时间：2023-05-30 10:16:22
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政审批制度改革，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
根据粤府办〔*〕15号文“关于省政府重点抓好十件大事”的要求，省联审办及有关部门抓紧推进我省深化行政审批制度改革的工作。目前，行政审批制度改革进展顺利。今年上半年主要做了以下几项工作：
1、整理省直有关单位行政审批事项的清理结果。根据省府常务会议决定事项通知（粤办会函〔*〕35号）要求，省联审办集中力量整理省直有关单位行政审批事项的清理结果，为省政府起草了《关于省政府调整行政审批事项有关问题的通知》（代拟稿），《通知》（代拟稿）于3月6日送省政府，并于3月20完成了省政府拟公布清理结果的清样校对工作。省政府于4月1日发出《关于印发行政审批制度改革调整项目目录的通知》（粤府〔*〕30号），要求各市、县、自治县人民政府和省府直属有关单位执行。
2、贯彻落实《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔*〕5号）精神。按照该文的要求，省联审办为省政府草拟了贯彻意见的代拟稿，在征求省监察厅、法制办、编办意见后于3月21日上报省政府。同时，省联审办在征求有关单位意见的基础上，提出了对省直有关单位的相关行政审批事项进行清理和调整的意见。省政府于6月2日召开常务会议对清理和调整的意见进行了审定，原则同意省联审办意见。7月1日省计委根据会议纪要精神，上报了省政府下发有关事项调整的代拟稿。
3、做好有关宣传工作。为配合做好《关于印发行政审批制度改革调整项目目录的通知》（粤府〔*〕30号）公布行政审批事项清理结果的宣传工作，省联审办为各大媒体提供了省政府第二轮行政审批制度改革的有关新闻宣传材料。5月27日,南方日报在头版头条中发表题为“603个审批项目取消或调整”的专题报道。同时，还发表了题为“实现制度创新规范政府行为”的特约评论员文章。6月4日，各大媒体又在重要版面报道了省政府贯彻落实《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔*〕5号）精神，取消一批行政审批事项的情况。
4、提出*省*年行政审批制度改革工作方案。根据《关于我省*年党风廉政建设和反腐败工作分工的通知》（粤责任制发[*]1号）要求，为省政府草拟*省*年行政审批制度改革工作方案。省政府于4月21日发出《印发*省*年行政审批制度改革工作方案的通知》（粤府〔*〕31号），要求各市、县、自治县人民政府和省府直属有关单位执行
5、对省政府深化行政审批制度改革的工作进行总结。为更好地指导下一阶段的改革工作，省联审办对一年多来省政府深化行政审批制度改革的工作进行了总结，对进一步深化改革提出了意见。总结报告于5月14日上报省委、省政府（见附件）。
6、开展对行政审批制度改革落实情况检查。为了解省直各单位落实《关于印发行政审批制度改革调整项目目录的通知》（粤府〔*〕30号）的情况，以便下半年对省直各单位的行政审批制度改革进行检查，省联审办5月14日印发了《关于报送对粤府〔*〕30号文落实情况的通知》，要求省直有关单位于6月10日前报送落实情况，目前，大部分单位已将落实情况上报省联审办。
7、完善行政审批制度改革工作机构。为了继续做好今后省政府行政审批制度改革工作，省计委草拟了《关于省政府行政审批制度改革工作机构的建议》，在征求省监察厅、法制办、编办的意见后，于4月29日上报省政府。省领导同意成立省行政审批制度改革工作领导小组，办公室设在省计委。省计委在征求省监察厅、经贸委、财政厅、民政厅、外经贸厅、工商局、法制办、编办等部门意见的基础上，于6月11日向省编委上报《关于成立省行政审批制度改革工作领导小组的请示》。
8、修改完善《*省行政审批管理监督暂行办法》。今年一季度,省联审办完成了《*省行政审批管理监督暂行办法》初稿，并分别于4、5、6月份组织有关人员对该稿进行讨论和修改，形成征求意见稿。省联审办于6月23、24日分别将该稿送省直有关部门和各地征求意见。目前省直有关部门大部分已反馈意见。
9、开展“一站式”电子政务课题研究。省信息产业厅会同省府办公厅、计委4月份制定了课题研究方案，并于5月份进行了有关写作、研究单位的比较选择，确定了课题参与单位。6月7日，省信息产业厅、计委共同主持召开了省直有关部门、各市信息行政主管部门及有关企业参加的座谈会，就目前我省“一站式”电子政务建设的经验、存在问题和建议等方面进行了讨论研究。6月30日省信息产业厅、计委与中大行政管理研究中心召开会议，专门研究讨论课题写作大纲。
10、开展企业登记前置审批事项清理工作。根据黄华华省长、许德立副省长在省政府办公厅督办小组《关于省工商局落实省政府十件大事的督办情况签报》上的批示，省计委同省工商局、编办对省直有关部门的企业登记前置审批事项进行清理。三部门已于6月13日向省直有关部门发出了《关于清理企业登记前置审批项目的函》，要求各单位报送清理情况。目前部分单位已将情况报送。
二、*年下半年行政审批制度改革的工作计划
1、加紧修改制订《*省行政审批管理监督暂行办法》，进一步规范审批程序、简化手续、公开办事制度，加强对各地、各部门行政审批行为的监督。在征求各地、各部门征求意见的基础上，对《*省行政审批管理监督暂行办法》进行修改和完善，形成送审稿，尽快上报省政府。
2、认真落实省政府清理调整行政审批事项的有关决定，对各地、各部门的行政审批制度改革情况进行一次全面的检查。计划在将各部门落实情况汇总上报省政府的基础上，于三季度组织检查。
3、推进“一站式”电子政务课题研究。开展课题研究的有关调研工作，形成课题研究报告，上报省政府。
近几年来，一些地方政府为适应社会主义市场经济发展的要求，进一步转变政府职能，规范行政行为，提高办事效率，根据国家的法律、法规和行政规章，结合本地的实际，进行了行政审批制度的改革，并取得了很大进展。今年，根据国家的统一部署，行政审批制度改革工作已全面推开，可以设想，这项改革工作将会取得很大成效。但不可否认，在目前的行政审批制度改革工作中，还存在着一些误区，这就必须引起行政机关的各级领导及其参与行政审批制度改革的具体工作人员的高度重视。
误区一：取消了某个审批项目等于“减少了某项具体工作”
按照国家的统一部署和要求，行政审批制度改革的合法原则，是指行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部门文件，并不得与其相抵触。根据这一合法原则的规定，在行政审批制度改革中，就应将不符合这一规定的行政审批项目予以取消。根据这一规定，通常在行政审批制度改革中取消的审批事项有很多都是抽象行政行为，日常管理事项。有些虽然是审批事项，但权限在上级，不在本级，本级只是审批之前的一种前期运作过程，这些都应取消。可是有些部门的同志认为，取消了某一审批事项，就等于减少了这项具体工作。笔者认为，这种认识是有偏差的。有些项目减少了，这项事情有可能是不存在了，但对于必要的日常管理，不但要运行，而且还应运行得更好。绝对不能因原来是审批的，现在取消了，就对该运行的工作不运作，这是不允许的。因为你的日常管理职能仍存在，你不运作，就是一种不作为行为。
误区二：合并了审批内容等于“减少了审批事项”
合并行政审批事项，是指在行政审批制度改革中，对各部门上报的行政审批项目属同一类项目分成若干子项或部门间和部门内部重复申报的项目，予以合并。这种必要的合并，不仅便于统一规范，而且便于分类运作。可是在行政审批制度改革的工作实践中，有的人认为，既然把原有的项目合并了，那这一项目就不存在了，就等于该审批事项减少了，这就是行政审批制度改革中对减少审批事项取得的成绩。正因为有这种思想认识上的偏差，有的把不该合并的项目也合并了。笔者认为，这种认识是有偏差的，这种做法是错误的。合并审批事项是为了便于统一规范，便于分类运作；但被合并的审批事项只是从数字上减少了，并不是此项目的内容不存在了。在具体的行政审批过程中，此审批内容仍是存在的。我们不仅不能把被合并的审批项目作为取消项目，也不能把不该合并的审批项目合并起来。
误区三：建立了审批中心等于“提高了审批效率”
在行政审批制度改革中，一些地方政府相应建立了行政审批中心。一些地方的实践证明，通过建立行政审批中心，并采取相应的措施，在对有关具体项目的审批办理中，不仅方便了申办人，而且也相应地提高了行政审批的效率。但目前，在一些行政部门的领导或工作人员中，有一种思想认识偏差，认为建立了行政审批中心，就等于提高了行政审批效率。笔者认为，这种认识是片面的，或者说是不正确的。建立行政审批中心，只是为方便申办者，为提高行政机关的办事效率打下了基础，但不等于把行政审批项目一进审批中心，就方便申办者了，办理审批项目的效率就提高了。这里的关键还在于我们必须采取相应的措施。措施到位，效率就会提高。如南通市在建立行政审批中心后，坚持“一门受理、一口说清、并联审批、限时办结、一口收费”的服务宗旨，以程序公开，环节简便，行为规范，监管严格为原则。这一举措有利于提高行政审批的效率。目前从全国来说，普遍存在的主要问题是如何加大联办的力度。这是个关键环节，也是建立的行政审批中心有无生命力的具体表现。所以，不能认为建立了行政审批中心，行政审批的效率就提高了，关键是措施能否跟上，尤其是实行联办措施是否真正跟上。
意欲再造体制竞争力的广东，日前拿出了行政审批制度改革施工图。据11月23日印发的《广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试方案》，广东行政审批制度改革将分为四个阶段，到2015年，力争成为全国行政审批项目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政过程最透明的先行区。
行政审批项目最少——省内各级审批事项减40%以上
到2015年，省内各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短50%左右！这是《先行先试方案》透露的具体要求。根据方案，广东省要全面清理和精简行政审批事项，并特别强调，对没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、年审、监制、认定、审定等管理措施，以及企业登记前置行政许可和非行政许可审批，一律取消；对以强制备案、事前备案等名义实施行政审批的，一律取消。
行政效率最高——2015年网上审批办理率90%
根据《先行先试方案》，广东省将创新行政审批服务方式。一方面，要优化政府部门行政审批权配置。科学合理配置政府部门行政审批权，整合归并重复、相近的审批事项。另一方面，要全面再造行政审批流程。大力推进行政审批标准化规范化，对所有行政审批事项进行程序优化和流程再造，细化工作标准，提高服务效能；对保留的行政审批项目，建立健全受理、承办、批准、办结、告知、救济、监督、投诉等环节的标准、条件、权责、时限等制度规范，实行标准化运作；对企业登记、企业投资、建设工程等涉及多个部门的审批事项，全面推行并联审批；制定操作性强、便于评估的服务规范和标准；推行行政审批服务事项“即来即办”，对仅需形式审查的，政府部门应逐步做到在一个工作日内办结。
行政成本最低——降低市场准入门槛和企业运作成本
该《方案》提出，对行政审批收费项目，要进一步减少，对已不适应经济社会发展要求的收费项目，要予以调整或取消；对保留的收费项目要规范收费标准，由省级价格主管部门会同财政部门审核并向社会公布。审批机关应当公示收费项目和标准，未按规定公示的，申请人有权拒绝缴费。审批机关不得擅自将行政审批过程中的具体审查工作委托其他机构负责并据此直接或由受委托机构向申请人收取审查费用；对与审批相关，涉及收费的技术审查、评估、鉴定等事宜，审批机关不得指定承担机构。禁止变相收费、搭车收费。争取尽快实现珠三角地区行政审批零收费并逐步向全省推行，降低市场准入门槛和企业运作成本，优化营商环境。
行政过程最透明——收费标准未公示可拒绝缴费
《先行先试方案》要求，不得以政府“红头文件”等形式作出影响公民、法人和其他组织合法权益以及增加公民、企业和其他社会组织义务的决定。设定与社会公众切身利益密切相关的行政审批事项，必须广泛听取各方面尤其是审批对象的意见，严格按程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。对经济社会发展有重大影响的，要依法进行公开听证、论证、咨询，完善行政审批决定公示制度。而对已公布取消、转移、下放或委托管理的行政审批项目，《先行先试方案》要求，认真做好落实和衔接工作，不得以任何名义实施变相审批和权力上收。
另悉，广东省编委近日还印发了《政府向社会转移职能工作方案》。根据方案，对2012年省政府行政审批制度改革公布的第一、二批转移职能，在2013年第一季度基本完成转移工作，第三批转移职能除需新成立行业组织后再实施转移的外，其他的将在2013年上半年基本完成转移工作。
关键词:行政审批制度；改革
一、进行行政审批制度改革的客观要求
1.全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要
为了完善社会主义市场经济，全面落实科学发展观，推动社会主义和谐社会建设，必须进行行政审批制度的改革。政府在管理经济与社会的时候，需要通过审批才能实现政府在社会资源配置中的积极作用。市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。笔者认为过去的行政审批制度与WTO的依法行政、依法管理、平等竞争、开放市场、非歧视性、公开透明等基本原则的要求有较大距离，不适应WTO的有关规则。WTO的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合WTO的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照WTO规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
2.依法公开、公平、公正行政的必然要求
目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱,行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利,进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力以权谋私、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞“暗箱操作”而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止以权谋私，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。
二、进行行政审批制度改革的有效途径
1.充分发挥市场机制的作用
2001年，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。2004年5月，国务院决定国务院部门第三批取消和调整审批项目495项。加上前两批已取消和调整的项目.国务院共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。 2.简化审批，强化监督机制
对行政审批制度改革实施的监督力度不够。目前，各地政府都陆续向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项。但这些事项的落实情况如何需要行政监察部门的积极参与,采取强有力的约束监督措施，否则就会造成改革留有形式或大打折扣。
对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监(审核)分离制度,加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议,对改革中出现的问题,及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由于只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的,要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循 “谁审批,谁负责”的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
3.转变政府职能。重塑思想观念
关键词：水利行政审批改革实践探索
Abstract: This paper in Jiangshan City Water Conservancy Bureau as an example, discusses the summary and views on the hydraulic system of administrative examination and approval system reform and administrative examination and approval status.
Keywords: Exploration and practice of the reform of administrative examination and approval of water conservancy
中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2013）
自2009年9月开始，我市启动实施行政机关内设机构审批职能归并改革工作，江山市水利局作为我市第一批改革的13个部门，按照职能整合、集中审批、充分授权、人员配备、配套制度、网络衔接等六个核心环节，将全局涉及水利、渔业行政审批事项的34项行政审批事项、8项非行政审批事项全部纳入局行政审批服务科集中办理，进驻率达100%。为了进一步深化水利行政审批职能归并改革，破解制约水利行政审批运行难题，建立高效顺畅的行政审批运行机制，对全市水利系统行政审批制度改革情况及行政审批运行现状进行了总结，现将有关情况汇报如下：
一、行政审批制度改革的基本做法
水利部门把行政审批职能归并改革作为深化行政审批制度改革、打造平安水利、资源水利、民生水利、生态水利、服务型水利的重要举措，积极进行行政审批体制机制创新，大力探索行政审批运作新模式，努力提高水利行政审批效率。我们的具体做法：
（一）建立审批新机制。根据我市的实际情况，进一步深化行政审批体制改革和机制创新，科学划分和规范水利行政审批的职能权限，在职能归并改革中，将行政审批职能与行政监管职能相对分离，把原来分散在几个科室的行政审批职能整合归并到行政审批服务科。“批管分离”的行政审批运行方式打破了传统的多科室承担行政审批职能的格局，整合了内设机构设置，建立健全了审批与监管互相制约的新机制。
（二）创新审批管理模式。积极推行“一个窗口受理、一个科室审批、一个领导分管、一套制度保障”的“四个一”工作模式，在工作中不断完善各项审批事项的办事指南，制订了首问责任制、限时办结制、服务承诺制、AB岗工作制、责任追究制和内部管理等工作制度，建立了较为完善的制度体系，并在日常工作中认真加以落实，实现了行政审批服务的规范化管理，有效推进了办事效率和服务水平的提高。
（三）优化审批工作流程。对进驻行政审批服务中心的审批项目，在科学合理界定科室间权责关系的基础上，进一步优化了审批事项的操作流程，简化审批步骤，减少申报材料，缩短审批时间。在围绕“提速增效”的同时， 还对涉及需要多个科室联合审批的事项，改串联为并联，联合踏勘、实行联合审批，深化联办效果。同时，着力推进行政审批数字化建设，实现了网上表格下载。
二、行政审批制度改革主要成效
（一）加快了政府职能转变。机关内设机构审批职能整合，在坚持编制数、内设机构数、中层领导职数“三个不变”前提下，通过调整内部机构设置和职能，成立行政审批服务科，实现了审批与监管职能分离、机构分设、人员分工，重点解决了“多科多人管一事、审批与监管不分、重审批轻监管”的问题，从而集中更多的人力、财力、注意力开展公共服务，为政府职能转变、建设服务型政府奠定了良好的基础。这种运作机制的一个主要特点就是“快”，变分散审批为集中审批，变多头受理为一家受理，变被动服务为主动服务，真正实现了规范运作、高效服务，大大方便了群众。
（二）推动了管理方式的提升。水利局根据我市水利的实际，通过成建制进驻行政服务中心,实现了“一个窗口对外”、“一站式”服务，有效进行了审批、执法、监管权的分离，使政府的管理方式从“重审批、轻管理”转变为全过程监督、全过程跟踪服务，做到了审批、监管、执法三者之间的有机结合，破除了审批过程中科室、分管领导之间的壁垒，消除了分散在部门内部不同科室间的办理环节，有效克服了层层把关、时限长、环节多、协调难等不良现象。
（三）促进了工作作风的转变。群众是否满意是衡量行政审批工作优劣的重要标尺。围绕服务于民这个中心,水利坚持“以民为本，为民解困，为民服务”的工作理念，不断创新服务举措，通过实行严格的限时承诺制，公开透明的办公环境、规范的办事程序、严格的考核管理、热情周到的服务态度，服务意识明显增强,行政审批效率明显提高，水利的良好形象进一步提升。
（四）促进了廉政建设。一个窗口对外，一站式便民服务，减少了内部不必要的流转环节，简化了办事程序，化解了内部扯皮问题，增加了审批透明度，实现了集中监管，形成科室内部工作人员之间的相互制约机制。同时，减少了审批人员与申请人的单方面接触机会，形成遏制权力“寻租”的隔离带。以制度管人、按流程办事、用制度规范审批，让审批权力在阳光下操作，保证了审批过程的透明、高效，促进了廉政建设。
三、行政审批制度改革中存在的问题
（一）观念陈旧制约着改革动力。 转变政府职能，首先要转变行政观念，行政审批制度改革直接涉及各个政府部门，直接涉及到各行政单位的职能和具体经办人手中的权力。传统的审批制度是传统体制下传统行政观念的体现，观念的转变直接影响着行政审批制度改革的力度和目标。因此，推进行政审批制度改革的内在动力就是观念问题，观念不转变，认识就不可能到位，这样就失去了改革的内在动力。
（二）重事前审批、轻事后监管现象仍然存在。将大量精力放在如何办理许可证和有关批文方面，但对于许可证发放之后，对取得许可的单位和个人是否严格按照国家有关规定从事生产经营活动，却监管不力，违法经营、违法建设、侵害群众利益和公共利益现象时有发生。
四、发展建议
（一）树立大局观念，增强改革的主动性。行政审批制度改革涉及部门职能定位和权力格局的调整，涉及管理理念和管理方式的更新与变革。因此，要在工作中采取有效措施，加大宣传力度，消除对行政审批与行政监管相互分离只会带来管理成本增加等模糊认识，着眼水利事业改革发展大局，围绕“改善民生、发展民主、服务社会”主题，提高全体工作人员的服务意识和做好行政审批工作重要性的认识。站在全局的高度考虑和处理问题，做到局部利益服从整体利益，眼前利益服从长远利益，统一思想，不折不扣地执行市委、市政府关于深化行政审批制度改革的一系列决策部署，推动改革有序发展。
*区管委会，各镇政府、区办事处，市属各单位：
《*市新一轮行政审批制度改革保留的审批及内部事务事项》（以下简称《事项》）业经市政府同意，现印发给你们。并就有关问题通知如下：
一、各单位要在实施行政审批制度改革中，牢固树立改革意识、责任意识和大局意识，以实践“*”重要思想为契机，以加强作风建设、转变政府职能为重点，坚持审批制度改革与转变政府职能相结合，简化审批事项与强化监管相结合，提高工作效率与推进依法行政相结合。
二、对取消的审批事项，政府各部门要坚决按照执行，自《事项》实施之日起，各单位停止审批业经取消的审批事项。
三、对属于“内部事务”的事项，在实际操作中，行政部门可以实施相当于批准、许可、认证、登记或其它方式的行政行为。内部事务是指：一是发生在政府上下行政部门、平行部门与部门之间的事项；二是属于行政部门本身工作职能的事项；三是面向社会但较少发生的事项。
四、对改变审批方式的事项，可采取事权下放、联合认定、告知承诺、核准、联合会审等方式加强监督管理，防止出现管理漏洞。
五、对保留和完善的行政审批事项，各部门、各单位要严格按照国家法律、法规和政府规章的要求规范实施。每项审批事项都要公布审批机关、内容、条件、程序、时限；对有行政性收费的，要公开收费标准，接受社会和群众监督；对审批业务比较多且审批业务涉及内设多个业务科室的部门，实行申请人办理的审批事项一个窗口进、出的窗口式办文制度；对涉及若干部门的行政审批事项，由牵头主办部门统一受理并回复；对涉及两个或两个以上部门的同一项目名称的审批事项，实行联审制度，以牵头部门为主办理，联审部门予以配合，切实减少行政审批环节，提高审批效率。如《事项》中的行政审批事项发生变更或者法律、法规、规章对其作出新规定的，以新规定为准。
六、严格控制设置新的行政审批事项。除法律、法规、规章规定外，各部门、各单位不得自行设立或变相设立新的行政审批事项。如确有需要增设审批事项的，必须报经市政府批准，并向社会公布才能实施审批。部门擅自设定审批事项，实施审批行为的，审批无效并追究该部门的行政法律责任。政府各部门应当建立起内部监督机制，实行审批责任制和审批过错追究制。
七、各部门、各单位在实施《事项》过程中，要高度重视，加强领导，坚决抓好落实工作；要精心组织，积极推进，及时总结，不断完善，建立起符合国际惯例、符合社会主义市场经济规律、符合我市经济发展需要的新的管理体制、机制和模式；积极做好宣传，不断探索，不断创新，对实施中出现的新情况、新问题，要及时协调解决，确保《事项》的顺利实施。
八、《*市新一轮行政审批制度改革保留的审批及内部事务事项》从*年4月1日起实施。原中府[*]15号文同时废止。
关键词 行政审批制度 实施 改革创新
中图分类号：d912 文献标识码：a
一、进行行政审批制度改革的客观要求
（一）全面落实科学发展观，入世后市场经济发展的迫切需要。
市场经济要求充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府不能再盲目地对经济和社会实行直接干预。实行社会主义市场经济，要求我们必须按经济规律办事，减少政府过多的、不规范的行政干预，最大限度地发挥市场机制的作用，调节经济运行，提高社会经济的运行效率。我国传统的行政审批制度，给予审批者直接支配社会资源的权力、自由裁量的空间较大，加之审批标准不公开、审批程序不规范，随意性大，透明度较低。wto的基本原则及各项规定、协议都是基于市场导向基础之上的，内在要求各成员政府创造开放、统一、公平的市场竞争环境，变过多的行政干预管制之抑制功能为一视同仁的服务保障功能。
由此可见，为了全面落实科学发展观，适应入世后市场经济发展的迫切需要，我国行政机关的行政活动应符合wto的要求，与国际社会接轨，应按经济规律办事，减少政府过多的行政干预，充分发挥市场机制的作用，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，增强可预测性和透明度。所以，传统的行政审批制度必须按照wto规则和中国的市场经济规律，有计划地依法进行改革。
（二）依法公开、公平、公正行政的必然要求。
目前政府审批事项过多、范围过广，再加上审批过程的过暗、过乱，行政审批制度存在诸多问题。比如，审批手续繁杂，存在多头、重复、层层审批现象，导致审批时间无限延长，群众和企业办成一件事往往要跑几十个部门，盖几十、上百甚至更多的图章，这就使得一些部门和个人很容易利用所掌握的审批大权谋取私利，进行钱权交易，助长了一些职能部门和有关人员利用手中权力以权谋私、索贿受贿。另外，大量的腐败现象由搞"暗箱操作"而滋生，审批人员根据经验、习惯、感觉甚至关系来决定是否批准，带有较大的随意性，损害政府应有的公正性和客观性。重审批轻管理、重收费轻服务现象普遍。审批责任不明确，很多审批部门和审批人员的审批行为缺乏严格的监督制约机制，对审批后的执行情况也缺乏必要的后续监督，往往导致行政行为管理失控和市场秩序混乱。
由此可见，腐败严重损害了行政效率，妨碍了社会的健康持续的发展，为了预防和治理腐败，依法进行公开、公平、公正行政，就必须改进工作作风，防止以权谋私，减少消极腐败现象，就必须改革行政审批制度。
二、进行行政审批制度改革的有效途径
（一）充分发挥市场机制的作用。
“市场是最好的裁判官”，“市场是一支看不见的手”，应该充分发挥这支看不见的手的力量，而我国的行政审批过多干预那些繁杂琐碎的具体事项，人为地造成了大量的资源浪费。这就要求从根本上改变以我国行政审批制度。笔者认为，深化行政审批制度改革，一是应把妨碍市场开放和公平竞争的行政审批予以取消，市场竞争机制能自行调节的，交由市场去解决。二是由市场难以有效解决，但通过社会组织能有效解决的，应交由社会组织来解决。充分发挥中介组织、社团等社会组织在市场中的重要作用，强化政府的社会管理和公共服务职能。美、日等市场经济发达国家的经验表明，发挥好社团、行业协会和中介组织的作用对建立高效有序的行政审批制度非常重要。
（二）简化审批，强化监督机制。
对行政审批工作监督的目的，就是监督改进工作，维护公平、公正、公开的阳光竞争环境。一是健全审批部门内部监督制约机制，落实审监（审核）分离制度，加强部门内部监督检查，防止滥用审批权，建立审批人员定期轮岗和审批回避制度。二是健全纪检等部门的专门监督机制。有关纪检监督部门纪检监察要立足本职，广泛收集企业及服务对象对审批制度改革的意见和建议，对改革中出现的问题，及时研究反馈给有关部门。三是建立责任追究制度。行政机关在行使审批权过程中，不按规定的条件、程序进行审批甚至滥用职权、徇私舞弊，以及由
只审批不监督或者监督不力而造成严重后果的，要追究行政审批主管领导和直接责任人员的行政责任或法律责任，应遵循 "谁审批，谁负责"的原则。四是社会监督机制的建立。为了保证一部有效的法律能够被认真履行，不仅要建立起有效的司法体系，更重要的是要建立起民众与社会的有效监督机制，这其中包括民众的有效申诉渠道、大众媒体的公开报道制度等。要建立和健全人大、政协、司法机关以及新闻媒体和群众的监督机制。使得社会监督机制有效建立起来，把有关信息通过媒体公示于众，使群众了解改革的意义内容、过程和结果，从而把审批事项纳入整个社会的视野。
（三）转变政府职能，重塑思想观念。
只有转变政府职能、实现了政府退出市场，才能从源头上遏制政府审批制度的膨胀在传统体制下，政府是经济活动的主体，企业则成为政府的附属。因而，经济活动是由政府组织、经济决策也是由政府通过行政审批程序下达的。这种情况在从计划经济向市场经济的转轨初期仍不会有根本改观。这是因为在市场制度很不健全、市场经济活动还受到传统体制的多方阻碍时，政府的重要职能之一，是为市场经济开辟道路、"保驾扩航"。在当时情况下，政府审批甚至成为市场活动得以实现的条件。而当市场经济制度逐步建立起来、微观经济主体被充分激活、经济的自组织功能逐步完善了以后，政府再用行政审批手段去管理经济、管住市场，就只能起到妨碍甚至阻碍市场发展的作用了。因此，关键的问题在于，政府必须及时转变职能，适当退出市场过程。
三、结语
由于行政审批制度改革是一场政府的自我变革，在取不取消、取消哪些、如何取消等问题上缺乏明晰的操作规范和约束机制，难以进行到底。要使这项改革深入下去，必须通过立法，从法律制度上予以规范。《行政许可法》的即将贯彻实施，将加快政府职能的根本性转变，有力地推进依法行政工作，促进行政管理方式的改进和行政管理水平的提高，有利于从源头上预防和治理腐败，大大推动我国行政审批制度改革的进程。
（作者单位：北京大学政府管理学院）
参考文献：
继续深化行政审批制度改革，是推进行政管理体制改革、建设服务型政府的重要内容。三年来，通过两轮审批制度改革，我县行政审批项目减少409项，行政效率明显提高。但是，审批权限过于集中，审批环节偏多、审批手续繁琐、网上审批建设滞后等问题仍不同程度地存在，审批管理方式还不完全适应社会主义市场经济体制的要求。为更好地贯彻落实国务院、省、市政府关于深化行政审批制度改革的要求，现就推进第三轮审批制度改革，提出如下实施意见。
一、指导思想和目标要求
第三轮行政审批制度改革的指导思想是：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六届三中全会精神，紧紧围绕县委、县政府中心工作，以发展为主题，以体制、机制创新为动力，按照有利于完善社会主义市场经济体制，有利于开放兴县，有利于依法行政的要求，进一步转变政府职能，创新行政管理方式，改善投资环境，提高行政效率，促进全县经济持续快速发展、社会全面进步。
第三轮行政审批制度改革的目标是：各部门在第二轮审改的基础上，再削减、调整一批审批项目，大力推进审批制度和方式的创新，加强行政审批的规范和监督工作，努力创建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政审批制度。
要结合学习贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，将行政审批制度改革与行政管理体制改革、投融资体制改革和加强机关效能建设等工作相衔接，保证改革的协调推进。
二、工作重点
（一）进一步削减、调整行政审批管理项目。各行政管理部门要对第二轮审改后本部门目前保留的审批项目进行一次全面的初核、协商、论证、审定，要把握行政审批行为的本质特征，准确界定行政审批项目，合理划分行政审批的类和项。对审批项目符合合法原则而不符合合理原则的，要相应作出处理；对应当取消也能够取消的项目，要坚决取消；对应当取消但一时条件不具备的审批项目，要依据行政许可法的规定处理。调整行政审批权限的项目包括基建技改类、外商投资类、资质资格类、环境评估类、技术监督类等，在坚持合法合理、简政效能和接轨国际的原则下，凡是省、市已取消的审批项目，县里要相应取消。
（二）做好与省、市政府部门第三轮审改的衔接工作。根据省、市政府第三轮审改工作部署，省、市政府部门将提出第三轮取消和下放的项目目录。各部门要根据实际情况，对有关审批项目作出相应处理。要从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面，全面对照核对。审批项目名称与省、市取消和调整的项目不完全一致，但审批内容相同或相近的，要作出相应处理；多项审批合并为一项的，要对照省、市决定取消和调整的审批项目目录，分解为具体事项，分别作出处理。
（三）改革投资项目管理体制，实行民间投资登记备案制。要认真贯彻实施省政府《浙江省民间投资登记备案管理办法》，改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业的投资自，在政府宏观调控下，充分发挥市场配置资源的基础性作用。除禁止类和限制类项目之外，对其他民间投资项目一律实行登记备案制。项目登记备案制与立项审批具有同等效力。项目投资主管部门根据国家产业政策、国家投资体制改革进程及我县实际情况，定期制定民间投资导向目录，并向社会公布。项目所在地投资管理部门受理当地项目的登记备案申请，并办理符合其权限的登记备案。各投资主管部门按照政务信息公开的规定，在民间投资项目登记备案办理场所或登记备案指定网站上公布受理登记申请条件、办理登记程序、联系方式、投诉办法等必须告知登记申请人的内容。国土、规划、建设、消防、卫生等部门在依法办理相关手续的过程中，也相应简化审批环节，缩短办事时间，提高办事效率。
（四）积极探索网络办公制，推行网上审批。通过建立统一的政务信息服务平台，为各类经济主体提供信息服务、咨询服务和网络办公服务，强化网络的政策咨询、资料下载和网络备案功能，条件成熟的部门应积极推行“网上审批”，建立完善行政审批自动化系统，逐步实现信息传递、交换、处理的电子化。积极探索并联集中、高效便捷、公开透明、协调畅顺的审批运作体系和机制，保证行政审批沿着规范化和法制化的轨道运作，提高行政管理的现代化水平。
（五）规范行政审批，促进依法行政，改善服务环境。要按照建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的要求，严格规范审批行为。要结合政务公开工作，健全审批公示制度，提高审批的公开性和透明度。确属不宜公开的，要制定防止“暗箱操作”的规定，有效地制约审批人的自由裁量权。
对关系国计民生和社会公众利益等重大审批事项，要积极推行社会听证制度，对专业性和技术性较强的审批事项，要进行咨询论证。要继续实施和完善企业登记前置行政审批告知承诺制，积极试行行政审批一审一核制。
要按照责权统一原则，完善行政审批责任追究制度和信息反馈制度，加强对审批权力的监督。完善部门内部层级监督机制，实行“审监分离”、定期轮岗、审批回避和公示制度。充分发挥人大、政协和监察机关、新闻媒体及人民群众的监督作用，形成多元化的外部监督体系。
三、工作要求
（一）加强组织领导。各部门主要领导要高度重视，亲自抓审批制度改革工作，拟定具体计划，精心组织实施，落实工作责任，加强监督检查。要结合贯彻实施行政许可法，抓好“回头看”，认真总结前两轮改革的经验，分析存在问题，研究新情况，采取新措施。把行政审批制度改革工作纳入县政府对各部门年度工作目标责任制考核范围，确保第三轮行政审批制度改革工作真正落到实处。
一、当前环境下我国行政审批的弊端
1.政府“放”、“管”权力界定不清。（1）放权错位。主要表现在审批权下放与地方经济社会发展不相符，放权针对性、有效性不强。（2）放权有水分。在行政审批改革过程中，通过集中清理审批项目、“负面清单”流水线等形式，市场配置资源的基础性作用不断增强。然而，审批改革的成效与社会感觉却存在一定差距，改革滞后于经济社会发展的问题依然比较突出。行政审批改革成果存在“水分”，有的地方搞数字游戏，玩表面权力“合并”，达到减少审批的目的。（3）放权不完整。行政审批制度改革过程中，有些部门不但不想削权，还变着法揽权。（4）滋生大量腐败行为。审批本质上是政府的市场监督行为，是对市场机会资源的分配。审批制度存在很多不规范之处，产生了很多暗箱操作行为，容易滋生腐败，产生“上有政策下有对策”的怪圈没有突破。
2.市场活力受限。由于行政审批的不规范、直接配置、流程繁琐，容易导致市场释放的活力不足，民间组织缺乏积极性，使宏观经济和国内市场较大的潜力未能真正发挥出来。首先，行政审批权力保护通过行政审批实行部门保护、地方保护，形成行政性垄断，阻碍了市场经济体系中完整统一的国内市场的形成。其次，行政审批的审核事项繁多、办理复杂，“办个事、创个业要盖几十个公章”等，在一定程度上削弱了小微企业、民间团体的积极性。最后，行政审批采取直接配置资源的形式，这势必对市场配置资源的决定性作用产生消极影响。
3.社会对放权的承载能力有限。在放权过程中，仍然存在公民、下级政府部门和社会组织的可承接能力不足，形成“放下权力，下级政府接不住”、“交给市场、社会不能自我约束”的尴尬局面。如果盲目或超前放权，不结合社会实际承载能力，那么改革并不会带来根本性的转变，甚至会造成市场和社会的混乱。我国相当长的一段时间都处于一种“大政府”、“弱社会”的模式下，政府包揽一切，社会自主管理权限发展不起来，社会中介组织的生存空间被深度挤压，最终导致经济效益低下、社会公众极不满。
二、政府、市场与社会三维视角的行政审批制度改革必要性
当前，建立社会主义市场经济需要打破政府、市场、社会三者“零和博弈”传统思维模式，使之形成相互增进的“正和博弈“模式。
从横向上看，行政审批制度不仅仅是单纯的行政体制改革问题，还触及到深层次的经济体制、政治体制等改革问题。因此，在改革进程中都不能单向看问题，而应该宏观把握三者，厘清三者关系，否则会出现“牵一发而动全身”的蝴蝶效应。从纵向历次改革的进程上看，行政审批的改革都是在一定社会、背景下进行，若脱离实际情况必然会导致与时代相脱离。
从结构上看，以政府、市场与社会为视角分析行政审批制度是将其放入三者的稳定模式中进行。将行政审批制度作为核心问题，以政府、市场、社会作为三个顶点，从而构成三角形稳定框架，促成改革的最终取向。
三、理顺政府、市场与社会权力，构筑行政审批制度“加减乘”新模式
1.“小政府”的减法模式。减法就是减掉“赘肉”，把管不好、不该管的统统减掉。在十报告中指出，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。通过“小政府”减法模式的角色转变要让政府意识到主要职责在于掌舵，而不在于划桨，要站在宏观的角度进行有意识的行政审批制度改革，对行政权力及其职能进行系统化整合，搞好服务、协调、监督等职能。因此，打造权力转型的“有限”政府主要通过以下几个途径：（1）放权内容系统化。放权的内容应更加全面、综合、系统。放权不仅侧重于由中央到地方的至上而下放权，也应侧重由内向外的放权，将权力更多放于市场、社会，让民间组织、团体去承接。从而形成向下、向外相结合的系统化放权内容。（2）放权角度宏观化。从微观干预减为宏观调控。取消和下放行政审批制度改革是政府减少对微观经济干预、发挥市场自身效率的重要体现。把权力下放，表明“壮士断腕”的决心。同时，应把重点转移到创造良好发展环境、维护社会公平正义、监管市场有序进行。做到市场能办的，多放给市场；社会能做的，就交给社会做。
2.“强社会”的加法模式。实现社会协同，是整合社会管理资源，建立新型社会管理格局的重要途径。因此，应运用加法模式增强社会“肌肉”，强健“体能”，加强其应该承担与管理的职能。（1）培育和提升社会组织能力，以满足行政审批制度改革的承接需求。若政府放权给社会组织，但社会组织由于自身能力不足无法接受其全力就会导致资源的浪费。从而演变成“只有形式没有内容”的伪改革，社会组织“权力加身”后变身的“二政府”。因此，在呼应政府改革的同时，社会组织也应不断提升自身的承接能力，顺应政府改革的潮流。（2）建立独立法治体系为社会参与提供保障与支持。独立法制体系作为公共事业管理领域的强心剂。在公民、社会组织参与行政审批的过程中，法治是主心骨。应把社会参与纳入到法制体系建设的一个环节中去，为公民与社会的参与提供保障。（3）必须充分发挥公民和社会组织在公共事务管理服务中的主体作用。现代行政权呈现出多元化的发展趋势，国家行政机关已不是唯一行使行政权的主体，其行政权部分地归还于社会主体让“万能政府”回归“有限政府”，告别过去“重审批、轻服务，重准入、轻监管”的行政审批制度，建立“少审批、重服务，宽准入、严监管”的新制度。同时，加强政府与社会组织之间的分工、协作以及不同社会组织之间的相互配合。公众参与既有利于在社会事务管理中得到群众的支持，又能有效地实现人民当家作主。
3. “活市场”的乘法效应。在过于严格的行政审批制度下，市场活力未能得到有效激发。汪玉凯教授指出，“中国政府正在减少过度行政干预，将更多的主动权、决定权交给企业，交给市场。”要重视市场的乘法效应，以行政审批制度改革推动市场经济繁荣。（1）减少行政审批事项，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。十八届三中全会中指出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”就是要确立一个社会主义市场经济必须遵循市场经济的一般规律，凡是由市场配置的就要由市场决定。长期以来，过多的政府行政审批不仅加大了交易成本，也束缚了企业的创新空间。按照现代公共管理理念，政府的核心职能应当是提供公共服务，集中在国防、教育、卫生、基础设施等容易出现“市场失灵”的领域，并将其他大多数领域都交给市场进行自发调节，以实现资源配置效率的最大化。市场能办的，多放给市场；让“看不见的手”充分施展，减少政府在其中的过多干预，让政府之外的各类主体各尽其能，经济发展的引擎自然动力充沛。（2）积极培育市场，做好市场调节和公共服务。在公共事业管理领域方面，积极培育市场主体、优化市场环境、促进经济社会协调发展作为监管的出发点和落脚点，通过依法强化市场监管，努力做好市场监管和公共服务的有效衔接。在行政审批改革中需加大力度，完善市场机制，将可以实行市场化的社会公共服务全部交由社会、市场的力量来解决与管理。
4.政府、市场、社会三元协同，建立行政审批监督长效机制。行政审批制度的成功与否很重要的是其背后是否有强有力的监管。加强监管，应建立一种长效的监管机制，并且，注重监管主体多元化，形成政府监管与社会监管协同并进。在政府监管方面，一是要大力推行行政审批电子监察系统；二是将行政审批工作作为政府绩效评估中的一项重要内容纳入行风评议和目标责任制考核；三是构建行政问责相关制度。对行政审批工作人员的失职渎职行为必须进行责任追究，予以相应的惩罚，从而预防类似行为的发生，保障行政审批工作规范有序运行。在社会监督方面，首先应加强公民对监管体系的认识；其次，要不断丰富监管的主体，使各类社会组织和公众主体都成为监管主体的一部分，与当地政府的监管机构形成互补关系。
第一条为进一步优化我市投资环境，提高行政审批效率，根据《重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案》、《重庆市人民政府关于进一步规范行政审批事项的指导意见》和《重庆市人民政府关于深化以建设领域为重点的行政审批制度改革的决定》，制定本实施办法。
第二条本办法适用于市发展改革委权限内的政府投资项目审批和企业投资项目核准。由市发展改革委核准的外商投资项目，凡属于试点范围的，适用本办法规定的核准程序。企业投资的实行备案的项目不适用本办法（具体范围见附件1）。
交通（包括公路、铁路、管道等）、水利、电力（含电源和电网）、矿山类项目和外债项目暂不纳入改革试点范围。上述项目的审批或核准仍按《重庆市政府投资项目管理办法》和《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》的有关规定执行。
第三条立项环节的行政许可审批事项包括：
（一）并联审批事项：政府投资项目可行性研究报告审批、企业投资的重大类和限制类项目核准，并联项目建设用地预审、项目环境影响评价文件审批和建设项目职业病危害预评价报告审批（限工矿企业和生产、经营、使用放射性同位素、放射装置和危险化学品单位的建设项目）。
（二）单独实施的审批事项：政府投资项目的项目建议书审批、总投资概算审批。
并联审批的事项按照本办法的规定办理，单独实施的审批事项仍按现行程序和规定办理。
政府投资项目的项目建议书与可行性研究报告合并审批，按有关规定办理。
第四条立项环节的并联审批实行主协办制度。市发展改革委为主办部门，市国土房管局、市环保局、市卫生局为协办部门，共同承担项目并联审批工作。
市发展改革委负责政府投资项目的项目建议书审批、可行性研究报告审批、总投资概算审批和企业投资项目核准。通过审查政府投资项目建设的必要性和可行性，分析投资风险，作出项目是否实施的决定，确认政府投资额度；通过审查企业投资项目是否符合规划、产业政策及布局规定，是否合理有效利用资源，是否对生态环境、公众利益及劳动者健康造成损害等，核准项目实施的外部条件。项目审批或核准决定须在规划部门出具项目选址意见、国土房管部门进行建设用地预审、环保部门进行环境影响评价审批、市卫生局进行建设项目职业病危害预评价报告审批等行政许可的基础上作出。
市国土房管局负责项目建设用地预审（已在规划选址阶段取得用地预审手续和已以招拍挂方式取得国有土地使用权的项目除外）。通过审查项目建设是否符合土地利用总体规划；是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定；是否符合有关建设用地指标的规定；占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况等，提出建设项目用地的预审意见，作为项目审批或核准的前置条件。
市环保局负责项目环境影响评价文件审批。通过审查建设项目对环境影响的评估意见及保护措施是否可行，明确是否同意环境影响评价文件结论的意见，提出对项目建设的环境保护要求，项目环境影响评价文件审批意见作为项目审批或核准的前置条件。
市卫生局负责建设项目职业病危害预评价报告审批。通过审查建设项目是否存在职业病危害，提出预防要求，作为项目审批或核准的前置条件。
第五条并联审批的基本原则为“统一受理、分头审批、限时完成、集中回复、共同监管”。
第六条设立专门的“立项环节并联审批窗口”。市发展改革委、市国土房管局、市环保局和市卫生局应选派熟悉项目审批工作的人员作为行政审批联络员参与“立项环节并联审批窗口”的工作，具体承担本部门行政许可申请受理审查、文件资料移送、信息传递沟通等相关工作。
第七条主办部门和协办部门都应在规定的时限内回复意见。主办部门实施的审批项目应在自统一受理之日起20个工作日内回复，协办部门实施的审批项目应在自统一受理之日起10个工作日内回复。
第八条立项环节所有行政审批项目的名称及其依据、条件、程序、期限、需提交的全部材料目录和申请书示范文本等，在市发展改革委办公场所及相应的网站公示。
第二章申请受理
第九条项目申请人在向市发展改革委申请可行性研究报告审批或企业投资项目核准之前，应先取得规划行政主管部门出具的规划选址意见书。
第十条项目申请人将以下申请资料一并送市发展改革委：
（一）政府投资项目可行性研究报告及其审批请示或企业投资项目核准申请报告（可行性研究报告和项目申请报告须由合格的咨询机构编制）一式五份，并附相应的附件资料；
（二）用地预审需提交的申请材料；
（三）环境影响评价文件审查需提交的申请材料；
（四）建设项目职业病危害预评价报告审批所需要提交的申请材料。
项目申请人提交的申请应为书面形式，可采取当面送达或挂号邮寄送达的方式（需提交的材料目录详见附件2）。
第十一条自申请材料送达之日起，市发展改革委、市国土房管局、市环保局和市卫生局在2个工作日内分别完成对相关申请材料的审查，“立项环节并联审批窗口”在4个工作日内按下列规定办理：
（一）申请材料齐全并符合法定形式，予以受理，统一出具“立项环节行政审批受理通知书”，并在通知书上标注受理编号和受理日期；
（二）申请材料不齐全或不符合法定形式，在“立项环节行政审批受理通知书”中一次性告知申请人需要补正的全部内容，并说明暂不予受理。待申请人补正材料全部合格之后，重新出具“立项环节行政审批受理通知书”，受理日期为“立项环节并联审批窗口”收到合格的补正材料之日。
若申请人提交材料不属立项环节并联审批项目，则按《行政许可法》的相关规定处理。
第十二条项目申请人也可选择将项目申请材料递交到项目所在地区县（自治县）发展改革部门，由其代为转送，区县（自治县）发展改革部门应在7个工作日内转送到市发展改革委。
区县（自治县）发展改革部门可对项目可行性研究报告审批和项目申请报告核准提交的申请材料是否合格进行初审，对不合格的应一次性告知项目申请人予以补正。
经区县（自治县）发展改革部门转送项目申请材料的，市发展改革委仍需按本实施办法第十一条规定向项目申请人出具统一的受理通知书。
此环节为发展改革部门的便民措施，项目申请人可自行选择。区县（自治县）发展改革部门转送文件的时间不计算在项目审批时间之内。
第十三条对于企业投资项目，如项目申请人把握不准核准条件，可先将项目初步设想（其深度相当于项目建议书）提交市发展改革委预审。市发展改革委在10个工作日内出具“基本符合核准申请条件”或“不可能被核准”的预审意见，供项目申请人投资决策参考。预审通过之后，项目申请人按核准规定提交正式的项目申请资料，进入立项环节并联审批程序。
本阶段预审为市发展改革委提供的服务性措施，是否预审由申请人自行选择。预审所需时间不计算在项目核准时限之内，项目最终能否核准与预审意见也可能不完全一致。
第十四条项目申请人可在申请并联审批之前就该项目的环境准入条件、环境影响评价的形式等向市环保局、各区县（自治县）环保局提出咨询请求。市环保局、各区县（自治县）环保局接受请求后应在10个工作日内出具书面咨询意见或建议，供项目申请人参考。
本阶段咨询为环保部门提供的服务性措施，由申请人自行选择。咨询时间不计算在项目环境影响评价文件审批工作时限之内。
第十五条“立项环节并联审批窗口”最迟应在出具“立项环节行政审批受理通知书”的当日将已决定受理的申请材料转送相应的行政机关负责办理行政审批许可的具体机构。
市国土房管局、市环保局和市卫生局应当在统一受理的当日（情况特殊的可在次个工作日内）到主办部门领取审批材料，逾期领取的，视为受理的当日领取。
第三章审查程序
第十六条统一受理项目申请材料之后，市发展改革委、市国土房管局、市环保局、市卫生局按照职能分工和法定审查程序进行审查。
第十七条市国土房管局、市环保局、市卫生局领取项目申请材料后，应及时确定是否属于本部门审批权限内的事项。如属下级对口部门的审批权限，市国土房管局、市环保局、市卫生局应在自领取材料之日起2个工作日内向相应的部门移交项目申请材料，并督促对口部门在规定的时限内完成审查。市国土房管局、市环保局、市卫生局应及时将材料移交办理情况告知“立项环节并联审批窗口”。
第十八条国土房管、环保和卫生部门应在自统一受理之日起的10个工作日内，分别出具项目建设用地预审意见、项目环境影响评价文件审批意见、建设项目职业病危害预评价报告审批意见，以书面形式正式向市发展改革委回复。回复应明确表示为“同意”、“不同意”、“需转报相应的中央国家机关批准”三类意见。回复“同意”和“不同意”的，还应附送相应的审批文件一式三份；明确表示不同意的，在项目批准文件中须说明不同意的理由，并告知申请人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利；回复“需转报相应的中央国家机关批准”的，市国土房管局、市环保局、市卫生局应在规定的时限内将项目申请材料转报相应的中央国家机关。
在国土房管、环保和卫生部门回复意见之前，市发展改革委已决定不批准项目可行性研究报告或项目核准申请报告，应当立即通知国土房管、环保和卫生部门终止审批。
第十九条在协办部门审查项目申请材料的同时，市发展改革委对项目可行性研究报告和项目核准申请报告进行审查，依据或参考市国土房管局、市环保局和市卫生局回复意见，在自统一受理之日起20个工作日内对项目可行性研究报告或核准项目申请报告作出“同意”、“不同意”、“同意上报中央国家机关审批”的书面审批决定。因情况特殊，难以在上述规定时限内完成审批的，经市发展改革委主要负责人批准，可以延长5个工作日。需报市政府审批的项目不受此时限限制，但应及时告知项目申请人。
国土房管部门或环保部门、卫生部门在规定的审批期限内未回复审批意见，也未告知需延长审批时限的，视为“同意”。
国土房管部门或环保部门、卫生部门回复的意见未使用“同意”、“不同意”字样的，视为“同意”。
第二十条下列项目市发展改革委应当组织协办部门会审：
（一）重大、复杂的；
（二）申请人申请会审，市发展改革委认为有必要的；
（三）协办部门提出会审的。
申请人申请会审的，市发展改革委应当于会审2日前通知申请人参加会审。
第二十一条并联审批项目办理完毕之后，由市发展改革委在自作出审批或核准决定之日起10个工作日内将项目可行性研究报告批复或项目核准文件、项目建设用地预审文件、项目环境影响评价文件审批文件、建设项目职业病危害预评价报告审批文件统一送达项目申请人。项目申请人凭市发展改革委出具的项目可行性研究报告批复或项目核准文件即可办理建设领域后续相关行政审批手续。
第二十二条对需要进行咨询评估的项目，市发展改革委应在正式受理项目申请后4个工作日内，委托有资质的咨询机构进行评估。市发展改革委应及时将咨询评估所需时间告知项目申请人。咨询评估所需时间不计算在行政审批的时间之内。
对于依法需要举行环境影响评价听证的建设项目，环保部门应在领取审批材料后4个工作日内征得市发展改革委同意才予以举行听证。听证由环保部门独立组织，听证所需时间不计算在行政审批的时间之内。
第二十三条出现下列情形之一，市发展改革委可决定中止项目审批或核准，并及时告知项目申请人：
（一）国土房管部门、环保部门或卫生部门回复审批事项“需转报相应的中央国家机关批准”的；
（二）环保部门回复需组织建设项目环境影响评价听证的。
属于前款第一项的情况，市发展改革委应立即中止审批或核准，应在中央国家机关完成审批后再决定是否批准或核准。属于前款第二项的情况，市发展改革委应在环保部门根据听证情况出具意见后再作出审批或核准决定。
第四章审批衔接
第二十四条实行并联审批之后，由市发展改革委一个窗口受理相应的并联审批项目。市发展改革委不得要求申请人自行到国土房管、环保或卫生部门办理试点范围内的项目建设用地预审、环境影响评价文件审批手续、建设项目职业病危害预评价报告审批；国土房管、环保和卫生部门也不得要求项目单位到本部门办理应当在立项环节并联实施的行政许可项目。
第二十五条在立项环节并联审批项目实施过程中，市发展改革委与市国土房管局、市环保局、市卫生局应各司其职，协调配合，高效服务。
市发展改革委、市国土房管局、市环保局、市卫生局派驻“立项环节并联审批窗口”的联络员应切实履行职责，按要求传递、移送文件资料，不得延误。
第二十六条立项环节并联审批应与规划、用地、设计等环节审批有机衔接，市发展改革委应保持与市规划局、市国土房管局、市卫生局、市建委等部门畅通的信息渠道，共同协调解决建设项目推进中存在的问题。
第五章附则
第二十七条属国家和区县（自治县）审批、核准权限内的项目，仍按现行规定办理相关行政许可审批手续。
本办法不适用于申请市及市以上财政性补助资金的审批。财政性资金申请审批，仍按现行规定办理。
第二十八条本办法施行后，凡与本办法不相符的规定，以本办法为准。
本办法与《重庆市人民政府关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》（渝府令200号）不相符的规定，以《重庆市人民政府关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》（渝府令200号）为准。
第二十九条本实施办法自之日起施行。
附件1：
纳入改革试点的项目范围
一、市发展改革委审批的政府投资项目：使用市级财政性资金，以及用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的项目。但是，交通（包括公路、铁路、管道等）、水利、电力（含电源和电网）、矿山类项目，外债项目，以及需要上报国家审批项目建议书的项目除外。
二、市发展改革委核准的企业投资项目（根据2004年版核准目录整理，国务院及区县（自治县）政府投资主管部门的核准权限，请参阅《重庆市企业投资项目核准和备案暂行办法》（渝府发〔2004〕109号）附件材料）：
（一）农业：涉及开荒的项目。
（二）能源
1.煤炭液化：年产50万吨以下的项目。
2.液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）。
（三）原材料
化肥：10万吨及以上、50万吨以下的钾矿肥项目，10万吨及以上的新建磷矿肥项目。
水泥：除禁止类项目外的其他项目。
稀土：总投资1亿元以下的稀土深加工项目。
（四）机械制造
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
（五）轻工烟草
纸浆：年产3.4万吨及以上、10万吨以下纸浆项目。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目。
（六）城建
城市供排水：日供水5万吨及以上城镇供水项目、日处理能力5万吨及以上城镇生活污水处理项目。
垃圾处理：城镇垃圾焚烧处理场项目，日处理能力500吨及以上的城镇垃圾填埋场项目。
（七）社会事业
教育、卫生、文化、广播电影电视：市级部门（单位）所属投资项目，以及其他单位所属的总投资1亿元及以上的非园区性建设项目。
旅游：市级以上（含市级）风景名胜区、自然保护区、森林公园、重点文物保护单位区域内总投资1000万元及以上、5000万元以下的项目，以及世界自然、文化遗产保护区域总投资1000万元及以上、3000万元以下的项目。
体育：市级部门（单位）所属投资项目，以及其他单位所属的总投资1亿元及以上的建设项目。
娱乐：除大型主题公园外的项目。
民政、社区、计划生育、劳动社会保障、新闻出版等其他社会事业：市级部门（单位）所属投资项目，以及其他单位所属的总投资1亿元及以上的建设项目，但国家有专门规定的除外。
（八）属于上述产业范围的以下外商投资项目：《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）1亿美元以下、3000万美元及以上鼓励类、允许类项目；《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）5000万美元及以下限制类项目。
说明：市发展改革委与万州、黔江区、涪陵、江津、合川、永川的审批和核准权限，以《重庆市人民政府关于创新行政管理培育六大区域性中心城市的决定》（渝府令200号）为准。
附件2：
立项环节各审批项目需提交的审批要件
一、项目建议书审批（由市发展改革委实施）
需报送符合编制要求的项目建议书、审批请示及有特殊规定必备的附件材料。
二、可行性研究报告审批（由市发展改革委实施）
除提交由有资质的单位编制的可行性研究报告及审批请示外，还需提交以下附件材料作为审批前置要件：
（一）城市规划行政主管部门出具的规划选址意见书；
（二）建设用地预审报审材料（或国土房管部门已出具的建设项目用地预审意见或国有土地使用权出让合同）；
（三）环境影响评价文件报审材料；
（四）建设项目职业病危害预评价报告审批；
（五）涉及国有资产或土地使用权出资的，须由有关部门出具确认文件；
（六）涉及特许经营的项目，需提供有权部门出具的批准意见；
（七）涉及拆迁安置的，需附拆迁安置方案审查意见；
（八）属联合建设的，需出具项目联合建设(或合资、合作)合同书；
（九）除市级和中央财政性资金外的建设资金已落实来源的有效证明文件，企业最新财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表），对信贷资金需有商业银行分行以上机构出具的承贷意向书；
（十）其他特殊规定必备的材料（但主办部门不得以此为由要求申请人办理其他部门的许可、审批、备案手续）。
三、项目申请报告核准（由市发展改革委实施）
除提交由有资质的单位编制的项目申请报告外，还需提交以下附件材料作为核准前置要件：
（一）城市规划行政主管部门出具的规划选址意见书；
（二）建设用地预审报审材料（或国土房管部门已出具的建设项目用地预审意见或国有土地使用权出让合同）；
（三）环境影响评价文件报审材料；
（四）建设项目职业病危害预评价报告审批
（五）涉及国有资产或土地使用权出资的，须由有关部门出具确认文件；
（六）涉及特许经营的项目，需提供有权部门出具的批准意见；
（七）其他特殊规定必备的材料（但主办部门不得以此为由要求申请人办理其他部门的许可、审批、备案手续）。
属外商投资项目的，还需增加提交以下附件：
（一）中外投资各方的企业注册证（营业执照）、商务登记证、最新企业财务报表（包括资产负债表、损益表和现金流量表）、开户银行出具的资金信用证明；
（二）合资协议书、增资、购并项目的公司董事会决议；
（三）涉及银行贷款的，由有关银行出具融资意向书。
四、建设用地预审（由市国土房管局实施）
（一）《建设项目用地预审申请表》（原件1份）；
（二）建设项目用地预审申请报告（原件1份，内容包括建设项目基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况、补充耕地初步方案、征地补充费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；
（三）属政府投资项目的，需提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告（1份，项目建议书与项目可行性研究报告合并审批的，只提供项目可行性研究报告文本）；
（四）区县（自治县）国土资源管理部门对建设项目用地的初审意见（1份，项目跨区的，应提供项目所涉及的各区县（自治县）国土资源管理部门的初审意见）；
（五）1：500现状地形图（2份）；
（六）1：10000乡镇土地利用总体规划图（1份，彩图，标注建设项目用地范围、建设项目名称，负责人和经办人签字，加盖区县<自治县>国土资源管理部门公章）；
（七）属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需要修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评价报告和修改规划听证会议纪要。
五、项目环境影响评价文件审查（由市环保局实施）
（一）《重庆市建设项目环境影响评价文件审批申请表》（原件2份）；
（二）环境影响登记表或由有资质的单位编制的环境影响报告表或环境影响报告书（原件2份，附电子文档）；
（三）评估机构关于环境影响报告书或环境影响报告表的技术评估报告（原件1份，建设项目填报环境影响登记表的，申请人不提供技术评估报告）。
六、建设项目职业病危害预评价报告审查（由市卫生局实施）
（一）《建设项目职业病危害预评价审核（备案）申请表》；
（二）有资质单位编制的《建设项目职业病危害预评价报告书》；
（三）专家对建设项目职业病危害预评价报告书的评审意见（含复核意见）；
（四）卫生行政部门对建设项目职业病危害预评价报告的批复意见。
七、项目总投资概算审批（由市发展改革委实施）
除报送由有资质的单位编制的项目总投资概算报告及审批请示外，还需提交以下附件：
（一）具有相应资质的设计单位所完成的项目初步设计全套图纸及设计说明书；
9月10日，国务院行政审批制度改革工作领导小组召开了第五次全体会议。会议透露，近期将公布第一批取消的行政审批项目。记者获知，从行政审批制度改革开展至今，国务院65个有行政审批职能的部门和单位通过自查自纠以及领导小组的核查，共清理出各类行政审批项目4159项，第一批已确定将被取消的审批项目共800余项。与此同时，全国大多数地方政府亦按此路径，对各级政府设立的行政审批项目进行清理。
国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹感言：“行政审批项目取消的同时，也意味着与审批相连带的利益被剥离。”
在漫长的50多年里，尤其在中国进入市场经济以后，很多行政审批项目背后都蕴藏着巨大的利益关系，比如某些盈利行业如电信、民航的市场准入等，无不牵涉甚广。
大幕拉开
实际上，在1998年进行政府机构改革之后，行政审批制度改革便成为转变政府职能不容回避的问题。据专家组成员、中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华称，由于50多年来从未清理，行政审批项目只有新增，几乎没有废止，包括长期计划经济体制延续下来的大量审批项目，早已体现出诸多与市场经济的不相容之处。
“几十年前‘割资本主义尾巴’之类的行政审批项目，尽管到今天没人再用，实际上并未废止；‘投机倒把’之类的词汇仍然能在各种‘条例’中看到。”周汉华说。
对政府部门而言，机构的整合并不完全意味着职能的转变。从这一层面上讲，行政审批制度改革由于其牵涉到职能的转变，其意义显得比政府机构重构更为直接而深刻。2001年9月，国务院成立了由副总理李岚清任组长的国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了负责日常工作的办公室，监察部部长何勇任领导小组副组长兼办公室主任。
原本由国务院法制办长期关注的行政审批改革转由监察部牵头进行，中央高层人物在不同场合，数次表示行政审批改革必须与廉政建设、反腐败联系起来，这些迹象均表明，现实中行政审批权力与部门利益、官员个人利益早已形成许多密不可分的纠葛，并严重影响了审批的公平、公正。
2001年10月24日，国务院专门召开了电视电话会议，对在全国范围内推行行政审批制度改革工作进行统一部署。电视电话会议之前，国务院还批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编制办公室《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，明确指出，改革行政审批制度要“以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用为基点，把制度创新摆在突出位置，努力突破影响生产力发展的体制，加强和改善宏观调控，规范行政行为，提高行政效率，促进经济发展，推进政府机关的廉政勤政建设”。
为规范行政审批制度改革，《实施意见》提出，必须遵循合法、合理、效能、责任和监督五项原则，并提出了改革的总体要求。对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作；对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高；并要严格执行行政审批责任追究制。
电视电话会议之后，中国首次行政审批制度改革按照全面清理审批项目、研究确定审批项目处理意见、公布审批项目处理决定及相关后续工作的步骤，在国务院各部门及31个省、自治区、直辖市相继开展。
2002年1月底，在国务院65个有行政审批职能的部门和单位清理的4000多项审批项目中，经济管理事务和社会管理事务各约占一半。
外力推动
国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社科院法学所宪法行政法研究室主任周汉华认为，虽然本次行政审批制度改革和中国其他许多改革一样，是一次自上而下的改革，但它在改革开放20多年后才得以进行，很大程度上得力于外力的推动。
周汉华解释说，所谓外力推动，一是指WTO的要求。WTO要求建立一个与市场经济规则相适应的行政审批制度，比如进出口许可证、配额管理等，而中国现行的行政审批环节在这些方面几乎都与WTO规则有冲突。这事实上也是为中国加入WTO而修法的一部分。
而另一个外力则来自基层。深圳、浙江等地在先行进行行政审批制度改革的实践中，遭遇很多中央政府部门规章条文的限制。深圳、浙江等地认为，这些存在的限制很多已与目前的社会发展相悖。
作为中国最早进行行政审批制度改革地区之一的浙江省，早在2000年9月提出的一份《关于行政审批改革的几点意见和建议》中，便明确表现出对中央政府繁多的行政审批项目的不满。根据当时浙江省的一项统计，全省涉及审批、核准的事项中，以国家法律、行政法规和国务院文件、国务院部委规章及行政规范性文件为依据的占了70％多。这种状况严重影响了浙江经济的发展。比如浙江省民营出口企业多，为方便出口，省外经贸厅将产品出口企业审核权和1000万美元以下补偿贸易项目审核权下放，但国家外经贸部、海关、外汇管理局仍要按原规定执行。结果省外经贸部门一年上报有关产品出口企业的审批件有二三百个，但国家部门审批时间长、环节多，企业只能在漫长的等待中消耗着自己的生机。
浙江地方政府也对部委的许多审批规定提出了质疑，认为计划体制下出台的审批规定至今仍在使用，令地方政府部门进退两难。比如一般行业的职业社会安全卫生审查、技工学校的招生计划、毕业生就业方案、企业工资总额等审批项目，都是依据1985年之前劳动部有关规定设置的，早已与现实需要脱节。
此外，前置审批、多头审批等问题突出，一些审批规定很不合理。据浙江省工商部门初步统计，公司注册登记的163项前置审批事项中，其中国家有关部门与国家工商局联合发文的规范性文件共89件，涉及144个项目，所占比重为88％。而前几年，国家在对印刷业进行整顿时，又在此类公司注册审批的前置审批中设置了五个许可证，就连对打字、复印这类小型服务行业也设置了许可证。浙江省相关部门认为，这样多的前置管理不利于经济发展，假如改为事后监管，同样可以发挥政府的管理职能。
浙江省法制办主任郑志耿承认，浙江进行行政体制改革的动机跟民营经济的发展有很大的关系。他说：“当时浙江已经向经济多元化、经济主体民营化方向发展，而民营经济的发展，主要就是受到那些审批条例的限制。”
正是在这样的背景下，2002年8月，浙江省行政审批制度改革领导小组一位成员在听说国家第一批只清理了800多项行政审批项目时，颇有感触地说：“上面还剩那么多，我们怎么进一步清理？”
两个先行者
出于发展经济的内在压力，浙江在国务院行政审批制度改革领导小组进行全国统一部署之前几年，便已开始了行政审批制度的改革工作。2001年10月8日，以规范行政审批的设定和实施为目的的地方性法规《浙江省行政审批暂行规定》由省长柴松岳签发。
早在1998年，浙江绍兴上虞市率先把各部委办局分散在各个机关的申办事项统一起来，设成一个办事中心。浙江省法制办主任郑志耿认为，这实际上是由分散审批到集中审批，有便民的因素，但并没有解决行政审批制度里存在的一些根本性问题。不过他依旧愿意把这看做浙江省进行行政审批制度改革的起点。
在办事大厅的经验得到肯定的同时，行政审批制度本身存在的问题却更多地暴露了出来。而要更深刻地解决问题，那便是当时深圳已经在进行的行政审批制度改革了。但实质性的改革刚想起步，郑志耿便发现很多政府公务人员对什么是行政审批并不清楚，于是，改革的第一步变成了扫盲，改革实施者不得不耐心解释什么是核准、什么是备案等等，以及彼此之间有着什么样的区别。
在让更多的人搞清楚到底什么是行政审批之后，1999年7月，浙江省政府成立了行政审批改革领导小组，从体改办、监察厅、财政、法制办、物价等部门抽调人员，设立了专门的办公室。随后，要求各部门将所有的审批事项列出来上报。根据上报情况，改革领导小组提出削减要求，明确每个部门必须减少三分之一的审批事项，然后再交领导小组审核。
据郑志耿介绍，为使部门清楚哪些可以保留，哪些必须撤销，改革领导小组规定了三条原则：首先，有立法、规章或者上级机关有文件规定的，可以保留；其次，浙江省文件有规定的，可以保留一部分；第三，现实工作中，某个审批项目撤销后有可能出问题的，可暂时保留。此外，还规定，对不符合政企分开和政事分开原则，影响市场在资源配置中发挥基础性作用，妨碍市场开放和公平竞争的审批事项予以取消；凡可以用市场机制运作代替行政审批的事项，采取公开招投标、拍卖等方式进行。对保留的审批、核准事项，要简化审批程序，缩短办事期限。
到2000年11月，浙江全省50个部门（含具有审批事项的非政府部门）共减少行政审批事项1277项，减少幅度为50.6％。
全国行政审批改革统一部署之后，在其他地方刚刚开始行政审批清理时，浙江已提出开始深化省级政府部门审批制度改革，其目标为到今年年底，初步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的省级行政审批制度。省级政府的审批等事项要在已有的基础上，再削减三分之一以上。
实际上，由于师自深圳，浙江行政审批制度改革得以顺利进行，深圳功不可没。早在1997年，深圳便不得不在改革还是违规之间徘徊。参与了改革全过程的深圳市政府法律顾问室秘书处处长曹叠云说：“在当时进行审批制度改革，必须冒一个很大的风险，因为只要进行改革，就必然会出现违反上级行政部门规章的现象。”那时，全国还没有一个地区要对行政审批制度进行改革。
然而当时深圳还同时面临着另一大压力――外商对深圳投资环境的抱怨。据曹叠云说，很多外商投资企业都对深圳的投资环境不满。后来，台商协会甚至做了一份市场评估报告，称深圳投资环境恶化，收费很高，软环境不行，体制审批有问题。据说这份评估报告给了深圳市领导很大的震动，曹叠云称之“触及了领导的神经”。
在发展经济和因循守旧之间，深圳选择了前者。1998年8月25日，深圳市政府第111次常务会议通过《深圳市审批制度改革若干规定》，从而成为中国最早进行行政审批制度改革的试验田。《规定》明确改革的目的是“转变政府职能，规范审批行为，减少审批项目，提高办事效率，加强廉政建设，促进依法行政”，并规定“审批必须依法设定”。
同时下发的“保留和取消市政府部门审批、核准事项目录”显示，各部门原有审批事项723项，改革后保留305项，减幅达57.8％。
2001年11月，国务院在全国范围内推行行政审批制度改革工作电视电话会议刚刚开完，深圳在1998年基础上进行的第二轮行政审批制度改革已告结束。对照全国的统一部署，曹叠云说：“我们已经走在前面了。”
“拉锯”之旅
长期以来，在行政审批中，权力与利益形成了错综复杂的关系。在已被查处的腐败大案要案中，由行政审批权力引发的绝非少数。一般而言，一个部门手中拥有的行政审批权力越多，诸如重大项目投资决策、垄断行业准入等等，其与经济利益的关系就越密切，该部门就越被人关注，部门内部公务人员的“底气”也越足。
这种“底气”，同样反映在行政审批制度改革过程中。一位专家对记者描述说：“有一次开会，其他部门到会的大多数是副部长级的官员，而某部委只派了一位副处长参加，而且架子很大。”于是，对这些部门行政审批项目的清理，不但是对其利益的清理，而且会是对“底气”、架子的清理。
实际上，无论是先行一步的深圳、浙江，还是国务院65个有行政审批职能的部门和单位，在行政审批制度改革过程中，改革实施者的感受都是艰难。
据深圳市政府法律顾问室秘书处处长曹叠云介绍，按深圳改革的程序，首先是由各个部门清理上报本部门的行政审批项目，并对这些项目提出保留或修改意见，同时说明相应理由，并向改革领导小组提供与此相应的法律法规及政府条文作为依据。不能提供依据的审批项目，坚决予以撤销；有依据的法律、法规及政府条文，改革领导小组要逐条审核。
当初，深圳市为了推进改革，制定了相应的改革目标，要求各个部门在规定时间内必须削减一半左右的审批项目，于是便有部门与改革领导小组玩起了分分合合的“拉锯”游戏。有的将一项审批项目分成数项上报，这样即使有一半被清理，该项行政审批的根基不会动摇；还有的将数项审批打包成一个项目上报，一旦该项目得以保留，实际上所有的项目都会被保留。
同样的情况在国务院65个部门单位行政审批清理过程也有发生。据说，去年年底，各个部门清理出的行政审批项目只有2000多项，但今年改变了统计方式，同时领导小组也比较坚决：“拆开来报，可能就砍四五项，整合在一起，就全部砍掉。”结果，2000多项变成了4000多项。
还有知情人透露，由于牵涉到很多利益，不但各个部门间为争夺审批项目而争斗，同一部门内部的司局之间也有冲突。到底砍谁的，不光涉及部门利益，还涉及司局利益。每一项审批都有相应的司局在管，改革过程中很多时候都是在与相应的部门、司局讨价还价。
据参与行政审批项目清理的人士介绍，按照程序，各个部门单位自己上报行政审批项目削减方案之后，改革领导小组还将组织专家进行核查，对专家组持有异议、并经领导小组认可出具保留或撤销意见的项目，由领导小组与部门主管司局长进行沟通协商。如存在争执，便将问题向上移交至主管副部长、部长。张昕竹告诉记者：“有的审批项目最后是否撤销，甚至得由副总理亲自拍板。”
博弈与公正
“就某一行政审批项目撤销与相关部委沟通，可以说是一个博弈的过程。”国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社科院工业经济研究所余晖如是说。
但问题的关键在于，从另一角度讲，只要存在着博弈，就存在着妥协。在这种情况下，当富有争议的行政审批事项的去留最后决定于某个人的判断，行政审批制度改革如何把握好公平、公正便成为一个难题。
对此，深圳审批制度改革采取了“一刀切”的办法，明确规定只要是没有法律法规依据的，一律在清理之列。但余晖认为，问题的另一面是，现行的法律法规中同样存在着诸多不符合市场及社会发展需要的东西。不仅如此，在现阶段中国法律法规不健全的情况下，不少前置审批内容亦难以用事后监管的办法取代。
几乎没有人知道，目前中国最具计划经济色彩的产业是糖精的生产，国家经贸委严格控制着糖精生产企业的数量，乃至每一家企业的生产产量。据张昕竹透露，在此次清理中，对于糖精生产企业的审批已得到专家组认可并予以保留。理由是，食用糖精对人体有害，而在生产中使用糖精还是食糖，消费者很难辨别，因此只有在源头上进行产量限制。
在行政审批制度改革过程中，这样的事情并非个案。这同时意味着，在事后监管条件或者相应的法律法规不健全的情况下，以分清政府与市场界线为目的的行政审批制度改革仍不得不在二者间摇摆。
周汉华对此也表示担心：“行政审批制度改革最终要明确政府的职责问题，也就是要区分政府和市场的边界，市场要解决的问题，政府不要介入。但中国要实现这一点非常复杂，有传统体制的问题，有中央调控能力的问题，有法律制度本身的缺陷，甚至也与公民文化素质相关。”
就如何最大限度地实现行政审批制度改革的“三公”，余晖认为，根本做法在于引进内部听证机制。也就是说，每一项行政审批项目的制定与修改，必须要有行政相对人，即该项目的被管制者参与意见，介入审批改革过程。具体做法可以由改革领导小组为仲裁机构，行政相对人为一方，进行行政审批的部门为另一方，有关专家同时参与其中，各方分别阐明自己对该项行政审批的意见，通过听证最终实现调整政府职能，划清政府与市场界线的目的。
余晖说，目前进行的改革存在的一个重大的问题便是信息不公开，即使对专家组，行政审批项目及相关依据也不全部开放。哪项需要专家帮忙审核，才提供哪项行政审批的资料，这不利于行政审批改革公开、公平、公正地进行。
一、力保市上下放审批事项如期对接
市委、市政府以广委发[20*]14号文件下放经济管理和审批权限共计223项，其中市县两级部门均有管理审批权市上不再直接管理审批、一律下放由区市县管理审批的事项有117项，将下放给省定扩权县（市）的市级管理审批权限同等下放给其他3个区市县管理审批的事项有45项，属市级审批现授权或委托下放由区市县实施审批的事项有61项（其中授权30项，委托31项）。为了确保在6月1日前将市上下放、授权或委托的223个经济管理和审批权限实现对接，在县法制办、审改办及相关部门的支持配合下，县政务服务中心做了大量扎实的工作。一是借全县政务信息工作会之机，对相关部门的办公室工作人员进行了专题培训；二是会同法制办、审改办等部门对各有关部门对接的情况进行了反复、认真核对；三是组织人员加班加点将核对无误后的相关信息录入了行政效能电子监察系统，成功实现了市县对接。
二、加快配套制度建设，完善操作规程。
建立健全行政许可依据备案审查等制度；积极探索联合办理、集中办理、统一办理行政许可制度。中心牵头组织有关部门，抓紧制定了我中心行政许可监督检查及责任追究办法等与《行政许可法》相配套的规章制度。
三、着力构建行政审批制度改革工作的长效机制
行政审批制度改革是一项长期的工作，构建长效工作机制十分必要。中心按照“廉洁、高效、规范、便民”的要求，坚持“谁主管、谁负责”的原则，着力构建长效机制。
一是调整了工作机制。根据国务院和省政府的有关规定，建立行政审批工作责任制，把责任分解落实到具体部门和窗口工作人员。建立动态评估机制，定期评估行政审批项目的实施情况。督促各行政审批职能部门将改革纳入日常工作范围，逐步建立科学合理的行政审批管理和监控机制，形成用制度规范审批、按制度办事、靠制度管人的有效机制。
二是积极推行行政审批公示制度。各窗口采取“统一受理、统一回复、分别处理”的审批方式，积极探索行政审批公开的途径和方法，增强了审批工作的透明度。除涉及党和国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，审批项目的名称、依据、申请条件、审批程序和收费标准、审批结果都及时向社会公开。中心大厅不断完善服务机制，强化服务措施，结合政务公开工作，全面、准确、真实地公开应该并且能够公开的保留项目的有关情况，自觉接受人民群众的监督。同时加强了电子政务建设，扩大政府网上办公的范围，及时向社会公开审批事项、服务程序、办事方法，更好地为基层、企业和社会公众服务。
三是严格执行行政许可实施程序。目前，各行政审批职能的部门都已制定行政许可实施程序及责任追究办法。这是通过制度设计，保证行政许可决定正确性、公正性的重要举措，是防止滥用权力、促进公众参与、保证正确行使权力的必要手段，是各部门规范行政许可行为、提高政务服务水平的公开承诺。各窗口工作人员充分认识到了行政许可实施程序的重要性，从推进依法行政、建设诚信政府的高度，切实把严格执行行政许可实施程序作为当前和今后一个时期的一项基础性工作来抓，有效防止了执行与制度脱节的“两张皮”现象。中心配合监察室认真履行监督职能，建立了举报制度，加强全过程监督和定期检查、专项检查，及时纠正违规或不当的审批行为。
四、切实加强了对深化行政审批制度改革工作的领导
深化行政审批制度改革，还会遇到各种矛盾和困难。中心加强了领导，加大工作力度，进一步巩固和扩展已有成果，推动这项改革不断深入健康发展。
首先，高度重视，加强领导。中心在深化行政管理体制改革、完善社会主义市场经济体制的过程中，始终把行政审批制度改革摆在重要位置，列入议事日程，明确领导，明确责任，明确任务，精心组织好这项改革，把改革的各项任务抓实、抓好。成立了以黄应清为组长，曹晓云为副组长，谭涛、王树成、游小军为成员的领导小组，进一步完善运行机制和协调机制，加强与法制等部门的协调配合，形成工作合力。
