时间：2023-05-30 10:46:02
关键词：行政监督 改革措施
一、行政监督的内涵及价值
（一）行政监督的内涵
监督，从字面上看就是监察、督导的意思。那什么是行政监督呢？目前，我国学术界对其定义主要也有好多种观点，但这些观点我认为都是用监督来阐释监督，没有表现出行政监督的本质要求。我认为监督不仅包含行政管理，更包含一种平衡权力的要求。平衡与管理是其“监督”一词的本质涵义。行政监督就是各种社会监督主体（国家机关、社会组织、舆论、个人等）对国家行政机关及其工作人员行为权力的一种管理与平衡。
（二）行政监督的价值
行政监督，必要为使其有利于社会主义民主政治建设，促进社会主义和谐社会发展，突显人民当家做主地位。因此，行政监督在当代社会政治生活中发挥着举足轻重的作用。
监督功能。行政监督，直接目的就是防止行政事故的发生，预防行政失职和腐败。通过行政监督，可以有效地使国家行政机关及其工作人员增强法制观念，提高行政办事效率，建设服务型政府，时刻注意行政行为的合理性和合法性,减少因行政管理失误造成的损失，防患于未然。
规范教育功能。进行行政监督根本目的并不在于处罚行政违法失职行为，而是在于通过行政监督，对违法违纪行为和不合法现象监督和督察，对国家行政机关及其工作人员起到教育引导作用，依法行政，情为民所系，权为民所用，利为民所谋。
“亡羊补牢”的功能。“亡羊补牢”，犹未晚矣，也就是平常说的补救。补救是行政监督的主要功能和作用。由于改革开放和社会主义现代化建设进程的不断深入和扩展，行政管理的范围和职能也随之扩张和蔓延，在行政管理活动过程中，就会出现某些违法违纪和不合理现象，给国家和人民利益造成直接或间接的损失。通过行政监督，使行政机关及时采取各种补救措施，中止违法违纪行为，维护政府形象，提高信誉度。
行政监督还有一辅助功能——惩处功能。进行行政监督，必然会揭露一部分人的违法违纪行为，就要对其追究法律责任，依法查处和惩办，但这不是行政监督的根本目标。
二、我国行政监督的难点与重点：和腐败
当代行政管理中还存在着严重的和腐败现象，这些现象严重阻碍了社会主义法制建设，损害人民权利，破坏社会主义和谐，由此克服和腐败是当前行政监督的重点和难点。
是一种思想作风。者往往不了解下情，脱离实际，独断专行。官僚政治是专制政治的副产物和补充物①。中国几千年封建专制主义制度的存在，使的恶风延续至今，影响深远。
的危害对社会主义和谐社会和法制文明建设，有不可估量的损失。如何克服，我想天之本在国、国之本在家、家之本在身，在制度进行调整的同时关键是加强自身建设和监督，从党员教育、领导机关的工作方法、健全党和国家民主生活、加强党和国家检查工作等方面来克服。与相伴随的是腐败问题。国家之败，由官邪也，官之失德，宠赂章也。腐败现象是各级群众和组织，特别是令无权无势的老百姓深恶痛绝的事情。但由于中国封建思想残余影响、党员干部素质参差不齐、资产阶级利己思想和腐朽生活方式的腐蚀，同时由于管理方面的漏洞、民主与法制不健全，使得腐败才有机会滋生、蔓延。
防止和克服腐败，廉政建设是当前行政监督的目标，反腐败斗争已成为时代潮流。不少国家已有成功的先例，新加坡可谓是佼佼者。杨继亮总结新加坡反腐败经验说：领导带头廉洁；建立健全法规；成立专职机构；执法严格②。因此这也为中国的反腐败和克制提供了经验和借鉴。
三、行政监督的措施探讨
首先要进行行政机构改革，转变政府职能，建设廉洁更要廉价的政府。著名经济学家于光远也赞成“小政府，大社会”的思想，裁减政府臃肿机构，建设廉价政府。因此我认为许多工作应当尽量由少带或不带权力机构色彩的社会机构去做，这样就居民可以少点承担政府的费用，凸显以人为本。
其次要发挥人民代表大会的监督作用，重视对行政机构的民生监督。政权的一切和平起源都是基于人民的同意的③，人民代表大会代表人民行使国家权力，人民是国家的主人。全国人大常委会委员长吴邦国去年在十一届全国人大三次会议作工作报告时指出人大工作凸显民生监督。报告中明确指出今后将选择代表普遍关心的问题，听取国务院有关部门专题汇报，并且邀请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见，回答询问，答复问题。
司法机关的监督也是推行行政监督的力量。检察院和法院作为专职检察机关，对于行政监督的作用举足轻重。建议司法机关不要只是停留在面上监督，要通过座谈、走访等形式开展多渠道的督察。畅通诉求渠道，加大对案件的查处力度，特别是对影响和损害人民切身利益、“吃、拿、卡、要”等严重影响行政效率的现象予以坚决查处，并严格追究当事人的责任。
舆论监督也是必不可少的。充分发挥人大办的桥梁和纽带作用，收集上访群众和舆论提供的反腐信息，搞好信息反馈，加强重大工程、产权交易、政府采购和行为的监督，推动依法行政监督体制创新，才能从源头上消除和减少腐败和滋生的土壤。
教育文化影响。民主自由的土壤在中国还没有真正的形成，民主自由之风力量也不够强大。一个好的政府在其所有意义上所依赖的是什么原因或什么条件，“最重要的，也即超越其他一切的，是组成社会（政府就是在社会中运行的）的那些人的品质”④。因此当前中国的教育必须培养国民对民主自由的向往和期待，民主自由彻底实现之时，行政监督也就完善了。?相信这一天会到来！
参考文献：
[1]王亚南著.中国官僚政治研究[M].中国社会科学出版社,1981年6月第一版，第5页
[2]杨继亮著.腐败论[M].中国社会科学出版社,1997年9月版，第152—154页
【关键词】行政监督；监督行政；行政机关
中图分类号：D62
文献标识码：A
文章编号：1006-0278（2015）05-082-01
一、行政监督和监督行政的含义
（一）行政监督的含义
行政监督是指国家行政机关作为监督主体依法对国家行政机关及其公务员的行政行为实施检查、督促和纠偏。简言之，行政监督是指行政机关内部的自我监督。行政监督也被称为内部监督。行政监督的特点为监督主体与对象都是国家行政机关及其工作人员，是行政机关白身的监督。
从中不难发现，行政监督的主体包括各级行政机关、行政监察机关、审计机关和行政复议机关。行政监督的客体是国家行政机关及其公务员的行政行为。这里需要注意两点：首先，监督的客体不是所有国家机关、公务员的行政行为，而是国家行政机关及其公务员的行政行为。其次，监督的客体不是国家行政机关及其公务员的一般行为，而是国家行政机关及其公务员的行政行为。行政监督的任务是对国家行政机关及其公务员的行政行为实施检查、督促和纠偏。行政监督须依法进行。
（二）监督行政的含义
监督行政是指国家行政机关以外的监督主体对国家行政机关及其工作人员实施的监督，即对行政系统的外部监督。
具体说明，国家权力机关监督是指各级人民代表大会及其常委会依法对行政机关、公务员的监督。其监督权是我国人民通过宪法确定的，主要工作是人大及其常委会监督宪法和法律的实施以及人大及其常委会依法对国家行政机关的工作情况进行监督。国家司法机关监督是指人民检察院和人民法院依照法定职权和程序对行政机关、公务员进行的监督。国家司法机关的监督指向，是行政机关的具体行政行为的违法问题，其主要有国家检察机关和审判机关的监督。政党监督是指各政党对行政机关、公务员的行政行为实施的监督，既包括执政党的监督，又包括非执政党的监督。社会监督是指社会团体、人民群众和社会舆论对行政机关、公务员的行政行为实施的监督。
（三）行政监督和监督行政的比较
从上述行政监督和监督行政的含义中看出，总体上来说行政监督的范围比监督行政的范围大，但同时二者有重叠的地方。重叠的地方在于，两者的监督主体都包括了检察机关和审判机关。但行政季度主体还有国家各级行政机关，监督行政的主体又多了国家权力机关即各级人大及其常委会、执政党、社会团体、人民群众和社会舆论。两者可以笼统的概括为，行政监督是一种自身的内部监督，监督行政是一种外部监督。
二、我国当前监督不力的原因分析
（一）我国当前监督体系现状分析
我国当前的监督行政体系主要从是由行政机关外部和内部两大监督体系组合而成。外部监督主要包括政党监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、社会团体监督、人民群众监督和社会舆论监督。内部监督又分为一般监督和专门监督两个方而。而一般监督又主要以自上而下的监督、自下而上的监督和平行监督，在方式上主要采取工作报告、工作指导、工作检查、会议、批评建议和行政复议等。而专门监督主要是行政监察和审计监督。然而，不可否认的是，现行的行政监督体系存在许多问题。
首先行政监督体系整体功能不强，缺乏监督合力。监督实践中，彼此之间只有协调一致，密切配合，才能增强其整体功能和监督合力，充分发挥多元化监督体系的优势。如当前专门的监督机构有二家，一是党的纪律检查委员会、二是政府系统的监察机构、二是检察院。虽然这三者划分了明确的监察对象，但现实中仍然存在有的问题多方插手，有的事情无人过问，有时还导致在案件受理、查办、移送、处理等工作环节中相互的冲突和矛盾。
其次，行政监督主体地位不高，缺乏监督力度。行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果如何，主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。这是因为任何权力制约机制的有效运行都毫无例外地取决于其他地位的独立和足够的权力，独立性也是行政监督的本质特征和内在要求。事实上，人大的实际地位只囿于立法权，检查和审判机关都不能很有效的制衡行政权力的扩张。
再次，行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性。我国目前社会主义法律体系只是最基本构建完成，并没有完全完善到事事可以从法律上找到依据。
还有，行政监督方式较单一，缺乏全过程的监督。事实上，行政权力的滥用和腐败问题往往发生于行政行为的整个过程，所以最有效的监督应该是问题发生前的预防和控制，建立起对行政权力使用过程的全方位监控机制。
（二）完善我国行政监督体系的对策措施
通过上述对我国当前行政监督的现状分析，我国现存问题颇多，因而亟须从以下几个方面改革和完善行政监督体系。
1.加强党对领导干部行为和权力运用的监督
2.强化人大监督制约机制
3.增强行政监察部门的权威性
4.建立健全行政监督体系的协调机制
5.健全行政监督的法律法规体系
6.完善群众监督机制
7.健全舆论监督机制
8.提高行政监督人员的综合素质
行政监督的问题，归根到底是人对于人的监督，着力点还在于人的素质问题上，毕竟不论哪个机关部门或是社会的群体，都是由人组成，因此，人的素质提高至关重要。
参考文献：
一、行政监督和舆论监督交融的必要性
我国民主法制尚待完善的今天，行政监督是最直接有效的传统监督方式。为加强机关效能建设，各级纪委都设立了纠风办，专门考核政府职能部门的作风建设。但仅靠一个部门、几个工作人员、几次明察暗访和零星的市民投诉，难以实现对民服务的全覆盖和对职能部门的客观考核，这种考核结果具有一定的偶然性和片面性。
近年来，新闻舆论监督取得了长足的发展，在国家的政治生活、社会生活中扮演着越来越重要的角色，在监督公共权力、维护社会公正、推进民主进程等方面发挥着越来越显著的作用。然而，长期以来，舆论监督的效果缺乏保障机制。有些部门对待舆论监督不合作、消极抵制甚至千方百计阻挠，致使一些被曝光的问题不了了之。
二、行政监督和舆论监督交融的可能性
行政监督和舆论监督都存在缺陷，舆论监督只有舆论上的影响力而无执法意义上的制裁性和强制力，不能直接解决问题；行政监督直接有效，但信息来源和震慑力有限。如果将彼此交融，就会取得“1+1>2”的效果。
从重大项目听证会、新闻发言人制度到重大新闻制度，以及有些地方施行的新闻曝光案件追查制度，说明开放的政府已经逐步发挥主动性。行政监督和舆论监督交融有利于政府掌握舆论主动权，让民众对政府处理问题的态度由怀疑转化为信任。《政风（行风）热线》通过舆论监督，拓宽政府信息向公众流通的渠道，促使公职人员形成向公众提供信息、解释政策、听取反馈的习惯，从而增强公民了解和监督政府施政的能力，提高政府的开放程度和向公众负责的力度。
三、行政监督和舆论监督如何有效交融
监督各类行政行为，以便更好地服务民生，是行政监督和舆论监督共同的目标和准则。通过《政风（行风）热线》节目，行政监督找到了更有效的执行通道和更广泛的服务领域，舆论监督找到了较好的保障机制。所谓交融，就是有沟通，有反馈，能相互作用、相互影响。在两种监督交融过程中，笔者认为有三点比较关键：
（一）操作流程体现权威性
全国各地的政风行风节目模式几乎一样，都是由政府办、监察局、纠风办、广播电视台四家联合主办，这就注定节目从本质上不同于以往媒体自发开办的舆论监督节目，在行政框架内或组织上能够保证节目长久的生命力。
《政风（行风）热线》作为两种监督交融的产物，具有很强的开放性、透明性，更具公信力和权威性。从各地操作模式来看，基本上都是政府办牵头下发文件，纪委和广电台具体运作。昌吉人民广播电台出台的《昌广“行风热线”考核细则》实行百分制，其中组织领导10分，参与直播40分，要求主要领导上线、不准安排虚假电话、解答问题不推诿扯皮等；配合媒体采访30分，要求对媒体记者宣传采访和跟踪报道不得推诿、敷衍、搪塞；办理咨询投诉20分，要求对当场未能解答的投诉件，纳入“12345”政府公共服务热线进行办理，由该热线对办理及答复情况逐一进行回访。这些规范化和制度化的操作要求，保障了市民诉求能在舆论监督下得到客观、公正、及时的解决。
（二）媒体报道体现服务性
《政风（行风）热线》的生命力体现在新闻性、服务性和本土性方面。昌吉人民广播电台2008年开办了《昌广行风热线》，以“关注民生、服务百姓、服务生活”为节目的出发点和落脚点，在服务通道和内容安排上放大媒体服务特质，取得一定成效。仅今年上半年，《昌广行风热线》节目共播出115期，州直和县市51家政府部门参播上线，共接听热线692个，听众来信、来访反映问题12件，按照《自治州政风行风热线工作制度》，各类群众诉求通过在线解答、直播连线、记者追踪采访、书面转办等形式进行了解释和答复，回复率达到95%，办结率89%以上，市民满意率超过90%。
真实平衡原则。《昌广行风热线》节目秉承务实、真实、扎实的理念，在话筒前，诉求方的市民和应诉方的相关部门共同受到公众舆论的监督。群众的诉求合不合理、相关部门业务水平如何，都通过节目播发出去。因此，电台的“三方通话”、采访对象的同期声、记者亲历等报道形式都是节目经常使用的。
合理安排选题。针对市民咨询投诉量日趋增多、投诉内容涉及部门广、情况复杂等实际情况，节目对热点部门实行一年两次上线。在部门上线安排上采用“条与块”、“专题+主题”相结合的模式，如春节前针对民工讨薪问题集中、给困难群体送温暖、春节市场保障等主题，分别安排昌吉州劳动局与总工会、民政局、残联、工商局与物价局等集中上线。这种模式利于群众充分反映诉求，将同一部门或行业的问题集中解决。
拓展诉求渠道。《昌广行风热线》节目与时俱进，早几年就拥有自己的微博、短信平台、热线电话等，并在网站上设置专门频道进行网民互动。为更好地服务市民、扩大节目影响力，2006年，《昌广行风热线》大型户外直播活动开始启动，第一场户外直播现场市民多达500多人次，昌吉州纪委书记和分管副州长也前来参与节目，一个半小时的现场直播共接到市民咨询投诉34件；自此每年结合大型活动和特殊节日的大型直播活动都有十几次，在群众中产生了良好的效果。
（三）舆论监督体现实效性
《昌广行风热线》是一项民心工程，是部门和行业联系群众、掌握群众诉求的有效渠道，节目质量的好坏，取决于市民群众的咨询投诉类问题能否得到有效解决。调查显示，这档节目使曾经的弱势媒体昌吉广播恢复了一定的收听市场，成为电台社会、经济效益的“头号功臣”。
为确保节目报道效果，各地《政风热线》均有严格的节目直播制度、媒体互动制度、投诉问题督办制度、限时办结限时反馈制度、节目考核和监督考评制度以及协调运行机制。《昌吉州《昌广行风热线》群众诉求办理制度考核细则》充分体现了舆论监督和行政监督的交融，要求各部门只要是媒体介入，必须全力配合，媒体有权利跟踪这些投诉问题处理的全过程，并形成新闻稿件。
随着社会进步和历史的发展，特别是依法治国成为治国安邦的方略，对公权的监督和制约，尤其对行政权的监督与制约已成为法制社会的要求和法制文明的重要体现。行政监督的成效直接影响社会经济发展和法治建设的成果，关乎依法治国的成败，因此，加强行政监督、完善国家监督体系必然成为改革发展的重大课题。
一、行政监督体系
行政监督以监督主体为标准可分为:(l)行政机关内部的监督，即自我监督。一般行政机关内部都设有监察部门，对行政机关内部的活动实行纪律监督或建立内部制约机制，行政机关内设机构相互监督、相互制约。(2)行政系统上下级的监督，主要是上级对下级工作的检查，以及行政复议。(3)其它行政机关对某一特定行政机关、特定行政处罚的专门职能监督。如审计监督、监察、财务监督、税务监督等。除上之外，其他影响行政监督的相关监督行为还有:
(一)司法机关的监督
按照司法最终裁决原则，当事人对行政处罚存在异议，可以诉诸法律，即行政诉讼。法院通过维持、撤销或改变行政处罚决定对行政行为进行司法监督。
(二)其它社会力量的监督
其它社会力量的监督虽不是法定监督，在直接效力上弱于行政机关和司法机关的监督，但其意义重大。具体有:1.政党(组织)的纪律监督许多行政机关的工作人员同属于某一党派或组织，通过政党(组织)的纪律、章程规范其成员的行为，尤其执政党对其成员的约束，能够间接实现对行政行为进行监督。2.新闻舆论监督民主政治的现念赋于新闻舆论某种特殊的社会地位，新闻舆论对行政行为的公开，能够使错误的行政行为受到强大的社会压力，迅速得以纠正。3.其它社会团体和公民个人对行政行为的监督社会团体和个人通过检举、揭发、批评、建议等方式向行政机关和有权监督机关反映，促使行政机关及时发现错误，加以纠正。
二、行政监督的特点
(一)行政监督的广泛性
长期以来我国的国家管理主要采取行政管理的模式，无论是国家机关内部机构的设立，还是各机关的管理、人员配置等都离不开行政模式。尽管法官法、检察官法早已公布实施，但是对检察官、法官的管理以及检察机关、审判机关的内部管理还是基本套用行政管理模式，甚至许多事业单位的管理也是如此。行政管理必然伴随着行政监督，因此，行政监督遍及所有机关、企业、事业单位。介人面涉及社会、经济、文化等领域。检察机关作为国家法律监督机关，其监督的范围限于诉讼过程，仅对诉讼活动实行监督。因此，行政监督与其他国家监督相比具有明显的广泛性。
(二)行政监督的主导性
由于中共党员在公职人员中所占的比例大，为便于监督，行政监督与党纪监督具有关联性，最典型是纪检监察，实际是一套人马两块牌子。加上“”措施的巨大威慑，强化了行政监督的力度。使行政监督在国家监督体系上居于主导地位。
(三)行政监督的主动性
行政监督是对行政权行使的全面监督，贯穿于行政行为始终，不但对行政行为存在的问题进行事后监督，同时也对行政的起始行为进行监督。如纪检监察介人工程招投标、政府采购招投标等，都是对行政行为始点的监督。
三、当前行政监督存在的问题
(一)问题
由于行政监督的特点决定行政监督对我国经济建设和社会发展起到积极的推动作用，但由于体制和机制存在的问题也暴露其弊端，因其弊而出现诸多问题。
1.监督力度不足
一些行政单位为了本地方、本单位、本部门的利益，不严格依法、依规、依章办事，有法不依、有章不循，在行使行政权过程中不依法审批、不依法处罚的现象严重，给国家和人民的利益造成重大损失，从土地监管的情况看，全国近7年内失去耕地达1亿亩。根据土地管理法规定，土地征用后两年没有建设应当收回，但事实上大量被圈占的土地长期荒芜，致使许多农民失去了赖以生存的土地，成为无地可种、无业可就、无社会保障的“三无人员”，给社会的安定、稳定造成极大威胁。仅2003年国土资源部查处土地违法案件达到162000件，而得到处理的不足百分之一。究其原因，既有审批不当，也有查处不力;既有行政监督不力，也不乏土地管理部门及其工作人员不履行或不认真履行职责的行政不当行为和违法行为;既有失职、读职也有贪赃枉法。
2.监督滞后
一些行政机关及其工作人员怠用、滥用行政权，违法行使审批权、滥用处罚权。由于不正确行使行政权，致使土地资源、林业资源、矿产资源以及其他资源遭受严重破坏，安全生产责任事故屡屡发生，严重威胁群众的生命、财产安全，造成不良的社会效果。2005年最高人民检察院读职侵权检察厅派员介人调查死亡人数在30人以上的特大矿难事故就达12起，最多的一起导致214人死亡。许多事故隐患本该及时发现，但由于监督滞后，致使重大事故频频发生。
3.监督效果不理想
由于监督不力，监督滞后，致使监督效果不理想。从药品生产企业不断暴出的重大事件，不难看出监督体系存在的漏洞和监督效果，在黑龙江哈药二厂制售假药导致n名患者死亡之后不久，卫生部又发出紧急通知，要求各地停止使用上海华源股份有限公司安徽华源生物药业有限公司生产的“欣弗”注射液。此前全国各地不少患者在注射欣弗后产生严重不良反应，多人不幸死亡。这些生产企业都是通过国家质量认证的企业，为何一而再，再而三接连不断发生重大安全事故，在事实面前任何人都不可回避监督效果问题。
(二)主要原因
存在以上现象的主要原因主要有以下几点:
1.行政监督自成一体
由于行政监督与其他国家监督体系不接轨，信息不能互通，致使行政监督与法律监督和其他监督脱节，行政监督自成一体，成为不受监督的监督。从而影响了行政监督的效力和国家法律监督的职能发挥。目前我国法律监督仅限于诉讼监督，包括立案监督、审判监督、刑事执行监督。检察机关的“审视”范围只限于诉讼环节。行政机关作为法律执行机关，是否正确统一执行法律，法律监督机关无法对其“审视”。法制的统一应当包括各种法律、法规、规章执行的统一，司法机关应用法律要统一，行政机关执行法律也要统一，检察机关监督法律的正确统一实施，只限于诉讼的监督，不难看出其监督职能的欠.缺。由于权力配置失衡，使行政权失去应有的监督，行政监督成为行政行为的终端监督。虽然行政诉讼是行政争议的司法救济，但这种救济是行政相对人不服行政裁决的救济渠道，但行政人员的在行使职权过程中的犯罪行为，由于法律监督范围的限制难于发现，因此行政人员读职犯罪发现难的问题已成为法律监督的“瓶颈”制约。#p#分页标题#e#
2.行政监督独立性不强
行政监督权与行政权是从与属的关系，行政监督权属于行政权的重要组成部分，它与行政审批权、行政许可权等权种一样，是行政权权种之一，离不开行政首长负责制的制约。如国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，该规定第一条规定“为了保证行政执法机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件，依法惩治破坏社会主义市场经济秩序罪、妨碍社会管理秩序罪以及其他罪，保障社会主义建设事业顺利进行，制定本规定。”规定下发后仍有一些行政执法机关不移交，有的因拘私舞弊不移交，有的则为本单位、本部门的利益，以罚代刑不移交。按理说各行政执法单位都设有纪检监察部门，对行政执法实行监督，最容易发现问题。可是，由于各行政执法机关的纪检监察部门是该机关的内设机构，要服从该机关的统一领导，纪检监察人员要服从行政长官的命令，且各内设纪检监察部门的工作人员其工资福利都在本单位，从而造成监督者与被监督者利益共存，形成行政执法与行政监督一体化，最终造成监督职能的弱化、虚化。
3.行政监督人员的业务素质还不适应形势发展要求
一是近年来我国的立法工作有较大发展，制订了大量的法律法规，这些法律法规涉及各行各业，涉及面宽、行业性强，要取得确实有效的监督效果，监督人员必须具备较好的法律知识、行业知识和专业调查知识，具有较强的调查能力和法律应用能力。但是，目前行政监督人员绝大部分人员来自行政人员，法律专业、侦查专业的人才极少。有些人员虽然具有行业知识，但缺少法律应用能力和专业调查能力;有的虽然具有法律专业知识和调查能力，但缺少必要的行业知识，不具有“三位一体”的知识结构。二是随着社会不断进步和改革的深人发展，新的行业知识不断出现，对行政监督提出新要求。如股指期货即将上市，证券监督部门的人才需要补充，在岗人员的知识需要更新，知识结构需要不断完善，但由于行政编制的制约，新的人才得不到及时补充，在岗人员又培训不足，经常出现外行监督内行的尴尬局面。三是认识偏差。绝大部分人只认知贪污、贿赂的危害性，认为中饱私囊是腐败行为，而不把、、询私舞弊犯罪当作腐败，不认识读职犯罪的严重性、危害性、打击的必要性，总认为因公犯罪可以谅解，即使造成再大的损失也可以理解，心里狠不起，不把犯罪当犯罪。于是出现不想办、不敢办、不会办的现象。从近年来司法实践看，纪检监察机关移送的案件几乎都是贪污贿赂案，移交读职侵权案少乎其少，其他行政监督部门更谈不上移交。
四、完善行政监督的几点设想
(一)改革行政监督结构，提高行政监督能力
把监察、审计等行政监督机构合而为一，建立行政监督中心机构，实行行政监督体制一体化。其意义:一是提高行政监督机构的独立性，减少干扰和阻力，强化行政监督职能;二是整合现有各行政监督机构职能，避免各自为政，资源分散，极大丰富行政监督手段，聚合监督力量，增强监督力度，提高监督效果;三是便于群众举报和案件统一受理、管理、处理，避免一案多投或同一事实涉及多部门的分头管理;四是利于调查，节约调查成本;五是便于司法机关沟通联系，减少因部门分散造成信息分散、联系不便，加强行政监督与法律监督和其他国家监督机构的联系。鉴于体制的现状，可以考虑分步进行，建立以监察厅、局为核心的行政监督职能体系，领导各行业、部门的行政监督机构，统一领导行政机关、司法机关和其他国家机关的内设纪检监察人员，所在各机关、企业、事业单位的监察人员，其编制、工资福利从所在单位剥离出来，使监督者和被监督者无法。利益共存，同舟共济”，进一步提高行政监督的独立性，增强行政监督能力。待政治体制改革时机成熟时，再考虑建立行政监督体制一体化。
(二)建立统一的国家监督体系信息网络
实行行政监督网络与法律监督网络、人大监督网络互通，使各监督机构信息共享，既便于专门监督，又便于相互监督，既能及时发现行政监督中存在的问题，提高了监督效率，节约监督成本，又能提高监督的质量。
(三)充分发挥其他监督的作用
加强政党(组织)的纪律监督、新闻舆论监督、其它社会团体和公民个人对行政行为的监督。在建立健全国家监督体系的同时，充分发挥其他监督的作用。国家利益也是执政党的利益，国家的权力是人民权力的让渡，行政监督的作用在于促进行政机关及其工作人员掌好权、用好权，确保公职人员的勤政性与廉洁性。国家监督、党派监督、社会监督的出发点和落脚点是一致的，都是为了促进我国经济发展、社会进步，推动社会主义民主法制建设的发展。因此，我们在健全国家监督体系，发挥国家监督主导作用的过程中，不可忽视其他监督的作用，使其他监督更好地为国家监督服务。
(四)要充分发挥法律监督的主动性
目前职务犯罪还处于高发期，这一观点已经成为理论界、司法界的共识，但实际发生的案件与发现查办的案件之间还有不少的差距，存在较大的“黑数”。反腐败不但要有决心、信心，更重要的是要有反腐败的措施、手段和方法。检察机关作为专门监督机关，肩负着发现、证实、惩罚职务犯罪的职责，应当把工作的着力点放在发现犯罪这一环节，把发现犯罪作为职务犯罪侦查基础性工作，并切实抓紧抓好。鉴于行政监督自成一体的现状，行政部门行业性、隐蔽性强，行政监督出现的问题未能及时有效发现;另一方面举报线索不断减少。福建省人民检察院反读职侵权部门所办的案件中，来源于群众举报的只占2。%，全国反读职侵权检察部门的案件线索2006年比2005年减少10个百分点，并显逐年下降的趋势。检察机关要打开职务犯罪侦查的被动局面，打破对行政监督“隔岸相望”的僵局，唯一的办法就是主动出击“搭桥”沟通，这是形势所逼，也是实践的必须。
第一，加强内合外联，充分发挥检察机关的职能作用。一是加强与各内设业务部门的联系，建立内部案件线索移送制度，从侦监、公诉、反贪、预防、控告、申诉、监所检察等部门的诉讼活动中发现职务犯罪案件线索;二是加强与监察、审计、人大的联系，使法律监督与行政监督和其他监督形成合力，聚合监督资源，完善监督体系，增加监督力度;三是与公安、法院、司法行政机关加强联系，以专项工作为平台，加强政法机关的横向联系，促进司法的公正与效率。#p#分页标题#e#
在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的，仅仅对一些具体事务的监督，而是要对行政主体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法治的重要内容。
行政执法国家行政机关及其公职人员以及根据法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，其是法的实施的重要组成部分和基本实现方式。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导的活动。
本文通过分析，界定了行政执法监督机制的含义，并通过对行政执法监督理论的分析，反思了我过现状的行政执法监督机制，提出了必须健全和完善我国的行政执法监督主体，以适应构建和谐社会的需要。
关键词：行政执法 行政执法监督 行政执法监督主体 自由裁量权
“监督”一词，根据我国《辞源》的解释，是指监察督促之意。在现代社会监督已成为国家民主政治的重要内容，它的实质是指权力的制约、督导、防止权力的滥用和腐败。国家如无必要的监督机制，就很难正常的运作和发展。因此，现代国家都把监督制度作为国家的基本机制之一。在这里我们所讲的行政执法监督不是对行政执法的行为零碎的，仅仅对一些具体事务的监督，而是要对行政主 体所作的因执法而产生的具体行政行为和一些特定的抽象行政行为的体制化，一般化的监督，这是一种制度化的监督，这种监督是法治的重要内容。
一、行政执法监督机制之界定
（1）行政执法。行政执法是指国家行政机关及其公职人员以及法律、法规授权或受有权国家机关委托，行使相关行政执法权力的单位和个人依照法定职权和程序贯彻执行法律的活动，包括行政许可、确认、检查、处罚、强制等各种行为方式。在我国，行政执法主体的产生主要有两种渠道：1、根据法律规定依法产生和获得；2、根据法定授权产生和获得。具体而言，我国的行政主体主要有以下三类：1、中央和地方各级政府；2、各级人民政府中享有执法权的下属机构；3、因法律、法规授权而具有管理社会公共事务职能的组织和按照法律规定，由行政机关委托授权的依法成立的管理公共事务的事业组织。
（2） 行政执法监督。行政执法监督是指各类监督主体依法对国家行政机关及其公务员及有权行政主体的行政行为实行监察、督促、督导活动。这与行政监察监督不同，后者是指行政机关或国家公务员对企事业单位或公民，其他组织等行政相对人执行法律、法规、规章及执行行政命令，决定等情况进行监督，它包括如工商、税务等部门对个人、组织的监督，稽查特派员对国有大中型企业的监督等等，行政执法监督主体一般包括以下几类：1、权力机关对行政执法的监督，是指各级人民代表大会及其常委会依法定职权和程序，对它所产生的国家机关及其公职人员的法律活动所实施的监督，权力机关的监督包括两个方面的内容：一是法律监督；二是工作监督；2、行政机关的监督。指各级国家行政机关依法依照隶属关系，对下级国家行政机关及其公职人员执行法律和守法活动的监督；3、司法机关的监督，分检察机关的监督和审判机关的监督；4、社会组织的监督；5、舆论的监督；6、人民群众的监督。
二、关于行政执法监督理论的分析
1、行政执法与“权力”的关系。有史以来行政一直是权力的代名词，行政执法是权力最形象逼真的化身。权力具有双重性，它不仅代表责任和义务，同时也意味着某个人的便利和地位。权力在使用的过程中，必然产生两种效果：正效应和负效应。权利的正效应指权力发挥其正常的应有的正面和职能。权力的负效应，指权力的拥有着假公济私、滥用权力，因而对公共目标和公共利益造成危害。行政执法在日常生活中表现是纷繁具体的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，且其具有国家强制性，该强制性是由国家强制力来实现的，因而行政执法便具有了权力的负面效应。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中乱立章法、以言代行、以权压法、干扰执法、越权执法、滥施处罚、以罚代法、以罚代刑、徇私枉法、贪赃枉法、不履行法定职责等执法违法的现象仍然存在，有些现象表现的相当突出。
2、权力必须受到制约。在我国一切权力都属于人民，人民为了治理好自己的国家，需要通过经过科学分工的各个国家机关来行使权力。每个行政机关的权限应经过合理配置，其权限都必须是特定的、受到限制的，权力只有受到限制才能真正保障权力的正当行使。而不受限制的权利必然导致腐败、绝对权力绝对腐败，这是千古不变的真理。每一个机关及其公务员都必须在法定的的权限内行使权力，自觉接受来自其他国家机构及人民的监督。对行政机关有效地监督，是保障依法行政的重要方式。
3、自由裁量权的界定。行政执法过程中最难监督之点即行政执法中自由裁量权的运用，最能侵犯个人、组织、正当权益的也是行政执法中自由裁量权的存在。现代法治原则不仅要求行政执法依法办事，而且行政执法根据公认的合理性原则行使自由裁量权，应当看到行政机关本身对行政效率的追求，行政管理采取首长负责制，行政活动中自由裁量的必要性都给依法行政带来了困难。 各种监督主体对行政执法监督的困难之处也在于此。国家应对行政执法监督机制进行研究，从而防止行政主体在执法过程中对权力的滥用，保护公民合法权益不受行政主体滥用权力的侵害。
三、我国现行行政执法监督机制反思
1、现行行政执法监督机制。我国历来十分重视行政执法监督机制的建设和完善，到目前为止，已初步形成一个主体众多，范围广泛，形式多样的行政执法监督体系。从主体来看，包括权力机关监督，新闻监督，人民群众的监督，其他组织和社会的监督；以监督的范围来看，既包括对国家各级，各类行政机关是否依法行政监督，也包括对国家公务员是否遵纪守法，廉洁奉公实行监督；从监督的内容来看，既包括各级政府抽象行政行为的合法性及合理性，也包括具体行政行为的合法性及合理性。
2、行政执法监督现状及不足。目前我国虽初步形成了内外结合的行政执法监督体系，发挥了较为全面功能，但仍存在一系列的明显缺陷。主要表现为：不少监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差；一些监督部门职能重复、交叉过多，监督权责关系未理顺；监督部门之间协调、配合不够，对行政执法部门尚未形成应有的监督合力；等等。 这些事实的存在与发展与我国行政执法监督机制的落后与不足是不相适应的，为此我们必须要在社会急剧发展的时期，在社会转型期内认真了解我国现行行政执法监督的缺陷。我国行政执法监督体制的主要问题（一）监督的主、客体错位。群众对行政执法、各监督机构对所监督机构、同级机构之间总是关系牵制，致监督无力；（二）监督职权混同，目前我国党政不分，以党代政的现象仍存，表现在监督机制上就显得党的监督在很大程度上取代和包揽了其他主体的监督；（三）监督主体的监督意识淡漠；（四）社会监督、民主监督力度不够；（五）监督与制裁衔接不紧凑，后者往往软弱无力；（六）监督法治程度底，制度不健全。
四、我国执法监督体制的重构
（一） 我们须明确其重构之前提条件
第一、 其依据须法律化。行政执法须有法可依，有法必依、执法必严。并且这些法律在形式上要具有规范性，具备法的特征，从整体上，行政执法所依据的法律文件应具有的外在形式和特征，不同内容之间应该互相联系，形式统一的体系；从微观上讲，行政执法所依据的法律条文的用词及整个条文构造应当严密，使法律规范，具有较强的操作性；第二、制定和完善关于行政（执法）程序的地方性法规、规章，更有效地规范行政执法行为。行政程序规范不完备和不适应社会主义市场经济的要求，是目前行政法制的一个重大缺陷。 第三、建立有效的行政执法监督保障机制。因为行政执法所依据法律无论怎么完备，因普通法律及其他规范性文件可以任意被违反而不承担任何相应后果的话。相关法律的权威边无法建立起来，行政执法的效果也不会见好；第四、培养行政执法监督意识。由于权力绝对私有制的时代离我们并不远，与之相联系的心理积淀、习惯模式、价值观念、风俗传统还会延续，这些东西有可能会以新的面貌出现，要清除这种可能性，需培养人民的民主意识。人民应懂得自己才是国家的主人，而不是某个利益集团和个人，每个公民都应当清除传统的特权观念，等级观念等非平等思想，树立起平等意识。再者要有参与意识，人民当家作主不只是发表言论，更主要的参政议政，通过人民代表大会等各种途径对国家机关及其工作人员进行监督。可以说没有参与意识，别的一切都等于零，有了这些民主意识，行政执法监督意识就有了基础，可以说行政执法监督意识只是民主意识的一部分，在该种意识的培养中，教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知识，提高法律意识的作用，并对人精神风貌和良好素养起长期的巨大使用，潜化地影响其职业道德、职业能力、责任心和使命感，为正确、合理地履行职责奠定坚实的基础，使行政执法监督主体能在法制领域依法监督。
（二） 须健全和完善行政执法监督主体。我们需要深入细致地分析研讨行政监督主体本身的优劣得失，以求对症下药，健全和完善等。健全和完善人大监督。首先要坚持人大在对行政执法监督职权中的统一性，其次是要提高权力机关监督的权威性。为此我们需从如下几方面做工作：
第一、 要深刻意识人大监督是最权威的监督，别的监督都从属于人大监督。因此一方面要大力宣传宪法，让每个人都了解人大的作用，了解人大监督的特点。从而形成一种强大的思想趋势，凝聚为一种舆论力量；另一方面要加强制度建设，从制度上保障人大监督的行使，明确各种监督内容，监督程序，使人大监督在实际上具有可操作性，可执行性。
第二、 改善党的领导和人大监督的关系。党对人大的领导属政治、组织、思想的领导，人大监督是最高监督，故而人大绝对可以对党的成员进行监督，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系，这样，一个国家的机构运转才能正常进行；
第三、加强人大监督的监督力度。首先要认真全面听取和审议政府工作报告，其次人大应充分运用质询和询问，时刻监督政府在行政执法中的违法和不合法行为，使行政执法行为公布于众。要加强各种形式的行政执法监督，充分发挥各级人大在行政执法监督中的作用，维护法制统一正确实施，坚决杜绝行政执法领域存在的执法犯法、贪赃枉法以及地方保护主义、部门保护主义等现象。
第四、尽快制定一部人大及其常委会的监督法，以制度化的方式把人大监督的内容、方式、程序等以明文形式公诸于众，使人大的监督具有针对的操作性，使之有效地运行。
第五、完善人大各组成部门。首先，应进一步提高现有的专门委员会组成人员的素质，要吸收既懂专业知识，又有实际经验和较高政策水平的人进入专门委员会，以提高其整体工作效力。其次，必须十分重视有专门委员会办事机构人员的配置。
第六，健全和完善对行政执法的司法监督。在我国，司法监督包括检察院的监督和法院监督，要健全完善司法监督，首先须扩大对行政执法的监督范围，强化司法监督对行政执法的监督功能。 第七，健全和完善行政执法的内部监督。行政执法的内部监督包括一般监督和专门监督。一般监督指行政体系内部上下级之间的监督，专门监督是行政监察监督和审计监督。首先对行政监察，我们应朝以下各方面着力加强行政监督制度。1、职能分离，行政监察监督的职能必须独化，并与其它监督方式有明确的区别；2、加强行政监察的透明度，制度化、法律化；3、集中力量促使行政监察机关监察任务的完成。其次对审计监督，我们应加深和拓展审计监督的作用范围，搞好对固定资产投资缓建项目的跟踪审计，加强对流通活动、消费基金、财政金融等部门的审计，抓好对发展农业和扶贫专项资金的审计，另外还要实现审计监督的法律化、制度化。
第八、健全和完善对行政执法的社会监督。这是一种最能体现国家的一切权力属于人民和人民当家作主的一种监督形式，故而这种监督方式具有很重要的作用和巨大意义。要健全和完善这种监督，首先应健全和完善各民主党派的监督，各民主党派的监督主要是通过人民政协的组织形式进行的。通过政治协商对执法监督起着重大作用，但现实生活中我们可以看到并感觉到各民主党派的理想监督状态和实际监督效果之间仍存在一定差距，所以要继续努力使各民主学派的政治协商和民主监督走向法制化、制度化，并在实践中丰富和发展政治协商、民主监督制度。并且还要进一步扩大各民主党派代表人物在各级人大政府和司法部门担任领导职务的名额，使大量有知识、有能力的人才直接参加国家管理。另外也要加强民主党派的自身建设，提高参政议政素质。在组织选拔上，选拔品学兼优有组织能力的新人进入各级领导机构。其次还要健全和完善人民群众对行政执法的监督。人民群众对行政执法的监督的愿望应该是很热烈的，国家为人民群众对行政执法的监督开辟了各种通道，有信访，举报、申诉、控告、建议等等。当前在这些方面存在的主要问题是国家的愿望与地方政府个别领导的利益的冲突，中央希望人民群众中存在的问题能得以及时、迅速地解决，但地方部分为一己之私，不认真对待人民群众的呼声，害怕把矛盾公开化，影响自己的政绩，造 成很多群众 越级上访，申诉等等，但这些问题有时并不是上级部门所能直接解决，甚至间接也不能解决，故而，中央应重视政策的执行问题，地方也应深刻明白，这是对本身长远利益的考虑，如果有这个观念的转变，那么人民群众 的信访、举报、申诉等应该是很容易解决的，别的都不是问题，这样就可以从最根本上稳固统治阶级赖以生存的人民群众。
最后，还要健全和完善舆论对行政执法的监督。舆论是一种公众意见，舆论监督，尤其是新舆论监督具有全民公审的强大威力，它能及时地把官僚主义和违法乱纪行为置于众目睽睽之下，产生无可抵御的批判力量。我国的舆论监督走过了曲折的路程，在我们传统的文化中缺乏对舆论理论的形容，故而我们只把舆论看成是宣传，鼓动和组织群众，舆论监督功能却没有被提到桌面上来。目前舆论监督仍然面临许多困难，所以必须认真对待这些问题，要认识到新闻舆论必须代表广大群众的利益，它必须深入生活，言言有物，有的放矢，为群众说话，发挥其应有的作用。因为新闻舆论属于意识形态领域，在我国，此方面的改革要比政治、经济领域内改革更为困难和复杂。还要认识到新闻舆论监督要法制化，我国新闻舆论方面的立法比起其他方面的立法是比较滞后，但现实中许多新闻单位代表正又对非正义的行为进行揭露和批判时，却得不到应有的保障。在对舆论的管理方面，暂时处理的情况多，人治的色彩比较浓，在可能面临社会诸多压力的情况下，新闻机构的一些领导不得不时刻观察上面的态度，仔细应对各种情况，这样政治就领导 了舆论界，政治上的黑幕被遮将会导致更大的损失。因此，应允许新闻界经常披露有关问题，并发表评论，展开讨论。在提倡舆论监督的同时，应切忌出现“舆论定案”的现象。
总之，行政执法监督机制的研究是一个涉及面很大的课题，它需要从政治、经济、文化、法律等方面深刻分析才会实际有所增益，才能强化对行政执法的监督力度，确保依法行政，社会秩序的稳定和人民生活的安定，以适应我国构建和谐社会的需要。
参考文献：
1、张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版。
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6、王宝明：《行政法与行政诉讼法》，中国城市出版社2003年版。
注释：
张民锋、傅斯来：《当前行政执法中亟待解决的几个问题》，载北京市人民政府法制办公室：《行政执法问题研究》，第51页。
肖扬主编：《依法治国论》，法律出版社1998年版，第85页。
一、行政执法的现状
行政执法机关是维护社会秩序，促进经济发展，依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实也存在着不容忽视的问题。表现在行政执法行为随意性太强，执法人员即是法律，行政处罚不受监督，执法人员执法行为不受制约，执法中主观武断，徇私枉法，执法不严，渎职失职，，甚至执法犯法。从全国案例看，确实存在不可忽视，甚至严重的问题。例如广东毒米案、江西食用油案、山西、广西的矿难、安徽劣质奶粉案等等，无不反映出行政执法的混乱状态和负有执法职责的部门行政执法严重失职和软弱混乱的问题。
造成行政执法机关执法行为出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为，是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，由哪个部门进行监督，怎样限制、规范行政执法行为、防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要相当长的时间，因为依法治国的目标并非短期能够实现。在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为，基本处于无外部监督的状态，对这些执法行为的监督，主要通过内部规章制度的制约，然而从上述案例可以看出，这些内部制约机制发挥了多大作用，已足以说明问题。"权力失去监督，就会产生腐败"，永远是一条真理。
二、检察机关对行政执法监督的现状及监督不力的原因
检察机关对行政执法机关行政执法实施法律监督的状况总的来说还不能令人满意，涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、医药卫生安全问题、建筑安全问题、环境卫生安全问题、工商、税费、税流失问题等等，一个也没解决好，监督乏力。
正因如此，近几年来，检察机关自觉加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止"以罚代刑"的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法机关中的腐败犯罪分子，对犯罪起到警示、震摄作用，通过扎这实开展职务犯罪预防，防患于未然，对行政执法行为的正确、公正、严格、规范行施起到了促进作用，可以说上述工作均取得了一定的效果，但监督的任务仍任重而道远。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下两种：一是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出对经济领域犯罪案件实施立案监督的专项行动，意在加强对行政执法中有案不立、有罪不究，以行政处罚代替刑事处罚的监督力度，发挥打击犯罪，遏制犯罪，维护经济正常健康发展的目的。专项行动取得了一定的成绩，但总体发展仍需加强，机制建设尚不配套，受主观因素的影响大，工作制度不到位。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但从统计情况看，自侦案件中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例比较低，而因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。
分析原因主要有：一、案件线索少。据某县统计，几年来因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件，向检察机关进行控告、举报的一件也没有。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自已发现线索，而其他工作的繁忙（该项工作主要有侦查监督部门负责），又难以拿出人力、精力去深查线索。举报线索少的原因是不言而喻，被处罚的当事人本来可能涉嫌犯罪，而被行政执法机关处以较轻的处罚（相对刑罚而言），当然会息事宁人；而行政执法机关对此已作罚款（主要形式）或其他形式的处罚，也必将受到经济利益驱使（严格不应出现这种情况，但现实必竟存在）而得罚便罚，不会再去追究当事人其他责任了，这也正是以罚代刑现象存在的本质所在。当然，群众意识淡薄也是原因之一，但群众对案件的了解不会很深，并且当今社会下，"事不关已"而主动"管事"的人又有多少呢！二、立法上的漏洞。检察机关作为国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责。但相比较而言，检察机关的监督主要体现在刑事法律的监督上，也就是说刑事法律监督是比较成熟的，而对行政执法的监督则相对弱化，主要原因笔者认为：在于立法上的漏洞和不完整。从法律的比较可以非常清楚的看出来，在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等等，非常具体，非常明确，这是检察人员履行职责的依据，是以国家强制力作后盾的，是宪法规定的检察权的具体体现，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，法律的规定则几乎是个空白。例如开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查，查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。从现实执法情况看，只是检察机关通过加强与有关行政执法部门的联系，达成共识，签订会议纪要等形式来开展监督工作，笔者认为，这种"协调"形式的监督是达不到法律规定的效果的，工作也是难以开展到位的。并且以文件建立起来的监督在贯彻中同法律规定的监督权是无法并论的。三、监督手段弱。从当前情况看，对经济领域犯罪打击不力的主要原因在于有的行政执法机关"以罚代刑"现象的存在和案件线索无法被司法机关发现并追究。而检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关的监督又缺乏有力的手段，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出"检察建议"，从手段上分析，比较弱，并且提建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。但从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构罪标准一般数额较高，而行政执法机关一次查获和发现的当事人的物品（犯罪对象）则很难达到犯罪的数额和标准。对此情况，检察机关怎么办，也无从下手。因为检察机关也无法再进行初查，从人力、物力上也难以保障，并且行政执法机关是否支持也可见一斑。
三、建议和对策
行政执法机关存在随意执法的现象比较严重，极大地损害了国家行政机关的形象，破坏了人们的法制观念，损害了经济的健康发展。落实检察监督权，防止打击不力，关键在于依法履行检察监督职责，建立合理机制，完善法律规定，补足漏洞和空白，深挖犯罪线索，加大打击力度，实现公平正义的要求。
第一，完善法律规定。这是解决对行政执法机关监督不力问题的根本方法，要通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，使检察机关监督权更具体、更具操作性，使检察机关的法律监督任务与能够实施的监督手段相统一。检察机关依法对行政执法机关进行法律监督工作，不再仅仅依靠双方的建立联系制度和协商来完成，而是监督有依据，建议有根据，工作有力度。
一、药品行政执法监督概述
药品行政执法监督，是指国家机关、社会组织和公民依照一定的程序对药品监督部门及其工作人员的行政行为是否符合宪法、法律、法规和规章而进行的监察、督促和督导活动，其目的是促使药监部门及其工作人员依法、公正、正确执法，确保国家有关法律法规得到切实贯彻落实。
药品行政执法监督作为一种法律监督，同样包括监督的主体、监督的客体和监督的内容三个基本要素，三者缺一不可，共同组成药品行政执法监督的完整概念。
药品行政执法监督的主体，是指药品行政执法监督的执行者，即谁来实施监督的问题。在我国现阶段，药品执法监督的主体主要概括为三类：一是国家机关，主要是国家权力机关、行政机关和行使检察、审判职能的司法机关。二是社会组织，包括中国共产党、人民团体、各派、群众团体和新闻媒体等。由于共产党在我国政治生活中占有主导、支配地位，因此它是一个关键性的监督主体；新闻媒体由于近年其监督效率的迅速提高而备受关注，也成为一个十分重要的监督主体。三是人民群众。在社会主义中国，人民是国家的主人，人民群众当然也就成为最广泛、最庞大的监督主体。
药品行政执法监督的客体，是指药品行政执法监督的对象。主要是药品监督部门及其工作人员的各种行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。
药品行政执法监督的内容，是指监督什么的问题，主要是客体的合法性和适当性。药品监管部门及其工作人员所有行政行为的合法性和适当性问题都是药品行政执法监督的内容。
二、药品行政执法监督的现状
现阶段，对药品执法的监督来自内外两个方面。
外部的监督主要有：一是人民代表大会及其常委会通过a.撤销与宪法、法律相抵触的有关药品监督工作的法规、法规、决定、命令；b.听取和审议政府工作（含药品监督工作）报告；c.人大代表视察；d.执法评议和执法检查；e.提出建议案和质询案；f.个案监督等方式进行监督。二是县以上各级人民政府通过或下达有关药品执法工作的命令、指示和决定，对所属药品监管部门的执法活动进行指导性监督，通过撤销或改变药监部门不适当的决定和命令、任免和奖惩所属药监部门的工作人员等方式，实行对药监部门执法的监督（但由于药监部门实行省以下垂直管理体制，市县人民政府对药监执法的监督力度相对较弱）。三是来自监察、审计等部门的专门行政监督，主要是通过监督和查处两种手段行使其监督职能，监督药监部门及其工作人员是否依法履行职责、是否依法行政、是否有经济上和制度上的违法违纪行为。四是来自检察院、法院的司法监督，检察院通过对职务犯罪进行检察而行使其监督职能；法院通过审查药监部门移送的申请强制执行的案件，审理与药监部门及其工作人员有关的行政诉讼案件、国家赔偿案件行使其对药品执法的监督职能。五是社会监督。中国共产党作为执政党主要通过各级纪检机关对药监部门及其工作人员进行纪律检查、各级药监部门的党委、党组、党的基层组织对其党员进行全面监督以及通过对药监部门领导干部的考核、任免提出建议和意见实施有力监督；各社会组织、人民团体和人民群众通过向有关机关提出批评、建议、控告、检举等形式，广泛地开展对药品执法的监督；新闻媒体通过药品执法的工作信息、曝光药品执法中存在的不足和问题以引起有权机关和社会的关注，从而发挥有效的监督作用。
内部监督，是指上级药监部门对下级药监部门的监督以及同一药监部门内部专门职能科室对执法科室及其工作人员的监督。当前，由于实行了省以下垂直管理，上级药监部门对下级药监部门实行了人财物的全面管理，通过任免、奖惩药监工作人员，组织、指导、督促、检查下级工作，审查复议下级部门作出的处理、决定和裁决等方式对下级药监部门及其工作人员实行强有力的监督。同时，在市级以上药监部门设立了政策法规(市局和个别省局都并在办公室)、人事、监察等内设机构，县级药监部门设立了监察纪检干部。法制机构通过审核各业务机构办理的案件和施用的强制措施，组织各项执法检查，行使着具体的执法监督职能。人事机构通过组织教育培训，考核评价单位内部工作人员在一定时期内的工作情况，实施监督职能。纪检监察机构则是对本机关工作人员违反政令、政纪和腐败行为、不正之风进行调查，作出政纪处理，从而达到监督的目的。
从现阶段的情况来看，由于各级药监部门领导高度重视，大力加强了对药品行政执法的监督，药品行政执法应该说是比较规范有序的，与其他部门相比，也是做得较好的。如江西省药监系统在200*年该省政府组织的行政执法大检查中，受到各级政府执法检查组的好评，并受到省政府的表彰，但是，毌庸讳言，药品行政执法活动中随意设定行政许可，行政许可违反公开原则，滥用行政强制措施，重实体轻程序、降格处罚和违规处理查扣没收药品等现象仍不同程度的存在。这些问题的存在，除了药品执法人员的法律水平和业务水平还有待提高外，药品执法监督体制还不完善、监督力度不够是重要原因。
三、加强药品执法监督，促进依法公正执法
要解决药品行政执法中存在的问题和不足，推进药品监督法制建设，促进各级药品监管部门依法公正执法、依法正确履行药品监管职责，确保药品质量，保障群众用药安全，就必须进一步理顺药品执法监督机制，全面加强药品执法监督。
(一)完善内部执法监督机制，加大内部监督的力度
近两年来，从刚组建的药监部门的工作实践表明，搞好了内部监督，可以避免许多执法违法问题的出现，迅速地纠正违法、失职、行为，促进工作作风的转变，减少失误，提高效率，确保药监部门更好地行使职权，完成任务。但就目前看，药监部门的内部监督机制还存在一些不足之处，一是市级以下药监部门，甚至个别省级药品监管部门都没有设立独立的具有一定法律水平和权威的法制机构，而是将法制机构的职能划入办公室，使法制工作湮没于繁琐的办公室事务之中；二是纪检、监察、法制机构协调不够，没有形成合力；三是内部监督机构在监督中都抱有一定的“家丑不外扬”、“胳膊朝里拐”等狭隘的部门意识，对下级部门和本部门工作人员的违法违纪行为往往能瞒则瞒或避重就轻。这些问题的存在严重影响了药监部门内部监督工作的开展，导致了其监督力度的弱化。
针对于此，笔者认为应从以下方面对药监部门的内部监督机制予以完善：1、在县级药监部门设立法制专干，在市级以上药监部门设立独立的法制机构，挑选纪律作风好、法律业务精、原则性强的干部充实到法制岗位；2、制定执法执纪监督制度，落实监督责任。明确规定：规范性文件的制定、强制措施的采用、重大案件的处理等都要由法制机构事前审核把关并签署意见后，才呈送领导审签。同时，要落实监督机构和监督人的责任，发现因工作不责任导致把关不严造成重大失误，或纵容、袒护违法违纪干部的，要追究监督人的责任。3、建立纪检监察机构与法制机构的协作机制，在切实履行好各自职责的基础上互通情况，密切配合协作，形成合力，从而实现对各业务机构及其全体工作人员的全面的、有力的监督。
（二）进一步理顺国家机关监督、内部监督和社会监督的关系
国家机关的监督具有国家强制力和法律效力，但程序严格、方式繁琐且因受人员数量限制而使其监督范围有限；社会监督具有广泛性和人民性，但不具有直接的法律效力；而药监部门的内部监督虽有直接性、具体性和迅速性的特点，却容易受到来自内部因素的干扰。三大监督各有短长，因此应进一步理顺三者之间的关系，将三大监督结合起来，使之优势互补，相互促进，形成完整的、有机的、高效的药品执法监督机制。
1、正确认识和充分发挥国家机关监督的主导作用。国家机关的监督都是依照一定的法定程序启动和实施的，以国家名义进行的，具有国家强制力和法律效力，在药品行政执法监督体系中处于核心地位，是其他任何监督都无法替代的，因此应充分发挥国家机关监督的重要作用。而目前因药监系统实行省以下垂直管理的体制，除法院、检察院的司法监督外，市县两级的国家权力机关和行使专门监督权的行政机关基本都无法对药监部门实施有效监督。因此，可以由省级权力机关和监察、审计、法制等专门监督机关委托市县监督机关对所属市县药监部门实施相应的监督职能。目前要特别着重发挥各级人大及其常委会的法律监督作用，通过立法进一步强化它们的监督职能，赋予名副其实的监督权，规范监督程序，并明确人民代表履行监督职责的法律责任，提高人民代表履行法律监督的能力和自觉性，保证监督实效。
论文摘要：行政监督工作是一个十分复杂的社会系统工程,在对基本命题认识分析的基础上，从内部监督机制和外部监督网络的角度对行政监督有效性进行分析。
1 对基本命题的认识
所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上消除腐败现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?
2 行政监督有效性的分析与选择
2.1 行政监督的经济性分析
经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(political rent creation)”和“抽租(rent extraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seeking activities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hidden action）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。
2.2 如何对行政监督做制度安排
经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。
2.3 监督方式
在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。
实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。
（1）立法监督。
立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。
因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”
（2）司法监督。
司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律禁区违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止以权谋私和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。
从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。
西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。
（3）公民和社会团体监督。
通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的信访、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障
（4）新闻舆论监督。
新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。
综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。
参考文献
一、行政执法的现状
行政执法机关是维护社会秩序，促进经济发展，依法行使行政执法权的国家机关，在国家的正常运行中，起着重要的作用。但是行政执法中确实也存在着不容忽视的问题。表现在行政执法行为随意性太强，执法人员即是法律，行政处罚不受监督，执法人员执法行为不受制约，执法中主观武断，徇私枉法，执法不严，渎职失职，，甚至执法犯法。从全国案例看，确实存在不可忽视，甚至严重的问题。例如广东毒米案、江西食用油案、山西、广西的矿难、安徽劣质奶粉案等等，无不反映出行政执法的混乱状态和负有执法职责的部门行政执法严重失职和软弱混乱的问题。
造成行政执法机关执法行为出现问题的原因是多方面的，其中对行政执法行为的监督不力，也是主要原因之一。行政执法行为，是否合理、合法、适当，行政执法行为受不受监督，如何进行监督，由哪个部门进行监督，怎样限制、规范行政执法行为、防止行政执法权的滥用，防止对当事人的侵权等等，对这些问题的探讨，由来已久，但真正落到实处，还需要相当长的时间，因为依法治国的目标并非短期能够实现。在行政执法行为中，除当事人依法提出复议申请引起行政复议程序，或向人民法院提出行政诉讼主张，引起行政诉讼程序外，其他行政执法行为，基本处于无外部监督的状态，对这些执法行为的监督，主要通过内部规章制度的制约，然而从上述案例可以看出，这些内部制约机制发挥了多大作用，已足以说明问题。"权力失去监督，就会产生腐败"，永远是一条真理。
二、检察机关对行政执法监督的现状及监督不力的原因
检察机关对行政执法机关行政执法实施法律监督的状况总的来说还不能令人满意，涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、医药卫生安全问题、建筑安全问题、环境卫生安全问题、工商、税费、税流失问题等等，一个也没解决好，监督乏力。
正因如此，近几年来，检察机关自觉加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止"以罚代刑"的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法机关中的腐败犯罪分子，对犯罪起到警示、震摄作用，通过扎这实开展职务犯罪预防，防患于未然，对行政执法行为的正确、公正、严格、规范行施起到了促进作用，可以说上述工作均取得了一定的效果，但监督的任务仍任重而道远。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下两种：一是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出对经济领域犯罪案件实施立案监督的专项行动，意在加强对行政执法中有案不立、有罪不究，以行政处罚代替刑事处罚的监督力度，发挥打击犯罪，遏制犯罪，维护经济正常健康发展的目的。专项行动取得了一定的成绩，但总体发展仍需加强，机制建设尚不配套，受主观因素的影响大，工作制度不到位。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但从统计情况看，自侦案件中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例比较低，而因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。
分析原因主要有：
一、案件线索少。据某县统计，几年来因涉嫌伪劣商品等犯罪而被行政处罚的案件，向检察机关进行控告、举报的一件也没有。面对线索的匮乏，检察机关只能依靠自已发现线索，而其他工作的繁忙（该项工作主要有侦查监督部门负责），又难以拿出人力、精力去深查线索。举报线索少的原因是不言而喻，被处罚的当事人本来可能涉嫌犯罪，而被行政执法机关处以较轻的处罚（相对刑罚而言），当然会息事宁人；而行政执法机关对此已作罚款（主要形式）或其他形式的处罚，也必将受到经济利益驱使（严格不应出现这种情况，但现实必竟存在）而得罚便罚，不会再去追究当事人其他责任了，这也正是以罚代刑现象存在的本质所在。当然，群众意识淡薄也是原因之一，但群众对案件的了解不会很深，并且当今社会下，"事不关已"而主动"管事"的人又有多少呢！
二、立法上的漏洞。检察机关作为国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责。但相比较而言，检察机关的监督主要体现在刑事法律的监督上，也就是说刑事法律监督是比较成熟的，而对行政执法的监督则相对弱化，主要原因笔者认为：在于立法上的漏洞和不完整。从法律的比较可以非常清楚的看出来，在刑事法律监督中，刑事诉讼法非常明确地规定了检察机关在刑事诉讼中享有的职权，例如批捕权、公诉权、自侦案件立案、侦查权、检察权、立案监督权、侦查活动监督权、对法庭审理的监督权、抗诉权、对监管机构监督权等等，非常具体，非常明确，这是检察人员履行职责的依据，是以国家强制力作后盾的，是宪法规定的检察权的具体体现，因而在履行监督职责中工作有力度，监督机制也成熟；而对行政执法的监督，除自侦部门依法对涉嫌职务犯罪的行政执法工作人员进行立案、侦查的权力外，法律的规定则几乎是个空白。例如开展的立案监督专项行动中，检察机关对行政执法机关的案件线索能否进行检查，查到什么程度，行政执法机关有没有义务配合、在不配合时又怎么办，检察机关如何建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等问题，法律没有明确规定，也没有严格的程序。从现实执法情况看，只是检察机关通过加强与有关行政执法部门的联系，达成共识，签订会议纪要等形式来开展监督工作，笔者认为，这种"协调"形式的监督是达不到法律规定的效果的，工作也是难以开展到位的。并且以文件建立起来的监督在贯彻中同法律规定的监督权是无法并论的。
三、监督手段弱。从当前情况看，对经济领域犯罪打击不力的主要原因在于有的行政执法机关"以罚代刑"现象的存在和案件线索无法被司法机关发现并追究。而检察机关作为法律监督机关，对行政执法机关的监督又缺乏有力的手段，《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出"检察建议"，从手段上分析，比较弱，并且提建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。但从现实情况分析，经济领域犯罪案件法律规定的构罪标准一般数额较高，而行政执法机关一次查获和发现的当事人的物品（犯罪对象）则很难达到犯罪的数额和标准。对此情况，检察机关怎么办，也无从下手。因为检察机关也无法再进行初查，从人力、物力上也难以保障，并且行政执法机关是否支持也可见一斑。
三、建议和对策
行政执法机关存在随意执法的现象比较严重，极大地损害了国家行政机关的形象，破坏了人们的法制观念，损害了经济的健康发展。落实检察监督权，防止打击不力，关键在于依法履行检察监督职责，建立合理机制，完善法律规定，补足漏洞和空白，深挖犯罪线索，加大打击力度，实现公平正义的要求。
第一，完善法律规定。这是解决对行政执法机关监督不力问题的根本方法，要通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定，使检察机关监督权更具体、更具操作性，使检察机关的法律监督任务与能够实施的监督手段相统一。检察机关依法对行政执法机关进行法律监督工作，不再仅仅依靠双方的建立联系制度和协商来完成，而是监督有依据，建议有根据，工作有力度。
关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络
中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）11-0073-02
1 对基本命题的认识
所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?
2 行政监督有效性的分析与选择
2.1 行政监督的经济性分析
经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(political rent creation)”和“抽租(rent extraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seeking activities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hidden action）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。
2.2 如何对行政监督做制度安排
经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。
2.3 监督方式
在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。
实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。
（1）立法监督。
立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。
因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”
（2）司法监督。
司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。
从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。
西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。
（3）公民和社会团体监督。
通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障
（4）新闻舆论监督。
新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。
综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。
参考文献
深入贯彻落实科学发展观，以人、财、物管理使用等为关键岗位，以重要公共资源交易为重点环节，制定监督措施，强化监督管理，保障行政权力正确行使，为“效能政府”建设提供坚强保障，营造高效务实、快速便捷、清正廉洁的政务环境。
二、基本目标
贯彻落实构建惩防体系目标要求，进一步加强对行政权力运行的监督，强化源头治理、注重事前防范，提高工作效率，降低廉政风险，实现行政权力公开、公平、公正、透明、廉洁运行，促使领导干部做到为民、务实、清廉。
三、组织领导
为确保行政行为监督制度顺利推进，成立行政行为监督制度协调推进工作领导小组，具体成员如下：略
领导小组负责办事处行政行为监督制度的组织领导、指挥协调、工作指导、监督检查。领导小组下设办公室在行政办公室（联系人：联系电话：），负责处理日常工作。
四、实施步骤
按照《区行政机关行政行为监督实施细则》的要求，该制度的推进实施分四个阶段进行：
（一）启动实施阶段
1.成立工作机构。办事处成立制度推进实施领导机构和工作机构，负责做好办事处的行政行为监督的组织实施和协调推进工作。
2.制定工作方案。根据省、市、区政府关于推进行政机关行政行为监督制度的有关要求，结合工作实际，完成工作方案，同时上报办公室。
3.开展学习教育。组织办事处干部职工深入学习省政府实施效能政府四项制度电视电话会议及培训会议精神，市政府、区政府实施效能政府四项制度的实施方案及实施办法和细则，使干部职工及时掌握制度的要点，增强执行制度的自觉性和主动性。
4.建立诉求机制。建立健全举报、投诉、监督机制，采取举报电话，受理举报投诉等途径，及时发现和解决各种问题。
（二）组织实施阶段
1.确定监督岗位。办事处以人、财、物的管理使用为重点确定3个关键监督岗位，以行政审批权力运行、重要公共资源交易为重点确定3个关键监督环节，上报区行政行为监督制度协调工作领导小组办公室，并在“”政务网站上进行公示。
2.制定工作措施。针对确定的监督岗位及监督环节进行重点分析，找出各环节容易发生问题的地方，制定出有效的前期预防、中期监控和后期补救等一套完整的监督措施，建立健全工作机制。
3.进行分析整理。定期不定期做好确定的监督岗位及监督环节落实情况的自检自查，及时查缺补漏、完善工作措施，同时不断积累总结好的经验和做法，加大制度推进实施力度。
（三）督查推动阶段
1、开展日常检查。由办事处行政行为监督制度协调推进工作领导小组对办事处涉及到的职能科室进行日常的监督检查。检查将采取明察暗访、专项检查及重点抽查的方式进行，重点督查各部门实施制度的组织领导情况、配套措施建立情况、工作落实及进展情况等。每半年向监察局上报1次监督检查情况。
2.开展重点检查。配合做好上级对办事处涉及重要公共资源交易使用和财政资金管理使用等的监督；固定资产投资、国有资产管理等的监督。通过对行政行为监督制度重点工作关键岗位和重点环节的监督，做到既推动工作的有效落实，又保障权力的正确行使。
（四）总结完善阶段
1.开展自检自查。对本年度的制度实施情况和重点工作的推进情况进行总结，扬长避短，查找差距，解决问题，完善措施，在继续坚持完善上年确定监督的关键岗位和重点环节的基础上，确定下一年行政行为监督的关键岗位和重点环节。
2.严肃责任追究。对监督检查过程中发现的好经验、好做法进行推广，推动全区行政行为监督制度实施的规范化、科学化。同时将对监督检查过程中发现的工作落实不力、推进缓慢及问题较多的部门进行限期责令整改，拒不整改的，将进行严厉问责。
五、工作要求
（一）加强组织领导。办事处要高度重视行政行为监督制度的推行工作，认真进行安排，精心组织实施，确保制度的顺利实施，取得实效。
一、抓好法制教育，构筑一道自我约束的思想防线
从历史上看，我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。可以说，在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此，依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育，为他们构筑一道法律至上的思想防线。当前，“四五”普法教育已经展开。我们应该将领导干部和行政机关工作人员的普法教育作为一个重点。通过开展深入的法制教育，促使领导干部和行政机关工作人员转变思想观念，清除官本位思想、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。思想是行动的先导。领导干部和行政机关工作人员只有解决了思想问题，增强法律意识和法制观念，提格依法办事的自觉性，才有可能做到自我约束，摒弃私心杂念，抵制各种歪风邪气的侵袭，确保秉公执法，文明处事。也只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。
二、防微杜渐，建立严密的内部监督机制
要做到依法行政，文明执法，关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。首先，要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理的制度。彻查部门设置的小金库、小钱柜，以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。其次，要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。要根据宪法和法律的要求，将行政法律法规分门别类，按其内容确定实施的行政机关，并层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。同时，要把实施“两制”与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，对情节严重者，要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。第三，要加强执法队伍建设。一要把好进人关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。二要建立党风廉政建设责任制。加强廉政监督，坚决纠正、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。三要实行定期交流和轮换岗位制度。执法机关的负责人要定期交流，重要岗位执法人员要定期轮换。第四，要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。要通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。
三、推行政务公开，接受社会和人民群众的监督
在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的，也是与依法治理的基本原则背道而驰的，我们必须高度正视这个问题。行政公开，是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。首先，要加强对行政法律法规的宣传力度。行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。其次，要全面实行行政执法公示制。行政执法的主要客体是广大人民群众。人民政府为人民，人民政府要接受人民的监督。在行政执法过程中，有关行政部门要本着对人民负责，自觉接受人民群众监督的态度，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加行政执法的透明度。当事人向行政机关了解执法依据和程序时，行政机关要耐心做好解释、说服工作。实行行政执法公示，一方面保证人民群众的知情权，另一方面有利于人民群众对行政执法行为予以监督，这是遏制行政执法“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款）现象的一种有效措施。
四、务求实效，强化国家权力机关的监督
在我国监督机制的架构中，人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和最具法律效力的。因此，我们要做好对行政执法的监督，就要充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，促进依法行政。首先，要认真做好规范性文件的审查工作。政府行政执法行为，除了依据有关法律法规外，许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚问题，往往根源就出在规范性文件上。因此，人大要抓好对行政执法的监督，审查政府规范性文件是其中重要的一环。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。其次，要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好个案监督。人大对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件，要及时进行个案监督，
维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对“两制”实施的监督。在司法机关、行政执法机关建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。人大要发挥自身的职能作用，加强对行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错的监督，追究有关人员的责任，确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法的行政案件的查处。司法机关对行政执法具有法定的监督职能。人大要通过有效的监督和大力的支持，充分发挥司法机关在行政执法工作中的法律监督作用。特别要支持司法机关依法审大违法的行政行为，查处权力腐败案件，鞭策依法行政，防止行政权力的滥用。
五、敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用
