时间：2023-06-01 09:09:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇预售资金监管，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
商品房预售制度是在商品房供给严重不足，并且商品房建设资金严重匮乏的情况下得以确立和发展，成为商品房销售的一种主要方式，能够在一定程度上缓解房地产企业的资金压力，并且在房地产开发商资金使用效率与开发成本等方面发挥了巨大的作用。但是由于商品房预售制度本身存在着一些缺陷、法律的不完善和商品房预售管理方面的问题，导致预购人在购买预售房时，面临许多不确定因素，进而扰乱了商品房预售市场秩序，最终导致了整个房地产市场不能健康有序的发展。本文从商品房预售制度角度简要的谈论我国商品房预售资金监管的必要性与重要性，然后重点剖析南京市现行的监管模式的科学性及存在的不足，并且提出了一些的建设性意见。
【关键词】
商品房预售 资金监管 必要性 南京市 监管模式
商品房预售就是指房地产开发企业将正在建设中的商品房预先出售给买受人，并由买受人支付定金或者房价款的行为，并且在这个预售过程中，商品房购买者就需要依据预售合同交给商品房开发企业一定的购房费用，而那些预售商品房的开发商必须要严格按照合同的规定按时交付该商品房给购房者。这对于那些资金实力并不是很强的房地产开发商来说，它是一种既可以筹集到必要的建设资金又可以降低市场风险的重要融资渠道，但是由于在实际操作过程中对预售资金监管手段的缺失也导致了开发商捐款逃跑、违规挪用预售款导致烂尾楼等较多的房地产市场风险。虽然我国一些城市实施了商品房预售资金监管制度，但是还没有形成比较统一的标准，各地的监管模式也存在不同程度的问题与风险，因此必须要加强商品房预售资金的监管模式的研究，完善商品房预售资金的监管。
一、我国商品房预售资金监管的必要性和重要性
由于预售商品房在预售时期并没有形成特定的不动财产，不具有比较完整的使用价值，买受人在履行合同的过程中并没有获得该预售商品房的真正权益，并且在商品房正式竣工验收之前仍然还存在着诸多不确定性因素，这些不确定性的因素在很大程度上使商品房的预购人所面临的风险比一般买现房大得多。如果不对商品房预售资金进行必要的监管，就会出现逾期交房，无房办两证的现象，甚至还有的开发商携款潜逃，给买受人造成了巨大的经济损失，严重影响了房地产市场的健康有序发展。于是加强商品房预售资金监管在很大程度上可以有效促使房地产开发商加快商品房的建设与销售，另外也可以在很大程度上有效避免有些不法房地产开发商土地不开发的现象，商品房预售资金监管能够十分有利于房地产项目的开工建设，避免预售资金被开发商非法挪用。在另一个方面商品房预售资金监管制度的建立与实施在很大程度上使房价定价组合更加透明，有利于商品房定价趋于合理，避免开发商捂盘而漫天定价。
二、南京市商品房预售资金监管的科学性
南京市推进与实施新建商品房预售资金监管制度的一个基本原则就是“立法先行”、“渐进推开”， 实行的是“银行监管、房管部门监督”的操作模式。初期，南京市采取按比例监管模式，也就是将预售资金全部进入监管账户，只是对其中一定比例进行重点监管，这样安排不仅仅在一定程度上达到了防控风险的目的，同时也让房地产开发商拥有一定的资金使用自，在一定程度上提高了房地产开发商资金使用的效率。经过一段时间的发展南京市对预售资金开始实行了全程网络化监管，完成了由事后监管向适时监管、静态监管向动态监管的转变，实现了对全市商品房预售资金适时有效的监管。
三、南京市商品房预售资金监管的不足之处
1、房地产开发商挪用预售资金现象严重
在南京市商品房预售资金监管中经常会出现一些房地产开发商私自挪用预售资金的现象，甚至有的开发商携款潜逃，这样造成的结果就是在很大程度上延长了预售楼盘的交付期，直接导致购房者利益和公共利益受损，还有一些房地产开发商私自挪用预售资金重复买地与预售，同时在在建工程抵押期间进行销售并不告知购房人，严重侵犯了购房人的利益。
2、预售资金使用信息不对称
在南京市商品房预售资金监管中经常会出现预售资金使用信息严重不对称的现象，那些房地产开发商总是比购房者更加了解预售资金使用情况，但是购房者却在很大程度上难以查询到房地产开发商预售资金使用的有关信息。这样就会在一定程度上使有的开发商为了追求自身利益的最大化，进而做出有损购房者利益的行动，从而产生损害购房者利益的风险，进而导致市场失灵。再则，银行端预售资金的支取情况不能及时反馈给房管部门，仅凭每个月的银行对账单才能反映出来，势必会出现部分银行监管不严，开发企业违规挪用资金，导致监管缺失。
四、提高南京市预售资金监管水平的建议
1、规范预售资金监管制度
在南京市商品房预售资金的监管中应该健全商品房预售资金监管机制，进而在最大程度上有效维护商品房买受者的合法权益，《城市房地产管理法》中明确规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”这种规定不仅将预售资金的使用法定化、明确化，而且也为我们进一步制定具体的资金监管规范提供了法律依据。因此在资金的监管过程中，必须要坚持“专款专户”、 “专款专用”的资金使用准则，对房地产企业的商品房预售资金进行全方位的、全过程的监督和管理。
2、确认相关主体法律责任
在南京市商品房预售资金监管中必须要严格确认预售资金使用主体的法律责任，增强监管机构承担法律责任的能力，这就需要监管机构意识到预售资金监管责任的重大性，同时还要建立与健全监管机构联合责任赔偿基金制度。同时还要明确开发商的法律责任，例如开发商承担法律责任的主要情形包括开发商擅自收取预售资金，开发商通过欺诈、提供虚假申请材料等手段骗取监管机构的证明书，挪用资金等情形，其承担法律责任的方式也应当包括民事赔偿、行政罚款甚至吊销其预售许可证或降低开发资质。
3、构建完善的信息公开机制
健全的信息化机制能够有效打破房地产市场的信息不对称问题，因此在预售资金监管中可以充分利用现代技术，通过搭建具备安全保障的互联网网络平台，更好地利用房地产开发企业商品房预售合同网上备案、网上签约等预售管理。有关管理部门在批准商品房预售许可之后，应该将有关信息及时公布给媒体，这样就能让购房者通过信息化渠道了解所购期房的状况，明明白白购房并进行有效的监督。对于预售资金监管账户，应该建立银行和房管部门更有效地联网，进出帐信息更够适时地更新；开发企业的网签情况能及时反馈给银行，实现信息共享。
五、结束语
总而言之，加强商品房预售资金的监管力度，不仅仅能在一定程度上保护购房者的利益，同时也是房地产市场健康发展的基本要求。
作者简介：
郑生华（1979—），男（汉族），江苏溧水县人，本科生，主要研究方向：房地产市场管理。
参考文献：
[1]张薇.浅谈商品房预售资金监管[J].世界家苑，2011（8）
[2]张定一.对商品房预售资金监管模式的探讨[J].中国房地产，2006（9）
[3]张世涵.论商品房预售资金监管的有效性[J].中国房地产，2010（10）
一、我国商品房预售资金监管模式分析
对于监管模式的分析，主要集中在监管主体、监管范围、监管权限和法律责任等方面。按照监管主体的不同主要形成了以下三种模式：政府机构监管模式、商业银行监管模式、第三方中介机构监管模式。
1.政府机构监管模式
政府机构是最为传统，也是监管权力最为完整的监管主体。一方面，政府机构掌握着丰富的资源信息，拥有多重的监管手段，以国家强制力为后盾，为监管的顺利进行提供了条件；另一方面，政府机构的监管权力行使的范围也包括了其他监管主体，从而保证了监管整体上的有效性。因此，以天津、广州、厦门、青岛等城市为代表确立了以政府机构为监管主体的商品房预售资金监管模式。但是在形式上略有不同，厦门和天津等城市是直接以房地产交易管理部门为监管主体，而广州和青岛则是以房地产交易管理部门授权的机构为监管主体，履行监管职责。以政府机构为监管主体具有以下几个方面的优势。
第一，政府机构作为行使公权力的代表，与作为被监管对象的房地产开发企业追求自身利益最大化相矛盾，没有共同利益的牵制，监管也更有动力。同时，政府机构的公信力可以弥补我国当前市场信用体系不健全所带来的问题，既可以消除预购人的担忧，又可以降低银行的信用风险，同时也有助于市场信用的培育。
第二，政府机构不仅对房地产法律法规、房地产开发程序、房地产企业运行具有充分的了解，而且也掌握着大量关于房地产市场的第一手信息，包括商品房销售信息、预收款使用信息以及银行放贷机构信息，并且拥有较强的信息整合能力。
第三，政府机构是以国家强制力为后盾的公权力机构，这也决定了房地产交易管理部门及其授权机构对于房地产开发企业的监管具有较强的行政约束力。作为被监管的房地产开发企业必须履行将预售资金存入监管专用账户等义务，如若违反，政府机构就有权行使行政权力课以行政处罚。然而有利就有弊，对于政府监管的质疑也从未停止过。
首先，政府机构权力的扩大必然会增加贪污腐化发生的可能性。作为房地产交易管理部门因为法律的授权而承担起监管商品房预售资金的职责，使其权限范围进一步扩大，可能引起新的行为，出现权力寻租的现象。
其次，政府机构对于商品房预售资金监管的权利界限在哪？如何防止监管权力的滥用？对于房地产市场的过度干预，这一经济法上永恒的命题，在政府机构行使其对商品房预售资金监管权力时依然存在。
最后，政府机构运用多样化的监管手段实现对商品房预售资金的监管，人力、物力、财力等成本的付出不可避免。由此引起财政支出的增加，又有可能会进一步加重纳税人的税收负担。同时，如何确保财政支出的有效行使，又将是政府机构监管模式所面临的一个难题。
2.商业银行监管模式
以北京、杭州、成都、南京为代表，确立了商业银行为监管主体，房地产主管部门监督检查的商品房预售资金监管模式。商业银行作为监管主体的优势在于其对预售款及其拨付、流转具有实际的控制权，能够掌握资金流向。同时，这种模式可以克服政府机构监管模式所具有的弊端和缺陷。
第一，由商业银行对商品房预售资金进行监管，可以减少政府机构对于房地产开发企业经营管理和资金运用的直接干预，避免监管过度，同时也有助于减少政府机构作为监管主体其自身及其公务人员滥用监管权力谋求个人利益等行为的发生。
第二，以商业银行作为监管主体，能够使政府机构无须承担因监管失误而引起的经济赔偿责任，一旦出现因监管不当导致监管风险的情况时，即由商业银行自行承当经济赔偿责任。
第三，降低成本，其一是降低政府机构的运行成本，监管职责转为由商业银行承担，政府即不再需要为了履行监管职责而承担相应的人力、物力、财力的支出，减轻了政府机构的运行成本。其二是银行与房地产开发企业形成了长期稳定的合作关系，银行有责任监督房地产开发企业对资金的使用，不需要另外支付费用就可以完成监管。
但是，商业银行的监管模式也存在着不可忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
一是商业银行作为房地产开发企业获取贷款的主要渠道，与房地产开发企业之间存在着千丝万缕的联系。同时，监管银行是由房地产开发企业自行委托确定的，为了获得相对宽松的监管环境，他们势必会选择与其有业务联系的商业银行。因此，商业银行欠缺监管主体所应具备的独立性、中立性的要求，易使监管流于形式。
二是商业银行及其负责具体监管的工作人员并不具备建筑工程相关的专业知识，无法对开发项目的工程进度、申请拨付工程款是否符合监管要求进行专业性的分析和认定，也有可能因此商业银行为此额外增加经营管理成本，致使监管的有效性、真实性受到影响。
3.第三方中介机构监管模式
以济南和重庆两地为代表，开启了我国以第三方中介机构为监管主体的监管模式。重庆以工程监理机构为主要监管机构，济南则采用由预售人委托担保公司向预购人提供预售资金监管责任担保书的方式。
与另外两种监管模式相比，第三方中介机构监管模式具有先天的优势，符合对于监管主体独立性的要求，由担保公司监管预售资金，使得与整个商品房预售毫无关系的一方成为监管主体，不存在政府机构过度干预以及等行为；而工程监理机构具有专业的建筑工程知识。采用此模式进行监管，有利于提高监管效率和准确性。
与其具有的内在优势相比，第三方中介机构监管模式也存在固有的缺陷。首先，就整体而言，第三方中介机构作为监管主体行使监管权力，履行监管职责，即意味着各种风险都集中第三方中介机构于一身。而当前，第三方中介机构尚未完全具备抵抗各种风险的能力和实力。其次，第三方中介机构承担民事责任的能力较弱，对监管失误后的救助保障十分有限。最后，以工程监理机构为监管方的模式下，房地产开发企业容易和监理机构发生谋和，无法保证商品房预售资金的有效监管；而担保公司在专业知识和监控力方面都存在不足，并且因担保费用过高而增加房地产开发企业项目成本，导致房价上升，反而加重购房人负担。
二、商品房预售监管方式完善的建议
1.在立法上进一步完善现行监管模式
对于政府机构监管模式，为了防止权力寻租、、干预过度等现象，就必须在立法上确立有效的制约机制，健全内部约束体系，明确责任承担，并加强来自外部的监督与制约。对于商业银行监管模式，必须克服商业银行作为监管主体独立性不足、缺乏监管动因等问题。为此，在立法上明确商业银行具备监管职能的条件，确立对于资金监管操作要求，同时确立一定的奖惩机制，促使商业银行依法切实履行其监管职责。
对于第三方中介机构监管模式，在立法上明确中介组织具备监管职能必须具备的条件，确立对于资金监管操作要求。加快中介机构的法制化，规范中介机构的内部治理结构，使其成为真正地自律性组织，以保障监管权力的有效行使。
2.明确相应的法律责任
在商品房预售资金监管体系中，房地产开发企业与监管主体是法律责任的承担主体。然而，我国《城市房地产管理法》没有明确房地产开发企业将预售款不用于工程建设时的法律责任，缺乏相应的处罚规定。虽然在建设部颁布的《城市商品房预售管理办法》中有相关规定，同时根据授权制定的地方性法规或规章中也规定了相应的行政处罚条款，但是这些处罚规定的法律层级较低，处罚力度也较弱，其对房地产开发企业的约束力较低。因此，需要在《城市房地产管理法》以及其他法律法规中明确规定更为严厉、更具操作性的处罚措施，加强对房地产开发企业违规行为的处罚力度。
3.完善房地产开发企业的预售信息披露义务
一、商品房预售款专用帐户的设立
凡符合商品房预售条件的房地产项目，在办理《商品房预售许可证》前，预售人（发展商下同）必须在该项目所在地商业银行开设商品房预售款专用帐户。并与*区房产管理局、开设该帐户的商业银行三方共同签订《*区商品房预售款专用帐户资金监管协议书》。
二、商品房项目后续工程款项的申报
预售人在领取《商品房预售许可证》后，申报该商品房项目由现状至各项工程竣工验收交付使用前，需要完成工程量的款项、购买材料设备、工人工资、税费等所需后续工程的款项。
三、商品房预售款的收存
1、预购人与预售人在签订《商品房买卖合同》时，预购人所付的首期款必须存入该商品房预售款专用帐户，以后建设期间所付款项也应当存入专用帐户，并凭银行出具的存款凭证，向预售人换领交款发票。
2、为预购人提供购房按揭贷款的银行，必须将预购人所借款项直接转入商品房预售款专用帐户，不得转入预售人的其他帐户。
3、预购人一次性付款购买商品房的，所付款项也必须存入该商品房预售款专用帐户，凭银行出具存款凭证向预售人换领发票。
4、预购人必须将购房的所有款项存入该商品房的预售款专用帐户，预售人不得另设帐户或通过其他途径收取预购人的购房款款项，在办理商品房预售合同登记备案时，须提供预购人存入专用帐户的凭证，房产局交易中心凭存款凭证材料受理登记备案。
5、监管银行在每月15日前，将上月和累计预售款进帐情况以报表形式报房产局，以便对预售款进行有效的监管。
四、商品房预售款的使用
预售人申请拨用商品房预售款时，商业银行必须凭*区房产管理局出具的《商品房预售款专用帐户资金拨付通知书》核准同意支付的金额拨付。
预售人申请使用预售款专用帐户资金时，必须用于该项目的后续工程。1、用于支付工程款：预售人必须提交如下材料：①《商品房预售款专用帐户资金拨付申请表》；②预售人用款计划；③监理单位出具施工进度证明；④提供银行当日帐户余额。2、用于支付购买建筑材料、设备：预售人必须提交如下材料：①《商品房预售款专用帐户资金拨付申请表》；②预售人用款计划；③购买建筑材料、设备证明材料；④监理单位出具施工进度证明；⑤提供银行当日帐户余额。3、用于缴交法定税费的，预售人提交：①《商品房预售款专用帐户资金拨付申请表》；②税务部门的缴税通知书（核原件收复印件）；③提供银行当日帐户余额。
五、解除预售款专用帐户
随着我国改革开放的发展和人民生活水平的提高，人们越来越不满足于只是吃饱、穿暖，而是向更高的目标迈进，房子自然成了人们渴求的目标。房地产业的发展给我国市场经济法制建设增加了新的内容，我国有关主管部门制定了一系列关于房地产开发经营交易的规章制度，可以说我国房地产的法制正在逐步完善。但是许多人在投资购买商品房之前对市场了解不深，缺乏房地产法律知识，加之商品房销售管理办法跟进的不及时，结果在购房中引起一连串的法律问题，许多问题逐步暴露出来，如虚假广告、定金圈套、合同欺诈、一房多售、面积缩水、质量低劣、风险转移、物业管理等问题时有发生。上述问题会给购房者带来难以估量的经济损失，因此，本文结合我国有关法律法规进行研究和分析，并指出对策和建议，以完善我国的商品房预售制度。
关键词：预售制度商品房对策
随着我国改革开放的发展和人民生活水平的提高，人们越来越不满足于只是吃饱、穿暖，而是向更高的目标迈进，房子自然成了人们渴求的目标。房地产业的发展给我国市场经济法制建设增加了新的内容，我国有关主管部门制定了一系列关于房地产开发经营交易的规章制度，可以说我国房地产的法制正在逐步完善。但是许多人在投资购买商品房之前对市场了解不深，缺乏房地产法律知识，加之商品房销售管理办法跟进的不及时，结果在购房中引起一连串的法律问题，许多问题逐步暴露出来，如虚假广告、定金圈套、合同欺诈、一房多售、面积缩水、质量低劣、风险转移、物业管理等问题时有发生。上述问题会给购房者带来难以估量的经济损失，因此，本文结合我国有关法律法规进行研究和分析，并指出对策和建议，以完善我国的商品房预售制度。
一、商品房预售制度对我国房地产市场发展的有利方面
1、1994年出台的《城市房地产管理法》在总结各地经验基础上，建立了预售许可制度，并对预售条件、监管作出了原则性规定。目前各主要城市商品房预售比例普遍在80%以上，部分城市甚至达90%以上。商品房预售许可制度的确立，是与我国房地产市场发展进程紧密联系的。长期以来，我国城镇住房总量不足，商品房供不应求，加快建设、增加住房供应是客观需要。商品房预售制加速了整个建设资金周转，提高了资金使用效率，降低了资金使用成本。根据测算，以预售方式进行销售的项目，比现售方式进行销售的项目的开发动态回收周期约缩短10个月。
2、我国资本市场发展滞后，目前除银行贷款外基本没有其他可供选择的融资方式，商品房预售实际上成为房地产开发融资的重要手段。据统计，目前开发资金来源中，约40%来源于预售获得的资金。我国房地产市场新建住宅量大，我国房地产市场一直以增量市场为主，房地产开发项目大多是成片、滚动开发，在资本市场不发育的情况下，完全靠开发企业自有资金，是无法实施项目滚动开发的。目前预售价格较现售约低10%-15%。而一些购房者在接受调查时也表示，预售商品房相对于现售商品房有价格优势，这也是预售制度为一部分消费者所接受的重要原因。
3、商品房预售制度是给成长中的房地产开发业予以扶持的一项政策，意在降低房地产行业的进入门槛，鼓励更多企业进入房地产，以便保证中国的住房制度改革得以成功。可以说，近几年来，正是得益于这一利好政策的支持，许多开发商从无到有迅速完成了资本原始积累，中国房地产市场也很快地得到繁荣。二、商品房预售对我国房地产市场发展的不利方面
1、预售合同的转让导致房价上涨，扰乱房地产市场秩序。
商品房预售合同是由房地产开发企业（预售方）与购房者（预购方）签订，由预购方先支付定金或预付款，预售方在合同约定时间内将建成的商品房所有权转移给预购方的书面协议。商品房预售合同的转让是指在商品房预售以后，预购人将其预购的未竣工交付的预售商品房另行转让的行为，俗称“炒楼花”。这种转让是商品房预购人将原预售合同的权利、义务转让给第三人，使第三人与预售人之间设立新的民事法律关系，而预售合同的内容不发生变化的转让形式。
近年来，随着房产市场的发展，一股“炒房风”日渐兴起，其中较为常见的是购房者将自己购买的预售商品房再转让，即我们通常所说的“炒楼花”，通过“一炒”、“二炒”，甚至“数炒”。某些商品房在竣工前可能就已经数易其主。
“炒楼花”可以使开发商更快的回笼资金、降低开发成本、减少投资风险，因此具有活跃市场的积极作用。但同时，由于具有很强的投机性，从而吸引了大批求利者进入市场，使得房价飞涨，极易形成“泡沫经济”，并且最直接的损害房屋实际消费者的利益。面对居高不下的房价，许多购房者只有望洋兴叹！
理性的看待“炒楼花”行为在经济上的积极、消极作用的同时，还应当关注其带来的法律风险，这一点对于房屋消费者（最终的购房者）更具有现实意义。消费者在购买“楼花”时面临以下两种风险
第一、《城市房地产管理法》第45条虽然规定“商品房预售的，商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让的问题，由国务院规定。”但至今国务院关于此问题的规定一直未出台，最高人民法院颁布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件司法解释》对此问题也没有涉及。
第二、即便承认楼花买卖的合法性，但单纯的楼花买卖也很难对房产开发商产生约束力。由于商品房尚未竣工，所以，楼花出卖者所出卖的并非真正的房屋所有权，其转手的只是商品房预售合同中请求房产商交付房屋的债权；另一方面，楼花出卖者在取得楼花时，往往只向开发商支付了部分房款，因此，在出卖楼花的同时必然将支付剩余房款的债务一并转让给房屋消费者。
根据我国《合同法》的规定，合同的债权债务一并转让给第三人的，应当经对方同意。也就是说买卖楼花必须经房产商同意，否则将对房产商不产生约束力！无形中消费者陷于被动地位，即使已向卖楼花者支付了部分房款，但是其购房者地位能否确立却仍掌握在房产开发商手中。随着近两年房产市场的发展，法院受理的相关纠纷案件日益增多，其中就出现了利用“炒楼花”的上述风险进行恶性炒作。为获取房价飞涨所带来的利益，作为炒房者的房产中介与开发商相互勾结，开发商拒绝承认楼花买卖对自己的约束力，导致消费者面临着已经支付房款而其购房者的地位却无法得到承认的尴尬境地，而另一方面炒房者再以更高的价格进行炒卖。
开发商通过“炒楼花”来制造出楼市的虚假紧缺，借机囤积居奇抬高价格；用房屋面积缩水、建筑设计变更、环境描述浮夸等行为来侵犯购房者的权益；更有甚者，把已抵押的房屋再预售，把已预售的房屋再抵押，或者进行房屋重复预售，最后“携款潜逃”时有出现消费者交清购房款后却不能按期入住或者无法按时办理房产证，甚至买的是无法交付的“烂尾楼盘”的现象。
另外预售商品房再转让过程中的差价对转让人有巨大的诱惑力，刺激着他们的投机心理。在房地产市场不健全的情况下，带有投机性的"炒楼花"行为很可能导致房价上涨，扰乱房地产市场秩序，严重时还会产生"泡沫经济"，影响整个国民经济的发展。
2、预售资金的监管主体没有确定，消费者的利益将得不到保护。
我国《房地产管理法》第四十四条第三款规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”该法律条文笼统地规定了商品房预售资金的用途，但并没有明确规定商品房预售资金监管的主体、监管范围、监管权限、法律责任等。如果开发商将预售资金挪作他用，消费者的利益将得不到保护。因此，建立商品房预售资金的监管制度对于切实保护消费者利益和维护房地产市场秩序来说意义昭然。商品房预售资金的监管的关键是监管主体的确定问题。
商品房预售资金的监管的关键是监管主体的确定问题。在这里，两个因素必须考虑，一个是专业技术问题；一个是法律责任问题。从专业技术因素上讲，一方面预售资金的监管必须由具有具备建筑工程专业知识的机构进行，做到有效地防止发展商抽逃资金，以保证工程的顺利完成。另一方面，预售商品房具有一定的融资的性质，对融通的资金的监管应该有具有相应知识能力的金融商业机构参与。例如，2002年8月开始实施的重庆市《市城镇房地产交易管理条例》规定由工程监理机构和开设预售款用账户的商业银行联合对预售资金进行监管的新制度。这种做法是可以借鉴的。就监管主体而言，前者具有建筑工程专业上的权威性，能够对工程质量和工程进度进行准确的判断，避免发展商抽逃或挪用预售资金；后者是与商品房预售有直接联系的金融机构，具有金融专业知识。银行本来就通过商品房按揭贷款加入到开发商与购房者之间的房屋买卖关系，或者以其他贷款形式与开发商建立借贷合同关系。那么，银行和购房者一样非常关心着自己的资金的效率与安全，作为自身利益的最佳判断者，银行适宜作为商品房预售资金的监管主体。由以上两者主体共同监管商品房预售资金，能切实保证工程进度，保护购房者的合法权益。
商品房预售资金的监管主要是针对房地产开发商违反诚实信用义务的非理性的投资行为（例如盲目追求规模效应将预售资金挪作一级市场投资或者其他项目投资使用），这些行为的后果往往会导致消费者交付了资金却不能取得期待的房产权利。这种监管对象的重点是资质信用不高的开发商，对于资质信用良好的开发商自然没有监管的必要。
监管者对商品房预售资金如果监管不力，可能会使预售款被开发商挪用、欺诈套取资金；如果管得过死、管得过细造成效率不高，可能影响项目开发进度和房地产开发商的正常运营，无疑对房地产业的发展将造成一定的负面影响。因此，在赋予监管者监管职权的时候，除了明确监管者的监管职权范围和监管程序外，规定其相应的法律责任是相当必要的。如果因监管不当给购房者造成损失的，监管者及预售人应当承担连带赔偿责任。赋予商品房购买人由于对监管单位的信赖造成损失而请求监管者承担相应的民事赔偿责任的权利，一方面可以敦促监管者认真履行监管职责，另一方面也在一定程度上划定了商品房预售购房者的风险底线，有效地保护了购房者的期待的权利。同时我们可以借鉴香港的经验，监管者即工程监理机构和开设预售款用账户的商业银行应该购买责任保险，以便在发生过错责任时作出赔偿。这样最大限度地防范了风险，保障了消费者的合法利益。对商品房预售资金监管不力严重地损害了购房者的利益，严重扰乱了房地产二级市场的秩序，已经成为困扰房地产业健康发展的一个严重问题。
3、商品房的预售款管理松散
采取预售商品房预先征收部分购房款的形式现已被各城市和许多房地产开发企业所采用。就预交购房款形式本身来讲并无不当，但在实践中目前仍存在许多问题。
主要表现在：首先，没有法律程序作保障。虽然《房地产管理法》对预售商品房的条件及程序作了规定，但对预售款在什么时期征收、预收多少没有统一规定，造成各房地产开发企业预售款收取混乱的情况。
有的开发经营单位在工程项目尚未明确批准或规划方案尚未完全确定时就征收预售款，结果造成许多纠纷。其次，对预售款收取的额度缺乏控制，预售的收取往往随心所欲，对预售款比例的确定缺乏科学性。有的开发经营企业在工程设计图纸刚出来时就要求一次纳全额购房款。
例如，某房地产开发集团在其已获得土地使用权的一土地上拟建造别墅，在设计图刚出来时就在报上刊登山庄设计立体照片预售广告，首批推出的豪华别墅，以8折优惠承诺一次性预收全额购房款，4天之内销售一空。第二轮9折优惠又紧接推出，但购买者到现场一看，还是无任何工程开展。由此可见，商品房的预售款的规范与管理是十分松散的。
而根据建设部的规定，预收商品房预售款，在房屋开工建设时不得超过40%，待建房工作量完成一半时再收至60%，到房屋封顶可收至95%，到房屋交付使用全部收取。
在房地产市场发展的初级阶段，部分开发商存在自有资金不足，而为了盲目扩大追求规模，就会将其将预售房款挪作其他项目使用，或者欺诈消费者将已经预售的商品房再抵押给银行。一旦发生资金周转困难，或者开发难以继续的状况，开发商很可能卷款而逃，其结果就是形成“烂尾楼”而无法交付给购房者，或者由于标的物即商品房上的担保物权致使无法交房、难以办理产权证。
4、商品房预售市场的纠纷不断暴露
由于商品房预售是一种新鲜事物，有关立法还不完善，一些开发商为了获取暴利，故意作虚假承诺，利用立法的漏洞损害购买方或其它人第三者的利益，预购方又处于明显弱势地位。导致商品房预售市场的纠纷不断暴露。其中比较常见的是标的瑕疵问题和交付不能或不能如期交付问题。我们认为，正确处理商品房预售合同纠纷，必须针对不同性质的纠纷采取不同的原则。
（一）标的瑕疵纠纷及其处理。标的瑕疵在商品房预售纠纷中占有相当比例，常见的标的权利瑕疵问题和质量瑕疵问题。标的权利瑕疵主要是抵押问题和权利证书，已经交付并办理产权登记的房屋如果仍存在抵押，购房者可以要求开发商提供担保或要求退房；已付清房款但没有交付的，购买者可以要求开发商提供担保；既未付清房款也未交付的，购买方在享有知情权的基础上，与开发商协商解决。权利证书的取得，我国法律已有规定，不在赘述。质量瑕疵主要是指面积缩水、质量标准与宣传不一致甚至不符合正常使用或个别地方影响正常使用等，笔者认为应加大质量保障的立法，确保购买者的利益。房屋缩水，司法解释已有明确规定。对于存在质量瑕疵的预售房屋，司法解释也作出了具体规定。如质量严重影响正常居住使用，买受人请求解除合同和赔偿损失的，应予支持。但该规定，过于规范，不利于操作，仍须进一步明确严重影响正常居住使用的范围。另外，笔者认为开发商售房过程中所作的承诺与实际不一致的，法律应规定开发商承担支付房款20%以上违约金，因为在购房过程中，购房方一般处于弱势地位，合同中一般对此违约没有约定，同时有时该类违造成的损失难以计算，致使该类违约出现后，无法追究开发商的违约责任。如果由于开发商的虚假宣传影响购房方购房意图的，购房者可以要求解除合同和赔偿损失，如开发商在出售某一栋房屋时，对购房方说，该房前面建一层门面房，某甲因看中该房前面视野好，于是购买二层商品房一套，后来，该开发商为赚取更多利润，将一层门面房改为二层，此时甲有要求退房并要求开发商承担赔偿损失的责任。
（二）交付不能或不能如期交付纠纷及其处理。引起此类纠纷的原因具有多方面因素，有的因建房资金不到位，有的因预售方将已预售房屋转卖而引起等。对于此类纠纷，2003年司法解释规定了购房方催告权和解除合同权。笔者认为，从切实维护购买方的合法利益角度出发，开发商在催告后三个月内履行的，同时要承担违约责任。如果预售方在经催告后三个月内仍不能履行的，购房方有选择要求开发商继续履行合同并承担违约责任或解除合同并要求赔偿损失（损失可比照房屋价格上涨或实际损失计算）的权利。对于延期履行合同，如果未约定违约金数额，可按照已付房款额比照银行逾期还款罚息计算。
5、在预售制度中购房人承担的风险
（一）施工人（或称营造人、承包人）的建设工程价款的优先受偿权及对建设工程之留置权的存在对购房人实现合同目的是一很大的风险。依合同法第286条之规定，发包人（即开发商）未按照约定支付价款（即工程款）的，施工人可以对营造物进行折款、拍卖并与发包人协议将该工程折价或拍卖之价款优先受偿。此外，依合同法第287第、第264条之规定，施工人尚得享有留置权。这使购房人处于极为不利之地位。因为按照买卖关系，出卖人与卖受人虽已订立商品房买卖合同，但买卖人并非当然取得买卖标的物之所有权，尚有待出卖人转移作为买卖标的物之房屋所有权之行为。在未实施转移前，开发商尚有标的物之所有权。在此情形下，施工人在完成一定工作后，固得有报酬取得请求权，而购房人在已付出绝大部分甚至全部购房款之后，尚不能取得房屋所有权，即使购房人有转移所有权之请求权，根据《合同法》第二百八十六条规定发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。第二百六十四条定作人未向承揽人支付报酬或者材料费等价款的，承揽人对完成的工作成果享有留置权，但当事人另有约定的除外。故施工人之报酬请求权比之购房人之转移所有权之请求权更有保障。由此可知，施工人之地位显然优越于购房人。一旦开发商违约，施工人得行使建设工程价款之优先受偿权或者行使留置权，这样，遭受损害最大的，非购房人莫属。
（二）房屋本身的合法性，有的单位为了获利，将一些不合法的房屋进行预售，致使预购人购房后不能取得房地产权证件，上当受骗，因此预购人购买此类房屋时应特别注意
开发商在集体土地上建设的预售房，根据《中华人民共和国房地产管理法》等有关法律法规，国家禁止利用集体土地进行商品房的开发经营，集体土地只有转为国有土地并经征用，开发商取得了国有土地使用权证才可用于商品房开发，因此，开发商在集体土地上建设的预售商品房，预购人不要购买。
非房地产开发企业建设、销售的预售商品房。只有其具备房地产开发资格，领取营业执照的房地产开发企业，才可以开发建设和预售商品房。非房地产开发建设的房屋，并未在政府有关房屋土地管理部门备案，其销售的房屋很可能会碰到诸如无法办理权属证书之类的事情。因此不要购买这样的房屋。
（三）开发商隐瞒无开发资格或无商品房预售许可证销售期房。一般而言，这种开发商本身的资质就差，且无诚信可言，这样在预购人付了房款之后，一般无法取得预定的房屋，在合同被法院宣告为无效时只能拿回本金和同期银行贷款利息。但可怕的是消费者在取得判决书上的权利之前，缺乏诚信的开发商早已将房款挪做他用或携款躲避，最后判决书上的权利也无法变成现实。所以购房前一定要审查开发商的“五证”，主要包括有：土地使用权证；建设工程规划许可证；建设用地规划许可证；开工证；商品房销（预）售许可证。这些证书是证明开发商、销售商资格的关键凭证。如果没有它们，预购人完全有权怀疑其身份是否合法，有权拒绝其提出的任何要求。消费者还须注意上述证明文件中的建设单位、项目、建筑面积是否前后一致，是否同与您签约的发展商名称一致。否则，我们就可能上当受骗，蒙受巨额财产损失，甚至背上沉重的法律包袱。
（四）开发商兴建房屋时，得向银行贷款。而一般银行贷款须由贷款人提供担保。倘开发商将预开发之“楼盘”设定抵押，则在开发商未按约定清偿贷款时，银行得依担保法之规定实行抵押权。抵押权属物权之范畴，其性质为绝对权；而买卖为债权之范畴，其性质为期待权。物权之效力应优于债权，即所谓物权优先。在二者发生冲突时，即银行（担保物权人）要实行抵押权时，购房人（一般债权人）取得所有权之期待，要让步于抵押权。此于购房人而言，又是一种风险。
（五）如开发商破产，依破产法第34条、第31条、第37条之规定，破产费用应从破产财产中优先拨付；更依第28条2款之规定，已作为担保物的财产不属于破产财产。购房人只能作为一般债权人，在开发商拨付了破产费用及清偿了有担保的债权后，还须在清偿了所欠职工工资和劳动保险费用、所欠税款后方得按一定之比例得到部分清偿。显然，在开发商破产时，遭受损害最大者，亦为购房人。
购房人在商品房预售交易中权利义务失衡以及所承受之巨大风险之原因，就在于在此种交易中，购房人不能够原始取得所购预售房的所有权。
三、完善我国房地产市场预售制度的对策
在预售制度中，交易标的有许多不确定因素，使预购人所面临的风险要比现房买卖大得多。并且在预售合同的签约机会上双方力量也难均衡，基于对弱小消费者特别保护和维护社会秩序稳定的目的考虑。我国在预售制度建立健全方面应十分注意这一问题，尽量采取一些较为完善的措施。
1、严格把握房地产开发公司的成立条件，保证开发商资力雄厚、信誉良好。以确保房地产开发秩序的稳定，避免一些资信不良者随意进行房地产开发。
2、指定地点集中交易，把预售房纳入成品房一同管理，便于竞价和消费者集中选择。无论是成品还是半成品房，都会涉及到要实地察看，集中交易使消费者显得更强大，也有利于防止国家税收的偷逃
3、严格贯彻执行国家和地方政府关于房屋预售条件的规定，其目的与上者相同。要普通购房者去审查大量法律文件，既没有必要也难于实现。建议由一个职能部门承担，这既体现了人性化的要求，也是消费者的现实需要。当然，对售房者虽实行多部门立体审查，但消费者只需审查最终审批文件即可。
4、严格执行统一的预售合同登记监管措施，对不合乎法律，显失公平的格式合同不予办理登记，对开发商一房二卖的合同不予办理登记。最好由一主管部门牵头，制定强制性、带有保底性和选择性条款的合同，严格限制售方的格式合同。
5、加强房屋查验和质量监督管理。建筑主管机关应加强工程施工管理，对于建筑工程必须查验部分，应切实查验是否合格。
6、加强对房屋预售广告、宣传的管理。房地产开发企业作商品房销售广告时，必须标明商品房预售证批准文号。未取得商品房预售证或未标明商品房预售许可证批准文号的，房地产开发企业不得作任何形式的商品房销售广告。商品房销售广告中关于房地产状况的说明、示意应当真实、准确。依据《合同法》的规定，像其他商业广告一样，商品房销售广告属于要约邀请，一般情况下没有法律约束力。因此，购房人要得到商品房预售广告中的种种许诺条件，应在签约时将这些承诺的内容在预售合同的附件中明确约定，按规定开发商对此不得拒绝。
7、加强对预售资金的管理。《城市房地产管理法》第44条3款规定：商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。但对于如何保证监督预售款项使用的问题目前尚无明确法律规定。笔者认为，应当指定或委托房产评估事务所或会计事务所或工程监理机构进行统一管理。消费者有权对资金的使用去向进行查询，质疑。
8、严格控制预售合同的变更。已经预售的商品房，房地产开发企业因特殊原因需要变更商品房预售合同内容的，应当征得购房人同意，与购房人订立预售合同变更协议，并报有关管理部门备案。房地产开发企业单方面变更商品房预售合同内容的，购房人有权解除商品房预售合同，并由房地产开发企业承担违约责任。
9、建议规定最低信息透露制度，最大限度公开信息。有关房屋的合法性事项，开发商调整，有关房屋的优先受偿权、限制抵押等关键信息必须公布。开发商往往以商业秘密为由，把本来应当告知消费者的内容故意隐瞒，比如开发商和承包商的关系，甚至恶意用已售房重复抵押，骗取银行贷款。使有的家庭丧失了平生之所蓄，欲哭无泪。建议与房产有关的部门合署办公，使所掌握的信息共享，并且把这些信息集中公布，供购房者参阅，防止消费者因信息获知不够或被误导而做出错误决策。对各地段的地价、房屋的基本成本造价，公布一个指导性的价格，以防止房产开发商暴利，逃避税收。
10、应当建立健全房屋中介品评制度，建立开发商的质量、信誉、价格，资质评比制度。便于普通消费者选择决策。
参考资料：
1、《城市房地产管理法》1994年
一、整体情况
目前，我市范围内烂尾楼及延期交房的房地产项目共计23个项目，其中涉及烂尾楼的项目20个，占全市各类闲置项目及“半拉子”工程的66%，其中8个为旧村改造项目，其余12个为商业开发项目；涉及延期交房的项目6个，占全市建设领域矛盾纠纷问题项目总数的42.8%。
二、存在问题
1、建设资金方面，由于前期我市房地产市场不景气，销售困难，加之部分企业存在同时开发多个项目、资金拆借、挪用预售资金、导致资金链出现问题、工程停工或后期配套难以完成。比如，部分旧村改造项目因项目前期投入资金较大，造成资金链问题，导致工程停工，无力开展后续工程的建设，形成烂尾工程。
2、手续办理方面，由于我市建设用地指标不足，导致部分房地产开发企业存在未办理用地手续的情况下施工建设，导致工程后期难以完成各种验收手续，引发延期交房、延期办证的问题。比如，因开发企业前期拖欠配套费，用地手续、规划等手续不全，加之开发企业资金问题，导致了延期交房和延期办证的问题。
3、销售监管方面，销售市场缺乏有效监管，部分开发企业违规预售、销售已抵押商品房，逃避预售资金监管、房产中介良莠不齐，虚假宣传、欺骗买房者的现象，导致销售市场混乱、加剧了社会矛盾。
三、对策建议
1、房地产开发企业要对当前房地产市场要有正确的研判，准确估计市场风险，避免因盲目上项目、摊大饼，造成资金链问题。
2、加强预售资金监管，要求销售现场公示楼盘销控表及抵押、查封情况，严厉打击开发企业逃避网签备案、逃避预售资金监管、一房两卖等行为。
为进一步加强城乡住房保障，规范房地产市场行为，促进房地产业平稳健康发展，根据国务院、省、市有关文件精神，现就加强我县房地产市场管理提出如下指导意见：
一、企业资质管理
（一）新申报房地产开发资质的企业，从业人员资质、办公场地、担保书等必须符合资质申报条件，担保单位必须具备独立的法人资格和相应的赔偿能力。担保书要明确企业破产、解散等清算情况发生后的房屋质量责任承担方式。开发土地面积中心城区在20亩以下、其他镇乡在15亩以下的新公司，原则上不予审批房地产开发新资质，要求挂靠具有三级以上（含三级）企业资质且信誉良好的房地产开发企业进行开发。
（二）严格执行建设部77号文件规定，对暂定资质的房地产开发企业一年内无开发项目的或三年内无开发业绩的公司，注销企业资质。房地产企业无正当理由不参加年检，视为年检不合格。
（三）企业开发建设的项目工程质量低劣、发生重大工程质量事故的；或由于企业逃避有关法律责任和社会责任而发生群体性上访事件，造成社会恶劣影响的，由原资质审批部门降低资质等级，情节严重的吊销资质证书，并提请工商行政管理部门吊销营业执照。
二、商品房预售管理
（一）商品房预售严格按象建房[2009]19号文件规定执行，实行商品房预售方案备案制度和商品房买卖合同预审核制度。申请商品房预售许可的面积，每期不得低于3万平方米（项目总面积低于3万平方米的不得分期预售）。
（二）商品房预售条件严格按甬政办发[2012]230号文件精神执行，自年10月9日后新取得用地的房地产开发项目，低层、多层建筑主体结构结顶，中高层、高层建筑主体结构完成三分之一及以上，方可申请商品房预售。鼓励现房销售。
（三）建立商品房预售资金监管制度，根据象建房[2011]1号文件精神，开发企业在申请办理商品房预售许可证时，按照法律、法规规定，必须向房产主管部门提供商品房预售资金监管协议书，按月报送建设工程完成的形象进度以及监管银行出具的预售资金收缴、支出对账单。
三、商品房交付使用管理
开发企业应在商品房交付使用前向房产主管部门提出交付申请，由房产主管部门组织相关人员针对交付条件进行联合大检查。检查组提出的整改意见，由开发企业负责整改落实。整改完毕后，由相关部门出具整改复查意见，方可办理工程竣工验收备案。房产主管部门不再另行组织工程竣工综合验收备案。
关键词：商品房预售；政府规制；价格飙升
中图分类号：F299.23
文献标识码：A
文章编号：1003-4161(2012)03-0069-04
房地产既属经济学上的概念，又属法学范畴，更是民生的大问题。商品房预售即指房地产开发商将“正在建设中的商品房”出售给预购人，而由预购人支付定金或房价款。关于房地产预售制度，是基于西方经济学的“预期收入”理论，以美国代表的模式等在理论上较完善，特别是订金的第三方保管以及封顶的预售设计，使得其制度能较好都保护消费者的利益。而我国商品房预售制度的现状，对外经贸大学、西南政法和吉林大学多做了制度本身缺陷的理论探讨，数年处于存废争议的激辩中。虽然多数网民及部分学者强烈要求取消，因为该项制度是房地产市场严重不规范的关键因素；但作为一种商业的运作模式，许多学者不赞同采取行政手段硬性废止。另外，一部分学者及代表指出，关于房地产市场出现的诸多问题，其原因并非制度本身的存废，重要的因素则是预售行为极不规范和所配套的机制未够健全。
2010年最为激烈的房地产价格飙升造成的民生问题，凸显市场的失灵使政府规制行为变得急迫。基于商品房预售市场的一系列问题，课题组历经二年多的时间，对北京、天津、河北等主要地区的商品房预售市场做了调查。调查发现：一是房价飙升调控艰难，民生性和公共信心出现危机；二是商品房预售市场严重不规范，使购房人利益严重受到侵害。究其原因，一是制度设计和法律本身存在缺陷，二是政府规制监管尤其是货币政策存在一些问题。另外，我国房地产市场缺少政府有效规制，过于强调市场机制作用也是问题所在。房地产预售市场具有高风险性、民生性和公共信心维系性等特征，需要加强规制和监管，以救济市场失灵的负面效果，进而保证资源的配置效率和公共利益，这也是本课题应对性策略研究的意义所在。
一、从经济学角度看商品房预售市场中价格的规制问题
规制是政府面对市场失灵时，采取竞争替代性的一种政策治理机制，以最大化的社会福利为目的，“制定并实施的干预微观经济主体行为”的特殊行为或规则。而房地产既是经济学的概念，也是涉及民生的大问题。面对金融危机下房地产期房价格飙升市场现状，基于经济学规制理论，政府对市场的干预愈发重要。
(一)从非主流经济学观点看，预售商品价格存在一定垄断性
部分经济学学者认为，房地产的垄断性来自于土地供给的稀缺性和空间的固定性两个方面，房地产期房市场价格势必存在一定垄断，需要加强规制和监管。
价格标准是扩内需促房地产市场稳定发展的关键。课题组调查，2008年各地政府都曾相继出台了关于促进房地产业健康发展若干意见，2009年，各地政府又推出了补充意见，从落户政策的放宽到直接刺激消费，从土地分宗出让、分期付款，到公积金政策的放宽，都无疑大大缓解了房地产开发企业的资金困难，促进了期房市场的销售。但是，价格飙升又抑制消费者的购买需求。由于开发商的资金困难期已度过，解决住宅空置率居高则成了扩大内需的关键，但价格飙升又抑制了需要居住消费者的购买需求，而这个群体大多为中低收入消费者。由于房地产市场的垄断特性，使得房地产开发商不肯提供价格低且数量多的房地产，造成房地产市场的效率损失，阻碍房地产市场健康内需和稳步发展。课题组认为，关于开发商的利润限制，我国法律目前没有任何规定，垄断的市场只能导致房价畸高，进而影响资源的非最优配置，“难以实现帕雷托最优”。如果我们仍忽视政府的作用及其政府的社会责任，只强调市场机制而忽略垄断特性，房地产市场症结的根本所在难以有效得到解决。
值得一提的是，课题组在调查时还发现，非法预售行为普遍，这不只是开发商的无风险融资手段，更是先期了解市场以抬升价格的序曲。由于非法预售屡禁不止呈泛滥态势，使买受人更加惧怕开盘后的房价飙升，不得以卷入其中，不得不受制于不平等强盗条款，使得开发商轻易地掌握着房地产市场价格的绝对话语权。飙升的高房价带来社会净福利的损失，使得消费者剩余移转向开发商。但笔者认为，房地产的垄断性虽能抬升一定价格，并不是价格飙升的根本原因。
(二)从主流经济学观点看，预售商品价格是由市场决定的
经济学主流理论认为，房地产价格是房地产市场决定的，所以房价的调控应围绕着市场进行。由于房地产市场价格年年暴涨，有经济学家把原因归咎于土地财政，归咎于开发成本增加；有的归咎于市场供需，归咎于政府对廉租公房与经济适用房建设的不足；还有的归咎于通货膨胀预期和货币供应过剩等等。笔者认为，预售商品房有其特殊的不动产属性，价格飙升有市场的原因，也有货币政策的问题，存在着两方面的互动：一是货币供应量飞速增长，通胀预期使资金需要寻找投资方向；二是居住效用是投资效用存在的基础，也就是市场需求引导了资金的投资方向。
量价齐升
2010年初调控未开始前任志强与牛刀的赌局，随着年底钟声的渐进已经显露分晓，2010年楼市房价以涨幅超5％收场显然已成定局。
从国家统计局的全国房地产运行数据来看，70个大中城市房价同比涨幅呈下降走势，从2010年初的10％以上回落至11月的7.7％。
然而，进入2010年12月，一线城市的房地产市场开始逐渐回暖，除深圳出现价格小幅调整外，北京、上海、广州等地出现量价回升。原本利好购房需求的数据却在年底的12月狠狠冲刺了一把：北京12月商品房预售供应均价环比11月同期上涨了12.6％。
福州地产策划人林祥认为，四大城市的销售明显回暖，“是因为在年底回笼资金的压力下，近期打促销折扣牌的楼盘开始多起来，且促销力度比之前加大。”加之，经历过第一次调控政策的“历练”，人们对第二次调控政策的心理调适能力和理解消化能力相应增强，这也是楼市较快回暖的原因。“但是，深层次的原因并非心理调适，而是市场有需求。”林祥说。调查显示，购房者中约七成属于刚性需求，在调控政策出台后的市场恢复期，购房的主力军是首套自住的住户。
近期，国家统计局上海调查总队的网上调查显示称，改善现有住房、安家置业等刚性需求是上海市民购房的主要动力，超过七成。调查显示，计划3年内购房的受访者中，有44.2％是为了改善现有居住条件，31％是为了购置婚房、成家立业，两者合计为75.2％；14.3％是为子女购房，仅3.8％纯粹为投资购房。这表明，改善现有住房条件、购置婚房、成家立业以及为子女购房是购房的三大主因，市民购房刚性需求仍占主导地位。
失控的调控
任志强赌赢的不是判断失准的牛刀，而是失效的调控。
2010年12月1日，《北京市商品房预售资金监督管理办法》(下称监管办法)正式实施。11月，北京的不少房企集中申领预售证，赶在11月开盘，以躲避资金监管带来的影响。因此，不少专家曾判断，传统淡季的11月或将迎来供应高峰。
然而总是事与愿违，截至2010年12月上中旬，北京住宅库存逼近11万套，创下年内新高。北京市住建委规定，新盘获批预售许可证3日内必须开盘也沦为了一纸空文。不仅如此，楼盘定价追涨也成为了去年底楼市的一道“淡季不淡”的风景线，预售金监管没有断下房企资金链的后路，却先惹得开发商定价走高。
预售资金监管制度并不是新事物，原建设部早在2006年就已提出，初衷就是为了降低期房预售制度下，房地产市场的风险，特别是烂尾、延期交房等损害购房者的情况出现。但该政策一直没有得到地方响应。“我早就跟政府提过对预收款监管，但是一直落实不了。”任志强表示。任志强认为，在中国，执行难度最大的政策，就是需要跨部门执行与合作的政策。
2010年9月，福州、厦门、海口、深圳等十几个城市出台了限制居民购买商品房的政策，曾注明商品房限购政策至去年年底结束。福州、厦门等部分城市日前决定，2011年将顺延此项政策，并且没有明确限购令的期限，具体截止日期将根据具体情况而定。业内人士及专家表示，政府继续顺延“限购”在意料之中，“目前楼市正处在一个敏感、关键的时刻，‘限购令’不能轻易取消，因为那有可能让人理解为是楼市政策放宽的信号。”
房价平稳上涨?
“量缩，价涨，成为2010年中国楼市的显著特点。”林祥对记者说。
以福州为例，刚刚过去的2010年，福州五行政区住宅总签约套数报出18928套，同比2009年减少28054套，交易量较去年萎缩了60％，仅比2008年的低谷多出1306套。尽管成交量相较2008年的低谷并没有太大变化，但福州楼市均价已经由2008年的7000～8000元上升至2010年的11000～13000元，涨幅高达50％以上。
市场人士认为，成交量下降主要原因是政策调控，而非市场不好。他们担忧，一旦楼市调控政策不继或效果不好，被压抑的刚性需求爆发，很可能导致市场出现井喷现象，而导致房价飙升。
“2011年房价很难掉下来。”福大房地产研究所所长王阿忠表示，控制房价要从源头出发，也就是控制地价、压缩利润空间，同时改进招拍挂方式，扩大商品房供给。不能一味看重土地财政，但地方政府与中央政府之间的博弈恐难以改变。在他看来，2011年中央政府将继续加强和改善房地产市场调控，包括加大保障房建设力度，抑制投资投机性需求等。然而，总体来看，房价仍会往上走，比2010年涨幅更高，之前被压下来的购买力会集体释放。
我公司在___________________开发建设的商品房项目：____________栋，该项目占用士地的《国土证》字号为______________________________，土地性质均为____________用地，拟预售的房屋面积为__________平方米，共________栋，在________________________开设有预售款专用账户，账号为__________________。现申请办理《商品房预售许可证》，并具结如下：
一、我公司承诺：
1、随时根据贵局的要求详细汇报预售款专用账户的存取、使用情况；
2、随时接受贵局对预售专用账户内资金使用的监管。
二、我公司保证；
1、上述商品房的预售款全部存入专用账户内，在项目竣工之前，专门用于该商品房的建设，不挪作他用；
2、申请预售部分的建设工程及占用土地都没有设定他项权；
3、根据国家的法规、政策以及本公司对社会的承诺，凡是房屋不应出售的部分，绝不出售。
如有违反以上具结内容，本公司原因承担一切法律责任
贵阳市房地产在供应量方面：2013年商品房市场保持平稳增长态势，供应量较2012年有所回落，但依然处于高位，成交量同比2012年持续上杨。2013年贵阳市场供应维持12年惯性，依然处于高位，总体有所回落，商品房供应量为1405.17万m2，同比去年出现回落，跌幅达到13.36%。由于花果园、未来方舟及西南商贸城等大规模项目上市，供应量保持高位震荡，连续两年突破1000万m。
二、贵阳市房地产市场监管存在的问题
贵阳市房地产市场虽然成稳定的增长，但是也存在诸多问题，特别是在监管方面存在的问题异常突出，主要体现在以下几个方面：
（一）监管体系不明朗，监管效力分散
贵阳市现行的房地产监管措施多是由各部门结合国家多部委下达的通知，针对为各阶段市场调控需要分头制定而出台的，行业所涉及的房管、建设、规划、国土、税务、银行、工商等部门各有监管办法或规定，条款关联度不高，下发时间跨度较大，显得整个市场监管体系不够明朗。由此也导致了各部门间各自独立监管、信息互通不畅、市场监管效力分散。虽也组织多部门联合监管活动，围绕房地产项目审批、开发、交易等环节进行监管审查，但由于活动时间短，收效只是一时，在长远的监管效用中收效甚微。
（二）房地产监管信息平台不完善
房地产监管信息平台包括内部平台和外部平台。内部平台主要为管理部门提供房地产监管的数据及信息的监管平台。外部平台是指监管部门面向公众能及时快捷地了解房地产市场信息，同时，监管部门迅速将反馈意见进行处理。目前在贵阳市，房地产监管信息外部平台主要是贵阳市住房和城乡建设局所设立的房地产市场监管处设立的网站和贵阳住宅与房地产信息网。前者网站共设立了最新工作信息、公示公告、资料下载、部门介绍五个栏目，这五个栏目中的信息均为2006~2009年的内容，没有一条2014至2010年的监管信息，每个栏目中的信息内容少，没有及时更新，严重的影响公众对监管政策、制度的知情权。不理于监管的实行。
（三）监管部门的执行力不够
房地产市场包含了房地产从生产销售到售后服务的全过程，是涉及土地、拆迁、规划、融资、建筑等部门的庞大系统工程，任何一个环节出现问题，都会影响房地产的发展。因房地产市场涉面广，监管部门很难做到全方面有效的监管，很多环节并没有真正的监管到位。
（四）监管不当造成存在烂楼现象
贵阳市房地产市场监管中，一直存在较大漏洞，不但未能发挥监管其应有的作用、有时甚至由于操作不当，影响了公众的日常生活。贵阳市房地产市场存在因监管不当，造成许多楼盘存在质量问题。如：世纪城、大正雨曦城等许多楼盘都存在墙壁出现裂缝，墙壁漏水等诸多房屋的质量问题，这说明监管部门在验收房屋时，验收没有仔细到位，而且出现这些问题的部分楼盘，监管部门未要求房开商限期整改，使得公众的合法权益得不到保障。
三、完善贵阳市房地产市场监管的对策
（一）推进房地产市场监管体制改革
贵阳市房地产市场监管涉及多方面的工作，客观上需要一个统筹全面的工作的机构，这样有利于解决政策互相抵触的问题。在实践中，可以成立议事协调机构，包括贵阳市住房与城乡建设局、贵阳市国土资源局、贵阳市国家发展与改革委员会等部门的领导组成，由分管经济工作的领导组织协调各部门的监管工作。这样在政策制定时，与相关部门协商，保证政策之间的协调。
（二）加强房地产监管信息平台建设
贵阳市房地产监管信息平台可以对房地产市场的信息进行收集、整理和分析，依靠一定的信息技术手段，监管信息并形成反馈机制和决策机制。贵阳市房地产监管信息平台主要应提供供地、建造、销售、再销售等方面的信息。信息要及时进行更新，并需要增加在线办事和公众参与的功能。这样不仅能增加监管的透明度，还能有利于公众办理房地产相关方面的事宜，并且为监管部门决策和制定政策提供依据。
（三）构建房地产市场监管问责制度
通过完善问责体系和问责制度，进一步健全监管机构职责体系。首先要明确划分各监管部门和监管人员的权责界限，确定官员问责标准。其次要加大同部门问责力度，并且对不同监管部门有连带责任的也要问责。最后要完善贵阳市房地产市场监管问责的法律法规。具体来说，比如执行差别化住房信贷、不到位，房地产相关税收征管不力，个人住房信息系统建设滞后等问题，要对相关负责人相关部门进行问责。
（四）监管部门不定期抽查
为了确保市场稳定，各相关监管部门应不定期组织抽查，加强开发建设、预售等环节动态监管。对存在问题的责令限期整改，逾期不改的给予相应处理，作为不良经营行为记录其信用档案，并向社会曝光。
（五）完善房地产商品住房预售监管制度
贵阳市监管部门要严格商品住房预售许可管理，房开商应当按照预售方案售房，预售方案中若有主要内容发生变更的，应当报主管部门备案并公示，并且预售资金要全部纳入监管账户，确保用于项目工程建设。以防止部分房开商楼盘未支付施工方款项，而楼盘却已卖出。若房开商因有种原因无法支付施工方款项，而导致施工方阻止户主入住。例如：大正雨曦城M栋户主购房多年，却因房开商无法支付施工方尾款，导致施工方阻止户主入住。目前此问题依旧没有得到妥善的解决。监管部门将预售资金要全部纳入监管账户，不仅确保用于项目工程建设，而且能确保户主享受及时入住应有的权利。
四、结语
【关键词】规制 非法预售 商品房预售 MIGA机制
房地产预售市场具有高风险性、民生性和公共信心维系性等特征。针对房地产预售的一系列问题,笔者所在的课题组于2008～2009年对河北省商品房预售市场展开了全面调研。调查结果显示,房地产非法预售现象严重,风险担保机制和弥补性规章制度缺位。面对期房市场现状,课题组认为,政府角色既不是壅堵者也不是放任者,而应成为疏导者。政府采取“在疏导中规制”的策略,能有效解决数年禁而不止的房地产预售市场不规范造成的矛盾激化问题。
河北省商品房预售市场问题调查及分析
非法预售禁而不止。课题组对河北省部分期房市场开展了为期一年半的调查,发现不规范情况十分严重,非法预售屡禁不止。而且主管部门所公布的期房交易信息,多数晚于真实交易3～6个月。课题组分析,非法预售现象之所以具有如此普遍性,一是法律自身的原因,开发商的责任承担较轻;二是获得远期利益的动机驱动,使非法远期交易市场难以消除。按照《城市房地产管理法》第六十七条和《城市房地产开发经营管理条例》第三十九条的规定,没收违法所得,仅指违法行为人从事预售商品房活动获得的利益,而罚款的数额仅限定为已收取预付款的1%以下。由此,开发商在权衡利益后,往往认为宁可被罚1%,也远比兑现当初的价格承诺获利丰厚,于是诱发了道德风险。而买受人又惧怕开盘后的房价飙升,这使得开发商掌握着房地产市场价格的绝对话语权。既然非法预售数年屡禁不止,不如进行疏导,允许非法远期实际交易浮出水面,并加以指导和规制,以避免政府部门成为聋子的耳朵、盲人的眼睛,摸不进湍流深处而形成放任的“真空地带”。
房地产期房交易不规范,严重侵害消费者权益。从交易初始的广告欺诈,到最后的权属办理拖延等环节,都存在开发商侵犯买受人权益的现象,有些情形涉面广、风险大,应引起高度关注,以及时规制弥补。
第一,公摊面积陷阱纠纷较多。公摊面积欺诈较多主要表现在:一是增加公共建筑的内容,将原本没有或不该列入的建筑列入公摊范围;二是在不增加公共建筑数量的前提下,将测量面积人为加大;三是调高公摊系数,在不改变实测公摊面积的前提下,增加每户的公摊面积。最高院虽出台《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》,但只规定了面积误差的处理原则,而对业主是否有权选择测量单位,测量失误的责任是否由开发商承担连带,面积测量报告是否应当附图等具体问题,该解释没有说清。只有建设部的行政规章和地方政府的部门文件做出了原则性规定。
第二,单边风险分担制度严重不规范。课题组调查发现,有的开发商将购房人的大额首付款(最低达购房款的30%),直接存入某个人账户,且不开具发票,以收据替代,长达一年以上,实际上将风险完全转嫁给消费者。课题组认为政府应加强规制监管,建立完备的风险分担机制,保障住房预售制度下的金融安全。因为这不仅涉及房地产预售市场秩序,还涉及金融、纳税、价格领域的规范。风险应该由多个利益主体依风险与收益对等的原则共同分担,包括开发商、房地产投资者、建筑商、银行及购房者。
政府“在疏导中规制”的对策分析
“规制是政府行政机构针对市场失灵的诸方面,以社会福利最大化为目标,制定并实施的干预微观经济主体行为的一般规则或特殊行为。”①规制的产生是与市场失灵相联系的,面对金融危机下河北房地产期房市场现状,政府规制作用愈发重要。课题组认为,我们应大胆突破固有思维,借鉴大禹治水的“在疏导中规制”的思路,允许非法远期实际交易浮出水面,进而加以指导和规制,避免政府的监管流于形式。
建立自行申报非法预售所得款制度,使非法预售浮出水面。接受远期非法交易市场的客观存在,疏导通路再行规制。2009年12月中旬,唐山市房管局提出修改《唐山市房地产交易管理条例》和制定唐山市《商品房建设销售监督管理办法》的建议,并提出凡不在规定期限内自行申报违法收取预售款实际数额的,查封企业账号及主要股东个人存款,由税务、审计、工商等部门对其收入进行审计、核查。同时,限制涉嫌非法预售商品房的企业开发经营行为,对不如实申报相关情况的,市政府相关部门不予继续办理或受理相关审批手续。课题组认为,唐山房管局突破非法预售真空地带,提出自行申报违法收取预售款并加以监管的措施,将是政府角色由壅堵者转为疏导者的一个重要转变。
明确商品房非法预售款(包括合法预售款)监管办法,进行专户监管。课题组认为,即使在合法预售阶段,商品房预售款的监管也呈缺失状态。所以,从非法预售到合法销售,政府应借鉴国际经验,将预售款(包括非法预售款)进行专户监管。香港经验的专户监管理念是:预售款的主要目的在于确保其购买物业的顺利建设,以及其后产权的顺利转移,预售款的使用必须符合项目建设的需要。另外,根据美国法律,开发商可以要求有购房意愿的人缴纳一定数额的订金,但这部分订金并不直接交给开发商,而是由第三方来保管。第三方包括具有合法执照的律师事务所、房地产经纪公司、保险公司、能够提供担保服务的政府有关部门等等。这些经验都值得我们借鉴。政府应尽快建立预收款专户监管制度。这不仅有助于规范房地产预售市场秩序,还决定着公众的信心和房地产市场的持续健康发展。
借鉴《多边投资担保机构公约》,建立房屋预售制度风险担保机制。鉴于商品房预售单边风险承担的危害,必须建立救助机制,其核心在于建立风险担保基金。可以借鉴《多边投资担保机构公约》②,强化政府等监管机关的责任,建立房屋预售制度的风险担保机制。MIGA(多边投资担保机构)机制不同于任何国家官办担保机制的突出特点,在于它对吸收外资的每一个发展中国家会员国,同时赋以“双重身份”,它既是外资所在的东道国,同时又是MIGA的股东,从而部分地承担了外资风险承保人的责任。借鉴这一经验,可由政府或政府委托相关部门成立中介咨询企业监督指导机构,建立房屋预售制度的风险担保基金。借鉴MIGA中的“双重身份”,要求参加房屋预售制度的房地产开发商,按营业额缴付一定的保险额。一旦出现风险,开发商既是被该机构追偿的人,又是该机构的股东,需承担部分风险承保人的责任。通过这样的机制,不仅可以构建双边或多边风险担保,还将有效地约束房地产开发商,减少违约。
制定套内建筑面积计价规章,采用鼓励政策疏导开发商合法交易,减少纠纷。如前所述,我国商品房预售制度的设计缺少对消费者权益的保护,关于公摊面积计算,法律自身存在缺陷。当现行制度不够完善时,必须及时对制度加以补充和完善,以促进和保证房地产业的健康发展。福建、重庆、北京等省和直辖市已于10年前相继推出套内建筑面积计价销售的相关办法,但河北省还没有采取任何措施,这使期房消费者权益在此环节的保护呈缺失状态,实践中产生的纠纷较多。套内建筑面积计价虽然不能左右价格,但能使面积更加明确,利于操作,避免纠纷,利于稳定。同时,政府主管部门应出台相应奖惩政策,与纠纷数量挂钩,引导开发商合法交易,减少欺诈,促使其诚信交易。
关注民生,采用“疏导中规制”策略控制房价的非理性上涨。2009年12月17日,财政部、国土部等五部委出台《进一步加强土地出让收支管理的通知》,明确了开发商如果拖欠土地出让金价款,不得参与新的土地出让交易。这是政策打出的“第一拳”,打向开发商囤地、炒地,遏制部分城市房价过快上涨。据课题组调查,随着河北省期房市场交易的活跃,河北省房价也在不断攀升。例如:石家庄市2009年1月至10月份,新建商品住房月均价从3606元/平方米不断攀升至4600元/平方米;唐山市新建商品房成交均价达6956元/平方米,为全省之最,高档项目均价为7513元/平方米。
由于开发商已度过资金困难期,而房地产市场的垄断结构又导致房地产开发商不愿提供低成本、低价格、数量更多的房地产产品,从而给房地产市场带来效率的损失,直接影响扩大内需政策的实现以及市场的稳定发展。因此,遏制非理性房价,除了需要采取各种限制性政策外,还需要引导民间资本重新回归实体经济,进行产业投资。政府进行疏导性政策研究,将有助于缓解房地产投资过热的态势,使房价和房市理性健康地发展。同时,政府在疏导中规制,可以考虑实行项目、成本及价格信息披露制度,进一步研究期房销售过程中明码标价的方式和内容,规范房地产经营者的价格行为。
总之,房地产既属于经济学范畴,也属于法学范畴,更是涉及民生的大问题。一个健康的房地产期房市场才能实现持续稳定的发展,一个健康的房地产市场与政府的疏导监管密不可分。(作者分别为河北理工大学副教授、教授;本文系河北省社会科学基金2009年度项目,批准号:HB09BFX007)
注释
关键词：商品房预售；权利保护
中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1005-5312（2012）12-0287-01
一、商品房预售制度概论
（一）商品房预售的概念
根据建造商品房所处的权利状态，通常将商品房分为现房和期房两种形式。所谓期房，又称搂花，是指正在建造中的商品房或虽已经建成但尚不具备交付房屋和产权转移条件的商品房。商品房预售通常是指这两种期房的销售。《城市房地产管理法》对这种商品房销售制度也予以确认。但是，该法对商品房预售制度仅作了一般规定，仍有许多法律问题需要探讨和廓清，因此，对商品房预售制度的有关法律问题进行探讨具有现实意义。
（二）商品房预售的条件
根据《城市房地产管理法》第44条的规定，商品房预售必须具备以下几个条件：
1、已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。2、持有建设工程规划许可证和施工许可证。3、按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期。规定这一条件的目的，主要是为了防止土地使用权人“炒地皮”而浪费土地资源。4、向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证。
二、商品房预售合同的性质和有效条件
（一）商品房预售合同的性质
商品房预售合同是以建造中的房屋为标的物的，属于买卖合同的一种，但商品房预售合同与一般买卖合同又有所不同，因而，理论上对于商品房预售合同性质的认识，还存在着许多不同的意见。从法律上为商品房预售合同定性，则商品房预售合同属于远期交货合同。所谓远期交货合同，是合同双方当事人在合同中约定在将来的一定期间内交货的合同。这类买卖合同仅是在交货期限方面与一般买卖合同有所区别，而在合同的订立、货物价格的确定、履行地点等方面与一般买卖合同没有任何差别。当事人必须在合同规定的期限交货，否则即应承担违约责任。
（二）商品房预售合同的有效条件
1、商品房预售合同的主体必须合格
根据《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》的有关规定，商品房预售合同的预售方应当具备下列条件：第一，预售方必须是经过批准设立，并在工商行政管理部门登记注册的房地产开发企业。第二，预售方必须交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书。第三，预售方必须取得建设工程规划许可证，投入的开发资金必须符合法律的要求。第四，预售方必须取得商品房预售许可证明。
2、商品房预售合同的形式必须符合法律的规定
根据法律的有关规定，商品房预售合同必须采取书面形式。在实践中，商品房预售合同一般采取标准合同的形式，具体条款由预售方事先拟定，主要内容包括：双方当事人的情况；预售商品房的基本情况（如商品房的座落、土地使用权证号、建设工程规划许可证号、商品房预售许可证号、房屋建筑面积、房屋结构等等）；预售商品房的价格及支付办法、期限；交付房屋的日期；违约责任及免责条件；纠纷的解决方式等。根据《城市房地产管理法》的规定，当事人订立商品房预售合同后，预售方应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。
三、商品房预售中预购人的利益保护
首先，商品房预售登记应当作为预售合同的生效要件。商品房的预售登记并不是一种物权登记，它使购房者取得了对尚在建的商品房的具有物权性质的期待权。而要将商品房预售登记制度上升到实质意义上法律强制的高度，则必然要求将登记作为预售合同的生效要件。只有这样，才能促使房地产开发企业与购房者必须到有关部门进行合同登记，通过登记使合同产生公示的效力，对抗第三人的购房行为，减少商品房预售的纠纷，从根本上保护购房者的合法权益的实现。