时间：2023-05-30 10:28:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地流转合同范本，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
受让方（以下简称乙方）
甲乙双方按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等有关法律法规和国家有关政策的规定，本着依法、自愿、有偿的原则，经双方协商一致，就农村土地承包经营权转让事宜，订立本合同。
一、转让标的
甲方将其承包经营的位于 乡（镇） 村 组 亩土地的承包经营权转让给乙方从事（主营项目）生产经营。
地块名称 坐落（四至） 地块数（块） 面积（亩） 质量等级
（肥力水平） 备注
二、转让期限
转让的土地承包经营权年限为 年，即自 年 月 日起至 年 月 日止 （转让期限不得超过承包期的剩余年限）
三、转让费
转让土地承包经营权的转让金为 元。对甲方实际投入资金和人力改造该地块的补偿金为 元（没有补偿金时可填写为零元）
四、支付方式和时间
乙方采取下列第 种方式和时间支付转让金和补偿金：
1、乙方采用现金方式支付转让金和补偿金（无补偿金时可划去），支付的时间和方式为 .（为 年 月 日前一次或多次付清）
2、乙方采用实物方式支付转让金和补偿金（无补偿金时可划去），实物为 .支付的时间和方式为 .（为 年 月 日前一次或多次付清）
五、承包经营权转让土地的交付时间和方式 甲方应于 年 月 日前将转让土地交付乙方。交付方式为 .（双方须提请所在地乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门、发包方、双方指定的第三者中的任一方鉴证，乙方应向甲方出具乙方签名的转让土地交付收据）
六、承包经营权转让和使用的特别约定
1、甲方转让土地承包经营权须经发包方同意，并由甲方办理转让认可手续，在合同生效后终止与发包方的承包关系。
2、甲方交付的转让土地必须符合双方约定的标准。
3、乙方依据合同获得土地承包经营权后须与发包方确立新的承包关系，办理有关手续。
4、乙方获得土地承包经营权后，承包期内依法享有该土地的使用、经营决策、产品处置和收益等权利。
5、乙方获得土地承包经营权后，必须按土地亩数承担国家政策规定的费用和其他义务。
6、乙方必须管好用好承包土地，保护地力，不得掠夺性经营，并负责保护好承包土地上的林木、排灌设施等国家和集体财产。
7、乙方不得改变土地的农业用途。
8、其他约定： .
七、违约责任 1、甲乙双方在合同生效后应本着诚信的原则严格履行合同义务。如一方当事人违约，应向守约一方支付违约金。违约金的数额为 .
2、如果违约金尚不足以弥补守约方经济损失时，违约方应在违约金之外增加支付赔偿金。赔偿金的具体数额依具体损失情况确定。
八、争议条款 因本合同的订立、效力、履行、变更及终止等发生争议时，甲乙双方应协商解决，协商不成的按下列第 种方式解决：
1、提请村民委员会、乡（镇）人民政府、农业承包合同管理机关调解；
2、提请 仲裁委员会仲裁；
3、向有管辖权的人民法院提讼。
九、生效条件
甲乙双方约定，本合同须经双方签字并经转让承包经营权土地的所在地乡（镇）人民政府农村经营管理机构鉴证、备案后生效。
十、其他条款
本合同未尽事宜，可经双方协商一致签定补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。
本合同一式四份，由甲乙双方、发包方和鉴证单位各执一份。
甲方：（签章）
乙方：（签章）
法定代表人：
法定代表人：
法定代表人身份证号：
法定代表人身份证号：
住址：
住址：
20xx年荒山开发承包合同范本(一)
甲方：__________________
法定代表人：____________
乙方：__________________
负责人：________________
为发展林业生产，培育和合理使用林木资源，加快荒山绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境作用，促进鲁山经济发展，根据上级开发荒山精神，经甲乙双方充分协商，特订立本合同，以便双方共同遵守。
一、乙方将自己所有的坐落在__________的荒山_____________亩发包给甲方从业种植等农业生产经营，地块南北长__________米，东西长__________米，四至为南至__________，北至__________ ，东至__________，西至__________(__________亩除外，土地示意图见本合同书附件一)。
二、承包期限为______年，自______年______月______日起至______年______月______日止。
三、承包费用为每亩每年______元，共计______元(大写：__________________)。
四、合同签字当日甲方向乙方预付______年承包费用______元(含其中一次性补偿毁掉原荒山杂树款)，以后每年12月31日前付清当年承包款项。
五、对本合同条款，乙方已于______年______月______日召集村民代表会议讨论，获得村民代表会议全票通过(村民代表会议决议见本合同书附件二)。乙方依据该决议并根据该次村民代表会议的授权与甲方签订本合同书。
六、甲方在开发承包荒山期间，在同等条件下优先使用乙方所属村民，报酬由甲方承担。
七、甲方因植树需架设管道从河中取水，乙方不得干涉及收取任何款项，发生纠纷由乙方负责解决。
八、甲方在荒山承包荒山期间，所规划树木株距之间原先种植的树木，可随时采伐;行距之间原先种植的树木在新栽树木成活率达到60%以上后再采伐，所采伐树木由甲方自行处理。
九、乙方人员在采摘大南沟、小南沟堰滩栗子时，不得破坏甲方承包范围内的树木，造成损失的由乙方承担赔偿责任。
十、甲方取得土地承包经营权后，只能用于国家法律、法规和政策允许的农业用途;在法律、法规和政策允许范围内，甲方拥有原承包荒山范围内的一切使用权，乙方不得干涉。
十一、乙方同意甲方在不违反国家法律、行政法规强制性规定的前提下，可以自主采取转包、转让、出租等方式实现土地承包经营权流转。土地承包经营权流转取得的收入全部归甲方享有，乙方不得对此主张任何权利。
十二、在本合同有效期间，甲乙任何一方不经对方书面同意，不得擅自变更或解除本合同。
十三、本合同履行期间，不因下列情形发生改变，甲乙双方仍应按本合同书约定内容履行各自义务：
1.甲方或乙方的负责人、经办人变更;
2.甲乙双方名称改变;
3.乙方分离为两个或两个以上的村民委员会，或者乙方与其他村民委员会合并为一个村民委员会。
十四、本合同书未尽事宜，由甲乙双方友好协商予以补充;补充合同视为本合同书的有机组成部分。
十五、如因本合同发生纠纷，由甲乙双方友好协商予以解决;协商不成或者不愿协商的，任何一方均可向甲方住所地人民法院提起诉讼。
十六、本合同书自双方当事人签章之日起生效。
十七、本合同书一式两份，甲乙双方各持一份。
甲方：________________(盖章)
法定代表人(签章) ：_________
乙方：________________(签章)
负责人(签章)：______________
____________年______月______日
20xx年荒山开发承包合同范本(二)
甲方：
乙方：
根据《土地管理法》及《农村土地承包法》的有关规定，乙方通过 方式取得甲方 荒山的承包经营权，经双方共同商定，达成如下协议，特立此合同：
一、甲方将位于 村民委员会(组)所有的荒山发包给乙方使用，其四至为：
东至：
南至：
西至：
北至：
二、乙方承包后，承包使用期 年，即从 年 月 日起至 年 月 日终止。
三、乙方所承包的土地使用权承包款为人民币 元整，付款方式为：
四、乙方承包荒山后应积极治理，在荒山上植树、种草或搞多种经营;经有关部门批准可以从事非农业生产，利用承包范围内的林木、粘土、沙石等矿产资源或建造固定设施。
五、乙方对所承包的荒滩荒山有独立的经营管理权，但不得转包。
六、甲方要尊重乙方所承包荒山的生产经营自主权，保护其合法权益不受侵犯，对荒山的开发治理成果全部归乙方所有。
七、乙方在所承包的荒滩荒山在合同履行期内除乙方交纳承包款外，乙方不负责其他任何名目的费用。
八、乙方将荒山承包后，甲方有权监督、检查、督促其治理和合理利用荒山资源，发现问题及时书面通知乙方。
九、甲方保证该荒山界线、四至与他人无任何争议。如因此发生纠纷，由甲方负责协调处理，如由此给乙方造成经济损失，由甲方负责全额赔偿。
十、甲乙双方必须信守合同。如甲方违约导致解除此合同，须付给乙方违约金人民币 万元、退还乙方承包荒山所付的全部价款，同时对乙方的治理投入和治理成果合理作价，作价款一次性付给乙方;如乙方违约导致解除此合同，甲方不予退还乙方的承包款。
十一、如在承包期限内遇国家建设或进行其它开发建设需征用土地时，应首先从征地款中保障向乙方支付实际经济损失和未履行年限的预期利益损失。
十二、合同期满后，如乙方愿意继续承包经营，双方续签合同;如乙方不再承包经营，甲方对乙方的治理成果、经济投入合理作价归甲方，作价款一次性付给乙方，不得拖欠。否则，此合同期限顺延至甲方将全部价款付清乙方后合同自行终止。
十三、甲乙双方如因作价款发生分歧，协商不成，须委托甲乙双方共同认可的中介机构进行评估作价，其结果对双方均有约束力。
十四、此合同发生纠纷由 裁决。
十五、本合同一式四份，甲乙双方各一份、公证处一份、 乡人民政府备案一份，经 公证处公证后生效。
甲方(盖章)：
乙方(签字)：
法定代表人(签字)：
年 月 日
20xx年荒山开发承包合同范本(三)
甲方(单位或个人名称)：_________
乙方(单位或个人名称)：_________
因_________需要，甲、乙双方协商，依据农村土地承包合同和《农村土地承包经营权证书》所取得的土地承包经营权的互换及相关事宜达成如下协议：
一、互换标的
1、甲方调换给乙方的地块面积为_________亩，坐落于_________(地名、面积、等级、四至、土地用途附后)。
2、乙方调换给甲方的地块面积为_________亩，坐落于_________(地名、面积、等级、四至、土地用途附后)。
二、互换土地期限
甲乙双方互换地块的经营期限为_________年，自_________年_________月_________日起至_________年_________月_________日止。
三、互换双方权利义务关系
土地承包经营权的互换不改变土地的用途及承包义务。土地互换后，互换双方均取得对方的互换地块的承包经营权，丧失自己原有的地块的承包经营权。甲乙双方仍然要按照发包时确定的该土地的用途使用土地、履行该地块原来负担的义务，双方享有互换前原承包合同规定的权利。如在互换过程中发生经济补偿事项的，可在本合同中明确约定。
土地互换后，甲乙双方应变更土地承包经营权证书登记，并与发包方签订新的土地承包经营合同。
四、交付方式和时间
互换土地的交付方式为_________或实地一次性全部交付。
交付的时间为_________年_________月_________日。
五、违约责任
1、甲乙双方在合同生效后应本着诚信的原则严格履行合同义务。如一方当事人违约，应向守约一方支付违约金。违约金的数额为_________.
2、如果违约金尚不足以弥补守约方经济损失时，违约方应在违约金之外增加支付赔偿金。赔偿金的数额依具体损失情况，由甲、乙双方协商，或由农村土地承包纠纷仲裁机构裁定，也可由人民法院判决。
六、争议条款
因本合同的订立、生效、履行、变更或解除等发生争议时，甲乙双方应协商解决，协商不成的按下列第_________种方式解决：
1、提请村民委员会、乡(镇)人民政府、农村土地承包管理机关调解;
2、提请_________仲裁委员会仲裁;
3、向有管辖权的人民法院提起诉讼。
七、生效条款
甲乙双方约定，本合同须经双方签字并经_________乡(镇)政府农村经营管理机构备案(或鉴证)后生效。
八、其他条款
1、本合同中未尽事宜，可经甲乙双方共同协商一致后签订补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。
2、本合同一式四份，甲、乙双方各执一份，发包方和鉴证、备案单位各执一份。
甲方(盖章)：_________乙方(盖章)：_________
法定代表人(签字)：_________ 法定代表人(签字)：_________
住址：_________住址：_________
20xx年荒山开发承包合同范本(四)
发包方： (以下简称甲方)
承包方： (以下简称乙方)
为提高荒山土地利用，发展农村社会经济，保护好生态环境，甲乙双方经协商，甲方愿意把大坡顶集体荒山承包给乙方开发，具体条款规定如下：
一、该幅集体荒山东面 为界，南面 为界，西面 为界，北面 为界。
二、承包年限为叁拾年，从 年 月 日，至 年 月 日止。
三、承包价款叁拾年共计 万 仟元整( 元整)，签字后一次性付清。
四、乙方开发的项目不能有污染土地的项目，除此之外，乙方自主选择开发项目，甲方不得干涉。
五、甲乙双方签字后，甲方自行处理群众工作，如有阻拦等矛盾影响乙方利益，甲方负责减低损失。
六、乙方在开发中，如修建项目公路及其他临时用地，所占用的土地，由乙方进行施工开发，所遇群众工作由甲方负责同样给予解决，不准任何人阻拦，甲方必须无偿让出修建土地。
七、到期后，如甲方继续愿意承包出去，同等条件必须先等乙方承包，承包款另议，如协商不一致，甲方无偿收回。
八、所承包的荒山所有林木归乙方管理并受益，即所有权归乙方，甲方不得有争议。
九、如本寨有老人过逝选重乙方包的土地，可以使用，但面积在宽6米，长6米，多出的土地按市场折价。
十、本协议签字后发生法律效力，任何方不得违约，如违约付违约金拾万元。
十一、本协议一式三份，甲乙双方各执一份，甲方村委会保留一份。
甲方：
乙方：
签约日期：_______年___月___日
20xx年荒山开发承包合同范本(五)
甲方：XXX村委
村委主任：XXX
乙方：XXX，男，现年XX岁，住XXXXXX，身份证号XXXXXXXX。
甲乙双方经友好协商，商定租赁承包位于XXX地的荒山XX亩，为保护双方的合法权益，防止产生纠纷，现制定具体条款如下：
一、
二、.......
此协议一式三份，甲乙双方各一份，另一份交土地部门办理相关手续存档。
甲方：(盖章) 村委主任：(签字)
——农经工作总结
我镇在县主管部门的正确领导下，根据我镇的实际情况，在发展农民专业合作社工作中进行了有益的尝试和探索，取得了初步的成效。目前，我镇的农民专业合作社发展形势良好，对农业增效、农民增收起到了积极的推动作用。
一、 基本情况
《合作社法》颁布前，我镇就已建立有不同形式的农民专业协会，自XX年年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以后至今，已在工商部门登记的农民专业合作社有17个，今年正在办理的5个，其中有三个村干部领办，合作社成员达到800多人，其中农民成员730多人，带动农户10000多户。其中金坝的虾蟹、陈浅的大米等六个产品已通过无公害、绿色和有机食品认证。金坝村在合作社基础上成立了资金互助合作社，并获省级先进合作社称号。
二、主要做法
1、强化领导，为合作社发展提供保障
对于这项工作，我镇党委、政府高度重视，立即成立了“发展农民专业合作社领导组”，由镇长李长华任组长、分管农经的人大主席方世平任副组长，各有关部门主要负责同志为成员。领导组下设办公室，办公室主任由农经站站长担任。镇长李长华等领导多次深入合作社指导工作，了解情况，宣传党在合作社工作中的政策法规，鼓励广大社员放心、大胆开展工作，解决他们的后顾之忧，增强搞好农民专业合作社的信心的决心。
2、突出重点，加大力度，推动合作社建设健康快速发展
一是认真学习，广泛开展宣传发动和培训。
二是加强内部管理，构建科学的运行机制。我镇农经站及时将农民专业合作社的材料送县农业主管部门备案，并按时建立农民专业合作社档案。
三是抓好典型示范，带动全镇协调发展。
3、制定优惠政策，提高服务水平。
一是在县规定简化手续，减少费用的基础上，我镇经管站制定了扶持农民专业合作社发展实施意见，开展宣传合作社好的做法和经验，还为办社农民提供了优质的服务，如与工商部门协调及章程的制定等。二是争取信贷支持。帮助合作社与农村信用社等金融机构协调，争取一定的信贷支持。
三、我镇农民专业合作社的主要工作打算
我镇把发展农民专业合作社作为新世纪农村改革和发展的战略措施来抓，作为推进农业产业化经营最有效的手段来抓，作为促进农民增收，农业增效的切入点来抓，认真总结经验，树立一批典型，充分发挥示范作用。一是对已注册的合作社加强引导，强力推进，为农民专业合作社发展提供环境保障。二是加大宣传力度，结合我镇农业产业化发展的特点，努力营造关心支持农民专业合作社发展的舆论氛围，消除群众疑虑，坚定群众参与合作社的信心。三是加强领导，强化服务，为农民专业合作社发展提供有力保障，强化内部管理，构建科学的运行机制，强化民主管理，从财力、物力、人力上给予支持。
农村土地流转
今年以来，为大力积极推进农业产业化进程和农业的规模经营，积极开展了农村土地承包经营权的流转，农村土地流转市场异常活跃。为推动此项工作开展，按上级要求，我镇建立了流转服务大厅，并做到人员到位、各项制度上墙，配备办公电脑，做到及时收集信息，并做到档案齐备。
一、基本情况
到2009年7月为止，我镇农用地流转面积为9619.9 亩，其中由外省市农民租用的面积为1500亩，用于退耕还林用地流转面积为2519.4亩。农用地采用流转方式用于建设用地的面积约为5600.5亩，其中镇村组道路用地为103亩，圩堤建设用地为30亩,县工业园区流转面积为5300亩，集镇、中心村用地面积为114亩，其他建设用地面积为53.5亩。
在土地承包经营权流转过程中，由农民直接与用地单位签订流转协议的有68户，流转面积为1033.5亩；由镇、村与农民签订流转协议的有1137份，流转面积为5350亩。我镇建立了土地流转百亩示范片。
我镇农用地流转于一产的流转费平均每年每亩约80至200元，农用地流转于非农建设用地的流转费约为每亩800元。截止2009年3月，县、镇财政共拨付土地补偿金约5000万元，涉及土地使用面积约为5300亩。
二、存在的主要问题
农村土地使用权的流转存在较多不规范的情况。在我镇农村土地使用权流转工作中，由于没有完全严格地遵循依法、自愿、有偿的原则，出现一些违反法律政策规定的情况，主要表现为：
1、除道路建设搞土地流转外，在其他项目建设中也存在把农村土地由农用地向非农建设用地流转的做法。
2、承包地的流转合同不规范，没有统一的土地承包经营权流转合同范本，个别地方发生不与农民签订书面协议的做法，农民的经营自主权得不到尊重，还发生“一田两证”的情况。
3、少数村组土地流转工作缺乏公开、透明的办事机制，进入流转程序的承包地面积、补偿或收益情况等重要信息，在流转过程中没有加以公布。共3页,当前第1页1
4、农民在流转中获得的收益较少。除农民之间自愿的流转补偿外，补偿的标准较低，每亩收益低于土地本身价值的附加值或我镇的农业增加值。集体建设用地占用承包地，个别村组也没有给予农民相应的补偿。
5、镇农经站在农村土地经营权流转方面没有完全发挥其管理职能。
三、主要做法
（一）加大力度，学习宣传。
在《农村土地承包法》的宣传工作上要注重面向两种对象，一是面向广大农民，继续采取多种方式和多样形式，加大宣传力度，不断提高农民对于这部关系他们切身利益法律的知晓率，增强他们维护自身权益的法律意识；二是面向镇、村、组干部，提高他们依法行政的自觉性。在宣传与学习中要让广大干部明确几个重要的观点：一是农村土地不等于农村耕地，它包括有宅基地、公共用地、自留地、耕地及非耕地（含杂边地、河道）；二是在土地所有权性质上，农村的土地除国有以外，都是农民集体三级所有；三是农村土地承包经营权是农民的财产权利，可以用货币来量化；四是除法定征用或不可抗拒的自然灾害以外，不得调整或收回农民承包地，不得以三分之二以上村民代表同意的方式调整或收回农民承包地；五是农村土地承包权的流转一定要遵循依法、自愿、有偿的原则，其中“依法”是第一位的。
（二）稳妥推进，保障权益。
1、在经济大开发、大建设的形势下，贯彻实施农村土地承包法，首先要正确处理土地承包工作与经济建设用地的关系问题。政府职能部门在审批项目、制定政策、落实规划时，要重视执行农村土地承包法，维护农民的承包经营合法权益，把眼前利益与长远利益统一起来，重视国家、集体、农民三者利益的一致性。
2、农经站要经常性地开展关于农村土地用途变化情况的调研，实事求是地解决土地承包与流转过程中的各种问题，做好农民在土地承包权益方面的代言人，做到管理与服务并重。
3、严格依法办事，规范农村土地承包与流转工作。首先要按照农村土地承包法的规定，制定和完善我镇有关土地和流转方面的实施办法；其次要适时调整农村土地使用权流转的补偿规定，尽量从保障农民权益的角度，适当提高现行流转的补偿标准；三是坚决纠正实际工作中各种不符合农村土地承包法规定的做法，把农村土地全部承包到户，把承包经营权证全部发放到户，积极稳妥地处理好第二轮土地延包的其他遗留问题。
（三）、建章立制，规范运作。建议及时出台农村土地承包经营权流转的政策法规和制度，明确土地承包经营权流转的原则、范围及操作程序，构建适应市场化及农村实际的土地承包经营权流转制度，同时要建立流转台帐。要进一步规范土地流转行为，体现土地经营权流转中自愿原则。流转时必须经双方当事人协商一致，签订由县农委统一印制的流转合同范本，报村集体经济组织、乡镇土地承包管理部门备案。土地流转的期限应由双方协商约定，但最长的期限不得超过第二轮土地承包期。应签订流转的合同，以合同的形式将流转双方的权利义务固定下来，流转合同应标明双方当事人的姓名、住址、流转期限、流转土地的用途、流转价款以及违约责任，使双方一旦发生纠纷，调处有据。
农业产业化
我镇农业产业化工作以发展现代农业为总体目标，以新农村建设为总揽，以稳定粮食生产能力为基础，以打造全省水产养殖基地为突破，以农民增收为核心，按照“扶龙头——壮基地——兴特色——保增收”的工作思路,坚持走产业化发展农业、标准化组织生产、特色化致富农民的路子，大力调整农业结构,推进农业产业化进程。
一、基本情况
上半年，全镇实现农业总产值8000万元，占全年目标任务的100%；新增农业种养大户20余户，畜禽规模养殖场52个；无公害水产品养殖基地面积2200亩；有三个特色产业村：杨庄村、汊河村、金坝村；金成米业为市级农产品加工龙头企业；达诺乳业获得无公害产品认证；杨庄村为省级专业示范村。
二、主要做法
（一）、强化政府职能，为推进农业产业化发展提供有力保障
1、抓领导。党委、政府调整了农业结构调整及农业产业化经营领导小组。二是责任制推进，把农业结构调整作为农村的中心工作，建立领导干部责任制，主要负责同志亲自抓；层层分解目标到村和有关部门，落实到人，保证了农业结构调整工作健康运行。三是通力合作，搞好服务。进一步建立健全了农业结构调整的科技、信息、资金、物资等服务体系，政府各有关部门都拿出了支持农业结构调整的具体措施，分工负责，通力合作，搞好服务，共同为农业结构调整创造一个良好的环境和氛围。
2、抓引导。为巩固我镇农业产业化结构调整成果，使农业产业化保持持续发展，不断壮大规模，镇党委、政府以培训青年农民为重点，向种养殖大户无偿提供技术培训和信息服务。镇上成立了技术服务培训办公室，办公室采取定期和不定期的方式组织召开种养殖业技术培训会。
3、抓服务。一是技术服务。 二是物资服务。搞好各类优质农资的送货下乡服务。三是销售服务。拓宽销售渠道，进一步探索“龙头+农户”或“企业+农户”的产销紧密链接的新模式，大力发展订单农业，建立健全镇、村两级信息服务网络建设。共3页,当前第2页2
（二）、大力培植扶持主导产业，打造区域特色产业
镇党委、政府结合各村的资源优势，因地制宜，合理布局，在稳粮增收的前提下突出“一村一品”建设，逐步形成具有市场竞争力的特色产业带。
（三）、全面加快基地建设，力促产业化呈现亮点
以基地为依托，突出抓3个基地的建设，使我镇的农业产业化呈现了亮色。一是抓陈浅村的农业机械化基地建设。二是抓汊河村水产养殖基地建设。三是抓杨庄村芦蒿基地的巩固发展壮大。
（四）、切实增加农业基础投入，增加农业发展后劲
1、加大农业重点工程实施力度
一、林地管理。
通过连续多年林地管理法律法规宣传以及专项执法检查与整顿，目前，全市依法使用林地意识明显加强，违法占用林地行为得到控制。2013年，林地管理工作的重心主要在于抓好林地使用限额管理、抓好林地占用征收报批材料的规范、抓好项目用地“先介入”管理、抓好农村居民建房使用林地管理；同时，进一步加大林地管理执法力度，规范林地管理执法文书。
1、用好本级使用林地限额，积极争取省厅用地指标。
按照上级文件要求，2013年，继续执行使用林地限额管理制度。年初，省林业厅下达我市占用征收林地限额为30公顷。为管好用好林地使用限额，我们坚持民生建设项目第一、基础设施建设项目优先、市重点招商引资建设项目尽量保证，房地产建设项目严格控制的原则，结合项目建设轻重缓急程度和国土报批情况，妥善安排了林地使用限额。同时，为满足我市各类建设工程使用林地的需要，我们积极与省林业厅汇报，努力争取省厅的支持，增加了我市2013年度本级及省级林地使用限额共100公顷，基本解决了我市民生及重大基础设施项目和重点招商引资项目使用林地需求和限额管理间的矛盾。
2、规范占用征收林地项目报批资料和程序，提高项目申报审核通过率。
占用征收林地报批程序主要包括用地单位提出申请、使用林地现场查验、项目用地相关资质和上报资料审核、本级领导审核、网上录入信息、省厅审核等五大环节。按照省厅要求，我们组织林地管理人员参加了省厅举办的林地管理培训班，对各工程项目占用征收林地涉及的用地申请报告、现场查验与核实、立项批文、权属证明、征占用林地补偿协议、村民代表会议纪要、征占用林地可行性报告等各类报批材料和格式、内容统一进行了规范，所有材料必须完全达到省厅规定的要求才能呈报省厅审核，提高了项目呈报资料审核通过率，加快了项目审核速度。
3、加大项目使用林地“先介入”管理，在保证林地使用需求的同时，保护好森林资源。
林地使用需求是经济发展的必然要求，但生态建设更是和谐社会建设的重要内容。为处理好林地占用与生态保护的矛盾，今年我们加大了项目使用林地“先介入”管理，在项目选址的最初阶段先行介入，开展了项目选址现场勘查工作。原则上各类工程建设尽量使用荒山荒地和其他灌木林地，严格控制占用有林地特别是生态公益林地。今年，因拟占用有林地和生态公益林地，我们否定了温氏集团养鸡场项目、三顺办事处三顺村居民集中建房项目以及市、大市、遥田等几个乡镇的土地开发占补平衡项目。由于加强了“先介入”管理，有效地保护了森林资源。
4、抓好全市农村居民建房用地审核，进一步扩大林地管理影响。
2009年起，我们开始加强农村居民建房使用林地管理工作，首先选择一个基础较好的乡镇余庆乡抓起。经过三年的努力，农村居民使用林地建房应先办理使用林地审核手续的意识逐渐得到强化。2013年，根据《森林法》及其实施条例以及《省林业条例》等法律法规的规定，我们切实加强了与国土局的沟通与街接，要求国土部门在办理农村居民建房过程中严格把关，凡占用林地建房的，务必审查林地审核手续是否到位。市国土局召开了局务会议对该项工作进行了布置，对各乡镇国土所提出了依法办理农村居民建房审批的要求。今年起，全市大多数乡镇凡涉及到林地的农村居民建房项目都主动与乡镇林业站联系，申请办理使用林地审核手续。
农村居民建房涉及面广，全面抓好农村居民建房使用林地管理工作，对进一步扩大林地管理影响，提高全市依法使用林地意识具有明显的积极作用。
5、使用林地审核审批办证情况。
截止11月20日，2013年我们共办理使用林地审核审批手续76宗，使用林地面积1191.4亩，征收森林植被恢复费224.6万元。其中办理永久性占用征收林地项目16个，占用征收林地面积953亩，省级征收森林植被恢复费191万元(其中白沙棚户区项目三个，面积400亩，免征恢复费)；办理临时占用林地项目19个，临时占用林地面积230亩，本级征收森林植被恢复费32万元；办理农村居民建房项目41宗，使用用林地面积8.4亩，本级征收森林植被恢复费1.2万元。
6、加大林地管理执法力度，规范林地管理执法文书。
近几年来，我市违法占用林地案件逐年下降,但仍然存在。今年，我们对办事处、镇、市镇、镇林地占用情况进行了清理，对违法用地单位和个人进行了立案调查。按照我局关于规范林业行政执法文书的有关规定，我们在坚持法定办案程序的基础上，对立案登记表、技术鉴定报告、处罚意见书、处罚告知书及处罚决定书等法律文书进行了全面规范。目前，、市共三宗违法占用林地案件正进一步取证，拟下达行政处罚决定书。
二、林业产权管理服务
林业产权管理服务是集体林权制度配套改革的后续工作，主要包括林业产权交易、日常化林权登记发证、森林资源资产评估、林权抵押贷款登记等四项工作。
1、林业产权交易管理。
我市林业产权交易主要表现为公司和大户租赁农村集体林地造林。林业产权交易管理我们主要在规范林地流转合同上严格把关，包括审查交易主体是否合法，集体林权交易是否公开、透明，交易合同是否规范等。按照省林业厅关于规范林地林权流转合同的要求以及省厅下发的合同范本，结合我市林地流转实际情况，我们制定了林地租赁合同范本和林权流转合同范本，加强了签订林地流转合同的指导工作。截止2013年11月20日，今年共办理林权交易438宗，面积52612亩。
2、林权登记发证情况。
今年的林权登记发证对象主要是发生的林地林权流转交易。在流入方提出林权登记申请后，我们及时组织人员进行林权登记资料审查和现场勘界核实，在公示无异议后及时进行林权资料输机、林权登记和发证。截止11月20日，共申请市政府颁发林权证144本，登记林权宗数438宗，涉及林地面积52612万亩。
3、森林资源资产评估的林权抵押贷款登记情况。
林权抵押贷款是解决林业融资难题的重要举措，也是林权配套改革的主要内容。森林资源资产评估是开展林权抵押贷款的一个必要条件。
2013年，我市继续开展油茶林权抵押贷款业务。为解决林权抵押贷款出现的问题，更好的预防林权抵押贷款风险，我们一方面继续加强对待抵押的林木资产状况进行认真评估和监督，一方面对之前农村信用社分批次发放贷款总额与抵押他项权证抵押金额不符的问题进行了变更。
截止11月20日，2013年共办理森林资源资产评估85宗，收取评估费20万元。办理林权抵押贷款登记78宗，抵押登记面积61796亩，抵押贷款金额6145万元。
三、山林纠纷调处工作。
【关键词】庆阳，土地，流转
加快农村土地流转，既是当前加快农业结构调整，提高农业规模效应，促进农业产业发展的必然选择，也是当前解决农民收入不高、增长不快的关键所在。加快农村土地流转不仅有利于促进农业规模经营和产业发展，推动农村土地资源优化配置，实现农业增效农民增收，而且有利于促进农村劳动力及农产品输出，实现农村经济的健康稳定发展。
庆阳市位于甘肃省最东部，陕甘宁三省的交汇处。由于地处西北落后地区，长期以来，当地农民收入低，生活水平较差。近年来，庆阳市在农村土地流转中建立健全机制，丰富农村土地流转类型，完善土地流转服务体系，促进农村土地有序流转。但因为当地农民观念落后、市场化机制未形成等原因，农村土地流转依然存在问题。
一、庆阳市农村土地流转现状
庆阳市辖七县一区，116个乡镇。据2014年统计数据，庆阳市农村家庭承包经营的土地面积668.9万亩，农村土地流转面积达到108.4万亩，是2008年的4倍，占耕地总面积的16.2%。其中规模流转面积38.9万亩，占总流转面积的35.8%。涉及农户10.77万户，占总农户的21.17%。发展适度规模经营27万亩，规模经营单位数2724个。其中：50亩以下的1327个、50-100亩的950个、101-500亩的319个、501-1000亩的106个、1000亩以上的22个。
1.农村土地流转形式
庆阳市鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、入股五种流转模式的基础上，采取外出考察学习、专家辅导等方式，积极借鉴省内外发达地区推进土地流转的先进经验，探索土地信用合作社、土地信托公司、土地股份合作社、土地银行等多元化土地流转模式。2014年，庆阳市农民土地流转形式趋于多样化，农村土地流转形式统计如表1。
2.农村土地流转去向
农村土地流转过程中，家庭承包耕地流转去向统计如下表。统计显示，近一半土地转入了农户，其他分部转入合作社和其他组织。
3.农村土地流转服务
据统计，庆阳市2014年县级仲裁委员会8个，乡级仲裁委员会103个，村级仲裁委员会687个。合计798个。农村土地流转服务机构包括土地流转纠纷仲机构、流转服务中心等。因为流转机制不健全等原因，土地流转过程中纠纷较多。土地流转仲裁机构对于农村土地流转起到重要作用。
土地流转调解纠纷包括土地承包纠纷及土地流转纠纷的调解。其中调解的大部分属于土地承包纠纷。在调解的土地流转纠纷中以农户之间的纠纷为主。
2014年，庆阳市共建成县级农村土地流转服务中心8个，乡镇农村土地流转服务站85个，村级流转服务点（社）638个。其中大部分流转服务中心都建立在村一级。体现出土地流转服务以基层为主的特点。但乡、县级土地流转服务机构偏少。
二、庆阳市农村土地流转存在的问题
1.土地流转规模小
数据显示，从土地流转的农户看，20%以上的农户流转了土地；从土地流转规模看，土地流转面积占土地总面积的16%。综合两方面分析，庆阳市发生土地流转的农户少、规模小，说明庆阳市的土地流转发展态势尚不明显，土地流转市场化程度低。
2.土地流转费用低
据调查，庆阳市的土地流转费用基本在300-450元/年不等。土地流转费用过低也是部分人不愿意流转土地的主要原因。同时，无论是土地转出还是土地转入，其收入对农户家庭的总收入影响甚微。
3.土地流转意愿不强
根据土地流转经营的基本情况，大部分农户不愿意进行更多土地流转，未进行土地流转的农户对土地流转的认识不足，意愿不强。土地流转意愿不强与部分群众还存在固有的“恋地”情结有关，农户担心土地一旦流转出去，不能按期收回，国家惠农补贴资金不能发到自己手里。
4.土地流转方式不规范
在土地流转过程中，相当一部分农户以口头、非规范协议等形式进行交易，书面合同少。一方面导致农户之间、农户与其他主体之间因土地流转方式不规范而产生矛盾纠纷，侵害农户切身利益。另一方面，流转期限缺乏严肃性，不利于受让方加大对土地资源的投资、开发和利用，甚至个别组织借土地流转擅自改变农村土地集体所有权性质和农业用途。
5.劳动力转移就业空间小，社会保障机制体制不完善
土地流转后农村劳动力需要转移就业。庆阳市农村劳动力出外务工主要以劳动强度大、技术含量低、工作环境差、经济收益小、城市及发达地区劳动力不愿意干的脏、累、险和稳定性差的苦力型的工种为主，加之农民工养老金异地转交转存、续签过户、农村养老、救助等社会保障体系不健全，经营土地仍然是农民不可或缺的最基本的生活保障，导致农民不愿流转土地。
6.服务体系不完善，市场化程度低
虽然目前庆阳市已建立了80多个乡镇土地流转服务站、638个村级土地流转服务点，但据调查摸底，能较好发挥作用的乡镇服务站只有20%、村级服务点仅有10%，且部分还存在建设不规范、资料不完善、缺少专业农经人员等问题。
土地流转属于市场经营行为，需要完善的市场和规范的管理机制。当地政府部门在土地流转中缺少应有的管理、引导、支持和服务。市场化运作机制没有形成，中介组织和信息平台还没有起步，流转信息不畅，土地流转价格评估缺乏依据等也制约了土地流转。
三、建议
加快土地流转，推进农业适度规模经营，是实现家庭承包经营与发展现代农业对接的有效途径，也是调整和完善农村生产关系，适应现阶段农村生产力发展水平，实现土地与劳动者有效结合的重要手段。因此，针对庆阳市农村土地流转存在的问题，应从以下几方面进一步改进：
1.加强宣传，提高基层干部、农户对土地流转的认识
政府应多渠道、全方位宣传土地流转法律法规，宣传土地流转、规模经营的典型，使土地流转的基本政策、原则、程序家喻户晓，为土地流转创造良好的舆论氛围和政策环境。各级干部与广大农户要进一步认识到土地流转的积极意义，形成土地经营权流转的倡导者、组织者、实践者统一合作。要鼓励农户把土地向有技能特长、有资金实力、有经营能力的专业大户、工商业主和经营能人集中，提高生产要素的优化配置。
2.保障农户合法权益，形成市场化的土地流转价格机制
以政府主导的农业主管部门应设立专门机构组织、协调、指导土地经营权流转，开展土地承包经营权流转业务培训、供求信息登记、信息、土地评估、法律政策咨询，提供流转合同范本，调解流转纠纷，建立健全土地承包经营权从小范围流转扩大到大范围流转；从临时性、个体性流转转变为经常性、整体性流转，以推动合理流转。
3.发展农业经营主体，增强农户流转土地的积极性
推进土地流转的关键所在是调动土地流转供需双方的主动性和积极性，培育和健全权利平等、共同参与的土地供需市场主体。为加快土地的流转，要积极鼓励引导专业大户、农民专业合作组织、龙头企业等主体发展多种形式的适度规模经营，培育和扩大土地流转需求市场，提高土地流转效益。农民专业合作社、龙头企业等作为新兴的经济实体，能够对土地流转行为实行规范化、程序化操作。
4.加强监督管理，规范农户土地流转行为
土地流转工作关系到农户的切身利益，不仅政策性强，而且有的时间跨度也较长，流转管理部门应积极做好土地流转的指导、管理、协调、服务和监督工作。加强业务指导，规范土地承包经营权流转行为。健全流转管理制度，建立纠纷处理机制，为农村土地纠纷调解仲裁创造良好的工作条件，维护农村土地承包当事人的合法权益，依法处理土地流转纠纷。
5.完善服务体系，加快土地流转服务体系
一方面，因地制宜，积极鼓励社会能人、各类经营主体领办、组建农机合作社、农资经销合作社、劳务中介服务公司和植保机防技术服务队等服务组织，通过市场化运作的方式，为规模经营主体提供土地耕种、农资配送、市场信息、农业技术等社会化服务。另一方面，建设县乡村三级土地流转服务体系，或者在政务大厅建立土地流转服务窗口，配备专业农经人员；村委会组建土地信用合作社，积极开展土地流转工作。
土地承包经营权流转过程中，当前我国通用说法是“三权分置”，具体含义是包含农民集体的土地所有权、农户的土地承包权及经营权。中央层面对农村土地的“三权分置”状态也是持肯定态度，把土地流转作为中心环节一起实现农业现代化、规模化、集约化经营的目的。如何深化农村土地制度改革、规范农村土地流转等一系列问题在党的十八届三中全会上也被提上日程。2014年初，中央文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出：“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，加快健全土地经营权流转市场。”“农村土地经营权流转”作为农地流转的概念首次出现在人们的视线中。随后在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中主要表明坚持农村土地集体所有，在实现所有权、承包权、经营权三权分置的前提下稳定完善农村土地承包关系并在5年左右的时间内基本完成土地承包经营权确认登记颁证工作。国家鼓励创新土地流转形式、严格规定土地流转行为，加强土地流转管理和服务以及土地流转用途管制等方面规范，从而引导农村土地经营权有序流转。从上述文件中可以看出，国家对引导农村土地经营权有序流转是持鼓励认可的态度，支持农业生产的大力发展。对于农村土地流转的含义迄今学者并没有统一认识，有着各种不同的观点。比较流行的观点认为，土地流转即土地所有权或使用权在不同的经济实体（企业或农户）之间的流动和转让[1];一般情形下对于“农村土地流转”的解释也集中在农村土地使用权的流转。我国农村土地流转的出现是农村经济发展到一定阶段的产物，主要类型是土地互换、出租、入股合作等。我国农村土地流转以农户自愿为前提，在乡镇土地管理部门备案后，签订转让合同。农村土地流转的实质是土地使用权的流转，即拥有土地承包经营权的农户在保留土地所有权的前提下转让土地使用权给其他农户或者经济组织。农户将土地流转后，其后果直接体现在两个方面：一是其不直接从事土地经营而由受让人来经营；二是一般情况下受让人需要向出让人支付对价，出让人不直接经营而以流转的方式取得收益。[2]需指出的是，尽管国家政策层面、地方政府方面都充分重视且积极规范相关土地流转，但是当前农村土地流转依然存在各种风险，面临各种现实困境，亟待理论完善以及制度保障。农村土地承包法规定，家庭承包形式的承包方享有在承包地被征用时依法获得相应补偿的权利，而其他形式的承包则没有这方面的规定。①可以看出，在“农村土地经营权流转”概念推动农村土地制度深化改革的同时，仍然有大量的工作要做，才可真正实现规范有序的农村土地流转。限于本文论述主旨需要，作者仅对农村土地初次流转过程中出现的投资赔偿问题进行研究。主要内容有投资赔偿请求权的学理分析、国外相关法律制度具体规定的比较分析，以及如何实现该权利保障流转双方利益等，以期通过研究，对完善我国农村土地流转制度有所裨益。
二、农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念界定及法律属性分析
（一）土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念界定
我国物权法与农村土地承包法对土地承包经营权等农地流转方面有相关规定，但对投资赔偿请求权无明确界定。目前，我国关于农地流转过程中出现的投资赔偿请求权的界定仍然停留在学术层面。家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。孟勤国教授指出，农村土地流转的实质是为了解决人多地少矛盾的土地承包经营权的非永久性流转。[3]土地承包经营权流转的主体是承包方，在土地流转过程中，土地承包经营权人通过签订土地承包合同并支付对价的形式获得原土地承包人的土地使用权，基于合同可信赖性和对承包地的可期待性，对承包地进行合理的投资、使用，以期通过正常使用获得投资回报。可实践中往往出现土地承包人在约定的承包期限届满前收回土地致使承包经营权人的利益受到损害，那么土地承包人是否应当就土地承包经营权人的合理投资进行赔偿即是本文所探讨的投资赔偿请求权的问题。国家鼓励支持引导农村土地流转，对于土地承包人的土地承包权以及土地承包经营权人的合法利益同时予以保护。由此，我们在界定农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念时一定要与土地承包经营权相联系。即农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的概念应放在农村土地流转制度体系中加以界定。作者认为，所谓农村土地流转过程中的投资补偿请求权，是指土地经营权人在农村土地流转过程中，对其所享有的就承包地的合理投入在遭受不法侵害时得以获得赔偿或因国家征收而获得补偿的权利。
（二）农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的法律属性
如果权利得受法律保护是我们公认的前提，那么，就物权而言，如何保护其完满状态便成为我们所要讨论的问题的关键所在。物权请求权作为法律制度，毋庸置疑的是德国民法典的贡献。遗憾的是，从立法技术角度看，德国并未规定一般物权请求权，所以物权请求权的概念是学者根据相关法律规定所概括出来的民法学理论概念，尽管不同学者的表述存在一定差距，但在根本问题上并无多大分歧。学界的通常观点是：物权请求权是基于物权而生的请求权，是为维持物权的圆满状态的权利。[4]126《德国民法典》第985条规定，即“所有人得向占有人请求权返还其物”，为用益权人、质权人以及地上权人之利益，均得适用。[5]换句话说，只要某种物权的内容包含有对物之占有之意是可以适用该规定的。是故在后文关于投资赔偿请求权的研究分析中此原则应得以贯彻。回归到投资赔偿请求权的性质分析上，该权利是土地承包经营权人的请求权之一，是基于他物权的物权请求权。自古至今，各国民法物权制度几乎都是围绕财产权利的核心——所有权保护为中心来设计的，清楚的是财产权利种类多样不仅仅只有所有权，尤其伴随着近现代经济的发展，人们的权利义务意识渐浓，更加重视维护财产的重要性，当财产的多极利用成为不可阻挡的潮流时，他物权就是解决财产多极利用和权利多极秩序的重要制度安排。[6]更进一步来说，投资赔偿请求权建立在土地承包经营权的流转之上，土地承包权属于用益物权范畴，因而有学者认为，“承包经营权人享有物权请求权，以维护土地承包经营权的圆满状态。”[7]如此看来，农村土地流转过程中的投资赔偿请求权是该土地经营权人在受到妨害时所享有的一项物权请求权。之所以设定投资赔偿请求权具有与所有权的物权请求权相同的权能，主要是出于该请求权基于土地承包经营权，依据土地承包经营权的相关内容的考量。具体分述，基于上述对投资赔偿请求权法律属性的分析，基于土地承包经营权的物权请求权的基本内容和特点应着重把握如下：权利人占有土地是基本前提，土地流转的目的在于提高土地利用效益，土地承包经营权人自然会在其承包地上投入生产，所以在其标的物被侵夺占有即现实妨害存在时会直接危及其利益，或是在有妨害之虞时经营权人所享有的在该土地上的种植、养殖或畜牧等权利自然会受到侵害。因此，如果投资赔偿请求权缺乏任意物权请求权权利，都会妨碍其功能实现与权利保障。当然，投资赔偿请求权的构成条件与内容可以准用基于所有权的物权请求权。作者认为，农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的法律属性主要有：学报1.投资赔偿请求权的物权请求权主体为土地经营权人，其相对人为侵害土地使用权人投资赔偿请求权是在土地流转过程中当土地经营权人的合理投入遭到不法侵害时得以救济的一项权利。土地经营权人基于其所享有的物权请求权可以对所有侵害主体行使。因此之故，投资赔偿请求权的权利主体为土地经营权人，在其土地经营权之圆满状态受到妨害时，当然合逻辑地行使基于土地承包经营权的物权请求权，以维护其合法利益不受侵害。2.投资赔偿请求权在权利构成上得包括标的物返还、妨害排除请求权与妨害防止请求权等物权请求权的全部内容诚如前述，土地承包经营权人占有土地是其经营的基本前提，土地流转的目的在于提高土地利用效益，土地承包经营权人基于可信赖利益自然会在其所承包的地上投入资金、劳力、物力即进行合理投资，那么一旦其土地或地上标的物被侵夺占有时即现实妨害存在时会直接危及其利益，或是在有妨害之虞时，经营权人所享有的在该土地上的种植、畜牧等合法权利自然会受到侵害。因此，投资赔偿请求权若缺乏任意物权请求权权能，都会妨碍其功能实现与权利保障。由是之故，投资赔偿请求权包含于所有权相同的物权请求权也是可以理解的。3.投资赔偿请求权之排除妨害请求权与妨害预防请求权重点分析土地承包经营权包括经营人的自我耕作经营权和承包人经营权流转之权利。[4]310依据前文中对投资赔偿请求权性质分析，本文所要论及的排除妨害请求权与妨害预防请求权主要针对的是土地流转过程中发生的权利侵害救济手段。这里有两种情况要分析：一是土地被依法征收、征用，或出现《农村土地承包法》中规定的发包方依法提前终止或解除合同时，土地承包经营权人就其所受损害，具体包括土地承包期间对土地的合理收入、土地上之标的物成熟时预期可得利益等的请求赔偿或合理补偿；二是以非法占有的方式侵害土地，如工厂排污或排放有毒物质致使土地受污染，使土地地力下降严重可造成无法耕作，如此一来，土地所有权以及土地经营权受到双重侵害，此时土地承包经营权人基于土地承包经营权所享有的排除妨害请求权即可得到认定。当然，土地所有人可以准用基于所有的排除妨害请求权的基本规则行使该权利以得权利救济。妨害预防请求权与此同理，不再赘论。
三、国内外农地流转制度例析及启示
在农地流转制度的比较与借鉴方面，作者选取了日本、美国与我国浙江、成都地区的农地流转制度进行比较分析。原因在于美、日土地所有权的私有性、独立性而促进了土地的流转性、多样性；同样我国浙江、成都地区在农地流转方面起步较早，制度及体系建设较完整，也重视对土地流转的规划。所以我国农地流转制度的完善制度应综合借鉴上述国家及我国部分地区的丰富经验，以期对我国农地流转中的投资赔偿请求权问题有所裨益。
（一）国外农地流转制度——日本、美国例
1.日本1952年日本制定的土地法，在经过1962年的第一次修改及1970年的第二次修改后，终于确定“以土地使用权和经营权为中心内容，鼓励土地的租界和流转”这种制度，此后日本在市场发展、政府宏观调控和民间中介组织的共同努力下，大力推动本国农地流转，至今已形成较为完备的农地流转系列制度。日本在坚持“农地农用”的前提下，建立认定农业者①制度以此保证农地流转的方向。与此同时，日本政府也在积极调控，消除农民顾虑，促进农地流转。这里必须要提及的是促进农地流转的日本民间中介组织。①在相关政府扶持和培育下，这些中介机构在农业土地流转过程中也发挥了连接作用，致力于解决农地资金流转的问题，从而保障农地流转的有序流转。2.美国美国的农地流转制度建立在家庭农场制度基础上，产权边界清晰，土地私有所有权稳定而有保障，买卖出租有很大的自由度，靠市场进行调节。[4]310-311尽管美国的农地属于农场主私有，产权边界明晰，但是美国农场主仅获得具有产权保障的土地使用权，这一土地使用权实质是不完全的土地所有权，因为联邦和州政府对土地保留有三项权利：一是土地征用权，二是土地管理的规划权，三是征收足额的土地税。[8]但此三项权利行使是有限制的。尽管如此，农场主因其享有稳定且有保障的土地私有权而享有土地收益和处分权利，因而其对土地的利用可以达到最大化，最终促使农场土地规模在有序流转过程中不断扩大，进而带动经济发展。
（二）国内部分省市农地流转政策实践——浙江、成都例
浙江省是我国农村土地流转发展较好的地区，自然是离不开农业经济发展程度以及农村城镇化率的影响。究其原因，一方面浙江省农村土地流转的形式具有多样性。比如土地反租倒包、土地有偿转包或转让、土地投资入股等，且交易对象也具有多样性，比如农户之间或各类承包者之间。另一方面值得一提的是土地信托服务。②其实土地信托服务类似于上文提到的日本的农地保，土地信托服务组织本身作为一种中介组织，其不仅搞活了农地流转市场，优化配置了土地资源，而且也对农地流转过程中出现的土地纠纷问题作了很好的处理，给农村土地流转的双方提供了良好的沟通和解决平台。成都市的农村土地流转实践同样是有条不紊地进行，在理清农村集体土地的前提下进行确权、登记和颁证，为后续的农村土地流转打下坚实基础，减少或避免不必要的产权纠纷问题。值得一提的是，成都市在实践中探索出的4种土地流转模式，充分显示“典型带动”作用，加速推进农村土地流转进程。成都市一方面大力推进农村土地流转，促进地区经济发展；另一方面加强流转过程中的保障建设，建立健全农村土地流转机构。首先建立健全了市、县、乡三级农村土地承包流转服务中心。成都市农村土地承包流转服务中心于2006年成立，是全国首家副省级城市建立的农村土地承包流转的监督管理和指导服务机构。随后，县、乡两级的农村土地承包流转服务中心也相继成立，形成了自上而下的三级监督管理、指导服务体制和机制，规范了农村土地承包流转行为。[9]成都市形成的规范有序的有形农地流转市场，不仅为农户提供了良好的平台，也为日后农地流转过程中出现的问题提供了解决思路。
（三）国内外农村土地流转实践例的启示
综合国内外土地流转的政策和实践，不难发现无论是国家层面还是地区发展层面，良好的政府宏观调控是农地流转发展稳定的基本前提。国家因享有对土地的管理权和支配权，因而在农村土地流转过程中可以发挥主导作用。但是要注意充分尊重农民意愿，做到以自愿为前提促进农地有序流转，从国家制度层面规范农村土地流转，避免或减少相关土地纠纷。此外，系统完整的社会服务体系也可以保障农村土地有序流转，如前文所述，日本的农地保、浙江的“土地银行”、成都的“三级农村土地承包流转服务中心”都是从财政、信贷等多种角度来促进农地流转，这是从社会保障层面规范农村土地流转。当然，建立健全完善的法律规范学报制度体系可为农地流转提供强有力的规范保障，无论是在规范农地流转的程序方面，还是在农地流转过程中的纠纷解决方面都大有裨益。
四、保障农村土地流转过程中的投资赔偿请求权的具体建议
（一）充分发挥国家对土地管理的宏观调控作用
有些地方，发包方未遵守土地承包经营权“三十年不变”原则，土地承包期短于三十年；在承包期内又以行政权力调整土地，土地承包经营权的长期稳定是土地承包经营权进行流转的前提，承包期限短于法定期限和以行政手段调整土地都会影响农地流转[10]。发挥国家的宏观调控作用并非强调运用行政手段去干预农地流转，而是应该从宏观层面调控农地流转。就投资赔偿请求权问题分析，土地经营权人在其承包的土地上进行农业生产是基于对承包合同的信赖，只因原承包人自身的土地承包经营权期限变动就要被收回土地，那么土地经营权人的合法利益又该如何得到保障。问题的关键在于政府运用行政手段不应该过多干预农地流转，而应该保障农地流转，维护双方的合法权益。作者认为，国家发挥土地管理的宏观调控作用可以从以下几个方面入手：1.制定土地承包经营权流转的基本政策必须对多方利益综合考量近年来，国家出台有关农村土地流转政策的直接目的是充分保护农民的权益，换言之，给农民更多的财产权，以增加农民的财产性收入，最终实现缩小城乡收入差距的目标。出发点是值得肯定的，但由于农村土地流转是农村土地资源优化配置的一种方式，在社会主义市场经济的大经济模式下，农地流转更多要依靠市场机制，市场主体是多元的，因而国家在其后制定的相关农地流转政策就应平衡各方市场主体的利益，维护农民（承包权人）的利益是一方面，维护土地经营权人参与土地承包经营权的另一方利益也是尤为重要的。2.《农村土地承包法》条文明确表示国家保护土地承包经营权的有序、自愿流转，任何组织和个人不得侵害承包方的土地承包经营权这是中央在立法层面的规划，现实存在的问题是中央政府规划与地方政府规划的矛盾突出，即使是在联邦制的美国，基于联邦制度的属性，中央政府可能并不干预地方政府的土地利用规划，但是，美国联邦政府对于土地利用规划具有十足的影响力，甚至细化到环保这一部分，而我国则不是如此。作者认为，宏观调控的存在是必要的，但是其生命力及影响力是模糊的。对于农村土地承包经营权的流转应当充分尊重农民意愿，政府职能应界定“为土地承包经营权的转让提供管理规范和纠纷解决服务”。因此，政府或是乡村组织不能过分干预农地流转。所以，中央政府应在规划制定阶段做到充分沟通，在实施过程中对地方政府的具体做法加大监督检查力度，从而有力地保障土地经营权自愿有序地流转。
（二）发展中介组织，搭建农地流转自由和保障的平台
如前文所述的浙江地区、成都市都已经建立起了相关中介服务组织，近年来这些地区的中介服务组织虽然发展迅速，但从整体情况来看，土地流转市场的不规范性、流转中介组织的地区发展不平衡性都是我国目前农村土地流转的现实状况。良好的农村土地流转市场自然离不开中介组织的沟通和保障作用：一方面，土地中介服务组织可以打开农村土地流转所需要的信息渠道，流转双方可以在这个平台上进行沟通合作，从而在促进农村土地流转，带动当地经济发展的同时，也可以为在后续土地流转过程中出现的问题提供解决思路，双方利益受损时可以由中介组织介入协调。土地流转过程的运作较为复杂，涉及到评估、谈判、合同签订、登记等方面，所以有必要由具有专业知识的中介机构参与进行规范运作。就建立和规范中介组织而言，作者认为，一般来说，各地经济发展水平与当地土地承包经营权流转速度是成正比关系的，即在经济较为发达、人均收入水平高的地区，农地流转的速度快，相应地当地大部分农业大户希望通过中介机构来集中更多单个农户的土地；在经济发展较为欠缺的地区，农民的思想比较落后，对于中介组织的接受需要的时间较长，因此，各地区政府应该根据本地区具体实际情况，拨款建立不同层次的中介组织。如在浙江、成都、重庆这些农业经济发展较好的地区，可以搭建市、县、乡三级农村中介组织交易平台，同时利用农村土地流转交易网络来收集、分析土地有关数量、价格等信息并定期公开，为土地承包经营权流转的双方提供咨询服务、交易服务及纠纷解决服务。土地服务中介组织不仅要负责土地交易，更需要保护农民及流转方的利益，当遇到土地纠纷时，要及时出面调解。因为土地中介组织参与到流转双方土地交易的全过程中，更能提供有力的、可信的证据来权衡是非，如是看来，完备的土地服务中介组织平台的建立是十分必要的。此外仍需强调的是，土地服务中介组织机构中还需有土地评估部门的参与，一方面可以完善价格机制，另一方面当土地流转发生纠纷时，土地评估部门可以估价双方利益得失，从而提供较为公正的投资赔偿数额信息。
（三）规范土地承包经营权流转程序和手续
实践中，土地承包经营权流转的双方多是农户。在农村土地流转过程中，他们基本上都没有按照《农村土地承包法》的规定去签订流转承包合同，大多停留在双方当事人口头协商阶段，更没有进行备案，这样一来，流转双方的权利、义务不明确会导致未来纠纷发生的可能性之大以及解决纠纷的难度之大。因为无凭无据，导致在后期发生土地流转纠纷时，投资方想要寻求救济以维护自身合法利益时都没有依据，所以国家一方面在对农地流转方面加强宏观调控的同时也要注重提高农民自我维权的法律意识，具体落实到流转双方时，即要将土地流转手续完善化、流转过程规范化。作者就如何规范土地承包经营权流转程序和手续提出如下建议：第一、政府从思想上高度重视农户有关土地承包经营权流转的服务工作。针对现实生活中大量存在的农户未按相关规定签订流转合同等问题，政府应加大相关方面的宣传教育工作力度，可以采取座谈会或是基层宣传栏公告的方式，深入到农民群众之中，让农民真正了解土地政策、农地流转法律法规，了解农地流转的正确程序和合同签订应当办理的手续，树立权利义务意识，为今后农村土地流转做好思想准备。第二、针对土地流转的双方在流转过程中未签订土地流转承包合同，且大都未进行备案的现状，可由当地政府事先按照我国《农村土地承包法》中对流转合同的具体规定拟定流转合同范本，为当地农民的土地流转提供便利，更为日后发生土地流转纠纷提供有力凭证。第三、完备的土地流转程序也是相对而言的，可以借鉴前文所述的国家和我国部分地区成熟的农地流转经验。作者认为，标准化的土地承包经营权流转至少应有以下几点：一是清理和核实农民所拥有的具体土地，以防止出现承包面积与实际拥有土地面积不符的尴尬局面，同时也为下一步的确权登记工作顺利展开奠定基础；二是确权登记工作，由之前的理清土地工作进一步理顺农户与土地的关系，明晰产权界限，保护农民合法权益；三是由中介组织搭建的平台为农地流转双方提供交易平台，签订其草拟的土地承包经营权流转合同。至此，基本上农地流转准备程序已结束，接下来便是流转双方按照合同履行各自的权利义务，这样规范有序的土地承包经营权程序就为后来纠纷的有效解决提供可能。
（四）加强农业立法，健全相关法规保障
农村土地流转国家之所以重视农村土地流转的直接原因，在于之前保障农民基本生存需要的土地价值理念已无法与现代社会效率价值评价理念相适应，直接动力在于提高农民收益，改善人民生活水平。可问题在于，农地流转过程中的不规范、学报承包土地期限不稳定、相关法律制度不健全带来两种不同价值目标的冲突：市场效率价值评价目标的基本要求是促进农村土地流转，农民生存基本保障价值目标的核心在于提高农民收益。国家一方面大力提倡农村土地流转，另一方面由于法律的滞后性突显，使得二者之间出现冲突往往导致流转双方的权益不能得到很好的保障。我国《农村土地承包法》对土地承包经营权的保护集中规定在第26条至第31条，综观其内容，主要集中在承包期内承包地的调整、交回和收回等相关问题的规定；在土地承包经营权流转规范方面，主要集中规定在第32条至第43条，主要围绕流转方式、主体、义务、收益及其归属、流转合同及流转方式的相关问题进行规定。针对土地经营流转的争议的解决则集中规定在第51条至第61条，主要在于规范争议解决途径及违反流转相关规定应承担责任的方式。不难发现，在法律层面，农村土地流转过程中相关投资赔偿问题仍存在立法空白。为此，完善我国农村土地流转相关法律法规，作者提出如下建议：第一、法律上拟制关于农村土地流转过程中投资赔偿请求权制度，平等民事主体在市场资源配置下自愿进行土地承包经营权流转交易，双方的权利义务都受到法律保护。我国相关法律法规只间接保护流转关系中承包方的利益，现随着农地经济的迅速发展，越来越多复杂类型的流转纠纷出现，对作为经营方的投资收益往往保护不周。所以，应当赋予投资经营人有投资赔偿请求权，以期公平有序促进发展农地流转。第二、完善土地承包经营权登记制度。农业部宣布，中央决定用大约5年时间在全国范围内推广土地承包经营权的土地登记发证试点工作，这是我国土地产权明晰制度迈出的重要一步。前文中所述的美国、日本甚至我国的浙江、成都地区，无一例外都十分重视土地权属的明晰、完整。由此看来，完善土地承包经营权的登记制度，依据物权法公示公信原则，社会就有了知悉该土地承包经营权的合法渠道，他人就会在取得该不动产物权时合理避免风险。如果法律没有土地承包经营权登记制度，其流转中的安全性就无法保障。所以，建立土地承包经营权登记制度，对建立公正而有序的土地承包经营权交易机制非常必要。第三、完善农地流转保险法律制度。2016年2月，中国保监会在保险服务农业现代化座谈会上提出进一步推动完善农业保险制度的具体思路。农民在参与土地流转过程中的弱势地位是显而易见的，如何在规范农地流转程序的基础上更进一步保障农民在土地流转过程中的财产权益不受巨大冲击，作者认为农地流转保险制度是规范农地流转风险的重要保障。实践中，一些省份已经开始尝试开展“农地流转保险”的试点工作，但是范围主要限定在如耽误农耕播种时间、损害农户利益等常规问题上的补偿及赔偿问题。作者认为在创建我国农地流转保险法律制度的具体措施方面，首先，规范农地流转保险的投保对象，主要针对的是参与农地流转过程中的农业合作社或农企，如果有农民以个人名义参与农地流转的，也可纳入；其次，农地流转保险合同样式的规范化以及合同签订后向当地的农林部门备案的程序规范要遵守，包括保险范围除了自然灾害险外，合理考量制定人为风险的类别，本文所探讨的范围应予纳入；最后，在如何全面有效地在农户、农业合作社以及农企之间推广此类农地流转保险服务，政府作为宏观调控的角色，应该为了充分调动农地流转双方参与保险服务，适当针对保险双方主体加大财政补贴力度是必不可少的。[11]五、结语近年以来，以人和土地、利益之间的矛盾不断激化为外在表现形式的农村土地流转过程中出现的问题在本质上反映的是不同身份的交易主体在谋求自身利益最大化过程中所产生的矛盾对应关系。为缓解和调节矛盾氛围，国家一方面在借鉴国内外有益经验，一方面自身也发挥经济、法律等方面的宏观调控作用，以期完善农村土地流转规范化问题。本文的切入视角为农村土地流转中的土地经营权人在投资土地过程中的权益保障问题，创造性地提出投资赔偿请求权的概念，以期通过权利义务之间的平衡设置来维护农村土地流转过程中的当事人的合法权益。
作者:方印 陶文娟 单位:贵州大学
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关键词：PPP 新型城镇化 债务融资
中图分类号：C35 文献标识码： A
PPP模式，即Public-Private-Partnership的字母缩写，是政府搭台或政府主导，由企业实际操作，以便充分发挥企业的专业能力、资金优势和管理优势，执行过去主要由政府承担的部分公共责任和职能的一种模式。PPP模式，一方面解决建设资金不足问题，另一方面解决运营效率低下问题，使政府将更多的资源和精力投入到宏观管理和监控上，进一步提升城市管理的效率和城市竞争力。
一、PPP模式发展历程和问题
PPP模式在国外是应用很成熟的基础设施融资及建设模式，1994年，我国曾经进行过PPP尝试，最初是最简单的BOT模式，主要用在高速公路和桥梁建设方面，并逐步涉及到城镇化建设领域。由于政策、法律及金融机制等问题制约，并未走上完善的市场化发展阶段。尤其是2008年全球金融危机后，地方政府债务融资建设模式对PPP形成了替代效应，导致我国PPP发展缓慢。
（一）历经起步、试点、反复、推广四个阶段，呈现普及态势
我国的PPP模式，大致经历了四个阶段：第一阶段：起步阶段（1994-1995），针对外商资本进行管理，民间资本鲜有进入；第二阶段：试点阶段（2001-2005），特许经营方式进入，民间参与不足；第三阶段：反复阶段（2008-2013）。金融危机之后，地方投资平台替代PPP融资；第四阶段：推广阶段（2013-至今），引导项目，并逐步在全国普及。
表 1 我国PPP模式政策演变及效应
（二）地方债建设模式产生的替代效应导致PPP市场化进程缓慢
资料表明，2013年中国PPP项目累计总投资为1278亿美元，相比同类型新兴市场有较大的差距。2013年我国新增的PPP投资额仅为7亿美元，相比2013年城投债9512亿元的发行量，PPP发展空间广阔。
随着金融危机之后不断膨胀的地方债问题，我国政府已经意识到单一的债务融资机制已经无法适宜我国下一阶段的城镇化发展路径。2014年国家发改委出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，带来政策春风，中央政府开始研究并制定以PPP为主导的新型城镇化融资机制。至此，PPP建设拉开大幕。
图 1 主要新兴市场PPP规模对比（单位：百万美元）
资料来源：Wind 民生证券研究院
（三）政府信用、政策及法律等风险导致我国PPP发展停滞
2000年以后，我国PPP项目呈现增长态势，2007年后，PPP在中国呈停滞状态。一些失败案例要求我国政府认真思考PPP如何保障公共利益。根据历史经验判断，PPP失败最大的风险来源于政府信用风险及政策，此外银行信贷等风险也为PPP失败推波助澜。导致PPP的风险主要如下：
第一、政府信用风险。项目排他性竞争及政府承诺违背项目实际运行的风险导致PPT项目成功率不高。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。例如，在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。另一方面，地方政府为加快当地基础设施建设，与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。例如，在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。
第二、宏观政策风险。宏观政策的变化导致社会资本融资困难，项目实施难度加大。2008年金融危机之后，我国政府推出4万亿财政刺激计划，其中，一部分信贷以财政赤字形式转换成地方债。截至2012年底，全国各级政府债务共27.8万亿元，政府整体债务对当年GDP比例53.6%。地方债务产生的挤出效应严重抑制民间资本投资。大规模财政刺激所产生的乘数效应也造成利率上升、社会资本融资成本升高的等问题，挤占了社会资本参与基础设施建设市场空间，社会资本建设市场空间呈现萎缩态势。
第三、行政审批风险。行政层面缺乏规范系统的审批标准，导致项目决策周期长，成本高。另一方面，项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。例如，在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。
第四、合同法律风险。法律保障体系不健全，导致行政层面签订的项目风险较大。缺少相关法律对原先签订的PPP项目进行保护，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。例如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。
二、PPP模式未来发展趋势及路径
经历2013年地方债务危机，中央政府开始重新审视我国城镇化发展路径。同时，在政府层面，国家发改委、财政部等部门，不断出台具有操作性的文件，这预示PPP模式从政策、资金及项目指导等方面将发生巨大变化。从中长期来看，PPP模式发展趋势及路径如下。
（一）资金渠道将从中央财政及银行专项资金进行拓展
我国原有的城镇化建设融资机制采取城市投资公司发债方式获取银行贷款，融资途径单一。随着我国经济增速的放缓，政府财政收入逐渐放缓。根据财政部近日公布的数据显示，2014年11月份全国财政收入9953亿元人民币，比10月份回落0.3个百分点；2015年，中国经济下行压力仍然较大，中央政府将调低经济增长目标。PPP将拓展多样化的融资渠道，从而减轻社会资本建设负担。从融资及建设机制看，PPP是我国新型城镇化建设融资方式的必然选择，将呈现多样化的融资渠道。未来的PPP模式资源来源可以采取如下几种模式。
第一、银行资金服务商模式。银行的职责发生转变，从过去单一的贷款服务商转型为资金组织商。银行将组建PPP专项资金池，提供具体项目融资方案设计、项目协调沟通、信用增级等职能。在PPP项目运作过程中，银行参与项目咨询、项目撮合、项目融资等三个层面。对于银行，在融资对象方面，融资主体从地方融资平台和大型国企变为项目公司；在还款方面，还款来源从财税收入、土地收入变为经营收入；在风险控制方面，更加注重银行自身盈利水平。目前中信银行牵头中信旗下多家单位成立中信PPP联合体，正式布局PPP。除了中信银行外，国开行、工商银行、华夏银行也在布局PPP专项资金池，积极引入PPP项目。
第二、中央财政PE资金模式 。 土地财政模式下，中央财政部往往承担发行地方债的职责，采取赤字模式获取银行贷款，为地方政府建设融资。未来，将由财政部为牵头单位设立PPP融资基金池，针对难以获得市场融资的PPP项目提供资金支持。基金池起到项目启动效应。PPP支持基金采取公司制PE基金，也就是由财政、金融机构等出资作为公司资本金，采用分期出资的形式。基金的运作、管理团队将均采用市场化运作模式。基金或者委托给专业的基金管理公司管理。基金公司具体职责如下：一是在项目开发、准备阶段，提供备用的垫付费等资金支持；二是在项目融资的过程中，参与进去，起到对这个项目增信的作用，从而降低项目的融资成本；三是基金通过债权、担保、股权等多样化形式进入具体项目。
（二）两部委将推动行政审批项目更加具有规范性和可操作性
国家发改委与财政部均出台文件指导项目操作。2014年，国家发改委印发了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，财政部也了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。财政部与发改委分别从项目操作、工作机制等方面制定了项目操作细则。
发改委的配套文件由于涵盖指导意见和合同范本指南，更加注重合同编制及指导，从而优化项目流程，提升申报率；而财政部操作指南是按照PPP项目全生命周期编制，力图涵盖各方操作行为，为项目规范运作提供了指导。两部委文件精神如下。
表 2 《指导意见》及《操作指南》核心内容对比
图 2 财政部项目生命周期操作流程图
（三）PPP专项管理机构将助力PPP项目推广
2014年，财政部借鉴国外经验，或将下设立PPP中心，负责理论研究、业务咨询、技术支持、争议解决等。同时，管理机构将建设PPP项目信息平台，信息平台也是PPP管理机构的重要职能。涵括专家库和项目库，所有PPP项目的信息，从最初的设计、酝酿，到运营、建设均在这一平台上，供相关企业主体查询信息、分享和交流经验。违约、谁不执行协议等都可以在这个平台上被看到，从而对政府、企业构成硬性市场约束。
（四）政策春风推动地方政府PPP项目需求释放
继发改委及财政部出台《指导意见》及《操作指南》后，2014年第三季度，地方政府多项PPP项目雨后春笋般涌现出来，社会资本参与城镇化建设的需求不断被释放。预计2015年全国PPP项目融资规模约1.5万亿元。
表格 3 2014年第三季度主要省市PPP项目
三、PPP模式发展建议
（一）完善相关法规政策，促进PPP健康发展
目前与PPP相关的法规多为行政法规、部门规章和地方性法规，法律效力不足，且在实施细节上存在矛盾冲突。应尽快完善相关法律条文，尤其是特许经营法，通过法律推动PPP项目的各参与方达成一致的共识，促使项目透明及公正。
2014年，发改委会同财政部实施部门联动，制定PPP项目运作流程，并规范项目合同，从中央层面开始规范项目审批流程。未来我国应实施中央政府与地方政府联动机制，来解决PPP领域的部门规章和规范性文件衔接不畅甚至相互冲突的问题，最终提升项目行政审批流程，降低项目审批时间及成本。
（二）建立利益协调机制，保障多方利益
PPP项目应建立参与方风险承担机制，政府部门要承担较多的政策风险，避免宏观政策发生变化对项目造成的冲击，而企业要承担较多的融资及经营等风险。应把政策变化及经营变化造成的风险在政府和社会资本之间分配，从而规避失败风险。
PPP项目涉及社会资本、政府及公众获取的公共产品的外部性等多方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，要制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。
（三）加强金融创新，转变信贷机构职能
历史经验表明，在以往的PPT项目中，银行承担单一的信贷职能。在新一阶段的PPP进程中，金融机构应以“综合服务商”身份牵头PPP项目，为项目提供融资与顾问服务。金融机构应以“投行+商业银行”作为自身定位，搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台，从而提升项目成功率。
（四）激发企业创新，推动模式优化升级
企业是国民经济的细胞和经济创新的源泉。PPP模式的顺利发展除了需要从政府、政策层面完善相关法规和机制外，更需要城市开发建设企业通过市场经营手段，对PPP模式进行优化和创新。
1.中信集团汕头滨海新城PPP模式
汕头市政府正联合中信集团打造的滨海新城项目，即通过PPP模式实现。该项目内涵包括公共基础设施建设、土地整理、产业配套等。此外，还涉及“三旧”改造。据规划，项目占地168平方公里，预计总投资将超过500亿。
（1）公开招标，授予特许经营权
汕头市政府授权濠江区政府通过公开招标的方式，来确定中信地产作为项目城市运营合法投资主体，这是该项目的创新之处之一。2010年12月8日，中信集团与汕头政府签署城市运营协议，中信以PPP模式投资500亿元开始对汕头濠江区进行开发，滨海新城项目的规划面积涵盖濠江区168平方公里，预计开发周期为25年。涉及土地一级开发整理，过海隧道、市政道路等基础设施建设，同时配套学校、医院、公园、酒店、商业等高端城市公共服务设施，还建设会议中心、博物馆、展览馆、体育中心、影剧院、歌剧院、会展中心等大型场馆，协助政府招商引资，共同打造汕头的未来城市中心。
根据协议，由汕头市政府授权委托濠江区政府设立隧道项目公司（国企），并赋予该企业负责统征地一级开发和建设隧道工程的权力。然后，由中信赢商网滨海新城项目公司控股隧道公司与濠江区政府进行合作。资料显示，中信滨海新城项目公司注册资金5亿元，其中中信地产（相关干货）占51%股份，其余合作伙伴合共占股49%。在隧道项目公司层面，实现未来土地收益，与基础设施运营捆绑，一系列庞大的交易架构，目的就是为了把特许经营权、土地开发结合在一起，解决投资来源问题。
（2）通过立法、风险分担机制有效规避项目风险
国内PPP立法的缺失曾经造成PPP项目建设不成功，为保障项目成功实施，在立法方面，中信集团和汕头濠江区政府在合作方案方面逐步取得立法保障，该合作方案现已通过区人大的审议，并在等待通过市人大审议；在运营风险机制分摊方面，项目合作方案明确了资金筹措，预算安排，资金回流的合法性问题，在合同法律保护方面，与汕头濠江区政府签订了11个大的合同，相关细节经过了国内最好的律师事务所进行商榷，仅合同体系构建就花了近两年的时间，明确双方的责、权、利。这些举措都有力的奠定项目成功基础。
（3）建立合理利益分配机制，利用PPP项目推动金融创新
滨海新城的项目投资完全由中信筹措。项目并不通过政府融资平台来筹措资金，而是通过中信集团旗下的金融资源以及面向社会资本来筹措资金。在资金到位后，中信地产来负责项目的开发建设，包括做公共配套、基础设施等，最后实现土地的上市流转。首期项目的投入资金并不仅仅来源于中信集团的资源，而是面向社会，与银行、保险及基金等公司合作，绝大部分资金都来自于普通银行和信托平台，中信的资金只占很小一部分。中信通过建立项目合理机制有力推动金融机构转变信贷职能。
2.泛华集团鸡西（鸡冠）产业园DBFO模式
（1）城市建设商与运营商有机结合，打造区域经济增长极
2012年泛华集团与鸡西市政府签订项目合作协议，负责全市战略定位的系统规划，并依托其城市运营商及建设商优势，实施规划、策划、建设、施工、投融资一体化的项目方案，以DBFO模式承建鸡西（鸡冠）产业项目园区和鸡西鸡冠新区（二期）的土地一级开发及项目运营，从而打造东北地区人与自然和谐相处、经济和社会协调发展的区域经济增长极。
（2）双方以市场化视角分散风险，明确责权利
泛华集团与鸡西政府双方在依据国家宏观经济政策上，实现风险及利益共担。泛华集团依据自身建设优势及资本优势，对鸡冠新区二期及后续规划用地实施土地一级整理开发，及土地一、二级联动开发。项目建设资金来源于泛华资金池、商业银及信托资金。
目前鸡西园一期项目已经竣工。一期汽车产业园已初具规模，投资已达近8亿，大型汽车改装厂、多家汽车4S店陆续入驻园区，泛华创业大厦也已竣工。
（3）开展投融资服务，推动园区招商引资
泛华集团通过投融资服务、项目管理等方面的优势资源嫁接，开展对鸡西城区及后续项目的投融资方案设计，努力实现融资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化，并且不依靠政府融资平台。泛华集团将以城市建设市场化为原则，为鸡西经济可持续发展提供强有力的支撑。
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