦邦境内的甘高山）一带⑩；北抵四川凉山。
二、南诏行政区划及政区建置
南诏在不断拓展疆域范围的基础上，进行了行政区划，并设置了政区建置。有关南诏行政区划及政区建置樊绰《云南志》和《新唐书•南诏传》都有详细记载。樊绰《云南志》卷五曰：“六 ：大和谓之大和 ，阳苴 谓之阳 ，大厘谓之史 ， 川谓之赕 ，蒙舍谓之蒙舍 ，白崖谓之勃弄 。”卷六又曰：“云南、柘东、永昌、宁北、镇西及开南、银生等七城，则有大军将领之，亦称节度。贞元十年掠吐蕃铁桥城，今称铁桥节度。”《新唐书•南诏传》又是这样记载：“外则有六节度，曰：弄栋、永昌、银生、剑川、拓东、丽水。有二都督：会川、通海。”又曰：“有十睑，曰：云南睑、白崖睑亦曰勃弄睑、品澹睑、 川睑、蒙舍睑、大厘睑亦曰史睑、苴 睑亦曰阳睑、蒙秦睑、矣和睑、赵川睑。”
樊绰在《云南志》里对南诏政区设置记录为六 、八节度，而《新唐书•南诏传》却记载为十睑、六节度、二都督。为何两书所载的政治行政区划有区别和不同，这是因为南诏因处在不同的历史时期及所管辖疆域范围的不同，其政区建置形式和内容、名称和作用也不尽相同。樊绰《云南志》所记为贞元十年（公元794年）间的设置，而《新唐书》所录为乾符六年（公元897年）间的设置。{11}
唐天宝以前，唐王朝在云南境内设置州（郡）、县，由剑南道戎州都督府（驻今四川宜宾）、姚州都督府（驻今云南姚安）和岭南道安南都护府（驻今越南河内）分管。天宝末年，南诏叛唐之后，唐朝设在云南的州（郡）、县俱废，南诏开始自行建立政权机构、改划政区。{12}从叛唐改划政区至贞元十年（公元794年）近四十年间政区设置为六 、八节度。贞元十年之后至乾符六年的八十年间，南诏社会经济有了较大的发展，政治势力日益提高，管辖疆域不断拓展，行政区划也随之发生了变化。其中，云南城设睑，改置节度于弄栋城；开南节度并于银生城；宁北节度移至剑川城。在原六睑的基础上又增加了云南、蒙秦、品澹、赵川四个睑。又调整了节度改设为弄栋、永昌、银生、剑川、拓东、丽水六个节度，同时增设了会川和通海二都督，最后形成了南诏较为稳定的行政区划及政区建置系统，为南诏政治统治奠定了基础。下面将对南诏的行政区划及政区设置进行分析阐述。
第一、南诏在其统治中心洱海地区设置了 或睑。
大和 ：南诏前期所设，治今大理市太和。
阳苴咩 或苴咩睑：南诏前期设阳苴咩 （亦曰阳 ），后期设苴咩睑（谓之阳睑），治今大理古城。
大厘 或睑：南诏前期设大厘 （谓之史 ），后期设睑（亦曰史睑），治今大理市喜州。
川 或睑：南诏前期设 川 （谓之赕 ），后期设 川睑，治今大理市邓川。
蒙舍 或蒙舍睑：南诏前期设蒙舍 ，后期设蒙舍睑，治今大理州巍山县。
白崖 或睑：白崖亦曰勃弄。南诏前期设白崖 ，后期设白崖睑，治今大理州弥渡县红岩。
云南睑：南诏后期所设，治今大理州祥云县云南驿。
品澹睑：南诏后期所设，治今大理州祥云县。
蒙秦睑：南诏后期所设，治今大理州漾濞县。
矣和睑：南诏后期所设，治今大理州洱源县三营。
赵川睑：南诏后期所设，治今大理市凤仪。
关于对 或睑的解释《新纂云南通志》卷三四云：“按：‘ ’字，樊志作‘ ’，而散见于各卷者则多作‘赕’或‘睑’。《广韵》： ，力验切；睑，尼奄切； ，失冉切，又吐滥切；赕，吐滥切，又杜览切。凡此读音，韵部相近，声读不同。则 、睑、赕、 并为译音，{13}同为一意。樊绰《云南志》曰：“ 者，州之名号”。《新唐书•南诏传》说：“夷语谓睑为州”，元《混一方舆胜览•剑川州》也说：“睑，汉语府也。”而知 、睑、赕、 是南诏政区不同的称谓，相当于唐朝内地的“州”级行政机构。
第二、南诏在 或睑地区之外，另有节度、都督的设置。南诏前期（贞元十年，公元794年）设置有：云南、拓东、永昌、宁北、镇西、开南、银生及铁桥八节度。后期设置为：弄栋、永昌、银生、剑川、拓东、丽水六节度及会川、通海二都督。
云南节度：云南节度府驻云南城。《新纂云南通志》卷三四云：“云南城为汉云南县故地，即今祥云县之云南驿也。”南诏前期设节度，后期改设为 ，治今祥云县云南驿区域。
拓东节度：拓东节度府驻拓东城。拓东应在今之昆明平原，拓东城址应在今昆明市区。{13}南诏前期和南诏后期一直都设节度，治今昆明地区、曲靖西南部及玉溪东北部的通海地区，南诏后期设通海都督后，将通海以南的区域划为通海都督。
永昌节度：永昌节度府驻永昌城。永昌城即今天的保山市，东汉开始列置郡县，蜀汉诸葛亮平南中，仍设永昌郡治。南诏前期和南诏后期设节度，治今天的保山市和德宏州区域及临沧西北部地区。
宁北节度、剑川节度：南诏前期在洱海以北区域设置了宁北节度，府驻宁北城。《读史方舆纪要》卷一一七及《寰宇通志》卷一一一并谓宁北城在邓川州西北三十里。宁北城“本无城池，今以浪人诏矣罗君旧宅为理所。”{14}又谓矣罗君旧宅，则应在洱源县。{15}贞元十年破吐蕃，占据剑川，节度府从宁北城移治剑川，称剑川节度，领有原宁北节度之地，治洱海以北的区域，相当于今天大理州北部、西北部及丽江南部。
镇西节度、丽水节度：南诏前期设置镇西节度，驻镇西城；南诏后期改为丽水节度，驻丽水城。樊绰《云南志》卷六记丽水城曰：“所管部落与镇西城同。”此谓丽水节度与镇西节度所管之区域相同，即大军将驻镇西城，亦驻丽水城，而《新唐书•南诏传》载六节度有丽水，实同一节度也。镇西在今盈江，镇西城和丽水城同在盈江县范围。镇西节度、丽水节度同治今德宏州西北部和缅甸东北部。
开南节度、银生节度：南诏前期，南诏在云南的西南地区，设置了开南节度和银生节度。开南节度府驻开南城；银生节度府驻银生城。南诏后期撤除开南节度只设置银生节度，治今思茅地区、西双版纳州、缅甸景栋、老挝北部地区及越南莱州一带。
铁桥节度：南诏前期所设，府驻铁桥城。有关铁桥城的具置樊绰《云南志》卷六曰“铁桥城在剑川北三日程”。《明史•地理志》云：丽江军民府巨津州，“北有金沙江流入州界，有铁桥跨其上。”是铁桥在巨津州，今之巨甸北面也。《新纂云南通志》卷三四曰：“按巨甸（巨津）北塔城关即铁桥城旧址，南诏设节度于此，所管为铁桥附近之民族，其东当至昆明城。”显然，铁桥城就在今天的巨甸。治今天的丽江西北部和迪庆州南部、东南部区域。
弄栋节度：南诏后期所设，府驻弄栋城，即今天的姚安。南诏初期为云南节度所领之地，贞元十年后，设弄栋节度，原来云南节度所管之地，除云南、品澹外，全统归弄栋节度，所辖之地还包括唐王朝设姚州都督所领九州及徒莫祗蛮区域所设四州之地。总辖区范围相当于今天楚雄州西南部至祥云云南驿。
会川都督：会川原名会同，在今四川凉山州会理县。南诏后期设置了都督府，其所辖之地为汉以来的越 郡的管辖范围，唐朝初所设 州都督府的辖治之境。治今天的西昌和凉山州南部及楚雄州与四川相毗邻的南部地区。
通海都督：南诏后期所设，府驻通海城，即今天玉溪通海县。南诏置通海城为重镇，并设置节度统摄通海以南至贾涌步（河口）和步头（元）的区域，相当于今红河州、文山州。
三、南诏行政区划及政区建置的特点
南诏是一个从属于中原王朝的地方民族政权，因处在特殊的地理位置上，与唐朝廷保持着一种特殊的羁縻统属关系。天宝战争后，南诏政权面临着严峻的政治环境和复杂的历史背景，选择了自行进行行政区划及政区建置的举措，为南诏统治政权的稳定奠定了基础。南诏统治者在所辖疆域进行政区建置时，考虑到自身所面临着的政治环境及所处的区域位置，采纳了中原王朝有关行政区划的政治制度，制定出了一套较为完善的政区建置体系。这套政区建置体系具有鲜明的地方民族风格及自成一体的行政区划特点，具体表现在以下几个方面：
第一、南诏在以首府为中心的洱海区域建置了若干个相当于中原内地“州”级行政机构的 或睑，以政治统治为主。所建置的 或睑虽只占南诏管辖疆域面积的一小部分，但地理位置和政治地位却十分显要。首先、这里是南诏的发祥地，有着优越的地缘条件，是其统治西南各民族的根据地，又是南诏政治、经济、文化最发达的地区，因此所设六 或十睑之地由南诏王直接管辖，作为南诏国统治的根据地。{16}其次、区域内设置有南诏都城太和城及阳苴咩和大暹城、龙尾城、龙口城、邓川城、白崖城等一批重要城镇，具有十分重要的战略地位。再次，这个区域因有许多自然条件优厚的坝区和经济基础较好的城邑，社会经济较为发达，为南诏统治者实行政治统治打下了坚实的经济基础。
第二、南诏在 或睑之外设置了节度、都督。唐初，改隋郡为州的同时，于沿边镇守及襟带之地则置总管府以统军戎。至武德七年（公元624年），改总管府为都督府。景云二年（公元711年），分天下郡县置二十四都督府以统之，盖亦军、政各司其职，都督府亦未曾取代郡县。高宗永徽以后，都督带使持节者，始谓之节度使。{17}南诏设置的节度和都督同是仿唐制，它是在唐朝都督府、羁縻州县的基础上发展起来的。与同时期的唐朝内地一样，南诏初设的节度、都督皆为军事性建置，其管制区域为军事性质。节度设节度使、都督设都督府，均为最高军事长官，由南诏王直接任命大军将兼任。天宝战争之后，唐王朝边疆节度设置由以军事性质为主的军事机构逐渐过度到以军兼政或军事机构和行政机构并存的这么一个历史阶段，南诏在异弁寻时期也把唐王朝节度设置的新形式接受过来，所设置的节度、都督区域即是军事管制区又是行政管辖区，节度和都督既行使地方行政权力又具有军事权，他们是这一地区的最高军政长官。《蛮书》卷一就曾说：“至会川，有蛮充刺史，称会川都督”。可知会川都督兼会川州刺史，会川都督府不仅是作为会川区域军事机构，而且还是会川地区行政管理的权力机构。
第三、南诏对其所涉及到的势力范围边沿区域采取了羁縻统属管辖的政策。边沿区域是指：东爨诸部、 昆明、东蛮诸部。{18}这三个地区虽为南诏疆域势力范围，但统治并未深入，也没有直接建立政区，但它们之间却有着行政隶属关系，这种行政隶属是建立在羁縻统属管辖的基础上，仍然属于南诏行政区划的重要组成部分。
第四、南诏在行政区划及政区设置问题上，有一套较为完整的郡县制度。他在一些较为边远的节度或都督所管辖的部落和地区，以部族联结的范围为行政区划，设置政区，建立郡县。由南诏派官掌治郡县，有固定任期，随时流动；同时又任命当地部落的酋首土长充当邑长，终身任职，可以世袭；土流两重统治，流官治其土，土官世其民。这些边郡出赋，由土长解纳土贡，不立征征调。南诏采纳了唐王朝制定的郡县制，并在此基础之上，扩大了郡县区域，郡县的设置和分布加密并更加合理化。南诏郡县制度是南诏进行行政区划的重要理论依据，是政区设置的基础和细胞。
注 释：
{1}《新唐书•南诏传》
{2}[美]查尔斯•巴克斯（著）、林超民（译）：《南诏国与唐代的西南边疆》，云南民族出版社。
{3}《南诏德化碑》
{4}[唐]樊绰（著）：《云南志》卷三“六诏”。
{5}{6}{10}尤中著：《云南民族史》，云南大学出版社。
{7}{9}{11}{18}方国瑜主编：《云南郡县两千年》，《云南地方史讲义》参考资料，云南广播电视大学。
{8}周祜著：《大理古碑研究》，云南民族出版社。
{12}{17}尤中：《关于唐代南诏的政区建置问题》，刊载在《思想战线》1981年第6期
{13}向达原校、木芹补注：《云南志补注》，云南人民出版社。
{14}[唐]樊绰（著）：《云南志》卷六“云南城镇”。
{15}赵吕甫：《云南志校释》，中国社会科学出版社。
关键词：共建园区；区域协调发展；行政托管
中图分类号：F291文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）21-0138-04
一、江苏南北共建开发区发展基本情况
1.南北挂钩共建开发区，是振兴苏北的一项重大决策。经济发展南北梯级差异明显是江苏的一个基本省情。为了促进区域协调发展，江苏省早在2001年就提出了“苏南提升、苏中崛起、苏北振兴”的区域协调发展战略。
从20世纪90年代起，江苏省就建立了“五方挂钩”的帮扶制度，并取得了很好的成效；进入新世纪，又建立起财政、产业、科技、劳动力“四项转移”制度。这两项制度，都是为了加快苏北发展、引导南北合作、实现互利共赢。2005年，江苏省出台了《加快苏北振兴的意见》，对苏北地区坚持多予、少取、放活，由以扶持输血为主转向激活内生造血机制为主。
2006年7月，苏北发展协调小组提出，要鼓励苏南开发区与苏北开发区紧密挂钩，更大力度地推进产业转移。同年9月，江苏省专门出台了《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施》，决定让苏南十个县（市、区）在苏北跨区域挂钩建设十个开发区，并出台了支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施。
由此，江苏开始探索南北共建园区创新实践，鼓励苏南重大产业转移项目落户苏北，对转移到苏北符合国家产业政策的重大产业项目，适当降低建设用地门槛（一般比苏南地区降低10％）。同时，对南北挂钩共建开发区的土地利用提出了具体要求，例如共建开发区选址必须位于国家公告的苏北省级以上开发区范围内，不得擅自扩区或易位建设，此外，还要求加强对共建园区的考核评价，考核评价指标主要包括共建园区的基础设施投资完成额、企业固定资产投资完成额、土地投资强度等。
南北挂钩共建开发区，是振兴苏北的一项重大决策，南北合作共建开发区的思路是，在苏北十个现有省级开发区内，单独划出一块土地，由苏南苏北的开发区合作共建。这块共建土地由南北双方共同出资成立开发公司来管理，实际运作中由苏南的开发区负责规划、招商等工作，共建土地的收益按照双方的股本构成分配。此举旨在推动苏北地区学习借鉴苏南开发区的管理经验和模式，利用苏南在招商引资、资本和人才等方面的优势，加快苏北工业化进程。苏南地区也可较好地缓解困扰经济发展的制约因素，进一步拓展发展空间，实现区域共同发展。
共建园区的管理体制以苏南为主，苏北侧重提供良好外部环境。苏南在十年内不从开发区拿走一分钱，所有利润用于滚动发展。2009年4月底，苏南苏北共建开发园区已由最初的10家达到了20家。2010年江苏进一步深化南北合作，再次新批南北共建园区7个，至此全省共建园区增至了27个，苏南开发区共派出173名各级各类干部及管理人员到共建园区工作，各共建园区开发建设公司注册资本总额达到25．7亿元。
得益于南北共建园区的不断深化，江苏苏北地区2010年新开工500万元以上产业转移项目达到2 175个，项目总投资1 755．1亿元，苏北实际引资972．7亿元，同比分别增长6．1％、20．7％和25％。这些转移项目规模大、领域宽，产业层次也明显提升，除了机电、纺织、化工外，一批新能源、新材料、电子信息项目相继落户苏北。
2.实现苏北发展与苏南转型的“双赢”。2010年，苏北经济发展快速企稳回升，多项主要经济指标增速领先江苏全省，一个重要原因就是强化南北共建园区建设，把推进共建园区建设作为深化南北挂钩合作的抓手和突破口：全年苏南开发区不仅派出众多素质突出的各级各类干部及管理人员到共建园区工作，而且在共建园区开发建设公司注册资本中，苏南方面达到18．9亿元，占注册资本总额的73．5％。
在27个共建园区中，苏州、无锡两市与苏北共建园区分别为9个和6个，占了苏南与苏北合作共建园区个数的60％。苏州市共建的9个园区去年投入基础设施18．88亿元，注册项目83个，开工在建46个，建成投产项目109个，进区项目投资146．63亿元，累计320亿元。常州高新区大丰工业园一期项目全部布满，二期2．5平方公里基础设施建设全面启动，去年新开工项目13个，其中亿元以上11个，完成投资9．4亿元，实现工业总产值3．5亿元。
南北共建园区，实现了苏北发展与苏南转型的“双赢”。例如，入围“2010中国民营企业一百强”的亚邦化工集团有限公司日前投资20亿元，与连云港市政府签约新材料产业投资项目。亚邦总部位于江苏常州，主营化学原料及化学制品制造业。连云港化工产业园区代表介绍说，园区位于灌南县堆沟港镇境内，南依“苏北黄浦江”――灌河入海口，北依新沂河，东临黄海，堆沟港是连云港的卫星港，有苏北最好的避风渔港和万吨泊位的运输码头，交通便捷、水资源丰富、环境容量大，人口密度低，发展空间广，一切条件都非常适合亚邦这样的化工企业发展。
3.徐州―无锡共建园区硕果累累。徐州有无锡高新区新沂工业园、锡山经济开发区丰县工业园、江阴经济开发区睢宁工业园、无锡蠡园高新技术产业园区贾汪工业园、无锡―邳州工业园以及宜（兴）沛（县）工业园6家共建园区。徐州市共建园区进区项目单体投资规模大，且产业结构层次和技术含量较高。截至目前，前3家共建园区引进注册项目44个，其中外资项目7个，开工在建项目27个，已建成项目14个，进区项目总投资37亿元。
无锡―徐州南北合作共建的蓝图正在逐渐变成现实，一批项目建成已投产或即将投产，又有一批新的项目奠基，按高起点规划、高标准建设的要求推进。无锡―新沂工业园先后引进38个项目，涉及总投资48亿元，注册资本12亿元，2008年先后有12家企业开工建设，22家投产达效，聚集效应日益显现。锡山―丰县工业园立足把园区建设成为对外开放的窗口、产业集聚的载体和高效服务的平台，积极承接产业转移，目前开工建设项目26个，徐州丰城盐化工有限公司等一批重大项目落户园区。今年将重点把盐化工、纺织服装、电动车辆、机械铸造等企业转移到丰县。
没有苏北的振兴，就没有全省的率先！南北挂钩共建园区，让江苏区域经济协调发展多了一个拉动力，带来产业的梯度转移，使苏南的先进经验传到苏北，带动苏北地区的发展理念、思维习惯、招商思路、服务方式等发生根本改变，加快了苏北振兴的步伐。园区共建的“江苏经验”引起广泛关注，国家发改委两次派人实地调研，广东、浙江等兄弟省先后有五拨人马前来取经学习，明确表示要将“原产”于江苏的这种新机制移植或放大到更广领域。
二、南北共建开发区存在问题分析
南北共建开发区历经五年的运作发展，在取得阶段性成效的同时，也还存在着一定的问题。
1.共建模式仍需要进一步完善。“十一五”以来，江苏省财政支持苏北的转移支付及专项资金累计达到1 430亿元。向苏北转移500万元以上的大项目多达9 854个，总投资6 086亿元。苏南开发区采取选派团队、挂钩结对等办法，帮助苏北建设了27个开发园区。从苏南经济发达地区选派了大批干部到苏北工作，为苏北带去了新的理念、思路和资源。目前苏北5市党政正职中有9名来自苏南和省级机关。2010年，苏北5市GDP均超千亿元，财政收入均超200亿元。已有6个苏北县（市）进入全国“百强县”。
但是，作为经济社会领域的新形态、新探索，南北共建园区发展水平参差不齐，还有很多地方需要进一步完善，例如，有的共建园区启动缓慢，注册资金不能足额及时到位；有的园区缺乏总体规划，“大路货”项目多。
作为共性问题，用人机制也普遍不够完善，共建园区主要管理岗位大多由苏南“输出”，因属组织派遣，加之缺乏相应的提拔任用机制，“输出”很容易成为短期行为，两三年派遣时间一到便走人，有临时观念、短期行为者不在少数。此外，共建园区定义范围过窄，扶持政策仅适用于赴苏北结对的苏南开发区。
2.操作层面的的冷热不均。从操作层面看，无论是已试点园区，还是正筹划兴建园区，大都存在“南冷北热”现象，未能真正形成两极联动机制，苏南一些县市积极性不高，认为苏政发[2006]119号规定共建工业园“由苏南地区的开发区负责规划、投资开发、招商引资和经营管理等”。苏南县市投入大，受益少；“省财政对每个试点开发区以奖代补1 000万元”，苏北县市受益多等，一定程度上迟滞了共建苏北开发区进程。
3.共建园区主要由政府主导，市场机制的作用未能充分发挥作用。目前的南北合作还不是对等的合作。动力机制方面：一是共建园区的动力更多的来自政府；二是还没有充分利用市场的优化配置资源作用推动共建园区；三是还不是完全建立在双方互利、共赢基础上的良性互动。
保障机制方面：一是还没有一套相关法律、法规保障共建园区发展的持续、规范进行；二是相关政策改革尚不到位；三是政绩考核标准，没有把推动共建园区作为干部政绩的一项主要内容。
开放机制方面：开放是市场经济的本质特征，封闭、保守，只取不予，将使共建园区成为一句空话。开放首先是无形的观念问题，但是开放也是有形的，需要具体的机制体现，可以表现在切实的措施、手段上。
长效机制方面：在可持续方面，一是对市场资源的“逆向”配置缺乏必要的扶持、激励措施，如人才到苏北，没有相应的鼓励办法，更多的是靠号召，靠道德力量的驱动，没有有效的市场性吸引手段和实际利益；二是产业梯度转移中，对环境保护因素考虑不够，随着产业的转移，也将环境污染随之转移，使新的发展地同时面临着缺乏可持续的困境；三是各共建园区中经济欠发达地区的比较优势发挥还不够充分，建立在比较优势基础上的长期协作、协调关系尚未牢固确立。
4.开发区共建合作方的选择范围仍有局限。其一，共建园区现在还是一一对应，带有拉郎配性质，没有根据南北各市产业结构特点，有针对性地对应挂钩；其二，南北共建还只限于本省之内，没有向外省市拓展；其三，没有建立省内外大型企业自建或共建园区，实现产业链的链接和延伸。
三、南北共建开发区创新对策选择
1.进一步完善南北共建模式。江苏省先后出台了《关于进一步加强共建园区建设政策措施》以及建设发展情况考核评价办法，主要在几大方面进行了补充和改进，尤其是首次建立的考核评价体系，包括新建园区要“合格”，注册资金、机构人员、办公场所、建设项目“四到位”是必备条件；土地投资强度指标；评价指标中，工业废水和生活污水集中处理率、集中供热率或清洁能源利用率所占权重和外商直接投资、业务总收入、一般预算收入等不相上下；引进高新技术企业外加附加分。这些规定是目标是实现“既要园区建设快，还要项目质量高”。此外，用人机制上也明文规定“对苏南派驻共建园区工作满二年以上人员，享受派出地区省定扶贫工作待遇”。
出台共建园区考核评价办法，以制度化推动共建园区的长期化、规范化发展，此举突破共建的“南北”限制，向全社会打开了吸纳各种生产力要素大门，可以有效防止产业兴衰、人员变动等对共建带来的影响，也将把南北共建园区这一模式提升到更高的层次，更加有效地推进江苏区域经济的协调发展。
2.拓展共建园区的空间，提升共建园区的水平。共建园区的模式既可以是与省内外发达地区政府或开发区开展合作共建，也可争取省内外大型企业自建或共建园区，从根本上改变目前还带有帮贫、助困、输血性质的一对一共建园区模式，在工业化进程加快的前提下，尽快提升共建园区的水平。可以采取诸如南通开发区、苏州工业园区和中新苏州工业园区开发股份有限公司（CSSD）三方共建占地55平方公里的“苏通科技产业园”的 模式。同时，把扶持与苏北结对的苏南开发区政策的适用范围扩大，普惠至所有属于共建范畴的开发区，而不是仅适用于赴苏北结对的苏南开发区。
3.制度设计更加科学。其一，建立更加紧密的利益共享、合作共赢机制。“园区共建”的初期，苏南的扶持，财政的补贴都是必要的。但从长远来看，必须建立利益共享、合作共赢的机制，才能确保实现南北各得其所、优势互补、共同发展的局面。其二，政策激励及时跟进。建议江苏省结合新近出台的扩内需保增长“十项举措”，设立专项资金，对共建开发区苏南县市给予一定奖励。或制定相应标准，对共建园区基础投入、项目转移达到一定额度苏南县市给予奖励，调动共建积极性。彻底改变共建中“南冷北热”的现象。其三，完善共建园区的用人机制，使每年1 000万省财政支持真正起到激励和促进园区建设的政策功效，让苏南“十年内不拿走一分钱，所有利润用于滚动发展”的承诺落实到操作层面。
4.实行“行政托管”创新体制。由于引入了先进的管理理念和管理模式，加上项目、资金、政策的支撑，共建园区一般都成为当地发展的引擎和示范区，发展的速度和层次都要高于周边行政区域。同时，目前共建园区合作范围（区域）仍然偏小，辐射、带动的影响力仍然偏弱，为了更充分发挥共建园区的示范带动效应，推动共建园区周边以及整个经济欠发达县市区域的新型工业化进程，适当扩大共建园区合作范围（区域）十分必要。这也符合省政府《关于进一步加强共建园区建设政策措施的通知》的精神。
实行“行政托管”是一种比较理想的、创新性的体制、路径选择。
所谓“行政托管”，是由发展较慢地区作为委托方，把隶属的某一行政区域委托给受托方（发展较快地区）在一定的时间内全权进行管理，从而实现托管区域从管理理念到管理模式的“脱胎换骨”式的改变，充分发挥受托方的资源集聚能力、产业带动能力以及要素辐射能力，加快区域发展步伐，缩小区域发展差距。
“行政托管”的根本特点在于，被托管区域的行政隶属关系不变，行政空间的层级结构不变，现行行政版图不变，名义上的行政“所有权”不变，改变的只是被托管区域行政“经营权”，由受托方以新的理念和机制对被委托区域进行运作管理。“行政托管”实现的这种行政“所有权”和行政“经营权”的分离，目的是要产生在原有行政区划框架内无法产生的行政效率、市场效能、经济效益。
“行政托管”重新配置的虽然只是行政资源的，而没有直接配置其他市场资源要素，但是通过特定行政区域的行政管理关系的调整，间接地重新配置了其他市场资源要素，在一个全新平台上聚合要素，激活要素。行政资源要素在这里以一种特殊的方式参与到市场资源要素的重新配置当中，发挥了其他要素无法起到的作用，可谓“四两拨千斤”的点睛之笔。
实行“行政托管”的积极意义在于：其一，“行政托管”实质上是一种变通的行政区划调整，属于体制内的量化变革，不从质上改变、打乱现有行政区划的格局、结构，实行的权限在本级政府，难度相对较小；其二，托管委托方和受托方双方自愿，互利互惠，避免出现大的利益冲突。这种利益冲突既有同级行政区之间的冲突也有具有隶属关系的上下级行政区之间的冲突，而利益的冲突正是阻碍“最优化”行政区划格局形成的症结所在；其三，对于地处城乡结合部、以城带乡、以区（开发区）带乡式的“行政托管”，有助于推动城乡一体化发展，解构城乡二元结构，促进现代化进程。其四，为经济发展较快区域提供了更多的土地要素，解决了这些地区土地紧缺同时周边土地闲置现象并存的矛盾。既不违背市场机制在土地资源配置中发挥基础性作用的市场规律，也是政府搞好土地经营、实现土地价值合理化的有效手段。其五，体现了行政区划与经济社会发展保持动态平衡的基本要求。行政区划属于上层建筑范畴。经济基础决定上层建筑，经济社会发展的阶段性决定行政区划演变的阶段性，行政区划必须随经济基础的变化而作相应的适时、适度调整，以保持行政区划与经济社会发展间的动态均衡。行政区划滞后于经济社会的发展，第一，使行政区与经济区边界极不吻合，造成行政管理的困难，并影响经济区的统一规划、建设、发展；第二，使区域新功能定位的确立缺乏相应的基于空间地域单元的行政支持；第三，使城市化的推进因行政区划的藩篱制约而受阻停滞。
实行“行政托管”需要的基本条件有：（1）托管委托方和受托方发展差距表较大，客观上存在实行“行政托管”的必要性；（2）由于要把施政空间的“治权”让渡给别人，因此需要托管委托方拥有战略眼光，前瞻意识和开阔胸襟；（3）需要上级行政管理者的理解和支持。特别是跨行政区的“行政托管”行为，没有上级行政管理者的批准难以实施；（4）托管委托方和受托方要签订“行政托管”的有关协议，明确“行政托管”的责任、目标，靠法律和制度保障“行政托管”的顺利实施；（5）对受托方而言，实行“行政托管”核心是解决了“财富之母”土地要素的增量配置问题，但又不限于此，“行政托管”同时又是一种综合性的系统工程，要求受托方不仅具有发展经济的能力，还必须具备社会管理和提供公共产品服务的能力，承担起对受托区域实行全方位、多领域的综合管理的责任；（6）坚持以人为本的原则，以经济社会得到更快发展，老百姓从中得到实惠为最终目的。
“行政托管”已有先例：徐州市2005年8月进行的行政区划调整，将原属铜山县的大黄山镇、大庙镇划归鼓楼区行政管辖，两镇的人、财、物整建制交由徐州经济开发区管理。“交由管理”即为托管。此次区划调整使徐州经济开发区的面积由原来的25.6平方公里扩大到152.8平方公里，人口由原来的3.9万增加到近20万。此举开启了徐州经济开发区二次创业的大幕，2010年徐州经济开发区成功晋升为国家级开发区。徐州的“交由管理”是一种有实无名的“行政托管。”
安徽省黄山市则鲜明亮出“行政托管”的旗帜。2009年1月起，将黄山经济开发区规划范围内的一社区两行政村交由黄山经济开发区进行托管，黄山经济开发区党工委、管委会统一领导和管理托管村（社区）的党务、行政、经济和社会事务工作，此举被视为“园区经济提速增效工程”的一件盛事，更是加快改革步伐、打造活力开发区的一件好事，大大促进了黄山经济开发区的发展步伐。
About Jiangsu North-South Build Development Zone System and Mechanism Innovation Investigation and Thinking
DU Yu
（Xuzhou Municipal Party School，Research Departrment，Xuzhou 221009，China）
