时间：2023-05-30 10:27:57
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇税收风险应对管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
我们在税收风险管理的探索和实践中发现，传统的税收管理员制度已经不能适应新形势下开展税收风险管理的需要：
一是基层税收征管力量相对薄弱和税收管理员职能设置宽泛之间存在矛盾。税收管理员人均管户数量较多，每月既要确保纳税人按时申报、缴纳税款，又要完成新办企业的户籍调查、一般纳税人认定等
事务性工作，还要承担上级部门临时布置的工作事项。时间、精力远远不够。
二是税源管理工作重点事项不突出和推行税收管理员制度的目标之间存在差距。税收管理员制度是以科学的管理理念为基础，以加强税源控管、提高纳税遵从度为目标的税收管理手段。但现在的税收管理员往往忙于应付大量的事务性和突击性工作，对深层次的税源分析、税源预测、税源监控、纳税评估等税源管理工作无暇进行。制约着基层税源管理质量和水平的进一步提高。
三是税收管理员能力差别与税源管理要求之间存在矛盾。一方面，基层税收管理员的知识层次、年龄结构、工作能力存在较大差异，部分管理员已无法适应重点税源个性化管理、中小企业行业化管理的税源管理要求。
四是现行税收管理员制度与开展税收风险管理的要求之间存在矛盾。传统制度下的税收管理员的职能偏重执法，对风险应对的职责划分不清，风险识别、评估、防范的手段普遍不足，征纳双方涉税风险居高不下。
二、税收管理员制度创新的具体措施
（一）有效配置征管人力资源，合理分解税收管理职能
按管户、管事适当分离的原则，科学整合税收管理员的工作职责，分局根据岗位要求，把现有税收管理员按年龄、知识结构划分为税源管理员和责任区管理员两类，并赋予不同职责，将日常的责任区管理与风险识别、应对等职能分离。注重挑选学历高、业务能力强的干部担任税源管理员，主要负责辖区税收分析、税源监控、纳税提醒等工作。责任区管理员主要负责实地调查、数据维护、核查、执行等工作。
（二）设立两级税源管理岗，实现联动管理模式转变
为了更好地推动税收管理员制度的创新，节省制度转换成本，分局在不打破原有科室、岗位格局的基础上，采用科室内岗位职责“内分离”的方法，在职能科室专设一个“税源管理综合岗”；在各管理科增设“税源管理员”，并分别明确相应的工作责职，使专业化程度较高的风险管理职能，从责任区税收管理中真正分离出来。
分局税源管理综合岗是分局开展风险管理的“发动机”和“整合器”，侧重依据上级风险管理要求，对重点行业及系统数据进行宏观分析，并指导管理科税源管理员开展工作；管理科税源管理员是分局开展风险管理的“中转站”，侧重在日常管理中主动对辖管企业开展典型剖析，对零散风险信息进行归集提炼，并指导责任区管理员开展工作。
（三）以基层管理平台为依托，优化税收风险应对流程
分局积极依托省局基层管理平台、市局联动信息平台、网上办税厅，加强对上级各类预警、风险信息的比对、筛选、过滤，注重拓宽两级税源管理员职能范围，强化其直接应对职能，从而来优化税收风险的应对流程。
1、有效过滤重复风险信息。对上级各类风险信息统一由分局税源管理综合岗接收，结合已完成的风险应对结果，筛选、过滤以前已处理过的重复风险信息，由分局税源管理综合岗直接应对，不再向管理科税源管理员或责任区管理员进行任务派送，减少了管理科税源管理员和责任区管理员的重复识别、应对环节，提高了流转速度。
2、高效应对一级风险信息。对于经评定为一级的风险信息，由税源管理综合岗制作《案头分析工作底稿》，注明分析情况，提出处理建议，经科室和分局审批后，以发送提醒单为主要手段作直接应对处理，并完成基层管理平台、市局联动信息平台的反馈操作。同时，为提高直接应对一级风险信息的效率，我们构建了“网上办税服务厅低等级风险应对模块”，专门用于批量发送纳税提醒单。而纳税人也可以通过该模块回复整改、自查结果。责任区管理员则可以通过该模块查询风险信息应对结果以及纳税人的查看和回复情况，结合日常工作加强后续管理。
3、强化二级以上风险信息应对。对于确定的二级以上风险信息，我们注重细化风险识别、分析、应对、处理等环节各类人员的职能，着力提高二级以上风险信息的应对质量。一是由分局税源管理综合岗对二、三级风险信息，标注科室、管理员及其他相关信息，以方便甄别。同时分类别、分科室制作《业务传递单》，向各科税源管理员进行派送。二是管理科税源管理员接收分局税源管理综合岗下发的风险信息后，对其进行案头分析，经分析确定属于低风险或无风险的信息，由本岗位做直接应对处理；经分析无法排除风险的，制作《案头分析工作底稿》，注明分析情况，提出处理建议后，向责任区管理员传递；经分析需调高风险等级的，向分局税源管理综合岗反馈。三是责任区管理员接到税源管理员的《案头分析工作底稿》，按照所注要求采取约谈、督促纳税人自查或
实地核查等防范性应对措施。四是分局评估员接到分局税源管理综合岗传递的由两级税源管理员评定为四级的风险信息后，按评估流程做应对处理。
（四）充分发挥税源管理员作用，提升基层税收风险联动管理效能
合理明确税源管理员职能，加强深度税源管理，以提高税源管理的效率是我们这次创新税收管理员制度的核心环节。
1、注重发挥税源管
理员的分析识别职能。在确定重点风险行业，制定分局行业税收风险管理计划时，各管理科税源管理员加强案头分析，对辖区内的行业有重点地进行风险认别和排序，分局则根据管理科税源管理员的分析结果，结合上级税收风险管理要求，借鉴其他单位的税收风险管理经验，选择特点最明显、风险最突出、问题最集中的重点行业或重大税务事项，来启动行业风险管理计划。
2、注重发挥税源管理员的归集提炼职能。在日管中，税源管理员在做好行业税收风险信息分析识别的同时，充分利用自身在层级税源管理联动模式中的岗位优势，对责任区管理员在日常巡查、评估中所反映的异常情况，结合省、市局下发的法定风险信息源和公开的第三方风险信息，灵活运用多种分析方法对所获信息进行归集提炼。对于具有代表性并能够形成风险信息源的，形成《案头分析工作底稿》，建议将其归入分局风险信息特征库。对于不能形成风险信息源但有助于规范行业管理的风险信息，在分局税源管理综合岗的协助下进行典型案例的分析，寻找此类企业税收征管的薄弱环节，提出建立行业管理办法的建议，提高了分局行业管理、重点税源管理、重大税收事项管理的针对性。
3、注重发挥税源管理员的指导监督职能。我们在创新管理手段，建立税企联防排除涉税风险长效机制的同时，注重发挥税源管理员在行业风险管理过程中的指导监督职能，对已经形成的行业税收风险管理办法中涉及的风险指标，做到定时检查、分析、复核，适时提醒责任区管理员开展涉税风险调查、发出纳税风险提醒，从而确保分局行业税收风险管理长效机制落到实处。
三、税收管理员制度创新取得的成效
通过近一年来的创新税收管理员制度的实践，分局提高了税收管理的科学化和精细化水平，行业税收风险也得到了有效防范：
首先，制度创新后，由于设置了两类税收管理员，岗位职责和人员配置变得更为合理，基层税源监控分析、提醒服务等工作内容得到重视和加强，基层税收风险管理的关键点和着力点更加明确。同时责任区管理员有了更多的时间和精力加强深度税源管理，提高了征管资源利用率和税源监控的针对性、有效性。
第二，将税源管理的重点事项与一般事项进行分离，有利于进一步完善分局内部的相互监督和制约机制，解决传统制度下的税收管理员权力过于集中的问题，尽可能减少执法风险和控制不廉行为的发生。
第三，两级税源管理岗的设立，形成了“分局税源管理综合岗——管理科税源管理员——责任区管理员”的层级税源管理联动模式，特别是管理科税源管理岗的设立，使分局层面的税收联动管理机制得到了有效的衔接，增强了科室、岗位之间的沟通和协作，提升了税源联动管理效能。
一、坚持依法治税，落实简政放权
认真学习党的十八届四中全会精神，深刻把握“依法治税”主题，坚持各项税收工作依法进行、各项涉税处理依法作出、各项征管事务依法办理，扎实推进全市国税系统依法治税走向新常态。在积极实施简政放权、释放管理效能的过程中，紧紧围绕“对内控权、对外放权”这一工作主线来开展税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收、纳税评估等各项税收征管工作，对外放掉该放的权力，最大限度便利纳税人，对内管好该管的事务，最大限度规范税务人，切实解决税收管理和执法服务中存在的突出问题，有效规避现行税收法律法规和规章制度对法定权利和义务的修订和调整滞后于简政放权实际要求所带来的各种税收管理和执法的风险。
二、狠抓绩效管理，健全考评机制
结合省局绩效考核工作要求，进一步完善和优化我市税收征管绩效考核指标体系。有针对性选择部分指标适当推行分档考评机制，杜绝敷衍应付、“干好干坏一个样”的现象；在全市范围内组织各县市区局开展交叉纳税评估活动，根据纳税评估工作质量和效率进行评比，把健全和完善的税收征管绩效考核机制作为推进全市税收征管工作的指挥棒和推动力。推荐风险管理、征管制度、业务运维等不同类别的优秀人才参选全省征管人才库，为其提供参加学习培训的机会和发挥个人才能的平台，积极采取各种有益方式最大限度地调动各个单位和税务人员的工作积极性和主动性。
三、深化风险管理，提高征管质效
（一）健全风险管理机制。规范税收征管流程，完善分级分类、统一分析、归口推送、统筹应对的一体化风险管理工作机制，规范分析识别、等级评定、风险应对、反馈评价等环节内容与标准，实现任务推送与任务实施、指标设计与指标运用、风险监控与日常管理的无缝对接。
（二）改进风险分析工作。将宏观分析与微观分析有机结合，全方位、多渠道采集涉税信息，完善税收风险特征库和指标体系，按行业、类别建设分析模型。健全反馈评价机制，根据应用情况补充、调险指标和模型，切实提高风险分析准确性。
（三）提升风险应对质效。相关部门要集中优势资源，密切配合，对经风险分析发现存在轻微税收风险的纳税人，由税源管理部门实施纳税提醒，督促纳税人自查整改；对较高风险纳税人，由专职团队按照规范的工作程序开展纳税评估；对高风险或涉嫌偷骗税的纳税人，及时移交稽查部门查处。要加强水泥制造、汽车经销、食品生产、超市卖场等高风险行业的风险管理，强化征管、稽查部门的互动协作，提高税务稽查打击的准确性和威慑力，重点查处虚开增值税专用发票、骗取出口退（免）税和偷逃税案件。
（四）优化风险管理手段。县市区局可因地制宜，按照《省税收保障办法》的规定积极加强与地税、工商、质监、房产、医保等相关部门的密切协作，努力推动部门间的第三方涉税信息的定期自动交换。各级分析团队要充分应用第三方涉税信息，加强对纳税人申报信息真实性的甄别。探索实施税收征管档案电子化管理，按照“一户一策”要求为纳税人量身定制风险管理策略，实现对纳税人的个性化、精细化管理。
四、不断夯实基础，突出重点工作
（一）完善税务登记管理。落实简化办理税务登记手续相关工作要求，重点核实法人代表、主要财务人员相关身份证件信息，并详细记录联系方式。针对已领用发票的纳税人建立定期走访察看制度，采集有关生产经营信息，防范其因涉税违法而蓄意走逃的风险。对走逃户重新办理登记的，应核实相关信息，督促其办理未处理的税务事项。对一证多户的，要核实法定代表人、生产经营场地等信息。结合纳税人税法遵从情况，探索建立法人代表及主要财务人员风险监控等级管理工作机制，切实堵塞关联企业税收流失漏洞，不断提高纳税人税法遵从度。
（二）完善普通发票管理。按照省局统一部署做好增值税发票管理系统升级版推行的各项工作，不再对新办纳税人推行老税控系统。进一步规范和完善普通发票领用管理，根据纳税人的企业规模、税法遵从情况、生产经营特点等，制定相应的普通发票发放工作规定；对新设立的纳税人实行普通发票领用限量限额管理；积极引导确有需要的纳税人使用定额发票。对于违反发票管理办法有关规定的纳税人，可依法采取发票限量领用措施。认真做好纳税人普通发票开票异常、开票金额与申报比对不符、发票作废和红字发票异常的风险排查工作，特别是存在频繁申请代开较大额度发票、已办税务登记证又代开普通发票等情形的，应予以重点关注并实施相应的风险应对措施。
关键词：国际经验；税源管理；分类管理
税源管理是以现行税法为基础，实现纳税人的纳税申报的税收收入最大化所进行的管理活动，既是税收征管的基础性工作，也是税收征管工作的核心。世界各国普遍重视税源管理工作，积累了很多宝贵经验，这些国际经验对中国的税源管理工作有着很大的借鉴作用。
一、国外税源管理的经验
1.科学配置机构，降低税收成本。国际上，税务管理机构的设置不完全按照行政区划进行，通常根据经济区域范围、税源集中和分散程度、纳税大户的分布情况、纳税人的分类情况，设置区域性税务机关及其派出机构以及若干税收征收（服务）中心。新加坡设立常规的税源评估部门，有对个人评估的纳税人服务部、对公司法人评估的公司服务部、对重大税案调查的税务调查部等，是按照纳税人对象来设置机构。阿根廷国家税务局下辖24个分局，其中在税源集中、经济发达的布宜诺斯艾利斯省设9个，依据税源分布跨省设15个，其设置税务机构的根据就是税源分布和经济区域来划分。
2.对纳税人分类管理、提高税收效率。很多国家为提高税收管理效率，通常对纳税人进行分类管理，对不同的类别采用不同的管理办法。澳大利亚税务局按照规模将公司分为三类（大企业、中小企业、更小企业）进行监控。成立专门的机构对大型企业进行管理，一方面为这些大公司提供优质的纳税咨询服务；另一方面增强对其监控的力度。荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司、从事进出口业务的公司等四种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。阿根廷是将纳税人按大、中、小户归类，侧重抓好年纳税额占全国税收总额过半的大户，不仅成本低而且效果好。
3.强调纳税风险评估和分析。纳税风险评估被作为新加坡税务局的税源管理核心工作，贯穿于税款征收、日常管理等各环节，是对纳税人进行税源管理和监控的最有效手段。澳大利亚国税局认为纳税人实行自行申报、自行审核后，效率提高的同时风险也增大了，因此必须对纳税人资料进行分析，重点是进行纳税风险评估，评估人员将来自税务当局数据信息库、银行、海关、移民局、证券市场的内、外部信息输入由专家设定的标准模型中，自动生成评估报告，主要有财务分析、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表等，得出分析结论。把纳税人按风险大小分级，实行区别管理。对遵从度高的纳税人主要是自我管理、自行申报、自行审核的策略，税务机关只是简单的监督与观察；而对于抵触税法、遵从度较低的纳税人，管理具有强制性。
4.多渠道交换信息，重视税源管理信息化。澳大利亚不但在全国税务机关内部全面运用计算机系统管理纳税申报、办理出口退税、处理公文流转等日常管理工作并实现了全国联网，而且与政府的有关部门如海关、保险、金融及大企业实现了互联，为其有效实施税源管理及有针对性地开展税务审计打下了坚实的基础。美国税源管理智能化程度比较高，计算机电子化系统由东海岸国家计算中心和按地区设立的十个税务征收中心组成，纳税人的报税资料输入电脑后，电脑会自动进行逻辑审核，并以此估算其税款，自动进行评估，旨在追求纳税评估的有效性、公平性和权威性。
5.加强宣传、实现纳税服务经常化与多元化。为纳税人提供广泛、周到、多元化的税法宣传和优质纳税服务，为税源管理创造条件，提高纳税遵从度是世界上许多国家常用的做法。除传统宣传方式以外，税法宣传广泛运用高科技手段，如多媒体、FLASH、DVD软件、网络等，还注重个性化的宣传。在澳大利亚，税务机关每年都会派出高级官员与前三十名的集团公司进行沟通，讨论公司重大经营活动及税收遵从问题。税务机关还定期邀请行业和经济方面的专家参与税源管理工作，使税务官员们更好地了解大公司在经营中所处的经济和行业环境，以增强税务官员的管理能力。
德国成立了纳税人协会，办有《纳税人》月刊，并建立了专业数据库，每天24小时不间断地为会员提供税务信息服务。
二、对中国税源管理的启示
1.以税收风险管理为导向，合理配置机构和资源。税收风险管理是税务机关以纳税遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低纳税遵从风险、减少税收流失的过程。结合社会环境、经济发展程度、经营者素质、企业效益等因素综合评价确定高风险税源点的区域、行业、企业。分行业、分税种、分区域进行横向纵向比较，确认为税源管理风险点。根据风险发生的规律，通过建立风险特征指标和风险特征库，对风险数据信息进行扫描、分析和筛选，找出遵从风险易发生的领域、环节和纳税人群体。按照税收风险管理的需要，建立起适应风险管理的税源管理机构和岗位，在合理的税源管理机构和岗位的基础上，建立纵向互动、横向联动、内外协作、运行顺畅的立体化运行机制，实现有限征管资源的有效整合、优化配置。以是否有助于促进税收征管质量和效率的不断提高，是否有利于最具效率地降低纳税风险、促进纳税遵从来规划和展开，并以此作为衡量、检验资源整合配置、流程改造是否成功的标准。
2.加强税源信息交换，实现信息来源多元化。与纳税人税源相关的信息多种多样，由许多不同层次和不同地区的税务机关以及相关部门掌握的，涉及到工商、海关、财政、统计、土管等行政部门以及银行、电力、审计、评估等机构和企业的数据。因此，加强税源管理必须保证相关部门所掌握信息的有效交换传递。目前，中国税务部门已着手于税源管理手段的信息化进程，也取得了一定的成效，如金税工程、评估系统、防伪税控、税控收款机等。但是，由于中国税源管理信息化工程起步较晚，与西方国家相比还存在一定的差距，主要体现在：现有税源管理采集数据的深度和广度都不够、税源管理信息分析应用水平较低、对数据的挖掘利用程度不高。为了更好地应用信息化手段对税源管理进行强化，建议主要从以下几个方面着手：（1）加快网络社会化进程。网络社会化，就是使计算机网络从税务部门向社会各部门延伸，实现各部门的数据共享，使税务机关充分了解纳税人的各项纳税资料。（2）建立税源管理信息系统。建立以税源信息采集、加工、利用（包括税收风险评估分析）为主线的税源管理信息系统，以增强税务部门的信息采集、利用、管理能力，加强税收风险的分析和评估。（3）建立税务决策分析系统。建立起功能齐备、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定的税务决策分析系统，充分利用采集、整理的数据资料，向决策层提供有价值的决策信息。
3.专业化的分类管理。按照纳税人的税源规模、税收风险、纳税遵从的不同进行税源分类，进行分类管理，将有利于提高管理效率，降低管理成本。把纳税人按风险大小分级，实行区别管理，将税源管理指向由管理所有纳税人转为管理有风险的纳税人，将有限的税收管理资源由用于管好所有纳税人转为优先用于遵从风险较高的纳税群体和领域，可加强管理的有效性和针对性。针对不同税收风险的纳税人进行不同的税收监控和审计措施。对遵从度高的纳税人采取宽松措施，由纳税人进行自我管理、自行评估，税务机关只是简单的监督与观察；对税收风险高、纳税遵从度低的纳税人采取严厉措施，实行全程监控、全面跟踪、全面审计。针对不同规模的纳税人设计不同的税源监控、管理方案。将大型企业集团集中到国家税务总局进行管理，对他们实行税务审计为主的管理措施。对中、小型企业实行以纳税风险评估为主的税源监控办法，对这些企业仍然采用属地管理办法。
关键词:税收征管扁平模式专业管理
所谓税收专业化管理，就是根据纳税人的经营规模和行业管理等不同特点，通过建立一支高素质的税收管理专业人才队伍，优化人力资源配置，探索实施以分行业管理和分规模管理为重点的分类管理，以达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。湖北省恩施州地方税务局自2009年5月从科学界定岗位职权、明确工作目标、理顺工作规程、强化评议考核和责任追究，按照“精减、统一、效能”的原则，以机构扁平化为突破口，将县（市）局机关职能从“组织指挥型”转变为“管理服务型”。 较好地解决了“由谁做、做什么、怎么做”的问题。随着经济的发展，企业经济性质、组织形式、经营方式日趋多样化，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，纳税人数量不断增加，征纳信息严重不对称，推行征管方式变革势在必行。笔者就恩施州地税扁平化模式下推行税收专业化管理的必要性、制约因素、基本思路谈一些粗浅的看法。
一、推行实施税收专业化管理工作的必要性
(一)湖北省恩施州现行的税费管理模式
各县（市）局设税费管理一、二、三科，税费管理一科、二科管理县（市）城区税收，税费管理三科管理乡镇税收，城区科内分片、组。有的县税费管理二、三科管理乡镇税收。税费管理科管理人员均各有自己的“责任田”，独管一片，直接从事对所辖纳税人的税源及日常涉税事项的管理工作。由于每个管理员的业务熟练程度、能力强弱不同，遇到征管问题特别是风险较高、专业性较强的问题时，单兵作战，无法发挥团体力量和业务素质强的管理员优势，难形成征管合力，导致征管不到位带来执法风险。通过推行税收专业化管理，可以有效化解管理员的执法风险。
(二)推行税收专业化管理是提高征管质量和效率的重要保证
推行税收专业化管理，就是根据税源管理的不同特点，把税收管理过程的各阶段、各环节的管理职能在不同层级、不同部门以及不同岗位之间进行分工，使复杂的管理活动简单化，粗放的管理方式精细化，重复的管理过程流程化，资源比较优势最大化，从而提高税收征管活动的效率，最大限度地减少税收管理员事务缠身，质效不高的现象。
(三)推行税收专业化管理是创新税收管理员制度构架的需要
税收管理员制度从2005年开始实施以来，在解决“疏于管理、淡化责任”方面取得了一定的成效。但随着经济形势的变化发展和征管改革的不断深入，税收管理员制度存在的弊端和局限性日益显现，管理员工作的被动性、盲目性、无序性以及权力过于集中、税收执法风险加大、人力资源配置不科学等问题尤为突出，推行税收专业化管理已是事在必行。
(四)随着经济的不断发展和完善，纳税人不仅所属行业、经济性质、经营规模、纳税能力不尽相同，而且在内部控制、会计核算和税法遵从度等方面也存在明显差异
税源的差异性，客观要求税收征管方式再也不能只搞“一人统管”的征管模式，必须要按照各行业税源运行的内在规律，分别制定管理办法，实施有针对性的管理。否则，会出现“大户管不透、中户管不细、小户管不住”的现象。
二、推行税收专业化管理面临的制约因素
(一)征管范围因素
由于地税征管税种多，承担着营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城市维护建设税、车船税、房产税、资源税、城镇土地使用税、印花税、烟叶税、耕地占用税、契税共13个地方税种；职工基本养老保险费、新型农村社会养老保险费、失业保险费、医疗保险费、工伤保险费、生育保险费等6种社会保险费，以及教育费附加、文化事业建设费、地方教育发展费、河道堤防工程修建维护管理费、排污费、磷矿石价格调节基金、残疾人就业保障金等规费的征收管理工作。各税种计税依据和征管要求各异，完全按税种实施专业化管理的难度较大。
(二)管辖地域因素
山区县（市）域范围内，城区与乡镇之间，乡镇、村组，点多面广线长，在管户数量、分布密度、税源结构、人员配置等方面存在明显差异，给打破传统的地域管辖方式，实行专业化管理带来困难。目前尚不具备彻底打破属地管理格局，实行完全意义上专业化管理的条件。
(三)征管手段因素
近年来，随着税收信息化工作步伐不断加快，税收管理信息化手段日臻完善。但对推动税收专业化管理的支撑方面还存在一定的局限性。表现在：一是基础信息质量不高。二是信息加工能力不强。三是专业化软件性能不稳，许多软件的现有功能尚不能完全满足税收专业化管理的要求。
(四)人员素质因素
尽管税收管理员制度从2005年开始实施以来，在解决“疏于管理、淡化责任”方面取得了一定的成效。但随着收入总量不断攀升，日常工作量不断加大，税收征管要求不断提高。加之人员年龄结构老化，部分人员的素质不能完全适应税收管理员职责的要求，难以适应新时期税收工作的需要。
三、推行税收专业化管理的基本思路
基于上述制约因素的成因，笔者认为，山区县（市）地税部门推行税收专业化管理决不是简单地将横的“划片”管理改为纵的按“行业”，更不可一个模板、一个标准，而是要结合本地现已实施的扁平化模式基础上因地制宜地选择专业化管理方式。税收专业化管理的目的是以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，优化服务，严格执法，不断提高税法遵从度和税收征管水平。
其基本思路：
(一)完善税收管理岗责体系
重组属地管理税收管理员职能，把税收风险分析、专业纳税评估、重点税源、风险监控应对、中小企业行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能剥离出来；把制度性安排、事务性管理等服务职能保留其中。改进原有属地管理单兵“独管一片”的模式，改为按“团队作业”的模式，按行业设置大责任区，实现从“一人管多户”向“多人管多户”转变。
(二)调整税收管理机构职能职责
按照专业化管理要求，在确保管理机构扁平化下机构数量和整体结构相对稳定的基础上，适当调整机构职能，明确岗位职责，优化内部分工，实施税收分级管理。根据税源结构特点，“抓大管小”选择几种方法的组合，分别在县（市）局范围内实施。如城区税费管理科的纳税户数多、税源集中、行业门类相对齐全，即在科室范围内实行以分规模为主，分行业、分事项为辅的管理模式；随着两路的开通、鄂西生态文化旅游圈开放开发、武陵山试验区的建立。旅游业、房地产、现代服务业等必将成为我州各县（市）局的重点税源，在现有科室内增设重点税源管理科（或一科两牌专人）,集中实行专业化管理。乡镇税费管理科的纳税户数少、税源相对分散，则以属地管理为主，辅以分类管理。同时，根据各类别纳税人的管理要求、管理难度和税收管理员的综合素质，科学配置税务管理资源，优先保证对重点税源的监控管理需要，将业务素质较高、综合分析能力较强的干部调配到业务相对复杂的专业化税源管理岗和纳税评估岗；将工作经验丰富、责任心强的干部调配到业务相对单一的日常税收事项（税源）管理岗，做到人尽其才、充分发挥其工作潜能。合理确定税收管理员的管户数量，最大限度的发挥税收管理员的工作潜能，扭转税收管理员“一人多责”、“一人多权”的局面，提升税收执法风险的防范和监控能力。
(三)完善提升纳税评估成效
按照税源监控、税款征收、纳税评估相分离的原则，将纳税评估从属地责任区管理职能中分离出来，合理归并原来的责任区及管理员直接纳税评估、直接实施税务检查的相关职责，建立专门纳税评估机构（挂靠法制科）或增设岗位“纳税评估岗”，专职负责纳税评估工作。将政治素质高、业务能力强的干部选择到专门从事专业化综合评估和税收风险分析、识别、应对工作。有针对性地组织各类专业纳税评估工作，评估机构以行业为对象分为若干评估小组开展专业化分析评估, 实现纳税评估由数量型向质量型转变，由收入型向管理型转变，由查处型向服务型转变，切实提升纳税评估工作的质量与成效，实现“以评促管”。
(四)根据特殊行业特点，制定行业税收管理办法，对特殊税源实施个性化管理
拓宽协作领域，按照网络管理、社会化服务的思路，建立协作化户藉管理机制。切实强化国税、地税联合征管，加强与地方党政相关部门沟通和协作，完善综合治税协税网络及社会化服务机制，逐步建立经济税源信息（第三方信息）的共享机制，实现多方协作齐抓共管的管理机制，从而提高对户源监控力度，有效堵塞税收漏洞，进一步提升特殊税源的征管质量，为专业化管理创造良好的机制保障。
“甲供料”是建设单位或发包方与施工单位在工程建设过程中广泛采用的方式。具体指建设方基于施工方会购买劣质建材设备从事施工安装的考虑，为保证材料设备质量，避免因材料设备质量缘故影响房屋结构及其使用和销售，而由建设方提供原材料和设备，施工单位仅提供建筑劳务的一种建筑行为。材设的价格风险由甲方承担，材设的数量风险由乙方承担。一般情况下，双方签订的施工合同里对“甲供料”都有详细的清单。
二、“甲供料”的优点
“甲供料”对乙方而言，可以减少材料设备的资金投入和资金垫付压力，避免材料设备价格上涨带来的风险。“甲供料”对甲方而言，可以更好地控制主要材料和设备的进货来源，有效避免施工单位在材料采购过程中吃差价的行为，降低工程成本，保证材料设备和工程质量。
三、甲供料的纳税人与负税人
现行营业税税法规定，建筑营业税的计税依据（不含装饰劳务），其营业额应当包括工程所用原材料、设备及其他物资和动力价款在内，但不包括建设方提供的设备的价款。
由于建筑营业税的纳税人为建安企业，甲供料的营业税税款只能由乙方缴纳，但是甲供料的营业税税款并不是乙方建筑劳务产生的，乙方缴纳的甲供料的营业税税款应由甲方承担，乙方在缴纳甲供材料的营业税税款后，必向甲方结算，实际负税人为甲方。
税务机关对建筑业“甲供料”征税的主要原因是为了平衡“包工包料”和“包工不包料”两种方式之间的税负，防止少数纳税人钻政策空子。故施工方在其结算书中，计算营业税的基数（即计税依据）应当包括原材料价款。实际工作中有部分企业在结算书中不包含甲供料及税金，这只是预算部门的一厢情愿，乙方还是照旧缴纳甲供料营业税，不缴纳就是逃避税收。
四、“甲供料”存在的税收风险
由于“甲供料”涉及到建筑业营业税、增值税、企业所得税等问题，因此，对甲方和施工方来讲都存在一定的税收风险。现就“甲供料”的不同操作方式及其营业税、增值税、企业所得税风险问题进行分析并提出一定的应对策略。
（一）不同的操作方式决定甲方的不同计税结果
“甲供料”实际操作方式大致有以下三种：甲方自购、委托乙方代购和合同外供料。
1.甲方自购材料。是指甲方为了保证工程质量或其他考虑，在与施工方订立的工程承包合同中约定由甲方负责提供全部或部分建材设备，这些材料设备是承包合同总价款的一部分。
其特点是材料供货方把建材设备增值税发票直接开具给甲方。甲方将所购建材设备计入“预付账款”科目核算。甲方把这部分建筑材料交付给乙方后，乙方凭票据先后计入“预收账款”和“工程施工”科目核算。此形式实质是甲方将购买的建材设备销售给施工企业。甲方发生了增值税应税行为应当依法缴纳增值税。
有的税务机关曾规定如下：建设单位自行采购工程用材料应取得供应单位提供的销售发票，在将材料移送施工单位时将销售发票复印件注明“甲供材料”字样并加盖公章后转交施工单位，并同时取得施工单位开具的工程发票一并作为该项成本、资产、费用的原始凭证入账，施工单位则以工程发票入收入账，以建设单位转交的销售发票复印件作为成本入账。
2.委托乙方代购。是指甲方出面寻找材料供应商，并要求由乙方和材料供应商订立买卖合同，购买建材并取得相应物权。甲方负责把供应商开具给乙方的增值税发票转交给乙方。同时在双方签订的工程施工合同中，约定合同价款包含这部分材料金额，甲方在支付这部分工程款时是通过乙方户头支付给材料供应商的货款。其特点为甲方只是对材料设备采购起到监督作用，没有应税行为，甲方不缴纳增值税
3.合同外供料。指双方所签订的合同工程价款中不包括甲方自行采购材料设备部分。甲方自行采购的材料设备直接在“在建工程”或“开发成本”科目核算，乙方不核算。
（二）乙方应注意发票的开具金额
“甲供料”虽有上述形式，但按营业税规定除装饰劳务外，乙方都要按工程全额来缴纳营业税。《发票管理办法》第21条规定不符合规定的发票不得作为财务报销凭证，任何单位个人有权拒收。《发票管理办法实施细则》第26条规定填开发票的单位个人必须在发生经营业务确认营业收入时开具发票，未发生经营业务一律不准开具。《营业税暂行条例》及实施细则规定施工企业要把“甲供料”金额纳入营业额缴税，但没有任何公开的具体文件规定在“甲供料”中乙方应如何开具发票。因此，在对甲方开具发票时，乙方要依据“甲供料”的不同形式来开具不同金额的发票。
1.乙方全额缴税，全额开票。如果双方签订的工程合同总金额中包含“甲供料”部分.乙方在实际操作时，一方面需从甲方或材料供货方索取增值税发票，登记建筑材料的购买成本。另一方面在给甲方开具建筑发票时，也要将这部分材料金额包含在开票金额中。
2.乙方全额缴税，净额开票。这种情形是指双方签订的工程合同总金额中不包含“甲供料”部分。
五、“甲供料”的税收风险分析
（一）建安营业税风险
主要体现在施工方未将“甲供料”的价格并入营业额申报缴纳营业税。由于“甲供料”中的建材设备是甲方购买的，建材设备供应商肯定把材料设备发票开给甲方，甲方然后把购买的建材设备提供给施工企业用于工程施工，实践中大部分施工企业就“甲供料”部分没有向甲方开具建安发票而漏了营业税。
根据《营业税暂行条例实施细则》规定：纳税人提供建筑业劳务（不含装饰劳务）的，其营业额应当包括工程所用原材料、设备及其他物资和动力价款在内，但不包括建设方提供的设备价款。也就是说，只有建设单位提供的设备方可扣除，而建设单位提供的材料不可以扣除。因此，除乙方提供的装饰劳务可按实际收入额净额计税外，其他建筑业劳务，无论甲乙双方如何签订合同及进行价款结算，乙方缴纳建筑业营业税的计税依据均应包括甲方提供建筑用材料的价款在内。据此，除了装饰劳务以外的建筑业的“甲供料”需要并入施工方的计税营业额征收营业税，否则存在漏报建安营业税的税收风险。
建筑业一般采取包工包料的方式经营，但也有一些建筑业者采用包工不包料的方式，如上例就是典型的包工不包料方式，为平衡包工包料与包工不包料之间的税负，也为防止少数纳税人钻政策的空子，因此营业税暂行条例及实施细则中规定包工不包料方式也需将材料价款并入营业额内纳税。
（二）增值税风险
现行《增值税暂行条例》及实施细则规定用于非增值税应税项目的进项税额不得从销项税额中抵扣。《暂行条例》第10条第（1）项规定非增值税应税项目是指提供非增值税应税劳务、转让无形资产、销售不动产和不动产在建工程。不动产是指不能移动或移动后会引起性质、形状改变的财产，包括建筑物、构筑物和其他土地附着物。根据以上规定，企业购买的材料用于厂房等在建工程项目，其进项税额不可以抵扣，若取得增值税专用发票，其建材部分的进项税额应转出并直接计入在建工程成本。
（三）企业所得税风险
主要体现在施工企业在计算企业所得税时，由于没有“甲供料”部分的材料发票而不能够在税前扣除，从而要多缴纳企业所得税。
六、“甲供料”税收风险的应对策略
施工企业应从以下几个方面来规避：
第一，施工企业必须与甲方签订纯建筑劳务的合同，不能够签订“甲供料”合同。给甲方。
第二，施工企业应该争取与甲方签订包工包料合同。只有签订包工包料的合同，施工企业才不会存在营业税和企业所得税风险。如果甲方不同意与施工企业签订包工包料的合同，那施工企业应该按照以下办法来操作：（1）施工方与甲方必须签订包工包料的建筑合同；（2）建筑合同中的材料可以由甲方去选择材料供应商，有关材料采购事宜都由甲方去操办，但是签订材料采购合同时在合同中必须盖施工方公章；（3）材料采购款可以由甲方支付给材料供应商，但是施工企业、甲方和材料供应商三者间必须共同签订三方协议，即施工方委托甲方把材料采购款支付给材料供应商的委托支付令；（4）材料供应商必须把材料销售发票开给施工方，或者由甲方交给施工方。
如果按上述步骤操作，施工方与甲方签订的合同形式上是包工包料合同，实质上是甲供料合同，对双方来讲都没有风险。
第三，若上述方法均无法实现时，乙方在与甲方签订工程合同时，就必须要将这部分税收考虑在工程造价中。乙方在制定工程造价预（决）算时就应该将甲供材金额部分承担的相应税费考虑在税金项目中，这样，才不会减少国家的税收，不至于自己承担额外的税收。
【关键词】信息化;信息化税收建设;以人为本;统筹兼顾
信息化税收是与现代市场经济发展相适应的,以信息技术为核心,以深度应用和全面提高数据能力为目标,将先进管理理念与现代科学技术融为一体的新型税收管理体制。信息化税收与传统的税收管理体制相比,最主要的区别在于税收管理理念的变化:即由传统的经验型税收管理转变为基于税收数据信息分析进行税收管理的理念。但是,信息化建设应当把科学主义与人文主义结合起来①。从科学主义角度看信息化建设,最容易看到信息技术的开发和利用;从以人为本角度看信息化建设,则还会发现信息文化的推动作用。既然应用信息技术是管理现代化的标志之一,也应当有对应的信息文化是管理现代化的标志之一,可是具体谈到信息化应用时,人们往往把后一点给忘了。利用信息技术和信息文化来加强税务部门税收征管,代表着先进生产力与先进文化发展的要求,作为物质力量和精神力量的信息化这两手应用,都要硬,才谈得上全面建设。由此,笔者运用科学发展观的政治理论思想对当前的税务工作提出粗浅的建议。
一、信息化建设发展规律及要求
信息化是充分利用信息技术,开发利用信息资源,促进信息交流和知识共享,提高经济增长质量,推动经济社会发展转型的历史进程。它是我国实现现代化、建设和谐社会的发展战略及要求。从信息化发展规律可看出:
第一,税务系统的信息化建设从低级到高级,从单一到丰富,从分散到统一,这是一个必然的建设过程。当前税务部门信息化发展的内部不平衡,地域间不平衡、技术指标不平衡、应用水平不平衡,相应导致的系统林立,消息割裂等都应该是这一过程需要解决的课题。
第二,信息化已经远远超出技术手段的范畴和含义。信息化的实质是生命化②。信息技术是客观的和理性的,而应用于管理中就需要人性化的东西存在。生命总是理性寓之于内,而感性行之于外的。税务信息化近十年的建设,其发展迅猛,成效显著、影响广泛,对税务部门的组织机构、管理制度、运行机制、干部的思想意识和管理文化都产生了深刻的影响,提出了新的更高的要求。
第三,信息化发展到一定阶段必然要求打破环节、层级、部门间的壁垒,充分实现资源共享,迫使管理者必须打破传统管理模式,进行运行机制的变革,以适应这一先进生产力的发展要求。
第四,从税务系统信息化的发展历程来看,信息技术同征管改革和实践联系紧密,并始终贯穿税收工作的全过程。所以,信息化税收建设达到一定阶段,必然走向“科技+管理”的征管现代化之路。
二、当前信息化税收建设走入误区的剖析
几年来,税务信息化被提到了相当的高度,领导重视,投资不菲,电子税务的运行平台、网络建设初具规模,金税工程、征管信息系统的建设也取得了较大的成绩,构建起了税收征管信息化体系。但目前信息化税收建设过程中仍存在理论指导的偏差,致使其走入误区。
(一)“唯信息论”的管理思想
信息化税收系统包含了纳税人和税收机关两方面的数据库,根据税法要求确定的管理项目、管理层次和管理机构、工作流程3个部分。由此可知,信息化管理并没有给税收的管理目的和管理依据带来变化,它是由国家税法决定的。但在目前的税务工作中存在“唯信息论”的思想。一是税收管理由执法行为异化为纯粹的信息处理工作;二是税收业务和信息技术之间还存在“两张皮”现象,甚至把税收业务寄托于技术上而忽视了人的内因主导作用。
问题的主要原因是对信息化税收的内涵、规律和体系的构筑缺乏全面、客观、科学的认识,应用观念基本停留在计算机模拟手工和事务处理阶段上,管理观念对信息化税收建设只基于技术层面,而对知识创新、人文因素及社会科学理论认识不足。在实际工作中把管理岗位人为分成业务岗位和技术岗位,缺乏大量既懂业务又懂技术的高层次复合型人才,从而不能有效利用各种数据开展有实效的税收经济分析、企业纳税评估、税收监控等工作;没有重视和强调人与系统,人与技术、机器之间的不同以及各自适宜承担的任务,而是要求人以时间、金钱为代价去适应系统。由于信息技术的应用要求公开和资源共享,这对税务部门的组织机构重组带来了挑战,因为过去长期形成的既得利益要被打破,它们不愿意积极主动适应这种变革,结果是宁愿把资金花在对技术、技术人员和设备的过度投资;只重视税务部门内部征管系统而忽略与纳税人的关系,即优化服务质量,让纳税人足不出户就能在网上完成一系列纳税申报、缴款、查询、涉税事宜等活动。
(二)重数量轻质量的管理方式
由于存在上述的思想观念,在平时的税务工作中就会看重数量的完成多寡而忽视质量的提高。例如,应用系统开发起点低,系统林立,互不兼容,应用平台不一,各部门各地区各自为战,自成体系,重复建设,资源严重浪费,信息化功能交叉,信息不共享,甚至制约了多数局部系统的发展。虽然近几年实施了信息资源整合工作,但数据共享问题仍没得到根本解决,如数据重复报送和重复录入问题。
多年来,在税务信息化建设中,各级税务机关已经积累了大量的业务数据,但税务部门的数据管理水平却仍不够高,所存储的数据质量不容乐观。目前大量的业务数据仅满足于税收征管日常应用,在数据增值利用的深度和广度上还不够,这一方面体现在税务基层不能充分利用数据加强管理和优化服务;另一方面决策者很难从海量数据中获取有价值的信息,并通过数据分析提炼出有价值的决策信息来指导基层工作。
信息化税收在不断发展,但随之上升的信息化税收风险还没有被税务部门意识到。互联网的应用、数据的大集中、税银联网和数据交换技术等都是信息化税收风险来源,如何保障税收业务数据的完整性和安全性并及时规避各种潜在的风险还没有得到税务工作人员的足够的重视,甚至没有制定和宣传相关的管理办法和制度。而我国目前税务领域对风险管理的研究仍处于极其薄弱的状况。
(三)缺乏统筹兼顾的管理方法
因为税务部门信息化启动比较晚,在摸索中前进,所以在管理方法上难免会顾此失彼,不能通观全局,统筹兼顾。具体表现为:
1.资源结构投入失衡
信息化建设在投资结构及发展趋向上过分强调专业化,缺乏整体系统观,存在着重视信息化建设而轻运行时的管理、重视硬件资源的建设而没有抓紧软件应用水平的提高、重视网络建设而轻资源的投入、重软件统一而轻标准统一、重征管系统而轻纳税服务系统、重自主投入而轻投资多元化等误区。
2.与其它部门发展不协调
具有社会系统功能的信息化税收建设,和其它部门沟通不畅,不能协调发展。若协调部门不能很好地配合,就难以形成部门互动,使信息化推广工作受到一定的阻力。
从内部看,大量、有效的涉税信息因税务局外部其它部门信息的缺失,将难以导入地税系统的数据仓库中,信息运行阻断,同时由于短缺融法律、税收、信息为一身的复合型人才又淡化了科技的推进作用;另外,我国1994年的税制改革,成立了国、地税两套税务系统,但由于两套税务系统在税款的征收管理上基本是各自为政,未能构建起有效的信息沟通机制,无法对纳税人起到应有的国地税相互监督的作用,因而造成国家的税款流失。就外部言,信息化税收是在税务部门积极倡导和社会各部门自觉跟进的互动中一步一步实现的。而目前,除金融、电信外,企业及政府各部门的信息化建设明显滞后,这种信息占有和运用的不对称以及参差不齐的网络办税客体对信息化税收的推进产生了负面冲击。与其它部门沟通协调不畅的主要原因是信息源不完整,表现在与税收监管密切关联的工商登记信息、企业编码、银行账号、个人身份证明等技术标准受现行行业体制和部门法规的制约,既不规范也不统一,既难获取又无法得到利用。如税务系统与工商部门的信息不共享,可能产生税收征管漏洞。现行各地工商部门登记的工商户数普遍高于当地税务部门登记的纳税人数,就是税收征管漏洞的表现之一。税务系统与银行系统的信息未联网,纳税人的税务登记证号和银行账号难以相应登录掌握;税务机关查询涉税案件企业的银行存款的权利难以通过税务系统与银行系统的信息共享实现。
三、践行科学发展走出信息化税收建设误区
(一)坚持“以人为本”的管理思想
在管理方面,与一般的信息系统的管理不同,信息化税收建设除了注重科学性的规律问题之外,更要注重人文性的素养问题。要大力培养税务人员的信息素养,从社会学、管理学和情报学等多重角度来认识信息化理论,充分认识信息的作用和价值,增强信息意识,提高信息服务和创新能力;强化网站等信息门户的人文设计,充分利用信息技术,公开、公正、公平地将税法贯彻、适用于全体纳税人,以及通过帮助个性需求不同的纳税人了解和履行纳税义务,为纳税人提供最优质的服务。
(二)向精细化、知识管理方式转变
以精细化管理为目标提高数据应用水平。针对目前强化“首问责任制”和强调管理“精细化”的新要求,在数据应用上应以“一户式”为主要改革方向。构建一户纳税人“横向”和“纵向”两个信息库,对纳税人的信息实行集中管理。在对信息系统的要求方面及继续满足宏观管理的前提下,应对个别纳税人实施精细化监督管理并作为数据应用的新目标。
以“创造税收价值”为目标,从提升管理的角度关注和挖掘信息技术在推动业务管理方面的潜力,引入知识管理,达到社会和纳税人不断增长的期望值,在降低成本的同时增加税收等方面的价值。抓好信息管理制度的落实,落实数据管理规程、数据质量管理办法、数据公开制度、数据信息应用管理办法的要求;形成知识管理流程,以流程化的方式,使制度体系紧密衔接、规范运作;建立以风险识别、风险评定和风险应对为基本环节的税收风险管理流程,把高风险的纳税人作为管理重点。
(三)注重全面协调发展,共建和谐信息化社会
注重内部信息化与外部协调发展。在重视部门内部信息化建设的同时,要做好与外部的交流与沟通,提高信息化税收建设的社会化程度,这是构建和谐信息化社会的必由之路。加快纳税服务系统建设,要有计划、有步骤地加大对纳税人的宣传和引导力度,采用网上办税、推行防伪税控器具等方式,提高纳税人财务会计、信息应用水平和为纳税人提供快捷、方便的优质服务。建立民众广泛参与、满足电子政务要求、适应电子商务发展需要的开放式信息系统,并成为社会信息系统建设的组成部分。税务部门在加强自身征管信息化建设的基础上,要加强与其他社会经济管理部门如,公安、工商、海关、银行等部门的信息交流,建立良好的合作关系,广泛利用第三方信息,改变过去自下而上的手工采集和重复采集信息的方式,提高数据信息的质量。
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【关键词】税收风险；风险评估；风险管理
随着税务管理的日益现代化，以及稽查力度的不断加强，涉税风险引起企业更多的关注。据安永公司2006年对全球15个国家和地区474家公司调查显示，无论是股东、董事会、管理层、企业税务部门，还是国家税务机关以及学者都越来越关注税务风险。可见，税务风险已经成为了企业风险管理的重要内容，如何规避企业的税收风险，对企业的生存和发展至关重要。
一、税务风险的来源及其后果
（1）税务风险的来源。税务风险是指企业涉税业务未能正确遵循税收法规而导致企业未来利益损失的可能性。税务风险既来自企业内部的挑战，也来自外部环境的变化。第一，内部原因。企业缺乏必要的风险管理制度、经验和能力；财务与业务部门之间缺乏充分的信息交流与沟通；企业管理层依法纳税的意识和风险意识薄弱；涉税人员不能准确地掌握和运用税收法规和政策；错误地认为税务风险管理就是与税务机关搞好关系。不注意通过制度建设规避纳税风险。第二，外部原因。税收政策变化频繁，超过了企业涉税人员的接受能力；纳税人与税务机关之间存在信息不对称，又缺乏必要的信息沟通渠道；税务机关自由裁量权过大，加大了纳税人涉税行为是否合法的不确定性。（2）税务风险的后果。税务风险处理不当，可能使企业遭受法律制裁、财务损失、声誉损害等损失，严重时还可能导致企业破产。第一，法律后果。法律风险是指企业的税务行为不符合税收法律法规的规定，而涉嫌偷税、漏税和不及时进行纳税申报而受到的经济处罚以及法律制裁，包括补税、罚款、加收滞纳金，以及民事的或者刑事的法律制裁。第二，财务损失。这里的财务损失是指企业由于使用税法不当而缴纳了不应当缴纳的税款，以及由于不了解税收政策失去了应当享受的税收优惠政策。值得注意的是，该种类型的财务损失往往是由企业的业务活动安排不当和会计方法选择不当所引起，往往隐藏于日常的业务活动之中，因而不容易被人们所发觉，所以企业面临的该种类型的税务风险具有长期性的特征。第三，人格风险。我国税法具有较强的管理色彩，其标志之一是对纳税人资格所进行的分类管理办法。例如，增值税就区分了一般纳税人和小规模纳税人，前者可以使用增值税发票，而后者只能使用普通发票。增值税纳税人人格上的差异，造成了不同纳税人商业地位上的不平等，失去了一般纳税资格就意味着失去了一些商业机会。如果企业的涉税业务违反税务法律和法规，除了要遭受经济损失和法律制裁外，还可能会失去本来可以享受的税收优惠政策待遇和一般纳税人资格。
二、税务风险管理的模式
（1）自我管理模式。自我管理模式是指企业所有的涉税业务及其相关风险全面由企业内设的税务管理部门进行管理。该种模式的效率和效果取决于企业税务管理人业的知识水平和业务能力，以及现有的控制体系的完整性和有效性，还取决于成本与效益原则的比较。因此，由于企业自身人员知识结构、能力方面的限制，自我管理模式可能会在企业。（2）外包模式。外包模式是国外十分流行的税务解决方案，它依据的是比较优势理论，具体而言，就是企业将所有的涉税业务委托给更具有专业比较优势的外部税务师进行管理。由于我国税制具有复杂性和多变性，企业承担的税务风险具有很大的不确定性，对涉税业务进行外包，还可以有效地分散税务风险。（3）混合模式。混合模式是指外包与自营相结合的模式，将风险大、事务性、重复性强的非核心功能外包出去，只保留具有比较优势且对企业具有战略价值的涉税业务。在西方发达国家，出于对税务管理效率和管理成本的综合考虑，企业更倾向于委托外部专业税务师进行税务风险管理，以便将主要精力用于企业核心竞争力的打造方面，由于生产型企业的主业在生产和研发，其比较优势不在税务管理。我国税制的复杂性和多变性是公认的，大多数企业的财务人员和涉税人员很难透彻地理解和掌握税法和政策精神，更不用说无过错地予以运用。因而非常有要借助于专业税务师的专业优势，以分散税务风险、提高风险管理的效率、降低管理成本。
三、企业税务风险管理方法
国家税务总局大企业司于2009年5月了《大企业税务风险管理指引》（国税发2009190号），这是我国官方第一次以正式文件的形式提出了税务风险及其管理的概念，并肯定了税务风险管理在企业风险管理中的地位。该指引的出台，为企业加强风险管理意识，自觉防范税务风险，主动遵从纳税义务提供了政策依据。为此，企业应当按照指引的要求，认真关注税务风险，完善税务风险防控体系，依法履行纳税义务，避免可能遭受的法律制裁、财务损失或声誉损害。（1）建立责任会计制度，明确税务管理人员职责。责任会计是以目标管理为基础的，以责任中心的责任为核算和考核对象的一种会计管理制度，它通过会计核算和业绩考核，可以督促责任人按照目标的要求履行责任义务。因而，责任会计也可以用于税务风险管理。例如，对于某一涉税业务，如新签的交易合同，只要税务管理人员能够提出两个不同的税务解决方案，就可以将两个方案纳税差额的一定比例奖励给相关责任人员。（2）合理安排业务活动，正确选择税务方案。纳税义务是基于企业的业务活动而发生的，这就要求企业涉税人员要熟悉并参与企业经营管理活动，并以此为基础通过对企业业务活动的税务安排，实现税收负担的最小化。例如，现在有一个闲置厂房使用计划，至少可以设计出两套税务方案。第一套方案是租赁方式。经过测算，需要缴纳以租金为计税对象的5％的租赁营业税、12％的房产税、以及按照上述两项税金为计税对象的7％的城建税、3％的教育费附加，税额总计为租金的18.7％。如果改用第二套方案，即仓储方案，经测算应纳税额为：以仓储收入（与第一套方案的租金相同）为计税对象的5％的营业税、以仓储营业税为计税对象的7％的城建税、3％的教育费附加，税额总计为仓储收入的5.5％。可见，税务管理的对象是业务活动，如果离于了具体的业务半自动而进行风险管理，就如同盲人摸象。税务风险管理是企业的整体行为，绝不仅仅是企业财务部门或者是税务管理部门的事情。为此，企业要实现组织结构扁平化，提高系统信息传递能力；建立内部沟通机制，寻求业务部门支持和配合。（3）建立信息沟通制度，加强与税务机关的业务联系。在企业税务管理实践中，由于征纳双方对税法规定理解不一，企业因而丧失税收优惠待遇乃至遭受税务机关经济处罚的例子数不胜数。对此，企业要建立与税务机关沟通的机制，在重大业务事项的税务处理方面要及时与税务机关进行沟通，争取使双方的认识保持一致。另外要改变与税务机关沟通就是“走后门”、与税务机关“拉关系”的错误认识，因为值得注意的一个趋势是：因为目前国家检察和监察部门已经越来越注重于通过税务问题作为检察和监察国家公职人员经济问题的突破口。通过与税务征管人员搞好关系而换取税收利益的行为正是目前反腐倡廉的重点对象之一。（4）加强税务风险评估研究，提高税务风险应对能力。建立风险评估政策和程序，识别及评价隐藏于业务环节的潜在的税务风险；在机构设置、人员配备、制度和程序等方面体现风险评估的要求，建立贯穿于企业经营管理活动的全过程和所有层面的风险评估机制。一是通过介入式风险管理，对影响企业战略实现的关键风险因素进行识别、评估和控制，从而预防税务损失；二是通过流程式的税务监督，对企业税务活动进行纠错以及对税务损失进行事后补救。定期进行纳税健康检查，并定期对风险管理制度的完整性和有效性进行评价，以不断改进和优化税务风险管理制度和流程。
参 考 文 献
[1]尹珲，张华．企业税务管理中存在的问题及其优化对策[J]．商业时代．2011（19）
[关键词] 大企业;依法纳税;优化管理
[中图分类号] F812.42 [文献标识码] B
经济贸易全球化的发展，大企业跨国和跨区域交易频繁，组织结构日益复杂，信息化水平越来越高，依法纳税和维权意识强等特征使其产生繁杂的涉税事项，大企业已经成为国家的重要纳税人。新形势下，探索切实可行的大企业专业化税收管理模式，是税收征收管理的重点和难点之一。
一、大企业的界定标准
（一）国际大企业的界定标准
国际货币基金组织对大企业的界定标准有：资产规模、注册资本、经营规模、缴纳税款、特殊行业、职工数量等，不同国家在实际操作中有不同的侧重点。税管员一般都会根据企业以前所缴纳的税额来确定其是否为大企业，但假如选择大企业是以此标准为主要依据的，那么出现几下几种情况的纳税人就不会被纳入在大企业里面：①享受大额退税的大型出口企业;②经常性地少申报或少纳税的纳税人;③正处于免税期的大公司。正因为如此，国际货币基金组织（IMF）提议有设立大企业局和部门的国家及地区使用不同选择标准，从而能够更准确地反映纳税人的纳税能力，其中建议的标准包括：①年所得额;②年销售额/营业额;③资产总价值;④经济活动的种类;⑤进口/出口水平。下表反映了部分OECD成员国的几种标准。
（二）国内大企业的界定标准
我国的大企业税收管理还处于探索阶段，所以对于国内大企业的界定还没有一个全国统一的标准。2003年5月，国家统计局下发了《统计上大中小型企业划分办法（暂行）》的通知。其中大型工业企业的划分标准为：同时满足销售额3亿元及以上，资产总额4亿元及以上，从业人员2000人及以上。2009年，国家税务总局《关于下发国家税务总局定点联系企业名单的通知》（国税函[2008]1064号），决定将45户企业（集团）作为总局定点联系企业。从中可看出总局的界定标准综合考虑了行业代表性，资本构成代表性（主要构成包括内资和外资），经营模式代表性，所有制形式的代表性（主要分为国有、民营和外资），资产规模、营业总额和纳税额等。2012年11月29日国家税务总局王力副局长在全国税务系统大企业税收管理工作会议上讲话中指出：“大企业要符合跨区域经营管理、总部有较强管控能力、税收管理事项复杂、具有一定税收规模（一般法人企业年纳税额在2000万元以上）的标准。国税总局大企业税收管理机构根据以上基本标准，列出大企业管理的基础名单，各省参照名单，结合本省实际，选择第一批管理和服务的企业，选择服务的企业原则上每三年进行一次调整。”
国家税务总局确定的首批45家定点联系大企业，其中31家是大型国有企业，10家外资企业以及4家规模较大的民营企业，资产和规模均在行业上游。大企业的产品和服务覆盖面都比较广，贴近市场，产品和服务向个性化、多样化发展，如联想控股涉及IT、房地产、化工新材料、现代农业、现代服务等各行各业的经营，税源结构复杂。大企业内部管理机构庞大，关联交易频繁，拥有健全的内控机制和大量的专业人才，财务核算规范，信息化程度高，资金、技术、人才等要素流动快。这45户国家税务总局定点联系企业2007年所缴纳的税款总额占全国税收总额的23%，税源在各地区有举足轻重的作用。
二、大企业税收管理存在的问题
（一）相关税收法律未完善
目前大企业税收管理的主要文件有：《国家税务总局大企业税收服务和管理规程（试行）》（国税发〔2011〕71号），《大企业税务风险管理指引（试行）》（国税发〔2009〕90号），《国家税务总局办公厅关于下发定点联系企业成员单位名单的通知》（国税办发〔2011〕64号）等。从全国范围来看，未明确对大企业管理的相关税收政策，尚未形成全国性完整的大企业税收管理办法，缺乏可操作性的实施细则，关于大企业税收管理的相关工作，税务机关只能根据工作经验和重点税源企业的相关管理规定摸索前行，制约了大企业税收管理的发展。
（二）大企业税收管理机构不健全
我国的税收管理体制是分为国地税两大管理系统，由于分税制，我国的大企业税收管理机构的设置也受其影响――按行政区划分，管理权限分散。一是国地税的税收管理范围不变;二是日常涉税事务属地原则不变。这样，大企业管理机构就带有属地管理色彩，具有分散性和局部性。而一般大企业都有一个总部统筹各分支机构，表现出集中化、信息化、集团化的趋势。这就使税务机关和企业之间形成矛盾，导致税收管理缺乏整体性，各税收管理机构获取的涉税信息不全面，无法对整个大企业进行宏观把握和分析以及难以应付大企业跨区域的关联交易等。
（三）税企双方信息不匹配
大企业一般都是高度信息化的，从购货、物流、仓储、会计核算到财务和管理控制都是利用一些智能软件进行信息化的专业处理，电子交易和电子商务也促进了企业的电子化、智能化。税务机关，在现行大企业税收管理中实现网络化办税，但现有信息平台在信息共享和数据利用分析等方面与企业信息平台有一定的差距和不对称，如现在的征管软件，主要功能是日常涉税业务并没有纳税评估，税源分析等，也没有明确标记大企业关联关系，无法获取企业所属集团的税收结构、经济税源变化、基本信息等，很难对整个大企业的纳税能力、获利能力和组织架构等有宏观的评价和分析，不利于大企业税收管理的深化和发展。另外，企业出于商业保密、信息安全等考虑，会拒绝披露或提供转让定价、关联交易等方面信息，导致税务机关不能实时完整掌握企业的税收动态，不利于进行税务风险评估和分析。
三、大企业税收管理的优化路径
（一）搭建税企互动沟通机制
税务机关工作人员转变观念，以大企业纳税人为中心，从进行管理转变为提供服务。税务机关可以自上而下地组织税务机关及大企业进行面对面“零距离”的问题研讨、情况介绍、经验交流等，了解企业意见与需求，宣传税收法律法规。通过搭建税务机关之间、税企之间的互补合作、沟通交流的平台，使税务机关了解企业经营环境、遵从特征、商业行为，企业理解税务机关的法律依据和运作流程，从而税企双方在税收问题发现和应对上形成友好的良性互动。
（二）构建涉税事项协调机制
合理配置税务工作人员管理和服务职能。关注大企业的税收动态，将关注的重点从税务稽查，查漏补缺转变为事前的风险评估，变事后控制为事前控制。把大企业税收管理整个过程按照流程进行划分，各个环节都融入到岗责体系中，再根据各岗位的工作特点和大企业税收管理的要求，明确统一大企业税收管理的业务流程、工作规程、工作内容、工作标准、绩效评价等。将团队管理和服务职能根据不同的任务侧重点，在同一层级其他工作部门及不同层级的税务机关之间以不同的方式进行配置，从而能够实现横向和纵向的高效衔接。
（三）开辟大企业信息管税平台机制
一是完善信息管理平台中的资料库，包括大企业的组织机构以及关联企业的基础资料库、外部信息资料库、申报资料库等。同时，丰富平台系统的功能，在征管软件中加入大企业分行业的经济税源分析以及风险评估等功能，进行税源风险监控。二是通过一定的手续申请后，上级税务机关应放开大企业税收信息管理平台的权限，供有需要的地市使用，实现资源共享。在税源管理上，依托大集中信息系统，建设税收管理员平台，实现“数据到户，责任到人”的模式，进一步强化税源管理。三是吸纳和培养综合性人才。通过公务员招新及向社会聘用一批计算机财务分析专家、律师、注册会计师等专业人才，使大企业税收管理人力资源进行增量，提高大企业税收管理队伍的专业素质。
[参 考 文 献]
[1]蒋震.大企业税收风险管理的思路和基本框架[J].税收经济研究，2011（6）：25-30
[2]姜跃生.当前大企业税收管理亟待研究和解决的几个问题[J].涉外税务，2010（3）：5-10
[3]施文.大企业税收管理：阻力与对策[J].国际税收，2014（8）：62-64
关键词：煤炭企业；兼并整合；法律风险；陕西省
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）12-0105-02
煤炭资源整合是指以现有合法煤矿为基础，对两座以上煤矿的井田合并和对已关闭煤矿的资源及其他零星边角的空白资源进行合并，实现统一规划，提升矿井生产、技术、安全保障等综合能力，并对布局不合理和经整改仍不具备安全生产条件的煤矿实施关闭[1]。2005年6月7日，国务院的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发[2005]18号）指出：“培育大型煤炭企业集团。打破地域、行业和所有制界限，加快培育和发展若干个亿吨级大型煤炭骨干企业和企业集团，使之成为优化煤炭工业结构、建设大型煤炭基地”。根据该意见精神，全国主要产煤省份积极开展煤炭企业的整合工作，在整合工作中中，煤炭企业兼并成为整合的主要形式。
一、企业审查不慎的风险及应对
这是当前最常见，也是最主要的风险。由于企业兼并行为涉及到企业控制权的变动，属于产权交易行为，那么就必然牵涉到企业主体在法律意义上的变更或消灭（工商登记形式表现），因此在整合之前确定合格的整合主体尤为关键。在这几年的实践中，陕西部分大型煤炭企业在兼并整合中审慎管理方面存在问题，不重视目标企业（被兼并企业）的资质和股东出资以及经营情况掌握，特别是对目标企业资产是否存在抵押、质押等权利的调查缺失，结果在兼并的过程中出现了同一目标企业，多个权利主体的情况。更有部分不良的小煤窑主利用企业审慎不严的空子，进行一矿多卖或者恶意对外担保，严重侵害收购主体的合法权益。这不但产发生了一系列的法律风险，也导致了国有资产的流失。因此，笔者建议兼并企业在对目标企业兼并前，做到以下几点：
1. 认真审查目标煤矿企业相关的探矿权证、采矿权证、煤矿生产许可证、安全生产许可证、企业法人资格证或营业执照等证照是否齐全、有效、合法。这些相关的法律凭证不但要审查原件，而且要一一核对。特别是与煤矿企业相关的采矿权、探矿权等矿业权都是具有一定期限和程序要求的权利，无论是有偿转让还是无偿划拨，都需要办理一定的登记或变更手续，因此，企业在兼并整合过程中要及时办理矿业权转让过户手续，进行法律规定的矿业权变更登记以及进行法律要求的工商事项变更登记。
2.审核目标煤矿企业的股东构成、股东具体情况和投资关系情况是否清楚合法。对那些不符合国家法律的股东出资和股东（例如公务员参股）要细致调查，并要求股东出具相关的担保文件。
3.审核目标煤矿企业是否存在承包、转包等使主体容易混淆的因素。这些，企业在进行整合或合作之前，都要进行严格调查，并力求通过书面形式予以确认。可以查看采矿权证上的企业名称与实际经营煤矿的企业名称是否一致；企业法人资格证或营业执照是否一致，不一致又存在何种关系等。特别是对于那些通过承包和层层转包等形式取得煤矿经营权的煤矿整合，企业一定要严格依照相关法律规定在履行相关程序后方可进行实质的整合步骤。
4.目标煤矿企业是否存在相关的抵押或担保。如果存在，应要求目标企业提供担保或者解除对外的抵押或担保。
二、或有损失的风险和应对
或有损失主要是指因兼并行为发生时或在此之前目标企业已潜在的可能在兼并后出现的租税、诉讼、产品责任、环保污染、政府处罚等损失，以及目标企业原来对他人债务提供担保可能发生的损失等[2]。或有损失发生的可能性有多少，非常难以估算，对兼并方来说具有相当大的风险。
1.税收风险与应对。税收是一个产生或有损失的重要因素，特别是在国家有关税收政策发生变动时，这种可能性会更大。在目标企业故意偷逃税或不知而未予纳税的情况下，税务机关自然会要求兼并方来承担或补足纳税的责任，这就使兼并方在支付了兼并费用后，还得再追加税务费用，而且欠税还会带来行政罚款等问题，使兼并方除补税之外还需支付罚款。因此，税收方面，兼并方应该从税务部门认真了解被目标企业的纳税情况，包括已纳税情况，有无欠缴税，有关税收政策国家是否调整等。必要时，可以聘请独立第三方进行税务评估审查，鉴于当前地方保护主义的不利因素，笔者建议兼并企业聘请异地的税务评估机构进行税务审查，并要求评估机构承诺连带保证责任。
2.环保风险与应对。环保问题随着人类文明的发展以及人们对自身居住环境越来越重视而在当今成为一个极为重要的问题，违反环保法的规定不仅产生环保责任，还要受到罚款，更可能会因此而被停业，限期治理。如果这些处理结果是在兼并后产生的，兼并方就得承担这些责任。特别是近年来国家和省上陆续因为污染问题拟关停部分煤炭企业，而作为即将关停的企业，为了在兼并中获得较高的报价，会千方百计的隐瞒事实，甚至部分外省煤炭企业的分支公司得到了总公司的授意而为，如果兼并了这些拟关停的煤炭企业，对兼并企业来讲，将造成不可挽回的损失。因此，建议兼并前，应专门调查目标企业的环保方面的信息，例如设立时如何通过环保审查，现在有无违反环保规定，环保部门有无对空气和水的排放、废物的存储、处置等发出整改制裁通知等等。对于总部在异地的外省企业，还应派出专人异地调查，充分掌握信息，避免兼并那些已被外省环保部门责令关停的煤炭企业。
3.诉讼和争议风险与应对。目标企业目前是否有诉讼或仲裁等争议事项尚未解决或尚未提起，对兼并方来说也是一种潜在的风险，如果被兼并方一旦败诉，就必须要由兼并方来承担责任，法院就会将兼并方列为执行对象。近年来，部分目标企业通过恶意制造异地诉讼，通过异地法院的强制执行来抽逃资产，严重侵害收购方的利益，甚至部分目标企业严重违反诚信，采取边谈判边诉讼的方式，欺诈收购人。因此，笔者建议，对于兼并企业来讲，应关注目标企业的诉讼和争议，特别审查诉讼涉及的金额是否合理，尤其是在收购期间内发生的异地诉讼和争议的情况。如果调查显示目标企业存在不合理的会引起巨大开支的索赔要求，如客户对产品质量的巨额索赔，在这种情况下兼并是否继续进行，就需要认真斟酌。
三、兼并中的劳动风险和应对
从陕西省近年来的实践看，这种风险在整合或合作过程中最容易被忽略，很多并购企业对劳动关系的处置问题也不够重视，往往将原有的劳动关系通过合同约定为目标企业处理的事项。而目标企业更是通过简单的裁员或者强制工龄买断等方式，来处理劳动关系。这为日后的并购留下隐患。早成新老员工矛盾不断，出现了“一朝天子一朝臣”的结果，部分陕西煤炭企业兼并原属外省的煤炭企业后，大规模裁减外省员工，或者过多使用本省的管理人员，引起矛盾激化，甚至引发了不少劳动诉讼。
笔者认为，该问题应引起政府和企业的高度重视，因为一旦劳动纠纷问题被激化，后果将会很严重。一方面，国家对劳动者保护的有关法律法规立法目前日益倾向于保护劳动者的利益，另一方面，中国的劳动法律法规还不很健全，有些劳动关系问题的处理让企业无所适从。但是，法律并不会因此而减轻企业在纠纷发生时适用法律的责任，特别是具有国有性质的公司，往往承担着一定的社会责任，在劳动关系的处理方面稍有不慎，就会酿成群体性的事件，严重影响社会的和谐与稳定。
因此，建议兼并企业在对待此类问题时，应严格遵守《劳动法》、《劳动合同法》等其他劳动法律法规，同时还要严格遵守《企业兼并暂行办法》中关于被兼并方企业职工安置方面的规定，力求做到事前防范于未然，事后积极妥善处理。尤其是对国有性质的煤炭企业而言，应该模范履行社会责任，不得通过合同约定等方式将属于自己的责任转移给他人或者劳动者本人。① 特别是在涉及到对外省员工的裁员等事项时，不得歧视，不得侵害外省员工的合法利益。在出现突发事件后，不得隐瞒和压制，及时向主管机关汇报，化解矛盾。
四、行政性风险和应对
煤炭企业在兼并整合中，权利的转移是重要的一环。由于中国现行的立法和煤炭企业管理体制的原因，可能会存在诸如政府批准不能或者政府干预等行政性风险。
中国《矿产资源法》第6条第1款规定，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。该条第3款进一步明确规定，禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。此外，国务院的《探矿权采矿权转让管理办法》第10条规定，当事人申请转让采矿权的，在申请得到批准后，转让合同才能生效，转让合同生效的时间为批准之日。
因此，从现行法律规定来看，那些未经矿产资源行政管理部门审批认可的所谓“探矿权转让协议”或“采矿权转让协议”，由于已经违反了中国现行法律的强制性规定，是没有法律约束力的。当前，存在着部分地市政府违规批准这些合同，这是不能取得合法性基础的。但是对于接手煤矿的收购人来讲，这也构成了行政性风险。笔者认为，对于这种风险，收购人应该自己承担这种法律风险。向政府要求获得所谓“市场价”的矿产资源有偿使用费补偿是没有法律依据的，政府应该予以抵制，他们与转让方可以通过诉讼解决交易公平问题[3]。可见，对收购人来讲，行政性风险是隐性风险。因此，防范的做法是严格依法办事，认真履行报批程序，不要轻信某些地方政府的违规审批，对于违规审批的转让合同，坚决抵制。
参考文献：
[1] 李晓萍.浅谈煤矿企业兼并重组的方式及风险防范[J].会计之友，2010，(11):64-65.
（一）有效控制资金回收风险在企业所面临的各种财务风险中，资金回收是最大的风险之一，因此，资金控制的重点就是对应收账款进行有效管理。企业通过管理机制与预算机制相结合，加强应收账款的有效回收，保证资金的有效利用。在应收账款的收款时间上，也要做一些有效安排，减少应收账款对现金流的不良影响。如果公司财务状况出现了问题，出现坏账的概率变高，那么现金流也将变得糟糕。公司这个时候就要控制各项支出，全面控制企业的各项花销，以达到控制资金回收的风险。
（二）收益分配风险的降低收益分配在企业的财务循环中，是最后一个内容。收益分配注意包括分配股息和留存收益，二者既存在联系又相互矛盾。如何对收益分配风险进行合理的降低，需要从现金流入和现金流出两个方面进行控制。企业财务人员在编制预算的时候，需要结合企业的发展需要，制定合理的方案。建立收益留存和利润分配制度，采取合理方式进行利润和现金的分配，方可保证现金流入与现金流出的相互协调、相互配合，达到企业降低收益分配风险的目的。
二、建立以财务预警指标体系
财务风险为企业的经营带来了各种不确定，企业可以通过建立财务预警指标体系，防患于未然，将财务风险降低。企业的理财对象是现金的流入与流出，短时期内，企业能够维持下去，并不能保证企业是否盈利，而在于企业是否有足够的现金用于应对企业的各项支出。一个经营稳定的企业，其应付账款、应收账款以及存货都保持一定的稳定。在经营活动中，所产生的现金流必定大于净利润。因此，企业要保持经营的稳定行，必须要建立短期预警指标体系和长期的预警指标体系，构成完整的企业预警体系。财务预算贯穿于企业的各个方面，把企业的财务预警指标体系与企业财务预算有效结合，并应用于企业的生产环节、销售环节、资本支出环节等等环节。企业有了一定的预警，就可以及时发现企业财务风险，针对风险的来源，进行有效消除或者规避潜在的财务危机，这对于整个企业而言是非常重要的。
三、企业财务预算存在问题及注意事项
（一）确立新理念，使预算指标经得起检验销售预算作为企业财务预算的基础预算，是由预计的销售额及销售价格来决定，企业的预算体系的基础是对整个市场情况的预测与分析。企业在进行财务预算编制过程中，需要对市场的各种可变因素进行全面的预估，保证预算指标数据的可靠性。因此，建立完善的市场信息管理网络系统，能够提高预算指标数值准确性。
（二）落实管理制度、提高预算控制一切经济活动都离不开企业总体目标，在预算执行过程中，必须要落实经营目标，加强企业各层管理，特别是加强财务预算的控制力和约束力。预算一旦确定，在企业内部即具有“法律效力”，各部门在生产营销活动中，要严格执行，围绕预算开展经济活动。企业的预算部门在工作中，通过编制月度、季度预算，建立周、月资金预算执行情况会议制度。围绕成本管理与资金管理两大主题，反映和监督预算执行情况，围绕财务预算展开企业企业经营工作，形成全员参与的全方位的预算管理。
（三）贴近实际的预算方法预算方法一般分为静态预算、弹性预算和滚动预算。静态预算是不不考虑资金时间价值，而预测生产经营活动的变动而编制的一种方法。这种方法实际会发生脱节，对于变化因素较多的情况下，财务预算不太适合。弹性预算是考虑业务的变化水平，通过把产品的成本分为固定成本与变动成本，能较好地反映企业经营成果的好坏。滚动预算则是在保持12个月的数据基础上，根据过去一个月发生的新情况，调整和修订后未来几个月的预算。滚动预算保持了数据的完整连续性，而且由于不断的调整和修订，使预算更加切合实际，所以滚动预算适用于日常的现金预算。
四、加强财务预算防范财务风险在我单位的重要体现
一是严格遵守会计制度和税收法规，认真履行职责，组织会计核算。例如2008年7月，按照会计制度和税法相关规定，以及内蒙古城市规划院切实情况，提出了具体财务管理制度，分所分项预算财务支出，经过上级领导研究通过后，在全院实行了该制度和相关流程。二是在合理运用财务资源的前提下，充分利用财务软件进行财务管理。例如在内蒙古城市规划院统一管理模式下，建立健全多套会计账套，为我院节省资源，控制成本，受到院领导的肯定与认可。三是2013年8月，我院按照国家税法有关规定，统一实行了由营业税改增值税的管理办法，并配合税务部门，积极提供有关资料，申请认定为一般纳税人，为我院开展多项服务业务提供有力条件四是2013年实行营业税改增值税后，为我院财务部门提出有利于增值税一般纳税人的相关制度与财务流程，更好的充分利用一般纳税人的身份，为我院节省成本开支与合理避税做出一定贡献
五、结束语
关键词：资金集中管理；借贷；结息；营业税；所得税
资金集中管理正逐步成为现代集团企业管理一个比较普遍的管理模式，资金集中管理可以提高企业资金使用效率，减少沉淀资金，降低资金成本，提高企业融资能力等。
大型非金融企业的资金集中管理最终走向是成立财务公司模式，可以规避集团内部企业借贷、结算利息所涉及的法律和税务风险。而大部分中型集团企业采取的是结算中心的模式进行集团内的资金归集、内部借贷、筹资、风险控制等。大量的资金在集团内部流动，发生的对内吸纳存款，发放贷款、短期拆借等业务带来的税收问题也凸显出来，营业税、所得税、印花税该如何缴纳，如何筹划？
一、营业税
根据《营业税问题解答（之一）的通知》（国税函发[1995]156号）第十条规定：贷款属于“金融保险业”税目的征收范围，而贷款是指将资金贷与他人使用的行为。金融保险业的纳税人包括金融机构和非金融机构及个人。根据这一规定，不论金融机构还是其他单位，只要是发生资金借贷行为，均应视同应税事项，按“金融保险业”税目征收营业税。集团结算中心不是金融机构，集团与各子公司之间属不同的法律实体，资金集中管理成员单位间不同法人账户的资金转移，实际形成了公司之间的借贷，根据上述规定，子公司收到资金中心按月结算的存款利息应缴纳营业税。
目前，税法对企业集团实行资金集中管理范围内的成员单位收取内部存款利息是否缴纳营业税没有明确规定，单从征税角度出发，税务机关大都倾向于应缴纳营业税。
二、所得税
《企业所得税法》规定，企业与关联方的业务往来不符合独立交易原则而减少企业或其关联方应纳税所得额的，税务机关可以按照符合独立交易原则的定价原则和方法进行调整。另外，《财政部、国家税务总局关于企业关联方利息支出税前扣除标准有关税收政策问题的通知》（财税[2008]121号）文件规定，企业实际支付给关联方的利息支出，其接受关联方债权性投资与其权益性投资比例为非金融企业2：1，债权性投资（借款）与权益性投资超过2：1部分而发生的利息支出，不得在计算应纳税所得额时扣除。
三、印花税
根据《印花税暂行条例》规定，在借款合同中，银行及其他金融组织和借款人（不包括银行同业拆借）所签订的借款合同按借款金额万分之零点五贴花，纳税义务人为立合同人，单据作为合同使用的，按合同贴花。因为财务公司属于金融组织，所以，它和子公司签订的借款合同应缴纳印花税；而结算中心不是金融机构，它与项目公司签订的借款合同不用缴纳印花税。
实务中该如何筹划集团资金集中管理涉及到的税收风险问题？
1.尽量取得财务公司的牌照，按财务公司模式运行
财务公司是经中国银监会批准成立的非银行金融机构。财务公司提供的服务也类似于商业银行，主要功能是提供解决集团内部融资、资金信贷风险的平台。不仅可以规避《贷款通则》中第六十一条规定的“企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务”的法律风险。且可通过银行同业拆借市场，调动资金满足成员单位用款需求，融资渠道更宽。
2.结算中心模式下的税收筹划
（1）做好税务沟通工作
在国家没有明确的相关税收政策，对资金集中管理结算中心模式既成事实的默认情况下，与主管税务机关的良好沟通尤为重要。
集团的财务部门应该就集团资金集中管理的模式、运行方式、资金的使用等问题向主管税务机关提出书面报告，与税务部门进行有效的沟通，让主管税务机关认可我们的税务判断。为了减低企业税务风险，最好还要尽可能地拿到税务机关书面同意的证明资料，这种资料包括但不限于书面批复、往来函件、会谈纪要、以及电话记录等。对于会谈纪要，应该注意让参与会谈的所有人员签名，对于电话记录，最好能保留电话录音。
（2）用足国家关于“统借统还”的税收政策
财政部、国家税务总局关于非金融机构统借统还业务征收营业税问题的通知》财税字[2000]7号规定：从2000年1月1日起，对企业主管部门或企业集团中的核心企业等单位（以下简称统借方）向金融机构借款后，将所借资金分拨给下属单位（包括独立核算单位和非独立核算单位），并按支付给金融机构的借款利率水平向下属单位收取用于归还金融机构的利息不征收营业税；如果统借方将资金分拨给下属单位，按高于支付给金融机构的借款利率水平向下属单位收取利息，则视为具有从事贷款业务的性质，应对其向下属单位收取的利息全额征收营业税。
依据上述规定可以明确“统借统还”的三个特点：一是企业主管部门或集团核心企业向金融机构借款；二是所借资金用于下属单位经营（包括独立核算单位和非独立核算单位）；三是内部借款利率不高于金融机构的借款利率水平。
集团资金中心及内部成员单位应做好与税务部门的沟通工作，对月度、季度、年度的外部融资及下拨内部成员单位形成借款的情况做详细记录，对每笔外部贷款和内部借款产生的利息列示明确，做好相关原始单据、合同资料的搜集工作。由集团资金中心和各内部成员单位携带相关借款合同和贷款及利息的分配情况与税务主管部门充分沟通。
（3）存款利息收入争取不缴纳营业税
根据《营业税问题解答（之一）的通知》（国税函发[1995]156号）第十条的规定：不论金融机构还是其他单位，只要是发生将资金贷与他人使用的行为，均应视为发生贷款行为，按“金融保险业”税目征收营业税。子公司按集团资金管理办法将自己的资金上存结算中心，是一种归集资金的行为，而不是将资金贷与集团结算中心，况且资金结算中心与银行功能相似，不能套用国税函发[1995]156号文第十条的规定，更何况理论界和税务机关内部对此还存有争议。对于子公司上存结算中心的存款利息收入，只要存款利率不超过银行同期存款利率，征收营业税法律依据不充分。
（4）债权性融资与股权性融资比例问题
财税[2008]121号文件在明确债权性融资与股权性融资比例限额为2：1后，又补充说明：“企业如果能够按照税法及其实施条例的有关规定提供相关资料，并证明相关交易活动符合独立交易原则的；或者该企业的实际税负不高于境内关联方的，其实际支付给境内关联方的利息支出，在计算应纳税所得额时准予扣除。”从该条规定来看，对符合“正常交易原则”的情况可以不受债券型融资与股权性融资比例的限制。
此条规定具体实施由各地税务局掌握，实际的税收裁量权在各主管税务机关，企业除了与税务机关做好沟通外，还可以采用通过银行委托贷款的方式解决。根据企业集团的实力以及与银行的合作情况，期间会产生万分之五左右的委托贷款手续费，但可以取得银行的利息单据，从形式上完备所得税前利息扣除的问题。此种方式尤其适用于受国家调控的地产行业和完成企业战略投资行为。
对于企业集团“统借统还”的借款利息，税务总局没有明确的文件规定是否受关联方债权性投资与其权益性投资比例为非金融企业2：1的限制，但从个别省市的相关税务规定看是受此比例限制的，如：沪国税所[2009]31号的规定：使用借款的企业分摊的利息应按《财政部、国家税务总局关于企业关联方利息支出税前扣除标准有关税收政策问题的通知》（财税〔2008〕121号）规定税前扣除。也就间接表明是受2：1关联债资比例的限制。但理论界多数认为“统借统还”的借款，税前扣除的利息规模不受债券型融资与股权性融资比例2：1的限制。
关于独立交易原则，《企业所得税法实施条例》第一百一十条有明确的界定：独立交易原则是指没有关联关系的交易各方，按照公平成交价格和营业常规进行业务往来遵循的原则。“统借统还”借款尽管发生在关联企业之间，但不符合关联企业借款和债权性投资的定义，并且自始至终都在执行市场利率――银行借款利率，完全符合税法对独立易原则的要求。
一、银行资本结构分析的理论回顾
根据Modigliani and Miller(1958)提出的MM定理，在不存在破产成本和税收的完美资本市场里，企业的价值与其资本结构无关。如果放宽MM定理的假定条件，就可以推导出最优资本结构。当引入税收和破产成本时，最优资本结构是增加负债的税收规避效应正好等于破产成本的上升；在不对称信息的情况下，最优资本结构是股东和经理人与债权人和股东之间成本的均衡。综合起来，负债经营企业(杠杆企业)的价值PV可以用成本／税收规避模型表示为：
PV=[PV无杠杆企业价值]+[PV税收规避]- [PV破产成本]+[PV外部股权成本]-[PV外部债权成本]
对银行来说，不仅存在问题、税收、流动性危机成本、交易成本和不对称信息，而且有政府担保和监管约束等因素，资本结构的决定更为复杂。
1. 免费保险与银行价值。按照Buser，Chen和Kane(1981)提出的论点，假定存款保险涵盖所有的存款，并且这种政府担保的保险是可信的。如果存款保险是免费的，即银行不支付任何形式的存款保险费，包括公开收取的保险费和隐含的由于监管干预而产生的资本管制成本。在这种情况下，政府担保的存款保险公司会在银行破产时向存款人全额支付存款，而银行不需负担任何成本。由此可以推出的结论是：存款保险降低了银行的破产成本，从而导致银行股权资本比率的下降；免费保险相当于增加了银行的价值[1]。
2. 收费保险与银行价值。默顿(1977)，夏普(1978)等人主张政府存款保险公司应对银行征收公开而明确的保险费，费用幅度应足以抵消增加的价值。由于免费保险带来的价值将完全被附加的收费所抵消，曲线Vf将与曲线V重合。在此情况下，无论有无存款保险，要最大化银行价值，管理者必需将债务与资产比率（D/A）定在（D/A）*，这时银行的价值为V*。
在上述方案中，如果政府担保的存款保险公司仅从事保险一项业务，那么在一个竞争性的存款保险市场里，会存在一个对银行价值没有影响的中性保险合同。但政府监管当局的最主要的职能是对银行业实施监管而不是存款保险，为了顺利履行监管职能，政府存款保险公司必须通过对保险合同的定价和管理，为投保银行提供机会，以使其价值能够超过没有投保时由市场所决定的价值V*。另一方面，由于存款保险往往采用统一的费用比率，对采取过度风险行为的银行并没有收取较高的保险费，从而鼓励了银行的道德风险行为。为限制这种道德风险行为的发生，政府的监管当局往往采用资本管制的方式对所有银行，尤其是高风险或存在问题的银行收取隐含的保险费，其目的是要银行改善股权资本资产比率或债务资产比率。资本管制迫使银行将资源耗费在应付监管干预上，这种资源转移的机会成本代表了存款保险的隐含成本的一种形式。
图1描述了收费保险和监管干预(公开的或隐含的存款保险定价)对投保银行价值的影响。曲线VI＋R(I+R表示保险加管制)位于代表免费保险的曲线Vf和代表不保险且处于存款负债的安全范围之内(资本充足)的曲线V之间。当存款负债过多(资本不足)时，曲线VI＋R下降到曲线V之下。这两条曲线之间的垂直距离代表固定隐含费用和可变隐含费用之和。作为保险合同的一部分，投保银行同意支付公开而明确的保险费，但要接受日后可能的监管干预。曲线VI＋R和曲线V之间的垂直距离表示保险合同，即政府担保给投保银行带来的净利益。当监管者认为银行资本充足时，这个净利益为正；反之，则这个净利益为负。这个净利益体现了银行在未投保时可能发生的破产成本与监管干预之间的权衡结果。如图1所示，在同时存在公开和隐含费用的条件下，资本结构在(D/A)**达到最优。相应的银行价值为V**，它大于V*。由于V**大于V*，以最大化价值为目的的银行愿意参加存款保险。
3.缓冲资本与银行价值。Berger，Herring和Szego(1995)[2]研究表明：考虑到破产和成本、与存款相联系的流动和交易成本，以及存款保险，银行的市场价值与融资结构是相关的，并且在监管资本的约束下存在最优资本结构。Victor E. Barrios和Juan M. Blanco(2003)[3]进一步研究证实，不存在资本监管时，银行最优资本比率的选择依赖于银行规模、流动性溢价、经营成本、资产收益的方差以及信贷的非流动性风险；在资本监管约束下，最优资本比率的确定是最低监管资本比率加一定的缓冲资本率。缓冲资本的数量取决于处罚成本和现有资本比率的波动性，其作用是减少由于资本比率降低到监管比率以下可能产生的冲击。
二、我国商业银行资本结构存在的问题
从银行资本结构理论来分析我国商业银行的资本结构状况，可以发现存在以下问题：
1. 资本充足率普遍偏低。银行资产规模的扩张，要求资本保持同步增长，使资本规模与资产规模相匹配。国际上许多大银行在资产规模扩张的同时，资本充足率稳定在8%以上。根据《银行家》杂志的统计资料，全球前10大银行的资本充足率2002年平均为11.36%，2003年为11.8%。而我国在2002年公布的1000家银行排名中，已公布资本充足率的银行该指标的平均值为7.62%；2003年底注资后的中行和建行的资本充足率是6.98%和6.91%，一级资本充足率分别是6.18%和5.78%。与银行业发达的国家及地区相比差距更大，如2003年底美国银行业的资本充足率为13%，一级资本充足率达10.47%。虽然2004年以来，国内主要商业银行的资本充足率有较大幅度提高，但由于国内银行的风险管理水平不高，在资产规模大幅扩张的情况下，资产的风险权重很高，不良资产比重较大，资本不足的问题仍然突出。
2. 资本结构单一。我国商业银行的资本构成中，绝大多数是实收资本、资本公积和盈余公积，即核心资本；附属资本的比重很低。而西方国家自20世纪90年代以来，越来越多的大银行发行了长期次级债券，提高次级债务在银行资本中所占的比重。巴塞尔委员会对10个成员国1990-2001年间发行次级债券的情况进行研究发现，10个国家的银行共发行了5600笔金额高达4380亿美元的次级债券，发行银行的总资产占所有国家银行资产的50%以上。美林证券公司的分析显示，在国际大银行的资本结构中，普通股股本所占比重平均为60%，次级债券所占比重达到了25%。相比较而言，我国商业银行较少运用次级债券、可转换债券等混合资本工具补充资本。从某种意义上说，我国商业银行的资本充足率偏低，附属资本的比重过低也是一个重要因素。
3. 资本来源渠道过窄。在我国，政府是国有独资商业银行的所有者，其他股份制商业银行和城市商业银行的重要股东大部分也都是地方财政部门。在这种产权模式下，中央和地方政府通过行政注资补充商业银行的资本金已成为一种主要方式。就国有商业银行而言，1998年财政部发行了2700亿元特别国债用于补充资本金；2003年底政府又为中国银行和中国建设银行注入450亿美元的资本；此外，还采取了剥离不良资产、降低营业税等措施。这些措施在一定程度上提高了商业银行的资本充足率。但是，由于政府的控制和干预等体制上的原因，我国商业银行未能建立起动态的、以市场化为基础的资本补充机制。在商业银行不良资产比例偏高、盈利能力低以及资产规模迅速扩张的情况下，主要依靠行政注资补充资本金的方式远跟不上资产规模发展的需求，也就不能从根本上改变银行资本来源不足的现状。
4. 资本结构管理的技术滞后。长期以来，我国商业银行基本没有资本和资本约束的概念。在体制转轨之初，“存款立行”的口号随处可见。1997年东南亚金融危机后，银行工作的重点是贷款质量和不良债权。银行业内外基本上是以规模的增长为标准来评价一家银行和银行的经营管理者，甚至还有部分银行的管理者认为中国的银行没有资本照样可以发展。高息揽存、通过循环开具承兑汇票虚增存款、不计风险和成本放贷等经营行为在国内银行界司空见惯。但是，在运用现代金融技术对信用风险、市场风险和操作风险进行计量并据此配置资本方面几乎还没有起步，也就不能在技术上主动运用资本结构的调节、优化来引导银行各业务线的合理扩张与收缩并覆盖银行总风险。
三、优化商业银行资本结构的建议
在一个成熟市场体制中，银行的资本数量和构成是由监管约束和市场力量共同决定的(Rose，1996)[4]。从市场经济运行的常态看，市场力量对决定银行的资本结构起着主导作用。在资本监管约束下，对资本结构决策最有意义的是核心资本与附属资本的安排。从银行经营的实践看，充足的资本是商业银行吸收风险、稳定公众信心和适应监管要求的基本条件，但过多的资本不仅会加大银行的经营成本，还意味着向社会传递了经营管理水平不高的信号。因此，对银行来说，要从安全、盈利和资本管制的多个角度来考虑最优资本比率，通过银行价值的最大化为股东创造最大价值。在资本充足率不低于8%的约束下，最优资本比率决策可以分为两种情况：
(1)最优资本比率R*≥8%，这时银行的资本结构管理不会受到监管当局的干预，可以在市场力量的驱动下实现价值最大化。
(2)最优资本比率R*＜8%，这时银行必须以监管要求为基点，采取资本调整措施，使最优资本比率上升到8%以上。主要的调整方法包括：①按照综合资本成本最低原则增加资本量；②调险资产的总量和结构；③增加资本量和调险资产同时进行。通过调整，银行可以在新的资本结构下实现价值最大化。
面对经济转轨的制度环境和入世后的全面挑战，我国商业银行如果只是为了应对监管要求而进行资本金补充，没有建立基于市场力量驱动的资本结构管理机制，就可能出现一种“注资－消耗－再注资”的恶性循环。所以，商业银行的资本结构优化不单纯是一个技术问题，而是制度创新与技术创新的融合。
1. 发展次级债和混合资本工具。长期次级债券及可转换债券等混合工具作为附属资本的核心品种在国际先进银行中得到广泛的运用。2003年底，银监会准许商业银行发行次级债，并允许符合条件的次级债计入资本。在规定出台后，兴业银行、浦东发展银行和招商银行通过私募方式发行了次级债，接着是中国银行和建设银行在银行间以招标的方式发行次级债。《商业银行资本充足率管理办法》明确地将长期次级债券和可转换债券列入附属资本的范围。从我国商业银行目前的状况来看，发行次级债券具有独特的功效：一是可以高效、快捷、灵活地提高商业银行附属资本的比重，解决其资本充足率偏低的问题；二是改变银行资本来源的单一渠道，有利于降低资本成本；三是次级债券的无担保、固定收益、期限长、后偿还等特点决定了持有人对银行具有较强的监督激励，有助于改进银行的治理结构。
但必须注意的是，次级债券只是在一定期限内具有资本的属性，并非银行的自有资本，最终是要偿还的。因此，次级债券对银行资本结构的优化功能是有限的，也不能从根本上解决银行资本充足率不足的问题，它只不过给银行提供了一个改善经营状况、调险资产结构的缓冲期。如果过度依赖次级债券，可能出现次级债券对资本不足的暂时掩盖，形成新的风险积累，最终损害银行业的健康发展。从国外实践看，发达国家银行发行的次级债券，已不完全局限于满足监管的要求。我国商业银行应根据实际情况，把握好次级债券的适度规模，适应国际银行业创新的要求，开发和运用更具资本性质的混合资本工具。
2. 引入外资战略投资者。向国内民营资本和外资银行出售一定数量的股权是优化商业银行股权结构的可选路径。从制度演进的视角看，外资要明显优于国内民营资本，这是因为：
(1)银行是经营风险的特殊行业，其技术特点决定了易于产生三大风险：经营风险、道德风险和社会危害风险(王一江、田国强，2004)[5]。因而，银行业的发展对外部制度环境具有高度的依赖性，只有相对完善的外部制度环境才能保证银行业的健康、高效运行。在经济转轨时期，由于国内法制不健全，规章制度不完善，社会信用体系尚未建立起来，经济活动中的机会主义行为较为普遍，银行业已经积累的风险相当严重。如果将一定数量的股权转让给来自制度成熟国家或地区的外资银行，则这些银行的经营行为会受到母国的制度约束，将以全球利益和自身的长远利益为出发点，发生道德风险的可能性很小。而国内民营资本脱胎于现有制度环境，并且受政府行为的控制较少，在强烈的利益驱动下，利用现有制度的不完善从事短期高风险行为的可能性非常大。
(2)我国商业银行治理结构的缺陷一直是制约银行效率的重要因素。将适当比例的股权转让给外资银行，不仅直接补充资本金，优化银行的资本结构，更重要的是改进银行的治理结构，加快商业银行的制度创新。“通过促进与本国体制相异的体制交流，摆脱体制的帕累托劣势状态，使之向更优制度进化成为可能”(青木昌彦，1999)[6]。如此，可以从根本上提高商业银行的管理水平和经营效率。
(3)技术模仿是我国银行业改革的重要特征，但一般性的考察很难学到深入、细致的内容，尤其是核心的资本管理技术。在外资参股或者合资的银行中，中方可以学习到全面、系统的先进金融技术，可以培养一批掌握先进技术的高级金融管理人才。
3. 建立以经济资本为基础的资本结构管理体系。在操作层面，商业银行资本结构优化要达到两个目标：一是以最低成本取得实际资本；二是根据银行的风险敞口，实现资本与风险的匹配。这就要求建立一个基于经济资本概念的资本结构管理体系。其主要内容包括：(1)风险度量。在全面衡量银行所面临的信用风险、市场风险和操作风险的基础上，确立各种风险达到概率分布、估计风险敞口的额度，并根据各家银行的具体情况确定对风险的容忍度。(2)计算经济资本量。经济资本是银行覆盖非预期损失的资本，其数量由银行业务面对的实际风险量所决定。在RORAC模型中，经济资本=风险盈利／无风险利率。(3)按照实际资本的构成和比重，计算综合资本成本，筹集最优实际资本量。(4)以监管资本为基点，调整实际资本和经济资本的总量。当银行风险超出容忍度时，就补充实际资本或降低风险资产数量。(5)确定恰当的缓冲资本区间值。缓冲资本(Capital Cushion)是银行在最优资本量的基础上增加的资本储备。由于最优资本比率的波动性和风险度量的精确性问题，建立恰当的缓冲资本区间可以增强银行应对意外损失的能力。
参考文献：
1. 约瑟夫・F・辛基(潘功胜等译)：商业银行财务管理[M]，北京：中国金融出版社，2002，p401-408
2. Berger, A.N., Herring, R.J., Szego, G.P.. The role of capital in financial institutions. Journal of Banking & Finance. 1995, 19 (3-4), 393-430.
3. Victor E. Barrios, Juan M. Blanco. The effectiveness of bank capital adequacy regulation: A theoretical and empirical approach. Journal of Banking & Finance. 2003, 27, 19351958.
4. Rose, Peter. S. Commercial Bank Management, McGraw-Hill Companies, Inc. 1996, p527.
5. 王一江、田国强：中国银行业：改革两难与外资作用[M]，《比较》(第10集)，北京：中信出版社，2004，p157-176
6. 青木昌彦，奥野正宽：经济体制的比较制度分析[M]，北京：中国发展出版社，1999，p273
