时间：2023-05-30 10:57:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇自然资源法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）对上述各类特许制度的初步定性
通过上文的论述，本文认为自然资源法律制度中的特许制度的性质可以分为三类：第一类是资源开发许可证。对于资源开发许可证，我们在此先初步定性为自然资源用益权，这将在下文进行详细的论述。第二类是资源利用许可证。我们知道在我国、我国台湾地区、日本、韩国，传统的用益物权是对土地的利用，因而我们将土地使用权按照传统法律的规定，定性为用益物权；在传统的用益物权制度有所发展的情况下，草原等类似于土地的资源的利用权也定性为用益物权。
第三类是资源交易进出口许可证。这类资源交易的许可证不仅涉及到资源的生态价值、利用价值、科学研究的价值；国家对资源的保护、国家的问题；
而且涉及到国家在国际贸易中的利益，国家对某些方面的国际贸易是否要实行配额制、外汇管制以及海关在进出口贸易中的职能等等一系列的行政法中的问题。
因此，我们认为这类许可完全是一个行政法上的概念，因而我们将这类特许归结为行政法的概念。
（二）自然资源法的用益权与物权制度的比较
物权具有四个基本的本质属性：（1 ）物权的保护绝对性，“物权人于其标的物之支配领域内，非经其同意，任何人均不得侵入或干涉。无论何人，若擅自侵入或干涉均属违法，因此物权乃要求民法上所有之人，就其标的物之支配状态应予尊重之权利。”（2 ）物权的直接支配性，指物权人得依自己之意思，无须他人之意思或行为介入，对标的物即得为管领处分，实现其权利内容之特性。
（3 ）物权的保有时间性，指权利人可以保有其权利的时间。权利人长期保有其权利可避免权利人进行“掠夺式”的短期开发，促进权利人进行长期的资本积累和长期投资，并积极保护环境和养护资源，提高长期的经济效益。（4 ）物权的流转性，是指权利人享有的权利是否可以让与他人，让与的限制程度如何。流转性有一个重要的特征就是它具有分割性，即为转让为目的，转让方可将其权利分成若干部分分别转让。
通过上文对自然资源法律制度中部分特许制度的分析，本文总结出下列观点：
一方面，自然资源法律制度中的用益权具有物权性。（1 ）具有直接支配物的性质。矿业权人在其权利期间内可以勘探、开采矿物资源；渔业权人则可以在特定水域、特定时间经营特定渔业，享有在许可范围内采捕或养殖水产动植物的利益。（2 ）具有物权的排他性。在探矿权人的权利范围内，在其权利存续期间，禁止设立其他的探矿权；在采矿权人所支配的地域范围内，不允许存在同种性质的采矿权；台湾学者认为“在同一水域上不能同时存在两个或两个以上性质不相容的同种或异种的渔业权”；在特定水域上已存在有渔业权，此时当然不允许再设立一个在性质上妨害前者实现其内容的渔业权。另外根据经济分析法学的观点，为了有效利用资源，要有排他权。因为如果权利不具有排他性，那么任何人都可以拥有权利，这对已经拥有权利的人来说则产生了不安全感，达不到法律的作用之一——维持社会秩序的作用。
另外，权利越专有，对权利人加大生产投入的刺激也就越大，也就越有利于资源的有效利用。（3 ）具有以使用、收益为主要内容的用益性。在我国，从法律上看，矿产资源、渔业资源作为自然资源，它的所有权无疑属于国家。我国宪法第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。自然资源只有采捕利用后才能变成社会财富。如果存在于海域或者地下的矿产资源不进行开发，生存于水中的渔业资源不进行采捕，渔业资源国家所有权中的使用、处分无法实现，更谈不上收益。而作为矿业资源、渔业资源所有权人的国家不可能直接从事具体的采捕活动，只有由具体的企业或公民个人从事，这些企业或公民个人成为矿业权、渔业权主体。而这些主体从事这些活动，是受利益的驱使，是为了使用、收益矿产、渔业资源。
另一方面，自然资源法律制度中的用益权又具有不同于物权的特性。不同之处在于：依据矿业法、渔业法等法律制度取得矿业权、渔业权时，权利取得必须依据行政程序，即“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记”；或“经过主管机关核发渔业权执照而登陆于渔业册”
而不是按照民法方法；矿业权和渔业权的内容具有不完整性，矿业权人、渔业权人对核准的地域、水域，仅能在核定的矿业权、渔业权的程度、时限与范围内进行支配；这种支配权实际上并非对地域或水域的“直接支配权”，而只是水域的“利用权”。这一点则使用益权具有一定的公权利的色彩。
通过上述描述，本文对用益权这种新型的自然资源法律制度中的通过行政特许而来的使用自然资源并取得收益的权利定性如下：
（1 ）自然资源用益权具有物权的属性。依法取得的自然资源用益权的权利所有人所享有的权利，不仅包括占有、使用、收益等权能，还包括依法处分权利及排除他人非法干涉行使权利的权能，这些权能，正是物权所具有的属性。
（2 ）自然资源用益权具有排他性。正如前面所述，在依法设立了矿业权、渔业权的矿区或水域不能同时再设立另一种同样性质的矿业权、渔业权；即使是享有对矿区、水域的所有权的集体或国家，也不能任意在已经设立了一种矿业权、渔业权的同一块地域或水域上再重复设立另一种矿业权或渔业权。
（3 ）权利的客体是特定的地域或水域，权利客体是组合体。与所有权一样，矿业权、渔业权的权利客体不是矿业权、渔业权本身，而是该项权利所指向的特定的地域或水域，应包括矿物所埋藏的土壤，水体及其底土。矿产资源是矿区的
一部分，水产资源则是属于水域的一部分，因而矿业权、渔业权是以矿区、水域为标的物，而不是以矿产资源、水产资源为直接标的物。但是，权利所有人所拥有的自然资源用益权并不是绝对的，并不能象矿区、水域所有者那样可以无限制地拥有该矿区或水域的所有权，而必须受到法律的特定限制。如：权利所有人对渔业权项下的水域行使权利要受到使用年限、用途等的限制。
（4 ）自然资源用益权人在权利流转时要受到一定的限制。例如《矿产资源法》第6 条规定：“除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。（二）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。“《渔业法》第23条规定：捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。”且于第43条又规定：“涂改、买卖、出租或者以其他形式转让捕捞许可证的，没收违法所得，吊销捕捞许可证，可以并处一万元以下的罚款；伪造、变造、买卖捕捞许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
（5 ）自然资源用益权人取得权利时是否支付对价依据各国法律的规定而有所不同。
在我国，通常这些自然资源的所有人是国家，法律所规定的部分自然资源的所有人是集体组织，而被授权、经过审批取得自然资源用益权的程序具有强烈的行政色彩，在这种情况下行政命令性大于市场自由交易性；且虽然依据《矿产资源法》的规定，国家对探矿权、采矿权实行有偿取得的制度，但是，国家又可以根据不同情况对于该有偿取得的费用采取减缴、免缴。因而如果将这种有偿取得的费用定性为对价是不恰当的。因而在我国取得自然资源用益权并不必然需要支付对价。
但是，根据美国矿业法的规定，矿业公司在勘探之前一般都先申请矿地权，同时设计出选择权，即由卖主向买主提出的，给予买主在一定期限内接受卖主提出条件的专有权的合同。这种选择可以是购买，也可以是租赁，在选择期内，勘探者首先付购买或租赁的费用，待查明矿藏后，如果决定买下或租赁，那么可以在生产过程中分期支付或在有相当储量的基础上贷款支付。
在土地使用制度上，美国采取完全的市场模式，承认土地的个人所有，自由流通。因此，土地或者矿地的私人所有者不可能将自己放在公共财产的管理人即政府的位置上，他有自身的独立的经济利益，根据自身的理性，他有追求自身经济利益最大化的动机，因而他不可能行使政府的职能，仅仅为了公共的利益（使资源获得充分的利用，矿藏被合理地开采利用等）而通过特许的方式将采矿权授予他人。为了确保自身利益的最大化，土地或者矿地的私人所有者会处于经济人的理性思维，使自己的经济利益得到最大的满足，因而他会运用市场的手段将采矿权出售，从而获得对价（有时价格可能会高于价值）。可见，此时的这种私人之间的许可是有对价的。并且在美国对于油气勘探开采的许可证，如果在私有土地上从事油气勘探开发的则完全以契约方式决定土地所有者与经营者之间的勘探开发许可和它们的利益分配关系，如果有问题，则由民法调整。
这种由法律明文规定的由民法调整的私有土地上的油气勘探开采的合同纠纷，也涉及到利益分配的关系，即对价的问题，此时法律已经消除了该种许可证的行政法特征，完全是私人之间的纠纷。
又如，在美国，国家对在国有土地上从事油气勘探，通过土地竞租的方式进行管理。两家以上申请工作的土地，谁出价高就由谁与内政部土地管理局签订租地协议，而不颁发许可证。但从事钻井的，要申请办理钻井许可证，油井投产后，政府按一定比例提取权利金，比例不低于12.5% ，非竞租土地缴纳定额租金。在各州土地上从事油气勘探开发的，由各州政府负责土地竞租和颁发许可证。
竞租的方式是一种用市场手段来调节产权、从而实现利益最大化的方式，为了实现利益的最大化，就必须有对价，而不可能放弃对价只收取行政手续费。由此可见，不仅仅是资源的私人所有者与权利申请人之间的关系中存在对价；而且资源的国家所有者即行政机关与权利申请人之间的关系中也存在对价，即行政合同中也有对价。
再如，俄罗斯联邦的矿产开采的许可证制度。矿产使用权许可证通过竞争和拍卖的方式获得。许可证的内容包括有关征收矿产的使用费、地皮费和水域费的条例；商定的矿物原料开采水平和分成办法。国家颁发许可证机关征收矿产使用权许可证发放费。费用标准根据鉴定矿产使用申请所需费用和颁发许可证组织费用及各项费用确定。
如上文所述，竞争和拍卖的方式本就是市场方式，并且要征收矿产的使用费以及其他的费用等条件，尤其是国家颁发许可证机关还要征收许可证发放费用，由此可见矿产的使用费和许可证发放费并不是相同的事物：矿产的使用费是申请权利人交付的使用权利的对价，而许可证发放费则是国家行使行政职权的成本以及工本费等。
由此可知，特许是有对价的这一情况不仅存在于美国，也存在于其他国家。
而且，本文认为事实上，我国的法律规定本身就存在一定的矛盾，例如，我国渔业法规定：“单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。”在该条文中，对于养殖权的性质根据水域的所有权性质作了区分，显然，全民所有的水域上的养殖权属于公权调控的范围，而在集体所有的水域上的养殖权则是承包经营，属于民法调整的范围。上文已经阐述了从所有权性质的角度来区分其上的用益权的作法是不科学的，而且行政权力的强化容易产生权力的“寻租”现象。因此，本文认为自然资源用益权的取得从理论上将应该是有对价的。
另外，这里附带提及的是，并非所有的用益物权都是有对价的，例如地役权。
地役权是指以他人土地供自己土地便宜之用之权。
举例而言，甲乙两地相连，甲地临街，乙地不临街，乙地所有人除了从甲地上穿过以外，没有其他办法到达街上，乙通过甲地的权利就是地役权，并且乙取得这种权利时并不需要支付对价。
七、小结通过上文的论述，本文得出以下结论：
第一，特许不仅仅是行政法上的概念，但是特许具有浓厚的强制性色彩；
第二，特许与物权或者用益物权是不同层次的概念：特许是从权利的来源的角度而言的；物权或者用益物权则是从权利的所有或者拥有的角度而言的；
第三，本文尝试将从罗马法上延续至今的“用益权”概念借鉴到自然资源法律制度中来，将部分自然资源的使用权定性为“自然资源用益权”。这种自然资源用益权与民法中的物权制度（用益物权制度）既有
相同之处，又有不同之处。
因此，不能简单地将自然资源用益权定性为物权或者准物权。自然资源用益权具有排他性；从理论上讲，这种自然资源用益权的取得应该取得对价，但在我国将此仅仅规定为补偿制度；另外，由于自然资源自身的特点，以及其与国计民生密切相关，因而对自然资源用益权的流转作了限制；
第四，自然资源法律制度中的特许制度的性质可以分为三类：第一类是资源开发许可证。对于这类资源的使用权，本文定性为自然资源用益权；第二类是资源利用许可证。在我国、我国台湾地区、日本、韩国，传统的用益物权是对土地的利用，因而本文将土地使用权按照传统法律的规定，定性为用益物权；在传统的用益物权制度有所发展的情况下，草原等类似于土地的资源的利用权也定性为用益物权；第三类是资源交易进出口许可证。这类资源交易的许可证不仅涉及到资源的生态价值、利用价值、科学研究的价值；国家对资源的保护、国家的问题；而且涉及到国家在国际贸易中的利益，国家对某些方面的国际贸易是否要实行配额制、外汇管制以及海关在进出口贸易中的职能等等一系列的行政法中的问题。因此，本文认为这类许可完全是一个行政法上的概念，因而将这类特许归结为行政法的概念。
参考论文：
1.屈茂辉著：《用益权的源流及其在我国民法上的借鉴意义》，载《法律科学》2002年第3 期。
2.崔建远、晓坤著：《论矿业权的客体》，载《法学》1998年第2 期。
3.崔建远著：《矿业权法律关系论》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3 期。
4.李雄、潘婉清著：《试论矿业权排他的绝对性与相对性》，载《中国地质矿产经济》1999年第11期。
5.郭洁著：《矿业权民事立法浅论》，载《贵州民族学院学报》（哲学社会科学版） 2002 年第5 期。
6.陈锦辉、黄硕琳、倪雪朋著：《我国实施渔业权制度可行性初探》，载《上海水产大学学报》2003年第3 期。
7.朱遂斌、林伟明著：《我国BOT 特许权协议法律性质分析》，载于《中国法学》1999年4 月刊。
8.王桂元、陆娟著：《特许专营及相关法律问题》，载于《中国法学》1996年5 月刊。
参考书目：
1.肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版。
2.王灿发著：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年版。
3.张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年版。
4.马怀德著：《行政许可》，中国政法大学出版社1994年版。
5.罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版。
6.江必新、周卫平：《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版。
7.黎国智主编：《行政法词典》，山东大学出版社1989年版。
8.曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年版。
9.中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆2000年版。
10. 谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版。
11. 郑玉波著：《民法物权》，台北三民书局1992年版。
12. 周枏著：《罗马法原论》（上册），商务印书馆1994年版。
13. 〔意〕彼德罗·彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》，中国政法大学出版社1992年版。
14. 沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版。
注释：
1 参见曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年6 月第1 版，第4 页。
2 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》（修订本），商务印书馆2000年版，第1234-1235 页。
3 黎国智主编：《行政法词典》，山东大学出版社1989年11月版。
4 参见黎国智主编：《行政法词典》，山东大学出版社1989年11月版。
5 参见江必新、周卫平：《行政程序法概论》，北京师范学院出版社版，第109 页。
6 张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第2 页。
7 张正钊、韩大元主编：《中外许可正制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第3 页。
8 马怀德著：《行政许可》，中国政法大学出版社1994年7 月第1 版，第75页。
9 王灿发著：《环境法学教程》，中国政法大学出版社1997年9 月第1 版，第101 页。
10曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年6 月第1 版，第6 页。
11曾陈明汝著：《两岸及欧美专利法》，台北翰芦图书出版有限公司2002年6 月第1 版，第5 页。
12朱遂斌、林伟明著：《我国BOT 特许权协议法律性质分析》，载于《中国法学》1999年4 月刊，第114 页。
13罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第252 页。
14王桂元、陆娟著：《特许专营及相关法律问题》，载于《中国法学》1996年5 月刊，第116 页。
15美国商业部、国际贸易协会：“经济中的特许专营，1985-1987 ”，华盛顿，美国政府印刷所，1987年1 月，第2 页。转引自：王桂、陆娟著：《特许专营及相关法律问题》，载于《中国法学》1996年5 月刊，第117 页。
16参见谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第50页。
17罗豪才主编：《行政法学》（修订本），中国政法大学出版社1999年版，第252 页。
18〔意〕彼德罗·彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》，中国政法大学出版社1992年版，第251 页。
19周枏著：《罗马法原论》（上册），商务印书馆1994年版，第360 页。
20郑玉波著：《民法物权》，台北三民书局1992年版，第181 页。
21肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第322 页。
22肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第329 页。
23肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第329 页。
24参见崔建远、晓坤著：《论矿业权的客体》，载《法学》1998年第2 期，第40-41 页。
25肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第322 页。
26参见谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999
年版，第345 页。
27参见谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第351 页。
28参见肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第408-409页。
29参见陈锦辉、黄硕琳、倪雪朋著：《我国实施渔业权制度可行性初探》，载《上海水产大学学报》2003年第3 期。
30参见肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版，第409页。
31谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第25页。
32谢在全著：《民法物权论》（上册），中国政法大学出版社1999年版，第27页。
33参见沈宗灵著：《现代西方法理学》，北京大学出版社1992年版，第359页。
34张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第370-372 页。
35张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第372 页。
36张正钊、韩大元主编：《中外许可证制度的理论与实务》，中国人民大学出版社1994年1 月第1 版，第372 页。
有关自然资源物权的研究不仅是环境与资源保护法学基础理论研究中的重要命题，同时也是传统民法物权理论创新发展的方向之一。但在我国民法领域物权理论与实践而言，一开始并没有给予自然资源物权应有的关注，因为在传统的法学研究思维中，有关自然资源开发、利用及保护领域的法律制度设计是以行政权为核心的，这一点在立法实践中也得到了充分的体现，综观我国20世纪90年代之前的各自然资源单行立法，基本上都是以特定资源行业的管理或专项资源（主要是土地资源和水资源）管理为主要内容的，自然资源与同物权领域之间并无产生明确的关联，这也导致了民法学者在整体上对自然资源物权理论与实践合理性产生了普遍质疑。所以，最早对从物权角度对自然资源的研究是从环境法学者开始的，随着这种研究的日渐深入，因为环境法学者在自然资源物权方面提出的一些理论与传统民法物权理论的冲突，再加之在立法实践中出现的越来越多的涉及自然资源物权的理论争议，有关自然资源物权的问题也在逐步引起民法学者的关注，并开始了专门的研究。基于上述理论研究发展的过程，本文对环境法学者和民法学者对自然资源物权的不同的研究思路进行了梳理，并针对这两种不同的研究倾向，对自然资源物权研究思路的差异性进行系统的分析，以期推动自然资源物权的深入研究。
二、环境法与民法中自然资源物权的不同理论学说
（一）环境法学者关于自然资源物权的研究
在我国，自然资源法是一个环境法体系的重要组成部分，我国自然资源法学的专门研究大致从20世纪90年代初起步，该方面的研究成果主要集中在一些专著型的教材上，可结合在不同时期有代表性的著作对其中有关自然资源物权的内容做一简要回顾。
1.“自然资源权益”理论①
自然资源权益理论主要对自然资源的所有权、使用权及其他权益进行了分析。自然资源所有权是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利，与民法理论中的所有权的概念并无太大区别。但自然资源的使用权与民法中的使用权有一定差异，它往往是含有一定的占有权和收益权在内的使用权，并在法律的规定下可以将之处分的使用权。需要特别注意的是对自然资源使用权转让的限制，这是自然资源法中的资源权益原理有别于民法物权的一般原理的重要方面。一般而言，自然资源法对资源使用权转让的限制规定主要包含了对转让客体、转让方式、转让期限、转让内容、转让价格、资源用途、受让主体、受让优先权方面的限制性规定。
2.自然资源产权制度理论②
自然资源产权制度理论认为，产权制度在自然资源法律制度安排中具有基础性作用。在自然资源产权的制度结构方面，由于自然资源赋存的自然性与其开发利用的社会性的冲突，天赋与自然的使用价值与其价值来源于交易的冲突，使得自然资源的产权安排绝不可能采取单一的产权结构，否则自然资源开发利用必定是低效率或无效的。因此，自然资源产权制度应由资源产权制度、投资产权制度和交易产权制度三个方面构成。
3.自然资源权属理论③
自然资源权属理论主要对自然资源所有权以及他项权利进行了研究。自然资源所有权包括国家所有权和集体所有权，该部分的研究主要涉及自然资源国家所有权的合理性论证以及集体所有权的完善。自然资源他项权利是指在自然资源开发利用中，自然资源的非所有权人对自然资源享有的使用和收益的各种权利的统称。在属性上，自然资源他项权利属于特别法上的物权，一般是由自然资源法予以特别设定的；同时是一种定限物权，以自然资源的所有权为基础，在自然资源的支配上划出特定的限度，以满足不同类型权利行使的需求；又是一种用益物权，具备传统民法理论中用益物权的对他人之物使用和收益的基本特征，同时亦突破了传统的用益物权理论，成为现代用益物权体系的重要组成部分。
（二）民法学者有关自然资源物权的研究
从学术研究的传统上来看，民法学者对自然资源的所有权方面并不存在过多争论，但在对除自然资源所有权之外的其他用益性权利认识角度和研究思路方面，存在着较为明显的差异，目前有代表性的学说主要有“准物权”说和“特别法上的物权”说。④
1.准物权理论⑤
准物权理论是当前从民法理论角度对自然资源物权研究较为系统的一种学说。该理论认为：“准物权（quasi-property）不是属性相同的单一权利称谓，而是一组性质有别的权利的总称。按照通说，它由矿业权（mineralrights）、水权（waterrights）、渔业权（fishingrights）和狩猎权（huntingright）等组成。”该理论在判断某种权利是否属于准物权方面，提出了五个主要标准：客体是否具有特定性、权利构成是否具有复合性、权利是否具有排他性、权利的追及力如何、权利的优先性是否具有特色等。在上述基础上，该理论认为：准物权仍然属于物权范畴，是一类具有特殊性质的物权，上述标准反映出来的准物权的诸多个性只是在符合物权基本属性前提下的特殊性，矿业权、水权、渔业权、狩猎权与典型物权的共性处于更为重要的地位，该共性更应该受到法律的重视和评价，例如，它们都具有绝对性（尽管程度不同）、支配力、对抗效力、物上请求权、实行法定主义等。对于准物权称谓“准”字内涵的了解，该理论明确指出：“它之于物权，不同于准合同之于合同，因为准合同根本就不是合同；相反，犹如准侵权行为之于侵权行为，仿佛德国法的准物权行为之于物权行为，因为准侵权行为就是侵权行为的一类，准物权行为属于物权行为。”
2.“特别法上的物权”说⑥
该学说认为，特别法上的物权，是公民、法人经过行政特别许可而享有的可以从事某种国有自然资源开发或作某种特定的利用的权利，如取水权、采矿权、养殖权等，由于这些物权主要是由矿产资源法、渔业法、水法等特别作出规定的，因此，可以将这些权利统称为特别法上的物权。特别法上的物权存在的四个主要理由：此种权利的设立和转移需要经过登记，这就使这种权利具有一定的公示性，可以向社会一般人公开，使第三人了解和知道此种权利的设定和变动情况；特别法上的物权可以作为交易的对象，进入交易过程；特别法上的物权虽然具有行政特许的特点，但作为物权，又是一种受物权法保护的长期稳定的财产权利；特别法上的物权在受到侵害时，可以获得物权法的保护方法即物权请求权的救济。
三、自然资源物权研究思路的差异及原因
从前文对自然资源物权研究状况的简要回顾不难看出，尽管自然资源物权已经在不同程度上引起了环境法学者和民法学者的关注，但由于学科背景的区别以及理论研究切入点和研究方法的不同，导致对自然资源物权的研究思路和理论构建表现出了明显的差异性，这种局面的形成原因是多方面的。
（一）对自然资源物权观察分析角度的差异
基于不同学科的理论背景，即便是对同一问题的观察和分析，得出的结论也是不尽相同的。就对自然资源物权的理论研究而言，环境法学者和民法学者显然有各自不同的着眼点和分析角度，那么在各自提出理论的主要内容方面，也必然是不一致的。这种情况在理论研究中是很常见的。因为，就社会科学的理论研究而言，“我们没有也不可能预设一个上帝的眼睛来全方位地观察一类现象，因此，我们必须选择某个角度，而且这种选择或多或少地受我们认知目的的影响。……不同的观察角度是导致认识不同的重要原因之一，而且，任何人都不能保证某种观察角度就没有局限性和片面性。但是，‘在众多视角中，存在某些较差或较佳的视角’，并且，‘大多数学者眼睛在选择视角时，会表现出某些共同倾向和一致性’。”。⑦因此，对于具有不同学科背景的研究者来说，对问题的观察和分析首先必然表现出来的是基于自身学术倾向和研究旨趣的个性认识，尽管这种个性认识会有片面性的一面，而且是阶段性的，但它对于真理的探寻是必要的。对环境法学者而言，对自然资源物权研究的起点是自然资源。自然资源法学是一个新兴的法律领域，它主要是围绕自然资源的开发、利用、保护、恢复、管理等诸多社会活动而展开的法律制度设计，由于涉及对象的广泛性和资源问题的复杂性，自然资源法综合运用了基于传统部门法划分而形成的民事、行政、刑事等法律调整机制，尽管这一问题在很大程度并没有为传统部门法学者所认同，但这一点已经在客观上成为自然资源法作为一个新兴法律领域区别于传统法律部门的重要特征之一。因此，自然资源物权制度只是围绕自然资源诸多制度设计中的一种，一方面，环境法学者需要引入民法中的物权理论为确定自然资源和归属和使用进行相应的制度构建，另一方面，由于自然资源在物的属性及开发利用方面的特殊性，使其在根本上无法等同于传统物权制度中的物，这就决定了环境法学者在对自然资源物权的理论解释中，更加倾向于从自然资源的实际情况出发，在借用传统物权理论外观的同时，也放弃了很多在传统物权理论中以一般物为起点进行的制度设计，并立足于现实需要形成了一些新的理论和制度，这一点对于环境法学者来说，往往认为是对传统物权理论的新发展，而就民法学者而言，则往往对此持怀疑甚至排斥的态度。对民法学者而言，对自然资源物权研究的起点是物权。客观而言，民法是法律传统最为悠久的法律部门之一，在漫长的理论进化和发展过程中，已经形成非常稳定的法律精神和统一的内在逻辑结构。因此，民法学者的理论研究更加重视既有理论体系外在的完整性和内在的一致性，对于新出现的现实问题，也是尽可能地在传统的理论体系中进行解释，那么对于那些在传统的理论框架中难以兼容的新生事物，往往从保证整个理论体系在形式上的完整性为出发点，对现实存在的法律诉求进行剪裁，将那些有可能打破现有理论体系秩序的问题剔除到民法理论之外。因此，民法学者对自然资源物权的研究首先考虑的一点是，有关自然资源权属的问题在多大限度内可以纳入到物权理论之中，而不在根本上打破物权既有的权利谱系和理论构成。但是，自然资源作为一种特殊的物，确实在很多方面表现出来不同于一般物的特性，所以，出现了准物权理论、“特别法上的物权”说等理论主张，尽管在具体内容上存在一些区别，但共同强调一点，无论是准物权还是特别法上的物权，都仍然属于物权的范畴。不过从前文介绍的一些内容也可以看出来，民法学者对自然资源物权权利形态的界定的范围是比较狭窄的，基本上只限于在概念中列举出来的几种权利类型，这种研究思路的局限性，笔者将在下文进行详细分析。
（二）环境法学者有关自然资源物权研究思路的特点
从前文有关环境法学者对自然资源物权研究状况的介绍可以看出，环境法学者自身也没有对自然资源物权的基本理论构成和主要内容达成一致，无论在研究方法还是在研究思路上，都存在一定的区别。早在20世纪90年代初期提出的“自然资源权益”理论，可以认为是环境法学者在自然资源法学研究中引入物权理论的起点。“自然资源权益”理论从所有权和使用权两个基本方面构建了自然资源物权的体系，并从自然资源的特性出发，重点对自然资源使用权的权能以及转让限制等有异于传统物权的方面进行了分析，而且还简要分析了在自然资源所有权和使用权等典型物权形态之外的其他非典型的物权形态，比如有关自然资源的专项权益和相邻权益等。即便从当前的眼光来看，“自然资源权益”理论一开始在自然资源物权研究方面确立的理论框架也是具有相当的合理性的，为后续的研究奠定了良好的基础。但就目前看到的资料来说，有关自然资源物权的后续研究并没有将最初“自然资源权益”理论提出的研究思路进一步深入和拓展，而是采用了另外一个新的研究视角。而实际上，直到目前为止，自然资源产权制度理论依然是一个倍受争议的理论学说，不仅其他部门法的学者对此难以认同，就是对于大多环境法学者而言，对该理论的接受程度也并不高。尽管该理论也指出：“显然，尽管适用的范围与角度不同，经济学与法学中的产权概念仍具有互通性，即都承认产权对物的排他性与支配性及权利主体基于产权对物获利的可能性。经济学中的产权概念要比法学中的产权外延要大的多，但都承认产权是根据带有一定强制性的规则事实与实现的。只是法学中的产权规则仅仅指法律规范，而经济学中的产权所依据的规则还包括道德、伦理习惯、政策等规则。”⑧但显然，自然资源产权制度理论也很大程度无法与法学的理论与实践相兼容，尽管不同学科之间的相互借鉴是必要的，该理论似乎在根本上混淆了经济学和法学研究的界限。若探求该理论形成的原因，显然与在我国市场化取向改革进程中启动自然资源的市场化流转有关，因为该理论再三强调了产权的基本功能在于交易，认为“产权反映了所有权人之间的交易关系……任何交易都是产权交易”⑨，因此，若要在制度设计上体现我国自然资源市场化流转的现实需求，非产权制度莫属，而传统的物权理论因起过分强调物的归属所以在上述方面难有作为。从这个角度来说，自然资源产权制度理论也是有一定的积极意义的，因为它充分考虑了我国自然资源的市场机制配置问题，而这一问题直到目前为止依然是民法和自然资源法研究的重点所在。自然资源权属理论是在“自然资源权益”说之后，环境法学者再一次引入民法物权理论对展开自然资源物权理论研究的尝试。该理论是从自然资源所有权以及他项权利两个层次构建自然资源物权体系的，当然这两种基本权利形态的重点是不一样的。对于自然资源所有权而言，其基本目标在于保障自然资源国家所有权主导性地位，并在此基础上推进自然资源所有权的实际运作与有效实现。而就自然资源他项权利来说，当务之急在于明确其法律属性和权能内容，从在制度层面上规范我国在实践中大量存在的对自然资源的非所有利用行为。尽管自然资源权属理论的研究并不深入，在某些方面的观点也并不成熟，但其基本思路可作为今后对自然资源物权进一步系统研究的起点。总之，不管是过去还是目前，环境法学者对自然资源物权的研究并不完善，这种不完善主要体现在两个方面，一是思路不稳定，缺乏内在一致性的法学思维，另外就是研究不深入系统，法学理论的沉淀和积累不够。这些方面的不足，是环境法学者在今后有关自然资源物权的理论研究中必须着力予以改进的。
（三）民法学者有关自然资源物权研究思路的特点
不难看出，前文所述民法学者提出的有关自然资源物权的两种理论，在对有关自然资源开发利用有关权利的性质的基本认识上是比较一致的，尽管说法不同，但都认为这些权利应该属于物权的范畴，甚至有学者认为特别物权就是准物权。⑩从根本上来说，上述这些有关自然资源物权的理论学说都是建立在民法帝国的思维模式中形成的，它们体现出来的一个基本研究思路在于，在传统民法理论可接受的程度内，对有关自然资源开发利用所涉及的一些支配性和排他性的权利类型进行合理化的解释和论证，但基于这样的基本思路所得出的结论，必然对自然资源物权的接受程度是很有限的。尽管民法在整个法学理论与实践中基础性地位和重要性不容质疑，而且这种目前占据主流的研究模式在一定程度上满足了某些自然资源开发利用活动对权利设计的现实需求，也在一定程度上丰富和发展民法物权的理论和实践，然而，该研究模式在自然资源物权理论研究中的局限性也是十分明显的。上述研究模式最大的不足在于其缺乏理论研究的系统性和针对性，缺乏在自然资源物权研究中所应具有的整体观念。对于自然资源物权的研究，应首先将自然资源在整体上作为一个研究对象，针对自然资源的特殊属性，总结和归纳自然资源物权应具备的共性理论特征，在此基础之上再根据各种具体的自然资源类型所表现出来的个性特点，进行类型化分析。而上文中大多民法学者所提出来的有关自然资源物权的学说，至少从以下两个方面不能满足自然资源物权理论自身发展的要求：首先，对自然资源基本属性的认识片面，无法对自然资源物权进行全面的概括。在民法学者眼中，没有自然资源，只有物，而且只有那些在社会物质再生产过程中产生经济效益的物。因此，民法学者对自然资源的观察，往往仅是从生产资料和经济价值的角度，这也是为什么在诸多类型自然资源中唯独土地物权在传统物权理论与实践中一枝独秀，而且成为不动产物权的基础，其根本原因在于，“土地之价值较高，拥有不易，社会上对其所有权与利用价值分别归属之支配方式，需求自然较强些，顾民法对用益物权之规定，可谓几乎完全系对土地而发，例如地上权、地役权、永佃权是，……。”11而且，无论是准物权理论还是“特别法上的物权”说，都没有在理论构成中包括围绕土地形成的各种物权形态，这也在另外一个角度说明大多民法学者并没有从自然资源的角度去观察和认识土地资源，而仅是将其作为一种重要的生产资料另行处理。这样的思路，实际上割裂了自然资源的完整性，那么以此为基础围绕自然资源所进行的物权制度构建也只能是支离破碎的，缺乏内在的连贯性和协调性。其次，缺乏理论研究的前瞻性，无法满足自然资源物权某些新兴权利类型形成和发展的需要。原有在该方面的理论研究基本上集中于采矿权、养殖权等已经在现实生活中大量存在的权利类型，而对于像海域物权这样形成较晚但已经在事实上存在的新兴权利形态，在民法物权理论中的相关研究却非常的单薄，而且由于系统性基础理论的缺乏，权利的形成和发展无所依托。而在实际上，“我们所面临的基本社会情势是，海域已经取得了类似土地的不动产地位”。12因此，海域物权的基础性地位并不比土地物权差，在这个领域的理论空白不仅对于传统的物权理论而言是一种结构性的缺陷，对于自然资源物权的某些制度安排也有根本性的影响。因此，民法学者对自然资源物权理论的研究，有必要在原有研究成果的基础上，转换观念和研究视角，以自然资源的特殊属性为起点，从整体上对系统化的自然资源物权理论体系进行探索。
最近，新疆牧民别热克·萨吾特成了新闻人物，因为他捡到了大宝贝“狗头金”。这宝贝终究会不会归他还没定，各种说法都有，很是热闹。
天上掉下“狗头金”
2015年1月30日晚上7时左右，家住新疆青河县阿尕什敖包乡牧民定居新村的牧民别热克·萨吾特吃过晚饭后，像往常一样在青河县境内的一处矿区转悠。突然，他看到地面上裸露着一块黄灿灿的东西。他上前查看后发现，此物是一块天然金块，俗称“狗头金”。随后，他将“狗头金”带回了家。捡到宝贝的高兴劲儿还没过，就有律师在网上棒喝：矿产资源属于国家所有。牧民如果不上缴，涉嫌侵占罪。
这位律师判断的依据是《矿产资源法》，但他没有援引具体的条文。我搜索了一下相关法律条文，具体如下：
《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”
《矿产资源法》第2条规定：“在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，必须遵守本法。”该法第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。”
《民法通则》第79条规定：“所有人不明的埋藏物、隐藏物，归国家所有。接收单位应当对上缴的单位或者个人，给予表扬或者物质奖励。”
此物非矿藏
具体到“狗头金”事件，由于“狗头金”是牧民从“地表”拾得，不是“埋藏物”，也不是“隐藏物”，《民法通则》第79条的规定不适用本起事件。
《宪法》和《矿产资源法》都规定，矿藏属于国家所有。但奇怪的是，这些法律都没有界定什么是“矿藏”。本案法律上的核心疑点是：这块精美的“狗头金”是法律上的“矿藏”吗？
“狗头金”虽然值钱，但其实就是一块精美的石头。虽然法律规定矿藏属于国家，但没听说农民搬一块石头回家就构成侵占罪。河流也属于国家所有，但从河里取一桶水并不构成侵占国家资源罪，道理是相同的。可能有人说，石头不值钱，而“狗头金”值钱。但法律没有规定，值钱的石头属于国家，不值钱的石头可以归属于个人。
《现代汉语词典》中对“矿藏”的解释是：“地下埋藏的各种矿物的统称”。这个解释和我心里的预判相当，矿藏是地表或地下具有相当体积和容量的矿石的总称，一块石头不成为“矿”，不能因为它精美或值钱或者因为它有使用价值就成为法律上的“矿”，不能因为捡一块石头就构成侵占国家矿藏罪。
根据《矿产资源法》第2条的规定，拾“狗头金”不是采矿行为，不受法律约束。如果捡一块精美的石头都算是侵占国有资源，那么，在河边或海边捡雨花石的“违法分子”该有多少啊？
仅供参考
2020年以来，为深入推进依法行政，加快法治政府建设，根据《全面依法治县2020年工作要点》有关要求，对照标准，突出重点，扎实推进，通过加强法制培训、规范执法行为、落实行政执法责任制、健全完善行政执法制度等一系列措施，不断提高依法行政水平，依法治县工作取得明显的成效。现将具体工作情况总结如下：
一、加强组织领导，明确工作职责
为将依法治县工作落到实处，成立了自然资源局依法治县工作领导小组，局长xx同志任组长，副局长xx、xx同志任副组长，各股室负责人为成员。基本形成了主要领导挂帅，分管领导主抓，领导小组负责日常工作的工作局面。
二、完善制度，规范流程，有序开展依法治县活动
（一）健全完善管理制度，建立规范流程。
为规范依法行政，提高行政效率，制定了一系列相关行政管理制度。一是制定了《党组集体学法学政策制度》《职工学法政策制度》《法律顾问制度》《领导干部学法用法制度》《会前学法制度》《财务管理制度》等行政管理制度，对行政执法人员的着装礼仪、言语举止、举报受理、廉洁自律、日常学习等方面做出了的要求；二是严格执行《省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》，防止滥用自由裁量权，杜绝行政执法随意性；三是加强执法工作的效能监督检查。认真落实行政执法案件追究制度，完善行政执法职责，采取领导班子成员不定期对执法行为进行明查暗访、重点回访等有效措施，不断提高依法行政、廉洁勤政的水平，为依法行政营造了良好的约束机制。
（二）规范依法行政工作流程，全面推进政务公开。
对凡涉及自然资源征地信息和自然执法的职能职责、法律法规、审批事项、办事程序、制度规范、收费标准及依据，及时全面地向社会公开，接受群众监督。
三、具体措施
（一）领导班子带头学法，在职人员认真学法。
领导班子要时刻为法律及业务知识充电，在本单位定期学法普法会议上带头学法，其中集中学法不少于12次（即每月组织一次集中学习）。建立完善单位依法决策和重大事项决策法律咨询、重大决策风险评估机制，将决策过程置于法治框架内，使班子成员与全体干部职工的依法决策、依法管理的能力和水平不断提高。
（二）加强单位法治文化建设及宣传。
注重机关、单位法治文化建设，组织、协调好法制书刊、宣传画等资料的创作，推动法律知识的普及和法治文化的创新。扎实开展法制宣传教育，为自然资源法制建设发展营造良好法治环境。
为搞好普法依法治理工作，确保工作取得实效，把普法依法治理工作纳入了单位日常工作安排，认真研究制定了年度工作计划，按要求报送年度工作计划、总结等各种资料，提高全县各机关事业单位的机构编制法治意识，特别是全国法制宣传日组织全体干部职工再次集中学习了组织职工学习《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《省土地整理项目管理暂行条例》《行政处罚法》《不动产登记暂行条例》《矿产资源法》和司法部门规定专业法和普及法，并展开了热烈的讨论。
（三）落实学法制度，提高法治素质。
一是领导干部“领”学。局党组成员注重加强自身示范引领作用，率先垂范，坚持带头营造“多学”、“勤学”、善学”、“用学”的良好氛围；二是中层干部“互”学。今年以来，持续抓业务学习，对学习时间、学习内容等进行统筹安排。
四、2021年的工作思路
关键词：自然资源 水资源 资产 价值 核算 折旧
1 自然资源资产化管理形势
近年来，自然资源资产化管理研究日趋活跃［1］，究其原因，其一，资源供需矛盾的加剧，严重地制约了我国经济社会的可持续发展，随着时间的推进，这种矛盾更加尖锐化，并最终成为国民经济发展的“瓶颈”，促使人们寻求更有效的途径来开发、利用保护自然资源；其二，我国社会主义市场经济的建立，为资源资产化管理研究注入了新的活力，随着我国市场经济的不断发展和完善，政府必然渐渐将通过计划管理分配资源模式转化为由市场优化配置资源，国家作为自然资源所有者的主体，主要起宏观调控和服务的作用，并且要求在经济上实现所有权，建立自然资源资产化管理制度，是加强资源管理、实现所有权具体步骤之一；第三，政府的界入和推动，是自然资源资产化管理研究加温的助然剂，国家国有资产管理局仅在1991—1995年间，多次召开会议，1991年召开了“自然资源产业化和资产管理问题”理论研讨会，1992年发表了“实行国有资源的资产化管理是摆脱我国资源困境的根本出路”的文献，在1994年“全国国有资源性资产管理暨全国清产核资工作会议”及1995年“国有资源性资产管理全国工作会议”上进一步强调自然资源资产化管理的重要性。
自然资源资产化管理研究为自然资源管理开辟了一条新领域，它对保证经济的持续、协调和健康地发展必将起到积极作用。但由于这方面的研究刚刚起步，尽管取得了一定成就，但无论在理论上还是在实践上都存在不少问题，有些问题至今还处于“糊涂”状态，本文就此进行探讨。
2 关于自然资源资产化管理中的几个问题
2.1 自然资源与自然资源资产关系问题
明确自然资源与自然资源资产的关系，无论对于研究还是管理实践都是十分重要的，然而此方面的研究成果所见甚少。
自然资源概念具有多种，其分类根据研究对象或标准不同存在很多的差异。自然资源通常指在一定的技术条件下，自然界中对人类有用的一切物质和非物质的总称，联合国出版的文献对其涵义解释为：“人在其自然环境中发现的各种成分，只要它能以任何方式为人类提供福利的都属于自然资源。从广义上来说，自然资源包括全球中范围内的一切要素，它既包括过去进化阶段中无生命的物理成分，如矿物，又包括地球演化中的产物，如植物、动物、景观要素、地形、水、空气、土壤和化石资源等”。根据自然资源再生情况，通常将其分为可再生资源、不可再生资源和恒定资源。
资产是国家或企业个人拥有的具有使用价值能够带来收益的有形财产或无形的财产，其主要特征是能够给所有者带来收益。根据资产基本经济用途和存在领域不同，它可以分为经营性资产和非经营性资产两大类。自然资源是维持国民经济持续发展的物质基础，是关系到国计民生的重要资源，能够带来巨大的社会、经济和环境效益，因此，自然资源具有资产的主要特征，它是经营性资产不可分割的组成部分之一，被称为自然资源资产（或自然资产或资源性资产）。
自然资源与自然资源资产既有区别也有联系。自然资源资产是由稀缺的自然资源转化而来的，它本身也是自然资源。自然资源转化为自然资源资产具有一定的条件，其中最重要的条件是：是否具有稀缺性，是否具有明确的所有权，只有既稀缺同时又具有明确所有者的自然资源才可能转化为自然资源资产。稀缺通常指相对需求而言供不应求。例如，水资源转化为水资源资产，它有一定的历史发展过程。在水资源丰富地区，它是取之不尽，用之不竭的，人与水资源的矛盾是治涝的矛盾。尽管它具有明确的所有权，但它并不稀缺，而且在水资源使用时当代人与后代人在物质利益上没有冲突，当代人对后代人的生存权与发展权没有构成剥夺与损害，它不是资产，只有在水资源短缺地区，它才具有资产的特性。水资源转化为水资源资产具有量的界限，在某个限度之内，水资源就是水资源，超出这个限度，水资源转化为水资源资产。目前，资源资产化研究出现了笼统模糊的倾向，不考虑自然资源分异的存在，不分自然资源所处的状态如何，主张一切自然资源都进行资产化，值得注意而且必须加以纠正。自然资源资产化有上述的特定条件，不管自然资源所处形态，全部主张资产化，这在理论上不可能的，在实践上也不具有可操作性。如空气、太阳能是我们最常见的自然资源，不能也不可能进行资产化管理。
因此，对自然资源进行资产化，并非适用于全部的自然资源，而是部分自然资源。有些自然资源从整体上可以划分为自然资源资产，但从局部或者时间上来看，它也可以转化为非自然资源资产。如水资源，根据其时空分布的不同，在缺水地区可以进行资产化，但不能将洪水包括在内，因为洪水它不仅不能给人类带来效益，相反往往伴随着巨大损失，正确处理自然资源和自然资源资产的关系是十分必要的。
2.2 自然资源资产价值理论问题，
研究自然资源资产化，不可能脱离自然资源资产价值理论问题，因为它是自然资源经济管理的重点，实现自然资源资产价值是自然资源资产所有者要求其所有权在经济上加以体现的必然结果。我们必须清楚地认识到，自然资源资产价值理论同固定资产等资产价值理论是不同的，其中最大区别在于固定资产价值仅包括劳动价值和稀缺价值两部分，而自然资源资产价值除了包含这两部分之外，还包括生态价值［2］，而且在某种程度上对某种自然资源而言，生态价值远远超过前两种价值，只不过由于理论计算尚不成熟以及该值巨大，人们难以接受而忽略，这种忽略导致一种极大错误，自然资源的生态价值在自然资源产品价值中没有得到体现，自然资源资产的价值补偿难以实现，因而出现系列自然资源被无偿使用所招致严重后果，如资源发展过程中的“资源空心化”问题［3］、国民经济虚假增长问题、经济杠杆调节失调问题、生态环境恶化等等问题。目前，自然资源资产价值理论研究远远落后于实践的需求，完整的理论体系还没有建立起来，只是构建了一些理论框架，纵观目前有关理论研究，探讨自然资源价值的理论有多种，如效用价值论、劳动价值论、生态价值论、哲学价值论、价值工程论、资源环境论等，它们从某一局部阐述了相应的价值问题，但都没有很好地从整体上解决自然资源资产价值问题。李金昌对自然资源价值探讨富有创造性和启发性，他将西方的效用价值论和马克思的劳动价值进行有效地结合［4］，取得了可喜的成果，这是自然资源资产价值理论研究值得关注和重视的进展。
理论上的争论是不可避免的，现实的需求不允许我们进行长期争而不决，我们必须在构筑价值理论的同时来构建自然资源资产价值量化理论，并且尽可能地将其赋之实践。如何对自然资源资产价值进行计量，这是实现自然资源价值的前提和基础，现有的一些理论如边际机会成本模型、模糊数学模型［5］、效用—劳动价值结合模型等，它们具有一定的合理性，对于解决部分资源本底价值或者资源产品的价值发挥了巨大作用，但是它们尚不能完全解决所有自然资源价值量化问题，必需进行改进和创新。不同的自然资源由于分布、特征、供求状况等存在差异，他们是否具有统一计算范式，这是价值量化过程中不可回避的问题，必需予以明确回答，完善创新自然资源资产价值量化理论是资源走向市场的必经之路，目前这方面的研究成绩与缺陷并存，现实需求与理论研究相脱节的现象还普遍存在，自然资源资产化管理必须在此方面有所创建，这也是自然资源资产化管理研究发展必然趋势。
3 自然资源资产化管理的可行性与操作性问题
对自然资源进行资产化管理可行性如何，不仅为理论研究工作者所关注，更为管理工作者所重视。尽管自然资源资产化管理的概念尚未完全明确，但资产化管理的目的是清楚的，就是根据自然资源生产的实际，从资源的开发利用到资源的生产和再生产的全过程，按照经济规律进行投入产出管理，以确保资源所有者权益不受损害、自然资源保值增值，增加自然资源产权的可交易性。目前，对自然资源实行资产化管理客观环境渐渐具备，其中最重要是：（1）建立社会主义市场经济的大背景，促使自然资源的管理适应市场经济的运作行为，不能再完全依靠政府计划分配资源，必须通过市场机制来调节，政府只是进行宏观调控和服务［6］；（2）相应的法律法规出台，为自然资源资产化管理提供了法律的空间，如《中华人民共和国水法》、《中国人民共和国森林法》、《中华人民共和国矿产资源法》及《中华人民共和国土地资源法》等，均有相关的条文，从不同的角度保证有偿使用资源，确保自然资源合理开发利用。可以说，对自然资源进行资产化管理的宏观条件已经具备，但这并不意味着对自然资源实行资产化管理的条件已经成熟，可以加以推广。宏观条件只是提供一种可能性，如果将其运用于实践，还有相当多的制约因素，只有这些因素完全彻底解决，可能性才具有可操作性。
目前，我国对部分自然资源开展了资产化管理的实践，主要是森林资源、矿产资源、海洋（海岸带）资源、土地资源等，取得了一定的经验，但同时也不能否认的是在工作中也遇到了许多困难，（1）包括上文已经论及的自然资源资产价值理论及其量化问题没有得到有效解决，成为资源资产化管理最大的障碍；（2）长期以来形成的“资源无价”的传统价值观念，阻碍资源资产化管理进程，必须对其进行加以改造，建立新型适应21世纪经济发展需求的资源价值观，这是一个复杂系统的改造工程；（3）在计划经济体制下产生的资源管理模式根深蒂固，在相当长的一段时间内可能自觉地或不自觉地发挥作用，适应市场经济条件下的资源管理模式在短时间范围内难以形成，也难以起到主导地位。这些问题的存在，使自然资源资产化管理的可操作性较差，我们必须围绕着持续利用资源的思想，创造条件，积累经验，以便选择适当的时机对可能资产化的自然资源实施资产化管理。
值得强调的是，对自然资源资产化管理只适用于部分自然资源，而对有一部分自然资源不具有可行性和操作性，这主要决定于自然资源的特性。
4 自然资源资产折旧问题
按照现行的经济运行体制，无论是西方国家还是我国，资产特别是固定资产是按照不同的折旧率进行折旧，最终得以报废和更新。自然资源资产是否也同固定资产一样存在着折旧问题？如果存在，其折旧方式如何？是否可以沿用资产折旧的理论体系？回答这些问题很重要，因为折旧是经济运行、健康发展不可或缺的一环，它涉及到如何对使用消耗的自然资源进行合理补偿，以便可持续利用自然资源，它在自然资源资产化管理中占有重要的地位。可以肯定的是，自然资源资产只是具有资产的特征，必须对其采取相应的折旧方式，但由于同固定资产相比存在着特殊性，其折旧的理论体系、方法存在着很大差异。
仅以水资源资产为例，来阐述自然资源折旧问题。由于水资源本身所具有的特性，水资源资产与固定资产中的资产相比有着不同的特征，主要表现在：（1）资产的内涵不同。固定资产是人类劳动的产物，其价值的大小由社会必要劳动时间所决定的；水资源资产除此之外，还有一部分未打上人类劳动的烙印的价值即生态价值；（2）补偿方式不同。固定资产的补偿是通过折旧方式进行的，它是一个不间断的价值转移过程，到了一定年限，其价值全部转移到新产品之中；而水资源资产补偿主要是功能补偿，水资源在使用过程中，由于污染等原因，水资源功能不断下降，只要经过人工或自然的净化之后，可以恢复原来的状态，水资源资产得到补偿，特别值得说明的是，河道等具有一定的净化污水的能力，如果排污没有超过其环境容量，可以完全得到自然净化，不需投入人力和物力；（3）资产的循环途径不同，固定资产在失去使用价值之后，可以用折旧款重新购置；其更新可以通过水的循环方式进行，也可以通过污染的治理恢复原有状态方式来进行，或者通过自然净化的形式进行（指未超过环境容量的水系）；（4）资产时空分布不同。固定资产的时空分布受经济现状影响，经济发达地区，固定资产聚集较多，科技成分含量高的固定资产所占比例更高；水资源资产分布受气候、地理条件等众多因素影响，时空分布很不均匀，年际之间、年内之间有很大差别，它是自然界赋予人类的宝贵财富，人类只能通过修建各种形式的水利工程改变水资源资产的时空分布；（5）资产的功能数量不同。对于固定资产而言，其功能相对较单一，对于水资源资产来说，其功能是多样的，如可以用来饮用、灌溉、发电、旅游观光等，并且各种功能之间不存在绝对的排斥现象，甚至可以共存共生［7，8］。
因此，自然资产折旧理论与资产折旧理论存在着很大差异，必须努力建立新的折旧理论体系解决这种问题。
2.5 国有自然资源资产流失问题
根据我国宪法第九条、第十条及矿产资源法有关规定，某些自然资源资产产权具有国有性，即它们属于国有自然资源资产，所以也必然存在国有自然资源资产流失问题。
国有自然资源资产流失与通常提到的固定资产、流动资产、有价证券、无形资产等流失表现形式不同，它主要区别表现在：（1）国有自然资源资产被无价或低价使用，资源所有者没有因资产的付出获得足够的收益；（2）生产的外部不经济性使国有自然资源资产在数量上或在质量上的下降；（3）国有自然资源资产未有效地配置，造成国有自然资源资产的闲置与浪费［9］。
从我国国有自然资源资产流失现实来看，我国国有资源资产流失速度惊人！我国拥有经营性资产和非经营性资产总额3.5万亿元（不含资源性资产），80年代至今大约每年流失500亿元。我国大约有资源性资产128万亿元，每年正以各种形式流失。如由于乱采乱挖造成矿产资源严重破坏，仅10余万采金大军，每年导致数十万两黄金流失；城市建设用地大约有4～5％处于闲置状态，40％利用效率低，其年流失量大约人民币800亿元，仅此项流失就比非国有自然资源资产国流失量高出1.6倍，流失极其严重；工业用水超过国际平均水平10多倍，重复利用率仅为20～40％，而发达国家达到75％以上，其流失可略窥一斑……。
关键词：环境与资源保护法；环境法学科；本科教材；教材编写
中图分类号：G423.3 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2012）05-0147-05
目前，在中国的许多高校，本科、双学士、硕士研究生等不同学历的教育阶段都开设了环境法课程，所用的教材也品种繁多。本文所论及的是法学专业本科教育阶段的环境法教材。这些教材中，当然不乏名作，编写的内容模块日趋成熟。尽管如此，该学科教材建设工作仍任重道远，有些问题还是有进一步探讨的必要。
一、高校环境法学科的现状与环境法教材的名称问题
中国环境法的教学和研究基础薄弱，但近年来又是公认发展迅速的一个法律学科。部分高校在20世纪80年代初开设了环境法课程，配套教材也开始编写，但环境法课程在法学学科中长期处于“边缘化”的地位，环境法教材在图书市场上备受冷落。1997年“环境与资源保护法学”被列为法学的二级学科，这标志着该学科在法学教育领域独立地位的形成。此后，开设环境法课程的高校数量逐渐增多。2007年3月，教育部高等学校法学学科教学指导委员会召开全体委员会议，会议决定在原来14门核心课程的基础上新增两门，“环境与资源保护法”位居其一。环境法地位的逐年提升是与高校环境法教育教学与理论研究的发展分不开的，表现形式之一，就是作为课堂教学依据与理论研究成果积淀的《环境法》教材的勃兴。
目前，环境法教材在名称上还不统一，有的名为“环境法”、“环境法学”、“环境法概论”、“环境保护法教程”，有的称作“环境资源法”、“环境资源法教程”、“环境与资源法学”等（为叙述方便，本文以《环境法》概括之）。这些内容趋同的教材为何名称不一？在教材前言或其他什么地方，很难找到编者给出的理由。不排除这种情形的存在：编写者当初为了杜绝与其他同类教材在形式上的“同质化”，而刻意在名称上“规避”。那么，这些“五花八门”的名称是否需要统一？
有的学者从构建理想的环境法课程体系的良好愿望出发，认为完整的环境法教材体系至少应当包括针对环境法、比较环境法、国际环境法、自然资源法、能源法、环境法诊所、环境法专题研究等课程的教材。毋庸置疑，这是环境法学者共同的愿望。然而，现实与理想仍有距离。据中国环境资源法学研究会环境资源保护法教学研究委员会201 1年对全国24个省、自治区、直辖市的法学专业环境资源法教学情况的调查统计，在已经开设法学专业的高校当中，仍有29%的高校没有开设环境法这门课程。从课程性质来看，开设环境法课程的高校中仅有48.6%的高校将环境法设置为必修课，而剩下的51.4%的高校仅作为选修课。由此看来，环境法课程的重点还不是《环境法》教材的名称问题，在开设法学专业的高校里把这门课普遍开设起来才是重点。
的确有这样的一种现象：在教育部明确了“环境与资源保护法学”学科名称，并将其正式列为法学二级学科之后，大多数环境法教材在名称中添加了“资源法”或者类似的表述，甚至一些教材名称中原本没有“资源法”或者类似表述的，但为了适应这一学科建设上的变化，而将原来的教材名称“环境法”或者“环境保护法”修改为“环境与资源保护法”。笔者同意这样的观点：“环境与资源保护法学”是一个学科名称，而不是一门课程的名称，一个学科应当由一系列的课程组成，并组成一个完整的课程体系。当然，环境法教材的名称并非必然要与“环境与资源保护法学”这一学科名称相一致或者相呼应。但是，笔者认为，即便两者相一致或者相呼应也并非不可，毕竟在环境法学科发展的“初级阶段”，理想的环境法课程体系之中的许多课程在大部分高校还难以开设起来，此时，如果一本环境法教材在内容上能够涵盖“环境与资源保护法学”这一学科已经较为成熟的知识板块，结构上也没有“硬伤”，学生手里可以拿到这本教材还是不错的。其实，作为历史悠久的老牌学科如“民商法学”、“刑法学”等，以学科名称来作为教材名称的，不乏其例。此外，有些《环境法》教材的名称源自于出版合同的约定，即编辑取名，作者并没有细究或坚持。
二、在体例结构上注重环境法教材内容的取舍
打造环境法精品教材，内容是关键。组织一本环境法教材的编写，首先要做的事就是撰写目录，即搭建教材的“框架结构”，说到底就是确定“写哪些内容”、“所写内容如何排列组合”的问题。从“框架结构”上来说，现今《环境法》教材主要有三种模式：一是“四分法”，即全书分为“总论、环境污染防治法、自然资源保护法与国际环境法”四个板块，有时候第三个板块又有不同的称谓，如“自然资源法”、“生态环境保护法”、“资源保护法”等；二是“二分法”，即把环境法教材划分为两大块：“总论”与“分论”，有时候把“分论”称为“各论”，尽管有的学者在两个板块之外，前面还加上一个“导论”，本文这里还是将它归于“二分法”之列；三是“章节编排法”，即不把书中的内容“类型化”，不归类，而是按照传统教材的“章”“节”进行编排。在有一定影响力的环境法教材中，“四分法”的教材有：金瑞林主编的《环境法学》（北京大学出版社，2007年第二版），曹明德、黄锡生主编的《环境资源法》（中信出版社，2004年版），周珂著的《环境法》（中国人民大学出版社，2008年第三版）等；“二分法”的教材有：汪劲著的《环境法学》（北京大学出版社，2011年第二版），吕忠梅著的《环境法学》（法律出版社，2004年版）等；“章节编排法”的教材有：韩德培主编的《环境保护法教程》（法律出版社，2007年第五版），蔡守秋主编的《环境资源法教程》（高等教育出版社，2004年版），王灿发主编的《环境法学教程》（中国政法大学出版社，1997年版）等。
上述体例结构孰优孰劣？有人认为，采用“四分法”篇章体例结构为好，它既是环境法研究系统化成果的反映，也一目了然，便于学生对环境法的内容分类把握。有人建议，适用于法学专业本科教育的环境法教材，不妨采用“绪论”、“总论”、“分论”的体例设计，为此还设计了各部分应该撰写的内容。这些建设性的建议难能可贵，也不无道理，但每种结构也不是尽善尽美，至少还没有一种结构得到学界公认。“四分法”选取四大知识板块的理由是：这四大块内容是在环境法学界业已形成并较为成熟的，以此作为教材的内部结构较为稳定，有利于内容的定型。况且，这也是环境法知识系统化的要求。其缺陷：一是在具体内容的编写中，必须把写入的内容“类型化”，即贴上相应的“标签”以便放入相应的析块里，但环境法学仍是一门“开放式”的法律学科，环境立法与理论研究中不断会有新的内容来补充其中，比如能源法、农村环境保护法、动物福利法、城乡规划法以及房地产开发中的环境法律问题等，都是有待环境法教材吸收的“新鲜血液”。如果囿于“四分法”，就难以替他们在教材里找到相应的“位置”。二是第三个“知识板块”的内容与名称还难以统一，该板块内容包罗万象，主要涉及“生物”的与“非生物”的，“人文”的与“自然资源”的环境保护，还可以包括气象、水利、防洪、抗震等方面的法律规定，显然，这些内容由一个名称来统领，难免“名不符实”。
而“二分法”的好处是，教材是从法学理论和具体法律规定两个方面来划分环境法内容的，这种体例结构清晰简洁。然而，其缺陷也比较明显：它缺乏对“环境污染防治法”、“生态或资源保护法”与“国际环境法”这三块内容的理论提炼，这三块内容各自都有某些“共性的东西”，是不能放在总论之中来“统领全局”的，比如“国际环境法”板块的“共同但有区别的责任原则”就只对本部分的内容“起作用”。现在，编写者解决此问题的方法还是把“编”降格为“章”，在每章的第一节进行该部分的理论阐述（这样看来，“分论”并不光是阐述具体法律规定的）。此外，在环境法的发展过程中，总是需要肯定一些比较稳定的、成熟的核心内容的，知识的“类型化”（或系统化）对学科的发展很有必要，从这一点上说，“二分法”不如“四分法”的作用明显。
比较“四分法”与“二分法”的优缺点，看来传统的“章节编排法”还是有其独到之处的，今天的环境法尚处于发展之中，“章节编排法”以其“宽阔的胸怀”吸纳“百川”，有利于环境法吸收“新鲜”的知识与理论成果，这是“四分法”不具有的优势，当然，“二分法”的缺点在“章节编排法”身上同样可以找到。
通过上述分析，笔者认为，编写《环境法》教材在考虑体例结构问题时，不应拘泥于知识板块的排列组合，至于采用“框架”结构，还是“砖混”结构，完全根据所涉内容的需要，以及编写者个人的态度。正因为如此，有的作者在不同的出版社出版的教材就采用了不同的体例结构，这无可厚非。不过，在具体内容的取舍上，笔者认为有几点倒是可以考虑的：其一，可根据读者对象的不同，来考虑编写哪些具体的内容，“量体裁衣”，“看客做菜”。高校开设环境法课程的情况不一样，作为受众的本科生其专业背景也不同，如针对法学专业本科生的环境法教材，与针对工科、医学、农学等非法学专业的相比，在编写时其萃取的内容应该有别。其二，适当吸收一些新的知识内容，以利于环境法学科的发展。比如能源法，这块知识应该在环境法教材中得到体现。环境法当然不需要与别的学科“争地盘”、“抢山头”，在坚持属于自己的核心知识板块的前提下，对于那些学科地位尚无定论、符合环境法基本理念、仍处于“流离状态”、又有环境法学者参与研究的法律制度，环境法教材当然可以合理吸收，至少不能关门拒绝。法律关系不是法学学科划分的唯一标准，一种法律关系由不同的法律部门分别调整，已经成为法学理论界不争的事实。其三，对于与其他学科有交叉的知识点，不能轻言放弃。环境法的综合性很大方面在于其与民法、行政法、刑法、国际法的学科交叉性，这些交叉内容在相关学科之处并不必然作为其课堂的讲授内容，如果环境法课程没有介绍，教材也不编写进去，很可能就会成为学生的“知识盲区”。
三、加强环境法学科的教材建设，重视环境法知识点的提炼与理论升华
长期以来，环境法教材的内容一直不太稳定，原因是多方面的，其主要原因：第一，环境法教材编写“范本”本身的问题。有“法典”的法学学科，其教材大多是以本学科的“法典”来作为撰写“范本”的，如民法、刑法、诉讼法等，其“法典”内容对于“分论”部分的稳定性尤其重要。而环境法领域的“法典”是1989年通过的《环境保护法》，分为六章，目录分别是“总则、环境监督管理、保护和改善环境、防治环境污染和其他公害、法律责任、附则”，通过比对可以发现，国内还没有一本环境法教材是以《环境保护法》为编写范本的，因为其内容缺失较为严重，且理念上有偏差，不能满足编写教材的需要。
第二，环境法学科理论研究本身的原因。一本成熟的教材，需要从该学科的理论体系中大量吸收成熟的养分，环境法作为新兴的法律学科，理论积淀远不够厚重，许多法律制度尚缺乏理论上的提炼，这样写在教材上的内容，既缺乏底气，又得不到认同，难免平铺直述，稳定性肯定大受影响。而且，环境法理论研究本身的质量也不是没有问题，目前环境法理论研究的“逐利性”现象较为普遍，避重就轻，做艰苦的环境法基础理论研究的学者不多。在环境法领域存在大量立法空白的背景下，所谓的理论研究许多都是“立法前研究”，即论证立法的必要性。中国环境法学研究的这种现状，只能导致表面上的繁荣，但实际上能够提供给本科环境法教学的素材不多。环境法教材也只能处于一种低水平重复的状态，对于相关内容进行增加或删减都不可惜，更无伤大雅。
第三，环境法教材内容的“源头”问题。环境法教材的许多内容尤其是“分论”的内容，大多缺乏理论提炼。中国自1979年制定第一部专门的《环境保护法（试行）》以来，已经颁布了20多部环境与资源保护的法律，有关的法规和规章等规范性文件更是不计其数，加上各地制定实施的地方性法规等，中国已在环境立法领域形成了一个范围广阔、内容庞大的环境法体系。此外，还有一个数量可观的环境标准体系。环境法教材当然不会把那么多的法律规定全部装进去，但是，环境法的基本制度与“分论”的内容，肯定要反映环境立法的成果与具体的法律规定。从内容上看，一部环境法教材牵涉二、三十部环境法律法规是家常便饭，这些“林立”的法律规定在教材中表现出来就是：缺乏理论上的提炼与制度升华，造成环境法教材的内容过于庞杂，仿佛是环境法律规定的“大杂烩”，只不过按照一定的模式进行简单的编排而已，这样，不但不易引起学生的学习兴趣，而且更易增加其厌烦心理。加之中国环境立法日新月异，任何一部环境法律法规的修订，势必就会造成环境法教材内容的“陈旧”。
如何才能使环境法教材的内容相对稳定呢？有人建议，希望在高校教育行政主管部门的指导下，在高校本科法学专业教学指导委员会的组织下，由高校环境法教学一线的专家和同仁共同努力，制定一个关于《环境与资源保护法学》核心课程的教学基本要求，对这门课程讲授的内容作出原则性规定。以此为基础，当然可以编写出一本相对“权威”的教材，但是，这还是没有解决教材的稳定性问题。笔者认为，要编写一本内容相对稳定的《环境法》教材，必须注重知识点的提炼与理论升华。在内容撰写时，应该摒弃对法律法规进行平铺直述的写作方法，把精力投入到环境法知识点的归纳与总结上来，亦即对环境法的基本概念、基础知识、基本原理与基本制度进行全部的梳理与取舍，“过滤”掉环境法的具体规定与细节的东西。从具体的法律规定中，归纳与抽象出一般规定与带“共性”的知识点。在正文的阐述时，不宜出现“根据《××法》第×条第×款规定”等字眼，至少应“谨慎”使用这种陈述方式。
对环境法知识点的提炼与理论升华需要教材编写者作出艰苦的工作与付出，然而，有的学者本身对待编写教材的态度也不是无可指责的。“作者自己可能都没有明白环境法知识应该用何种方法来加以归纳和描述，毕竟这是需要作者具有深厚的理论功底和丰富的学术研究积淀才能完成的一项工作。这也是为什么国外只有最好的教授才能成为教材作者的直接理由，教材不是什么人都可以写的。我们现在叫‘编教材’，一方面是对教材内涵的理解存在问题，另一方面也表明了对于教材写作的不慎重态度。”经过理论提炼与内容升华的教材，肯定是有生命力的。环境法学科的理论成熟就像其他学科一样，应该从一点一滴做起，这是一个漫长积累的过程。
四、编写环境法教材，应处理好“个性”与“共性”的关系
关键词：低碳经济 经济法 法制构建
中图分类号：G718 文献标识码： C 文章编号：1672-1578（2012)01-0210-02
低碳经济是一种以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为主要特征, 以较少的温室气体排放获得较大产出的新的经济发展模式。二战后由于经济的迅速发展，常规能源大规模开发利用导致了二氧化碳排放量过高，温室效应造成的全球气候变化已成为威胁人类生存发展的首要问题，引起了各国政府的强烈关注。我国也提出节能减排活动的倡导，引导和保障低碳经济发展已经成为一种政府行为和公共事务。
1 发达国家的低碳经济模式与相关经济立法
基于发展低碳经济的重要性，发达国家纷纷出台政策、制定法律，鼓励并促进低碳经济的发展壮大。
1.1美国
作为世界头号大国，美国也是能源大国。虽然美国坚持不批准《京都议定书》也声称不承担相关义务，但其法律法规却对国内的能源消耗和污染物排放标准进行了严格的规定。例如1976年制定的《固体废弃物处置法》，2005年出台的《2005年国家能源政策法》。美国一些态度积极的州也出台了相关法律，以减少二氧化碳的排放。2010年5月12日，《美国电力法》草案揭开了神秘面纱。该法案对《清洁空气法》进行修正，针对美国主要碳污染源建立逐步降低的碳排放量上限，包括发电厂、重工业、和交通运输业［1］。
1.2日本
作为《京都议定书》的发起和倡导国，日本在低碳经济发展方面亦做出了巨大的努力。2008年6月，日本首相福田康夫提出了日本新的防止全球变暖对策即“福田蓝图”，表示日本减排的长期目标是到2050年使本国的温室气体排放量比目前减少60%至80%。此外，日本还注重通过一系列的法律法规鼓励和推动节能降耗，发展低碳经济。例如，《促进建立循环社会基本法》、《促进资源有效利用法》、《固体废弃物管理和公共清洁法》、《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑及材料回收法》、《食品回收法》及《绿色采购法》等法律的颁布实施，为低碳经济的有效推动提供了法律依据和保证［2］。
1.3其他国家
除了美国、日本之外，法国、瑞典、韩国等诸多国家在低碳经济发展方面亦做出了特色。2008年4月30日，法国政府公布一系列新的环保法律草案，涉及建筑业、交通、农业和能源等多个方面。2010年1月13日，韩国总统李明博在《绿色增长基本法》草案上签字。对于资源匮乏、经济低迷的韩国而言，《绿色增长基本法》不仅回应了全球温室气体减排的责任承担，更重要的是，它将韩国推向“汉江奇迹”之后的第二轮划时代经济转型期[3]。
通过对以上发达国家低碳经济发展现状的分析可以看出，发达国家发展低碳经济的主要措施中最有效的措施是制定相关的法律规范。
2 我国当前低碳经济的发展现状与相关经济立法
2.1我国发展低碳经济的环境背景与能源背景
近年来，全球气候呈现出剧烈而显著的变化，中国气候也受到了强烈的影响。我国PM2.5污染问题日益凸显。据2006年底的《气候变化国家评估报告》预测，未来中国气候变暖的速度将进一步加快，很可能在未来50年至80年全国平均气温升高2℃一3℃；到2030年，中国沿岸海平面可能上升幅度为10-16cm，导致海岸区洪水泛滥的机会增大。气候变化将使农业生产的不稳定性增加，如果不采取任何措施，到21世纪后半期，中国主要农作物，如小麦、水稻和玉米的产量最多可下降37%；今后20年至50年间的农业生产也将受到气候变化的严重冲击[4]。
改革开放以来，快速的经济增长不可避免地带来了资源消耗、碳排放增加的问题。煤多、油少、气不足的资源条件决定了我国在未来相当长的一段时间内，煤炭仍将是主要一次能源。由于我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段也需要大量的钢材、水泥和电力的供应，“高碳”产业仍是我国经济增长的带动产业。
2.2我国发展低碳经济的制约因素
虽然我国有关低碳经济发展的计划政策逐步完善，并从理论迈向了实践，但是仍然存在着诸多制约因素等待克服。①我国目前正处于工业化、城市化快速发展的阶段，人口增长、消费结构升级和城市基础设施建设使得资源的需求和温室气体的排放不断增长。②我国经济发展呈现粗放式的特点，对资源和能源依赖度较高。③能源结构以煤炭为主，“富煤贫油少气”的能源结构决定了中国以煤炭为主的能源生产和消费格局长期存在。④在现阶段全球产业分工体系中，中国产业仍处于低端位置。⑤新能源发展水平有待提高。⑥我国低碳创新能力不足。
2.3我国目前促进低碳经济发展的相关经济立法
由于快速的工业化、城市化和能源消费增长，2006年中国煤炭消费已成为全国第一。虽然《京都议定书》中没有规定中国的减排义务，但根据“共同但有区别的责任”的原则下，中国积极制定并实施减缓气候变化的国家对策，体现了对全球环境事务负责任的大国态度。2005年2月28日，我国正式颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，大力鼓励开发利用生物质能、太阳能、风能、地热能等新能源和可再生能源。2008年10月29日国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，详细阐明了气候变化与中国国情、气候变化对中国的影响、应对气候变化的战略和目标、减缓气候变化的政策与行动、适应气候变化的政策与行动、提高全社会应对气候变化意识、加强气候变化领域国际合作、应对气候变化的体制机制建设等重大问题的原则立场和诸种积极措施。2009年4月2日,总书记在G20峰会上的发言指出，应该大力推动国际新兴产业合作尤其是节能减排、环保、新能源等领域合作，积极培育世界经济新的增长点，大力加强国际科技合作，充分依靠科技进步的力量，不断增强世界经济增长的内在动力[5]。
在低碳经济发展的初始阶段，强制性力量将起主要的推动作用。虽然我国制定和实施了许多法律、法规、规划，但没有形成系统完整的体系，许多方面仍处于空白。而发展低碳经济离不开法律的支持，尤其是经济法方面，因此，必须完善现有的经济法规范，构建低碳经济法律制度。
3 推进低碳经济发展模式的相关经济法思考
我国目前只有《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》等一系列与应对气候变化相关的法律，仅仅有这些法律是远远不够的。我国还应当借鉴其它发达国家的立法经验构建我国低碳经济法律框架，完善低碳经济法律法规体系。首先，制定一部综合的《低碳经济促进法》。其次，完善原有相关的经济立法体系。经济法包含的法律部门广阔，涉及低碳经济的法律部门有自然资源法、能源法、环境法、税法等。
3.1自然资源法
自然资源法是调整人们在开发、利用、保护和管理自然资源过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。我国现行的自然资源法存在着很多问题，为了发展低碳经济，实施可持续发展战略,必须对其进行修改和完善，以适应发展的需要。首先，树立可持续发展的立法指导思想。低碳经济是一种可持续发展的经济模式，坚持可持续发展的立法指导思想就是对低碳经济的贯彻。其次，完善现有的自然资源法。①就土地法方面，完善土地利用方面的规定。完善现有关土地利用方面的立法，还需要从碳减排和碳增汇两个角度提出低碳导向的土地利用政策配套体系。其中碳增汇政策包括土地利用结构优化、水土保持和生态保护、林地、农地、草地和湿地的管理等七个方面；碳减排政策包括土地利用结构优化、农业碳减排、建设用地碳减排和土地生态补偿机制构建等[6]。②就森林法方面，修改森林法，建立林业碳汇制度和森林碳贸易机制。随着经济社会的发展进步，社会对林业的需求已经由单一的经济需求转变为生态、经济、休闲、文化等多种需求，森林法应把“发展现代林业，建设生态文明”作为林业发展的基本宗旨，重新明确林业的地位和作用：林业在贯彻可持续发展战略中具有重要地位，在生态建设中具有首要地位，在应对气候变化中具有特殊地位[7]。
3.2能源法
能源法是调整能源开发、利用、管理活动中的社会关系的法律规范总和。我们要设法向低碳经济转型，控制气候变化，就应将能源法的变革作为关键的策略。在低碳经济理念下，能源立法应遵循的基本原则应该包括：能源可持续利用原则或能源安全原则；节能高效综合利用原则；能源清洁利用原则或能源开发利用与环境保护相结合原则；能源国际合作原则[8]。
我国正在制定中的《能源法》作为能源领域的基本法, 在能源法律制度中起着重要的统领和指导作用。其核心理念就是要贯彻“以人为本, 全面、协调、可持续发展”的科学发展观, 通过法律制度保障能源安全, 提高能源效率, 强化能源环保[9]。发展低碳经济，不仅要制定统一的《能源法》，还要完善一系列的能源法律法规。首先，完善《可再生能源法》的配套法律法规。其次，修改《节约能源法》，制定《建筑节能法》。再次，修改《电力法》并大力发展热电联产。最后，制定《政府绿色采购法》规范政府办公耗材、办公场所、交通工具。政府机关可以通过控制采购计划，推广使用高效节能产品，将低碳节能产品纳入政府采购目录[10]。
3.3环境法
构建低碳经济法律制度离不开对环境法的完善。随着我国环境保护法制建设的发展和社会主义市场经济体制的建立，为了实现保护资源防止污染与经济发展相协调的目标，政府动用经济手段进行境保护的重大作用日益显著，我国将税收和排污收费相结合，构成了大气污染经济防治手段的重要内容。
3.4税法
国内外的税收理论和实践已证明，合理运用税收政策，不仅直接有利于经济的增长，而且对促进资源的永续利用，促进生态平衡和保护环境，促进科技进步方面都能发挥重要作用。首先，征收环境税有利于解决我国的环境问题。通过开征环境税，把所有排污单位和个人作为纳税人，并按排污量的危害程度征收不同的税率，广泛筹集资金，并实行专款专用，有助于从根本上解决我国的环境问题。其次，征收环境保护税有利于促使全民环境保护意识的提高。
近几十年来，随着经济的迅速发展，常规能源大规模开发利用导致二氧化碳排放量过高，温室效应造成的全球气候变化已成为威胁人类生存发展的首要问题，引起了各国政府的强烈关注。低碳经济作为一种以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益为主要特征的新的经济发展模式，受到了国际社会和各国的推崇。当前，我国倡导节能，发展可再生能源，建立节约型社会等政策措施都符合低碳经济的内涵。虽然我国制定和实施了许多法律、法规、规划，但没有形成系统完整的体系，许多方面仍处于空白。因此，为了更好的发展低碳经济，我们必须完善现有的经济法规范，构建低碳经济法律制度。
参考文献：
[1]David Doniger.The American Power Act: "First Read" of the Kerry-Lieberman Climate and Energy Legislation. [EB/OL]．.[2010-5-12]．
[2]蓝庆新．日本发展循环经济的法律体系借鉴［J］．经济导刊，2005，(10)：90-93．
[3]宋彪．《韩国绿色增长基本法》述评．[EB/OL]．. [2010-2-25]．
[4]金乐琴，刘瑞．低碳经济与中国经济发展模式转型［J］．经济问题探索，2009，（1）：84-87.
[5] 张勇，李炜.略论能源与生态环境协调发展的法律制度结构――以《能源法》(征求意见稿) 为视角［J］．新疆社会科学，2009，（6）：70-75.
[6]低碳排放：土地利用调控新课题[EB/OL]．mlr.省略/tdsc/lltt/200912/t20091228_131048.htm.[2009-12-25]．
[7]中国绿色时报．森林法要适应生态文明建设新要求
[EB/OL]．省略/green/news/yaowen/zhxw/content/2010-03/15/content_82342.htm.[2010-3-15]．
[8]莫神星．低碳经济理念下能源法的基本原则［J］．中外能源，2009，（5）：20-24.
[关键词]自然保护区；辽宁省；地方立法
[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）10-0022-04
我国自1956年创建第一个自然保护区以来，同步进行了自然保护区的法治建设，尤其是近20年来，先后出台了大量的与自然保护区相关的规范性文件，使自然保护区的保护、建设和发展有法可依、有章可循。但是，随着经济、政治和社会的不断发展，自然保护区范围不断扩张、保护对象日益扩大，保护与经济发展、保护与开发利用、保护与监督管理之间的矛盾和冲突不可避免地存在并日益加重。而为自然保护区保驾护航的相关立法却日益显现出其滞后性和局限性，有的甚至是空白，亟须完善、充实和填补，尤其是迫切需要制定更高位阶的、综合性的自然保护区法。
一、国家自然保护区的立法检视
关于自然保护区的立法包含在环境与自然资源保护的法律法规之中，我国环境与自然资源保护领域的立法开始于20世纪80年代，目前有30多部法律和90多部行政法规，此外还有大量环境与自然资源保护的标准。随着2011年中国特色社会主义法律体系的初步形成，自然保护区法律体系也已经初步具备，其特点是，以宪法为统率，以《自然保护区条例》这一专门立法为指导，以相关自然保护区的行政法规、规章和地方性法规主体，以相关自然保护区的其他规范性文件为补充，与其他部门法的规定相结合，与国际条约和国际惯例相接轨，并且这些规范性文件成为具有内在的统一联系的整体。
1.国家层面的立法。国家层面的立法，首先是自然保护区的专门立法。我国现行自然保护区的国家级专门立法主要表现为国务院的行政法规及国务院职能部门的行政规章，由一个条例、四个管理办法和一个规定组成。
一个条例：我国自然保护区最高位阶的第一部专门的综合立法，是1994年国务院颁布的《自然保护区条例》（以下简称《条例》），共5章44条，包括以下内容：自然保护区的概念及法律地位、自然保护区的建立程序、自然保护区的管理方式、自然保护区发展规划纳入国民经济和社会发展规划、自然保护区的管理体制、自然保护区的分功能区管理、自然保护区经费保障及法律责任等。《条例》对自然保护区的管理和运行进行了专门的综合规定，在自然保护区管理和发展的实践中发挥了重要的作用。
四个办法一个规定：根据各自主管的不同类型自然保护区的特点，国务院自然资源主管部门制定的行政规章，按照颁布时间依次为：林业部的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年）、地质矿产部的《地质遗迹保护管理规定》（1994年）、国家科委和农业部的《海洋自然保护区管理办法》（1995年）、农业部的《水生动植物自然保护区管理办法》（1997年）、国土局和环保局的《自然保护区土地管理办法》（1995年）。其中，前四个部门规章分别对不同类型的自然保护区的保护作出了具体的规定；最后一个对我国自然保护区土地的使用、转让等作出了规定，是我国关于自然保护区土地的唯一立法；这五个部门规章都是对《条例》的细化，是《条例》的具体化运行和操作。
2.国家层面的规范性文件。我国除了有自然保护区的专门立法外，还有相关的规范性文件，包括《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年）和《联合国生物多样性十年中国行动方案（2013年）》《自然保护区类型与级别划分原则》（1993年）、1997年的《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010年）》《国家级自然保护区评审标准》和《国家级自然保护区评审委员会组织工作制度》（1999年）、《自然保护区管护基础设施建设技术规范》和《国家级自然保护区管理工作评估指南》（2003年）、《国家级自然保护区监督检查办法》（2006年）和《国家级自然保护区调整管理规定》（2013年）等，这些规范性文件，对于指导自然保护区的管理和发展发挥了重要作用。
二、辽宁自然保护区的立法检视
大多数省、自治区、直辖市政府和较大的市的权力机关，根据《条例》，结合本地区自然保护区的面积、范围、特点、主要保护对象以及社会因素等，制定了本地区的《自然保护区管理办法》，作为本地区自然保护区的专门的地方立法，如内蒙古、吉林、黑龙江、浙江、福建、海南、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、新疆等。
1.省级地方性法规。辽宁省没有出台专门的关于自然保护区的地方性法规，但是有与自然保护区相关的地方性法规，主要包括以下几个方面的地方立法：一是关于环境保护的，包括《辽宁省环境保护条例》（1993年通过，2004年、2006年和2010三次修改）、《辽宁省农业环境保护条例》（1996年通过，1997年修改，2004年和2010年两次修正）、《辽宁省地质环境保护条例》（2007年）；二是关于野生动物保护的，包括《辽宁省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（1991年通过，2004年、2010年和2014年三次修正）、三是关于森林和矿产资源保护的，包括《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》（2002年通过，2004年、2011年和2014年三次修正）、《辽宁省矿产资源管理条例》（1997年通过，2002年修改，2004年和2012年两次修正）；四是关于水资源和河流保护的，包括《辽宁省水能资源开发利用管理条例》（2010年通过，2014年修正）、《辽宁省地下水资源保护条例》（2003年通过，2011年1月和2011年11月两次修正）、《辽宁省水文条例》（2011年）、《辽宁省辽河保护区条例》（2010年）、《辽宁省凌河保护区条例》（2011年）、《辽宁省河道管理条例》（2012年）、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》（2011年1月通过，2011年11月修正），此外，2014年，出台《辽宁省水土保持条例（草案）》（征求意见稿），正在进行省级水土保持的立法修改；五是关于湿地和遗址保护的，包括《辽宁省湿地保护条例》（2007年通过，2011修正）、《辽宁省牛河梁遗址保护条例》（2010年）；六是关于土地管理的，包括《辽宁省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2002年通过，2004年和2014年两次修正）。[1]
2.省级政府规章及其他规范性文件。大多数省、自治区、直辖市政府和较大的市的行政机关，根据《条例》及五个部门规章，结合本地区自然保护区的实际情况，制定本地区的自然保护区实施细则。辽宁省也适时出台了相关的地方规章，如《辽宁省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》（1987年）。
此外，辽宁还针对重点自然保护区，制定了相关的规范性文件，如《蛇岛老铁山国家级自然保护区管理办法》（1983年）、《铁岭凡河省级自然保护区管理办法》（2010年）、《大连斑海豹国家级自然保护区管理办法》（2011年）、《丹东鸭绿江口湿地国家级自然保护区管理办法》？穴征求意见稿，2012年？雪等，这些规范性文件，对于本地自然区的保护和管理，发挥了积极的作用。
三、辽宁自然保护区的立法建议
1.制定《辽宁省自然保护区办法》。在国家没有专门立法的情况下，辽宁省可以先行先试，进行省级的专门立法，建议由辽宁省人大常委会制定《辽宁省自然保护区办法》，既为国家立法提供地方经验，又有利于规范本省自然区的保护和管理。截止到2013年12月，我省自然保护区的数量是102个，其中31个省级和16个国家级；2000年以来，共获批78个，是过去20年的近4倍，分别归属于林业、环保、国土和海洋四个部门。《自然保护区类型与级别划分原则》将自然保护区分为三个类别九种类型，这种分类没有把自然公园纳入保护范围，无法与国际接轨。[2]辽宁省的国家级自然保护区涵盖三个类别中的七种类型，其中森林生态系统类型最多（9个），缺少草原与草甸生态系统类型和野生植物类型。
自然保护区的地方立法，可以保护本地区生态环境和自然资源，解决地方经济社会发展对自然保护区建设提出的新要求，同时，也有利于完善我国的环境法律体系，进而完善中国特色的社会主义法律体系。广义讲，环境安全包括生活环境安全、生态环境安全、自然资源安全、能源安全、生物安全、食物安全、人的生命健康安全、国际环境安全和国防环境安全等内容。[3]其中，生态环境安全是基础，维护生态环境安全对保护人类的身心健康、促进经济和社会的可持续发展具有重要作用。
《辽宁省自然保护区办法》就是为了加强对辽宁自然保护区的污染防治、资源保护和生态治理，促进辽宁省经济社会的可持续发展，坚持统一管理、科学规划、全面保护、生态优先、综合治理。因为，自然保护区关系到珍稀物种、自然生态系统、景观及自然资源，关系到可持续发展、国家生态安全和社会发展等。自然保护区通过保护最具代表性的自然生态系统、濒危的珍稀野生动植物和具有特殊意义的自然历史遗迹，净化人类的生存环境，调节气候，防止和减少自然灾害，通过保护自然生态系统、物种和自然资源。我国自然保护区保护了85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落，既有利于当代的可持续发展，也有利于实现代际公平。[4]
《辽宁省自然保护区办法》，可以有效地解决自然保护区存在的问题，加强自然保护区的管理、加强自然保护区资源的利用与开发、避免对自然保护区的侵占、解决所在地居民与自然保护区的冲突，强调治理保护与发展民生并举，治理保护应当与保护区的经济社会发展相结合，促进公民生产条件和生活环境的改善，实现生态文明。
2.《辽宁省自然保护区办法》的立法依据。自然保护区立法作为环境立法的重要组成部分，遵循“人与自然和谐相处的可持续性发展”的基本理念，依据立法的合宪性原则和合法性原则，维护法律的统一和权威。
《宪法》是自然保护区地方立法的根本法依据，《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境；第22条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。这为自然保护区立法和法律实践提供了宪法依据。
环境与资源法是自然保护区立法的重要依据。2014年作为环境与资源法的基本法――《环境保护法》修改完成，它规定了各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。
以《环境保护法》为核心，其他相关的法律也对保护自然资源的可持续利用加以规定。《海洋环境保护法》第4条规定，国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，可以根据海洋环境保护的需要，划出海洋特别保护区、海上自然保护区和海滨风景游览区，并采取相应的保护措施。《森林法》第24条规定，国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林等具有特殊保护价值的其他天然林区，划定自然保护区，加强保护管理。《草原法》第11条规定，在草原上割灌木、挖药材、挖野生植物、刮碱土、拉肥土等，必须经草原使用者同意，报乡级或者县级人民政府批准，在指定的范围内进行，并做到随挖随填，保留一部分植物的母株。禁止在荒漠草原、半荒漠草原和沙化地区砍挖灌木、药材及其他固沙植物，未经县级人民政府批准，不得采集草原上的珍稀野生植物。《矿产资源法》第20条规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在开采矿产资源。《渔业法》第3条强调水域的统一规划和综合利用。《野生动物保护法》第10条规定，国务院野生动物行政主管部门和省、自治区、直辖市政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。《固体废物污染环境防治法》第22条规定，在国务院和国务院有关主管部门及省、自治区、直辖市人民政府划定的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、基本农田保护区和其他需要特别保护的区域内，禁止建设工业固体废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。
自然保护区的地方立法还要遵循国际条约和国际惯例。生态系统与自然资源是大自然赐予人类的宝贵财富，需要全人类的共同保护。从20世纪90年代开始，生态问题成为全世界关注的焦点，关于自然环境保护的国际公约纷纷出台，我国已签署的国际公约有：《生物多样性公约》《濒危野生动植物种国际贸易公约》《湿地公约》《防治荒漠化公约》《气候变化框架公约》等。自然保护区的地方立法，与有关国际公约的规定相衔接，实现国际权利，履行国际义务，树立国际形象。1992年，联合国环境与发展会议通过的《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《气候变化框架公约》《生物多样性公约》和《关于森林问题的原则声明》等文件，178个国家对可持续发展作出国家承诺，使“可持续发展”为世界多数国家接受。“可持续发展”的理念在中国逐步得到认可，成为环境立法的基本理念。
3.《辽宁省自然保护区办法》的立法内容。理顺管理体制：设立专门的自然保护区管理机构，其性质与自然保护区级别相匹配，依法明确自然保护区管理机构是各级政府自然保护区管理部门的派出机构，负责自然保护区及区内资源、景观、生态系统的管理，经自然保护区管理部门授权，享有行政执法的权力。以避免管理机构之间缺少分工合作、各自为政的现象。明确不同级别、不同类别的自然保护区的设立条件、设立程序、批准程序、变更和撤销程序。
改革管理模式：管理手段多样化，拓宽公众参与的途径。在人员构成上，除主管部门派出人员外，向社会公开招聘选拔具有专业人才，参照公务员管理；自然保护区的职工，可以在当地社区居民中招聘，并签订劳动合同，既强化队伍，又缓和与当地的矛盾，提高管理效率。
建立生态补偿机制：对于因建立自然保护区或因保护对象等的侵害而使其利益遭受损失的居民，应由国家补偿，国家制定补偿标准，补偿的形式不限于经济补偿，也可以安排就业、发放生活补助金等生态补偿机制，增加国家投入，实现资金保障。明确土地边界、土地权属和资源利用。
制定自然保护区的规划和计划：明确规划和计划的时间、程序和内容等，规划每5年制定一次，计划第1年制定一次，并使规划和计划的内容付诸实施，使其管理和建设具有科学性和可预见性，避免将“抢救式”保护作为常态。
建立考评制度和评估指标体系：根据规划和计划，建立考评制度和评估指标体系，分期考评，公示考评结果，奖惩分明。
实现权责统一：在明确自然保护区各方主体的权利与义务、权力与责任的同时，完善法律责任体系，提高地方立法的质量，实现权责一致，除行政责任和民事责任外，还要对自然保护区管理机构擅自变更保护区范围、调整功能区划等行为，有相应的法律责任规定。
参考文献：
[1]相关的地方立法资料，来源于辽宁省人大官方网站.
[2]马燕.我国自然保护区立法现状及存在的问题[J].环境保护，2006，（21）：42-47.
关键词:少数民族,环境权,保障
环境恶化已经影响到人类的生存与发展,环境问题日益为世人所关注。环境问题的产生有自然的原因,也有人为的原因。对人为造成的环境问题,人类应该通过立法来遏制。环境权是环境法的一个核心问题,是环境立法的基础,也是环境法学和环境法制建设中的基本理论。世界上环境相同的本来就很少,出现不用的环境问题也是情有可原的。在区域不相同的情况下,势必会出现不同的环境权。我国是少数民族众多的国家,由于各民族之间的文化差异,再加上民族内部之间也因为地理位置的原因,从而导致了具有本民族特色的环境权问题。云南省是拥有最多少数民族的省市,拥有28个少数民族的地区,所具有的独特的民族文化和罕见的自然环境,以及丰富的自然资源,给很多研究民族环境权的学者们提供了广大的研究对象和方向。并且具有独特的原创性和民族特色。
一、少数民族环境权概述
“英国人权问题专家杰伊西格勒在分析、研究了各种少数人的概念之后,指出:少数人是数量上具有一定规模,在肤色、宗 教、语言、种族、文化等方面具有不同于其他人的特征,由于受到偏见、歧视或权利被剥夺 ,在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位,国家应当给予积极援助的群体。”①少数民族之所以独特就是因为他们独特的生存环境,以及长期以来形成的特有的经济、文化与政治背景。但是由于这种环境造成了经济发展的落后以及停滞不前,文化政治不先进,缺少长远的发展眼观与策略。所以少数民族环境权的保护就应该结合生存权的指导思想,并且要与少数民族的发展权融会贯通在一起,而不是一味的只关注环境的保护。要确保少数民族自身的生存空间以及居住环境内原生的资源得到很好的保障,并且进行开发和利用的同时,也要遵循资源的可持续发展利用原则,这样才能实现民族的和谐发展。才能让少数民族地区脱离贫困的状态。在这样的前提条件完善后,他们才能通过自己的合法权益来保护他们的生存环境和自身的权利不被侵害。如此一来,少数民族的环境权才能够得到更大利益上的保护。
“通过上面的分析,我认为,少数民族环境权是指少数民族享有的适宜、健康和良好的生活环境,以及合理利用其周边环境资源的资格和权利,其中环境的利用权是少数民族环境权的核心。这种权利并不是指少数民族所独有,而更应该是全人类所共享的,而在共享的同时应该对少数民族进行特别保护的,以保证这些权利得到真正的行使。”②
二、少数民族环境权存在的问题及其原因
(一)少数民族环境权存在的问题
就我国现在的制度上看,环境权存在的问题主要有两个明显的特征:首先,正因为现在我国政策的执行理念是“可持续发展”,所以对环境权的研究造成了比较深远的影响。所以在环境立法和环境权的研究上,它成为了最为重要的价值观基础;其次,学者在研究过程中多少都受到了西方国家对环境权的理念,并且在结合我国国情的基础上,将两者的理论结合在一起,并且适用进我国的环境立法中去。这样对研究我国少数民族地区环境权时是一个很好的办法。 “总体上说,我国法学界在少数民族环境权研究上呈蓬勃趋势,必将推动我国的环境法治的发展,从而全面保障我国公民的环境权益。”③
(二)少数民族环境权存在问题的原因
纵观我国环境权的发展过程,,就其现状来看,仍然有很多的不足,相比之下,在对少数民族环境权实施的过程中,还存在着这样那样的不足和问题。而会出现这样的问题,主要是因为以下几个方面的原因:
第一,少数民族地区的经济落后,发展不足。顾名思义,经济基础是上层建筑的前提,然而制约了经济的发展,我国的法律制度怎么可能会有更好的进步。同时建立环境权的法律制度就会更加的举步维艰。一方面,我国处于发展中国家,首当其冲的任务就是要解决发展问题。但是在发展的过程中,可能首先要被忽略的问题就是环境问题。虽然我国尽可能的避免对环境的破坏。但是没有物质作为基础的话,又何来的发展。当然,可持续发展是现在目前为止,能够有效的控制环境破坏并且能够发展的唯一政策与原则。相比较国家而言,少数民族地区更是需要发展经济,在面临发展经济和保护环境的问题上,国家还是选择了发展经济,所以在现实和国情面前,环境权还是没有得到很好的保护和实施。“另一方面,要保障环境权,环境立法和执法等也需要大量的资金投入,而环境污染的预防和治理更需要巨额的资金。少数民族地区本来就地处边远,经济发展也不足,更本没有那么多的资金来完善环境立法和执法。因此,资金不足严重制约了我国少数民族环境权的发展。”④
第二,在我国现有的法律基础上来看,对环境权保护的规定是稀少,甚至没有。我国对环境权的保护主要有以下几种方法。首先,“民法规定了环境污染的民事责任,并采用无过错归责原则。但是,在保护方式存在一些缺陷:例如,环境侵权的原因往往隐蔽性较强,常导致侵权行为与损害结果之间的因果关系难以确定;其次,刑法典中规定了关于危害环境行为人的刑事责任。对危害环境的不法行为人起到很好的警示作用,但同时威慑力不够,对于侵害环境权所造成的损害结果起不到补偿作用;最后,行政法律规章程序简便、效率相对较高,所以对环境权的保障主要依靠行政法保护。但是,这样往往造成公权力的滥用,导致环境损害的转移,很难从根本上制止环境破坏。”⑤
由此看出,在现有的法律基础上,只有在民法,刑法,行政法上对环境权作出了浅显的规定,更是对少数民族地区的环境权没有作出规定。正因为如此,人们不得不去思考,去审视在这样的制度下,少数民族地区的人们要如何去保护自己的环境权利。
三、少数民族环境权的保障措施
(一)生态补偿机制的建设
生态补偿机制的建设正是对少数民族环境立法的保障的一种具体方式。
“生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施, 并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式, 转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。”⑥
生态补偿形式。“目前,我国对少数民族自治区的生态补偿主要有3种形式:一是国家财政补偿;二是征收生态环境补偿税费;三是重点项目支持,如退耕还林工程、生态公益林补偿项目、退耕还草工程。”⑦正如《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第八条所规定的,国家加快建立生态补偿机制表明,我国正在积极地探索国家层面上的生态补偿政策。
回归到土地权益上,对农民和村民来说,国家将集体土地划为保护地后,对他们是会造成损失,在这样的情况下,国家对他们是要做出补偿的。
(二)少数民族环境权的法律保障措施
少数民族地区的环境权能够得到充分的体现,是需要法律的保护,而法律又是通过行政法、民法和刑法三方面的实现来进行阐述的。
1、行政法对环境权的保障
( 一) 行政的立法。行政立法国家立法机关行使行政权的一种体现,“在我国《立法法》第56 条、71 条、73 条分别规定, 国务院及各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构, 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府, 有权进行行政立法。”⑦笔者认为, 当环境权还没有在宪法规定中出现时,就可以通过以列举的机构作出行政立法, 并且对此加以保障。
( 二) 行政的裁决。正规来说平等主体之间所发生的民事纠纷应该是法院按照民法上所规定的内容来解决的。可是因为某些行政管理工作与一些特殊的民事争议的案件具有一定的关系,所以就将此类纠纷按照行政法上的规定进行处理。但行政裁决一定要按照法律上所规定的原则来解决争议。我国的《环境保护法》中规定了, 在环境污染争议中,可以通过行政裁决来进行解决。当然行政裁决并不是终局的裁决, 如果公民对裁决决定不服的话,也是可以提起行政诉讼的。
( 三) 行政诉讼是能够确保公民合法权益不受侵害的有效办法。然而公民诉讼对已经存在的或是正在发生的以及将要发生的环境污染和环境破坏的行为,是可以通过行使环境权而达到救济的目的。“公民诉讼是指公民在环境保护监督管理机关未依法律规定履行义务时,法院提起的行政诉讼。”⑧如我国《行政诉讼法》第11条第5款的规定,环境权实现中的公民诉讼制度,只不过是行政诉讼的一个方面。“诉讼之前应有一个前置程序:即公民应首先向环境保护主管机关申请保护环境权,防止污染和环境破坏,处理环境权益冲突,这一程序需要给予主管机关一定调查研究和处理时间。建立相应的诸如环境保护委员会和环境保护基金等环境诉讼团体,代表公民进行诉讼。”⑨
环境行政监督诉讼。在环境保护行政主管机关对环境有具体影响的情况下进行审核和批准项目的同时,应当保持两头抓,就是发展经济的同时也要保护公众环境权。当公众提出疑问时,应当作出解释,并且在法庭上也要作出最后解释。“当环境保护行政主管部门及其工作人员因履行义务不当(如因过错审批而造成污染)给公民带来权益上的损害时,国家应负赔偿责任。”⑩这种诉讼有利于增强环境保护主管部门的责任心。
( 四) 行政补偿是行政机关在作出合法行为以后,公民的合法利益直接或是间接的遭到了损害,行政机关对此作出一定的补偿。笔者认为, 我国应该将这项制度写入法律法规中,并且严格的实施。 这是对公民环境权的保护的一种重要手段,当然也是一种与时俱进的做法。它符合了当代中国的发展需求并且也很好的体现了执法为民的重要思想。
2、民法对环境权的保障
传统民法在向现代民法发展的过程中适应环境保护以及维护社会公共利益的要求开始了对绝对所有权的限制,这对环境保护是有利的。但是,仍然不能解决公民个人对环境权利的主张,即成为诉讼主体,得到司法救济的问题,至此,公民的环境权利实现仍有法律上的障碍,还需要确立新的法律规范对环境污染和破坏行为人与受害人之间的关系进行调整,只有这样,公民的环境权益才能切实午到保障。“民法上规定环境保护相邻权的作用是多方面的,它可以通过处于环境保护相邻关系的主体间的互相制约来防治环境污染和破坏,减少环境纠纷,和睦相处;同时也有利于充分合理地利用自然资源。”
所以说,在民法中,对环境权的保障也还是比较充分的,只是因为没有明确的环境权,所以只能通过对环境污染行为进行处分或制裁,从而来保障环境权的实施。
3、刑法对环境权的保障
根据《刑法(刑法修正案八)》第三百三十八条的规定,相关部门就可以很好的对环境污染问题进行监督和管理。违反矿产资源法的规定,采取破坏性的开采方法开采矿产资源,造成矿产资源严重破坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。”例如,怒江州兰坪县是矿产资源最为丰富的县,在那里,有很多是未取得采矿许可证擅自采矿的,对这种行为就可以更具以上的规定进行有效及时的制止,情节严重的应该按照刑法规定,严格处理。这样,才能使环境权得到更多的保障,也使得少数民族地区的环境资源得到很好的保护。正如民法一样,刑法中也只能是对破坏或污染环境的行为进行定罪,从而使环境权得到保障,尽管如此,环境权也能充分得到保障。(作者单位:昆明理工大学法学院)
注解
①张晶:《论我国环境权的制度的思考》[J],载《法制与社会发展》,2010年,第5期。
②赵娴:《论云南少数民族环境权研究》,载《2009年全国环境资源法学研讨会论文集》,2009年。
③张晶:《论我国环境权的制度的思考》,载《法制与社会发展》,2010年第5期。
④赵娴:《论云南少数民族环境权研究》,载《2009年全国环境资源法学研讨会论文集》,2009年。
⑤张晶:《论我国环境权的制度的思考》,载《法制与社会发展》,2010年第5期。
⑥《环境科学大辞典》,中国环境科学出版社,2010年,第20页
⑦吴贤静:《论我国少数民族环境权》,载《云南社会科学》,2009年。
⑦张震:《环境权之行政法保障初论》,载《四川省政法管理干部学院学报》,2002年,03期。
⑧李丹:《略论环境权的行政法实现》,载《2001年环境资源法学国际研讨会论文集》,2001年。
⑨李丹:《略论环境权的行政法实现》,载《2001年环境资源法学国际研讨会论文集》,2001年。
⑩陈开琦:《论环境权及其立法问题》,载《中国矿业大学学报(社会科学版)》,2000年04期。
蔡守秋.《环境资源法学教程》,武汉大学出版社,2009年。
参考文献:
[1]赵娴:《论云南少数民族环境权研究》[J],载《2009年全国环境资源法学研讨会论文集》,2009年。
[2]张晶:《论我国环境权的制度的思考》[J],载《法制与社会发展》,2010年,第5期。
[3]《环境科学大辞典》[K].中国环境科学出版社,2010年。
[4]吴贤静:《论我国少数民族环境权》[J],载《云南社会科学》,2009年。
[5]陈开琦:《论环境权及其立法问题》[J], 载《中国矿业大学学报(社会科学版)》,2000年04期。
[6]张伟伟:《论公民环境权的行政保护》[J] ,载《经济与法》,2011年01期。
[关键词]可持续发展；环境保护；环境立法
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）01-126-01
一、实施可持续发展战略中，我国环境立法存在的问题
虽然我国对可持续发展的重视和环境与资源保护立法日益完善，但没有有效阻止我国不断恶化的环境状况，归根结底，我国在立法思想上仍表现出严重的取向缺陷，归结起来，可以概括为以下几个方面：
（一）可持续发展战略尚未成为我国环境立法的指导思想
我国《环境保护法》第1条：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”由此可见，我国的环境保护目的有四项：一是保护和改善生活环境和生态环境，二是防治污染和其他公害，三是保障人体健康，四是促进社会主义现代化建设的发展，这么多的环境目的从我国的实践来说很难实现，实际上是反映我国环境保护法政策上的错位。
（二）环境立法以“事后治理”、“末端处理”的模式为重心
我国虽然在20世纪70年代实施环境保护工作时，就将“预防为主，防治结合”作为环境立法的基本原则，但我国现行的立法体系却偏重于污染后的治理，没有发挥出“预防为主，防治结合”的实效性。
（三）立法思维呈现“封闭性”和“局限性”
我国的环境法体系主要在计划经济时代形成，限于当时的可持续发展观尚未形成，对外开放程度有限，在今天全球化趋势逐步加强的形势下，由于环境问题的多样性和其影响对社会的全面渗透性，不同类型的环境与自然资源的保护往往由相应的政府部门负责，环境与自然资源法律法规也相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类环境保护的法律法规往往具有一定的针对性，但其缺点在于，不能够从宏观上和整体上考虑与之相关联的其他环境与资源的保护问题，各单行环境与资源法之间缺乏协调。
（四）立法视角没有体现全球化战略
虽然中国对可持续发展的重视和与国际社会的共识正在逐步增强，但在立法目的方面依然与可持续发展理论存在较大差距。发达国家在立法目的方面多体现的是“环境优先”、“多元利益中心”本位。针对一些全球重大环境问题，中国的立场与国际社会也不一致，分歧主要集中体现在发达国家和发展中国家之间关于发展权问题、责任问题、资金与技术援助问题以及生产和消费方式问题等方面。
二、可持续发展观视野下我国环境立法的出路
我国当前法律制度所体现的法律理念、传统的思维模式和分析方法已不适应时代，中国正处在向可持续发展法律理念转型的时期。
（一）立法目的应当体现可持续发展伦理观
立法目的的设定作为立法者的基本认识和价值取向的反应，是制定法律、解释和适用法律的指导思想和理论源泉，是环境与自然资源立法所遵循的伦理道德上应有的基本价值，是环境伦理整体认知水平的体现。
（二）构建符合社会主义市场经济要求的立法思想
可持续发展法律法规的实施手段主要有两种：一个是通过政府制定强制性法律法规，设定环境质量标准，直接对可持续发展战略中的国家、企业和公众进行调整；另外一个是依靠市场的内在机制，仅制定发挥市场手段的配套规章制度，运用如税收、污染者付费等间接的立法手段加以控制。经济手段的运用对于可持续发展的意义就在于能够更经济有效的刺激个人和企业遵循生态规律和环保法规，因从经济学角度，环境问题是外部的产物，要从根本上解决需要通过各种经济手段，推动环境问题解决过程中私人成本与社会成本的重合与对应。并以此为前提引导当事人进行行为选择，纠正或公平分配外部性所带来的经济损失。
（三）应当以“预防在先”为立法重心
环境法的科学性和不确定性是源于环境危害对人类生存影响的极大危险性，也是确立预防在先原则的根本原因。因为就目前的科学技术手段来说，人类对自然的认识毕竟还是有限的，人类还不能完全把握自己的行为可能对环境造成的影响。一旦由于人类的过失对环境造成无法弥补的损害就将使人类处于极大的危险之中，甚至会遭受灭顶之灾。预防因此也就成为比治理污染能更好的实现人类可持续发展的立法原则并应该成为环境立法的重心。
在经济全球化的今天，我国企业需要在国际竞争中立于不败之地。先前的那些资源高消耗、重污染的落后生产措施必定不能在竞争中立足。从我国一些成功企业的经验来看，节能环保是企业长远发展的必由之路。节能环保的提出迫使企业决策者必须具备可持续发展的战略眼光，坚持科学发展观，提高企业的管理水平，转变生产方式，从原来的高消耗、低廉劳动力应该转向科技创新发展的道路，企业要引进先进的技术与设备，引进高科技的人才，大兴科技人才战略，对资源进行回收利用，变“三废”为可利用的资源，对自然界的资源进行循环利用以增加产品的高科技含量。以高科技人才的智慧与技能，依靠节能环保和循环经济，降低产品成本提高经济效益，提升企业的核心竞争力。
节能环保的建议及措施
1加强重点用能设备管理
应该加强改进啤酒行业的重点用能设备管理，严格配合监管部门对落后产能的机器及技术进行及时的提高与改进，督促企业对落后设备设施进行提高改进，按环保标准严格执行，不能再将高能耗、低成本作为企业发展前提。将企业在关注经济效益的同时，必须将社会效益与经济效益结合到一起的观念深入到企业负责人内心。
2进一步完善排污标准，提高污染防治水平
针对本单位的实际发展来说，应制定啤酒企业的二氧化碳排放标准，出台更多的与啤酒产业相关的环境污染与治理的规定，进一步严格规定排污要求与污染后的治理措施，让新规定符合社会与环境发展的要求。
3重视科技创新，组织技术人员开发防污染新技术
随着经济全球化的趋势日益显著，我国应加强技术投资，啤酒行业更应该重视开发与啤酒企业有关的污染物削减技术，将与环境技术有关的技术难题一一攻克，以推进企业的技术升级，形成想要的循环经济和技术。中央政府要重视环保经济技术的开发与传承，重视各个清洁生产项目、循环经济项目的示范推广。向环保技术开发播放更多资金以促进其积极的发展，从而向经济全球化靠近。
4政府及产业加强执法管理
政策应利用税收推动企业节能环保技术创新。税收政策的改进目标主要是通过税率变化提高自然资源和环境的使用价格。使那些滥用资源和环境的企业失去成本低廉的优势，减少“三废”排放促使企业节约资源。所以，应当制定《资源法》和适当征收资源使用税和污染排放税。资源使用税的征收对象是针对自然资源利用的各种经济行为。当前最主要的是通过征收税以减少企业对自然资源的无休止浪费，减少引起无休止的浪费带来的环境污染与资源的匮乏。这样企业可以应用环保措施，提高资源利用率，从而提高人力资源的利用率，不在以低廉消耗为代价，以低成本为优势而占社会企业前端。
对啤酒行业实施环境准入
建立环境准入制度，对新建的啤酒企业进行审批，促使新的企业采用先进的技术达到新的环保标准。对现在的啤酒产业，实行污染物排放总量控制及许可认证制度。相关环保部门定期准时有关企业环保信息，鼓励社会对啤酒企业进行监督。
设备自动化
长期以来，我国自然资源的产、供、销几科完全在计划体制的控制下运行资源产品的绝大部分被国家以指令性计划调拨的方式拿走，价格低于国际市场同类产品几成甚至更低。资源产地及其企业使产品进入市场的自和活动余地极小。近年来，市场经济的发展使资源型产品的价格显得越来越不合理。“资源无价、原料低价、制品高价”使加工型产业部门可以因原料低价而毫不费力地取得良好的效益，而资源型产业部门却负担着巨额的行政性亏损。于是，加工型产业部门毫不珍惜廉价的原料，资源型产业部门更无积极性去提高资源产品的产出率，从而造成了我国长期以来经济增长依赖于资源的高投入。据统计，我国能源投入系数在全世界100多个国家中高居首位，资源的浪费十分惊人。另外，资源的计划配给还造成了隐性的浪费：资源产品被国家指令性计划调出产地，而产地的资源加工型产业部门又被迫去资源非产地购回这些产品（例如黑龙江省的原木被源源为断地调外省外，省内造纸等行业每年必须花费大量的人力、物力去省外购买原木），这对于运输部门的压力无疑是巨大的，而且还造成了资源产品的损耗及人、财、物的浪费。
可见，自然资源的计划管理造成了自然资源的严重浪费，是我国高消耗、低效益经济增长和产业结构层次低、转换慢的根本原因。此外，自然资源的计划管理还造成了其他一些消极影响，计划体制使基层单位的领导者没有主动性、创造性和责感，造成企业管理水平低、经济效益差；计划体制损害了市场机制的作用，使公平竞争不能得以体现，严重阻碍了技术的进步；计划体制常使资源产品的消费者不能得到真正的满足，常出需要者无供给而不需要者却又被迫购买的现象；计划体制造成的一系列问题还引发了环境的严重污染，使生态环境日益恶化。
二、自然资源市化与资源节约型产业结构
1.自然资源市化对资源型产业的影响
自然资源进入市场之后，由于需求大于供给，各需求者竞争的结果必然使资源产品的价格上升。摆脱了长期以来计划体制制约的资源型产业部门的经济效益将在短期内显著提高，困扰我国资源型产业部门的“经济危机”将得到缓解。经济状况的改善使资源型产业部门的积极性有所提高，自然资源的产品产出率也随之有所提高。但是为了追求更大的效益，自然资源的开采强度也必然会上升，在我国许多地区的自然资源已处于超强度开采的情况下，如何避免自然资源的过度开采成为自然资源市化所面临的首要问题。
其实，自然资源过度开采的问题在计划体制之下已经存在了，是需求大于供给的必然结果，并非市场经济的产物。计划体制下的过度开采，一方面是由于管理部门为满足加工产业部门对自然资源的需求而对资源产业部门下达超强度开采的指令性计划，另一方面是由于资源产业间门为补帖计划内产品的政策性亏损而自行大开采强度，使企业能够获得以高于计划价格出售的超额产品的收入。其他一些因素，如集体和个人违反政策私自开采等也是造成资源的过度开采的原因。
可见，正是由于计划体制的约束才使自然资源不能在市场机制下达到供需平衡，造成了自然资源的低产出和过度开采。解决自然资源过度开采问题的合理途径是自然资源立法，市场经济是法制经济，只有健全的法制才能使市场经济得到健康发展。自然资源立法中解决问题的最重要方式仍然是经济手段。自然资源立法中主要应解决的问题有：①自然资源产权关系。要改变目前那种“谁开发就归谁”的现象，真正的将自然资源所有权收归国有，使所有权与使用权完全分离；②实行自然资源有偿使用制度。自然资源的使用者要向自然资源所有权的代表――资源管理部门交纳合理数量的税金；③实行自然资源消耗补偿制度。根据自然资源的性抽和数量等收取自然资源消耗费，，以使自然资源的再生和环境的保护得到资金上的保障，这一费用的收取要随着资源开发程度的增加而递增，递增的速度要大于资源开发强度的冲加速度，以避免超强度开发；④对破坏自然资源及无视自然资源法规者进行弄事和经济制裁。
利用经济手段和法律手段避免自然资源的超强度开采无疑比单纯的行政手段要有力得多。资源型产业受到法律的限制和市场中价格升高对面求的限制，必然会把着眼点放在自然资源的产口产出率上，这对于自然资源充分利用和节约是十分必要的。
2.自然资源市场化对加工型产业的影响
我国的许多企业，尤其是国营大中型企业，在长期受到计划体制约束的同进，还受到许多保护，廉价的自然资源产品的供给便是其中之一。在目前原材料价格很低而成品价格相对较高的情况下，许多企业仍存在亏损，一旦自然资源进入市场，资源产品价格上升，这些企业所面临的困境是可想而知的。那么自然资源市场化是否应该暂缓呢？
我国各产业部门所面临的竞争不仅来自国外。市场经济的发展将使我国的经济运行与世界经济接轨，并融入世界性的经济竞争之中。“入关”之后，能够接受保护的产业部门是很少的。大部分产业部门必须直接参与国际市场竞争。加工产业必须要以质优、价廉而取胜。目前廉价的原料来源使企业缺乏提高原料利用率的积极性，于是出现了加工产品成本虽低而原料消耗却很高的奇怪现象。自然资源进入市场是必然的，一旦失去了廉价原料的供应，加工型产品的成本会随之升高，竞争力会被极大地削弱。现在世界上技术进步飞快，自然资源市场化越晚，加工型产业部门所拥有的对市场原料价格的适应期也就越短，所面临的冲击也就越大。如果在与世界市场接轨之后才能放开对然资源的计划管理，脆弱的加工型产业的生存将更加艰难。因此，我们必须尽快扫国际惯例，用市场经济手段管理加工业的原材料价格和产成品价格。
3.自然资源市场化将促进资源节约型产业结构的形成
自然资源市场化可以使资源型产业部门加深对自然资源的开发，可以使加工型产业部门减少对自然资源的需求，还可以使其他产业部门（例如建筑业、交通运输业等）增强珍惜自然资源的意识。这些作用的结果，是自然资源的充分利用。自然资源的有效需求量（供需平衡时的需求量）在经过新旧体制交替时期必然出现的波动之后稳定下来，这一需求量将低于目前自然资源的有效需求量。可见，自然资源市场化对于抑制产业对自然资源的需求，提高其产出率及减少其浪费，均具有十分积极的影响。自然资源市化对于建立资源节约型产业结构上有十分重要的作用。换言之，要建立资源节约型产业结构，必须将自然资源推向市。
三、自然资源市场化与产业布局优化
1.自然资源市场化对资源产地的影响
由于资源型产口指令性计划的下降直至取消，使资源的就地加工成为可能。资源型产品经加工后产品技术附加值增加幅度很大，效益明显。例如1吨原油卖价1200元，加工成汽油价格为2800元，加工成睛纶价格就猛升到1.4万元，可见产品加工程度越深，所获效益也就越高，多年以来，一直试图将资源优势转化为经济优势的资源产地将以此为契机大力发展资源加工工业，提高资源产品的深加工能力。
资源产地的加工工工业在与原加工区域的加工工业的竞争中，存在着与原料产地距离近的优势，但多数地区由于长期以来只注重对资源型产品的生产，在加工工业的技术方面处于劣势，在资金等方面也困难重重，于是造成加工产品的质量低下，加工工业投入不足等问题。在“肥水不外流”，这些地区将可能出现地方保护主义倾向。地方保护主义使市场的自由平等竞争受到影响，不利于资源的优化配置和经济的增长。如何避免和消除地方保护主义成为自然资源市场化后所面临的又一个问题。
避免地方保护主义倾向的出现主要可以采取以下措施：①转换政府职能，使政府不能干预企业的正常经营活动；②切实明确产权关系，并以法律的手段保护资源使用者的权利不受地方政府的左右；③以立法的方式保护自由竞争，防止地区性垄断现象的出现。
2.自然资源市场化对资源匮乏地区的影响
我国地域差异上存在这样的现象：较发达的地区一般资源都较匮乏，其优势在于地理位置、经济技术基础和丰富的劳动力。而资源较丰富的中西部地区经济一般都不很发达。自然资源的加工工业一般都集中在经济较发达的地区。大多数经济不发达地区仅能输出资源型产品。
自然资源进入市场之后，资源匮乏区域失去了廉价资源产品的计划供应，被迫加入对资源产品的竞争之中。这些地区将很快意识到资源加工工业并不能充分发挥自身的优势，这些地区的产业发展将着眼于发挥其经济技术、劳动力、地理位置等方面的优势，而不是对资源产品的争夺。这些地区有较大发展前途的产业有劳动密集型产业，高新技术产业及“大进大出”的外贸型产业等。这些地区原有的资源加工产业一方面进行技术改造，着眼于产品的精深，另一方面其产品原料来源由单纯依靠国内转向国内与国际并重，产业发展的弹性极大地增强。
3.自然资源市场化对乡镇企业发展的影响
目前，资源产地的乡镇企业利用其优势发展起了一些资源型和资源粗加工型产业，这些乡镇企业对于地区经济的发展起到了很即的促进作用。但这些乡镇企业由于技术、管理等方面的原因，造成了自然资源的浪费和环境污染等问题。长期以来，由于自然资源立法不完善，使这些问题难以彻底解决。伴随自然资源市场化的一系列自然资源立法和有偿使用、消耗补偿等制度将使乡镇企业失去原有的价格低廉等方面的优势，而其产吕质量差等劣势却会很快地显示出来，这些企业的生存将受到极大威胁。
我国经济较争达地区的乡镇企业大多是建立在丰富的劳动的优势之上的。市场经济对这些企业所起的促进作用要远大于其消极作用。可见，劳动密集型产业才是乡镇企业发展最有利的方面，资本密集型的资源型产业对乡镇企业并不适合。
4.自然资源市场化利于产业布局的优化
自然资源市场化使产业布局受到一定的影响，使资源产地的资源加工业得以发展，并间接促进了资源匮乏地区的高新技术等产业的发展。于是将出现资源产地资源型产业和资源加工型产业并重，资源匮乏地区资源加工型产业和高新技术型、劳动密集型等产业并重的产业格局。市场机制的调节作用将会使区域的产业向着充分发挥区域优势的方向发展。资源的配置在市场作用下进一步体现出效益优先的原则，产业布局将得到进一步优化。
四、结论
1.自然资源市场化可以消除由于计划体制所造成的一系列问题，利于资源节约型产业结构的建立和产业布局的进一步优化，自然资源进入市场不可避免，但不可能实现完全的市场化。那么逢然资源应以何种形式进入市场，在何种程度上实行市场化，国家的宏观调控应在多大程度上对自然资源的配置起作用，哪些资源可以完全放开，哪些资源可以部分放开，哪些资源必须完全置于国家的控制之下。这些问题均需要进一步加以探讨。
2.市场经济是法制经济，健全的自然资源立法将利于消除自然资源市场化后造成的一些消极作用。所以，应尽快制定出全国性的和地区性的法律、法规。这就提出了这样的一个问题，国家应当制定出哪些具有普遍意义的法律、法规，哪些法律、法夫应当由地方政府制定，而这些法律、法规的执行应由哪些部门具体负责。
