时间：2023-05-30 10:56:08
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政处罚，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。
熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。
这里主要把握以下几点：
一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。
在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：
（一）处罚法定原则
（二）公正、公开原则
（三）教育与处罚相结合的原则
（四）保障当事人权利的原则
（五）监督制约原则
其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：
一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。
二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法的有关行政处罚运用的具体规定。
三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。
二、地震行政处罚合法性要件分析
地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：
1、地震行政处罚依据合法
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。
1）规范地震行政管理的法定依据
《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：
（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》
（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。
（3）部门规章：《地震行政执法规定》。
另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。
除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。
2）法定依据中地震行政处罚的相关规定
《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。
《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：
第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；
（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。
第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。
上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。
2、地震行政处罚主体合法
行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。
《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。
同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。
3、地震行政处罚程序合法
行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。
地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。
4、地震行政处罚决定合法
行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。
要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。
以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。
以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。
一、违法行政处罚行为方面的缺陷
《行政处罚法》第三条第二款明确规定："没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"。这是行政处罚法定原则的具体表现，同时也表明行政处罚的实施必须依照法定依据和法定程序进行，以防止行政处罚权的违法行使，但这一规定与行政行为的"推定有效"原则（又称"效力先定"原则）及《行政诉讼法》等法律的有关规定不相协调。
首先，行政行为一经作出，就具有法律约束力，自始就推定为合法有效，当事人应当依照行政行为所决定的内容加以履行，这是行政法上公认的规则。作为行政行为之一种的行政处罚，当然也具有这种特征。论文百事通行政机关作出的行政处罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力，即使它是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，仍然对有关当事人具有法律约束力。当事人如果认为行政处罚缺乏法定依据或者违反法定程序而构成违法处罚，也不能自行否认其效力，而必须先履行行政处罚决定，然后通过行政复议及行政诉讼程序确认该行政处罚是否违法。
其次，依据《行政处罚法》的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。这一规定是否意味着对于符合此类情形的行政处罚，当事人从一开始就可以拒绝接受？从《行政处罚法》第六条的规定来看，对行政处罚不服的，当事人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里所讲的"对行政处罚不服的"，既包括对被最终确认为合法的行政处罚的不服，也包括对被最终确认为违法的行政处罚的不服。即使行政处罚被确认为违法，根据《行政处罚法》第四十五条、《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条规定，当事人在行政复议或者行政诉讼过程中仍应履行原行政处罚决定。显然，简单地规定"没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效"，会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实施。
再次，行政处罚最终被确认为无效的原因有诸多情形，除了没有法定依据或者违反法定程序之外，还包括主要证据不足的、超越职权的以及的情况。对符合这五种情形之一的具体行政行为，《行政诉讼法》明确规定人民法院均应判决撤销，否定其效力。而《行政处罚法》仅仅规定了没有法定依据和不遵守法定程序的行政处罚无效，因而是不全面的。
二、听证程序方面的缺陷
听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见，其方式可以是书面或者口头的单独征求意见，也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利，切实行使陈述权、申辩权，并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化，保证行政处罚的公正性与合理性，督促行政机关依法实施行政处罚，减少行政处罚诉讼的数量，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有很重要的意义。但是，由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则，在实施过程中至少存在着如下几个问题：
首先，《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利，只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件，受处罚人才享有要求听证的权利。显然，《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言，一方面，它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所，体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则；另一方面，它是一种权力制约的程序机制，也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类，理论上它属于典型的人身罚，理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会，以切实保障其人身权利不受侵犯。新晨
其次，《行政处罚法》规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见，并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来，对于受处罚人的违法行为，行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应，受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见，当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此，法律还规定了"当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人"等内容，但《行政处罚法》没有规定当事人或者其律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利，他们就不可能充分有效地行使申辩权，从而影响到行政处罚的合法性和适当性，不免使听证制度流于形式。
再次，《行政处罚法》第四十二条第一款第（七）项规定："听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"但该法没有规定书记员的设置。同时，上述规定对听证笔录究竟有何法律意义，也有待于进一步探讨。
近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市
行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚
权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：
（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。
由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统
一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。
（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。
由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。
（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。
行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。
（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。
传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。
有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。
我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定
处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。
二、行政处罚立法中的几个问题
（一）关于行政处罚的种类问题
行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押
、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。
至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。
（二）行政处罚种类的设定问题
行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。
我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。
除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。（三）行政管理权与处罚权的关系
关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。
另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。
解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。
（四）法规竞合与一事不再罚原则
一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。
我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不
亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。
那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式
存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综
合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。
（五）行政处罚权的委托问题
行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。
（六）行政处罚程序问题
行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。
1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。
2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。
3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。
4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立
几项特殊的行政证据规则。如处罚只需主要证据确凿、对于某些现场处罚，如交通警察对违反交通规则的处罚、市容部门对无照经营者的小额处罚和纠正行为，诉讼中处罚机关不负举证责任，只有在受罚人证明执法人员与其有私怨恶意的情况下，执法机关才举证。现场笔录在受罚人不签字的情况下，只需两个以上执法人员签字或证人签字就有效。证人不作证或作伪证应当负法律责任。
本文作者：丁廉工作单位：苏州市东吴公证处
法学界归纳的“显失公正”内容繁多，但多数学者将其表现理解为下列几种：1.出于不正当的动机；2.违背立法的精神；3.不相关的考虑；4.行政处罚反复无常；5.畸轻畸重；6.同责不同罚；7.不同责同罚；8.行政处罚执法不一。笔者认为，显失公正的表现主要有以下几种：(一)动机和目的不当根据法律规定，行政机构虽然有自由裁量，作出某种行为的权力，但行政机关如果为不正当的目的而行使这种权力，就是滥用自由裁量权，在法律幅度内处罚不合理即为显失公正。这类行政处罚显失公正，行政主体具有主观上的意(即故意滥用执罚自由裁量权)，为“显失公正”中较恶劣的一种，如出于个人好恶、谋取个人或小集团的私利等。对此，人民法院可以酌情判决撤销，也可以直接予久变更，这是符合立法精神的。(二)专断和反复无常行政处罚自由裁量应符合立法的原则和宗旨，禁止主观武断。所以“，执罚自由裁量不应是专断、含糊不清、捉摸不定的权力。而应是法定的，有一定之规的权力。如果把自由裁量看作是含糊不清，捉摸不定的权力，就会导致法律范围内任意执罚，造成明显不适当、不合理，从而损害公民、法人或怎其他组织的合法权益。反复无常是行政主体对两个在主要方面相同的问题作出截然不同的处理，或对两个主要方面相同的案件作出截然不同的裁决。即“法律不允许行政机关许可某人做此项机关在同样情形不许可别人做的事，不应当星期一用一种原则，星期二又用另一种原则”。(三)责罚悬殊这种表现须具备两项条件：1.考虑失实。一种是没有考虑法律规定应考虑的因素，如法定情节和态度；另一种是考虑了法律不要求考虑的因素，如考虑了被处罚人的出身、社会关系等。2.行政处罚结果失去了准确性，如行政处罚畸轻畸重。(四)行政处罚强人所难，不符合行政相对人的实际情况如行政主体对相对人处以巨额罚款，远远超出相对人的实际履行能力。
行政自由裁量权是行政机关在法律无详细规定的条件下，依据事实在法律范围内自行决定实施其行为的权力。这个权力存在的法律根据主要是行政处罚法律规定。而“显失公正”也是针对该类法律规范而言的，因而“显失公正”与“自由裁量权”成正比关系，即行政自由裁量权越大，显失公正现象越多，反之亦然。笔者认为，这主要是由行政处罚法律规范本身的特征所决定的：(一)模糊性行政处罚规范模糊性表现在三个方面。1.一些行政处罚规定没有明确的幅度。如罚款规定既没有起点，也没有最高限额，执行中只能由执罚者自由裁量。矿山安全管理等方面的规定就是如此，从而留给执罚者广阔的自由裁量空间，虽然于法有据，也难免显失公正。2.处罚幅度太大，扩大了行政自由裁量权，滋长了显失公正。如食品卫生、物价管理等方面的处罚规定。3.行政处罚规范中讲到“情节严重、“情节较重”、“情节轻微”、“情节显著轻微”、“后果较重”等执罚依据，因对其内涵均未作界界定。而是由执罚者自由裁量，虽然形式上合法、实质上往往不合理。(二)滞后性由于我国人口众多，地域辽阔，经济、文化发展很不平衡，特别是在当前政治、文化、教育、科学技术等各方面的改革正在深入进行的形势下，许多措沲、办法带有探索性、试验性，加之行政关系发展变化较快，纷繁复杂，但行政处罚规范应保持其相对稳定。因此，上述因素蕴含着稳定性转化为保守性的可能，这势必成立法者授予行政执法者更多的自由裁量权，使“显失公正”的盖然性大大增加。综上所述，显失公正反映了如下特征：1.显失公正只发生在自由裁量范围内，超越这一界限便构成行政违法，这是其与行政违法、、违反法定程序的区别。2.行政主体不合理地行使自由裁量权。3.显失公正是一种行政不当行为(行政瑕疵)，而不是行政违法行为。我国《行政诉讼法》和《行政复议条例》己表明了这种立场。4.显失公正只存在于拘留、罚款、吊销许许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚之中。
我国《行政诉讼法》规定，行政属人民法院判决撤销的行政行为，撤销后该行政行为即无效；而显失公正属人民法院判决变更的行政行为，显然两者在逻辑是不相容的。那么，两者之间到底是什么关系呢?对此，法学界有几种不同看法一种认为“显失公正”是的一种表现，两者为种属关系，即显失公正蕴含在用职权之中、另一种认为显失公正与是同一问题的两个方面或者同一事物的不同角度表述，两者为同等关系。笔者认为上述两种观点都有失偏颇。因为按照第一种观点，显失公正是的一种，必然演绎出人民法院对行政处罚显失公正只能判决撤销，而不可以判决变更。根据《行政诉讼法》规定，人民法院对的行政行为应当判决撤销或部分撤销，这里是“应当”撤销，而不是“可以”撤销，更不能解释成“可以”变更。只有行政处罚显失公正才可以判决变更，当然也可以不判决变更，而酌情判决撤销，并要求行政主体重新作出具体行政行为。但不能因为一部分“显失公正”被判决撤销，而认为显失公正为的一种，所以，第一种观点是与行政诉讼立法直接抵触的，也是不合逻辑的。第二种观点混淆了显失公正与两个内涵不同的概念，显然与立法精神相悖。虽然“显失公正”与均为行政主体在其职权内所为的具体行政行为(主体合格)，但透过这一共性，我们就不难发现两者之间存在质的差异。(一)主观因素不同显失公正一般不问行政行为的动机和目的是否符合公利益和法律要求，只要行政处罚在事实上达到明显不合理的程度这种程度大多通过一个“参照系”(如同案比较或异案比较等)得出，从而确认该行政处罚为显失公正。显失公正主观因素有故意和过失两种，而主观上只能出于故意，不可能是过失。(二)法律原则、范围的表现后果不同行政处罚显失公正均发生在法律原则、在围内，而常常超越法律的原则、范围。(三)存在的范围不同显失公正在于行政处罚之中，而可存在在所有的具体行政行为中(包括羁束行为)。可见，与显失公正的主要区别是主观恶性的不同。违背行政合法性原则，是行政主体故意地作出违背法律授予其某项行政职权之目的的行为，带有主观性；而显失公正违背行政合理性原则，是行政主体非故意地作出的行为，带有客观性。这种行为由于不符合客观事实而呈现畸轻畸重的特点。
享有行政处罚权、能够实施行政处罚的机关应具备以下条件：第一，必须是行政机关。行政机关一般是指依法行使国家行政权，按照法律、法规、规章的规定管理国家行政事务的机关。它能够独立行使职权，是具有法人资格的行政主体。第二，必须具有外部管理职能。不具有独立主体资格，不能以自己的名义独立地行使职权、承担法律责任的内部行政机构就不能成为行政处罚的实施主体。第三，必须取得特定的行政处罚权。具有外部管理职能的行政机关虽然享有管理社会事务的权力，但是，它并不必然地享有行政处罚权，行政机关所享有的行政处罚权必须经法律、法规和规章的明确授权。第四，必须在法定的职权范围内实施。六、结语综上所述“，显失公正”只限于具有行政处罚权的行政主体作出的行政处罚,没有行政处罚权的行政主体或其他组织作出的显失公正的处罚属于超越职权的行为,行政处罚以外的行政行为也不构成行政诉讼法上的“显失公正”。“显失公正”只发生在自由裁量权限范围内，超越权限范围就构成其他形式的违法。“显失公正”虽然在形式上合法，但违背了合理性原则，表现出明显的不公正。
本文作者：王东海工作单位：北方工业大学文法学院
在药品监管中，一些执法人员对涉药违法行为的处理随意性很大，不同情况相同处理，相同情况不同对待，该处罚的不处罚，该重罚的给予轻罚，这些行为不仅易引起当事人对法律的不信任，同时也影响了药品监管系统的良好形象。目前，行政处罚自由裁量权在以下方面最易被滥用。1.处罚幅度内的自由裁量。药品监管机关对行政相对人作出行政处罚决定时，可在法定的幅度内自由选择。例如，《医疗器械监督管理条例》第四十四条规定了违反本条例规定的“责令改正，给予警告，可以处以1万元以上3万元以下罚款”，也就是说，既可以在罚款、警告这两种罚种中选择一个，也可以视违法情节而定，选择罚款数额。2.选择作为或不作为的自由裁量。《药品监督行政处罚程序规定》第二十二条第二款，药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及有关材料和已经造成医疗器械质量事故的产品及有关材料，可依法采取查封、扣押的行政强制措施。这里的“可依法采取查封、扣押的行政强制措施”，说明执法人员不是必须采取这一措施，而应根据具体情况自由裁量。3.对违法情节轻重的自由裁量。药品管理法律法规大都有“情节较轻的”、“情节较重的”等语义模糊的条款，且没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关在自由裁量时极容易滥用权力。例如，《药品管理法》第八十二条规定：“伪造、变造、买卖、出租、出借许可证或者药品批准证明文件的……没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的……撤销药品批准证明文件；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。4.对违法事实的自由裁量。《药品管理法》第八十一条规定：“药品经营企业、医疗机构未违反《药品管理法》和本条例的有关规定，并有充分证据证明其不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的……可以免除其行政处罚。”这里的“不知道所销售或者使用的药品是假药、劣药的”情形认定，其实是赋予了药品监管机关一定的酌情裁量权。
1.从主观方面来分析。一些药品监管执法人员法制观念淡薄，习惯于管、卡、压的工作方式，把严格执法同维护行政相对人的利益对立起来，只注重惩罚，而忽视对行政相对人利益的保护。再加上一些执法人员业务素质不高，对法律法规缺乏深刻的理解，针对复杂案情难以作出恰当的分析，导致同类案件出现不同的处罚。2.从客观方面来分析。自由裁量权是在法律无法对所有违法行为作出详尽固定处罚的情形下产生的，它相对羁束裁量权具有更大的灵活性和主观性，这也就给滥用者以可乘之机，为权力寻租和滋生腐败提供了土壤。此外，由于执法人员受地方保护主义干扰，难以依法裁量；说情风盛行，执法不能到位，甚至出现了随意减免罚款的现象。再加上内部执法制度不严，对案件处理审核把关不严；外部监督制度不健全，恣意行使自由裁量权的现象时有发生。
充分考虑违法的事实、性质、情节、后果等实际情况，对《药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》规定的处罚幅度进行量化细化。如把同一类案件分割成若干档次，再依照责罚相当的原则对处罚种类、量罚幅度进行固定；被处罚对象属于在主观上没有违法故意或受他人胁迫的、违法数额较少、未造成恶劣社会影响的，可依法从轻按下限处罚；对于情节比较恶劣的，可依法从重按上限处罚。实行行政处罚案例制度。建议以典范案例为范本，国家局组织编制药品监督执法案例精选，以案释法，以便为行政处罚自由裁量权的实施确定参照，减少同案不同罚或畸轻畸重的现象发生。尤其是对法律规定的“情节轻微”、“情节恶劣”设定一个参照标准，防止执法人员在办案中“自由裁量”演变为“自我裁量”。严格执行法定程序。执法人员在行使自由裁量权时，必须严格遵守法定程序，不但要亮明自己的身份，使行政相对人了解其职权范围，而且还要对行使自由裁量权所依据的法律和理由进行说明，与此同时要履行告知义务、遵守听证程序和回避制度，使当事人的陈述申辩权有效实现，使有特殊利害关系的执法人员依法回避，避免由此导致处罚结果不公。完善立法。建议在立法时处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确具体，从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题。立法部门在制定规范性文件时，要明晰和界定“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”、“可能危害人体健康的”等概括性和模糊性的法律词语，确立具体的适用标准。提高执法队伍整体素质。通过法律法规知识的学习与培训，使执法人员能够熟悉有关规定，掌握各种解释和推理，进而全面考虑各个相关因素，正确做出自由裁量。通过思想道德教育，使执法人员树立正确的权力观，坚持党和人民的利益高于一切宗旨，摆正权力、责任和义务的关系。
公司行政处罚通知书范文一
____________________________：
经初步调查，你单位(个人)____________________________________的行为，违反了__________________________________________的规定，我局已决定立案，并拟定由_______________________________ ____________________________等______名行政执法人员具体负责调查本案。你单位(个人)如认为上述行政执法人员应当回避，可在收到本通知之日起三日内向我局提出书面申请，并说明理由。
同时，你单位(个人)应如实回答询问、协助调查或检查。
年月日(章)
公司行政处罚通知书范文二
______________单位：
你单位在___________________________________________中，经_______________________下发《限期整改通知书》后，仍没有按照《公安派出所内部单位安全检查笔录 》内容要求进行整改，根据《 条例 》第 条 款，决定对你单位给予行政处罚，请在接到此通知书后三个工作日内，到____________ 接受处罚。
____年___月____日
公司行政处罚通知书范文三
_____________：
你局(厅)对__________________________________________________的房地产违法行为，没有依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第__________条的规定，现责令你局(厅)立即作出行政处罚决定(直接给予行政处罚)。__________________________________________________
(印章)
年 月 日
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行政处罚作为征表人身危险性的客观评估标准，在非法行医案中系认定是否入罪的唯一标准，只有当第二次行政处罚决定已经超过最长救济期，且相对人在此期间内未提出异议，才能认定完全生效，从而构成非法行医罪。
关键词：
非法行医；行政处罚；人身危险性
［基本案情］犯罪嫌疑人朱某某不具有医生职业资格，也未取得医疗机构职业许可。因非法行医，卫生行政机关于2012年5月24日对其作出罚款、没收诊疗药品器械的行政处罚决定，次日送达，由其母亲代为签收。后2015年2月9日卫生行政部门再次因非法行医对其行政处罚，3月3日送达，其本人签收。行政处罚决定书中明确写明：如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起60内申请行政复议，或3个月内提起行政诉讼。2015年3月9日，卫生行政部门执法检查时发现朱某某仍然在其私设的牙科诊所内，明知自己未取得《医疗机构执业许可证》的情况下为患者王某某治疗牙病。
一、司法实务分歧
本案的争议焦点在于，非法行医罪中前置行政处罚的有效性是否以经过救济期为必要条件。对此，司法实务中存在以下两种意见：第一种观点认为，最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第2条第4款规定，非法行医被卫生行政部门行政处罚两次后，再次非法行医的，属情节严重，应按非法行医罪定罪处罚。该条款即所谓的“行转刑”，其将未造成危害结果，本应受行政处罚的违法行为直接纳入到刑事范畴，使前两次行政处罚成为评判第三次非法行医行为能否入罪的决定性要素，因此需要我们在司法程序中对其进行严格审查。而本案中，第二次行政处罚未过救济期，无法认定其是否生效，故现有证据不足以认定嫌疑人的行为涉嫌构成非法行医罪。主要理由为：行政处罚作为征表人身危险性的客观评估标准，在非法行医中系认定是否入罪的唯一标准，理应对其严格审查。而本案中，第二次行政处罚未过救济期时，效力处于待定状态，同时该决定的行政程序尚不完整，以此作为认定罪与非罪的决定性证据显然不恰当。第二种观点则认为，经过救济期并非认定行政处罚有效性的必要条件，本案中第二次行政处罚的实体依据不存在问题，因此送达即已生效，无需经过救济期，故朱某某的行为涉嫌构成非法行医罪。主要理由包括：第一，“两次行政处罚后再实施”的入罪模式，实质上是以人身危险性的入罪机能为前提，通过法律拟制的形式，将行政处罚作为人身危险性的客观量化标准，以评估行为人是否达到刑法规制的程度，由此使行政处罚成为罪与非罪的直接认定标准。本案中，朱某某在不具备医生执业资格的情况下非法行医，因此在2012年、2015年分别两次被卫生行政机关处以行政处罚并送达。从实体上看，第二次行政处罚的法律依据不存在任何问题，同时处罚决定在送达当事人时已经生效，后行为人再次非法行医，表明该人屡教不改，人身危险性较大，符合情节严重的要求，故构成非法行医罪。第二，即便是朱某某在救济期内提出异议并进入复议或者诉讼程序，因第二次行政处罚的实体依据不存在问题，所以其救济程序的结果也不会对人身危险性的证明产生任何影响。相反如果完全机械地对行政处罚生效节点进行审查，其可能穷尽各种救济期限，使其行为迟迟得不到应有的惩罚，同时朱某某还可能在该期限内继续非法行医，使该行为的社会危险性处于持续状态。
二、法理分析
笔者同意第一种观点，对本案的第二次行政处罚进行审查时，只有当该处罚决定已经超过最长救济期，且相对人在此期间内未提出异议，才能认定完全生效，并作为征表人身危险性的客观证据使用。理由如下：
（一）是否经过救济期系行政处罚司法审查的合适标准
就行政处罚本身而言，其作为行政机关依据相关行政法规范作出的决定，所遵循的系行政程序法规定，而行政法作为区别于刑事法的法律领域，所涉类型和法律问题都有其特殊性，因此较难在刑事程序中对每个处罚决定的合法性和有效性进行全面审查。同时行政处罚也设置有专门的救济程序，比如在决定书上都会列明，如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起60日内申请行政复议，或3个月内提起行政诉讼。若相对人对处罚决定存在异议，就需要通过诉讼抑或复议程序对行政处罚的合法性及合理性进行审查，而不应是刑事程序的工作。故而，当行政处罚因刑法入罪机能而进行刑事认定时，最有效的审查方式即是以救济期为标准，只有当处罚决定经过最长救济期，且相对人未对该决定提出异议时，就推定其获得司法确认，并确认合法有效。
（二）未过救济期的处罚决定效力待定
司法解释明确规定“非法行医被卫生行政部门行政处罚两次以后，再次非法行医的”构成非法行医罪。这里的“被卫生行政部门行政处罚两次以后”显然是指两次合法且生效的行政处罚。关于行政处罚决定何时生效，存在以下三种观点：其一，决定说，即完成前期调查之后做出正式行政处罚决定的时间；其二，送达说，即相对人在执行回执上签字的时间；其三，救济说，指行政处罚经过救济期限，且相对人未对该处罚提出异议的时间。笔者认为，法律为行政处罚设定救济期，目的就在于保护行政相对人的合法权益不被错误的行政行为侵害。虽然在救济时间内，不停止行政处罚的执行，但这并不代表该行政处罚就一定是合法有效的。当被处罚人提出异议时，表明处罚本身还存在一定争议，需要通过复议或者诉讼程序予以确认，其结果当然就可能存在确认合法有效抑或判定违法并撤销两种结果。［1］因此，只有当行政处罚经过了救济程序的证明过程，该处罚的合法性才能得到司法确认，并获得了“不可争力”的品质，［2］方能认定其生效，继而以此作为评判罪与非罪的标准。本案中，对朱某某的第二次行政处罚于2015年2月9日作出，3月3日送达，3月9日公安机关便对朱某某的第三次非法行医行为予以刑事立案，可见第二次行政处罚决定尚处于救济期内，无法确定其已经生效，故不能以此作为认定朱某某涉嫌犯罪的基础条件。
（三）刑法保障机能的必然选择
刑罚作为刑事法主要的制裁后果，一向是国家最严厉的强制方法，适用时会直接影响公民的人身自由等权利，此外基于我国的社会现状，即便刑事处罚已经执行完毕，其所产生的标签效应也会对行为人之后的生活和工作造成重大影响。因此，在实践中必须严守刑事法的补充性特征，限缩犯罪圈，使刑事处罚成为最后的手段，以最大程度地实现对行为人权利的保障。尤其是在非法行医罪中，行政处罚的入罪机能系一元模式，区别于盗窃罪适用人身危险性与数额的二元标准，其规定只要行为人曾因非法行医受过两次行政处罚后再次非法行医的，就表明该人屡教不改，人身危险性较大，已然达到刑法规制的程度。那么如果我们按照第二种意见处理，实质上是以尚未确认有效的第二次行政处罚作为定罪依据，将朱某某的行为入罪，势必会在一定程度上不当扩大犯罪圈，进而侵犯到行为人的人身自由等权利，有碍于刑法人权保障机能的发挥。
（四）可能面临的程序难题无法解决
每个行政处罚都会有最长3个月的行政救济期限，倘若公安机关因第三次非法行医行为对行为人刑事立案时，之前的行政处罚尚未经过上述期限，则意味着已经进入刑事诉讼程序的嫌疑人仍然有权对入罪前提的处罚决定提出行政复议或者行政诉讼。就本案而言，一旦朱某某在救济期内行使此权利，即会使第二次行政处罚进入审查救济程序，前后经历受理、审查、决定等一系列过程，那么此时已经启动的刑事诉讼程序该何去何从，是中止程序，待复议、诉讼决定作出后再恢复审理，抑或以证据存在疑问为由退回侦查机关，等待终局决定作出后再次移送，又或者以证据不足直接作出司法决定。显然目前并无明确的法律依据能够解决此问题。本案中的第二次行政处罚，从被送达行为人至再次被查处，仅间隔几天时间，未经过行政处罚规定的救济期，无法直接认定第二次行政处罚已经生效，因而朱某某涉嫌非法行医罪的证据不足。
注释：
［1］李国炜：《一起行政诉讼判决撤销非法行医行政处罚案评析》，载《中国卫生法制》2010年第4期。
第一条 为规范行政处罚听证程序,保障行政机关依法实施行政处罚,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定,制定本规则。
第二条 本规则适用于本省行政区域内拟作出停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)以及与听证相关的公民、法人和其他组织。
前款所称较大数额罚款,是指对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上、法人或其他组织的违法行为处以1000元以上,对经营活动中的违法行为处以10000元以上的罚款。行政机关确需拟定高于或者低于上述规定的较大数额罚款标准的,应报青海省人民政府法制局批准并公布后方可实施。
国务院有关部门对举行听证的较大数额罚款另有规定的,可按其规定执行。
第三条 听证遵循公开、公正的原则。
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证应公开举行。
第四条 当事人与案件调查人在听证中的法律地位平等。
第五条 各民族公民都有使用本民族语言文字进行听证的权利。
第六条 县级以上人民政府法制机构对本行政区域内的听证工作实施指导和监督。
第二章 听证机关和听证主持人
第七条 听证由拟作出行政处罚的行政机关组织。
行政机关依照法律、法规或者规章的规定委托实施行政处罚的,由委托的行政机关组织听证。
两个或者两个以上行政机关拟共同作出行政处罚,需要听证的,由共同作出处罚的行政机关组织。
第八条 听证主持人由行政机关负责人或其指定本机关法制机构工作人员等非本案调查人员担任。
第九条 行政机关根据案件需要,其负责人还可指定若干名非本案调查人员协助听证主持人进行听证。
第十条 听证主持人独立行使职权,不受非法干预。
第十一条 听证人员有下列情形之一的,应当自行回避,当事人及其人也可申请回避:
(一)本案的调查人;
(二)当事人或者本案调查人员的近亲属;
(三)担任过本案的证人、鉴定人,以及与本案处理结果有直接利害关系的人员;
(四)与本案有其他关系,可能影响听证公正举行的。
听证主持人是否回避,由行政机关负责人决定;其他人员是否回避,由听证主持人决定。
第三章 听证参加人
第十二条 依照《行政处罚法》规定,行政机关拟作出适用听证程序行政处罚要求听证的公民、法人或者其他组织是当事人。
第十三条 行政机关拟作出适用听证程序行政处罚决定的案件调查、检查、取证工作的人员是案件调查人员。
第十四条 同适用听证程序的行政处罚有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人要求参加听证,是否准许,由组织听证的行政机关决定。行政机关认为必要时,也可通知第三人参加听证。
第十五条 根据当事人委托,以当事人名义参加听证的人是人。
人参加听证应由当事人出具委托书,明确权限。
第十六条 当事人享有下列权利:
(一)要求或者放弃听证;
(二)依照本规则申请回避;
(三)对案件的事实情况和适用处罚的法律依据等进行申辩、举证和质证;
(四)对听证笔录进行审核、补充或者修正;
(五)法律规定的其他权利。
第四章 听证的告知和受理
第十七条 行政机关在作出应当适用听证程序的行政处罚决定之前,应当以书面方式告知当事人有听证的权利。
第十八条 当事人要求听证的,应自收到听证告知书次日起3日内,向行政机关书面或口头提出听证要求。当事人口头提出听证要求的,行政机关应记入笔录。
当事人明确提出放弃听证权利的,不得对本案再次提出听证要求。
第十九条 当事人超过期限提出听证要求或者不符合听证条件的,行政机关应当在3日内书面告知当事人不予听证。
第五章 听证程序
第二十条 当事人要求听证的,行政机关应当在收到当事人听证要求之日起3日内,确定举行听证的时间、地点和方式,并在举行听证的7日前,将听证通知书送达当事人及其他有关听证参加人。
公开举行听证的,行政机关应在听证举行前3日将听证的案由、时间、地点公告。
第二十一条 听证通知书应当载明下列事项:
(一)当事人的姓名或者名称;
(二)听证的事项;
(三)举行听证的时间、地点;
(四)听证人员的姓名;
(五)告知当事人申请回避的权利;
(六)听证机关签章。
第二十二条 听证按下列步骤进行:
(一)听证主持人宣布听证案由及听证纪律;
(二)核对案件调查人和当事人及其委托人的身份;
(三)宣布听证的组成人员,交待听证中的权利和义务,征询当事人是否申请听证人员回避;
(四)案件调查人提出当事人的违法事实、证据和行政处罚建议及法律依据,由当事人或其人进行陈述、申辩和质证;
(五)听证主持人就案件事实、证据和有关法律依据进行询问;
(六)案件调查人、当事人作最后陈述;
(七)听证主持人宣布听证结束。
第二十三条 听证的证据包括书证、物证、证人证言、鉴定结论,勘验笔录、现场笔录、视听资料、当事人的陈述等。
所有与认定案件事实相关的证据都应当在听证中出示、并经质证后确认。
第二十四条 听证应当制作笔录,并载明下列事项:
(一)案由;
(二)举行听证的时间、地点;
(三)当事人的姓名、名称、法定代表人及委托人,案件调查人的姓名、职务;
(四)听证主持人、听证员、书记员姓名;
(五)案件调查人员提出的事实、证据和行政处罚建议及法律依据;
(六)当事人陈述、申辩和质证的内容;
(七)其他需要载明事项;
(八)听证参加人签名或者盖章。
第二十五条 听证结束后,听证主持人应当将听证笔录交当事人和案件调查人员核对无误后签名或者盖章。当事人拒绝签名或者盖章的,由听证主持人在听证笔录上记明情况。
听证笔录中有关证人证言部分,应当交证人审核无误后签名或者盖章。
听证主持人应当对听证笔录进行审阅,并写出听证意见书。
第二十六条 听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据。
第二十七条 有下列情形之一的,应当中止听证:
(一)当事人死亡或者解散,需要等待权利义务继承人的;
(二)当事人或者案件调查人员因不可抗力事件,不能参加听证的;
(三)需要对有关证据重新调查或者鉴定的;
(四)其他需要中止的情形。
第二十八条 有下列情形之一的,应当终止听证:
(一)当事人撤回听证要求的;
(二)听证通知书送达后,当事人无正当理由不参加听证的;
(三)当事人死亡或者解散满3个月后,未确定权利义务继承人的;
(四)将要作出的行政处罚决定改变,已不属听证范围的;
(五)其他需要终止听证的情形。
第六章 附 则
第二十九条 组织听证的费用由行政机关承担。
行政处罚的原则是由行政处罚法规定的设定和实施行政处罚时必须遵守的准则。主要有以下几个方面：
1、法定原则。包含三个方面的基本要求：一是法无明文规定不处罚，即实施行政处罚必须有法定依据，没有法定依据不能行政处罚；二是行政机关必须在法定职权范围内实施行政处罚；三是行政机关必须遵循法定程序实施行政处罚，违反法定程序的，行政处罚即无效。
2、公正、公开原则。公正原则要求行政机关正确行使行政处罚中的自由裁决权，保证行政处罚的合理性；公开原则要求设定和实施行政处罚的过程和结果必须向行政相对人和社会公开、开放、以接受社会的民主监督，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。
3、处罚与教育相结合原则。
4、无救济即无处罚原则。行政机关给予行为人行政处罚，必须为其提供救济途径，否则，就不应对其实施处罚。例如受到行政处罚的人有权要求举行听证、申请复议、向法院起诉、请求行政赔偿等，就属于救济途径。
第一条为了规范林业行政处罚，保障和监督林业行政主管部门有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据有关法律、法规，制定本规定。
第二条依法实施林业行政处罚适用本规定。
第三条实施林业行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳，遵循公正、公开、及时的原则。实施林业行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
第四条公民、法人或者其他组织对林业行政主管部门所给予的林业行政处罚，享有陈述权、申辩权；对林业行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因林业行政主管部门违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。
第五条违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。
第二章实施机关与管辖
第六条实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织，其他任何机关和组织，不得实施林业行政处罚。
林业行政主管部门依法委托实施林业行政处罚，必须办理书面委托手续，并由委托的林业行政主管部门报上一级林业行政主管部门备案。委托的林业行政主管部门对受委托的组织实施行政处罚的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内，以委托的林业行政主管部门名义实施行政处罚；不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。
第七条地州级以上林业行政主管部门的法制工作机构统一管理林业行政处罚工作。
县级林业行政主管部门可以确定一个内部机构统一管理林业行政处罚工作。
第八条县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。
地州级和省级林业行政主管部门管辖本辖区内重大、复杂的林业行政处罚。林业部管辖全国重大、复杂的林业行政处罚。
第九条林业行政处罚由违法行为发生地的林业行政主管部门管辖。
第十条上一级林业行政主管部门在必要的时候可以处理下一级林业行政主管部门管辖的林业行政处罚，也可以把自己管辖的林业行政处罚交由下一级林业行政主管部门处理；下一级林业行政主管部门认为重大、复杂的林业行政处罚需要由上一级林业行政主管部门处理的，可以报请上一级林业行政主管部门决定。
第十一条几个同级林业行政主管部门都有管辖权的林业行政处罚，由最初受理的林业行政主管部门处理；主要违法行为地的林业行政主管部门处理更为适宜的，可以移送主要违法行为地的林业行政主管部门处理。
林业行政处罚管辖权发生争议的，报请共同上一级林业行政主管部门指定管辖。
第十二条法律、法规授权的组织和林业行政主管部门依法委托的组织，管辖授权、委托范围内的林业行政处罚。
第三章立案、调查与决定
第十三条违法行为在二年内未被发现的，不再给予林业行政处罚。法律另有规定的除外。
第十四条林业行政执法人员调查处理林业行政处罚案件时，应当向当事人或者有关人员出示执法证件。执法证件由林业部统一制发，省级以上林业行政主管部门法制工作机构负责执法证件的发放和管理工作。
第十五条林业行政执法人员在调查处理林业行政处罚案件时与当事人有利害关系的，应当自行回避。
当事人认为林业行政执法人员与本案有利害关系或者其他关系可能影响公正处理的，有权申请林业行政执法人员回避。
林业行政执法人员的回避，由行政负责人决定；行政负责人的回避由集体讨论决定。
回避未被决定以前，不得停止对案件的调查处理。
第十六条林业行政执法人员在调查处理林业行政处罚案件时应当依法收取证据。
证据主要有以下几种：
（一）书证；
（二）物证；
（三）视听资料；
（四）证人证言；
（五）当事人的陈述；
（六）鉴定结论；
（七）勘验笔录、现场笔录。
证据必须经过查证属实，才能作为认定案件事实的根据。
第十七条公民、法人或者其他组织违反林业行政管理秩序的行为，依法应当给予林业行政处罚的，林业行政主管部门必须查明事实；违法事实不清的，不得给予林业行政处罚。
第十八条林业行政主管部门在林业行政处罚决定书送达之前，应当告知当事人作出林业行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第十九条当事人有权进行陈述和申辩。林业行政主管部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，林业行政主管部门应当采纳。
林业行政主管部门不得因当事人申辩而加重处罚。
第二十条凡给予林业行政处罚的，应当具备下述条件：
（一）有明确的违法行为人；
（二）有具体的违法事实和证据；
（三）法律、法规和规章规定应当给予林业行政处罚的；
（四）属于查处的机关管辖。
第一节简易程序
第二十一条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出林业行政处罚决定。当事人应当依照本规定的有关条款履行林业行政处罚决定。
第二十二条执法人员当场作出林业行政处罚决定的，可以由一人进行，应当向当事人出示执法身份证件，制作《林业行政处罚当场处罚笔录》，填写《林业行政处罚当场处罚决定书》，按规定格式载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额或者警告、时间、地点以及本行政主管部门名称，由林业行政执法人员签名或者盖章，当场交付当事人。
执法人员当场作出的林业行政处罚决定，必须报所属林业行政主管部门备案。
第二节一般程序
第二十三条除本规定第二十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，林业行政主管部门必须按照一般程序规定实施林业行政处罚。
第二十四条凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。
立案必须符合下列条件：
（一）有违法行为发生；
（二）违法行为是应受处罚的行为；
（三）属于本机关管辖；
（四）属于一般程序适用范围。
林业行政处罚案件立案以后，经调查并报行政负责人审批，没有违法事实的，撤销立案；不属于自己管辖的，移送有关主管部门；需要追究刑事责任的，移送司法机关处理。
第二十五条调查处理林业行政处罚案件不得少于二人。
第二十六条林业行政主管部门收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，填写《林业行政处罚登记保存通知单》，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
第二十七条林业行政执法人员应当全面、公正、客观地收集、调取各种证据，必要时，可以会同有关部门共同收集、调取各种证据。收集、调取证据应当制作笔录，由调查人和有关当事人在笔录上签名或者盖章。
第二十八条林业行政执法人员调查处理林业行政处罚案件应当询问当事人或者其他知情人（以下称被询问人），并制作《林业行政处罚询问笔录》。被询问人拒绝回答的，不影响根据证据对案件事实的认定。
询问笔录应当交被询问人核对，对于没有阅读能力的，应当向其宣读；被询问人提出补充或者改正的，应当允许；被询问人确认笔录无误后，应当在笔录上签名或者盖章；被询问人拒绝签名或者盖章的，应当在笔录上注明，询问人也应当在笔录上签名或者盖章。被询问人要求自行书写的，应当允许；必要时，林业行政执法人员也可以要求被询问人自行书写，自行书写的应当有本人签名或者盖章。
第二十九条林业行政执法人员对与违法行为的有关的场所、物品可以进行勘验、检查。必要时，可以指派或者聘请具有专门知识的人进行勘验、检查，并可以邀请与案件无关的见证人和有关的当事人参加。当事人拒绝参加的，不影响勘验、检查的进行。
勘验、检查应当制作《林业行政处罚勘验、检查笔录》，由参加勘验、检查的人和被邀请的见证人，有关的当事人签名或者盖章。
第三十条为解决林业行政处罚案件中某些专门性问题，林业行政主管部门可以指派或者聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当提出书面鉴定结论并签名或者盖章，注明本人身份。
第三十一条林业行政处罚案件经调查事实清楚，证据确凿的，应当填写《林业行政处罚意见书》，并连同《林业行政处罚登记表》和证据等有关材料，由林业行政执法人员送法制工作机构提出初步意见后，再交由本行政主管部门负责人审查决定。情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定。
第三十二条凡决定给予林业行政处罚的，应当制作《林业行政处罚决定书》。按照规定格式载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；
（三）林业行政处罚的种类和依据；
（四）林业行政处罚的履行方式和期限；
（五）不服林业行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（六）作出林业行政处罚决定的林业行政主管部门名称和作出决定的日期。
第三十三条林业行政主管部门或其委托的组织作出的林业行政处罚，应当在《林业行政处罚决定书》上盖林业行政主管部门的印章。
法律、法规授权的组织作出的林业行政处罚，应当在《林业行政处罚决定书》上盖本组织的印章。
第三十四条林业行政处罚案件自立案之日起，应当在一个月内办理完毕；经行政负责人批准可以延长，但不得超过三个月；特殊情况下三个月内不能办理完毕的，报经上级林业行政主管部门批准，可以延长。
第三十五条林业行政主管部门及其执法人员在作出林业行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
第三十六条公民、法人或者其他组织对林业行政主管部门或者行政执法人员作出的行政处罚有权提出申诉和检举；林业行政主管部门应当认真审查，发现确有错误的，应当主动改正。
作出林业行政处罚决定的林业行政主管部门负责人认为作出的林业行政处罚决定确有错误的，有权提请集体讨论，决定是否重新处理。
第三节听证程序
第三十七条林业行政主管部门作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，林业行政主管部门应当组织听证，制发《举行听证通知》，制作《林业行政处罚听证笔录》。当事人不承担林业行政主管部门组织听证的费用。听证依照法定程序进行。
第三十八条听证结束后，林业行政主管部门依照本规定第三十一条，作出决定。
第四章送达与执行
第三十九条《林业行政处罚决定书》应当及时送达被处罚人，并由被处罚人在《林业行政处罚送达回证》上签名或者盖章；被处罚人不在，可以交给其成年家属或者所在单位的负责人员代收，并在送达回证上签名或者盖章。
被处罚人或者代收人拒绝接收或者签名、盖章的，送达人可以邀请其邻居或者其单位有关人员到场，说明情况，把《林业行政处罚决定书》留在其住处或者其单位，并在送达回证上记明拒绝的事由、送达的日期，由送达人签名，即视为送达。
被处罚人不在本地的，可以委托被处罚人所在地的林业行政主管部门代为送达，也可以挂号邮寄送达。邮寄送达的，以挂号回执上注明的收件日期为送达日期。
第四十条除依照本规定第四十一条、第四十二条规定当场收缴的罚款外，作出林业行政处罚决定的林业行政主管部门及其执法人员不得自行收缴罚款。
当事人应当自收到林业行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。
第四十一条依照本规定第二十一条可以当场作出林业行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：
（一）依法给予二十元以下的罚款的；
（二）不当场收缴事后难以执行的。
第四十二条在边远、水上、交通不便地区，林业行政主管部门及其执法人员作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，林业行政主管部门及其执法人员可以当场收缴罚款。
第四十三条林业行政主管部门及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
第四十四条执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起二日内，交至林业行政主管部门；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起二日内交至林业行政主管部门；林业行政主管部门应当在二日内将罚款缴付指定的银行。
第四十五条当事人逾期不履行林业行政处罚决定的，作出行政处罚的林业行政主管部门可以采取下列措施：
（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
（三）申请人民法院强制执行。
第四十六条当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和作出处罚决定的林业行政主管部门审查批准，可以暂缓或者分期缴纳。
第四十七条除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。
罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，按照国家有关规定处理。
第四十八条《林业行政处罚决定书》送达后，承办人应当将案件材料立卷。
论文关键词 行政执法;责令改正;通报批评;罚金
论文摘要 对行政执法实践中的3个问题,即责令改正、通报批评、罚金3种处罚是否属于行政处罚种类的问题进行分析,以期能为行政执法尺度的确定和执法工作实践提供参考。
《中华人民共和国行政处罚法》的第8条规定了行政处罚的种类共7项,前6项明确规定了行政处罚常用的处罚种类,而第7项只是笼统地规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”,在行政法学上规结出行政处罚种类共四大类,即申诫罚、财产罚、行为罚、自由罚。申诫罚是指行政机关向违反行政法律规范的行政相对人提出警戒或者谴责,申明其行为违法,教育行为人避免以后再犯的一种形式。它区别于其他种类处罚的特点在于对违法行为者实施的是精神上或者名誉、信誉等方面的惩戒,而不是对行政相对人的其他实体权利的剥夺或者限制,因此申诫罚更能体现教育与处罚相结合的原则。财产罚是指强迫违法的行政相对人交纳一定数额的金钱或者剥夺其原有财产的行政处罚。这种处罚的特点是对违法的相对人在经济上给予制裁,迫使行政相对人履行金钱给付义务。财产罚是目前应用最广泛的一种行政处罚,如罚款、没收违法所得、没收非法财物。没收指对非法收入应采取没收措施,而罚款是处罚违法相对人的合法收入,这是罚款与没收的主要区别。行为罚(能力罚)是对行政相对人的行为权进行限制或者剥夺的一种制裁措施。这里所说的行为主要是指经行政机关批准同意从事某项活动的权利和资格。没有这种资格就意味着违法。如暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、责令停产停业。自由罚(人身罚)是限制或者剥夺违法行为人的人身自由的处罚。自由罚的实施使行政相对人的人身自由受到限制,也就是行政相对人在短时期内将失去人身自由,如行政拘留。除了上述《行政处罚法》规定的常用处罚种类外,许多单行法律、法规规定了责令改正、通报批评等,下面将就这些规定是否行政处罚进行探讨。
1责令改正是否为行政处罚的种类
许多学者们和执法工作者持不同意见,有的人认为责令改正不是一种行政处罚,因为《行政处罚法》中没有规定,因此它只是行政措施或行政命令,或者是行政强制,而有的人认为,它是一种行政处罚,因为它是行政机关向行政相对人书面文书送达的,并且对行政相对人具有约束力,要求相对人必须执行的。《行政处罚法》除了规定6种基本行政处罚种类外,还规定:法律、行政法规规定的其他行政处罚、行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另如《中华人民共和国种子法》第10章法律责任第62条规定,违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府农业、林业行政主管部门或者工商行政管理机关责令改正,处以1 000元以上10 000元以下罚款:①经营的种子应当包装而没包装的。②经营的种子没有标签或者标签内容不符合本法规定的。③伪造、涂改标签或者试验、检验数据的。④未按规定制作、保存种子生产、经营档案的。⑤种子经营者在异地设立分支机构未按规定备案的。
这些规定中的“责令改正”是不是一种行政处罚呢?笔者认为如果由行政处罚机关没对行政相对人下达处罚决定之前,单独口头或者以文书下达的“责令改正通知书”就不是行政处罚,只是起要求违法的行政相对人纠正其违法行为的作用,具有教育意义;如果单行法条款中规定了责令改正,行政处罚机关对行政相对人以行政处罚决定形式书面下达的,那就是行政处罚。地方法规中规定的“责令改正”是不是行政处罚呢?如《江苏省种子条例》第6章法律责任第42条规定,违法本条例第6条第2款规定,未经批准采集或者采伐省重点保护的天然种质资源的,由县级以上地方人民政府农业或林业行政主管部门责令改正,没收种子和违法所得,处以违法所得1倍以上3倍以下罚款;没有违法所得的,处以1 000元以上20 000元以下的罚款。按理《江苏省种子条例》只是地方法规,只能规定6种基本的处罚种类,但是该条例的第1条规定,根据《中华人民共和国种子法》和有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。《行政处罚法》第11条规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律行政法规对违法行为作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。该条例的这条规定,实际上是对《种子法》第61条第3项作出的具体规定。另外,在法律和行政法规的法律责任或者罚则中规定类似于责令改正的,应一并如上理解。
2通报批评是否为行政处罚的种类
对于通报批评,在法学界也有不同的看法,有的人认为通报批评不是行政处罚的一种,而是一种机关内部指出错误的方法,不具有处罚性,有的人认为通报批评是一种行政处罚,一旦作出将会对行政相对人的名誉、信誉等产生影响。笔者认为,通报批评用于单位内部上级处理违纪的下级,或者党和行政机关内部监察部门或者纪委处理违反纪律的人,这时只是一种行政处分,不是行政处罚。当行政机关对违法的行政相对人使用通报批评时,是否是行政处罚呢?按照《行政处罚法》的第8条第(7)项规定,先看一个例子。《中华人民共和国审计法》第6章法律责任第43条规定,被审计单位违反本法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的,或者提供的资料不真实、不完整的,或者拒绝、阻碍检查的,由审计机关责令改正,可以通报批评,给予警告;拒不改正的,依法追究责任。这条规定中包含警告,也就是行政处罚的一种,笔者认为,单独对违法行政相对人以书面形式通报批评时,不是行政处罚,只是行政机关利用责权对违法的行政相对人一种警示,利用其声誉对其施加压力,迫使其停止或者改正违法行为。但是如果行政机关将通报批评写入行政处罚决定中,并在一定范围内书面通报批评的,就是行政处罚。因此,通常有人把通报批评同警告一起,作为申诫罚的2种最重要的形式。其实,警告通常仅限于直接告知违法行为人,而通报批评告知的范围较广泛,不仅限于告知行为人自己,还包括告知与行为相关的公民、法人和其他组织。
3罚金是否为行政处罚的种类
有的人将罚金和罚款混淆,在行政处罚决定书中写了“处以罚金××元”之类的文字,这是错误的。罚款,属于财产罚,是指行政机关强迫违法的行政相对人缴纳一定数额的货币从而依法损害或者剥夺行政相对人某些财产权的一种处罚。罚款就是依法对违法行为人财产权的剥夺,不管行为人是否侵犯了他人的财产权利,只要违反了法律、法规,危害了行政管理秩序,就可以依法予以罚款。在行政处罚中只能是罚款,是行政机关对违法而没有犯罪的行政相对人实施金钱的处罚,而罚金是对触犯刑法构成犯罪的个人或者组织的一种刑事处罚,是刑罚中的一种附加刑,是由人民法院实施和执行。另外,行政处罚中的罚款与司法上排除妨碍诉讼行为的强制措施的罚款也不同,后者是针对在诉讼程序中实施了妨碍诉讼活动的违法行为人进行的,由人民法院决定与实施。
第一章总则
第一条为了规范民用航空行政处罚行为，保障和监督民航行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国民用航空法》，制定本办法。
第二条民用航空行政处罚的设定和实施，应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、有关行政法规和本办法的规定。
第三条中国民用航空总局（以下简称民航总局）依照法律、行政法规和规章的规定实施行政处罚；民航地区管理局依照法律、行政法规和规章的规定在所辖地区范围内实施行政处罚。
接受授权或者委托的组织，依照授权或者委托的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围实施行政处罚。
第二章行政处罚的种类、设定和规定
第四条民航行政机关实施的行政处罚的种类包括：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
第五条民用航空规章规定行政处罚，应当在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度范围内作出具体规定。
法律、行政法规对违反民用航空行政管理秩序的行为没有规定或者没有设定行政处罚的，民用航空规章可以设定警告和本办法第六条规定数量的罚款。
法律、行政法规、规章以外的其他文件，不得设定或者规定行政处罚；设定和规定行政处罚的条款一律无效。
第六条民用航空规章对非经营活动中的违法行为设定的罚款不得超过1000元；对经营活动中的违法行为，有违法所得的，设定的罚款不得超过违法所得的3倍，但是最高不得超过30000元，没有违法所得的，设定的罚款不得超过10000元。
第七条民航地区管理局可以根据本地区管理局的具体情况制定行政处罚的具体工作程序，但不得与本办法相抵触。
第三章行政处罚的实施机关和执法人员
第八条下列民航行政机关依照法律、行政法规、规章的规定，以自己的名义独立行使相应的行政处罚权：
（一）民航总局；
（二）民航地区管理局；
民航地区管理局设立的派出机构，可以依照法律、行政法规、规章的规定和民航地区管理局的授权，以该民航地区管理局的名义行使相应的行政处罚权。
第九条本办法第八条规定的民航行政机关的内设职能部门，可以具体承办处罚事项，但不得以该内设职能部门的名义实施行政处罚。
第十条除经依法授权或者委托的外，任何其他组织不得实施行政处罚；其以行政处罚名义实施的处罚行为一律无效，有关当事人有权拒绝或者向有关部门申诉、举报。
任何个人都不得以自己的名义实施行政处罚。
第十一条法律、行政法规授权的其他组织实施民用航空行政处罚的，接受授权的组织应当对其所作出的行政处罚行为的法律后果承担法律责任。
第十二条民航行政机关可以将行政处罚委托给其他组织实施，但应当符合下列条件：
（一）委托的民航行政机关（以下简称委托机关）依法具有该项行政处罚权；
（二）受委托组织符合本办法第十三条规定的条件；
（三）委托机关直接实施行政处罚在人员、装备、技术、空间方面确有困难；或者委托的行政处罚事项在时间、空间和管理对象方面具有广泛性、普遍性和经常性。
第十三条受委托组织应当符合下列条件：
（一）是依法成立的管理民用航空公共事务的事业组织；
（二）与被委托的行政处罚事项无利害关系；
（三）具有熟悉《中华人民共和国民用航空法》和相应民用航空行政法规、规章以及其他必需的法律、法规，熟悉相关民用航空业务、技术的正式工作人员；
（四）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件进行相应的技术检查或者技术鉴定。
第十四条民用航空规章可以明确受委托组织实施行政处罚。
民用航空规章没有明确委托的，民航行政机关可以委托受委托组织实施行政处罚。委托受委托组织实施行政处罚应当出具正式的委托书。
委托书应当载明下列事项：
（一）委托机关和受委托组织的名称、地址；
（二）委托实施行政处罚的范围和适用处罚的条件、方式、理由、程序和期限；
（三）违反委托事项的责任；
（四）其他需要载明的事项。
第十五条委托机关发现受委托组织丧失委托条件、违法实施行政处罚或者有其他不适宜接受委托情况的，可以解除委托，收回委托书。
第十六条受委托组织应当以委托机关的名义实施行政处罚。受委托组织应当依照法律、行政法规、民航规章所规定的行政处罚的条件、方式和程序实施行政处罚。
受委托组织实施行政处罚，不得超越委托权限。
受委托组织不得将委托事项再委托他人。
第十七条委托机关对受委托组织实施的行政处罚行为实施监督，并对该行为的后果承担法律责任。
前款所称监督，应当包括受委托组织所实施的行政处罚行为是否合法、合理，是否超越委托范围，是否应当处罚而不处罚或者不应当处罚而擅自处罚，是否符合法定程序等。
第十八条被处罚的当事人对受委托组织实施的行政处罚决定不服的，可以向委托机关的上一级民航行政机关申请复议。法律、行政法规、民航规章另有规定的除外。
公民、法人或者其他组织发现违法行为应当处罚，需要举报、申诉的，可以向委托机关提出，也可以向受委托组织提出。委托机关和受委托组织对依法应当办理的案件，应当受理。
第十九条民航行政机关和受委托组织具体办理行政处罚的执法人员应当具备监察员资格。
不具有监察员资格的其他工作人员或者专业人员，可以在监察员的带领下，协助检查和调查取证。
第四章行政处罚的管辖和适用
第二十条民航地区管理局应当依据法律、行政法规、民用航空规章的规定对本辖区内发生的违法行为实施行政处罚。对空中发生的违法行为，由违法行为首次发现后降落地所在地的民航地区管理局管辖。
民航地区管理局对管辖有争议的，由民航总局指定管辖。
第二十一条民航总局在必要时可以处理民航地区管理局管辖的行政处罚案件；民航地区管理局认为行政处罚案件案情重大、情况复杂需要由民航总局决定的，可以报请民航总局实施行政处罚。
第二十二条民航行政机关实施行政处罚，适用简易程序的，由有关监察员当场作出处罚决定。
民航总局管辖或者决定管辖的行政处罚案件，适用一般程序的，由民航总局有关职能部门负责调查、取证、提出行政处罚建议，报民航总局负责人作出决定。
民航地区管理局实施行政处罚，适用一般程序的，由有关职能部门负责调查、取证、提出行政处罚建议，然后移送法制职能部门。法制职能部门接到案件后，应当对移送的案件进行初步审查，对符合听证条件的办理听证事宜，提出行政处罚意见，报民航地区管理局负责人作出行政处罚决定。民航地区管理局负责人作出行政处罚决定后，由法制职能部门会同其他有关职能部门执行行政处罚。
民航地区管理局派出机构实施行政处罚，按本办法第四十一条规定不组织听证的，由派出机构有关职能部门负责调查、取证、提出行政处罚建议，经本派出机构法制职能部门初步审查后，由派出机构负责人以民航地区管理局的名义作出行政处罚决定；应当组织听证的，移送民航地区管理局作出行政处罚决定。
第二十三条违法行为人所受行政处罚，应当与其违法情节、性质、损害后果相适应。
不同当事人的违法行为相同或者相似的，其所受到的行政处罚应当相当。
第二十四条当事人违反法律、行政法规、民用航空规章某一规定的一次，不得给予两次以上相同种类的行政处罚，但可依法并处其他种类的行政处罚。
第二十五条两个以上当事人共同实施违法行为的，应当根据各自的违法情节，分别给予处罚。
第五章简易程序
第二十六条对同时符合下列条件的违法行为，可以适用《行政处罚法》第五章第一节规定的简易程序：
（一）违法事实清楚、情节简单、后果比较轻微；
（二）证据确凿或者当场发现行为人违法；
（三）对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。
第二十七条民航地区行政机关监察员当场作出处罚决定，按照下列程序办理：
（一）出示表明执法身份的证件；
（二）告知当事人违法行为事实并提出证据，说明其违反的法律规范的条款；
（三）询问当事人对违法事实或者法律依据是否有争议，听取当事人的陈述和辩解；
（四）按本办法附件一的规定制作《民用航空当场处罚决定书》（以下简称当场处罚决定书），由当事人或者当事人代表签字并告知其有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。当场处罚决定书一式三份，一份当场交给当事人；
（五）依法可以当场执行的，给予警告或者当场收缴罚款并出具合法的罚款收据；
（六）其余两份当场处罚决定书，一份及时交监察员所在的行政机关职能部门存
档，一份送本行政机关法制职能部门备案，并按规定上交罚款。
第二十八条当场处罚决定书应当载明下列事项：
（一）当事人单位名称或者当事人姓名；
（二）主要违法事实、情节；
（三）作出处罚决定所依据的法律规范条款；
（四）处罚的形式和数额；
（五）处罚执行方式；
（六）复议权利、复议机关、复议期限，诉讼权利及期限；
（七）作出当场处罚决定的民航行政机关的名称及行政负责人；
（八）监察员的签名或者盖章；
（九）作出处罚的地点；
（十）填写当场处罚决定书的日期；
（十一）当事人或者当事人代表签字。
当场作出处罚决定应当责令当事人改正违法行为，责令改正违法行为可以一并列入当场处罚决定书。
第二十九条除法律、行政法规另有规定外，当场处罚时，依法给予20元以下罚款或者警告的、不当场收缴罚款事后难以执行的或者当事人按规定方式缴纳罚款有困难并经当事人提出的，可以当场执行。不属上述情况的罚款，应当按有关规定缴纳。
第三十条当事人对当场处罚决定提出异议、申辩的，监察员应当听取并复查。
不得因当事人提出异议、申辩而加重处罚。
当事人提出异议、申辩，不停止当场执行。法律、行政法规另有规定的除外。
第六章一般程序
第一节案件调查
第三十一条举报民用航空违法案件可用书面或者口头的方式。民航行政机关、受委托组织受理口头举报案件时，应当详细记录，经核对无误后，由举报人签名盖章，但电话举报的除外。举报人不愿意使用真实姓名的，民航行政机关、受委托组织应当为其保守秘密。
第三十二条民航行政机关或者受委托组织发现公民、法人或者其他组织的举报不属自己管辖的案件，应当及时向举报人说明，并从接受之日起10日内移送有管辖权的机关。
第三十三条监察员履行职务时，应当出示执法证件。
参加对违法案件进行检查、调查、取证的监察员不得少于两名。
监察员与本案有利害关系的，应当回避；当事人也可以向行政机关提出要求监察员回避的申请。
第三十四条监察员查处案件应当收集与案情有关的、能够证实违法行为性质和情节的各种证据。
证据包括下列几种：
（一）物证、书证；
（二）视听资料；
（三）证人证言；
（四）当事人陈述；
（五）调查笔录和现场笔录；
（六）鉴定结论和调查结论。
证据未经查证核实，不得作为认定事实的根据。
第三十五条监察员可以要求当事人提供与案件有关的材料，可以就与案件有关的问题询问当事人或者其他被调查人。
当事人或者其他被调查人应当如实回答监察员的询问，但对与本案无关的问题有权拒绝回答。
调查、询问应当按本办法附件二的规定制作《民用航空行政案件调查笔录》。调查笔录应当包括下列内容：
（一）调查时间、调查地点；
（二）当事人及其他被调查人的姓名、性别、年龄、工作单位等基本情况；
（三）涉及航空器的，航空器的型号、国籍登记号、所有人、承租人等基本情况；
（四）违法行为的情节和后果；
（五）证据情况；
（六）其他情况。
调查笔录应当表述清楚，如实记录，并应当经被调查人核对无误后逐页签名或者盖章。被调查人员拒绝签名或者盖章的，由监察员在笔录上注明。笔录应当有在场两名以上监察员签名，并载明时间。
调查笔录应当归入民航行政机关案卷。
第三十六条监察员可以要求当事人和其他被调查人接受调查，提供有关的材料、证据，有关个人或者单位应当积极予以支持和协助。有关材料和书证应当是原始材料或者凭证，调取原始证据有困难的，可以复制。复制件应当注明“经核对与原件无误”。有关材料和书证应当由提供人签字或者盖章，拒绝签字或者盖章的，应当由监察员注明。
与案件有关的材料、证据有可能被隐匿、涂改、毁灭的或者以后难以取得的，应当先行登记并由监察员保存。监察员难以保存的，可以由当事人保存。当事人隐匿、涂改、毁灭证据或者作伪证的，依法承担法律责任。
第三十七条先行登记保存有关证据，应当当场清点并按本办法附件三的规定制作《证据登记保存通知书》，由当事人或者当事人代表和办案人员签字或者盖章。该通知书一式二份，交当事人或者当事人代表一份，归入民航行政机关案卷一份。
采取先行登记措施并由当事人保存证据的，应当经民航行政机关负责人批准。证据应当加封民航行政机关先行登记保存封条。
第三十八条对于先行登记保存的证据，应当在7日内作出下列处理决定之一：
（一）违法事实成立应当予以没收的，作出行政处罚决定，予以没收；
（二）违法事实不成立，或者依法不应予以没收的，决定解除登记保存措施。
决定解除登记保存措施的，监察员应当按本办法附件四的规定制作《登记保存证据退还清单》，由当事人或者当事人代表签字或者盖章。该清单一式两份，一份交当事人或者当事人代表，一份归入民航行政机关案卷。
第三十九条监察员根据需要可以进行现场检查。涉及专门问题的，应当由国家认可的单位进行鉴定，出具鉴定结论。现场检查应当按本办法附件五的规定制作《民用航空行政案件现场笔录》并应当有当事人在场；当事人拒绝到场的，应当在现场笔录中注明。现场笔录应当表述清楚，如实记录并经当事人核对无误后签字或者盖章。被调查人员拒绝签字或者盖章的，由监察员在笔录上注明。现场笔录应当有在场两名以上监察员签字并载明时间。
第四十条民航行政机关负责案件调查取证的部门（以下称承办部门）在调查、取证结束后，应当对符合下列条件的案件提出行政处罚建议：
（一）有违法行为人；
（二）有违法事实；
（三）依照法律、行政法规、民航规章应当追究行政法律责任；
（四）属本机关、组织管辖和职责范围；
（五）违法行为未超过二年追诉时效。
民航行政机关案件承办部门在调查、取证结束后，应当按本办法附件六的规定制作《民用航空行政案件调查报告》并附以案卷材料移送法制职能部门。民用航空行政案件调查报告应当依次包括下列各项内容：
（一）调查时间；
（二）承办部门和具体办理调查取证的监察员（以下称承办监察员）；
（三）当事人情况；
（四）案由；
（五）调查、检查得到的事实、证据；
（六）行政处罚建议。
调查报告应当由承办监察员和承办部门负责人签字。
第二节听证程序
第四十一条民航行政机关法制职能部门收到案件承办部门提出的民用航空行政案件调查报告后，应当进行初步审查。对拟同意进行下列行政处罚的，应当在报民航行政机关作出行政处罚决定之前，按本办法附件七的规定制作《民用航空行政处罚听证告知书》，告知当事人有要求听证的权利；当事人要求组织听证的，民航行政机关应当组织听证：
（一）不少于人民币30000元的罚款；
（二）吊销经营许可证或者执照；
（三）责令停产停业。
民用航空行政处罚听证告知书应当由当事人或者当事人代表签字或者盖章。该告知书一式两份，一份送达当事人，一份归入民航行政机关案卷。
不属于本条第一款规定情形的，不组织听证，由法制职能部门提出行政处罚意见，报民航行政机关作出行政处罚决定。
第四十二条案件当事人要求听证的，应当在收到行政处罚听证告知书后3日内提出并应当向民航行政机关法制职能部门提交举行听证申请书及有关证据。
民航行政机关法制职能部门在接到申请书后，应当审查申请是否符合本办法第四十一条规定的条件，并在接到申请后10日内做出是否举行听证的决定。
民航行政机关法制职能部门决定举行听证会的，应当按本办法附件八的规定制作《民用航空行政处罚听证通知书》。该通知书一式两份，一份在举行听证7日前送达当事人，告知举行听证的日期、地点，同时通知案件承办部门，一份归入民航行政机关案卷。
第四十三条案件当事人可以亲自参加听证会，也可以委托一至二人，人享有被委托的权利。人可以是律师，也可以是当事人的近亲属或者经听证主持人批准的其他人员。应当出具委托书。
人在委托权限范围内的行为，视同当事人的行为，但以其未立即提出异议为限。
案件当事人不止一人的，可以委托共同人，也可以分别委托一至二人。
案件当事人无故不参加听证，又不委托人参加的，视为放弃听证。
案件当事人中途主动要求终止听证的，应当许可。
第四十四条组织听证，应当以核查事实为主要目的。
听证由民航行政机关法制职能部门负责人或者其指定的人员主持，承办监察员应当参加听证。
听证按下列程序进行：
（一）由听证主持人宣布听证开始和听证目的；
（二）由承办监察员就当事人的违法事实向听证主持人提出有关证据、处罚依据和行政处罚建议；
（三）由案件当事人出示证据，进行申辩；
（四）询问证人、向证人质证；
（五）听证双方就与本案相关的事实和法律进行辩论；
（六）辩论结束后，听证双方作最后陈述；
（七）按本办法附件九的规定制作《民用航空行政处罚听证笔录》并由听证双方核对无误后签字或者盖章。
听证结束后，由听证主持人按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定提出行政处罚意见。听证笔录应当归入民航行政机关案卷。
第三节决定
第四十五条不适用听证程序的民用航空行政处罚案件在作出行政处罚决定之前，由民航行政机关法制职能部门按本办法附件十的规定制作《民用航空行政处罚事先告知书》，告知当事人有陈述和辩解的权利并由当事人或者当事人代表签字或者盖章。该告知书一式两份，一份送达当事人，一份归入民航行政机关案卷。
当事人应当在收到民用航空行政处罚事先告知书之日起5日内履行陈述和辩解。当事人放弃陈述和辩解的，由民航行政机关法制职能部门报民航行政机关负责人作出行政处罚决定；当事人要求陈述和辩解的，民航行政机关法制职能部门应当听取陈述和辩解并按本办法附件十一的规定制作《当事人陈述和申辩笔录》。当事人陈述和申辩笔录应当由当事人或者当事人代表核对无误后签字或者盖章并归入民航行政机关案卷。
第四十六条案件听证或者当事人陈述和申辩结束后，民航行政机关法制职能部门应当向民航行政机关提出行政处罚呈批报告。行政处罚呈批报告应当包括下列内容并附以所有案卷材料：
（一）案由；
（二）当事人；
（三）承办部门和承办人；
（四）违法事实；
（五）处罚依据；
（六）行政处罚程序执行情况；
（七）承办部门处罚建议；
（八）法制部门处罚意见。
民航行政机关实施的一般行政处罚，由民航行政机关主要负责人或者分管法制工作的负责人作出决定。责令停产停业、吊销许可证、给予法人或者其他组织较大数额罚款的行政处罚，由民航行政机关主要负责人召开局务会议决定。
第四十七条民航行政机关决定给予行政处罚的，由其法制职能部门按照《行政处罚法》第三十九条的和本办法附件十二的规定制作《民用航空行政处罚决定书》。该决定书一式两份，一份送达当事人，一份归入民航行政机关案卷。
行政处罚决定书必须盖具作出处罚决定的民航行政机关的印章，不得盖具承办部门的印章。
行政处罚决定书应当在制作后5日内向当事人宣告或者送达。
第四十八条实施行政处罚时应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正或者限期改正违法行为的要求可以一并列入行政处罚决定书。
第七章执行、结案与归档
第四十九条行政处罚的决定作出后，按照《行政处罚法》第六章的规定执行。
第五十条除依法可以当场收缴的罚款外，行政处罚罚款实行罚款决定与罚款收缴相分离的制度，具体办法按照国务院的有关规定办理。
第五十一条属于下列情形之一的，应当予以结案：
（一）行政处罚决定由被处罚人自觉履行完毕的；
（二）行政处罚决定依法强制执行完毕的；
（三）据以执行的行政处罚决定被依法撤销；
（四）免予行政处罚的；
（五）不予行政处罚而撤销案件的；
（六）执行机关认为可以结
案的其他情况。
第五十二条案件办理完结后，民航行政机关法制职能部门应当按本办法附件十三的规定制作《民用航空行政处罚案件结案报告》并将查处过程中的所有材料立卷归档。
第八章处罚监督
第五十三条鼓励社会对民航行政机关和监察员的行政处罚活动实施监督。
第五十四条民航总局对民航地区管理局的行政处罚活动实施监督。
第五十五条民航总局对民航地区管理局不合法、不适当的行政处罚决定，可以依法撤销。
第五十六条监察员、、枉法裁判或者滥施处罚的，给予行政处分；情节严重的，依法追究法律责任。
第九章附则
第五十七条本办法规定的期限按工作日计算。
