时间：2023-05-30 10:46:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇电信监管，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
虽然VOIP的通话质量尚无法与传统电话相比,但由于使用者能以远较传统电话低廉的费率拨打长途及国际电话,故伴随着宽带的普及,VOIP将成为潮流。未来随着技术不断的发展,VOIP的通话质量也将会逐渐接近传统电话服务质量水平,届时将会大大冲击以电路交换(Circuitswitch)技术为主的传统电信经营者。
由于VOIP在未来极有可能成为语音通信的主流,关于VOIP的监管政策成为各国电信监管机构的关注议题。
从国际上看,电信市场发达国家的监管机构多年前已开始注意到VOIP的发展趋势,目前关于VOIP的管制主要有三种监管模式:
第一种模式放松管制型,以欧盟和美国为代表。基于促进新技术和新业务的立场,为不妨碍互联网的发展,欧盟和美国尚未对互联网上提供的VoIP服务(或称网络电话服务)进行直接管制,但都表示将密切注意其发展,必要时将其纳入电信业务管理。
欧盟和美国对VOIP不实行直接管制,是与其电信市场的发展密切相关的。对美国和欧洲国家来讲,多年来打破垄断、引入竞争后,固话业务市场竞争已较充分,话音业务价格已大为下降,对新进入者而言纯VOIP话音业务的盈利空间不大,用户选择VOIP的原因不仅仅是为了价格。例如,目前在芬兰,固话的包月费仅为10欧元左右,在德国提供VOIP话音服务的经营者为竞争需要只能将资费定为较低的1-1.5欧分/分钟。对原有运营者,如德国电信等由于其对原有网络投资较多,也不愿意马上折旧完全用IP技术替代原有网络。据了解,多数运营商准备2008年后才开始IP网络方面的大规模投资。对于欧盟和美国而言,由于已完成了转型和市场转型,其发展VOIP更多是技术驱动,其定位为促进宽带业务发展。
当然,这里说的不直接管制主要是指对许可和价格不管,而对涉及资源和公众利益和安全的还是管的,比如欧盟在号码使用和承担的义务方面对VOIP服务实际上也是分类管理的,2005年6月3日,FCC命令要求基于VOIP提供者提供增强的(Ehanced)911紧急电话服务。这一决定标志着FCC在对VOIP的监管上迈出了重要的一步,说明随着VOIP的发展,对其实施一定程度的监管是必要的。当然,现阶段美国还是将VOIP作为区别于传统电话而对待。其在VOIP监管政策的发展动向将会对其他国家的监管政策产生示范效应。
第二种模式是适当管制型,以日本、香港及新加坡为代表,这三个国家/地区的政府分别于1998年至2000年间将VOIP纳入电信业务,采取较为简单的许可方式,并对VOIP进行“轻手管理”。
对于新生的事务,日本等国家采取了较为谨慎的政策选择,将VoIP(至少是部分形式的VoIP业务)视作传统的电话服务进行管制。不过由于这些国家和地区对传统的电话服务的管制也是日益放松,因此对VOIP的监管可谓“轻手监管”。以日本为例,对VoIP业务实施许可证制度,在提供业务前要首先获得日本总务省的许可,提供业务后需定期报告VoIP收入和业务流量;对于VOIP质量,日本也有一定要求。日本的VOIP管制政策不同于欧盟,重要一点就是为日本的宽带用户数量巨大,VOIP服务发展迅速,存在如互联互通、网络和信息安全以及用户权益保护等诸多的可能性较大。在日本,有1/10的家庭,即大约490万用户在使用VoIP服务;相形之下,VoIP的用户在法国只有22万,在德国是11万,而在英国不过5万。VOIP市场规模是导致各国监管政策不同的重要因素。因此,日本等国家/地区在VOIP管制上持慎重态度也就可以理解了。
第三种模式是严格管制。代表国家是俄罗斯。该国政府于2005年2月21日立法对IP电话服务提供商实行许可制,要求提供IP电话的公司申请许可证。
有关认为,俄罗斯这一立法使对所谓的IP电话运营商的许可复杂化,这是政府为保护大的国有公司,限制来自独立的IP电话公司竞争的步骤之一。因为这些独立的运营商已经在蚕食原有运营商尤其是国有的长途电话垄断者OAORostelecom的市场份额。下一步,政府还将通过一系列法规来规范IP运营商与Rostelecom的连接。新的使独立提供IP服务的运营商很难合法化,还有些运营商可能由此出局,而这些运营商在此前已经进行了大量的网络投资,支付了大额税款。俄新的立法的目的是帮助原有运营商,尤其是Rostelecom,因为它正在失去其市场份额,而政府仍希望Rostelecom保持长途电话的高资费以补贴本地电话。
不同国家对VoIP的监管所持有的不同态度反映了不同的监管理念,美国、英国强调鼓励新技术和新业务的,而俄罗斯则显得更为保守,维护传统国有运营商的利益,而日本等国则由于本国特殊的市场情况处于中间状态。这也是VoIP发展中新旧两股不同势力相互争夺的缩影。
在,对于VoIP还没有明确的监管政策,这一方面促使一些公司在政策的空白点中寻找发展空间,开展不同形式的VoIP经营,另一方面也使VoIP的发展处于众多不确定性因素之中,妨碍了其健康发展。
事实上,无论是传统电信运营商还是新兴互联网,都在不同程度上经营着VoIP。传统电信运营商如中国电信、中国网通、铁通等运营商都在试验VoIP。铁通希望通过VoIP技术与中国电信和中国网通竞争,中国电信与中国网通分别掌控南北两张固定电话网络,而双方要想进入对方的经营领地最好的办法也是拓展VOIP服务,因为这样可以避免重新铺设电话网络的成本,解决入户网络垄断的。因此,运营商一方面害怕VoIP,对其尽量采取打压的策略;另一方面,面对模糊的监管政策和激烈的市场竞争,运营商又不得不把VOIP服务作为自己的竞争武器。在VOIP市场上,各种互联网新生势力希望在语音市场分得一杯羹,主营电信数据业务的互联网公司有机会进军语音市场。263网络通信股份有限公司,就将战略重点投放到了“多媒体综合通信新业务”上,就是通过其“E话通”多媒体即时通讯工具,可以实现PC到PC的可视通话功能。在经过一些技术升级后,还可实现PC到固定电话、到手机的通话功能。
按照我国现有立法规定,PCtoPhone和PhonetoPhone属于基础电信业务,不对非基础电信业务运营商开放。而PCtoPC的VoIP服务,对70%以上收入都来自话音业务的中国电信和中国网通两个运营商来说,将有很大的。IP电话的出现已经让运营商的长途业务逐步衰退,VoIP将会对固网运营商产生沉重打击。但作为网络资源的拥有者,电信和网通最终会受到多大程度的影响还有待评估。
不过,VoIP已经显示出了巨大的空白市场和利润空间,VoIP市场也早已暗流汹涌,相应地设备市场也是磨刀霍霍。据统计,国内已有近20家宽带电话机厂商,宽带电话机顶盒、IAD设备等技术保证了可以在宽带网络上实现数据、语音和视频的结合,相关设备的市场规模预计将达上百亿元。不过,VoIP的发展基于传统互联网,VoIP在今后相当长的一段时期内,仍将是依赖于互联网、机的一项,而不能通过特殊的终端设备直接使用。这意味着VoIP服务的潜在用户群存在一定的局限,它与计算机和互联网普及率的高低密切相关。所以,尽管在资费等方面深受消费者的青睐,但在保障信息安全和通话的质量等方面仍面临着重重困难,此外,VoIP在投资规模、互联互通、码号资源等方面也存在不确定因素。
【关键词】进化稳定策略;电信监管;进化博弈
一、引言
完全理性,往往是经典博弈论中的必要条件,在参与的过程中均通过获取最佳策略获取最大利益,但实际情况下的参与人往往是有限“理性”的,无法做到完全“理性”。近年来,进化博弈理论的重视程度加深,其将有限“理性”假设作为理论基础。[1]我们发现，进化博弈的模型可适用于多种领域。因此，我们通过采取动态分析这一方法,将对参与人行为有一定影响的各种因素纳入设计好的模型,根据系统论相关观点来对群体行为的演化趋势进行深入考察与研究。国内外众多学者在这一领域采取了一些有效研究，如在应用上，进化博弈理论大致可以分为两种：一种为进化博弈在社会管理中的应用研究，另一种为进化博弈在企业管理领域的应用研究。[2、3]
二、进化博弈理论在电信监管方面的应用
进化博弈论广泛应用在生物学、社会及经济学。而目前涉及到电信企业及监管机构的博弈研究中，学者们依旧会默认博弈主体是完全理性的，这也是基础的假设前提。[4]并且，二者的研究一般认为是基于非合作性质的博弈。但是，在现实生活中，二者往往多是有限理性的，完全理性的存在只是一个理想状态。因此，从现实意义的角度来看，引入进化博弈研究理念来创新电信监管部门对电信企业的监管方式是非常有必要的。
（一）进化博弈模型构建
根据上述分析，我们构建关于电信企业与监管者行为的一般模型。在研究过程中,为保证客观性，先对参与主体、主体行动、信息情况和监管的实施情况进行一般性说明与假设。根据上文介绍,电信监管机构和电信企业主体不同策略下的成本、收益可以做出如下假设:我们将A(C)定义为电信监管机构监管的原始成本,这一成本始终是默认为存在的，且其值不随监管强度的大小而改变;在这一情况下，如果电信监管机构的实施情况为“强监控”,那么，电信企业主体一旦“逾越规则”就会被给予惩罚,此时，电信企业主体就会产生包括受到消费者和监管机构的批评与处罚等在内的企业负效用,我们将这一效用设为-μ。而此刻，作为监管方，由于监督有力，如罚款以及在公众中的威信提高等行为，因此监管方将会获得收益，我们将这一收益设为λ;相反，对于电信企业来说，如若企业主体能够合法经营,那么，该主体无负效用产生，此时将可以有较为稳定的收益，我们将其设为θ;另外，对于监管方而言，也会存在不负责的行为。如监管不力、等行为。在这种“弱监控”情景下，如若电信企业主体“逾越规则”,那么，电信监管方将产生包括受到消费者和上级的批评与处罚等在内的负效用，我们将其设为-χ。而此刻，企业主体因违规经营，会盈利从而得到利润，我们设为δ;相反，如若电信企业主体“诚信经营”,电信监管方就会因闲暇或节省监管成本的原因，获得正效用，我们设为ρ,电信企业仍将获得稳定收益θ。
（二）模型分析
博弈初始,根据经典博弈理论，我们假定电信监管方(1方)实施“强监控”策略的比例为x,如此实施“弱监控”策略的比例为1-x;对于电信企业群体(2方)而言，假设企业主体选择“遵守规则”策略的概率为y,那么，采用“逾越规则”策略的概率就为1-y。根据以上假定,对模型进行了适应性分析和稳定性分析,得到同一坐标平面内电信企业和电信监管机构两群体的复制动态趋势的相位图。根据相位图显示，存在四个鞍点,并没有进化稳定策略。然而，其均衡状态可以分析获得;当初始状态落在I区域时,该博弈收敛于平衡点x=1,y=0,即:(强监控,逾越规则)是电信监管方和电信企业主体两个博弈群体中所有参与者的必然选择。当初始状态落在Ⅱ区域时,该博弈收敛于平衡点x=1,y=1,即:(强监控,遵守规则)是电信监管方和电信企业主体两个博弈群体中所有参与者的必然选择。当初始状态落在Ⅲ区域时,该博弈收敛于平衡点x=0,y=1,即:(弱监控,遵守规则)是电信监管机构和电信企业主体两个博弈群体中所有参与者的必然选择。当初始状态落在Ⅳ区域时,该博弈收敛于平衡点x=0,y=0,即:(弱监控,逾越规则)是政府和核心企业两个博弈群体中所有参与者的必然选择。
（三）模型验证
随着通信业的高速发展,运营商通过实施资费套餐这一市场策略,通过捆绑月租费与使用费供用户选择。消费者并不清楚资费套餐的收费标准,经常掉进资费陷阱。分析发现这种问题属于第一种进化稳定策略情形,现实表现为电信监管机构执行监管的成本大于对电信企业主体违规经营的罚款,由于资费套餐具有很强的隐蔽性,监管方必须有强大的财力物力人力支持,才能完全查出电信企业存在的问题,目前电信监管方不具备这样的实力,因此电信监管机构群体会选择弱监控策略。如何才能改变监管不力的情况,可以考虑不断加大对“违规经营”企业的处罚力度,建立合理的监督机制。此刻,由于企业“违规经营”所获得的收益小于其由此被查处时的负效用,电信企业群体就会选择采取“合法经营”策略,与模型的推理完全相符。
三、结论
通过建立电信企业主体与电信监管方之间的进化博弈模型,对其均衡结果进行分析讨论,我们可以得出结论:博弈两方初始阶段不同，均衡也不同，策略的选择与两方选择比例相关。所以，对于电信行业的监管一方而言,只有通过渐渐加大奖惩力度,才能有效防止企业主体逾越规则去经营的现象产生,从而更易推动多数电信企业遵守行业规则，合理赢取利润。
作者:徐 臻 刘逸哲 单位:中国海洋大学
参考文献
[1]孙庆文,陆柳.不完全信息条件下演化博弈均衡的稳定性分析[J].系统工程理论与实践,2003,(7):11-16.
[2]田厚平,郭亚军.一类基于进化博弈的多主多从Stackelberg对策算法[J].系统工程学报,2015,20(3):303-307.
原邮电部在《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》（1993年9月11日）第六条明文规定：“境外组织和个人以及在我国境内的外商独资、中外合资和合作企业，不得投资、经营或者参与经营电信业务。”1995年6月又通告：“国际电信业务（包括基础电信业务和增值电信业务），我国尚未放开经营，国家规定由邮电部统一经营，未经国务院批准，任何单位不得经营国际电信业务；重申我国境内的公用通信网、专用通信网的有线电、无线电通信业务，一律不允许境外各类团体、企业、个人以及在我国境内已兴办的外商独资、合资和合作经营或参与经营，也不得以任何形式吸引外资参股经营”。在我国颁布的《外商投资产业指导目录》中，邮政、电信业务的经营管理也被列为禁止项目。到1999年初，电信服务在我国对外商的市场准入中，仍然完全处于被禁止之中。?
2000年9月25日国务院颁发了《中华人民共和国电信条例》。不久，又出台了《外商投资电信企业管理规定》（以下简称《规定》），明确了外商进入我国电信运营市场的具体条件。根据《规定》，外商如果选择商业存在这种模式在我国境内提供电信服务业务，只能采用设立合资公司的形式。并对外商投资电信企业的注册资本做了限制：(1)经营全国的或者跨省、自治区、直辖市范围的基础电信业务的，其注册资本最低限额为20亿元人民币；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为1000万元人民币；(2)经营省、自治区、直辖市范围内的基础电信业务的，其注册资本最低限额为2亿元人民币；经营增值电信业务的，其注册资本最低限额为100万元人民币。 ?
另外，对外资在合资企业中的投资比例，《规定》按照我国的电信运营市场开放承诺，做了限制性规定：经营基础电信业务（无线寻呼业务除外）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过49％。经营增值电信业务（包括基础电信业务中的无线寻呼业务）的外商投资电信企业的外方投资者在企业中的出资比例，最终不得超过50％。?
此外，《规定》还对外商投资电信企业的审批程序做了具体的规定。?
至此，我国已按照WTO承诺为外资企业合法的在中国大陆经营各类电信业务提供了法律保障。
入世后，对外商投资境内电信业的限制将逐步放宽，但外商投资电信服务业仍必须得到国家电信主管部门的批准，取得营业执照，这也是世界上所有国家的共同做法。目前信息产业部在《规定》的基础上，正在制定此规定的实施细则。?
二、政府对电信运营商的管制现状
(一)建立了独立的电信管制机构，从中央到地方，电信管理机构已实现了政企分开。
信息产业部既是行业主管部门，又是市场监管部门，对我国的信息产业进行统一管理。到2000年12月底，全国31个省区市通信管理局也全部组建完毕。信息产业部和各省区市的通信管理局是电信行业的主要管理部门。申请在省、自治区、直辖市范围内经营增值电信业务的，须由所在地省级电信管理部门负责审批；申请基础电信业务或跨省、自治区、直辖市经营增值电信业务的，由信息产业部负责审批。?
此外，国家计委、财政部、外经贸部等部委在电信领域也行使一定的管理权利。
信息产业部成立后，政府加大了改革力度。通过破除垄断、引入竞争，促进了电信市场的快速发展。但目前突出问题是我国的电信行业主管部门管制职能划分不清，管制效率还不够高。另外，对电信企业的管理权力也分散于几个部门之中，影响了信息产业部的权威性。?
(二)电信管制初步做到有法可依，但《电信法》仍未出台
从1998年12月，国务院和信息产业部等相关部门陆续了一系列行政法规和规章以及其他规范性文件，主要包括：《中华人民共和国电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《从事放开经营电信业务审批管理办法》、《计算机信息系统安全保护条例》、《互联网站从事刊登新闻业务管理暂行规定》、《电信服务质量监督管理暂行办法》、《电信用户申诉暂行办法》、《电信服务用户满意度评价制度》、《电信服务标准（试行）》等，初步形成了有中国特色的电信法律法规体系。特别是作为我国第一部管理电信业的综合性法规，《中华人民共和国电信条例》的出台结束了电信业基本无法可依的状态，通信的发展和改革进入了新的阶段。最近国务院颁布的《外商投资电信企业管理规定》，也为外资的进入提供了明确的法律依据。?
综观世界上一些电信业发达和电信管制比较完善的国家，都有自己的电信法典。如英国有“1981年电信法”，美国在1934年通讯法的基础上通过了1996年电信法，德国也在1996年出台了电信法。电信法为这些国家电信产业的发展创造了良好的环境。我国目前急需出台《电信法》来巩固改革的成果，从法律上明确电信管制者的地位以及各运营商的义务，并加强对消费者利益的保护。应该讲，目前《电信法》的出台时机已经基本成熟，应加快立法工作，以便依法进行电信管制。?
(三)管制策略：加大电信重组力度，培育有效竞争
随着铁通公司的组建，我国电信市场出现了电信、移动、联通、网通、铁通、吉通和卫星通信公司7大运营商，在各个业务领域做到了至少有两家企业提供服务的局面。政府为促进竞争，实行不对称管制政策，对主导电信运营商市场重点管制，而对新进入者和非主导企业放松管制，并且给予一定的政策优惠。非对称管制的结果是在电信市场初步形成了一定的竞争，特别是在长途业务领域，竞争已经比较充分，在移动通信领域的竞争也比较有效。但是，在本地业务市场，企业间的竞争仍是微不足道。?
为促进电信市场更大程度的竞争，国务院于2001年11月17日下发《电信市场重组方案》，决定先将中国电信按地域划分为南北两家公司，再将吉通、网通和中国电信华北、东北、山东10个省公司合并组建新的网通公司；中国电信其余省市电信公司组建为新的中国电信集团公司；联通和移动保持不变。在上述重组完成后，中国电信市场将会呈现“5+1”格局，电信业重组成中国电信、新网通、中国移动、中国联通、中国铁通5家公司，再加一个中国卫星通信公司。其中，中国电信的长途传输网将按照光纤数和信道容量的所有权70%、30%来分配给新网通和新电信。我国政府的目标是在不太远的将来，组建4～5个实力大致相等的综合性电信运营企业，以实现有效竞争。?
目前信息产业部正加紧落实电信拆分的具体实施工作，至于第二次电信拆分重组的效果如何，需要时间的检验。?
(四)政府在对电信企业实行管制的同时，越来越重视电信消费者的利益保护
为保护电信消费者的合法利益，信息产业部先后出台了数个行政规章和其他规范性文件，明确了消费者享有的权利以及电信运营商的义务。信息产业部还通过设立的专门的投诉受理中心，对运营商的服务质量进行监督。此外，信息产业部定期各电信运营商的服务质量检查情况，并向社会公开通报，形成了有效的社会监督局面。?
此外，电信行业主管部门还在互联互通、资费管理等方面加大了管理和处罚力度，直接或间接地维护了消费者的合法权益。?
不过，政府在进行管制时，不严格按照法律规定进行管理活动的问题仍十分突出。不依法办事的问题体现在许多方面。比如没有严格执行《价格法》等国家法律，在价格制定、费用调整等方面没有严格履行法定程序，如举行的听证会存在的问题：听证会缺乏广泛性和代表性，参加听证会的人员由政府代表指定，实行封闭式听证，难以代表社会各方的利益；缺乏反馈性，通常是举行一次性听证会，没有将有关信息进行反馈就正式制定有关政府管制政策。?
入世后，我国政府对电信企业的管制任务将更为艰巨，有关主管部门必须加快自身改革，尽快提高管制水平和管制效率，以迎接入世的挑战。?
三、中国政府对电信运营业的入世承诺
根据《基础电信协议》，协议的签字国必须对本国电信市场开放的业务、时间进度做出许诺，许诺由成员国之间协商决定，签字国在许诺中可以附加限制条件。但许诺一旦做出，就必须遵守。?
根据我国的入世协议书，加入WTO后我国在电信服务贸易领域应承担的义务主要体现在以下几个方面：?
(一)首先必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国各部门的服务业提供者(包括自然人和法人)进入和使用我国公共电信网及所提供的服务，不得在安装服务设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇。GATS电信附件被形容为电信市场准入的“总保单”，是各成员应遵守和最低限度的电信市场准入标准，适用于各成员影响进入和使用公共电信传输网络和服务的所有措施，不适用于影响有线或无线电广播或电视节目传播的措施(附件第2条)。它要求各成员确保按合理的、非歧视的条件允许其他成员的服务提供者进入或使用其公共电信网及其服务，包括在具体承诺表中承诺提供的服务；应允许服务提供者购买或租赁附加终端和其他与公共电信网互联的必需设备。各成员应确保其他成员服务提供者在其境内或越境使用公共电信网及其服务，包括私人租用线路，允许所租用的线路与公共电信网及第三人租用的线路互联。GATS电信附件要求各成员一致遵守，一成员即使没有参加《GATS第四议定书》，没有在基础电信方面做出任何市场准入承诺，也要为其他成员服务提供者在其境内从事相关服务提供进入和使用公共电信网的基本保证。?
(二)中国必须履行与主要WTO成员达成的关于电信业市场准入，国民待遇方面具体承诺的义务。承诺如下表：?
中国与主要WTO成员关于电信业市场承诺表
注：a指外资比例，余同。
(三)中国必须在电信领域承担《服务贸易总协定》规定的一般义务，主要是最惠国待遇(MFN)和透明度要求。GATS最惠国待遇原则具有给惠与受惠的普遍性，每一成员既是给惠主体也是受惠主体；它又有实在性，最惠国待遇与各成员所作的具体承诺挂钩，不是空洞无物。根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中做出的具体承诺非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表规定的待遇标准。并且在未做出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家(包括WTO成员和非成员)类似的服务和服务提供者的待遇。假如我们允许外国公司在我境内经营移动通讯业(商业存在的市场准入)，而在国民待遇方面未作承诺(非约束)，我们可以依法对外国电信经营者征收比国内经营者更高的所得税，对任何其他成员电信经营者都应按此标准征税，低于或高于这个标准都会造成歧视后果。中国还必须符合GATS及电信附件规定的保持与电信服务有关的法律、行政措施的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者所提供服务市场准入的法规、标准和行政措施；公布影响其他成员服务提供者进入和使用我国公共电信网及服务的法规、标准和行政措施。?
履行上述义务的主体包括中央和地方政府及代表政府行使权利的非政府团体。GATS要求：“每一成员应采取一切可能的适当措施，确保其境内的地区地方政府和当局及非政府团体履行其责任和义务。”?
由此可见，我国电信服务业开放承诺具有以下特点：?
1.我国对电信开放的承诺是全方位的，既要承担电信附件规定的基本义务和GATS的一般性义务（最主要的是最惠国待遇和透明度要求），也要承担具体的电信市场开放进度安排。
2.我国电信市场运营市场的开放是遵循“从增值业务开始到移动通信业务、到开放基础电话业务、最后开放基础设施”的开放顺序的，这也是WTO成员市场开放其电信运营市场时基本遵循的原则。
3.我国的电信市场开放承诺是有限制的，是附条件的市场开放。体现在以下几个方面：
首先，有时间限制。不是一蹴而就，而是渐进的，针对各项业务提出了开放的时间安排。市场开放度随入世时间的延长而提高。业务开放是由点到面逐步开放的。
其次，有地域限制。先开放经济最发达的经济中心城市，再开放一些中心城市，最后是取消地域限制。?
再次，有股权限制。外资只能以合资形式进入我国电信运营市场，且外资股权比例被限制在一定范围内，导致的业务竞争是一种联合的竞争。对关系国计民生和信息安全的电信业务，不允许外资控股。
最后，承诺只是针对特定的时期。在承诺的过渡期后，没有做出进一步开放的承诺。
以上这些限制条件，决定了外资不可能在短时间内大举涌入中国市场。因此，对于入世和开放中国电信运营市场，要辨证地对待。既不能悲观绝望，也不要盲目自大。首先不必过分担心外资的进入，外资是否进入，既取决于对中国电信市场前景的预测（电信被炒得过热，受国民经济总体情况制约），也要取决于国内现有电信运营商的策略选择。因为在许可时，必须是合资形式，而如果国内公司不愿意与外资分享丰厚的利润，仍然无法以合资企业的形式进入。未来中国电信市场的竞争将是中资企业与合资企业、中资企业与中资企业、合资企业与合资企业间的竞争，不会出现中资和外资企业的直接竞争。?
另外，从那些已经开放电信市场的国家来看，并没有哪个国家的电信产业被外资所控制（巴西是一个争议）。恰恰相反的是，随着国内市场的对外开放，这些国家的电信市场走上了健康发展之路，市场竞争的形成和加强也使消费者得到了更好的电信消费服务。另外，国外电信公司并不是盲目进入别国的电信市场，因为从实践来看，那些进行海外经营的电信公司，其海外经营有好有坏，并不是战无不胜。从目前发达国家国家和地区电信公司的发展来说，普遍遇到了困难。这些企业正忙于自我调整和稳固国内电信市场，对海外市场至少在近两年不会有太大动作。
从对我国入世承诺的内容分析以及其他国家和地区电信市场对外开放的实践来看，入世对我国电信运营业并不是“洪水猛兽”，也不会存在民族产业被外资“冲垮”的可能性。然而，挑战仍是巨大的，表现在电信运营市场会发生很大的变化，电信管制者和电信运营企业必须尽快做好自我调整，以应对挑战。
四、入世后电信运营业发展面临的挑战
(一)概述
加入WTO是我国经济融入经济全球化大潮的必然选择。总体上来讲，在电信运营市场全球化发展的今天，加入WTO对于我国的电信运营业是机遇大于挑战。它不仅有利于我国电信产业综合实力的提高，而且为我国的电信运营企业向全球电信运营市场开拓经营带来了广阔的空间和机遇。但由于我国电信运营业长期以来封闭经营，导致竞争实力较弱，法律政策的管制框架尚不完善，能否抓住加入WTO所带来的发展机遇还需要进行大量的工作。因此，我们要加强对挑战和自身不足的估计和分析，迎接挑战，抓住机遇。?
入世会对我国电信运营业存在挑战，主要有以下几个方面的原因。一是由于我国电信运营商的竞争力与国际运营商相比仍然存在较大的差距，尤其是经营服务水平方面甚是欠缺，因此外资进入后以何种方式与国有电信运营商展开竞争是至关重要的；二是我国的《电信法》尚未出台,各项管制政策还未到位，处于研究制订阶段，外资进入后，电信监管机构对电信运营商的管理方式将主要通过法律手段来进行，相关法律法规的不健全将可能会导致外资进入后钻法律空子的后果，最终造成对国家利益的损失；三是外资进入我国电信运营领域后可能会对国家通信安全和机密带来威胁；四是外资可能集中于东部沿海地区和赢利业务，加剧城乡和地域差距，影响电信的普遍服务。因此，我国入世谈判时对电信运营市场的对外开放承诺是决定我国电信运营业在入世后所面临的挑战程度的关键因素。下面先对谈判结果进行一下分析。?
我国已经加入WTO，从谈判结果来看，对电信的开放是适度的，对外资仍然有一定的限制。这些限制包括：外资进入我国的电信运营市场必须是与国内电信运营商合资，而不能独资成立；与国内电信运营商合资时，外资不得超过一定的比例，在基础电信领域不得超过49%，增值电信领域不得超过50%；从时间上看，对外资的开放有3～5年的过渡期；从地域上看，对发达地区的开放优先于对不发达地区的开放；外资不得进入国际出口局的建设和经营管理，保证了我国电信管理当局对国际信息流入国内的管理和控制。这些限制为我国的国有电信运营商提供了增强竞争力的过渡期，为电信监管机构制定相关法律法规提供了时间，为国家通信安全提供了保障，从而使加入WTO后我国的电信运营业面临的4个方面的挑战得以降低。即使如此，从综合实力来看，入世仍然对我国的电信运营业存在挑战。下面分别从运营商和电信监管机构两个角度分析一下入世后所面临的挑战。?
(二)运营商面临的挑战
1.电信市场竞争的加剧是对运营商的严峻考验?
按照我国做出的承诺，外资将采取与国有电信运营商合资的方式进入我国的电信运营市场。可以预料，2002年开始，重组后的六大运营商将成为外资进入中国电信运营市场时争夺的合资合作对象。外资的进入不仅为我国电信运营商融入了资金，更为重要的是带来了各国运营商多年来经营电信服务的灵活有效的经营管理方式，这必将使我国的电信运营业向着更高质量成长，由以往的粗放型增长逐步向集约型增长转型，企业内部资源整合将更加高效。这一变化反映在电信运营市场上则表现为电信市场竞争的进一步升级和加剧，消费者得到更多的益处，电信运营商则面临着优胜劣汰的严峻考验。竞争力强的电信运营商将在竞争中不断成长，市场份额逐步扩大，而竞争力较弱的运营商将会面临被收购或退出市场的风险。市场竞争加剧导致的另一个后果就是电信运营商利润率的降低，这对于运营商的资金周转及经营管理都会带来直接的影响，是对电信运营商的又一个挑战。?
2.外资的进入对电信运营商的公司化运作提出了更高要求?
外资参股电信运营企业，成为电信运营商的股东，按照《公司法》规定，外资代表将行使其股东的权利。一方面外资股份会参与股东分红，从我国电信运营市场中得到盈利；另一方面作为公司股东，外资代表有权监督公司的运作，参加股东大会，参与公司的重大决策，从而使得公司运行更加规范。从目前来看，我国的几家大的国有运营商，尤其是传统的运营商，尚未实现公司化运作，对公司化运作缺乏足够的认识和实际经验。因此需要尽快学习和运用现代企业管理方法来转换企业经营机制，建立现代企业制度。大胆引进富有丰富管理经验的人才，培养一批具有现代管理理念，熟悉公司化运作的优秀人才。同时还要提高公司资本运作的能力和水平，通过重组、并购等方式实现公司的外部扩张式成长。?
3.入世后我国电信运营商在开拓国际电信运营市场面临挑战?
加入WTO后，不仅外资可以进入我国电信运营市场，我国电信运营商也可以“走出去”开拓国际电信运营市场。后者对于我国的电信运营商来讲是比较陌生的。一方面，从观念上讲，由于我国电信市场巨大的潜力，近年来，我国的电信运营商一直将精力集中在开拓国内电信运营市场，对国际电信运营市场极少关注；另一方面，我国的电信运营商在实力上与国际电信运营商存在较大的差距，开拓国际电信市场对于我们是考验。虽然开拓国际电信运营市场存在种种困难，但是从长远来看，我们应该树立国际化经营的意识，积极准备进军国际电信市场。?
(三)电信监管机构面临的挑战
1.电信监管机构面临监管方式的变化?
虽然近年来我国电信监管机构在监管方式上做了不少的转变，但仍然未达到入世后对监管的要求，需要做进一步的转变。如：过去长期计划经济下形成的“官本位”的思想观念与WTO的要求不相符合等。目前信息产业部已经不再直接插手干预电信运营企业正常的企业行为了，但在一些具体细节上由于相关法律的不健全，仍然离不开大量的行政审批。随着法律制度的逐步完善和入世后对监管的要求逐步到位，行政审批将会大大减少，电信监管机构将通过法律手段来对电信运营市场进行监管，规范企业的违法行为，对于电信产业的宏观管理将通过适当运用价格、税收、法律等手段来加以引导。另外，入世也对监管机构的公正性、独立性、权威性提出更高的要求，科学决策、执法公正、反腐倡廉成为衡量监管机构是否有效的重要标准。?
2.电信监管机构和相关部委需要尽快制定和完善入世后需要的法律法规?
我国电信业相关的法律法规还不健全，包括至今尚未出台《电信法》，难以适应入世后WTO提出的要求。而有些现行的法律法规已经不再适用入世后的情况。因此，当前的紧要任务是尽快清理过去的法律法规，废除或修改不再适用的法律条文，按照WTO规则来制定新的法律法规。尤其是要尽快出台外商投资我国电信运营业和我国电信运营商开拓国际电信市场两个方面的法规和管理办法，为运营商合法经营提供依据。除了行业法规，反垄断法、并购法等法律法规的空白也不符合入世要求。?
关键词1反垄断
通信产业报：今年以来，《物权法》、《反垄断法》相继颁布，这两部法律对通信业发展
产生哪些影响？对于电信法制建设将起到何种作用？
李国斌：《物权法》是针对社会主义市场经济的“确权”法律，对社会的整体影响力比较大。《反垄断法》是适应市场经济公平竞争的要求应运而生的法律，在一定程度上会起到“经济宪法”的作用。应该说，这两部法律对通信业的发展、监管都将产生深刻的影响，也将催动和加快电信法制化进程。
由于对所有权的规定，《物权法》对电信行业建设和规划方面的影响比较突出，涉及建设用地、驻地网、接入网建设等问题。实际上，《物权法》已引入了一个评估机制，这一评估机制就是不能违反法律和公共利益。为了达成和实现公共利益，权利人(小区业主)在实施权利的过程中，需要承担一定的“容忍义务”。容忍义务不是对电信企业进驻、施工这种行为的容忍，而是对由电信企业上述行为所代表的“公共利益”的容忍，因为电信企业施工等行为目的是为了向公众提供服务。只有承担一定的“容忍义务”，权利人才能有效地实现相关利益。
在无线通信方面，电信企业架设的基站，必须在国家规定的安全辐射范围之内；而且需按照国家规定给予一定补偿。在此前提之下，电信企业才能开展建设。在有线通信方面，主要涉及接入网、驻地网问题，根据《物权法》的规定，涉及业主共同利益的事项，要由业主共同来决定。未来，应该在互联互通的前提下，实现电信运营商利用开发商提供的驻地网和接入网来提供服务，并提供结算条件，不能因开发商投资建设而造成先进入者实施排他经营的局面。
《反垄断法》和电信行业关联很大。电信行业本身是带有垄断性的行业，认识《反垄断法》，要注意这样几点：
首先，目前六家电信运营商都拥有同一投资方，这是市场结构的决定性因素。在电信领域，还存在行政垄断和滥用市场支配地位的问题。《电信条例》、不对称管制政策等和《反垄断法》的思想是一致的，电信行业也正在努力促进形成市场竞争的格局。《反垄断法》不是针对反垄断行业和垄断企业，而是针对反垄断行业和垄断企业在市场中的垄断行为。
其次，要注意如何让具有市场支配地位的企业不滥用自身的优势地位。有人认为，在目前中国电信市场上，中国移动“一家独大”。但事实上，在现有条件下，中国移动如果在占有天时、地利、人和的条件下还“做不大”，将反受其害。保持在重要行业中重点企业的行业控制力，是必要的、客观的，反垄断必须考虑到市场结构的客观情况。
反垄断领域还有一些问题需要进一步探索解决，如反垄断机构和有关监管机构应该建立怎样的关系问题等。国外一般遵循监管机构优先的原则，同时强调反垄断机构和相关监管机构之间的配合。但我国应该如何做，《反垄断法》没有明确规定；在具体执行中，还应该很好地处理这样的关系，在有监管机构的行业中，反垄断事项监管机构应该优先。因为《反垄断法》虽然是“经济宪法”，但也是市场经济中的“一般性法律”，实施中应遵守“特殊规定优于一般规定”的原则。
关键词2电信法
通信产业报：电信业的法制化进程正面临新局面，请您介绍一下目前电信业相关立法工作面临的局面及取得的成绩。
李国斌：电信业的法制建设应当与电信业的发展水平相适应。
目前，我国每年电话用户净增1个亿，产业规模很大。在这样情况下，显然需要较为完备的法律来巩固发展改革成果和促进电信业的可持续发展。2000年国家出台了《电信条例》，2001年出台了《外商投资电信企业管理规定》。以此为基础，信息产业部制定了40多件规章，其中70%-80%与电信监管有关。应当说，在法律制度建设上，电信行业与建设社会主义法治国家是基本适应的。
同时，《电信条例》颁布实施以来，我国电信业取得了多方面成果：电信行业保持持续高速发展，满足了国民经济和社会发展对通信业的需求；电信市场结构趋于合理，市场竞争格局正在形成；电信监管体系由小到大，形成了较为完善的管理体系；电信法制建设日趋完善。但也应当看到，目前电信立法的层次还比较低，《电信法》正在加紧制定过程当中。经过各方努力，我们期待《电信法》在下届人大取得阶段性成果。
通信产业报：电信立法应如何适应“十一五”时期电信产业发展的具体要求？
李国斌：这涉及法和社会发展关系的问题。随着大家对“法”的认识逐步提高，“法”的特性也逐步显现。即“法”并不是灵丹妙药，法只能解决那些应该由法来解决的问题，解决“人在社会关系”中的权利义务问题。“法”不能代替技术法规和标准，也不能代替道德规范。“法”不应该成为技术发展的障碍，“法”对道德规范应该起到一定的保障作用。
《电信法》一定要对电信领域的社会关系起到调整、引导、规范的作用，对违反的要制裁、对遵守的要褒奖、对引领发展潮流的要表彰。这样，“法”会对电信业的发展才能起到促进、保障和规范作用。所以，“法”并不是电信业这个技术性很强的行业所涉及技术的一个简单的镜面反映，而是人与人、人与社会的关系的调整规范。“十一五”期间要进一步推进电信立法工作。
关键词3配套法
通信产业报：如何加强对地方政策法规工作的指导？如何加强政策法规领域中央和地方互动？
李国斌：电信业实行双重管理，以中央管理为主、地方管理为辅，同时电信监管实行中央管理为主的垂直管理体系；电子信息产业则是实行中央和地方分级管理。这表明，对电信业的管理，信息产业部要发挥主导作用，同时注意发挥地方的作用；而电信监管则要完全按照国家有关的电信的法律法规来进行监管。也正是由于电信监管的事权在中央，我们不主张制定有关电信业的地方性法规。但电子信息产业的管理是分级的，电子信息产业自身的市场化程度也很高，中央和地方都可以立法，并形成指导关系。我们鼓励地方结合实际，进行信息化、信息产业方面的地方性立法，形成中央和地方的互动，推动产业又好又快发展。
通信产业报：《软件与集成电路产业发展条例》、《信息技术应用条例》、电子签名法配套规定等立法项目被列入今年立法计划。目前这些条例的立法进程如何？类似法律规范将在具体监管过程中发挥怎样的作用？
李国斌：电信服务业和电子产品制造业分属第三产业和第二产业，前者属于网络型产业，具有规模经济效应和自然垄断属性；后者非网络型产业，且市场化程度较高。上述特点决定了两个行业的管理模式不同，相关法制建设也呈现出不同的特点。有关电信服务业的立法主要是适应电信业发展和监管的特殊要求，就其天然垄断性和市场化程度不高、需要进行经济监管的行业特征，提出一系列规范和措施，进行特殊监管；电子产品制造业则不需要特殊监管，但需要一般性的市场监管，按普遍的市场法则进行监管。
总结国外电信运营商过去数年对待OTT互联网企业的经验，或可为中国提供镜鉴。但如何将OTT纳入电信监管范畴之中，这在全球范围内均无答案。
从阻断到选择性阻断
由于发达国家的3G网络建设比中国早近十年，这些国家的运营商已经形成了应对OTT厂商的一套逻辑和理念。尽管由于自身的市场地位不同、竞争战略不同，而采取了不同的竞争或者合作的市场策略，但综合来看，全球运营商的做法基本经历了从完全阻断到选择性阻断的发展过程。
在OTT产业发展初期，一些国家的运营商采取了较为保守、机械的阻断模式来阻止OTT厂商的侵蚀。根据应用的阻断手段不同，这种保守的阻断模式主要有三种。
最生硬的做法是网络通道技术阻断，即通过在网络上屏蔽通信服务通道，阻止OTT使用。法国电信Orange、Bouygues、德国E-Plus及其母公司荷兰运营商KPN曾禁止任何VoIP的服务。
2009年，德国移动运营商T-Mobile认为，在iPhone上使用VoIP或IM都违反用户服务协议。T-Mobile将保留阻止该应用的权利。同时还把网络安全作为阻止Skype的重要理由。这一做法在当时十分激进，引起很多用户不满。因此，西班牙电信运营商Telefonica则选择了一个相对折中的方式：允许用户在Wi-Fi网络中使用Skype，但不允许在3G网络上使用。
第二种阻断方式是：对安全性的质疑。美国电信服务商Verizon由于已经与美国其他主要运营商AT&T和T-Mobile在美国组建了一个子公司，专门开发允许用户通过智能手机进行支付和兑换优惠券的产品，因此在面临谷歌钱包竞争的时候，Verizon对其销售的智能机屏蔽了谷歌钱包业务，理由是谷歌钱包要求访问SE安全元件。
不过，这些做法一般都会面临极大的市场争议。因此，他们多采用第三种阻断方式：以违规或者违法的理由向电信监管机构寻求政策支持。芬兰电信运营商TeliaSonera就向芬兰电信管制机构FICORA寻求支持应对Skype的竞争，最终FICORA认为Skype的Skype In和Skype Out具有通信服务特征。他们认为，只要使用芬兰电信网络即可视为在芬兰运营公用电信服务，并把Skype In纳入监管范围。
虽然在全球范围内电信运营商均对OTT厂商采取过阻断措施，但这已经成为历史。随着互联网的发展和技术进步，技术和政策的阻断正在被电信运营商和电信监管机构放弃。
后期，由于OTT业务对电信运营商的冲击核心是其免费的模式，因此，在面对业务替代竞争时，运营商也开始依靠自身的优势，更多地通过价格杠杆来提高自己的业务吸引力，同时以资费为由限制用户使用竞争性OTT应用。
例如，Vodafone UK（英国）按照月套餐40英镑为界限，月套餐低于40英镑的用户，不允许使用VoIP服务，而月套餐超过40欧元的用户，则可以免费使用VoIP服务。
德国T-Mobile亦有积极的尝试。2009年其推出一款最低消费为10欧元的VoIP套餐“Internet Telefonie”，并在2011年调整为9.95欧元。为了进一步降低OTT业务对用户的吸引力，T-Mobile还推出月资费为50欧元包含免费VoIP业务的高话务量套餐。
此种价格歧视的做法，可谓一举多得，既抑制了免费语音服务对价格敏感的低端用户的吸引力，又通过一定的资费门槛，保障了运营商的收益。
运营商利用价格杠杆的另一种做法是：直接对VoIP额外收费。瑞典运营商对VoIP用户收取6欧元额外费用；VodafoneUK公司对月资费低于40英镑额外收取15欧元才能使用VoIP功能。
运营商利用价格杠杆的第三种做法是：运用“综合的资费套餐”应对OTT冲击。荷兰KPN公司通过提高移动数据业务的价格并采取分级定价方式，将数据业务引入标准资费套餐中，并基于数据速率的不同，设置不同的数据通信服务补贴，从而可以通过对大数据流量的资费补贴让用户无顾虑地使用SMS（短信系统），这样KPN公司能将一些用户拉回SMS通道。
此外，处于市场主导地位的运营商一般都会推出自有的OTT业务，以应对竞争。如美国的T-mobile推出“Bobsled”，该应用可以让用户随时在线打电话和聊天，用户还可通过Web方式与其Facebook账号关联。
运营商之间联合，也是一种应对竞争的策略。欧洲五大电信巨头西班牙Telefonica、英国沃达丰、法国Orange、Telecom意大利及德国电信联合推出自有即时手机短信系统“Joyn”，以应对Blackberry Messaging及Whats App messenger为代表的即时通信应用。
但对非市场主导运营商来说，与互联网OTT厂商合作，则被视为一种短期内迅速扩大市场份额的重要手段。英国运营商“3”公司就与Skype合作，为其用户提供到其他运营商的落地服务，并在2007年推出Skype终端。
中国运营商应寻求共赢
照搬国外运营商的经验，并不符合中国国情。
由于中国电信市场的相对封闭性，中国运营商并没有像国外同行那样遭遇到来自Skype的猛烈冲击，直到3G牌照发放五年后微信的出现，才让中国的电信运营商准备与互联网匆忙结束流量的蜜月期。
对于处于主导地位的运营商来说，或许直接竞争才是上策。尽管受制于国企的体制约束，但并不代表运营商不可有所作为。而对致力于向移动互联网转型并谋求开拓新的利润增长点的市场主导公司来说，没有其他可选路径。
在这方面，西班牙Telefonica公司的实践值得学习：在业务创新上，通过收购具有核心技术的公司向市场推出竞争性的产品；同时，为市场提供次优（处于自己的业务与竞争互联网公司业务之间）低价产品，即田忌赛马的方案。
不过，在与互联网公司直接竞争的业务的市场定位上，运营商应该放弃不切实际的谋求行业主导者地位的思维。
更多运用价格杠杆调节手段可能亦是比较适合中国市场的一个手段。
不难看出，免费的语音、消息服务是互联网OTT应用吸引用户的核心，对于运营商来说，避免推出超低资费的流量套餐是一个整体的市场底线约束。不过，运营商也许可以要求低端用户支付额外的功能费用，运营商还可以通过不同时间和区域的资费价格策略，平滑用户大规模集中式的流量需求。
此次微信收费风波，目前来看，需要运营商和腾讯公司加快协商，建立一个共赢的后向付费模式（根据微信已使用的流量再按定价收费），这是短期内解决争端的最有前景的模式。
这套方案的优势在于，主导地位的运营商可以聚集中小互联网厂商对抗互联网巨头，比如形成应用套餐包，集合多款应用，按流量套餐收费。有个值得借鉴的案例是，日本KDDI公司的应用套餐包，甚至还与互联网厂商探索基于广告收入的后向付费盈利模式。
对中国运营商来说，寻求政策上的阻断或者技术上的阻断，并不能获得监管机构道义上的支持，也会面临舆论的压力。但是从服务保障的角度来看，把OTT类的应用纳入合规性的监管中，则应该成为政策上的优选方案。
合规性的监管并非要限制OTT的发展，相反，需要协调电信运营商与互联网OTT厂商在既有的电信网络技术框架下，在技术合作、用户共享、服务保障、长期服务、利益共享等多方面形成协调一致的市场化的合作。
互联网OTT的野蛮生长只能带来野蛮的对抗。任何理性的人，都应该相信：有明确规则的游戏，要比没有规则的游戏更能够保障游戏参与者的利益。
向社会性监管转变
互联网行业的替代性增长，正使得全球电信产业开始失去依靠垄断地位获取市场超额利润的能力。同时，电信领域内的普遍服务质量已在激烈的市场竞争中得以不断提升。
在此种情况下，既有的电信监管思路是否该有所转变？事实上，电信监管已逐渐失去了存在的原始意义。
电信行业管理部门不再是协调运营商的垄断行为，而是开始协调所谓不正当的过度市场竞争行为。这样的监管思路转变起来，并不容易。全球的电信管制机构均处于监管转变的迷失中。
电信监管的经济目标是让垄断行业的运行更有效率，通过各种市场的或行政的重组，激活市场竞争力。目前，电信监管的社会目标——公平的普遍通信服务，已基本实现。但OTT的出现，令监管失去了方向感。
之所以这样，是因为电信监管机构的经济性监管目标还没有被放弃。对电信运营商来说，如果电信监管机构放弃对基础电信业务的牌照管制或者对OTT业务视而不见，那么保护庞大的基础网络建设的投资收益，收回庞大的运营和维护成本将会成为严峻的挑战。
显然，全球的电信监管机构应适应OTT带来的监管理念的变革需求，即需要重新界定基础电信业务的范畴。
首先，调整了与电信发展不相适应的管理模式。继续贯彻落实电信体制改革方案，妥善处理了两固网公司与其它企业的互联协议继承、光缆引接和南北进入等问题，保障拆分重组工作的顺利进行；协调电信与网通的业务划分方案，促进两大集团公司尽早实现业务双向进入和固定通信领域的市场竞争。
其次，针对电信业务市场中的新情况、新问题，及时调整有关政策。出台了新的《电信业务分类目录》，修订了《电信网码号资源管理办法》，颁布了《电信网编号计划》；针对电信市场中出现的诸如“游子归家”、、“一号通”、转售和基础电信业务等新技术、新业务、新情况、新问题，及时研究相应对策引导、解决；对推进骨干电信企业的全业务经营、稳妥推进发展、新一代互联网发展及技术业务试验等课题进行大量跟踪研究工作，为我国电信业长远发展做好积极准备。制定了《电信新设备进网试验管理暂行办法》，并初步建立起新技术、新产品进网管理的调研机制。版权所有!
今年还重点开展了整顿和规范电信市场经济秩序活动，无论在思想认识还是在实际效果上都取得一定进展。互联互通工作取得突破进展。采取了一系列加强互联互通监管的“硬措施”，配合最高人民法院完成了司法解释；为贯彻落实国务院办公厅号文件精神，颁布了《关于加强依法治理电信市场的若干规定》，切实加大了对人为破坏公用电信设施、中断网间通信的恶性事件的惩治力度；与中国社会科学院密切合作，采用国际上先进的长期增量成本法对固定本地电话网、移动电话网进行了成本核算工作，并根据测算结果起草了网间通话费结算标准、用户资费标准的调整方案，为理顺互联各方经济利益关系奠定了基础；颁布了《互联互通质量监督管理办法》、《网间通信质量技术要求》和《通信质量测试方法》，统一建设了“电信网间结算及互联互通监测系统”，为电信监管部门加强网间通信质量管理，有效防范人为原因造成的网间通信不畅，减少结算争议，提供了技术手段。与此同时加大协调整治力度，解决热点难点问题。上半年对三起严重阻碍互联互通、破坏市场秩序的违规事件进行了公开通报，月份又召开了全国电信网间互联管理电视电话会议，月份对近期发生的几十起破坏通信设施和阻碍互联互通事件进行了通报，提出了处理意见，这些措施对树立企业依法经营的意识、促进电信市场公平有序竞争起到了极大的推动作用。同时，为保证互联工作的顺利进行，还针对网间互联争议日益尖锐和复杂的情况，制定了《电信网间互联争议论证工作若干规定》，对启用专家论证程序进行了规范；力促电信、移动、网通、联通四大运营企业拟定了本公司的“互联规程”，以推动企业加快互联进程，保障互联程序、协议的高效和透明；为促进固定网与移动网短消息互联，对点对点短消息业务提出了解决方案，并在几个省进行了互联试验。
……
回顾匆匆走过的岁月，，留下了让人难忘的一笔———电信行业释放出改革带来的活力，政府监管基本走上正轨，各地监管实践也已找到感觉，困惑和迷茫逐渐散去，剩下的就是“信心”———满怀信心坚定地走下去！
××年已成过去，明年电信市场监管工作如何开展？近日部电信管理局拿出了新的一年的工作思路，我们今天刊登在此，希望对大家的工作有所帮助，也借此表达我们对电信监管事业的良好祝愿。
认清责任转变职能
进一步认清电信业在国民经济和社会信息化建设中肩负的历史责任，充分发挥电信业在促进国民经济结构调整、带动相关产业发展中的作用，提高服务意识，转变政府职能，为电信业发展创造良好的政策环境。
树立全面协调、可持续的科学发展观，站在国家宏观经济发展战略的高度，充分认识电信业在“全面建设小康社会”和国家信息化建设中的重要地位和作用，把电信监管工作定位在为电信业发展创造公平、有效、有序的竞争环境，推动电信业与国民经济和社会协调发展上来。积极研究和探讨电信业在国民经济结构调整中所应当发挥的基础性、先导性作用，鼓励由电信设备制造商、电信运营商、信息服务提供商、接入服务商、系统集成商、应用开发商等环节组成的产业价值链不断延伸和细分，形成产业互动、良性发展。
提高服务意识，切实转变职能。要按照十六届三中全会的要求，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，进一步完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。
关注技术演进提供政策支持
积极跟踪研究通信技术演进趋势和业务市场发展动向，做好电信业务发展政策的前瞻性、及时性研究，为电信业深化改革和持续健康发展提供政策支持。
加强对涉及未来电信网络演进和方向性的新技术、新业务发展策略的研究和规划。根据市场、改革和技术发展进程，对发展、下一代网络发展和深化电信体制改革过程中可能涉及的政策性和操作层面的问题进行系统性、前瞻性研究，为和全业务经营实施做好准备；发挥电信业务分类目录在我国电信业务市场发展不同阶段的宏观指导作用，在分析总结近几年我国电信业务分类目录调整与电信业发展不同阶段适应性实践经验的基础上，开展适合下一阶段电信深化改革和进一步开放形势要求的电信业务分类及管理方式的预研工作，保障在业务发展管理政策上不断适应市场发展和监管方向的要求。
做好新技术、新业务商用试验的引导、组织和总结工作，为下一步健康发展和有效管理提出指导性意见。继续跟踪研究等域名技术、下一代网络技术的商用化、实用化进展，及时开展相关工作；根据数字集群通信业务商用试验的情况和国内数字集群通信技术的最新发展动态，结合未来基础电信业务主体架构总体设想，以保证该业务与其他业务的协调发展为目标，研究提出在全国范围该业务发展的意见；通过统一组织开展的国内多方通信服务等三项增值电信业务试验，认真总结经验和存在的问题，研究进一步应当采取的措施，完善增值业务市场的发展环境。
针对技术和业务发展中产生的新问题，本着发展和规范并重的原则及时加以解决。在新业务管理实践的基础上制定出台《电信新业务管理暂行办法》，本着“以市场为主导，以监管促发展、保证市场竞争有序”的原则，解决市场上出现的新技术、新业务发展带来的管理新问题，及时研究建立相关规则，对有不正当竞争倾向的行为，加强引导和规范；在具体处理企业新技术和新业务发展中产生的问题时，注意保护好、引导好、发展好企业创新、加快发展的积极性；针对公用电话市场出现的无序竞争的新情况，研究多运营商环境下公用电话的管理方式、方法和发展目标，保证公用电话市场公平、有序竞争和全国东中西部地区和城乡地区公用电话的平衡协调发展；针对多运营商情况下号码查询不便等问题，积极探索解决号码查询、电话号簿规范服务的有效途径，以提高电信企业整体服务形象和服务水平；针对基础运营商在对现有网络向下一代网络升级、演进过程中可能带来的新的管理问题进行研究，做好发展初期的规范和引导工作。
丰富监管手段促进有效监管
为适应电信技术和市场发展以及监管环境发生深刻变化的要求，创新监管思维，完善监管规制，丰富监管手段和模式，保证电信业务市场监管有效、规范有序。
根据电信业务市场的规律和特点及市场管理的现实需要，不断完善监管规制。建立和完善涉及市场准入、市场秩序及市场退出的规章和政策，出台《电信业务市场监督管理办法》、《电信业务经营许可证年检管理办法》，在健全市场准入机制的同时制定市场退出机制和市场信誉机制，明确和细化电信业务市场规则，更好地适应入世的要求。
依据新的《电信业务分类目录》和入世承诺表及内地与香港、澳门服务贸易开放承诺，认真履行职责、组织落实好内外资进入电信业务市场的准入和有关问题的协调处理工作，促进电信业务市场的繁荣与健康发展。其中，重点研究解决外国投资者并购境内电信企业和境内电信企业在境外上市所涉及到的业务经营许可及授权等有关问题，并开展电信业务经营许可证的网上申请、受理和查询工作。
开展电信业务市场的重点监管与整治工作。对影响较大的国际电信业务市场、卫星通信市场及信息服务市场进行专项监管，针对各自市场特点，创新监管手段，出台有关政策，实施综合治理。如对国际电信业务市场逐步建立长效机制，出台《国际电信业务市场管理办法》，从加强监管、有效打击、重视防范等多方面齐抓共管；对卫星通信业务市场，抓好《卫星转发器出租、出售管理办法》有关规定的贯彻落实；对信息服务业务市场抓好业务规范和信息安全管理工作，建立信息安全的审查机制、责任的落实机制和有害信息追究机制等，总体上使重点监管的市场秩序有根本性的好转。
及时协调处理电信业务市场发展中所遇到的有关问题，规范基础电信业务运营商的授权及行为等，及时制止或纠正企业间的不正当竞争行为；查处电信企业的超范围经营和市场中的无证经营问题；积极为电信业务经营者走向国际市场创造条件，为电信企业在境外上市提供政策指导和服务，电信业务市场指导信息，促进电信业的整体协调发展。
充分发挥年检工作对市场主体和市场状况的综合透视作用，通过经营许可证的年检系统全面地了解各类电信业务市场和经营者发展状况，并加强对电信业务市场经济运行情况的分析工作；进一步发挥社会中介机构的作用，做好市场的引导、规范及服务，使电信业务市场步入公平竞争、良性发展的轨道。
研究许可政策完善规章制度
根据《行政许可法》的要求，调整进网审批程序，清理电信设备目录，推出新版本进网许可证，提高进网审批效率，进一步缩短进网审批时间，以适应促进通信市场发展、服务制造企业的需求。
在对电信设备市场全面整顿的基础上建立、健全电信设备证后监督体系及制度，完善以各省通信管理局为主，相关地方部门参加的市场监督检查机制，每季度进行一次电信设备质量监督抽查，促进证后监督工作规范化、制度化。
进一步加强实验室建制，协调好测试机构、认证机构、设备制造企业之间的关系，避免不正当竞争。加强实验室管理，在已实行的“四统一”基础上对进网测试报告严格把关。定期对实验室进行年审和扩项授权，有计划地开展实验室比对工作，推进实验室对行业技术走向的跟踪研究，促进实验室自身发展。
完成与各进网检测实验室、各省通信管理局市场管理部门的联网工作，完成电信设备进网管理信息系统的三期工程建设，以便于政策贯彻、电信市场执法、信息交流。健全电子政务系统，进一步完善设备抽样、检测、网上审批等工作流程。
根据我国在的承诺，履行我国实施电信终端设备相互认可第一阶段的承诺，积极推进与经济体之间电信终端设备检测报告的相互认可工作。
强化各种手段规范互联互通
进一步提高对互联互通的认识，继续将互联互通作为当前监管工作的重点。
要从建立一个公平、有效、有序的电信市场竞争环境的角度，处理好互联互通与电信领域深化改革的关系；从提高各自的网络价值，使竞争双方实现双赢的角度，处理好互联互通与企业利益的关系；从提高全行业服务水平的角度，处理好互联互通与用户权益的关系。引导企业加强对干部、员工的思想教育，营造诚实守信、依法竞争的经营氛围；及时化解企业间的矛盾，依据部号令和《电信网间互联争议论证工作若干规定》，及时解决政策层面的互联争议，建立健全第三方机构进行争议判定的机制，解决互联互通质量和网间结算等技术层面的争议，保证协调过程更加公开、民主，裁决结果更加公平、公正。
强化监测，及时分析，建立和完善网间通信质量预警机制。充分利用“网间结算和互联互通监测系统”并督促各运营企业按照《公用电信网间通信质量技术要求》、《公用电信网间通信质量测试方法》对网间通信质量进行测试，对上报的数据要及时进行分析，并依据《公用电信网间互联互通质量监督管理办法》中“障碍”、“严重障碍”、“事故”、“重大事故”的定义对其进行定性和分类，及时互联互通质量“疫情”通报；通过对网间质量的分析，及时出台相应的调控措施；要继续充实网间通信指标体系、完善测试方法，管理好、使用好“网间结算和互联互通监测系统”，使其发挥应有的作用。建立互联互通管理协作机制，提高互联互通综合治理水平。通过将互联互通质量通报制度与加强互联互通监管、整顿市场经济秩序相结合，与树立行业新风、精神文明建设工作相结合，与企业内部奖惩制度相结合等方式，建立互联互通管理的协作机制。对擅自中断或阻碍电信网间通信的事件，要及时判定责任方，并依据《电信条例》、《关于加强依法治理电信市场的若干规定》等进行处罚；情节严重的，移交司法部门按照最高人民法院即将颁布的“关于审理破坏公用电信设施及阻碍电信网间互联互通案件具体应用法律若干问题的解释”处理。版权所有!
发挥经济因素对互联互通的促进作用。督促企业按照《公用电信网间互联结算及中继费用分摊办法》的要求，按时实施网间结算，以提高全行业的诚信意识，保障电信市场的有效竞争和健康发展；在社科院已完成的电话网互联和零售业务成本核算的基础上，参考成本核算结果，按照轻重缓急和难易程度，分步骤地对网间业务的结算关系和标准进行调整，及时与相关部门沟通，保证网间结算调整方案的出台，以处理好网间互联的经济利益问题，促进网间互联。
大力加强基础性工作，积极推进规范化建设。根据互联互通工作的性质和特点，依据相关法规和世贸规则，在互联互通的业务开放、互联程序和协议、收费项目和价格、技术体制和标准等方面实现标准化、程序化、法制化和科学化，使互联互通工作程序透明、收费规范、工作高效、保障有力。
落实“村通工程”推进普遍服务
今年要尽快加强农村通信基础设施建设，大力推进农村通信普遍服务，为实现全面建设小康社会的发展战略目标添砖加瓦。
充分调动和发挥六大基础电信运营商的积极主动性，全面启动村通工程。计划年初先期组织企业进行村通工程试点，探索经验、完善方案，条件成熟后，村通工程全面铺开。
形成合力，打造村通工程良好环境。加强横向联系，积极争取国家和当地政府在资金、政策、税收等各方面的扶持政策和优惠条件，并积极促成当地政府和电信企业签订有关合作协议，为“村通工程”创造良好的外部条件，同时利用各级政府和新闻媒体广做宣传，营造气氛，借社会媒体作用对企业形成“激励”机制，共同树立电信行业“替国家分忧，为社会解难”的形象，赢得全社会的认同和支持。
加强村通工程的目标考核和实效查验，成立村通工程联合工作组，出台并完善“村通工程”各项管理政策和考核办法，指导和协调各通信管理局和各企业之间的村通工作，及时协调解决“村通工程”实施过程中出现的新问题，督促各企业保证所建成的村通项目的正常运营和通信畅通，确保“村通工程”目标的实现。
进一步研究探讨对“村通工程”的扶持政策和技术手段策略，鼓励科研机构和设备厂家开发研制适合于农村通信的经济实用设备。同时继续大力推进普遍服务成本补偿机制的建立进程，以从根本上解决我国电信普遍服务问题。
完善互联网管理发挥网络效益
进一步认清互联网在网络结构、业务应用、经济特性等方面与传统电信网的联系和区别，将互联网放在整个信息产业链中，放在国民经济发展和社会进步的大环境下以及全球竞争的大格局中谋划发展。
鼓励多种宽带技术的发展和应用，提出增强宽带网络应用的对策，充分发挥宽带网络效益；研究分析互联网市场上不同业务的商业运营模型和产业价值链，促进我国互联网市场尽快形成优势互补、产业链协调发展的模式，逐步研究解决制约我国信息高速公路作用发挥的关键环节。
加大协调力度，尽快开通在我国设立的域名根服务器的镜像服务器；抓紧与互联网国际有关组织联系，从国外引进互联网域名根服务器镜像服务器和解析服务器；建立国家顶级域名服务节点和容灾备份系统，进一步完善域名系统预警和应急处理机制；配合有关部门做好网络信任体系的建设和完善工作。优化我国互联网互联结构，完善互联网交换中心运营模式，进一步发挥我国互联网交换中心的作用；加强国际协调和合作，推进我国互联网亚太交换中心的建设，切实提高我国互联网络性能。
加强境外域名境内注册服务机构的管理，提高境内域名注册服务质量，建立域名保护、变更、注销管理机制，维护国家和域名用户利益；稳妥推进个人域名开放；鼓励和支持中文域名的推广和应用；加强互联网新兴具有公共通信资源特性的寻址标志的应用以及配套管理政策的研究，推动互联网信息查询服务的发展，提高互联网信息服务的便捷有效性。建立地址境外申请授权管理和日常使用备案管理制度，设法保障我国互联网发展对地址资源的需求；抓紧研究地址资源的管理政策，争取地址资源管理的主动权；积极开展网络向网络演进的策略研究，确保我国互联网络的平滑过渡。加强与、等国际互联网有关组织的交流与合作，积极参与国际互联网的管理工作，为中国互联网发展创造良好的国际氛围。
适应宽带业务的迅速发展，推动互联网骨干网的互联。制定科学、合理的互联网骨干网互联的架构，出台互联网交换中心新的结算办法，采用互联网交换中心和网间直联等方式解决互联网的互联问题，建立互联网骨干网的网间互联互通质量监测和报告制度，以适应我国宽带业务的迅猛增长，为国民经济信息化创造条件。
搞好服务监管服务百姓生活
狠抓电信服务监管框架和制度体系的贯彻落实工作，对电信服务质量进行多方位监督管理，维护用户合法权益。
大力宣贯《电信服务标准》及其配套规章制度，强化日常监督抽查；推行以用户满意度评价为核心的新型质量评估管理模式，在全行业建立分层次的满意度测评体系，量化用户需求，有针对性地改进服务；公正透明地向社会通告服务质量，运用技术手段对全网通信质量进行测试和检查，同时对侵犯用户合法权益的恶性事件坚决查处，通过引导、规范和监督，保证电信服务和网络运行质量稳步提高。
继续将服务质量监督与树立行业新风、整顿市场经济秩序、精神文明建设等工作相结合，形成齐抓共管、协同互动的良好局面。在部行风建设指导小组的领导下，继续做好电信服务“评优帮差”等工作；针对社会和群众反映强烈的热点、焦点问题，开展电信服务专项整治工作。要求所有新建电信网络均须提供收费项目的详细收费清单查询，对于原有的不具备详单查询的市话网络，在电信、网通部分地区市话清单试点的基础上，适时开展调查研究工作；要求企业总部对各地在用的与用户间的服务协议强化规范和治理，坚决纠正不规范的和侵犯用户权益的服务协议条款。
论文摘要:由于电信产业具有自然垄断性，政府应对电信产业实行规制，以促进资源的合理配置，提高消费者的福利水平。我国电信产业规制的历程告诉我们，政府作为实施电信产业规制的主体，应该以追求全社会福利的最大化为目标来提供有效的制度供给，只有这样才能更好地促进电信产业经济效益和服务质量的不断提高。
一般认为，电信产业是一种自然垄断产业，这种自然垄断性与规模经济和成本弱可加性紧密联系在一起。所谓规模经济，是指多提供单位产品所增加的边际成本较低，当总产品不断扩大时，原先的固定成本被逐渐摊薄，平均成本随产量上升而下降，呈现出规模经济性。成本弱可加性是指只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单个企业垄断市场的社会成本最小，该行业就仍然是自然垄断行业。
在完全竞争的市场中，市场能够有效地配置资源，此时，市场将会采用最有效的技术和最少量的投入来生产最有效的产出组合。由于电信市场是不完全竞争市场，资源不能达到最优配置，从经济学的角度来讲，社会的产出将会从生产可能性边界上移至边界之内，从而产出就会低于有效率的水平，使经济的有效性受到破坏，导致社会福利的损失。此外，电信产业在大多数国家是一种基础性的产业，为做到服务公平，大多数经济发达国家都实行了各种类型的电信产业规制，政府通过法律、法规和行政手段对电信企业的市场准入和退出、运营价格、服务质量等方面进行严格的管理和控制，以防止无效率的资源配置，确保电信需求者的公平利用。
制度经济学的研究表明，有效的制度供给是社会进步发展的重要条件，电信产业的良好发展和社会福利的提高离不开好的规制政策，我国电信产业规制的改革历程也充分说明了这一点。在我国的电信改革中，打破垄断，引入竞争机制是改革的主旋律，极大地促进了电信产业的发展和消费者福利的提高，但由于规制改革是一种自上而下的供给主导型模式，受到一些“既得利益集团”的阻挠，导致有效的制度供给缺乏。从制度经济学角度看，政府作为制度供给的主体，在提供有效的制度供给过程中，应该追求全社会福利的最大化而不是个别部门或企业的福利最大化。
一、我国电信产业规制的改革历程
(一)放松价格规制时期(1980~1994年)
这个时期我国电信业的管理部门一统天下，具有政企合一的典型特点，邮电部作为电信业的国家行政管理部门，扮演着既是经营者又是管理者的双重角色。改革开放初期，为解决电信基础设施及服务短缺的问题，政府出台了一系列政策，对电信业实施管理体制改革及放松价格管制，包括向新用户收取电话初装费，允许地方政府在长话、电报和邮政业务中收取附加费并将利润用于投资地方电信领域的基础设施建设等一系列政策。在接下来的几年中，邮电部又推出了一系列的改革措施，在调动社会各方积极性和拓宽投资渠道方面起到了很好的效果。1978年，我国电信业的全部投资仅2.6亿元人民币，其中国家投资所占比例为90%，自筹资金仅占8%，到1993年，电信行业总投资猛增到400多亿元人民币，其中国家投资比例降到2%，自筹投资比例则猛增到74%，资金主要来自于电话初装费收入和邮电部所属企业的经营利润。值得一提的是，由于我国电信业实行国家垄断经营，没有引入竞争机制，在放松管制的过程中，导致了邮电部门的垄断定价行为，带来了巨大的社会成本。如住宅电话收取初装费，在北京，由20世纪80年代最初的200元上升至1996年的5000元，移动电话的价格最高达到2.8万元(联通进入之后，邮电部电信局在一年内降价三次)，中国国际长途电话的平均价格为每分钟29元，相当于美国的6倍。这就意味着对于同样在中美两地互相打长话的消费者来说，从中国打出的消费者要支付高于美国5倍的费用。
(二)放松规制初期(1994~1998年)
1994年，由电力部、电子工业部、铁道部共同组建了中国联通公司，这标志着国家开始初步改革电信体制，培育竞争机制。联通公司的成立也使双寡头垄断的竞争格局基本形成，电信服务市场效率得到改进。此后，邮电部将企业职能分离出来，成立了中国电信，中国电信虽以独立法人身份直接面对市场，但作为国有独资企业，仍直接隶属邮电部，没有摆脱政企不分的局面。
由于中国联通的实力薄弱，在与中国电信的竞争博弈中处于十分不利的地位。比如，由于缺乏资金建立自己的基础固定电话网络，在与中国电信就互联互通接入费和租赁费进行谈判时几经周折，最后由国务院多次出面直接干预，两个网络互联互通才得以实现。由于竞争的非对称性，联通公司的进入并没有使中国电信市场形成有效竞争的格局。
(三)规制机构改革和多寡头垄断时期(1998年以后)
1998年，信息产业部成立，基本上摆脱了原邮电部政企不分的局面，2002年5月新组建的中国电信和中国网通的挂牌成立，意味着中国电信业的“6+1”格局基本形成，中国电信市场由以往的一家垄断，变成中国电信、中国联通、中国移动等七通并存。
目前固定网络本地电话市场已经有四家运营商——中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通;移动电话市场有两家运营商——中国移动和中国联通;长途电话市场的运营商最多(包括IP电话运营商)——中国电信、中国网通、中国联通、中国移动和中国铁通等等。但是运营商数目的增多并不意味着寡头充分竞争格局的形成。在固定电话市场，中国联通的市场份额按照业务收入计算(截至2002年第一季度)约为0.18%，中国铁通市场份额不足0.1%，而新成立的中国网通虽然和中国电信的实力具有可比性，但由于他们各占据南北固定电话市场，短期之内也不会入侵对方的核心领域，即不会交叉进入对方垄断的市场，因此固定电话市场仍处于寡头垄断格局，与过去不同的只是由两家运营商对不同地域的市场分别垄断。在移动电话市场，已经不再是中国移动独家垄断的局面，中国移动和中国联通的市场份额分别为79.8%和20.2%。在长途电话市场，由于IP电话市场的放开，运营商较多，从市场份额看，中国电信占40.8%，中国网通占26.1%，中国移动占22.6%，中国联通占10.5%，但竞争也常常表现为恶性竞争，亟需政府对电信产业现状进行规范。
二、对我国电信规制的制度供给的几点思考
从制度经济学角度看，规制是指具有法律地位并相对独立的行政机构依照一定的规则对企业活动进行限制的行为，政府规制强调的是政府作为实施规制的主体，它的对象主要是微观经济活动以及参与这些活动的企业、个人或组织机构。可以说，规制并非是一种客观存在，而是一种制度安排。电信产业具有自然垄断性和基础产业性，决定了它不像一般的行业那样基本上依靠市场的调节来发展，政府的政策导向、行业规划和市场监管力度在其发展中发挥着不可替代的作用，尤其在当前电信改革遇到制度瓶颈时，更是要求政府部门提供有效的制度供给，为全行业的发展提供一个公平有效的竞争环境，以提高消费者的福利水平。
从我国电信产业规制的简单历程回顾中可以看出，虽然我国电信规制也进行了一系列的改革，但目前存在的问题仍然很多，比如电信管制机构还不是一个独立的有法律地位的执法机构，《电信法》一直没有出台，普遍服务基金制度没有建立等等。导致问题产生的原因很多，包括经济、技术和制度等方面，但其中，缺乏有效的制度供给是问题产生的根源。
从理论上看，一项制度的产生分为需求诱致型和供给主导型。所谓需求诱致型，是指制度的重新安排是在单个行为主体为谋求在现存制度下得不到的利益而产生制度变迁的需求所引发的;与需求诱致型相对应的制度变迁模式是供给主导型，供给主导型从一定意义上讲属强制性制度变迁的范畴，即它“是由政府法令引起的变迁”，是一种由上而下的制度变迁，在供给主导型制度变迁中，国家的作用至关重要。目前，我国电信产业的规制改革基本上属于供给主导型，单靠电信用户的弱小力量难以突破制度瓶颈，需要政府对改革做出整体规划，统一部署，提供有效的制度供给，促进电信业的进一步发展，提高人民群众的福利水平。笔者认为应从以下几个方面入手。
(一)尽快出台《电信法》
随着电信改革的进一步深化，国内电信市场形成了多元化竞争格局，一系列的监管新问题也随之出现，比如互联互通障碍、恶性价格战等。此外，电信技术和产业迅猛发展，网络和业务加速融合，使得现有的管制政策和法律相对滞后于产业的发展。这些情况已经使得《电信条例》在适用和实施方面逐步显现出一定的局限性。同时，随着入世承诺的逐步兑现，我国电信市场将进一步开放，外资的进入将对中国电信法制建设提出更高的要求。所以，尽快制定电信法就成了当务之急。
事实上，“立法先行”是世界电信行业规制普遍适用的原则，也就是先制定或修改电信法，用法律来规范和指导政府和企业的行为。相比之下，我国的电信规制发展长期以来都是在一些所谓的“条例”、“规定”、“办法”等指导和约束下进行的，缺乏法律的有效性。早在1980年，我国就提出起草《电信法》，遗憾的是，时隔25年，《电信法》仍没有出台。这说明我国的电信法制建设明显滞后于监管、改革、竞争的需要。
值得注意的是，我国的电信立法要处理好共性和个性之间的关系。随着改革的深入进行，我国电信规制出现了一些深层次问题，在这些问题当中，有些是国际电信规制中存在的共性问题，比如市场准入问题、电信普遍服务问题等。但也有一些是在我国特有国情下出现的新问题，比如电信资费管制，不仅涉及电信零售价格的定价权问题，更与我国电信企业产权结构密切相关。因此，需要我们在借鉴各国电信立法和电信管制实践经验的基础上，积极探索创新，建立并完善适应我国电信规制和电信产业发展的电信法律制度体系。
(二)建立一个独立的有法律地位的监管机构
目前我国电信产业的监管机构是信息产业部，虽然经历了政企分开的改革，但仍然和运营商有着千丝万缕的联系，这导致规制部门不能站在中立的立场来制定和执行法规，常常忽视消费者的利益，从而导致被规制企业资源配置效率低下。此外，由于缺乏《电信法》，信息产业部的工作方式常常是协调而不具有强制性，因此很难做到“执法必严”。比如在网间互联互通上，违反政策甚至不顾法律、不顾国家利益、不顾用户利益的行为屡屡发生。从世界发达国家电信发展进程看，很多国家在完成私有化(或民营化)后，也相应地对规制制度的设计和行业监管职能进行分离，以加强他们对电信行业的监管。
我国银行、证券等行业已设立独立的行业监管机构(银监会和证监会)，电信行业也有必要建立起新型、独立的电信产业规制机构(某些学者建议把它叫做信息通信监管委员会)，并通过法律予以授权，保证其足够的权威性，这是我国电信规制改革的重要步骤。一方面，可以使规制制度的设计者超脱于监管机构和运营企业的利益，从国家利益和公众福利的角度来制定电信政策，保证公平和有效竞争;另一方面也使监管机构能专心制定合适的制度来贯彻电信产业政策，提供自由化及公平竞争的市场环境，保护消费者利益和保护网络安全，合理分配与管理通信资源，保证普遍服务等。
(三)建立电信普遍服务基金制度
“电信普遍服务”最早由美国AT&T公司提出，含义是全民都有机会接受电话服务。20世纪80年代末，国际经济合作与发展组织(OECD)对电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁。”
从经济学角度来考察，虽然“电信普遍服务”不具备严格的公共产品属性，即非抗争性和非排他性，但由于其具有公共福利性质，单纯依靠市场机制将不能保证有效的供给，需要由政府这只“有形的手”来直接干预，通过制定相应的公共政策确保对电信普遍服务的供给，所以电信普遍服务是各国电信管理部门的重要义务和职责，它的实施和管制属于政府职能。在各个国家的政策或法规中，普遍服务有不同的提法，但一般包括两个方面的含义:一是指电信企业要为高成本的地区及低收入的人群提供通信服务，这在我国主要是指为西部及农村边远地区提供普遍服务;二是指要为各运营商、不同网络的用户提供一视同仁的电信服务。可见，电信运营商必须承担为广大消费者提供广泛的基础电信服务的义务和责任。而目前在我国的电信运营商中，只有中国电信担负了普遍服务的责任，这不利于电信业的长远发展和公平竞争。
目前我国的电信服务总体水平与世界发达国家还有相当大的差距，全国仍有数千个行政村不通电话，东西部发展不平衡的状况也日益突出，普遍服务的责任仍十分沉重。为此，应尽快建立电信普遍服务基金，向所有的电信运营商分摊普遍服务的责任，并对承担普遍服务的运营商的亏损进行合理补贴，这样才能鼓励各个电信运营公司向电话网未达到的区域扩张网络，这不仅解决了普遍服务与市场机制的矛盾，同时也体现了平等竞争的原则。
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【关键词】三网融合；政策法规；策略建议
1.引言
三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三大网络通过技术改造，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。加快推进三网融合人对于我国信息化水平，满足人民生活服务、生产的需求，形成新的经济增长点具有重要意义。我国政府在20世纪90年代就大力推动三网融合，相关政策法规也一直在筹备执行中。我国三网融合的政策法规体制滞后于技术、市场的发展，全面推动三网融合还需加强政策体系建设。本文在整理总结我国三网融合政策法规现状的基础之上，结合三网融合政策法规存在的问题对政策法规的发展策略进行的设计，希望能为有关部门制定政策提供借鉴。
2.我国三网融合政策法规现状
早在1998年，我国就提出要“三网融合”，旨在避免网络重复建设造成巨大浪费，并被列入国家“九五”、“十五”计划和“十一五”规划中。经过对2008-2013年我国三网融合的政策法规的了解，本文整理如下，见表1：
现阶段我国三网融合的目标是：2010-2012年开展电信和广电业务双向进入试点，要求网络能够提供双向互动功能。2013-2015年，全面推进三网融合，形成适度竞争的网络产业格局，基本建立新型监管体系，希望能够通过三年时间，建立起适度竞争的产业格局，推进监管体系更新。
除了宏观层面的政策法规外，微观层面的政策也在逐步完善。三网融合试点在多个城市分批进行，国家互联网信息办公室与中国网络视听节目协会正式成立，互联网信息和服务的管理得以进一步规范；广电总局批准的网络视听节目服务持证机构数也在逐年增加。移动通信网、手机电视业务以及互联网电视业务都得到开展，2012年广电总局还了“加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的政策”等，可见，三网融合微观层面的政策机制正在得到有序推进。
3.我国三网融合现有政策法规存在的问题
三网融合是一个大趋势，将推动我国经济社会的发展，尽管目前三网融合的政策法规已逐步完善。然而，就目前我国三网融合发展现状来看，还存在很多问题：
3.1 法律体系滞后
目前我国还没有一部特别针对三网融合的法律，针对电信和广电的《电信条例》和《广播电视条例》这两部部门法规是属于相互独立的系统，具有明显的行业性和保护性，滞后于三网融合，必然不适用于三网融合，势必阻碍三网融合的发展。
3.2 严格的准入制度
我国电信行业实行经营许可制，对基础电信业务实行严格的市场准入限制；广电业对于广播电台、电视台，以及广播电视节目的经营实行许可制度；对于互联网行业，我国也有严格的许可制度。比如，互联网ISP准入牌照由工信部电信管理局负责，网络视频业务以及IPTV和网络电视牌照由广电总局发放，牌照成为双方阻止对方进入本行业的手段。制度上的壁垒，严重影响了三网的相互进入，阻碍了广电企业和电信企业、互联网企业的相互合作、优势互补，从而最终影响三网融合的发展。
3.3 业务内涵界定
目前，无论是我国的电信还是广电行业监管机构，对三网融合类业务的内涵仍存在理解上的偏差，并且这些融合类业务在《电信条例》中未有明确的定义。且广电行业的《信息网络传播视听节目许可证》的分类发放标准没有将IPTV、手机电视等业务纳入开放范围，也未指定互联网视听服务业务指导目录。业务内涵定义的缺失也在一定程度上阻碍了三网融合业务在我国的落地和发展。
3.4 监管机构无法协调统一监管
我国监管电信运营商的是工业和信息化部，监管广电行业的是国家广播电影电视总局，对于互联网我国实施的是多头监管。电信网、广播电视网、互联网的监管体系无论从职能、宗旨，还是形式上，都差别很大。在推进三网融合的进程中，如果各个监管部门各自为政，缺少统一的监管机构，无疑会增大三网融合的管理难度，阻碍了三网融合的发展进程。
4.推动我国三网融合政策法规不断完善的措施建议
三网融合必须有法律作为保障，才能顺利开展。且三网融合监管机构需要独立运行、集中管制。具体而言，提出如下推进三网融合的建议措施：
4.1 加快立法，奠定三网融合的法律基础
立法是三网融合推进的前提。应尽快将三网融合工作纳入法制轨道。首先，在《电信法》草案中充分考虑三网融合的发展需求，将广播电视传输活动纳入即将出台的《电信法》调整范围。在我国，三网融合的发展限制因素之一是缺少健全的法律环境。我国《电信法》应作为三网融合的法律依据之一，涵盖三网融合的内容，制定相关的法律条款，明确“三网融合”的政策界限、经营主体地位、经营范围、管理模式、准入制度等相关内容。另一方面，对于原有的涉及三网融合的法律法规，需要做好梳理、整合、完善的工作。尽快建立高效、统一的三网融合法律体系。其次，理顺广电和电信等部门在信息网络传播视听节目上的管理职责。因为节目播出既涉及到面向电信网提供信息，又涉及到意识形态问题，应由广电主管部门和电信监管部门实行前后置管理。
4.2 积极探索监管体制改革
国际三网融合实践表明，改革现有的监管体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。三网融合难以深化的根源是体制问题。因此，需要加快体制改革，推进制度创新。监管机构融合，是推进三网融合的最终出路。如果监管部门没有统一，那么分管三网的监管机构就有可能以内容监管有区别为理由，阻碍三网在技术上的融合。因此，需要统一监管部门的思想，监管部门需要树立公平、开放的意识。结合我国国情，最终建立起适合我国三网融合发展状况、协调统一、高效运行、有利于产业技术创新和市场发展的监管机构和体系。
4.3 积极推进准入制度
各国在三网融合监管上一个相同之处就是逐步放开对电信和广电的准入限制，实现电信和广电的双向进入。这一点，对于三网融合监管机制是十分必要的。我国在实践中，牌照问题是制约三网融合的重要障碍，我国应该修改现行的市场准入制度和许可证制度，适当放宽我国的许可证体系，逐步允许电信和广电的双向进入，引进市场机制，统筹规划，消除体制障碍。
5.结语
三网融合政策法规需要以三网融合的发展为核心，因此不仅需要法律法规政策体系、体制改革政策，还需要产业、经济、技术、人才相关政策手段的协同一致，相互配合。为此，需要有关部门上下联动，积极开展工作，形成协调配合的三网融合政策法规工作体系，共同为三网融合的发展营造良好环境。
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在一系列令人眼花缭乱的并购后，AT&T重新变成了那个让人生畏的电信业巨人。在并购南方贝尔后，AT&T目前拥有移动用户6370万户，固定电话用户数超过6800万，宽带用户1200万户，今年第二季度，其营收达到295亿美元。
AT&T最大的竞争对手Verizon虽然移动用户数增长至6210万，但由于在固定电话和宽带接入上的差距，其二季度营收略逊一筹，为227亿美元。美国第三大运营商SprintNextel二季度营收约为101.6亿美元，用户5400万户。如果说，美国电信市场正在呈现两强争霸的格局，那么AT&T则是当之无愧的霸主。
AT&T的分拆一直是电信业反垄断的经典案例，面对重返美国电信业霸主地位的AT&T，我们如何看待电信市场的份额集中？电信业的垄断是否需要新的定义？
行为主义与结构主义
信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所高级工程师朱金周认为，过去三年内，美国电信市场之所以并购重组不断，其重要原因在于美国的电信监管机构及反垄断机构已经从结构主义转为行为主义，即由市场份额监管转向具体的垄断行为监管。
按照结构主义分析方法，如果一个企业的市场集中度迅速上升或者其参与合并企业的市场份额过大就会被认定为违反反垄断法。行为主义分析方法则认为，垄断并不总是损害竞争和消费者的利益的，只有在这种垄断地位是通过不公平的或者剥削性的方式获得的情况下才是反垄断法所要干预的。事实上，此前针对AT&T采取的拆分及其他反垄断行动，其依据都是市场份额，而这种近似于有罪推定的的原则在今天已经基本上被所有国家抛弃。
这种基于结构的反垄断行为甚至会造成相反的结果。过于分散的经营使得美国电信市场一度交易成本剧增，阻碍了电信技术的发展以及规模效应的形成，大量电信公司因收益过低纷纷倒闭或被收购。
北京邮电大学经济管理学院教授吴洪表示，从AT&T的分分合合及美国电信市场的演变轨迹中不难看出，行政力量欲使市场公平竞争的初衷反而导致了无序竞争，反对垄断，反而造就了巨型运营商。
事实上，业界普遍认为，过度分拆、分拆过细导致了竞争效率下降和大量社会成本的浪费。
消费者有利与创新有利
信息产业部电信研究院副总工程师杨培芳则为我们提供了看待这一问题的另一视角。他认为，电信业改革主要受到经济学思潮的左右，20年前的自由竞争主张在对AT&T分拆起到重要的作用。但今天，新自由主义的影响力似乎在减弱，重建垄断的思想在抬头。在AT&T并购南方贝尔后，AT&T成为美国电信市场上的巨无霸，这对广大电信用户极为不利。
但是，一位运营商内部人士对此表达了不同看法。他表示，在新经济环境下，美国反垄断法的政策目标已经发生了变化。随着近年来美国经济以越来越快的速度发生变革，美国反垄断政策开始转向强调保护创新。微软垄断案就是其中一个标志性事件。
事实上，由于快速创新的存在，在新经济产业中，某一特定时点的市场份额并不能说明真实的市场支配地位和潜在的垄断力，因此，对市场份额的分析必须评估较长时期内企业在这个市场的地位，而对于一个企业市场支配地位的准确评估应该考虑创新率。
双重目标与垄断认定
朱金周还提醒说，各个国家的企业正面临着全球化的竞争。因此，各国不断修改反垄断标准，以使本国的企业能够做大做强。这也是美国反垄断政策出现重大调整的重要原因之一。
在经济全球化的形势下，是否构成垄断的市场界定标准本身就是相对的，某些行业在一国境内已经形成垄断集中，但在世界范围内则有可能形成充分的竞争。
随着经济全球化趋势的深入，“效率抗辩”在反垄断诉讼中发挥越来越大的作用。一个企业的经济规模再大，占有的市场份额再高，只要能提高经济效率，增强国际竞争力都可以成为对抗垄断诉讼的理由。从经济规模来讲，合并后的企业绝对构成了传统意义上的垄断了，但合并之所以得到美国政府的大力支持，就在于合并能提高经济效率和国际竞争力。
然而重建中国电信市场格局的功课，才刚刚做完一半。那些看上去过于强调细节而显得缺乏标志性意义的改革，更应该引起人们的注意。就在媒体的“电信改革热”逐渐降温时，一场旨在使市场出现更多基于服务的竞争者的“转售革命”正在走向流产。
悬在半空的改革
“那次会议之后，国内有意从事基础电信转售业务的企业都感到欢欣鼓舞，简直有万马奔腾之势，”润讯集团总裁办及企业公关副总裁朱洪波对《财经》说，“但至今政策仍不明朗，因此企业在这方面的业务一直处于停滞阶段。”
朱洪波所说的那次会议，是指2001年9月22日至23日在北京香山饭店召开的名为“中国加入WTO和与电信增值服务：中小企业的潜力”的研讨会。在这个赶在中国入世前由信息产业部电信管理局主办的会议上，中小企业其实并没有得到重视。一个有趣的细节是，当多位政府官员以及专家作报告时，不少对增值电信业务抱有浓厚兴趣的中小企业代表甚至只能站在最后一排记笔记。
在会议第一天上午的讲话中，信息产业部副部长就明确表示，信息产业部有意鼓励更多的中小企业进入增值电信市场，和大的基础电信运营商一起促进电信服务的提高，借此增强国内电信产业的整体实力。此后，信息产业部电信管理局副局长韩夏在讲话中进一步透露，目前信息产业部正在制定关于转售的规定。
两位官员的表态，使不少与会企业家认为，包括基础电信业务转售在内的增值电信市场的大门正徐徐打开。对急于寻求出路的民营资本来说，向来被国有垄断的电信业务是块怎么形容都不过分的富矿。
而实际上，几乎就在这次会议整一年前，国务院第31次常务会议通过的《中华人民共和国电信条例》，就以附则的形式明确规定：无线寻呼业务和转售的基础电信业务虽然属于基础电信业务，但按增值电信业务管理――这显然是个积极的信号。
据知情人士透露，早在香山会议前的八九月间，信息产业部电信管理局就已经完成了关于基础电信业务转售的征求意见稿，虽然并未涉及利润最为丰厚的国际长话业务的转售，但仍然得到了多数电信企业代表的肯定，其中最为兴奋的当然是那些试图通过经营基础电信业务的转售从而升格为虚拟运营商的增值电信企业。深圳润讯、鸿联九五以及中关村科技旗下的森泰克等，一度被认为有望成为首批获得虚拟运营商牌照的幸运儿。
但时至今年底，形势却重新变得扑朔迷离起来。一位不愿透露姓名的消息灵通人士透露，由于信息产业部一些高层领导认为基础电信的转售业务不属于电信增值业务，目前还不能纳入放开的范畴，因此这项政策于2001年11月就已经搁浅了。
记者在向信息产业部电信管理局求证这一消息时，电信管理局一位负责人答复说，目前不是谈论这个问题的时机。对于电信管理局来说，2002年的首要任务是解决互联互通问题。来自信息产业部电信研究院有关人士的消息也证实，这项改革在今年上半年可能无望启动。
与悬在半空中的改革政策相应的是，现实操作者已经准备就绪，甚至提前到位。一些沿海省市的电信管理局为个别企业开了绿灯，范围包括长途电话以及接入号码的转售，涉及的基础电信运营商则包括中国联通、中国铁通以及网通等，转售业务在政策尚未明朗的情况下已然暗流涌动。
2002年初，上述地区传来消息说，地方电信管理局的行为已被信息产业部明确叫停，理由包括“目前的电信监管部门还不具备相应的管理水平，现行的法规不配套，中国的基础网络建设仍然处在发展阶段，电信服务价格尚未放开”云云，因此电信基础业务的转售缓行。对此，信息产业部新闻处同样以“事情过于敏感”为由拒绝回答。一项看起来蓄势待发的改革，就这样默默流产了。
未到橘子红时
关于电信业务的转售（RESALE），国际上一般的理解是：从拥有电信网络设施的基础运营商那里购买电信服务或租用电信设施，重新包装成自有品牌的产品，然后再销售给用户从而获得利润。转售的对象既可以是短消息、语音信箱以及互联网这样的增值电信业务，也可以是国内国际长途、本地电话以及移动电话等基础电信业务。
转售被认为是促进电信竞争的手段之一。中国社科院数量与经济研究所主任张昕竹接受《财经》采访时指出，1997年美国新《电信法》就把转售列为可促进电信竞争的三种手段之一。在美国，基础电信业务的转售价格一般比批发价格还要低15％左右，因此转售的出现，促进了市场的细分与竞争。而且转售和基于网络的竞争导入相比，最大的优点是可以避免重复建设。
北京邮电大学教授阚凯力也持相同观点。他认为，由转售进入的新的竞争者不必拥有自己的基础设施，这就给众多的尚在基础电信业务门槛外的中小企业提供了进入的机会。
业内人士普遍认为，大量中小企业进入电信市场，必将使得原来处于相对暴利状态的基础电信业务压缩至较低价格，并且给用户提供更多的选择。一旦基础电信业务的转售得以完全放开，那些同样可以提供固定或者移动话音服务的从事转售业务的虚拟运营商，将在服务和价格上对老牌网络运营商施加持久的压力。
从美国长话市场的经验来看，通过同时引入基础网络的竞争者以及从事转售业务的竞争者，两者的结合将使得市场能够保持相对充分的竞争局面。因为任何基础网络运营商之间存在的竞争都将在下游被放大。不独美国如此，包括英国、韩国、新加坡和中国台湾在内的许多国家和地区，均将转售作为一项重要政策选择引入，并在《基础电信协议》中明确做出了开放承诺。
那么基础电信业务的转售在中国是否已经到了瓜熟蒂落的时候？阚凯力认为，目前电信网络的容量已经不再是瓶颈，同时由于在长话以及移动领域已经存在了一定程度的竞争，因此鼓励、甚至说迫使基础网络运营商拿出部分资源来做转售，满足社会需要是完全必要的。
在张昕竹看来，甚至从现在开始推进转售业务都显得为时过晚。他说，在打破基础电信业务的垄断方面，中国采取的路径是先促进基于网络的竞争，实质上这非常困难，因为投资太大了。而通过转售的方式，就可以在不需太大投资的情况下，培育出很多转售商来参与竞争。
但反对者也不乏其人。一些投资银行的电信分析师强调，目前阶段，中国电信基础设施方面的投资需求仍然很大，在这种情况下过分鼓励转售，可能影响原有网络运营商对基础设施投入的积极性。另外转售价格的确定和互联互通的技术难题都相当棘手。
不过以操作困难为由拒绝放开转售显然理由并不充分。更重要的是，虽然中国电信业几经改革，但就整体而言，目前仍然是一个暴利行业。在垄断利润仍然浓厚的情况下，让原有居于主导地位的基础网络运营商主动让出一块蛋糕给别人分享，自然缺乏动力。一些专家暗示说，这恐怕才是这项改革迟迟难以启动的真正阻力所在。
监管的困境
如果主导运营商缺乏动力，要想启动转售业务，惟一的选择就是，由电信监管机构强制介入。但是，对于监管部门来说，强制介入也会带来相当大的风险。因为一旦网络运营商对此存在严重的抵触情绪，即使业务开放，也极有可能在与虚拟运营商的互联互通等诸多问题上百般刁难。
张昕竹指出，转售业务开展的核心问题是基础电信业务转售的定价问题。要想在网络运营商和新的虚拟运营商之间在定价上达成一致，简直比走钢丝还难。
对于老的网络运营商来说，基于前瞻性成本的定价肯定是难以接受的。所谓前瞻性成本，就是重建一个同样的网络所需的成本。由于电信技术进步迅速，这一成本往往远低于运营商实际投入的成本。如果采取这样的定价规则，对于网络运营商来说，成本恐怕难以完全回收。这种定价方式潜在的隐忧还包括，如果转售业务的定价过低，可能反而鼓励缺乏效率的竞争者也能通过转售和零售之间巨大的价差套利，反而导致国有资产的不合理流失。
据悉，信息产业部已经斥资50万美元聘请国际知名会计师事务所安达信来核实中国电信的运营成本，但如果按照老运营商的实际投入进行定价的话，新的转售业务运营商显然又不能接受。
张昕竹的建议是采取一种更简单的定价方式――可比较成本定价，即按照主导运营商自己提供服务所需要的成本来定价，也就是扣除网络建设和维护成本之后的零售价格。这一方案的最大好处是不会与主导运营商之间有太大的抵触。不过，他也承认，这种定价方案最大的隐患是，在不完备的管制环境中，极有可能固化原有的并不合理的垄断利益格局。
困扰成本定价的另外一个因素是普遍服务问题。中金公司的一位电信分析师就指出，在中国农村和偏远地区，普遍服务的投入仍然相当大。以一地为例，仅1996年到2000年在固定电话方面的投资就高达10多亿元。普遍服务的机制如何建立，以及普遍服务的成本如何在转售中加以分摊，这在政策上还属于盲区。
除了上述非常棘手的技术问题，一些业内人士分析，监管部门之所以在启动转售政策上举棋不定，可能还有其他的原因。一种可能是，政府部门自己或许都不能确切知道翻开这张牌的分量，尤其是在中国加入WTO的影响尚未真正显现出时，持重一些可能更符合监管部门的利益。当然也不排除监管部门有更深层次的忧虑。由于潜在的虚拟运营商将包含民营甚至外资的成本，在转售业务全面放开后，一旦下游的虚拟运营商能够争取到大量的用户，就完全有可能以此为筹码增强和上游运营商谈判的能力，并威胁网络运营商的地位，从而使得整个电信产业架构有失控的危险。
来自基层的企业抱怨说，一些监管部门的负责人在考虑政策制定时，过于侧重保护现有的利益格局和倚重庞大的基础网络运营商，加上其中一些盘根错节的利益纠缠和复杂心态，往往把个别处于垄断地位的运营商的利益看成整个电信产业的利益，错失了引入竞争的时机。
蓄势待发
不过，转售业务即使能够在短期内得以启动，整个开放也肯定是分阶段的。国内长话以及移动电话领域被专家们视为转售业务放开的突破口。张昕竹介绍说，在美国，长话是最早被列入转售范畴的业务之一，到了1997年新的《电信法》出台那一年，转售业务在一般国际长途电话市场所占的份额就已经超过了37％。至于固定电话市话的转售，前景则不乐观。实际上，在全世界范围内都还没有打破本地电话垄断的成功范例。
无论如何，业内普遍认为，虽然监管部门暂时叫停，但转售的最终放开只是时间问题，而大量的一线企业正在起跑线上摩拳擦掌。
在排在第一阵营的企业中，鸿联九五的官方背景相当浓厚，其控股公司邮电国旅原来就是原邮电部的三产。鸿联九五副总经理黄威在接受记者采访时透露，虽然公司的业务还是以呼叫中心、短消息以及电话声讯服务为主，但分公司以及网络平台均已覆盖超过70个城市，并且初步具备了客户支持和管理经验。这家注册资本为6000万元的企业目前仍在进行积极的资本运作，以便积蓄力量，为在政策明晰后的冲刺做好准备。
同样值得关注的还有中关村科技的全资子公司森泰克数据通信技术有限公司。经过去年12月份的增资扩股后，目前这家公司的注册资本已经达到了1亿元。实际上，中关村科技总裁段永基对增值电信业务的兴趣已经不是什么秘密了。森泰克副总经理徐海表示，仅在全国惟一的由ISP（服务提供商）经营的短消息中心上，公司去年投资就超过了2亿元人民币，目前已覆盖了全国16个城市。
至于早在1996年就因包销广东移动10万个号码而被认为是中国从事转售业务第一家的润讯集团，去年11月还首家获得香港MVNO（移动虚拟运营）牌照，这无疑为润讯搏杀中国内地虚拟运营市场积累了财富与经验。此外，一家名为“民盈电讯”的纯民营电信企业也悄悄地把目标瞄准了这一市场。这家公司注册于2000年12月28日，目前总资本约为5000万元。其总裁杨英杰向记者透露，目前已先后与中国电信以及中国网通签订了关于转售的战略性合作协议，和中国联通的协议也正在洽谈中。一旦获得信息产业部的许可，其在光纤电路、骨干网以及城市接入网方面的业务很快就可以启动。
[关键词]电信网；传媒网；互联网；现状；发展
[中图分类号]F62 [文献标识码]A [文章编号]1672-5158（2013）06-0089-01
由于近年来信息技术的不断发展，数字化成为一种趋势；三网融合成为了一个不可逆转的潮流。三网融合的实质是数字融合。目前三网融合并不是指电信网、互联网和互联网其中的某一个网络取代另一个网络。三网融合不是三网合一，而是指应用和优势的融合，即在同一个网络上可以实现语音、数据和视频等多种业务的传输，使技术上趋向一致，网络上实现互联互通，，应用上趋向使用统一的IP协议，经营上互相竞争、互相合作，行业管制和政策方面也逐渐趋向统一。但是，三网融合是一项复杂的工程，在中国尚处于起步阶段，其发展受到技术、市场等多因素的影响。因此本文将立足于国内三网融合现状，探讨三网融合发展策略，希望对三网融合这项复杂的工程有所帮助。
一、三网融合的现状
在研究一个事物之前，首先应该了解该事物的现状，在充分了解事物现状的情况下来研究事物会得到事半功倍的效果。因此要想研究三网融合，就必须搞清楚电信网、传媒网和互联网的现状。
首先是电信网。我国电信网络的覆盖率和规模从1995年的世界第4提升到目前的第1位，已经超过了诸如美国这些发达国家。电信网是一个“点对点”的通信系统，它能够实现双向连接。它最大的优势就是现存的电话网络已经遍布全国各地，有现成的网络系统基础。但随着社会、经济等多方面的不断快速发展，系统带宽等许多方面渐渐不能满足客户快速增长的需求。虽然DSL宽带技术可以通过电话线实现宽带上网，但如果用于视频，电信网络在设备以及网络方面都需要改进。近几年来，由于电信网络改造、设备更新的加快和庞大的资金流入，IPTV已经在国内大部分城市开始试点。
其次是传媒网。自1974年北京“中国饭店”安装了第一套公用天线系统以来，我国的传媒网不断发展，取得了辉煌的成就。2006年底，我国已有10颗卫星53个转发器传输242套电视节目；目前，我国的电视网络已经成为继电信网之后规模和覆盖率第二大的网络，网络规模居世界首位。另一方面，我国在城市之间通过光纤传输实现有线电视的联网，传媒网络的最大优势是可以实现“点到多点”的信息单向传播，可以将成本大幅度减少，同时还可以降低运营费用。但是在开展双向交互之前需进行双向和数字化升级。新一代传媒网要求在传输电视业务的同时，还要拥有点播、宽带数据接入、语音服务等多业务的能力。目前我国在传媒网数字化改造上已取得一定进步，部分城市已完成双向化的改造。
第三是互联网。自从世界上第一台电脑的诞生开始，互联网便随之而生，以惊人的速度风靡世界。而在我国，互联网的发展是20世纪90年代中期，至今已有十几年的历史。经过十几年的不断发展，现在互联网已进入快速发展的增长期，从方方面面影响着我们的工作、学习和生活。据统计，2006年底，我国网民达到1.37亿，并且还在逐年增加。互联网用户之间既可以实现“点到点”的连接，又可以实现“点对多点”的连接。
目前，互联网虽然能够传送音频和视频，但由于没有自成体系的网络，其发展在很大程度上要严重依赖于电信网和传媒网。
二、三网融合所面临的问题
三网融合是目前市场上三种不同网络的整合，三网融合不仅可以节约资源，简化业务，也有利于增加多样性，可以满足消费者的需求，还可以使消费成本降低，消费者的便利性提高，达到真正意义上的“物美价廉”，虽然三网融合有许多的优点，但是想要发展仍然面临许多问题。
首先是技术问题。三网融合在技术方面的问题是宽带网络的建设和运营满足不了融合业务的需求。第二是业务问题。在三网融合业务开发方面，与国外相比，国内的广电与电信都处在一个起步阶段，都缺乏三网融合业务开发经验，需要不断探索。第三在监管和政策问题。三网融合在监管和产业政策方面，存在多头监管。没有专门的机构和法规对其进行监督，此外产业隔阂也非常严重。
三、三网融合的发展策略
虽然三网融合是一项比较复杂的工程，但是三网融合是大势所趋，不可阻挡。下面就其所面临的困难提出了一部分对策，希望会对我国的三网融合有所帮助。
第一是技术发展策略。三网融合的技术的发展核心是经济、快速的推进三网融合。首先是融合后的网络要具有开放和包容性，以市场选择为主，是技术标准化工作不断前进，停止有关标准争端，在保证国家利益和安全的前提下，可以考虑采用国际技术标准，当然如果我国拥有具有达到市场规模生产要求自主知识产权的技术标准时尽可能采用我国标准。其次是对技术进行创新，在广电部门和电信部门各自发展的同时，鼓励两者加强技术交流与合作。最后是加快建设网络的步伐，提升质量。
第二是市场发展与业务融合创新策略。三网融合发展策略的制定的核心是促进融合市场的发展。首先是优化竞争环境，建立公平、公正、公开的竞争机制，尤其是广电与电信间的竞争，形成良好的竞争环境。其次是杜绝垄断的产生，只有竞争才能使企业产生危机感，不断进行创新、升级。最后是借鉴国外的经验，使之与中国国情相结合。
第三是产业政策与监管政策制定策略。三网融合的产业政策与监管政策制定策略的关键是法律。首先是立法。俗话说“没有规矩不成方圆”所以我们必须加快立法的步伐，用法律来规范三网融合后的市场。其次是依法建立三网融合的监管机构，从而显著地提高监管效率。最后是市场监管必须以法律为基础，依靠市场自身调节，最好不要对其进行干预。
第四是加强企业间的沟通交流，消除彼此间的隔阂，使企业间形成优势互补，资源共享。
总结：就长远利益看，三网融合利大于弊。虽然三网（电信网、传媒网和互联网）各有其特点和优势，这会导致三网融合的步伐变慢，但是为了未来，我们必须克服一切困难，努力实现三网的融合。我相信，只要国家下定决心，电信网、传媒网和互联网的融合指日可待。
参考文献
改革开放以来，我国电信业在发展中改革，在改革中发展，综合实力实现了历史性跨越，网络规模不断扩大，技术水平迅速提升，新业务新应用层出不穷。近几年，我国电话用户以年均近1亿户的速度增长，截至2006年底，总数已经达到8.3亿户，其中固定电话3.7亿户，移动电话4.6亿户，普及率分别达到28.3%和35.2%。互联网发展也很快，上网人数达到1.32亿户，宽带接入用户5200万。增值电信业务发展迅猛，经营企业数量已达2.1万家。电信业已成为国民经济的基础性、支柱性和先导性产业，在推进经济结构调整、改造和提升传统产业、改善人民生活质量等方面发挥了重要的作用。
与此同时，我们坚持“以人为本”、“监管为民”的理念，建立了电信服务质量监督管理体系，确立了“政府监管、企业自律、社会监督”的电信服务工作机制，推动电信服务质量与水平有了明显提高。2006年我们着眼于维护广大消费者合法权益，组织开展了“畅通网络、诚信服务”及“阳光绿色网络工程”等活动，初步解决了社会反映强烈的主叫号码显示不准确、114跨网查号难、服务协议不规范等问题，在建设安全畅通网络、倡导诚信文明服务等方面也取得了明显成效。
这几年我们还大力推进电信资费管理方式的改革，让广大人民群众享受到电信改革与发展带来的实惠，2006电信资费整体水平比2005年下降了11.47%。农村通信发展水平稳步提高，2004年以来我们组织基础电信运营企业实施了“村村通电话工程”，到2006年底，已累计为全国近6.7万多个无电话行政村新开通了电话，全国通电话行政村比重达到98.85％，24个省份实现了全部行政村通电话，完成电话装机数百万部，受益的农牧民人口达到几千万人。
2007年是深入贯彻科学发展观，大力推进社会主义和谐社会建设的重要一年，也是信息产业落实“十一五”规划、做大做强的关键一年，做好电信服务工作，对于促进行业快速发展和构建和谐社会都有着重要的意义。我们将继续坚持“以人为本”、“监管为民”的理念，进一步加大工作力度，着力解决社会反映突出的热点问题，真正解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让广大人民群众充分享受到优质、高效、便捷的电信服务。下面，我谈几点意见，供大家参考。
第一，认清当前面临的形势，进一步增强做好电信服务工作的责任感和紧迫感。
应该说，这几年我们在改善电信服务质量方面做了大量工作，也取得了积极成效，这点大家应该都有切身的感受。但是，老百姓对我们仍不满意，两会的提案议案，广大用户的申告投诉，社会舆论的批评意见就是很好的反映。对此，许多同志都在进行深刻的反思，我也作了一些思考，分析主要有以下几方面原因：一是国家一系列发展战略的实施和信息化建设的快速推进，要求电信业充分发挥在国民经济全局中的重要作用，对电信业提供服务支撑的方式、手段和能力提出了更高的要求；二是随着技术进步日新月异和新业务不断推出，企业经营策划还考虑得不够周密，在管理、营销等方面还存在一些失误与不足；三是企业靠什么发展的理念还没认识清楚，个别电信企业，尤其是移动信息服务领域违规经营、价格欺诈、虚假宣传、单方面违约事件时有发生，侵害了消费者的合法权益；四是部分监管机构没有真正树立起“以人为本”、“监管为民”的理念，有关政策法规在一些地方也还没落实到位；五是广大消费者对服务的需求大大提高，而且依法维权的意识明显增强，要求有充分的知情权和选择权，以及畅通的申诉和反馈渠道，有些还要诉诸法律。
电信服务覆盖面广、渗透性强，关系到千家万户和社会的方方面面，与人民群众的切身利益息息相关。面对八亿多的电话用户和一亿多的互联网用户，做好电信服务不是一件容易的事情，但也不能因为这样就降低质量、降低要求。电信行业的每一个单位企业，每一个干部职工，都要从树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，从行业和企业可持续发展的高度，充分认识做好服务工作的重要性、长期性和艰巨性，增强责任感、紧迫感，正确处理国家、企业、消费者之间的利益关系，扎扎实实做好各项工作。要进一步解决靠什么发展的问题，真正把持续改善服务、满足社会需求放在突出重要的位置，坚持经济效益与社会效益的统一，拿出抓发展那样的干劲抓服务，密切关注、认真分析用户需求的变化，扎实做好各项基础性工作，把消费者满意作为最高准则，切实维护广大用户的权益，真正做到通信发展为了人民，通信发展依靠人民，通信发展成果由人民共享。
第二、切实抓好重点工作的落实，着力解决社会反映突出的热点问题。
今年的重点工作，一是深入推进“诚信服务、放心消费”行动。目前，“诚信服务，放心消费”行动已经进入第二阶段，这个阶段的任务就是针对前一阶段梳理排查发现的问题，全面整改提高。这是整个行动的关键，各电信运营企业一定要抓好落实，特别是要抓好基层企业的落实工作，完善机制，健全制度，解决好社会关注的服务热点问题，建立和谐的用户关系。各级电信监管部门要按照“谁经营、谁连接、谁收费、谁负责”的原则，明确服务质量责任，督促服务问题的解决，要高度重视消费者的依法维权行为，妥善处理用户申告和反映，对于侵害消费者合法权益的违规行为，要依法严肃查处。希望在行动中各相关单位和企业各司其职，扎实工作，推动活动深入开展，务求实效。
二是继续开展“阳光绿色网络工程”。我们要以对国家和民族的未来，对产业的健康长远发展高度负责的精神，大力推进“阳光绿色网络工程”。要继续积极开展垃圾电子信息整治活动，清除电子垃圾信息，净化网络环境；要稳步推进实名制管理，完善基础管理措施，遏制有害信息传播；要全面推动青少年绿色上网活动，开发绿色健康信息资源，大力倡导绿色网络文化建设。
第三，坚持专项整治与日常管理相结合，进一步完善电信服务长效工作机制。
在开展专项活动的同时，要进一步深化“政府监管、企业自律、社会监督”的电信服务工作机制，探索建立健全电信服务质量保障长效机制，建立和谐的电信服务与消费环境。要通过加强日常管理，抓好政策法规、规章制度的落实，从源头上防止各类电信服务问题的反弹和新的、普遍问题的出现。企业要进一步完善服务质量管理制度和工作流程，完善技术管理手段，建立新的电信服务问题发现、研究和解决机制。政府部门要加强政策研究制定，不断完善各项管理政策和措施，建立电信企业的信誉管理制度，指导和帮助企业规范自身行为。要加强监管部门之间、监管部门与企业之间、政府与中介组织之间、企业与中介组织之间等的互动沟通和协作，特别是要加强与消费者协会的沟通协调，把他们看作是帮助我们改进工作的推动力量。另外，行业协会要发挥行业桥梁的作用，组织、引导企业做好自律工作。
第四，加强服务创新，更好地满足经济社会发展和人民生活的需要。
整改是改善服务质量的一个重要方面，要大幅提升服务水平，也得依靠服务创新，通过创新为用户提供优质、高效、便捷的电信服务。近年来我们在着力解决服务热点问题的同时，也引导企业加强服务创新，推出了一些新应用新举措，取得了很好的效果。中国电信推出的“号码百事通”业务就是一个很好的例子，既为广大消费者提供了更好的信息服务，也有效拓展了企业的发展空间，有力地推动了企业向综合信息服务提供商的转型。今后我们要进一步加大服务创新工作的力度，把握电信技术业务移动化、宽带化、IP化、视听化的趋势，以世界先进电信企业为标杆，从企业实际出发，推进技术创新、业务创新、管理创新和服务创新，努力提供多层次、个性化的信息服务，更好地满足社会各方面的通信需求。同时，随着新技术、新业务的快速发展，新问题也可能不断出现，我们要加强前瞻性研究，分析判断应用新技术新业务后有可能出现的情况和问题，并提出切实可行的解决办法和措施，增强工作的主动性。
第五，深入推进“村村通电话工程”，进一步提高电信普遍服务水平。
通过全行业三年的共同努力，“村村通电话工程”取得了明显成效，得到了国务院领导同志的充分肯定和社会各界的广泛称赞，受到了广大农牧民的热烈欢迎。下一步，要在巩固现有成果的基础上，力争年内基本实现全国已通电行政村通电话，并研究制订向自然村延伸的实施方案。要加强线路维护和运营管理，制定、完善向农村倾斜的业务和资费政策，保证农民“用得上、用得起、通得好”。已通电话的地区，要把工作重点转移到完善和丰富服务手段、提高普及率上来，根据当地城镇化建设的需要和劳动力流动的特点，充分挖掘和激发市场潜力，加大适用技术、业务和应用的开发力度，推动各类信息平台向农村延伸。要争取年内基本实现东部地区宽带覆盖到乡镇，东、中部地区行政村能够上网，让更多的农民群众享受到我国通信事业发展带来的便利与实惠。
同志们，自觉维护用户合法权益、不断提高服务质量、让用户放心消费是电信行业践行“三个代表”重要思想的具体体现，是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是建设电信强国的重要内容，更是我们全行业义不容辞的社会责任。希望大家在今天的会上踊跃发言，群策群力，多提意见建议，共同推进我国电信服务水平的进一步提高。
