时间：2023-05-30 10:57:09
近年来，随着全球经济论文联盟的快速发展，主要经济体国家自然资源的供求形势日益严峻，为了提高企业竞争力，保障资源的供给，越来越多的自然资源企业开始进行海外投资。在资源投资渐趋繁荣的背景下，如何在国际法框架下规范自然资源投资就成为各国密切关注的话题。
一、自然资源投资相关的主要理论
（一）国家经济原则
国家经济是指国家独立自主地处理自己的对内对外经济事务的最高权利。它包含以下两方面含义；(1)对内经济：自主的和自由的组织其经济活动且在经济领域内对经济活动排他地行使管辖的权利。即一国对其自然资源拥有永久；一国对其领域内的非自然资源和经济活动拥有；不受他国干涉其经济事务的权利。(2)对外经济：国家在与其他国家交往中，自主地行动不受任何国家的指使、干涉和控制。
1962年联合国大会第17届会议通过的《关于自然资源永久宣言》正式提出经济的概念。1974年联合国大会第29届会议通过了《各国经济权利和义务》，它明确和肯定了第三世界众多发展中国家数十年来关于建立世界经济新秩序的各项基本要求，其中就包括关于确认和维护各国经济的主张。《》第一条明确规定：每一个国家都享有独立自主和不容剥夺的权利，可以根据本国人民的意愿，不仅选择本国的政治、社会和文化制度，而且选择本国的经济制度，不受任何形式的外来干涉、压制和威胁。第二条进一步规定：每个国家对本国的全部财富、自然资源以及全部经济活动都享有并且可以自由行使完整的、永久的，其中包括占有、使用和处置的权利。同时列举了巧项原则作为指导各国间经济关系的基本准则，并规定了国家由经济所派生出的其他具体的经济权利，如在境内管理外国投资的权利、管理和监督跨国公司的权利以及实行国有化的权利等等。
（二）国际投资自由化
国际投资作为生产资本国际流动的重要形式，已成为经济全球化的主要动力。自上世纪八十年代后期，国际投资得以迅速发展，其速度已快于国际贸易。全球化经济的快速发展，对国际直接投资提出了种种自由化要求。根据联合国贸发会的解释，所谓投资自由化主要包括以下几个方面的内容：第一、减轻或者消除所谓的市场扭曲的影响。造成市场扭曲的原因可能是外资法中专门针对外国投资者的限制性措施，如，外资准入及经营方面的障碍，也可以是外资法中有关给予或不给予外国投资者某种优惠措施及补贴的规定。第二、提高给予外国投资者的待遇标准，如给予外国投资者以国民待遇、最惠国待遇以及公平公正待遇。第三、加强对市场的监督以保障市场机制的正常运转，如制定竞争规则、信息披露规则等。投资自由化旨在突破传统国家投资法的规定，消除对于投资的各种限制，并且在各投资者及其投资之间实行非歧视性待遇，使投资成为全球性的活动。
二、自然资源投资国际规则评析
（一）nafta投资规则
《北美自由贸易协定》（nafta）正式生效以来，其投资规则不仅经历了丰富的实践活动检验，而且对其后的双边或多边投资规则的制定和发展具有重大的预示意义。nafta的投资规则在nafta的第五部分第十一章。nafta第十一章采纳了美国与加拿大之间fta第十六章重要的基础性条款，并增加了新内容，如最惠国待遇条款、争端解决机制等。这些不仅对由贸易区内部相互直接投资产生影响同时也对所有进入北美自由贸易区的接投资产生了影响。
在美加fta的基础上，nafta投资规则的主要发展是：（1）最惠国待遇适用于另一缔约国的投资者和投资，这一点对国民待遇条例外的领域特别重要；（2）投资规则的适用范围扩大到有价证券投资；（3）增加了对履行要求的限制（特别是对技术转让、当地含量、出口业绩企业在特定的地区或市场作为唯一的供应者）；（4）将发展中国家墨西哥纳入进来，并使墨西哥投资体制戏剧性自由化，征收问题上需要给予充分公平的补偿；（5）通过有约束力的投资者/国家仲裁方式解决投资争端。
（二）ect投资规则
1994年12月17日在里斯本，欧共体和49个国家签署《能源条约》(ect)。1998年4月16日ect生效。ect的签署有着重大的意义，它是第一个将给予外国投资待遇和保护外国投资的责任强加于政府的主要多边条约。ect是在gatt的原则基础上制订，这一点，在ect的序言和第4、29条中被明确。它试图为49个具有不同法律、经济、政治和社会制度的国家创造一个共同的国际法制框架。ect提供了一个创设贸易和投资领域国际制度的重要思路。
投资条款是ect中最有争议的部分。正是由于在投资条款细节上的分歧，使得ect的谈判比预期的时间长，各方对投资设立前制度的设定及其定义难以达成一致。ect第二部分第5条与贸易有关的投资措施，规定了各缔约方不得实施与gatt第3条或第11条不一致的与贸易有关的投资措施。ect的第三部分投资促进和保护，共8条，专门规定了各缔约方在促进和保护投资方面应承担的义务。规则要求各缔约方应为另一缔约方的投资者努力创造一个稳定、公平、有利和透明的投资环境，给予投资者的投资公平和公正待遇、最持久的保护和安全；禁止缔约方采用不合理或歧视性的措施损害投资者的利益；要求缔约方给予投资不低于国际法要求的待遇；要求给予投资者最惠国待遇和国民待遇等。ect第五部分争议解决第26条投资者和缔约方间的争议解决，规定了当缔约方被认为违反根据第三部分的义务时，投资者和缔约方之间争议解决的程序。与nafta第十一章不同的是，ect的国民待遇和最惠国待遇不适用于投资的准入阶段，ect禁止的履行要求范围远小于nafta所禁止的范围，且缔约方对ect第5条的违反，不适用第26条的争端解决机制。
三、我国的应对之策
国际投资领域国际经济新秩序的建立及国际投资自由化的发展，需要在外国投资者利益与东道国国家利益之间寻求一种协调和平衡。但这种平衡并不是简单的由"国家经济"到"国际投资自由化"的转变，那种弱化经济和资源，强调"投资自由化"才应该是我国今后在资源领域的基本法律立场的说法是不符合我国核心国家利益的。
此外，理论上的澄清固然重要，但是更为重要的是不能仅仅停留在理论上，更不能成为被我们束之高阁的神器，而应该是切切实实落到实处的，可以维护国家利益的武器。的行使应该是以实现国家利益最大化、成本最小化为终极目标的。在现实的国际关系中，国家在多大程度上能够自主行动，维护本国国家利益，取决于该国的实际权力，即实效。国家要想更好地维护自身国家利益必须重视本国的的实效性，强化国家的实效。充分调动自身的积极因素，运用法律的武器，依靠制度的力量，为国家设置有效的屏障。这个屏障要有张力，以国家利益为变化依据，相时而动，这就是一种务实观。
关键词:民法 物权 资源 立法
一、我国现行自然资源立法中民法物权制度的分析和评价
我国传统的自然资源立法，主要是强化对自然资源的行政管理，法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范，过分强调行政管理而忽视民事权利义务的设定，虽然在个别立法中散见着一些民事规范，但是有关自然资源的民法物权制度尚未建立。现行的自然资源立法，在立法指导思想、立法思路、管理体制、权属、登记、流转、有偿使用以及物权纠纷处理等方面还存在着诸多问题。主要表现在:
1.现行的自然资源立法，较多地强调单项法规的制定，而忽视其科学体系的构建，从而造成了自然资源立法呈法群状态，无法自行解决法律间自身的矛盾和冲突，未能形成一个科学的体系，重利用而轻保护和节约，全面、协调、可持续的科学发展观尚未成为我国自然资源立法的指导思想。
2.在法律制度的设定上重行政规范而轻民事规范，强化公法(行政法)的手段而弱化私法(民法)的手段，过分强调对自然资源的行政管理而忽视民事权利义务的设定，虽然在个别立法中散见着一些民事规范，但有关自然资源的民法物权制度还尚未建立;对自然资源物权的保护，往往是以行政法、刑法代替民法的保护功能，使得自然资源的保护往往带有泛公法保护的色彩，从而导致法律保护功能的抵消和减损。即使在公有内部的国家所有与集体所有之间，也存在着物权保护的现实不平等性，如规定农村建设用地使用权不得直接进人市场等，在强调国家利益的同时，漠视了集体利益和个人利益。
3.过多地迁就于现行的自然资源的管理体制。按照部门的设置来划分自然资源的管理权限的现状，造成对自然资源的人为分割，过分地强调自然资源的部门化行政管理。部门起草、立法机关审查的立法方式进一步强化了立法的部门色彩，从而导致了立法部门化，部门利益化，利益法制化，严重破坏了自然资源立法的统一性。如草原和森林的法律边界不清、渔业和海洋在海水养殖方面的交叉、矿泉水所引发的水资源与矿产资源的管理冲突都是例证。
4.所有权方面界限不清。从横向讲，自然资源哪些属于国有，哪些属于集体所有，“法律”并未对宪法的原则规定作出回应、从纵向讲，自然资源的国家所有权，哪些由中央政府代表行使，哪些由地方政府代表行使，实践中很难予以划定。所有权主体虚化，导致所有权的行使在行为能力上存在天然的缺陷，所有权主体并不能直接成为法律上的使用权主体，所有权中占有、使用、收益和处分的各项权能处于无主状态。理论上，自然资源的国家所有权和集体所有权分别由国家和集体组织行使，但谁来代表国家和集体，实践中很难操作。立法对所有权的回避和虚化，同时造成了所有权内容的模糊以及用益物权的进一步复杂和冲突，从而导致自然资源的权益得不到应有的尊重和保护。忽视自然资源的财产属性，自然资源的公有与人们追求私利之间的内在冲突所导致的“公有物悲剧”正在一幕幕上演，造成自然资源的大量破坏和浪费。自然资源公有制内部仍然存在物权保护的现实不平等性，用益物权主体受到现行自然资源立法的诸多限制(如身份的限制)，公平有效的自然资源用益机制尚待建立。
5.在自然资源物权登记方面，实行分部门登记，登记机关不统一，登记制度不健全，登记程序不完善，登记效力不确定。自然资源的交叉和权属不清，造成登记上的混乱。如土地、草原与森林之间往往交叉登记，不可避免地造成了不协调、重复、冲突和纠纷。另外，在国有自然资源所有权方面，基本上没有建立登记制度，严重影响了自然资源物权登记的公信力。
通过对我国环境法律体系的研究分析可以得知，我国资源与环境法律法规的发展可以分为三个阶段，即1982年之前的奠基阶段、1982年至1992年间的发展形成阶段、1992年至今的持续完善阶段。我国在参加了1972年召开的联合国人类环境会议后，正式召开了第一次全国环境保护工作会议，经过不断地讨论分析通过了我国第一个规范性的环境保护文件《关于保护和高山环境的若干规定（试行草案）》。在1978年修订的《中华人民共和国宪法》中第一次为我国的环境保护和环境资源理发提供了宪法基础。并于1979年出台了我国第一部正式的环境法《环境保护法（试行）》。在1983年，我国将环境保护确立为一项基本国策，至此我国资源与环境法律逐渐形成了一套体系，并为今后的理发打下了坚实的基础。1982年至1992期间属于我国资源与环境法律体系不断形成完善的阶段。在1989年我国正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》，并在此基础上颁布了一系列的资源与环境的法规和规章制度。这一时期是我国资源环境立法数量最多的时期，出台近二十多部资源与环境的法律法规，从而逐渐扩大了我国公民对资源与环境保护的认识范围，加快了我国资源与环境保护的发展。1992年至今是我国资源与环境法律法规及保护体系持续发展完善的阶段。目前，可持续发展已经成为我国社会经济发展的基本方向。我国在1996年召开的全国环境保护第四次会议上以及1997年召开的中共第四五次全国代表大会上都明确提出了可持续发展战略的实施,这标志着我国资源环境法的建立与完善。在此之后我国资源与环境法律体系取得了一定的成果。一方面，可持续发展占战略已经成为资源与环境法律法规的建设的重要导向，且根据市场经济的发展要求对以往的法律法规进行了较大的修订，在这一时期修改并制定了7部资源与环境法及大量的法律法规或行政规章，促进了我国资源与环境法的细化。另一方面，资源与环境保护法的出台加深了对其他部门及相关法律法规的影响，在随后出台的法律法规中或多会少的包含有资源与环境法律法规，如1997年修订的《刑法》中，就增加了对破坏资源与环境的刑事法律规定。经过几十年的发展建设，虽然我国的资源与环境法律体系已经较为完善，但是就一些法律个案来看，仍然存在着许多争议。
二、当下我国资源与环境法建立发展存在的问题
（一）资源与环境法研究的对象与自然资源法的关系问题
现阶段，资源与环境研究的对象一直都是环境资源法中争议比较大的一个问题。有的学者认为人与自然、人与环境间的关系立法理论研究已经成为了推动我国资源环境法律法规建设朝着科学化、综合化、完整化、独立化体系发展的基本理论。在这种调整上主要以间接调整为主，直接调整为辅，且其调整方式必须要建立在人与环境、自然的关系上。也有学者将争论的焦点放在资源环境法研究与自然资源法的关系上，其认为环境与自然资源法两者的有机结合，共同形成了我国完善的法律体系。换言之，环境法与自然资源法两者融为一体从而组成了较为科学与完善的法律体系——环境自然资源法，即环境法。
（二）环境资源与可持续发展问题
经过多年的发展，环境资源法在可持续发展上的研究投入了相当大的精力，并取得了实质性的进展。我国在1999年召开了由中国环境资源法学研究会组织的研讨会，在会议上就环境资源与可持续发展的关系问题展开了激烈的讨论。有的观点认为，我国西部环境与资源的特征对我国整体的生态环境的建设的重要作用，并指出加强对西部环境与资源的法律建立保护是实现我国可持续发展的必然选择；还有的认为，要解决环境资源与可持续发展的问题，关键在于法律制度的建立，其中包括现行环境资源法的变革与完善，以此将环境资源发与可持续发展推进到一个新的阶段。
（三）国内环境资源法与国际法的衔接问题
现阶段对我国环境资源法与国际法衔接的问题的讨论只要集中在我国环境贸易的问题。部份学者认为我国属于发展中国家，因此在环境资源法建立的问题上，应该以发展中国家的相关标准进行。所以，在经济政策方面，我国应当逐步实现与国际标准的接轨，并能够将国际标准不断转化为国家标准。在环境资源法的制定上要参照国际标准并基于我国实际情况，落实环境资源法的实施，加大依法治国的力度。当然在全球环境资源的问题上，我国也应当承担起相应的责任，同时要加强对环境问题上共同而有区别的责任原则，从而促进全球环保问题的解决。
三、完善环境资源法律制度的途径
（一）环境税法制度的完善
环境税指的是对开发、利用环境资源或是对环境进行污染物排放的单位及个人，根据其对资源的开发、利用程度及污染环境的程度征收的税收总称。加强对环境税法制度的完善，有助于培养环保观念。同时对控制对自然资源的浪费及环境的排放污染有着积极的促进作用。具体包括下述内容：
1、改革消费税
首先是要进一步扩大消费税的征收范围，加大对一切自然资源消耗量大、环境污染大的消费行为的限制，如煤炭、一次性泡沫餐具、不可降解的包装材料等都应当纳入消费税的征收范围中。其次，要根据不同产品对环境的污染程度或是自然资源消耗水平进行税率的调整。如增加对煤炭资源消费税，降低太阳能热水器、太阳能电池的税率。此外，改变汽车以排量为税率划分的单一依据，实行排放指标与排气量的有机结合等等。
2、通过环境税税率的调整
鼓励绿色产业发展。绿色环保产业的发展在我国是一种朝阳产业，具有良好的发展前景。我国经济产业结构的调整不仅要依靠市场经济的调节，还必须加强相关政策法规的制定，实现对资源的合理配置。同时，采用政策扶持的方式激发资本及投资者参与绿色产业的热情。因此，通过在环境税法上给予适当的减免补偿能够为绿色产业的发展带来正面的效应，从而促进我国绿色产业的发展。
（二）资源法律制度的完善
资源作为人类社会发展中必不缺少的部分，是人类生存及生产活动的一切动力来源，资源的有限性及稀缺性已经成为了发展可持续发展道路的必然要求，加强资源环境制度的完善需要从两个方面进行。首先，关于土地资源的完善。我国土地制度完善，务必要坚持严格的耕地保护制度，落实土地责任制；建立健全土地保护的补偿机制，严格确保农田总量的不减、用途不变的原则；要切实落实农村土地的产权明晰、用途，建立健全农村土地的承包经营权及流转的制度，并积极发展多种形式的适度经营主体；要逐步建立统一的建设用地，依法进行农村集体经营性建设用地的使用建设，不断完善相关法律法规，加强对农村土地管理制度的规范改革。其次是水资源法律制度的完善。这就要求我国相关部门要明确水资源的国家所有权主体，不断完善对《水法》的完善与变革。进一步加强合理区分基本生活用水、生态用水及经济用水的界限与使用标准。针对水资源，也应当有一个较为科学合理和统一的规划，运用宏观调配的方式解决水资源的利用与其生态的保护。当前，在我国制定的《水法》中规定，水资源的利用、开发、节约及保护，应当按照流于或区域进行统一的规划。
四、结束语
[关键词]：自然资源法 基本原则 可持续发展
一、自然资源法基本原则的研究现状
目前情况下，世界各国对于自然资源的保护几乎都没有出台基本法性质的法律，法学界对这个问题长时间是处于一种杂乱和落后的状况，其中对自然资源法基本原则问题的研究更是少之又少。我国法学界对于这个问题的研究主要有以下观点。
（一）张孝烈、钟澜教授提出的自然资源法基本原则
坚持重要自然资源属于国家所有原则；坚持统一规划、综合利用原则、坚持开发利用与保护自然资源相结合、维护生态平衡原则；坚持自然资源有偿利用原则。
（二）吴兴南、孙月红教授提出的基本原则
遵循自然资源生态规律原则；保护优先和合理利用并举原则；生态、经济及社会效益相统一原则；坚持可持续发展原则。
（三）曹明德、黄锡生教授提出了五项原则
保护第一原则；合理开发利用原则；开源节约原则；自然资源产权化和有偿使用原则；可持续发展原则。
（四）韩德培、陈汉光教授提出的自然资源法基本原则
开发、利用与保护相结合原则；因地制宜、合理开发、节约使用原则；统筹兼顾、综合利用、循环利用原则。
综合上述，目前法学界对于自然资源法基本原则研究可以说是观点纷呈。但在这些观点中蕴含着对基本原则最基础的标准：（1）自然资源法基本原则要具有根本性、指导性、概括性、抽象性，生效领域的完整性。（2）应当与自然资源的特点相结合，统领自然资源的所有领域。（3）应当符合当代社会的价值追求和社会发展要求。
二、确立自然资源法基本原则的必要性
目前我国基本上已经形成了以宪法性规范为依据，以环境保护法为基础，以单项专门法为主干，以其他法律及地方性法规相配套，以国际条约为补充的自然资源保护法律体系的基本框架。在这一法律体系中，存在着以下问题和缺陷，这些问题推动着自然资源法基本原则的确立。
（一）我国自然资源法律框架结构需要进一步的科学和合理化
从外部结构来看，过于强调部门法律发展和部门利益，忽视了部门法律的整合和利益的协调。从内部结构来看，对自然资源开发、利用、保护、治理关系处理不当，导致重开发利用、数量增长，轻治理保护、质量提高。从自然资源法律体系来看，我国现行自然法律体系框架静止结构缺位，动态结构失衡，整个自然资源法律系统不能高效运作。
（二）缺乏明确、统一的生态保护的立法目的和指导思想
保护资源是为了经济利益和生态效益，其中生态效益应是主要目的。但目前我国的各项法律法规大多偏重经济利益，只有少数几个明确提出了“保护和改善生态环境，维护生态平衡”的立法目的。
（三）权责不清，造成司法行政资源的浪费
自然资源法律体系中法律法规的内容的广泛性和范围的分散性，导致了众多国家行政部门参与其中；同时由于这些法律法规没有明确各行政部门职责，导致职权交叉、互相推诿责任和司法行政资源浪费的不良后果。
三、自然资源法的基本原则
（一）保护优先与合理利用相结合原则
所谓合理利用自然资源，是指人们在开发利用自然资源时，必须全面规划、合理布局、充分考虑到自然资源的承载能力，使之能达到持续利用。要求我们利用的同时，要把生态系统的“恢复能力”放在考虑的范围内。同时，资源的合理利用也要求确立保护的优先地位。这里所强调的保护并不是不使用，而是使用和保护相结合，即在合理的范围内进行使用，并且培育质量高的自然资源，对质量低的自然资源进行相应的改造，从而使得保护和利用相结合，最终达到自然资源的可持续利用。
（二）坚持可持续发展原则
在自然资源法的各项基本原则中，坚持可持续发展原则是最核心和最重要的原则。可持续发展作为人类共同发展战略，它强调的是资源的使用既满足当代人的需求，又不损害后代人使用的权利即把后代人的利益考虑在现代人对资源的使用的范围内。在可持续发展的视野上，自然资源法应当遵守公平分配原则、效益发展原则、协调持续原则、合理利用原则、市场调节和国家宏观调控相结合的资源有偿使用原则。可持续发展原则要求自然资源立法中对有限资源着重保护，同时又包涵着保护和使用相结合原则。可持续发展原则还要求对我国现行的自然资源法律体系进行修改和完善，要求自然资源法以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到可持续的经济发展与自然资源保护同时进行。
（三）开源和节约并重原则
开源是节约的前提，节约是开源的继续，两者必须有机结合才能缓解我国自然资源供需矛盾。开源主要是发现尚未被发现和开采的资源；加快研发替代资源，如开发和使用太阳、沼气、地热等形式的新能源；增加科技投入，提高资源的利用效率。在开源的同时，更不能忽视了节约的作用。
（四）合理规划和利益平衡原则
这一原则主要是说国家对于资源应当合理优化配置，在配置过程中要统筹兼顾各方面的利益需求。其实质是建立在自然资源分布的地域差异性、多功能性和开发利用的多目的性导致的潜在利益冲突之上的。在规划过程中产生的处理各方利益冲突问题需要建立适当的补偿机制来协调。
参考文献：
为切实做好全县2020年自然资源卫片执法工作（以下简称“卫片执法”）以及省、市卫片工作方案要求，结合我县实际，制定本方案。
一、工作目标
以习近平生态文明思想和关于自然资源管理的重要论述为指导，坚持“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，严肃惩治自然资源违法行为，严守生态红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，扎实做好2020年自然资源卫片执法工作，努力打赢自然资源保卫战。
二、组织领导
（一）组织机构
为切实加强对卫片执法监督检查工作的组织领导和指导协调，确保各项工作有序高效开展，县政府决定成立XX县自然资源卫片执法监督检查工作领导小组（以下简称“县领导小组”）。组成人员如下：
组
长：XX
政府副县长
副组长：XX
县自然资源局局长
成
员：XX
市生态环境局XX县分局局长
XX
县住建局局长
XX
县应急管理局局长
XX
县市场监督管理局局长
XX
县农业农村局局长
XX
县检察院副检察长
XX
县人民法院副院长
XX
县公安局副局长
XX
XX乡党委书记
XX
XX镇镇长
XX
XX乡乡长
XX
XX乡乡长
XX
县自然资源局副局长
XX
县自然资源局副局长
XX
县自然资源局副局长
XX
县自然资源局副局长
XX
县自然资源局执法监察大队长
领导组下设办公室（以下简称“卫片办”），办公室设在县自然资源局。办公室主任由XX(兼)任。县卫片办负责制定工作方案，开展县级督察、审核验收，挂牌督办重大典型违法案件、提请县政府开展警示约谈和责任追究等工作。
（二）责任分解
领导小组各成员单位按照“谁主管，谁负责”，具体开展各项工作：
1.县自然资源局负责拟定卫片执法工作方案，对卫片图斑进行核查、查处、汇总、上报等具体工作。
2.县检察院负责卫片中的公益诉讼。
3.县法院负责违法案件的强制执行。
4.县公安局负责犯罪行为的查处。
5.县生态环境局依法查处破坏生态环境行为。
6.县应急管理局负责查处非煤矿山未经批准擅自建设井口行为。
7.县市场监督管理局依据相关部门查处结果，依法依规对非法违法用地用矿企业做出处理。
8.县农业农村局负责以设施农业为名进行违法违规建设的行为，纠正违法违规土地流转行为。
9.各乡镇负责本辖区的具体卫片工作，要成立领导机构，按照县政府统一部署，结合本乡镇实际，制定工作方案、明确工作任务，组织开展好本行政区域内的卫片执法工作。
三、工作任务
（一）认真核查卫片执法图斑，及时发现、制止、报告和严肃查处违法行为
通过比对、现场核实、合法性判定等工作，及时发现、制止、报告和严肃查处各类自然资源及城乡规划违法行为。重点查处涉及耕地特别是永久基本农田、自然保护地、特殊矿种以及破坏生态环境、严重损害群众权益的违法行为。对确定为新增违法行为的，要坚决“零容忍”，本着既要查事也要查人的原则，不能“以罚代管”和“以罚代刑”；在执法过程中做到应拆除没收的坚决拆除没收、应移送纪委监委和司法机关的要坚决移送，确保对新增违法行为打击到位。对历史遗留的尚未依法查处到位的违法行为，要积极稳妥地推进解决，建立台账登记制度，将此类情况全部纳入台账管理，逐一进行销号。
（二）认真抓好信息统计上报，确保数据真实准确
要通过卫片执法信息系统及时更新填报查处情况、行政处罚（行政处理）落实情况以及整改落实结果，直至消除违法状态。已经通过拆除、复耕、毁闭等方式消除违法状态的，要有实地现场照片；已经完善审批手续的，要填报审批文件文号、批准时间等相关信息。
四、工作内容
（一）工作对象
2020年卫片执法工作对象为自然资源部下发的2018年度和2020年发现的土地、矿产卫片执法图斑。
（二）图斑核查与成果上报
各乡镇组织所辖区域开展图斑核查，严肃查处并督促整改违法行为。
2020年7月5日前，县卫片办通过卫片执法信息系统向市级部门报送2020年第二季度下发的卫片执法图斑核实结果。
2020年10月5日前，县卫片办通过卫片执法信息系统向市级部门报送2020年第三季度下发的卫片执法图斑核实结果。
2020年1月5日前，县卫片办向市级部门报送2020年卫片执法成果和报告。
（三）信息上报
1.工作方案。在县部署开展2020年卫片执法工作后，各乡镇要及时制定本辖区卫片执法工作方案并报县卫片办备案。
2.数据审核及验收方案。各乡镇要尽快将数据审核工作方案、验收方案报县卫片办备案。
3.挂牌督办、公开通报情况。各乡镇在挂牌督办、公开通报案件后3个工作日内，要将相关情况报县卫片办。
4.工作进展情况月报。各乡镇负责汇总本辖区每月的工作开展情况，于当月20日前将电子件报县卫片办，遇双休日、节假日，在放假前一天上报。遇到亟待解决的重大问题，应即时向县卫片办作出专题报告。
五、工作要求
（一）提高政治站位，加强组织领导
各乡镇人民政府作为卫片执法工作的责任主体，要切实提高政治站位，加强组织领导；要把2020年卫片执法工作纳入重要议事日程，精心组织，统筹协调，科学部署，扎实推进本辖区自查整改工作的落实。
（二）明确责任，强力推动整改
各乡镇人民政府作为卫片执法自查整改的主体，对查、报数据的真实性、准确性负直接责任。县自然资源局负责推动违法图斑和违法用地的查处整改，确保最终实现消除违法状态，并配合部、省、市、县完成督导、抽查、挂牌督办、公开通报、验收、约谈、问责等工作。县自然资源局要积极协调和解决各乡镇及部门开展卫片执法过程中遇到的困难和问题，组织开展大图斑核查和重点执法检查，对重大典型案件立案查处或挂牌督办；组织开展县级督查、数据审核和验收工作；对违法问题突出、弄虚作假或查处整改不力的乡镇及有关单位要建议县政府进行警示约谈或责任追究；配合部、省、市完成卫片执法验收、挂牌督办和约谈、问责等工作。
（三）严肃查处整改违法行为，积极开展日常执法评价
县卫片办要对各乡镇及部门查处整改落实情况进行抽查、核查，把自然资源违法行为查处整改落实结果作为衡量卫片执法工作成效的第一标准，作为衡量自然资源综合业务工作的检验标准。
调查机关：自然资源局
承办人：XXX XXX
调查时间：2021年3月29日至2021年4月12日
当事人：XXX，系XXX居民，身份证号码XXX，任XXX扶贫专业合作社法人。
调查情况：XXXX年XX月X日，XXX扶贫专业合作社因建设需要，从XXX手中转包了1.65亩土地，并签订了云南省农村土地承包经营权转包（出租）合同，准备用于建盖养猪场。
2020年11月18日，该合作社到XXX人民政府办理相关设施农用地用地手续，XX人民政府经核实于11月18日同意备案并出示《设施农用地备案表》（乡农设备〔2020〕第01号），备案选址界线总面积1143.19平方米（旱地336.87平方米，其中基本农田1.75平方米；其他园地806.32平方米），使用年限为2020年11月1日至2025年11月1日。
2020年11月25日，该合作社开始建设生猪养殖场的猪舍和生产用房等相关设施，到2021年2月份已基本完成建设。
2020年2月16日，我局生态修复与耕地保护股在开展设施农用地备案监管巡查时发现，该合作社生猪养殖场实际建设界线与《设施农用地备案表》（子里甲乡农设备〔2020〕第01号）不符，超占了201.68平方米，且存在占用基本农田情况。
2021年3月29日，我局生态修复与耕地保护股向我执法监察大队移送线索。
2021年3月30日，我执法监察大队连同昆明宇恒科技技术咨询有限公司对该合作社生猪养殖场核查线索并进行现场勘测，经核查，该生猪养殖场确实存在超出备案范围线建设的违法行为，实际建设地块总面积1046.18平方米（旱地422.85平方米，其中基本农田105.04平方米；其他园地623.33平方米）。通过套图对比分析，超占土地面积201.68平方米（旱地180.78平方米，其中基本农田103.29平方米；其他园地20.90平方米）。
案件分析：XXX扶贫专业合作社现有社员62人，涉及农户62户，其中建档立卡户53户，涉及贫困人口231人。在增加群众收入、助力脱贫攻坚、带动当地老百姓发展有一定积极作用，有从轻处罚的情节。
案件定性：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第二款“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”、《基本农田保护条例》第十七条：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”之规定，该合作社已构成未经批准非法占用土地且非法占用基本农田的违法事实。
以上违法事实既有该合作社相关人员的询问笔录，又有该合作社生猪养殖场的现场勘测记录、现场照片等相关证据，事实清楚，证据确凿充分。
处理意见：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条、《云南省基本农田保护条例》第十七条之规定，结合我执法监察大队对该案的分析和我局对同类案件的处理，建议对该合作社做如下处理：
一、促进和保障人与自然和谐发展，是赋予环境资源法的历史使命
自第一次资产阶级革命以来，人类在工业化、城市化和化的进程中取得了前所未有的成就，也尝到了环境污染、生态破坏和资源能源危机的苦果，而酿成这种苦果的一个重要原因是人类没有正确处理和协调好人与自然的关系，干了许多违背自然生态的蠢事。我国在二十世纪五、六十年代“大跃进时期”和“十年动乱时期”，盲目推行毁林毁草开荒、围湖围海造田和打虎灭雀等征服大自然的运动，在“人定胜天”、“人有多大胆，地有多高产”等唯意志论的支配下，搞什么“开荒开到山顶，种田种到湖底”和“大炼钢铁”，结果造成了植被覆盖率降低、水土流失严重、生物多样性锐减、环境污染加剧、生态环境恶化、自然灾害频繁等一系列严重后果。近几十年来，尽管党和国家采取了一系列保护生态环境、保护野生动植物的措施，退田还林还草，治沙治水治山，但由于欠账过多、积重难返、治理污染艰难和恢复生态缓慢，至今仍然没有从根本上扭转环境污染和生态破坏恶化的趋势。实践和教训使人们认识到，谁违背大自然的规律谁就会遭到大自然的报复，自然生态失衡即生态平衡受到破坏的根本原因是人与自然关系的失衡，只有正确处理和协调好人与自然的关系，遵循自然生态规律，才能实现经济、社会和环境的可持续发展。
马克思主义认为，人与自然的关系是人类社会永恒存在的、不断发展的、对立统一的辩证关系，人与人的关系和人与自然的关系是互为前提和的关系，人与自然的和谐相处是人与自然的关系的主要和理想目标。马克思把“人类历史的第一个前提”确定为“有生命的个人的存在”和“他们与自然界的关系”。[1]人与自然的作用“表现为双重关系：一方面是自然关系，另一方面是社会关系”。[2]马克思在《一八八四年经济学手稿》中揭示，人是社会关系的总和与自然关系总和的统一，“社会是人同自然界的完成了的本质的统一，是自然界的真正复活，是人的实现了的自然主义和自然界的实现了的人道主义。” [3] 马克思主义的创始人把“人类整个进步”及“我们这个世纪面临的大变更”，即他心目中所追求的人与人的关系和人与自然的关系的主要内容，理解为“人类同自然的和解以及人类本身的和解” [4] 即人与自然的和谐及人与人的和谐这两个方面。
，国际社会已经普遍认识到人与自然关系的重要性和和调整人与自然关系的必要性。世界环境与发展委员会（WCED）于1987年4月发表了《我们共同的未来》这一著名报告，同年秋天由联合国第42届大会审议并接受。该报告提出，“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”[5]江泽民同志在第四次全国环境保护会议上的讲话指出：“可持续发展的思想最早源于环境保护，现在已成为世界许多国家指导经济社会发展的总体战略。”[6]可持续发展是以人为中心、以环境为基础的发展，实质是人与自然的和谐发展；可持续发展观主张人与自然的和谐共处，人与环境系统维持最和谐的关系，认为只有当人与人、人与环境和谐共处时，可持续发展才能变成现实。《我们共同的未来》在其第二章“走向可持续发展”的结论中指出：“从广义上来说，可持续发展战略旨在促进人类之间以及人类与自然之间的和谐。”[7]
李瑞环同志认为：“一部人类的发展史，就是人与自然的关系史。……在人口、资源、环境之间矛盾日益突出的情况下，必须调整发展的模式，寻求人与自然的和谐。”[8]江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的重要讲话提出：“要促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活。坚持实施可持续发展战略，正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系，改善公共设施和社会福利设施。努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。” [9]他在中共十六大报告中指出，全面建设小康社会的目标包括，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。” 中国环境保护的领导者和见证人，原国家环境保护局局长、全国人大环境与资源保护委员会主任曲格平，在香港城市大学发表演讲时将当代环境保护和可持续发展称为绿色革命，强调这种绿色变革“是一种从物质生产方式到政治、及社会文化观念的整体转变，是一种‘大转变’，需要采取涉及经济、社会、政治和文化各个方面的‘大战略’”：“从政治、法律和道德上看，要把对生命的尊重和对自然的生态系统的爱护纳入到政治、法律和道德体系中，把生命和自然生态系统作为与‘人’一样公正、公平对待的‘主体’，同自然平等相处，崇尚简朴的生活和有节制的物质消费，人类的需求不能超越地球生态系统的承载能力”。[10]2002年8月，中国政府发表了《中华人民共和国可持续发展报告》，该报告强调，中国将以人为本，以人与自然和谐为主线，以发展经济为核心，以提高人民群众生活质量为根本出发点，以和体制创新为突破口，不断提高综合国力和竞争力，全面推进经济、社会与人口、资源、环境的持续发展。2003年10月，胡锦涛同志在三中全会上的讲话强调，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，就要树立和落实的发展观，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的和谐发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持发展。这是摆在全党全国人民面前的共同任务。
目前，保护环境和合理利用自然资源已经成为我国的基本国策；促进人和自然的协调与和谐，使人们在优美的生态环境中工作和生活，已经成为全面建设小康生活和重要目标；各有关行业都在为实现人与自然和谐共处努力，各有关学科正在努力为正确处理人与自然关系提供指导。环境资源法是保护环境和合理利用资源的法律保障，应该在调整人与自然关系方面发挥其不可替代的重要作用，环境资源法学工作者应该为调整人与自然关系这一伟大实践进行理论创新。因此，正确处理和协调好人与自然的关系，促进和保障人与自然的和谐发展，是伟大时代和实践对环境资源法提出的要求。
二、环境资源法的性质和特点，决定它能够调整人与自然的关系
在正确处理和协调人与自然关系方面，环境资源法十分有效。环境资源法调整对象的特殊性，是其作为一个独立的法律部门、区别于其他法律部门的基本标志，也是环境资源法具有综合性、科学技术性和公益性的基础。环境资源法既调整人与自然的关系，又调整和环境资源有关的人与人的关系，调整人与人的关系反映包括环境资源法在内的法的共性，调整人与自然的关系反映环境资源法的特性。从具体的环境资源法律关系看，调整人与自然的关系和调整人与人的关系，往往交织在一起，互为因果关系、目的与手段关系；从总体上看，调整人与自然的关系，是环境资源法这一独立的法律部门产生的基本原因、发展的决定因素、长期存在的根本目的，是环境资源法的主导方面、本质方面；调整人与人的关系，是为了调整人与自然的关系的需要，是实现人与自然的和谐共处的途径和手段。
所谓环境资源法的调整，是指作为主体的环境资源法律影响、改变、协调（包括建立、产生、确认、赋与、作用、控制、改进、改善、消灭等）特定对象（包括人、人的行为、状态、关系、事项、工作和秩序等）的活动。在这里，主体是环境资源法。环境资源法的调整对象，主要是因开发、利用、保护、改善环境资源而发生的社会关系，包括因开发、利用、保护、改善环境资源所发生的人与自然的关系和人与人的关系这两种关系。所谓环境资源法调整人与自然的关系，是指环境资源法通过其制定和实施，影响、改变、协调（包括建立、产生、确认、赋与、作用、控制、改进、改善、消灭等）人与自然的关系。环境资源法律调整是从法的运作方面描述法的实现、法在生活中如何起作用的一个范畴。
环境资源法律之所以能够调整人与自然的关系，主要原因或理由是因为环境资源法律是人们的环境行为的行为规则。行为科学认为，行为是指人在环境的作用下有目的的活动，是人和环境交互作用的产物和表现。法律中的人是由人的一系列行为构成的，人等于他自己的一连串行为。正如马克思指出的，“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的。”[11]行为是法律世界中最经常、最普遍、最常见的东西，是贯穿法律运行过程的一个最具活跃性、能动性的驱动器和关键因素；法之产生、存在的初始动因是对人的行为的规范化；行为是法律控制的直接对象，是法实现其价值功能的立足点；行为是法的根本内容──权利的载体。法律规范作为人的行为规范或行为规则，其主要功能和作用是规范人的行为，即法律规范规定人应该如何行动，包括禁止什么行为、限制什么行为和鼓励什么行为。所谓人的环境行为（环境资源行为的简称），是指作用或影响环境资源的各种人的行为或活动的简称，主要指开发、利用、保护、改善环境资源的各种活动或行为。显然，环境资源法律中的人的法律行为都与环境（包括社会环境和自然环境）和结果（包括人与人关系的变化和人与自然关系的变化）发生联系。人们的行为既可以作用于人也可以作用于物（包括自然、环境、资源，下同）；作用于人的行为可以影响（包括形成、维持和改变等，下同）人与人的关系，直接作用于人的行为除了直接影响人与人的关系外，还可能间接影响人与物的关系；作用于物的行为可以影响人与物的关系，直接作用于物的行为除了直接影响人与物的关系外，还可能间接影响人与人的关系。在制定、改进并实施环境资源法的前后，人与自然的关系及与此相关的人与人的关系都会发生明显的变化，因而通过制定、改进并实施环境资源法既能调整人与自然的关系、也能调整与此有关的人与人的关系。
环境资源法律之所以可以调整人与自然的关系，是基于法律的作用和功能以及人与自然的关系是一种可以为人调整的关系这一基本性质。环境资源法律之所以能够调整人与自然的关系，首先是由人与自然关系的重要性决定的。人与自然关系的发展演变是环境资源法调整人与自然关系的主要动力，人与自然关系发展演变到一定程度，无论当时的伦理道德或政策法律是否调整人与自然的关系，都会要求伦理道德或政策法律去调整人与自然的关系。人类的伦理道德或政策法律的调整范围是与日俱进的、也是可变的，在某个时期的伦理道德或政策法律不愿意或不能够调整的关系或对象，在另一个时期可能成为伦理道德或政策法律愿意或能够调整的关系或对象。随着环境污染、生态破坏、资源危机的恶化，环境保护事业的发达，以及环境资源法制建设的发展，当今所有的环境资源法律或法规，都毫无例外地包含人与自然的关系、反映人与自然的关系、调整人与自然的关系。一部良好的环境资源法律就是一张人与自然关系的关系网，就是一幅反映、描绘人与自然和谐共处关系的蓝图。另外，法律具有调整、保护、、指引和评价功能，法律调整人与人的关系或人与自然的关系是指法的作用或功能。随着法律的发展和演变，法律的目的、任务、作用和功能正朝着多元化的方向发展，法律具有越来越广泛的任务、作用和功能。环境资源法的作用和功能之一，就是保护环境、合理开发利用资源，就是协调或调整人与自然的关系。环境资源法学与整个环境科学一样，都认为人可以协调或调整人与自然的关系，协调或调整的方式、途径或工具、手段可以多种多样，而法律只是其中一种重要的方式和途径。
环境资源法既调整人与人的关系、又调整人与环境的关系，还因为在环境资源工作或环境保护活动中人与人的关系和人与环境的关系并不是水火不相容的、有你无我的关系，而是一种共存、互容、密不可分的关系，即凡是对环境有影响的人为活动都可能同时产生这两种关系。
三、坚持理论联系实际，建立健全环境资源法调整人与自然关系的机制
马克思主义认为，人可以调整人与自然的关系是人与动物的本质区别，“动物仅仅利用外部自然界，单纯地以自己的存在来使自然界改变；而人则通过他所做出的改变来使自然界为自己的目的服务，来支配自然界。这便是人同其他动物的最后的本质的区别，而造成这一区别的还是劳动。”[12] 恩格斯在批判那种“只是自然界作用于人，只是自然条件到处在决定人的历史发展”的自然主义历史观时指出：“它忘记了人也反作用于自然界，改变自然界，为自己创造新的生存条件”；[13]“随着对自然规律的知识的迅速增加，人对自然界施加反作用的手段也增加了”。[14] 马克思主义认为，不断调整人与自然的关系，对人类社会的进步、生产的发展具有重要的作用，“社会地控制自然力以便经济地加以利用，用人力兴建大规模的工程以便占有或驯服自然力，──这种必要性在产业史上起着最有决定性的作用”。[15]人类可以通过各种工具和调整人与自然的关系，包括但不限于通过法律手段、行政手段、经济手段、科学技术手段和宣传教育手段等。当代人类社会对人与自然关系调整（包括直接调整和间接调整）的主要任务，是将人与自然的不和谐关系（主要表现为人类随意污染、破坏、浪费、掠夺自然环境资源）调整成人与自然的和谐关系（主要表现为尊重、热爱、保护、改善、合理利用、可持续开发利用自然环境资源）。环境资源法学主要通过法律手段调整人与自然关系的机制即法律调整机制。
环境资源法的调整机制，是指由环境资源法律调整主体、调整对象、调整行为（包括调整方法和调整过程）结合起来的整个系统的内部结构、内在联系和运作方式的统一，主要指环境资源法律对其调整对象实施影响、实现其调整功能的运作机理和运作方式。环境资源法律调整机制包括环境资源法律调整方法、调整对象、调整要素和调整过程等内容。环境资源法的调整方法是环境资源法的调整机制的主要组成部分，调整机制是各种调整方法的集合或整合，是对各种调整方法运作的动态反映、系统控制。
随着当代环境资源法学的兴起，环境资源法正在形成其富有特色的调整和调整机制（简称环境资源法的调整机制）。环境资源法调整人与关系的机制，可以分为广义的和狭义的两种。狭义上仅指专门的环境资源法规所特有的调整人与自然关系的机制，即生态化调整机制。广义上是指环境资源法律部门所采用的各种调整人与自然关系的机制，包括其他法律或法律部门所采用的调整人与自然关系的机制，以及专门的环境资源法律法规所特有的调整人与自然关系的机制。
环境资源法律部门是指调整因开发、利用、保护、改善环境资源所产生的关系（包括人与自然的关系以及与环境资源有关的人与人的关系）的各种法律规范的总称，是调整人与自然关系以及与环境资源有关的人与人的关系的各种法律渊源的总和。环境资源法律部门包括环境资源专门法或专门法律规范，以及与调整人与自然关系有关的其他法律部门的法律规范。专门的环境资源法律法规（简称环境资源法专门法）是环境资源法这一新兴的独立的法律部门的主体部分。环境资源专门法调整人与自然关系的机制，是法律调整人与自然关系的专门机制、主要机制、核心机制。与环境资源专门法相比较而言，其他法律或法律部门则处于次要地位，他们有关调整人与自然关系的法律规范数量较少、较分散、较单一。阐明并建立健全环境资源法的特有的调整方法和调整机制即生态化调整方法和调整机制，是环境资源法学研究创新的一个重要方面。“生态化”是原苏联学者创用的一个词，原意是将生态学原则渗透到人类的全部活动范围之中，用人与环境协调的观点去思考，根据社会、和自然的具体情况，最优地处理人和自然的关系。
环境资源法调整机制特别是生态化调整机制，是区别于传统法律调整机制的、具有特色的、环境资源法所特有的调整机制。它是对传统法律目的、法律价值、法律调整方法、法律关系、法律主体、法律客体、法律原则和法律责任的绿化或生态化。它以环境正义、环境公平、环境民主、环境效益、环境安全和生态秩序为自己的价值取向，以明确主体人和客体自然之间的法定关系、赋予人和非人物种的特定法律地位为特色途径，主要采用环境治理（environmental governance）方式（强调政府行政组织、营利性组织和非政府非营利组织之间的合作、协调和结合，提倡环境民主和公众参与），达到保护人和保护环境资源，可持续利用环境资源和可持发展经济、社会，实现人与人的和谐共处和人与自然的和谐共处的目的。生态化调整机制主要包括两个大的方面：一是根据人与自然关系的特点，而由专门的环境资源法律法规新创立的调整方法和机制；二是根据人与自然关系的特点以及调整人与自然关系的需要，而由专门的环境资源法律法规将其他法律部门的传统调整方法和机制予以绿化或生态化（指用生态观点、环境观点进行改造、完善），而新创立的调整方法和机制。运用生态化方法，环境资源法已经形成一整套调整人与自然关系的法律调整机制（或法律措施和法律制度），具体来讲主要是：环境资源调查（监测、监视、勘查、普查、抽查等）机制，包括环境资源调查、监测、监视、勘查、普查、抽查等制度；环境资源信息显示（报告、统计、公告、牌示等）机制，包括环境资源信息收集、统计、报告、公告等制度；环境资源问题预防机制（包括环境评价、规划、功能分区和预警），包括环境资源规划、环境影响评价、“三同时”、环境资源功能分区和其他预防预警等制度；环境资源行为机制（对环境资源行为的禁止、许可、行政要求、行为规范等），包括对环境资源行为的禁止、许可、行政要求等制度；环境资源整治、补救机制，包括环境资源治理、恢复、补救、补偿制度；环境资源行为激励和责任追究机制，包括各种激励制度、奖励制度、惩罚制度以及追究环境民事责任、环境行政责任、环境资源刑事责任的法律责任制度；环境资源行为监督管理机制，包括议会监督、行政监督、司法监督、环境资源公众参与制度等。
各国环境资源法制建设的实践证明，环境资源法不仅能够调整人与自然的关系，而且可以调整好人与自然的关系。坚持理论联系实际，从环境资源工作和环境资源法制建设的出发，研究环境资源法调整人与自然关系的机制，是当代环境资源法学的主要任务。为此，必须打破包括法学在内的人文社会不能研究人与自然关系的陈旧观点。人文社会科学应该与自然环境这一基础相协调，自然科学与社会科学的综合、人与人的关系和人与自然的关系在科学研究中的综合，是科学发展的方向和趋势。通过对自然、人与自然的关系以及对社会、人与人的关系这两个方面的综合研究，恩格斯得出了一个极其重要的结论，即：“我们不仅生活在自然界中，而且生活在人类社会中，人类社会同自然界一样也有自己的发展史和自己的科学。因此，任务在于使关于社会的科学，即所谓科学和社会科学的总和，同唯物主义的基础协调起来，并在这个基础上加以改造。”[16] 站在综合自然和社会、人与人的关系和人与自然的关系的高度，马克思指出了今后科学发展的趋势，即：历史本身是自然史的即自然界成为人这一过程的一个现实部分。自然科学往后将包括关于人的科学，正像关于人的科学包括自然科学一样：这将是一门科学。”[17]
注释：
[1]《马克思恩格斯选集》第1卷，第24页，人民出版社1972年版。
[2]《马克思恩格斯全集》第3卷第33页，人民出版社1965年版。
[3]《马克思恩格斯全集》第42卷第122页，人民出版社1979年版。
[4]《马克思恩格斯全集》第1卷第603页，人民出版社1956年版。
[5] 世界环境与发展委员会著，王之佳、柯金良等译：《我们共同的未来》。吉林人民出版社1997年版，第52页。版，牛津大学出版社1987年，第87页。
[6] 《环境报》，1996年7月20日第一版。
[7] 世界环境与发展委员会著，王之佳、柯金良等译：《我们共同的未来》。吉林人民出版社1997年版，第80页。
[8] 李瑞环：《关于我国绿化的几个问题》（1999年6月25日），登于《环境工作通讯》1999年8月15日第8期。
[9] 新华社北京2001年7月1日电。
[10] 曲格平：《从斯德哥尔摩到约翰内斯堡的发展道路》，《中国环境报》2002年11月15日。
[11] 《马克思恩格斯全集》第1卷，第16-17页。
[12]《马克思恩格斯选集》第3卷第517页，人民出版社1972年版。
[13]《马克思恩格斯选集》第3卷第551页，人民出版社1972年版。
[14]《马克思恩格斯选集》第3卷第457页，人民出版社1972年版。
[15]《马克思恩格斯全集》第23卷第561页，人民出版社1972年版。
2020年以来，我局紧跟市委市政府依法治市步伐，在市司法局指导下，牢固树立依法行政工作理念，完善行政执法制度，努力提高执法水平，建设法治魅力兴仁。现将我局2020年度行政执法总体情况报告如下：
一、行政执法机构和人员基本情况
兴仁市自然资源局为法定行政执法部门，共有行政执法主体1个，执法人员106人，取得《中华人民共和国国土资源执法监察证》和《贵州省行政执法证》人员共计67人。
二、工作开展情况
（一）深入学习宣传贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略。
1、开展深入学习宣传贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略。局党组、领导班子认真学习党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，通过党组会议、班子会议、党组中心组、全局干部职工政治理论学习会议等专题研究学习法律法规，教育引导领导干部践行“四个全面”战略布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持普法与围绕全市自然资源系统中心任务相结合，坚持普法与法治实践相结合，强化法治理念、突出法治主题、创新法治形式，坚定理想信念和政治信仰，切实强化领导班子的法律意识和法律素养，带动全市自然资源系统党员干部懂法学法守法用法，为推动法治政府建设营造浓厚氛围。
2、认真落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》。党政主要负责人带头学习，并组织认真学习党的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神和习近平新时代中国特色社会主义思想；通过党组会议、班子会议、党组中心组、全局干部职工政治理论学习会议等专题研究学习《民法典》等法律法规，坚持普法与法治实践相结合，强化法治理念、突出法治主题、创新法治形式，切实强化领导班子的法律意识和法律素养，带动全市自然资源系统党员干部懂法学法守法用法；按照新冠肺炎疫情防控措施和工作要求，严格依法开展和落实防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的相关工作，安排人员每日值班，对办事人员进行体温检测和健康码检查。
（二）严格依法行政。
严格执法人员资格管理，深化行政执法。2020年以来，行政处罚总数为15宗，罚没收入176.96万元；行政处罚被申请行政复议1宗，占行政处罚总数的6.7%；行政处罚直接被提起行政诉讼0宗。行政复议决定撤销、变更或者确认违法0宗；行政复议后又被提起行政诉讼0宗。行政许可申请总数为389宗，予以许可389宗；行政许可（含不予受理、予以许可和不予许可）被申请行政复议0宗；行政许可（含不予受理、予以许可和不予许可）直接被提起行政诉讼0宗；行政确认25宗；行政检查5宗；其他行政执法行为被申请行政复议或直接被提起行政诉讼0 宗。
（三）强化全民普法工作质效，夯实依法治市群众基础。
落实好“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”“谁服务谁普法”普法责任制，实现普法责任清单全覆盖。充分利用宪法日、地球日等节日及执法进行普法。利用好每一次执法机会，通过对有关法律法规进行浅显易懂、简单明了的讲解，让群众知道什么行为当为，什么行为不能为，形成既是执法现场，也是普法现场的普法氛围。充分利用互联网优势，借助兴仁市人民政府门户网平台，对我单位依法查处的违法主体进行公布，助力法治信息化建设。目前，已公示违法主体15家。
三、主要措施
（一）定制度。结合实际，制定重大行政决策程序相关配套实施制度，进一步推进行政执法“三项制度”在自然资源执法过程中的全面落实，规范行政执法行为，完善行政执法程序，强化行政执法监督，实现公正文明执法。全面推行行政执法公示制度。按照“谁执法谁公示”原则，及时公示执法内容的采集、制作、传递、审核、发布、更新等职责，依法客观及时公示行政执法信息。包括事前公开、事中公示和事后公开以及其他依法依规应当公示的事项。全面推进执法全过程记录制度。按照“谁执法谁记录”原则，对行政征收征用、行政许可、行政处罚、行政检查等执法行为进行全过程记录，做到执法全过程留痕和可回溯管理。全面推行重大执法决定法制审核制度。重大执法决定前，必须提交法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得提交决策、不得作出决定。
（二）强队伍。加强对执法人员和法治工作人员的培训。我局每年都会不定期组织综合行政执法大队和各自然资源所进行电视讲座、专家讲座等方式集中学习。通过工作微信群、QQ群发送民法典、土地管理法等法律规范电子版，并订阅《自然资源管理常用法律法规汇编》、《自然资源执法监察政策文件汇编》等供全体干部职工进行学习，有效提高队伍依法行政的能力水平，有力推进严格规范公正文明执法。
（三）重程序。我局行政执法工作均是以兴仁市自然资源局为主体实施，案件承办人员均为具有《中华人民共和国国土资源执法监察证》或《贵州省行政执法证》的执法工作人员担任。对于自然资源违法案件的办理，严格按照《自然资源违法案件查处工作规程》执行；在作出行政处罚决定前，均按规定组织召开案件审理会，依据《黔西南州国土资源局行政处罚自由裁量权规范标准》，经集体决议，确定行政处罚。
四、存在问题
（一）执法队伍建设还需进一步加强。随着社会的进步，自然资源领域和行政法律法规的修改，行政执法队伍素质和业务技能的提高是一项长期的任务，对行政执法队伍的继续教育和培训应常抓不懈。
（二）行政执法“三项制度”在具体实施上有待进一步全面、深入。执法全过程记录方面，文字记录和音像记录资料的记录、保管、制作入卷还不够规范。
五、下一步打算
我局将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻学习党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，扎实推进法治政府建设工作。一是进一步深入学习习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，切实提高依法行政意识、依法行政能力和水平；二是进一步完善依法行政各项制度，严格落实行政执法“三项制度”，切实提高依法行政执行力；三是完善行政许可事项审批，切实提高行政服务效率；四是进一步加大政务信息公开力度，实施阳光行政，自觉接受司法监督、社会监督；五是进一步健全自然资源重大事项民主科学决策机制，提高自然资源行政决策水平；六是注重青年人才培养，鼓励青年人加强学习各种知识技能，尤其是国家统一法律职业人才的培养，进一步强化新时代法治队伍建设和人才培养。
仅供参考
2020年以来，为深入推进依法行政，加快法治政府建设，根据《全面依法治县2020年工作要点》有关要求，对照标准，突出重点，扎实推进，通过加强法制培训、规范执法行为、落实行政执法责任制、健全完善行政执法制度等一系列措施，不断提高依法行政水平，依法治县工作取得明显的成效。现将具体工作情况总结如下：
一、加强组织领导，明确工作职责
为将依法治县工作落到实处，成立了自然资源局依法治县工作领导小组，局长xx同志任组长，副局长xx、xx同志任副组长，各股室负责人为成员。基本形成了主要领导挂帅，分管领导主抓，领导小组负责日常工作的工作局面。
二、完善制度，规范流程，有序开展依法治县活动
（一）健全完善管理制度，建立规范流程。
为规范依法行政，提高行政效率，制定了一系列相关行政管理制度。一是制定了《党组集体学法学政策制度》《职工学法政策制度》《法律顾问制度》《领导干部学法用法制度》《会前学法制度》《财务管理制度》等行政管理制度，对行政执法人员的着装礼仪、言语举止、举报受理、廉洁自律、日常学习等方面做出了的要求；二是严格执行《省国土资源行政处罚自由裁量权适用标准》，防止滥用自由裁量权，杜绝行政执法随意性；三是加强执法工作的效能监督检查。认真落实行政执法案件追究制度，完善行政执法职责，采取领导班子成员不定期对执法行为进行明查暗访、重点回访等有效措施，不断提高依法行政、廉洁勤政的水平，为依法行政营造了良好的约束机制。
（二）规范依法行政工作流程，全面推进政务公开。
对凡涉及自然资源征地信息和自然执法的职能职责、法律法规、审批事项、办事程序、制度规范、收费标准及依据，及时全面地向社会公开，接受群众监督。
三、具体措施
（一）领导班子带头学法，在职人员认真学法。
领导班子要时刻为法律及业务知识充电，在本单位定期学法普法会议上带头学法，其中集中学法不少于12次（即每月组织一次集中学习）。建立完善单位依法决策和重大事项决策法律咨询、重大决策风险评估机制，将决策过程置于法治框架内，使班子成员与全体干部职工的依法决策、依法管理的能力和水平不断提高。
（二）加强单位法治文化建设及宣传。
注重机关、单位法治文化建设，组织、协调好法制书刊、宣传画等资料的创作，推动法律知识的普及和法治文化的创新。扎实开展法制宣传教育，为自然资源法制建设发展营造良好法治环境。
为搞好普法依法治理工作，确保工作取得实效，把普法依法治理工作纳入了单位日常工作安排，认真研究制定了年度工作计划，按要求报送年度工作计划、总结等各种资料，提高全县各机关事业单位的机构编制法治意识，特别是全国法制宣传日组织全体干部职工再次集中学习了组织职工学习《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《省土地整理项目管理暂行条例》《行政处罚法》《不动产登记暂行条例》《矿产资源法》和司法部门规定专业法和普及法，并展开了热烈的讨论。
（三）落实学法制度，提高法治素质。
一是领导干部“领”学。局党组成员注重加强自身示范引领作用，率先垂范，坚持带头营造“多学”、“勤学”、善学”、“用学”的良好氛围；二是中层干部“互”学。今年以来，持续抓业务学习，对学习时间、学习内容等进行统筹安排。
四、2021年的工作思路
我国涉及自然资源所有权的法律主要有《宪法》、《物权法》、自然资源单行法、行政法规以及地方性法规或规章。宪法第9条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。对于该条文，有学者认为，这意味着对集体所有的自然资源均作了明确性规定，因此，除此以外的一切自然资源，包括宪法未列明的其他自然资源，均应归国家所有，包括人类已发现的和未发现的自然资源。
另有学者认为，无论是从字面意义还是从规范结构上看，宪法第9条中的等字的未穷尽列举之意非常明显，而我国以生产资料公有制为主体的经济制度以及从资源利用的发展来看，都可以推测出宪法第9条中的等字具有开放的内在含义，除少数法定特例之外，一切自然资源都为国家所有。换言之，宪法第9条形成了我国自然资源以国家所有为主、集体所有为辅的所有权制度体系，自然资源私人所有权基本没有存在的空间，也就是所谓的自然资源所有权的二元结构。相比较而言，域外国家或地区自然资源所有权结构更加复杂，自然资源可能为国家或地方政府所有、私人所有，还可能是无所有权。从形式上看，我国自然资源所有权体制简单明了：私人不拥有自然资源所有权，集体拥有部分经法律明确规定的自然资源，其他的自然资源皆为国家所有。但是，理论界亦有不少学者对国有自然资源范围的绝对开放性提出异议。
在物权法制定过程中，有学者提出，地表水与野生动物不宜被规定为属于国家所有;对于陨石、乌木等，许多学者提出应该属于无主物，应适用先占规则;至于气候资源，不少学者反对其成为国家所有权的客体。这些观点，又颠覆了自然资源或者属于国家所有，或者属于集体所有的认识。对宪法第9条等字的不同理解，直接决定了国有自然资源的范围。《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。习近平总书记作出的《改革决定的说明》进一步提出应落实全民所有自然资源资产所有权。毫无疑问，倘若国有自然资源的范围不确定，必然影响改革的开展与深化。因此，界定国有自然资源的范围具有十分重要的实践价值。本文的研究思路是，首先对反对国有自然资源范围具有绝对开放性的观点予以分析，指出其不足，进而提出宪法第9条等字的应然理解，并对自然资源国家所有权的性质做简要评论，从而实现逻辑上的自洽。
二、相对列举未尽观的不合理性分析
有学者认为，宪法第9条中的等字，虽然体现了国有自然资源范围的开放性特征，但这并不表示除集体所有的自然资源皆为国家所有，某自然资源是否属于国家所有，应有法律的明确规定。本文将这一观点表述为相对列举未尽观。但是，在笔者看来，这种观点至少存在两个方面的不足，兹分述之。
(一)自然资源是否属于国家所有的标准难以确定
如果承认宪法第9条等字是相对列举未尽，那么应根据何种标准来确定哪些自然资源从属性上可以或者应当被界定为国家所有，哪些自然资源不应该被确认为国家所有?归纳起来，主要有如下几种观点：第一，战略意义标准。有学者认为自然资源国家所有的规范领域是具有战略意义的生产资料，在此基础上立法者进一步可以根据整体利益和长远利益两个解释基准对战略意义进行立法裁量而享有一定的政策形成空间。某些不具有整体利益和长远利益特征的自然资源也可以经由立法裁量不归于国家所有和集体所有，而允许私人所有。其理由是，确立自然资源国家所有是保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，保证个体经济为社会主义服务，保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件。因该理由来自1982年宪法修改委员会副主任委员彭真所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，故而是制宪者的原初意图。第二，共有物标准。
罗马法把非交易物区分为人法物和神法物， 人法物又被区分为共有物、公有物和团体物。其中，共有物是指那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品;因而它们不是由法来调整，而是放任由大家使用。公有物就其自身而言是易获取的和易对其实行经济管理的，但是出于公共福利的目的，它们被实证法保留给公民普遍使用。因此，有学者认为某些自然资源如气候资源属于公众共有物，从性质上讲，公众共有物不应该为私人所有，也不应该为国家所有，而应该由公众自由使用。为防止公地悲剧与反公地悲剧的发生，可以采用政府规制与市场竞争的方式进行管理，并非一定要确立为国家所有。质言之，该观点认为，某一自然资源是否应为国家所有，应根据该物的性质来定，若该物符合共有物的特征，则不应该纳入国家所有的范畴。第三，是否符合民法所有权理论之标准。该观点是以民法所有权理论来审视自然资源国家所有权。例如，有的学者认为，江河湖泊的水与野生动物资源等，无法特定，不能直接支配，不具有排他性，不符合民法物权理论有关物的定义，规定为国家所有，与法理相悖。有的学者认为，从所有权的由来、特征和功能来看，某个类型的自然资源所有权的形成，需要具备三个最基本的前提条件：一是稀缺，二是能够被比较准确地特定化，三是在开发利用过程中没有外部性影响或者影响很小。就气候资源而言，该资源是恒定资源，整体上取之不尽、用之不竭，故不符合稀缺要件;就现今技术条件来看，人类尚不具备对气候资源予以特定化的能力，不符合物的特定性之标准;气候资源虽为清洁能源，但其存在的外部性影响不是在所有权框架内能得到有效解决的。所以，并不具备将气候资源设定所有权的前提条件。
三、代结语：自然资源国家所有权的公权属性与民众之忧的消解
自然资源属于国家所有已成为一个普遍现象，差别在于国家所有范围的大小不同而已。诚如学者所言，规定自然资源国家所有权，成为一种正在形成中的、世界性的新趋势，意识形态没有成为自然资源国家所有权入宪的天然障碍。其原因是自然资源国家所有具有政治、经济、社会公平、国家安全等方面的正当性。在众多的自然资源所有权争论中，反对某些自然资源属于国家所有的重要原因，无非指向国家是与民争利以及担心国家以自然资源所有权人的名义向使用者收费。显然，造成这种担忧的根本原因在于把自然资源的国家所有权等同于民法上的所有权。只要确定自然资源国家所有权的公权属性，并对国有自然资源予以科学的分类，就可以既做到合理使用自然资源，又能够有效消除公众对自然资源国家所有的忧虑。
随着当代资源环境问题的发展，水权、海域使用权、渔业权、矿业权、林业权、狩猎权、采集权等新型权利正在迅速生长，围绕这些新型权利在权利大家庭中的归属，“用益物权”、“准物权”、“特许物权”及“资源权”等各种理论纷沓而至。与自然资源使用权领域的丰硕成果相比，学术界对它们的母权———自然资源国家所有权的关注却极为有限。然而，所有权“是民法权利体系的逻辑起点”，“缺少所有权概念，大陆法系物权法制度便无法建立起来”。了解当代自然资源国家所有权制度发展的新趋势，有助于深化我国的自然资源物权改革。
一、当代自然资源国家所有权制度的趋同性
（一）自然资源国家所有权制度的意识形态色彩自然资源国家所有权制度在世界各国普遍存在。但正如马克思所言，“在每个历史时代中所有权以各种不同的方式，在完全不同的社会关系下面发展着”。在为什么选择自然资源国家所有权制度，以及在何种程度和范围上选择自然资源国家所有权制度方面，各个国家的初衷并不相同。社会主义和资本主义两大阵营对立的冷战时期，政治制度、意识形态的考量是影响各国选择自然资源国家所有权制度的根本因素，该制度也因此具有浓厚的意识形态色彩。在私有制国家中，自然资源的私人所有比较普遍，也不存在按照主体不同将所有权划分为国家所有权、集体所有权、私人所有权，分别加以规范的法律传统。在社会主义国家中，自然资源国家所有权则被视为社会主义和公有制的象征，具有不同的内容和功能。自然资源国家所有权制度在社会主义国家的确立，源于马克思、恩格斯和列宁的土地国有化理论，其初衷是为了消灭资本主义生产方式。马克思认为，“社会的经济发展、人口的增加和集中……将使土地国有化愈来愈成为一种‘社会必然性’。抗拒这种必然性是任何拥护（私人）所有权的言论都无能为力的。”“土地国有化将使劳动和资本之间的关系彻底改变，归根到底将完全消灭工业和农业中的资本主义生产方式。”1917年11月8日前苏联的《土地法令》永远废除了土地私有制，一切土地成为全民的财产并无偿地交给劳动者使用。《土地法令》同时还规定了地下蕴藏、水利和森林的国有化。在前苏联的影响下，土地等自然资源全部或主要为国有成为社会主义国家的标志。1922年的苏俄民法典第58条规定：“在法律规定的范围内，所有人有占有、使用和处分的权利。”这一所有权的定义承袭了大陆法系传统，并没有独特的无产阶级的目的性。但它同时根据权利主体的不同，对国有所有权、集体所有权和个人所有权形态加以区分，给予国家所有权的内容以最广泛的确认，而个人所有权的内容则最为狭小。1964年苏俄民法典不仅继承了这种分类方式，而且将国家所有权同社会主义所有制联系在一起。因此，“1922年及1964年的民法典不是保障私的所有权的民事立法，而是意识形态下的以限制私有关系为目的而使用的法律手段。”
（二）当代各国自然资源国家所有权制度意识形态色彩的淡化与社会主义和资本主义两大阵营对立时相比，当代国家在选择自然资源国家所有权制度时，已更多地考虑自然资源自身的特点，以及克服生态和环境危机的实际需要，因而不同国家的自然资源国家所有权制度表现出一定的趋同性。20世纪以来，特别是20世纪中期以后，随着人口与资源、环境矛盾的尖锐化，自然资源在维护生态平衡、维系环境质量等方面的非财产价值日益彰显。西方市场经济国家较早从经济学的角度，来考虑自然资源产权安排对自然资源可持续利用和环境恶化的影响，并建立了“公地的悲剧”、“囚徒困境”、“集体行动的逻辑”等成熟模型。经济学理论揭示，因为存在“搭便车”的问题，任何时候只要许多人共同使用一种稀缺资源，资源便会发生耗竭性退化，其解决方式有两种，一种是实行彻底的私有化；另一种是对绝大多数自然资源实行中央政府的集中控制，建立国家所有权。然而，自然资源提供的环境质量等服务具有由团体共同使用或消费的特性，既不是可以交易的商品，也不能由个人作为私有财产来排他所有和控制，通常由公共机构来控制。因此，当代社会“自然资源产权结构的发展，正在经历一个朝向公共所有权和中间公共供应者的基础性转变。”作为最重要的环境公共服务供应者，国家成为许多自然资源的所有权人。自然资源财产价值与非财产价值之间的博弈与平衡，动摇了近代私人所有权在自然资源所有权体系中的绝对主导地位，当代社会出现了限制自然资源上的私人所有权和肯定自然资源国家所有权的新趋势，国家所有权在自然资源产权结构中的地位迅速提升。受经济学研究的影响，以及开发、利用和保护自然资源的现实需要，越来越多的私有制国家确立了自然资源国家所有权。例如，由于矿藏在国民经济中的重要作用，进入20世纪之后，资本主义国家在不放弃土地私有制的情况下，普遍确立了对一国全部或主要矿产资源的国家所有权制度。20世纪80年代东欧巨变之后，前社会主义国家普遍实行了私有化，将自然资源国家所有权制度与全民所有制和社会主义意识形态脱钩，土地等自然资源国家所有的比例也有所下降。但是，这些国家的自然资源并没有完全私有化，许多重要的自然资源仍然属于国家所有。20世纪80年代以来，随着前苏联的解体，许多前社会主义国家先后对以土地为代表的自然资源实行私有化，不仅将自然资源国家所有权与全民所有制和社会主义意识形态脱钩，而且自然资源国家所有权的比例也有所下降，但是，这些国家仍然保留了对水资源、矿产资源、重要的土地、森林等自然资源的国家所有权。中国、越南等国则在坚持社会主义公有制的前提下，对自然资源国家所有权进行了与市场经济相接轨的改革。此外，20世纪中期以来，随着环境问题的发展，许多自然资源的稀缺性持续上升，水、大陆架、空气、专属经济区或其中的重要资源、近陆海域、大气层等非传统自然资源，以及一些没有显著经济价值，但对生态平衡有重要意义的自然资源，如生态脆弱地等开始进入国家所有权的视野，越来越多的国家甚至将所有地下的有机物和无机物、可以利用的元素和物理力量、生态系统、太空等归属于代表公众的国家所有。由于历史传统、意识形态等因素的影响，各国的土地所有权状况虽然有较大差别，但当代各国的立法和判例已普遍将矿产资源、水资源，以及重要的生态脆弱地归为国有。以水为例，1976年国际水法协会（IAWL）在委内瑞拉召开“关于水法和水行政第二次国际会议”，提倡“一切水都要公有，为全社会所有，为公共使用，或直接归国家管理，并在水法中加以明确”。如果说将水资源在内的自然资源归于国有，曾经是以前苏联为代表的社会主义阵营的专利，政治制度、意识形态的考量是主要因素；那么，20世纪中期以后，世界范围内通过立法限制水资源的私有，宣布水资源的国有化，就是一种极为普遍的现象，其中还包括许多至今仍实行土地私有制的国家，这与政治制度、意识形态，乃至法律传统并没有必然的联系。“现代各国立法和判例都规定水资源国家所有的事实，提醒我们将国家所有权与社会主义公有制在任何时候都捆绑在一起的立法模式和思维习惯应该转换。”总的来说，政治制度、意识形态的传统虽然对当代自然资源国家所有权制度的发展仍有影响，但已日趋淡化。由于全球性的环境恶化，以及水资源短缺、森林和草场退化、能源危机等诸多人类共同问题的出现，自然资源国家所有权制度在维护自然资源的可持续利用，以及促进自然资源公平分配方面的独特功能，日益得到不同社会制度国家的普遍重视，保障可持续发展正在成为当代自然资源国家所有权制度的基本功能之一，进而导致当代各国的自然资源国家所有权制度表现出更多的趋同性。
二、当代自然资源国家所有权制度的分类调整趋势
（一）自然资源国家所有权制度分类调整的历史发展罗马法开创性地以自然资源的属性及其用途为标准，对国有自然资源进行分类调整。在罗马法中，私人所有权中的“私”，是以所有物的用途为标准来划分的。“私”不是指主体的身份是个人还是公共机构，而是指其用途为“私”，即用于所有者的私利，而非公共使用。“私人”既包括个人，也包括国家或市府等公共机构。相应地，国有自然资源也有“国家公产”与“国家私产”之别。“国家私产”具有“私”的用途，国家可以排他支配，它与个人私有财产相同，人民不得直接使用，这类自然资源也可以归私人所有。“国家公产”具有“公”的用途，其所有权不能属于个人，只能属于国家、市政等公共机构，这类自然资源包括人法物中的公有物和公法人物。公有物和公法人物具有公共使用的特性，这是它们不能成为私人所有权的根本原因。如罗马法上的河川分为公有物之河川与非公有物之河川两种。前者指供全体罗马人共同使用的大川巨流，后者指属于沿岸土地所有人的细流。如果自然资源公共使用的目的消失，仍可成为私权的标的。可航河流属于公共性质，私人权利只适用于两岸和河流中的岛屿；在河流改道后，遗弃的旧航道丧失公共性，就归毗连土地的所有人。“国家公产”与“国家私产”具有不同的功能。“国家私产”不仅范围较广，而且功能复杂，具有在政治、军事及经济等多面维护国家统治的意义；“国家公产”的功能则较为单一，就是保障社会共同体成员对水、空气、海和海滨等特定自然资源的公共使用。任何人，包括国家在内，都无权对其进行排他性的占有，侵害社会公众的使用权。罗马法中的所有权观念与制度建立在个人主义基础上，是权利人对标的物的全面的支配权，包括占有权、使用权、收益权、处分权等。但是，罗马人很早就认识到，可航河流等许多自然资源具有很强的公共性，这类自然资源如果属于私人所有，出于私人的目的来占有、使用、收益和处分，就会带来严重的社会问题。为了避免私人所有权与公共使用之间的矛盾，罗马法将这类自然资源排斥在私人所有之外，归属于国家所有，但国家只在作为公共权利的管理者或受托者方面享有权利：首先，国家要保障公有物和公法人物用于公共用途。罗马法认为，“没有一个人可以被禁止钓鱼，正如没有一个人可以被禁止捕鸟一样，但某人可能被禁止进入他人的土地。”其次，国家对侵犯其公共用途的行为予以制裁。如有妨碍他人使用人法物的，被认为是侵犯他人的人格，致害人受侮辱之诉的制裁。再次，为保障公共用途，对公有物和公法人物的处分权受到限制。它们不能成为契约的标的，不得买卖让与，也不能查封或因时效而取得，永远由公共机构控制，不存在转化为私有的可能性。任何社会都需要大量公共的自然资源，供社会成员共同利用。在西欧封建社会，罗马法关于“国家公产”的思想，为公共信托原则和公地制度所继承，它们都继承了罗马法中一个至为朴素的思想：公共资源由公众共享。在公共信托中，国王只是作为人民的代表，拥有公共资源的信托所有权，公众普遍享有对可航水域的航行和捕鱼的公共权利，国王不能为个人私利，甚至国家“私利”的需要而处置公共资源，剥夺人民的公共权利。“实际上，公共信托原则的产生是国王屈服于国会和民众压力的结果，其初始目的就是防止国王倚仗其所有权而排除社会公众的权益以及授予其宠臣以特权。”公共信托原则限于通航和捕鱼，曾经在欧洲农村长期、广泛存在的公地制度则提供了对其他自然资源的公共权利。在国王或领主土地上，分配或出租给农奴进行排他性利用的土地只有可耕地，大量的沼泽、湿地、草地、森林等自然资源必须提供给居民共同使用。“公地制度就是习惯”。公地一般归国王或领主管理，他们通常对公地享有较大的权利，但农民作为使用者对公地享有的权利与监管者的权利同样重要，双方都遵循共同的方法对公地予以使用。及至近代，《法国民法典》继承了罗马法的分类调整思想。以客体能否为私人所有为标准，自然资源国家所有权分为两类：一类是国家“私产”，即国家所有的可私有的自然资源，由民法调整，原则上依所有人的意愿而支配；第二类是国家“公产”，即专属于国家所有的，不可私有的自然资源，它具有公共性质，由行政法或公法规范。19世纪的公产理论认为，公产是根据自然性质属于公众使用的财产，其中的自然资源称为自然公产。自然公产在本质上具有公共利益性质，是非生产性财产，不能产生收益，政府的作用仅限于保存和维持，无须多加干预。至于哪些自然资源是公产，哪些是私产，并没有成文法作出统一的规定，主要依靠两种方式来判断：一是根据法院的判例决定；二是通过成文法作出个别性的规定，如海岸、可通航的河流等根据法律规定属于公产。总的来说，19世纪时，法国自然公产的范围比较狭窄，局限于海岸、可通航的河流等。
（二）当代自然资源国家所有权制度分类调整的完善与《法国民法典》相比，当代国家民法典对自然资源国家所有权分类调整的进一步完善主要体现在以下方面：国家公产的范围急剧扩大。（1）国家公产的范围可以超越国界，许多国家甚至将位于国家领土之外的自然资源，如大陆架等归为国家所有；（2）增加了新的国家公产种类，如领空、空间、法律确定的同温层等；（3）传统国家公产的范围更宽，如与水相关的公产不再局限于可通航或可漂流的江河，而是扩大到《阿根廷民法典》中的“一切能取得或具有满足一般利益之能力的水域”，乃至一切水体，以及河床、湖底等相关资源，与海洋相关的公产除海岸、海滩外，还扩大到内海、近海、领海等。国家公产和国家私产的区别更为清晰。专供公众使用的国有自然资源，即国家公产或公共财产，普遍不符合民法对所有权客体的要求。作为所有权客体的物，是指存在于人体之外，占有一定空间，能够为人力所支配并且能满足人类某种需要，具有稀缺性的物质对象。物须具有的特征主要是：（1）须存在于人体之外；（2）须为有体物；（3）须能够为人力所支配；（4）须独立为一体；（5）须具有特定性。然而，作为国家公产的自然资源一般是水体、河流、江、湖、海洋等，危地马拉等国甚至还将其范围扩展到大陆架、领空和法律确定的同温层，这些自然资源与民法所有权意义上的“物”有着显而易见的区别。首先，国家公产不具备特定性。水体、河流、江、湖、海洋等自然资源都是对某一类物质的泛指，是一国范围内，抽象的，整个的自然资源，而非民法上具体的，可以排他支配的财产。各国列入国家公产范围内的自然资源虽然存在一定的差异，但一般为流动性资源和复合性资源，难以完全特定化。其次，国家公产不一定具有经济价值。领空、同温层等特殊资源目前一般不具备经济价值；水体、河流、江、湖、海洋等自然资源的经济价值，取决于它们的位置、稀缺程度，以及是否能为人类方便地利用，如果资源的地理位置过于偏僻，目前尚不能为人类所利用，实际上就暂时不具备经济价值。非专供公众使用的国有自然资源，即国家私产或国家财产，主要为土地、矿产资源，主要是以经济价值提供服务，一般具有特定性，可以成为或相对容易通过扩张解释成为民法所有权的客体。两类自然资源国家所有权的功能更为明确。当代国家的民法典反复强调，国民对公产平等而自由的使用权，不允许国家独占公产。对于国家公产，国家享有管理自然资源的权利，同时也承担着提供公共资源，以供全体国民使用的义务。对于国家私产，民法典强调的是国家享有类似私人所有者的权利，即国家可以排他地享有自然资源上的利益，未经国家同意，任何个人和组织都不得擅自开发利用国家私产。自然资源国家所有权分类调整更为普遍。意大利、西班牙等欧洲国家，以及大量拉美国家的民事立法都明确地采取了自然资源国家所有权分类调整方式。一些在民法典中没有明确进行国家公产和国家私产区分的国家，特别是部分前社会主义国家也出现了对自然资源国家所有权进行分类调整的雏形。如《蒙古民法典》将国家财产分为公用的国有土地和国库，强调公民有权不经任何人同意进入公用的国有土地，并有权在法律允许的范围内使用此等土地中的自然物。《蒙古民法典》还规定，占有、使用和处分国库的程序，由法律规定。
三、当代自然资源国家所有权制度的多元化调整趋势
直到近代，由于自然资源的法律价值主要表现为财产价值，自然资源国家所有权的客体以国家私产为主。尽管近代出现了自然公产制度，但是自然公产的范围非常有限，而且局限于经济上的利用。因此，自然资源国家所有权成为私人所有权的附庸，主要依赖民法或私有财产权利体系来调整。
（一）当代立法中的自然资源国家所有权制度多元化调整趋势随着自然资源非财产价值的提升，当代自然资源国家所有权制度日益呈现出公法和私法相结合的多元化调整趋势。在大陆法系国家，不同国家和地区的民法典对自然资源国家所有权的规范程度存在较大差别，有的只是个别条款，有的则有着较为系统的规定，如《智利民法典》等，但是这些民法典都没有明确规定自然资源国家所有权的具体内容，其条款限于：（1）确定自然资源国家所有权的主体是国家、政府或人民；（2）宣告国家所有的自然资源的范围；（3）明晰国家所有的自然资源的类型，即是否为专供公众使用；（4）规定自然资源国家所有权的法律适用，即是否适用民法。20世纪以后，从自然公产的视角对自然资源国家所有权的行政法研究驶入了快车道。公产成为一个普遍的术语，指的是被一群人分享的资源。法国占支配地位的理论是承认行政主体对公产的所有权，并从理论上探讨了公产所有权与民法所有权的区别。德国和日本行政法上与公产类似的制度称为公物制度。通过自然资源法来宣告自然资源的国家所有权也是当代各国的普遍做法，它们既可以对宪法或民法、行政法中已经宣告的国有的自然资源作出更为详尽的规定，又可以对其他法律尚未涉及的自然资源宣告国有。例如，对于民法典回避的自然资源国家所有权问题，德国就是通过自然资源法来规范的。德国的《联邦运河法》规定，运河归联邦政府所有并依行政管理方式行使所有权，《联邦水道法》规定，海水水道所有权，也归属于联邦。各联邦州也有自己的水法，新的各州法区分了公共水域与私人水域。如巴登.符腾堡州的《水法》第5条，径称州与城镇对公共水域河床的“公共所有权”，并声明民法关于土地所有权之规定，仅在“依公共水域之目的以及水法而生的限制对其无抵触时”，才可适用于公共所有权，最后还简洁地声称：“对公共所有权，不得以私法法律行为予以处分”。在英美法系国家，以普通法调整自然资源国家所有权制度的同时，还出现了来源于普通法，以保护环境为主要目的的新公共信托原则。1970年萨克森教授提出了“环境公共信托论”，寻求扩大公共信托原则的范围，使之包含环境保护。萨克森教授认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的要素，在受到严重污染和破坏，以致威胁人类正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，应该是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。为了合理支配和保护这种“共有财产”，共有人委托国家来管理。国家对资源环境的管理是受共有人的委托行使管理权的，因而不能滥用委托权。政府的主要目的是增进一般公共利益，就连公共物也不能为了私的利益将其从可以广泛、一般使用的状态而予以限制或改变分配方式。新公共信托原则宣称，某些资源具有如此普遍的公共性质，以致于它们在本质上否定经典的自由主义意义上的私人所有权。一些法学家甚至认为，公共信托原则“是真正的共同土地概念，它已经和持续地表达了对土地资源的共有的利益和权利。”在保护的公共利益方面，新公共信托原则将关注点从商业和捕鱼转移到环境利益上，更多重视水质、野生生物保护、美学价值、娱乐使用等生态利用。州和联邦政府“作为受托人，有义务与环境危害和环境恶化作斗争。”新公共信托原则的适用跳出了可航水域的狭窄领域，扩张到更为广泛的自然资源上，一般包括：1.可航行水域及其下的土地、海岸和湿地；2.成文法明文规定的不可航行水域，如泉水、地下水等；3.公园；4.森林、树木；5.野生动物；6.电磁波；7.空气等。并且，随着可航水域标准的修改，可航水域本身的范围也大为扩张。许多学者认为，公共信托原则还可适用于景观资源，开放空间，能量，生态系统及历史名胜的保护等。传统上，私有制国家宪法对所有权的保障，是国家对私人所有权的保障。19世纪的宪法回避直接规定国家所有权，但是，20世纪30、40年代以来，特别是70年代以来，宪法直接规定自然资源国家所有权却成为一个相当普遍的现象，至今已有40多个国家的宪法中规定了各种形式的自然资源国家所有权，成为一种正在形成中的、世界性的新趋势。自然资源国家所有权入宪，与国家的政治经济制度没有必然的联系。虽然社会主义国家有在宪法中规定自然资源国家所有权的传统，但自然资源国家所有权的入宪，并非社会主义国家的专利。在宪法中直接规定自然资源国家所有权的，既有发达国家，又有发展中国家；既有大量二战后才独立的新兴民族国家，也有建国已久的欧洲国家，如西班牙等。
（二）当代自然资源国家所有权制度多元化调整的主要原因自然资源国家所有权制度法律调整的多元化，不仅与国家所有权在自然资源产权结构中的地位提升有关；也是当代日益清晰的自然资源国家所有权分类调整的结果。“国家私产”日益受到所有权社会化的限制，公法调整增强。“19世纪末以来，所有权社会化思想逐渐取代个人的所有权思想而成为社会思潮的主流。”“国家私产”在性质上与私人所有权无异，国家虽然可以排他性独占，但是，国家行使其所有权时，同样应与社会公共利益相一致，即“国家私产”也必须为增进人类的共同需要和幸福而存在。法律对“国家私产”的限制取决于所有权客体及其所负载的社会功能，“所有权客体满足的社会功能越多，就可能对所有权进行越大的限制。”在自然资源的排他性独占与社会公共利益相冲突时，所有权的排他性应让位于社会公共利益。在当代社会，自然资源所负载的社会功能越来越多，通过宪法、自然资源法、行政法等公法对“国家私产”的限制也在不断增强。“国家公产”的范围急剧扩大，传统私法调整范围过窄。“民法上的所有权，系以物为客体，指私的所有权而言。”近现代民法建立在私有制基础上，以私人所有权为蓝本，强调主体对客体的排他性支配权。20世纪中期以后，随着自然资源稀缺性的持续上升，公共自然资源的范围急剧扩大。公共自然资源表达了人们对水、空气、海洋、生态脆弱地等稀缺资源的共同权利思想，任何人，包括国家在内，都不能排他地利用和处分公共自然资源。公共自然资源归属于国有的原因十分复杂，有应对资源环境问题挑战、保障自然资源公平利用等方面的因素，甚至还有为国家争夺大陆架、专属经济区、外层空间等新资源的考量。公共自然资源名义上虽然归属于国家，但是该制度所保护的，是公众对公共自然资源共同且平等的使用权；它所排斥的，恰恰就是任何人，包括国家在内对公共自然资源的排他性支配权。在公共自然资源范围急剧扩大，资源的稀缺性与开发利用矛盾日益尖锐的今天，公共自然资源制度所秉承的共同权利理念，与民法或私有财产权利体系坚守的“排他性支配权”之间的冲突趋向激烈。对公共自然资源的法律调整，已很难延续依附于民法或私有财产权利体系，对其稍作变通的近代模式。传统私法调整的乏力，催生了新公共信托、国家公产、公物等诸多理论，它们或对私法进行大刀阔斧的改造，或开辟公法调整的新领域，公共自然资源立法也因此呈现出公法和私法相结合的多元化趋势。
四、当代自然资源国家所有权对我国的启示
当代自然资源国家所有权制度的发展，不仅是范围的变化，更表现为所有权性质、功能的变迁。国外的经验表明，当代自然资源国家所有权制度正在经历深刻的变化，其中，资源环境问题的发展，以及社会对可持续发展理念的普遍认同等时代因素，成为制度变迁的主要推手。尽管关于自然资源物权还缺少成熟的理论，但这些新的趋势，正引领着自然资源国家所有权制度研究新的方向，赋予着自然资源国家所有权制度新的内容，并为我国当代自然资源国家所有权制度的变迁提供了重要借鉴。
可持续发展是21世纪的主题。我国要实现可持续发展，就必须从中国自然资源利用和管理的现状出发，认真分析中国的国情，改变现在的资源利用和管理方式，从根本上解决我国资源可持续利用问题。为此必须加强自然资源会计的理论和实务研究，改进现有递耗资产会计。
关键词：可持续发展；自然资源；递耗资产会计?
一、问题的提出
1?可持续发展与我国自然资源利用和管理现状
18世纪产业革命以来，人类的工业文明达到了一个崭新的高度。但其代价是资源过度开发消耗和污染物质肆意排放，最终导致资源短缺、生态破坏、环境污染。为此，人们开始进行积极的反思和探索，终于于1992年6月在巴西里约热内卢召开的有关各国环境与发展大会上，确定了可持续发展观。其核心内容之一是强调当代人之间及当代人和后代人之间在资源分配与利用上的公平性。我国属于发展中国家，如何管理开发和利用我国自然资源，以保持国民经济持续、快速、健康地发展，是摆在我们面前的一个重要课题。由于我国过去几十年来执行计划经济体制，以计划手段来配置资源，这样就形成了靠资源高消耗、高投入带动经济增长的模式，导致了资源的大量浪费。现在我们正在改自然资源无偿配置为自然资源有偿使用，如从1994年4月1日起征收矿产资源补偿费。但这并未最终彻底改变资源配置手段。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和我国可持续发展战略的实施，将自然资源配置手段由计划手段为主逐步转变为以市场调节为主，已是大势所趋。
2?我国自然资源会计核算的现状及自然资源会计范围的拓展
加强对资源的会计核算，是变自然资源的计划配置为市场配置的必要手段。而我国目前会计理论界和实务界对自然资源的会计核算，有些作为递耗资产(如矿产资源、油田、气田、森林资源等)进行核算，并且这些核算只是停留在一些简单的介绍性论述，很少有深入的理论研究和可操作性的实务探讨，另外一些自然资源则根本没有进行会计核算。自然资源按其是否可以再生分为不可再生资源和可再生资源。不可再生资源是假定在任何对人类有意义的时间范围内，资源质量保持不变，资源蕴藏量不再增加的资源，也称为可耗竭资源。尽管可耗竭资源中有些是可以回收的资源，如金属资源，但可回收的资源依靠回收利用而得到补充的数量是很低的，所以可耗竭资源是无法逃脱被耗竭的厄运。可再生资源是能够通过自然力以某一增长率保持或增加蕴藏量的自然资源。有些可再生资源的可持续性受人类利用方式的影响，在合理开发利用的情况下，资源可以恢复、更新、再生，甚至不断增长；在开发利用不合理的条件下，其可再生的过程会受阻，使蕴藏量不断减少，以至耗竭，如森林资源。有些可再生资源的蕴藏量和可持续性不受人类活动的影响，如太阳能。?为了改革自然资源的开发利用和管理现状，保证自然资源的可持续利用，应将所有可耗竭自然资源和其可持续性受人类利用方式影响的可再生自然资源纳入自然资源会计体系。目前自然资源作为递耗资产来进行会计核算，而且递耗资产被定义为：递耗资产是指通过开掘、采伐、利用而逐渐耗竭，以致无法或难以恢复、更新或无法按原样重置的自然资源，如矿产资源、油田、气田、森林资源等。该定义内涵过窄，主要包括可耗竭资源，而较少涉及可再生资源的部分，所以应进行拓展。可将递耗资产(或称为自然资源资产，下同)定义为：递耗资产是指通过开掘、采伐、利用而逐渐耗竭，以致无法或难以恢复、更新或无法按原样重置的可耗竭自然资源和其可持续性受人类利用方式影响的可再生自然资源。
二、自然资源会计的理论前提——自然资源具有价值
自然资源具有价值，其理论依据是它凝结着人类的劳动及其客体的特征效应。具体说：
1、人类认识、勘探、开发和保护自然资源要付出大量劳动
自然资源不管是可耗竭资源还是可再生资源，在进入社会被利用之前，人们需要对它进行研究和全面认识，必要时还要进行实验，才能弄清它的具体使用价值。人们认识了自然资源的各种使用价值及其勘测和寻求方法后，还要继续寻求自然资源，进行开发利用。这些都得付出大量的劳动。可再生资源的原始部分如天然林、天然草原，已不是远古时代的天然资源。如果说几百年前的天然资源没有人类劳动参与的话，那么现在完全没有人类劳动参与的天然资源已寥寥无几。现在绝大多数自然资源，人们都投入了人力、物力、财力进行经营管理，我国每年都要投入大量的资金进行有关的自然资源的保护。可再生资源的人工再造部分中凝结大量人类劳动就显而易见了。我们将它凝结的人类劳动称为自然资源的“现实社会价值”。?
2、自然资源的客体特征反映了它具备价值的前提
自然资源具有价值，还因为它自身的客体特征——自然资源的效用性、稀缺性及所有权垄断性。自然资源的效用性是指自然资源的使用价值。马克思说：“物的有用性使物成为使用价值”，“商品的使用价值，是它的交换价值的前提，从而也是它的价值的前提”。自然资源具有使用价值，这本身就使它具备了价值的前提。如前所述，递耗资产中的可耗竭资源，随着人类开发利用而相应地减少，最终被耗竭，因此，这部分自然资源具有稀缺性。递耗资产中的可再生资源，尽管其蕴藏量不能完全确定是否被最终耗竭，但是其可持续性与人类使用方式直接相关，如果使用方式不当，也会导致其耗竭，就是按适当方式使用，其再生的周期一般都较长，往往需要几年、十几年、甚至几十年，如森林资源。因此，我们可以将这部分再生资源看成是稀缺资源。资源的稀缺性决定了资源所有权的垄断性，即谁拥有了稀缺的资源，谁就拥有了获得未来收益的权利，从这点上说，自然资源具有“潜在社会价值”。
综上所述，自然资源的价值是由凝结人类劳动创造的“现实社会价值”和自然资源本身蕴藏的“潜在社会价值”两部分构成的。?
三、自然资源会计的理论基础——自然资源权益价值理论
从投入角度看，自然资源的价值是各有关部门和各个经济实体(主体)投入的物化劳动和活劳动的货币表现。具体有以下几个方面：
1、国家投入人财物，行使自然资源所有权和管理权。
2、有关管理部门投入人力、物力，行使对自然资源的管理权。
3、各有关自然资源的经营者，取得自然资源使用权，行使自然资源的经营权。另外，矿产资源地质勘探单位还投入地质勘探资金和人力，行使探矿权。
可见，各投资主体(自然资源的价值主体)，如国家、国家有关主管部门、各有关经营者，在分别行使自然资源法定所有权、行政管理权、生产经营权过程中都投入了一定的活劳动和物化劳动，从各个侧面组成了自然资源的整体价值。这是从投入角度分析了自然资源的价值性和主体性。此外，还应结合产出，将价值主体和权益结合起来。自然资源权益是自然资源同主体结合所附着的权利和要求，这种权利和要求在经济上得到体现，就形成了自然资源的权益价值。它包括：
1、自然资源所有者享有所有权收益。我国法律规定自然资源属国家所有。法律上赋予这种所有权具有垄断性，使它有别于一般经济所有权。自然资源所有权是一种法定所有权，其实质是领辖所有权，即国家行使主权，保护着国家一切领域及管辖地区的安全，只要在国家领辖区域发现的一切自然资源，就应该为国家所有，这种所有权具有垄断性。法定所有权享有的收益是“地租”形式的收益。而不像经济所有权那样凭借资本金份额获取投资收益——资产收益。运用马克思的地租理论，自然资源相关的地租有：绝对地租(自然资源所有者凭借对森林资源的所有权的垄断而取得的收益)；级差地租Ⅰ(由于自然资源本身的质量等级不同及所处的交通地理位置的优劣，而使资源条件好的经营者能获得超过社会平均利润的超额利润)；级差地租Ⅱ把同等数量的资本连续投资在同样自然条件的资源上，会产生不同的生产率，生产率高的企业会取得个别生产价格低于社会生产价格的超额利润)；垄断地租(开发利用某些稀有珍贵自然资源，由于它极其稀缺，造成市场上严重供不应求，可以按照远远高于其他价格的垄断价格出售而形成超额利润)。在社会主义国家，这些权益归国家所有的包括“绝对地租”、“级差地租Ⅰ”、“垄断地租”三部分。对于矿产资源来说，我们将它分别称为“矿区使用费用”、“资源级差费”和“特别资源”；对于其他自然资源，如对于森林资源我们称之为“林地使用费”、“资源级差费”和“特别资源费”；草原资源可称为“草地使用费”、“资源级差费”、“特别资源费”等。这三部分内容统称为自然资源所有权价格，它构成自然资源买价的主要组成部分。
2、自然资源管理者享有管理权收益。自然资源管理者行使社会行政管理职能，保护自然资源的合理开发和利用。作为管理者享有的收益，自然资源的管理者应向自然资源的经营者收取以下费用：资源保护费(自然资源在开发过程中发生资源保护、环境治理等费用)；资源替代费(资源管理部门应该组织资源替代方面的科研工作发生资源开发替代费用)。这二项费用统称为“资源补偿费”，都是由国家分期向自然资源经营者收取的。
3、各有关自然资源经营者享有经营收益。各有关自然资源的经营者为取得自然资源经营权，必须向资源所有者(国家)及有关方面交纳相关的款项，如矿山企业从地质勘探单位购买矿产资源发现权，同时向国家申请采矿权时支付矿产资源所有权价值。取得资源经营权后进行经营，取得经营收益。其经营收益包括基本收入(体现为工资)和风险收入(体现为奖金)。 此外，还有些自然资源的其他价值主体拥有相应的权益，应享有相应的收益，如矿产资源的勘探单位享有矿产资源的发现权收益。
以上自然资源的权益理论可归纳为自然资源价值主体所拥有的产权及享有相应的收益表
四、自然资源会计?
目前，对自然资源的核算大多只注重资本化为递耗资产的折耗核算，而对递耗资产的确认、计量以及有关税费交纳的核算涉及较少。本文所述递耗资产的核算包括：(1)自然资源会计确认——自然资源价值资本化；(2)自然资源会计计量——自然资源价值计量；(3)有关费用交纳的核算；(4)折耗的核算；(5)增值的核算；(6)会计报表中的反映。
(一)自然资源会计确认——自然资源价值资本化
《经济大辞典》给资本化定义为：资本(capitalize,capitalization)在会计工作中是指：(1)将一笔支出不是记作当期的费用而是记作资产，直到由此产生的利益或款项收到时，才将其转作费用的会计处理方法；(2)新增厂房、改良工程的成本以及另外一些能提高固定资产功效、增加收入或降低未来成本的其他支出，记入固定资产账户的会计处理；(3)企业采用发放股票股利的形式将一部分留存收益转化为股东的股本的方法；(4)将一项资产或一个企业计划中的未来收益贴现计算为现值的方法。
自然资源资本化取该定义的(1)，即自然资源的资本化是指自然资源的经营者要取得自然资源的经营权就要向资源所有者(国家)支付一笔款项，如矿产资源是要支付采矿权整体价值，森林资源则要支付资源所有权权益价值，对经营企业来说，应将这项支出记作一项资产——递耗资产(或自然资源资产)，然后随着资源的开发和使用，分期转入产品的成本中去，从其收入中不断得到补偿。经营企业到得递耗资产的方式不同，其资本化为资产的数额也不同，其帐务处理也不相同。主要有如下方式：
1、购买式。即经营企业(或其他投资主体，下同)直接向资源所有者(国家)购买资源的使用权，这种方式下，所支付的买价和购买时的相关费用全部资本化为递耗资产。其帐务处理如下：
借：递耗资产 (支付的价款和相关费用)
贷：银行存款 (支付价款和相关费用)
2?租赁式。即经营企业以租赁方式向资源所有者租赁取得资源的使用权。这种方式下，应以以后每期支付的租赁款的现值和作为资本化为递耗资产的数额，而所支付租赁款总额与以上现值和之间的差额作为利息费用分期摊销。这种方式下，资源资本化时作分录：
借：递耗资产 (以后各期支付租赁款的现值和)
贷：长期应付款——应付资源租赁款?
3?债务式。即经营企业以欠债方式向资源所有者借得资源使用权。这种方式下，由于资源的所有权和使用权并未真正转移，经营企业只是暂时拥有了资源的使用权，借期届满时，要偿还资源使用权。所以，资本化时，可作分录如下：
借：递耗资产 (资源的价值)
贷：长期应付款——国家?
(二)自然资源会计计量——自然资源价值计量
既然自然资源具有价值，而且自然资源的价值具有主体性，各价值主体拥有相应的权益，这些权益又要在经济上得到体现。因此，作为自然资源资本化的递耗资产的核算，首先就应该计量其价值，实现自然资源的价值主体的各自的权益。这些在当前递耗资产会计核算中尚未涉及。?
由于递耗资产是自然资源价值的资本化，递耗资产的价值其实就是自然资源的资本化价值。因此，递耗资产的价值计量可以看成是资本化为递耗资产的自然资源的价值计量。自然资源的价值计量方法主要有三种：成本法、收益现值法、市价法。下面分别以矿产资源和森林资源为例来说明可耗竭资源与再生资源价值计量方法。?
1?矿产资源的计价方法
(1)成本法。矿产资源价值中包括五个部分，分别为矿产资源资产底价、环境补偿费、矿产资源补偿费、勘探耗费补偿费和矿产发现权权益补偿费。
(2)收益现值法。矿产资源为高品位的资源可为经营者带来超额收益。确定矿产资源价值时，可在底价的基础上加上超额收益的折现值。
(3)市价法。在市场上找出矿种相同、自然成因类型相同、工业类型大致相似的参照矿产资源资产的价格为参照，来确定矿产资源价值。
2?森林资源的计价方法
(1)成本法。是根据定额标准中重新培育同样质量、数量的林木所需的成本，再加上税金和利润构成林木的价值。
(2)收益现值法。将资源资产的未来预期收益折算为现值，作为资源价值的计量方法。计量价值程序如下：
①根据森林经营知识，预计采伐时的森林蓄积量，从而求出：?
原木产量=森林蓄积量×(1-林木损失率)×原木出材率
②根据物价指数和通货膨胀系数，预测采伐年度各等级的原木价格，求出：?
采伐时的收益=∑各等级原木产量×各等级原木单价
③预测采伐年的采伐成本，求：?
采伐时的净收益=采伐收益-税收-采伐成本×(1+采伐成本利润率)
④采伐净收益现值=采伐净收益×折现系数
⑤森林资源价值=折现采伐净收益-折现的营林投入费用
(3)市价法。是指以市场现行原木价格作为价格标准，据以确定林木资产价值的一种方法。其计算程序如下：
①根据森林经营规程计算资源蓄积量，求：?
原木产量=资源蓄积量×原木出材率
②调查不同等级原木的市场价格，计算：?
总收入=原木产量×原木单价
③估算采伐成本，计算：?
林木资产价值=总收入-税费-采伐成本×(1+采伐成本利润率)
3?可持续发展下自然资源价值计量模型
以上分析自然资源主要的三种计价方法，各有利弊。成本法的理论基础是劳动价值论；而且成本资料易搜集，尤其是在缺乏完善的资源资产市场情况下，更显其优越性，但它没有考虑市场供求关系，只考虑投入而未考虑自然资源的产出，这与价值不太相符。收益现值法体现了资源性资产的特点，考虑了资源的状况和供求关系的影响，易于被接受，但一些数据需要预测，主观性强。市价法考虑了供求关系和资源状况，比较客观公正，但比较难于找到相似的资源，且易受市场价格变动的影响。另一个重要缺陷是未体现可持续发展战略的要求。
为此，笔者拟建立可持续发展下自然资源价值计量模型。由前面论述可知，自然资源的价值包括“现实社会价值”和“潜在社会价值”两部分。前一部分对于可耗竭资源来说，主要是投入某处自然资源的物化劳动和活劳动的货币表现；对于可再生资源而言，则是人类投入原始再生资源和人工再造资源的物化劳动和活劳动的货币表现。后一部分则为自然资源带来未来收益的货币表现.
(三)有关费用交纳的核算
不管以什么方式取得资源的使用权，经营者在经营自然资源——资本化为递耗资产时，都应向政府交纳“资源环境补偿费”。在交纳时，这些费用直接列作期间费用，从管理费用中列支。其帐务处理如下：?
借：管理费用?
贷：银行存款?
另外，以不同方式取得资源使用权，还应支付相关款项，如租赁式，每期支付租金时，应作如下处理：?
借：长期应付款——应付资源租赁款(每期支付租金的现值和支付期数)
财务费用(每期支付租金-每期支付租金的现值和支付期数
贷：银行存款(每期支付租金)
再如债务式，每期支付的款项可以看作为借款的利息支出。即将借得资源使用权和贷款相似，也可以在管理费用下列专门明细帐核算，笔者认为采用后者更利于该款项的控制。所以每次付款时，作为分录：?
借：管理费用?
贷：银行存款?
由于购买方式一次性地买断了资源的使用权，所以不存在每期支付有关资源使用权方面的费用的问题。?
(四)递耗资产折耗的核算
递耗资产折耗的计算基数是递耗资产价值，即上述资本化的价值，减去预计残值后的余额。递耗资产折耗的计提方法主要采用工作量法(或产量法)，即用预计可采掘或采伐的总产量除计提折耗的基数，以确定单位产品的折耗费用；然后用每期实际采掘或采伐的产量乘以单位产品的折耗费用，计算出每期应提折耗额，并计入当期销售成本和存货成本中。提取折耗分录如下：
借：折耗(或折耗费用)
贷：累计折耗?
如果本期采掘或采伐的产品全部售出，则期末将折耗费用全部转作销售成本，如果本期采掘或采伐的产品中只有部分售出，则将售出部分的折耗费用转作产品销售成本，而将其余部分转作存货处理。?
借：产品销售成本(已售出部分的折耗费用和有关生产费用)
存货(未售出部分的折耗费用和有关生产费用)
贷：折耗费用?
有关生产费用?
(五)增值的会计处理
自然资源资本化为递耗资产后，可能会因为整个自然资源的不合理开发而减少，造成现有自然资源的自然增值，可再生资源的人工再造使递耗资产增值。其会计帐务处理如下：?
借：递耗资产?
贷：未实现增值?
增值后，各期计提折耗时，应按原取得成本加上新增价值计算。在累计折耗等于递耗资产原有成本后，每年按当年实际产量计算的属于递耗资产增值部分的数额转销：?
借：未实现增值?
贷：留存收益(或收益)
