时间：2023-06-01 09:09:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇宅基地征收与补偿条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：征地拆迁 房屋 继承 问题
二0一一年一月二十一日国务院公布并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，同时废止了二00一年六月十三日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》，原来称为拆迁，现在改称征收了。国家对国有土地上的房屋做出征收与补偿规定，但对集体土地上的房屋征收与补偿没有出台规定。《物权法》出台后，对土地征收问题，国家对《土地管理法》也作了相应的修订，特别是对农民的失地后的社会保障问题引起了高度关注，所以在补偿费的给付、管理方面都有了新的规定。
农村土地的征收有的是基于公共利益的需要，有的是基于非公共利益的需要，当前基于公共利益的征收居多。基于公共利益的征收包括政府投资或批准的项目比如修建公路、铁路、机场、港口、水利设施、重大能源项目等。
农村土地房屋征收补偿与安置房屋继承问题，本人认为也包括城中村的集体土地上的房屋征收补偿与安置的房屋继承。如农村离城镇较近的区域，两者是交织在一起的。对于征收与补偿问题，用地单位无论是政府部门还是企业事业单位，补偿方式就是单一的货币形式。至于说，被征收入农民因征收而置换所得的房屋，这是对被征收人的安置，是被征收人享有的生存权中居住权所必需的，所以，安置房是被征收人原有房屋权利的延续，是房屋形态发生了变化，房屋权利人的权利本身的属性没有发生改变，但是在量上的变化是有的，如面积大了，套数多了。套数多了，这正是给予失地农民社会保障上的体现。
一、农村土地征收补偿与房屋安置的继承也包括两种。即基于土地补偿款的继承和基于产权置换房屋的继承。
1.农村房屋的拆迁补偿款的继承
农村宅基地房屋拆迁补偿原则上分房屋补偿款和宅基地补偿款。地上物（即房屋）的补偿原则上应当归属于房屋所有权人即房屋权利人。房屋权利人已经死亡的，拆迁补偿款作为遗产按继承关系处理。而对于宅基地补偿款，由于农村宅基地使用权具有很强的身份属性，按户计算，一户人口减少，宅基地使用权则由一户中剩余的成员共同使用，因此，能否作为遗产继承需要结合实际情况进行具体分析。
2.安置房屋的继承
遗产证明是《房屋补偿安置协议书》。补偿安置协议内容包括：补偿方式、补偿金额和支付期限，安置房的地点、面积和户型，搬迁费、临时安置费或者安置用房坐落、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式、过渡期限和违约责任等事项。
通常，征收补偿方案对征收的农宅房屋的补偿采取货币补偿方式。所谓“安置’，是对被征收人居住的安置。在实践中有两种做法，一种是货币补偿安置，由被征收人自行解决安置房屋。货币补偿的构成因素包括下列四点：①被征收房屋价值的补偿。②因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。③因征收商业房屋造成的停产停业损失的补偿。④地上附属物的补偿。由于宅基地使用权具有很强的身份属性，并且系农村集体经济组织以户为单位无偿提供给本集体成员享有的，所以一户出现人口减少，宅基地仍是由一户中剩余的成员共同使用，宅基地使用权征收补偿款则由该户剩余的成员共同所有。另一种是产权置换方式安置。产权置换安置是指被征收人按照征收补偿方案选择优惠价购买安置房和按产权比例置换安置房。优惠价包括：产权调换价和安置房建设成本价。
二、确定被继承人及其遗产范围
被继承人应当是需要拆迁安置房屋所依附的宅基地已故的使用权人。对于被继承人的遗产范围，农村房屋继承区别于城市房屋的继承。“农村宅基地能继承吗？依据是什么？”对这个问题我国法律和政策有相关的规定，农村宅基地不能继承，根据我国法律规定：宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权属于集体，使用权属于房屋所有人，农村村民的宅基地使用权是基于“村民”的特定身份取得，村民只有宅基地使用权，不能随意对宅基地进行处置，所以宅基地不属于遗产，不能被继承，但建造在宅基地上的房屋可以作为合法财产继承，我国《继承法》第三条规定公民房屋是公民个人合法财产，可以作为遗产予以继承，根据我国法律规定的“地随房走”的原则，公民继承了房屋当然享有了可以使用房屋所占宅基地的权利，确定的讲被继承人的遗产范围为登记在其名下拥有使用权的宅基地上的房屋为其个人合法遗产，但对确定遗产范围时要对遗产归属认定，在实践中掌握，农村宅基地有很多老宅基，自第一次审批发证至第二次发证跨度时间较长，几十年变化大，第二次换证时登记工作又比较混乱，很多地方换证前的摸底填表都是在村委会抽人登记，登记工作结束后统一递交土地管理部门换发的新证，有很多使用权人变更时没有办理有效的变更登记手续，宅基地初始的申请是以户为基础按人口申请的，一般使用权人都填写的是父亲或母亲名字，父亲死亡的填写的一般是家中长子的名字，所以在实际中继承人的范围实际上享有该项遗产继承权的继承人可能与法律上规定的继承人范围不相一致，在遇到此类问题时，对存在的问题且不可忽视。
三、产权置换房屋继承应注意的几个问题
1.遗嘱继承
在遗嘱内容中，遗嘱人设立遗嘱时在遗嘱中是否对拆迁置换后的房屋如同拆迁前的房屋做了同样的处分。如果遗嘱人在遗嘱中只是对原房屋做了处分，没有对拆迁置换后的房屋做处分，当遗嘱生效时征收房屋已被拆迁了，那么就不能按遗嘱继承处理，因为继承标的物发生了变化，除非其他继承人没有异议。同拥牡览恚遗嘱人生前立遗嘱设立了处分征收房屋的遗嘱，但在遗嘱生效前，征收房屋被拆迁了，而且遗嘱人按拆迁补偿安置协议约定领取了补偿款，这表明遗嘱人以签署协议方式撤销或变更了遗嘱。
2.在房屋所有权人已经过世的情况下，则属于房屋所有权人所有的征收补偿款应作为遗产依法予以继承
若被征收人有遗嘱的，按其遗嘱办理，若没有遗嘱，则按照《继承法》的规定，由其法定继承人予以继承。若采取的是房屋产权置换方式，则被继承人作为被征收人取得产权置换房亦按照上述继承原则办理。如果被征收的房屋属于房屋所有权人实际居住、使用，则上述补偿款依法全部属于被征收人即房屋所有权人所有。
拆迁居住房屋补偿(1)征地拆迁居住房屋，被征地的村或者村民小组建制撤销的，被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换。前款规定的货币补偿金额计算公式为：(被拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积。房屋建安重置价(房屋重置价格)是指采用估价时点的建筑材料和建筑技术，按估价时点的价格水平，重新建造与被拆除房屋具有同等功能效用的的全新状态的房屋的正常价格。拆迁房屋的评估价格不包括房屋的装饰价值。简单说，建造同样的房屋需要多少钱再算上折旧率。被拆除房屋建安重置单价结合成新，由建设单位委托具有市房地资源局核准的房屋拆迁评估资格的房地产估价机构评估;同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准，由被拆除房屋所在地的区(县)人民政府制定并公布。(2)征地拆迁居住房屋，被征地的村或者村民小组建制不撤销的，应当按下列规定对未转为城镇户籍的被拆迁人予以补偿安置：(一)具备易地建房条件的区域，被拆迁人可以在乡(镇)土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内申请宅基地新建住房，并获得相应的货币补偿;(二)不具备易地建房条件的区域，可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换。被拆迁人不得再申请宅基地新建住房。本条第一款第一项规定的货币补偿金额计算公式为：(被拆除房屋建安重置单价结合成新+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积;被拆迁人使用新宅基地所需的费用，由建设单位支付给被征地的村或者村民小组。被拆迁人申请宅基地新建房屋的审批程序，按照国家和本市农村住房建设的有关规定执行。(3)拆迁居住房屋，还应当补偿拆迁人搬家补助费、设备迁移费、过渡期内的临时安置补助费，并自过渡期逾期之日起增加临时安置补助费。(4)拆除居住房屋附属的棚舍以及其他地上构筑物的补偿，按照本市有关国家建设征地的财物补偿标准执行。(5)征地农业人口安置补助费、青苗补偿费和土地补偿费，按照国家和本市有关规定执行。
拆非居住房补偿(1)拆迁非居住房屋实行货币补偿。拆除农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办的企业所有的非居住房屋，被拆迁人的货币补偿金额计算公式为：被拆除房屋的建安重置价+相应的土地使用权取得费用。本条第二款规定的被拆除房屋的建安重置价、相应的土地使用权取得费用，由建设单位委托具有市房地资源局核准的房屋拆迁估价资格的房地产估价机构评估。(2)还应当补偿被拆迁人下列费用：(一)按国家和本市规定的货物运输价格、设备安装价格计算的设备搬迁和安装费用;(二)无法恢复使用的设备按重置价结合成新结算的费用;(三)因拆迁造成停产、停业的适当补偿。(3)除了以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办的企业所有的非居住房屋之外，非居住房屋，以及其他地上构筑物的补偿，按照本市有关国家建设征地的财物补偿标准执行。(4)征地农业人口安置补助费、青苗补偿费和土地补偿费，按照国家和本市有关规定执行。新拆迁条例是在以往旧的拆迁条例基础上定制的，主要是针对传统的暴力拆迁，极端对抗，因拆迁索要高出实际不动产价值而暴富等一系列拆迁问题经过两三年的调查研究，征求广大民众的意见，国务院法制办会同住房城乡建设部制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日起公告宣布实施，与此同时旧的《城市房屋拆迁管理条例》正式宣布废除。新拆迁条例的正式实施宣告旧拆迁时代的结束，那些因行政干预的强拆现象在新拆迁条例中将不复存在，这也正与网络上特别火的自助拆迁模式不谋而合，追求的理念也基本相似，都是维护公众利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。
（来源：文章屋网 ）
关键词：“城中村”改造；土地征收补偿
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。
2.居住环境的城市化
按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。
3.生存生活方式的城市化
城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。
4.规划发展管理的城市化
对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题
1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确
按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。
2.补偿的主体不明确
从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。
根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。
三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析
（一）立法上的缺失
对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。
（二）法律和政策贯彻不到位
近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。
但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。
四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策
征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。
一、基本情况
近三年来，我县累计实施城市重点工程近30个。全县征收农村集体土地较多，拆迁房屋1400余栋(总面积达34，3万1112)，90％以上为集体土地上的房屋拆迁。做好农村集体土地征地拆迁工作，在一定程度上优化了城乡发展的空间布局，提高了农村土地利用效率。但是，土地征收拆迁对农民群众的影响也较为明显，为此，我县主要从以下几个方面开展工作。
1、完善征收工作制度。在工作规范上，为使集体土地征地拆迁工作始终在科学规范的原则下开展，我县早在2008年就分别出台了《兴国县县城规划区拆迁补偿、安置实施方案》、《兴国县县城规划区内预留土地管理暂行办法》等规范性文件，对集体土地征地拆迁工作环节、预留土地、补偿标准、计算方式进行了明确分解和细化。其中，明确了村集体预留土地的标准，用于村民建房、公共设施建设和生产经营。但鉴于城市规划管理、杜绝私搭滥建的需要，实际落实的预留地面积不多。特别是在2011年6月份全市开展集中整治违法违章建筑工作以来，兴国县委、县政府明规定不再执行预留地政策。同时，针对实际工作中因通货膨胀、物价上涨导致原有拆迁补偿标准现难以被群众接受的现状，我县目前正在积极组织调研，近期将在广泛征求意见的基础上，对原补偿标准进行合理调整。在队伍建设上，专门成立了兴国县城市建设征地拆迁协调办公室，专职负责县城规划区内征地拆迁协调、实施工作，单位性质为县政府直属正科级事业单位，现配备有正科级常务副主任一名，副主任一名，在编干部6名，借调人员近20名，三年来共提拔重用参与征地拆迁干部22人。
2、落实补偿安置措施。征地补偿方面，严格执行《土地管理法》和《关于公布全省新征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》规定标准，把土地补偿、安置补助费和青苗补偿费直接拨入村开设的征地补偿专户，依法发放和使用。拆迁安置方面，我县对征地拆迁(含国有、集体土地)对象，实行产权调换、宅基地安置并行的做法，其中宅基地安置是在对拆迁房屋按重置成本进行货币补偿后再按主体房占地1：1返宅基地安置，目前全县使用土地安置面积600余亩。2011年6月以后，为提高土地利用效率，杜绝私下非法交易土地，我县明确县城规划区内新征地项目不再设立宅基地安置区，土地房屋征收过程中所涉房产一律实行实物或货币安置。房屋征收原则上以政府统建房或货币安置为主，对农民强烈要求以宅基地安置的，按规定安排在县城规划区以外异地安置，并按程序报批。社会保障方面，严格按照《关于被征地农民养老保险试点工作指导意见的通知》(赣府厅发[2008]82号文件)和《关于印发兴国县被征地农民养老保险实施办法》(兴府办发[2009]14号)规定，对符合人均耕地低于0.3亩以下标准的失地农民，由乡、村、组登记造册报县农业局审核后纳入社会保障体系。目前我县已经发放失地农民证4900本，办理被征地农民养老保险4400人，办理被征地农民低保1500人。
3、严格规范工作程序。一是按程序组织征地。即按照县政府项目批复或发改委立项批复一征地公告一组织现场调查一拟定补偿安置方案一进行实地丈量登记到户一组织听证一与村、组签订征地协议一征地补偿安置方案公告一资金发放支付登记一组织材料依法报批一依法供地程序进行征地工作。真正做到征地工作公开透明，主动接受群众监督。二是按程序组织听证。每次征地均由县国土部门按规定组织补偿安置方案公开听证会，参加人员包括乡村组干部、征地农户代表、项目指挥部工作人员、社保局、民政局等，认真听取群众的意见和建议，对群众的合理意见、诉求尽量予以采纳和满足。三是按程序组织拆迁。按照“拆迁方案公开、拆迁数据公开、补偿安置公开”的原则，坚决做到依法按程序组织拆迁工作，在依法办理项目用地的征地拆迁合法手续后，由县拆迁办负责组织协调有关部门、中介机构做好土地、房屋及地上附着物的现场勘测调查、登记、丈量、评估等工作，协调各重点工程建设指挥部以合法的征地拆迁主体名义与被征地拆迁单位、个人签订征地拆迁补偿协议书，严格落实县城规划区征地拆迁工作方案。2008年起至今，共拆迁房屋1400余栋，其中依法33栋。
4、依法打击违章建房。自2011年8月起，全县展开了声势浩大、效果明显的违法用地、违法违章建筑集中整治行动。明确整治范围，依法将全县所有未取得规划、用地、建设等许可证，非法侵占国有、集体土地或在自有土地上未经批准擅自开工建设(加层)的违法违章建设行为全部列入整治范围，并将党员、领导干部、公职人员作为打击整治重点。强势推进整治，从纪检、国土、城建、城管、房管等部门抽调专门工作人员，并由县财政拨出专款，成立了兴国县城市综合行政执法办公室，专司拆违的组织协调工作。对违法违章建筑采取限期自拆、相结合的办法，强势推进集中整治工作。至2011年底，共拆除违章建筑271户、4.2万平方米。
二、存在问题
我县集体土地征地拆迁工作虽然取得了一定成效，为加速新型城镇化奠定了一定基础，但从总体上看，仍然存在一些亟待解决的问题。
1、制度设计存在缺陷。《宪法》和《土地管理法》明确规定为了“公共利益”的需要，可以依法对土地房屋实行征收或者征用并给予补偿。也就是说，国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”，即公共利益的需要是土地征收得以实施的前提条件，如不存在公共利益的需要则无土地征收可言，但对“公共利益的需要”法律却缺乏明确的界定，使得基层在实际操作过程中对“公共利益的需要”的界定很难把握。在为一些重点工业项目、城市建设项目实施集体土地征地拆迁过程中，较难拿出比较直观、可以使群众立即接受的征收理由。
2、征地拆迁难度加大。2011年，国家颁布实施了《国有土地上房屋征收补偿条例》，随着新条例的实施，过去征地拆迁过程中可以采用的行政手段受到限制，新条例也更加着眼群众权益，群众对房屋征收拆迁的利益期待随之提高。与此同时，集体土地上房屋征收拆迁问题尚无专门的法律法规可资适用，征收补偿工作难度加大。具体到我县来看，已启动拆迁的各重点工程建设范围内，还有近百栋房屋未拆迁到位，大部分拆迁户因拆迁安置补偿标准问题拒绝签署补偿安置协议，其中有些拆迁户的违法拒征行为已经严重影响了工程建设进度。
3、保障措施急需完善。对失地农民来说，农村集体土地具有双重性质，不光是生产资料，还是农民群众的社会保障基础。从被征地农民的角度出发，其考虑的着眼点首先是眼前利益；由于自身素质的局限性，失地农民也不能对失地后的生活作出较好的安排。我县虽然针对失地农民采取了诸如办理养老保险、低保等安置措施，但这些安置措施能起到的实际作用非常有限，大多数失地农民都是领到一次性货币补偿费后自谋出路，很多人拿着征地补偿费坐吃山空后生活陷入困境。
三、几点思考
集体土地征地拆迁是一项涉及面较广、群众关注度较高的工作。要做好这项工作，不仅需要完善的政策法律体系，还需要有高度负责的工作态度，更需要在推动城镇化进程与维护社会和谐稳定之间掌握好平衡。
1、完善政策法规体系。就集体土地征收工作而言，《宪法》第10条和《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是国家法律至今尚未对“公共利益的需要”的法律内涵与外延作出相应的规定。因此，从长远来看，应对“公共利益的需要”进行法律解释或界定，以便于基层在实际操作中确定启动征地程序的合法理由。就集体土地上的房屋拆迁而言，应当参照《国有土地上房屋征收补偿条例》出台相应的法规，在国家、省级层面一时难以出台法规之前，建议市政府出台一套适宜赣州本地操作的拆迁工作规程，让各县市在工作中有权威性依据。
2、建立风险评估机制。实行评估前置，科学设定评估标准，可以考虑在启动重大项目征地拆迁工作之前，对工作中可能遇到的风险、难点及容易引发的隐性矛盾，委托独立的第三方评估机构进行系统性评估。实行风险预警，对未经风险评估，或风险评估结果显示存在重大问题的项目，风险评估机构可以向相关单位提出征地拆迁风险预警，相关单位依据评估结果对项目的可行性再次确认，并调整相关措施方案，做足做好突况应急准备，必要时应当对项目进行重新规划设计。
3、扩大群众参与深度。尝试建立公众(被征地农民)参与、公开查询、申诉举报等制度，加强全社会对土地征用过程的监督，确保在征地补偿中农民的话语权得以实现，农民的真实意愿能够得到表达。这样不仅可以增加征收补偿制度的透明性，减少征地过程中的纠纷，更有利于保护农民的合法权益。同时，要着力在听证环节上做文章，现行的集体土地征收程序虽然设置了听证环节，但是群众表达诉求的途径依然不够畅通。因此，要提高被征收人在土地征收实施中的参与度，必要时可以将听证前移至需征地项目启动实施之前。同时，在确定参与听证的人员时可以尝试适当扩大范围，除必须纳入的群众代表、职能部门和项目主管单位人员外，将人大代表、政协委员、相关专家纳入听证参与范围，起到广泛收集民意的效果。
关键词：金融政策；促进；土地管理；健康发展
推进城镇化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是让农村集体建设用地进入市场。深化改革既要做好顶层设计，又要允许地方摸着石头过河，进行探索试点，成熟后再制定成法律。
我国现行的土地管理制度存在四方面问题：
1.耕地不能得到保护，同时城市的存量土地也不能集约利用。因为集约用地成本高，旧城改造、拆迁安置不如征农民的地来得快。
2.农民利益受到损害。不仅被征地农民受损害，低价补偿、高价出让，农民不能分享土地增值收益。未被征地农民也受损害，因为现行制度限制农民集体建设用地进入市场。
3.土地财政、土地金融孕育政府信用风险和社会金融风险。土地财政的风险，主要由社会分散承担，而土地金融的风险则集中在政府身上。现在土地金融的负债规模太大，陷入了“借新还旧”的恶性循环。万一兜不住，就可能诱发金融危机。
4.政府既是裁判员，又是运动员，造成市场不规范，正常市场经济秩序难以建立。
尽管有关方面的改革一直在推进，但是在中国土地勘测规划院院长郑凌志看来，改革进行到这个阶段，已经触及一些地方政府的既得利益。自下而上的在现行法律框架内的制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益。
集体建设用地入市是突破口，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义。征地制度改革包括四个方面，一是缩小征地范围，二是提高补偿标准，三是拓宽安置途径，四是完善征地程序。其中，缩小征地范围的含义就是让农村集体建设用地进入市场。他认为，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。
因此，土地制度改革一定要与城镇化进程相适应，征地过程中要维护农民权益。城镇化过程中要解决转移人口变市民的问题，就要允许宅基地和房产流转，提高他们在城市中购买和租赁房屋的能力。他认为，土地管理新机制应该包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流转、城乡建设用地的增减挂钩、城市存量土地的盘活等，这些是跟城镇化中的建设有关的。
对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。同时，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展？建设资金怎么解决？这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。
集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。“但现在政府抓住不放，耕地保护住了吗？外延扩张，是政府经营土地制度的必然逻辑。政府退出经营，专心做裁判员，农民的违规行为还愁管不住？”
业内专家认为，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。
第一章 总 则
第二章 土地的开发、利用和保护
第三章 国家建设用地
第四章 矿山用地
第五章 乡（镇）村建设用地
第六章 补偿和安置
第七章 土地管理机构和职责
第八章 法律责任
第九章 附 则
第一章 总 则
第一条 为加强土地管理，切实保护耕地，合理开发利用土地资源，节约土地，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，结合本省实际情况，制定本条例。
第二条 维护土地的社会主义公有制，即维护土地的全民所有制和劳动群众集体所有制。
禁止任何单位和个人侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。
国有土地和集体所有的土地的使用权可以转让。土地使用权转让的具体实施办法，由省人民政府另行规定。
国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体实施办法，由省人民政府另行规定。
第三条 各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护土地资源，严禁乱占耕地和滥用土地。
第四条 在土地管理、开发、利用、保护以及科学研究方面做出显著成绩的单位或个人，由有关的人民政府给予奖励。
第五条 本条例适用于本省境内的一切土地。
第二章 土地的开发、利用和保护
第六条 县级以上人民政府应进行土地调查统计，编制土地利用总体规划，经上级人民政府批准执行。
在土地利用总体规划中划定的粮、棉、油、菜基地保护区，除特殊情况外，不准占用。
未经县级以上人民政府批准，不得在耕地上建果园、挖鱼塘。
第七条 省土地管理部门会同有关部门制定年度非农业建设占用耕地控制指标，由省人民政府批准，严格控制，不得突破。
第八条 按照规划开发国有荒地、荒山、河滩、滩涂用于农、林、牧、渔业生产的，由用地单位或个人提出书面申请，逐级审查上报。
五百亩以下的，由县级人民政府批准；
五百亩至一千亩的，由省辖市人民政府（地区行署）批准；
一千亩以上的，由省人民政府批准。
经批准后，由县级人民政府发给土地使用证。
鼓励农村居民按照规划承包开发集体所有的荒地、荒山和闲散土地。
第九条 依法取得土地使用权的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。未经原批准机关批准，不得改变用途。
第十条 依照《中华人民共和国土地管理法》第十九条规定收回的土地，按照征地审批权限报经批准，可有偿划拨给符合征地条件的单位使用。经县级人民政府批准，也可暂借给农村集体经济组织耕种，国家需要收回时，只补偿青苗费。
第十一条 依法报经批准占用耕地建房或从事其他非农业建设的单位和个人，必须按照国家规定缴纳耕地占用税。
第十二条 乡（镇）村兴建商品房占用土地，应充分利用村内空闲地和非耕地，严格控制占用耕地，并按规定报批。确需占用耕地的，必须申请非农业建设用地控制指标。购买商品房的单位，须持有经批准的固定资产投资计划指标。
第十三条 砖瓦窑生产用土占地，应按国家建设用地审批权限报批。
全民所有制和集体所有制单位的砖瓦窑生产应充分利用荒丘、荒坡和荒地，严格控制占用耕地。确需占用耕地的，应根据恢复土地耕种条件的要求合理设计取土范围和取土深度，用土后必须负责恢复土地的耕种条件。
个人或合伙不准占用耕地建砖瓦窑。
人均耕地八分以下的村庄，不准占用耕地新建砖瓦窑。
第十四条 严禁荒芜耕地。
建设单位办理用地手续后满一年不开工的，农村居民承包的耕地和自留地连续两季不耕种的，以荒芜土地论处。
不准采取挖坑、打场等手段变耕地为非耕地。
第十五条 农村居民不准在自留地、承包地上建房、葬坟，挖地卖沙卖土。
农村居民应在村民委员会指定的土地上采土。确需在耕地采土的，必须挖取生土，活土还田，恢复耕种。
第十六条 城乡建设必须全面规划，合理布局，节约土地。
城市建设应安排旧城改造，建房应向高层发展；乡村建房应充分利用村内空闲地，提倡建楼房。
第十七条 因采矿、采水、排污和其他人为原因破坏土地或造成损失的，有关单位必须进行整治或支付整治费，并给受损失者以相应的补偿。
第三章 国家建设用地
第十八条 列入国家和省固定资产投资计划的或者经批准的国家建设项目，需占用土地的，应依法征用或者划拨。
被征用或被划拨土地的单位应服从国家建设需要，任何单位和个人不得阻挠。
第十九条 征用、划拨土地审批权限：
征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县、县级市人民政府批准，并逐级上报省土地管理局备案；
征用、划拨耕地十亩以下，其他土地二十亩以下的，由省辖市人民政府（地区行署）批准，报省土地管理局备案；
凡在经国家批准的经济开放区范围内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业征用、划拨耕地二十亩以下，其他土地五十亩以下的，由省辖市人民政府（地区行署）批准，报省土地管理局备案。
超过上述限额的，报省人民政府审批。
第二十条 征用、划拨土地程序：
（一）用地单位应按照《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定，持有关批准文件向县级以上人民政府土地管理部门提出书面申请；
（二）县级以上人民政府土地管理部门负责组织征地、被征地等有关单位签订征地协议，并填报建设用地申请书；
（三）用地单位持有关批准文件、建设用地申请书、征地协议、总平面布置图或建设用地图，按批准权限逐级报批；
（四）征地申请被批准后，由县级以上人民政府土地管理部门组织有关部门勘测，并根据建设顺序和工程进度一次或分期交付使用；
（五）办理批准征用手续后核减耕地亩数。
第二十一条 跨县、区的铁路、公路和输油、输气、输水管线等建设征用土地的，可以分段报批。
改建扩建工程应充分利用旧场地。确需征地的，应持上级主管部门批准的改造方案和年度计划，按规定办理审批手续。
第二十二条 企业、事业单位和部队从事自给性农副业生产，可按本条例第八条规定征用或划拨一定数量的荒地、荒山、河滩、滩涂，自行开垦，不得征用耕地。
第二十三条 县属以上良种场、农业科研和教学单位所需生产试验田，可与农村集体经济组织签订用地合同。确需征地的，应按规定报批，不核减耕地亩数，不得改变土地使用性质，并由用地单位缴纳农业税。
第二十四条 施工或勘察设计单位，确需临时占地的，应与被征地单位签订合同，经市、县人民政府核准。
临时占地，占用时间不得超过二年。确需延长时，应按照征地审批权限报批。
抢险、紧急军事行动用地，可先使用，然后办理补偿和占地手续。
在临时占用的土地上，不得构筑永久性建筑物。
第二十五条 全民所有制企业、城市集体所有制企业与农业集体经济组织共同兴办联营企业，需使用集体所有的土地的，可按国家建设征用土地的规定征用，征用后的土地归国家所有，联营企业享有使用权。也可按照协议以土地使用权作为联营条件，由联营企业申请，按国家建设征用土地的程序和审批权限报批。联营企业有土地使用权，负担农业税。土地所有权仍属原集体单位。
第四章 矿山用地
第二十六条 矿山建设用地，应贯彻节约土地的方针，搞好用地规划设计。需要征地的，按国家建设用地审批权限报批。
第二十七条 各级人民政府应采取措施鼓励对煤矸石、尾矿、废石等废弃物的综合利用，减少占地。
矿山企业排放上述废弃物，应同填沟、造地、修路、筑港相结合，加以利用。
利用上述废弃物，有关矿山企业应予免费。
第二十八条 已征用的矿山塌陷区、矸石山、尾矿坝、迁村旧址等占地，国家暂不使用并能恢复耕种的，经县级以上人民政府批准，可借给村民委员会安排耕种，其全民所有的性质不变。
第二十九条 因采矿造成集体所有土地塌陷的，有关矿山企业可按矿产物的年产量提取整治费，交市、县人民政府用于塌陷地的整治。整治费的提取标准由省人民政府规定。
不能恢复耕种的塌陷地，有关矿山企业应给予一次性补偿或办理征地手续，然后安排改造利用。
第五章 乡（镇）村建设用地
第三十条 乡（镇）村建设应当按照因村镇制宜，改造旧村镇，有利生产，方便生活，节约土地，讲求实效的原则制定规划。农村的建设规划由县级人民政府批准，城市规划区内的村镇建设规划由市人民政府批准。
第三十一条 乡（镇）村兴办企业，应首先利用现有设施和非耕地，严格控制占用耕地。
乡（镇）村企业建设应符合村镇规划，占用土地须持县以上计划部门批准的计划任务书和有关批准文件，向县、市人民政府土地管理部门申请，按征地的审批权限办理手续。
不同行业和不同经营规模的乡（镇）村企业用地标准，由省土地管理部门会同有关部门制定，经省人民政府批准后施行。
第三十二条 乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按征地的审批权限办理手续。
第三十三条 农村个体户或合伙兴办企业，应首先利用自有的房屋庭院。确需占用集体所有的土地的，须提出书面申请，经村民委员会同意，签订土地使用合同，经乡（镇）人民政府审查，按征地审批权限报批。停止使用后，交还集体，并负责恢复耕种条件。地上附着物可作价交集体或自行拆除。
第三十四条 农村居民需要宅基地，由本人申请，经村民讨论，村民委员会同意，使用原有宅基地和村内空闲地的，由乡（镇）人民政府批准；使用耕地和其他土地的，经乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府批准。
第三十五条 农村居民建设住房，每处宅基地用地标准：
（一）人均耕地一亩以下（含一亩）的村控制在二分以内；
（二）人均耕地一亩以上的村控制在二分五厘以内；
（三）坝上地区控制在三分五厘至七分；
（四）山区村民占用荒山建房，可参照坝上地区标准执行。
第三十六条 符合下列情形之一的，允许申请宅基地：
（一）农村居民户，除身边留一子女外，其他子女男到女方落户或女到男方落户，确需另立门户的；
（二）农村居民户人口超过本村居民户人口平均数一倍确属缺少宅基地的；
（三）集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的；
（四）回乡落户的离休、退休、退职、退伍的干部、职工、军人，确实无房居住的；
（五）回乡定居的华侨、港澳台同胞。
第三十七条 农村居民户有下列情形之一的，不划给宅基地：
（一）年未满十八周岁的；
（二）男到女方落户或女到男方落户，一方已立门户的；
（三）原有宅基地能够解决子女另立门户需要的；
（四）出卖或出租住房的；
（五）超计划生育的。
第三十八条 由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，由买房户按申请宅基地的规定办理申请、批准手续。
农村五保户、外迁户等腾出的宅基地，由村民委员会收回。
第三十九条 回原籍落户的离休或退休的干部、职工和军人符合申请宅基地条件的，应优先安排。
回乡定居的华侨、港澳台同胞，安排宅基地可适当从宽。
第四十条 城镇非农业户口居民无房居住，需要使用集体土地建住宅的，应按照城镇规划集资统建，并按国家建设用地的有关规定报批和支付土地补偿费、安置补助费。
第六章 补偿和安置
第四十一条 国家建设征用土地，用地单位必须支付土地补偿费。
（一）土地补偿费的标准：征用集体所有耕地以及果园、苇塘、鱼塘、藕塘按其年产值的四至六倍计算。征用林地按当地中等耕地年产值的二至四倍计算。征用其他非耕地，按当地中等耕地年产值的二至三倍计算；
（二）年产值的计算：耕地、苇塘、鱼塘、藕塘按被征地前三年平均年产值计算，果园按被征地前四年平均年产值计算。价格按实际定购价和议价分别计算。秸秆按粮价的30％计算；
（三）被征土地上的青苗、林木、果树、房屋及其他设施等原有附着物补偿标准，由省辖市人民政府（地区行署）制定，报省人民政府批准执行；
（四）国有土地已有使用单位的，实行有偿划拨，其补偿费标准由省辖市、县和县级市规定。
第四十二条 国家建设征用土地，用地单位除支付土地补偿费外，还应支付安置补助费。
（一）征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算；
（二）每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每亩年产值的二至三倍；
（三）每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十倍；特殊情况需要提高安置补助费时，经省人民政府批准，每亩被征用土地的补偿费和安置补助费的总额，不得超过被征用前三年平均年产值的二十倍；
（四）征用没有收益的土地不支付安置补助费；
（五）输变电工程的铁塔用地，其土地补偿费和安置补助费按本条例规定的标准执行。电杆、测量标志占用耕地只付一次性的补偿费，不办理征地手续。
第四十三条 地方公路及中小型水利工程建设征用土地的补偿费和安置补助费标准，由省人民政府另行规定。
第四十四条 临时占地按该地年产值给予补偿。影响一季补偿一季，影响一年补偿一年。占用期满，由用地单位负责恢复耕种条件，或按所需工作量支付整治费。
第四十五条 征用城市郊区、工矿区、县城城关的菜地，除支付土地补偿费、安置补助费外，还应缴纳每亩5000元以内的新菜田开发建设基金。
第四十六条 被征地单位的土地被全部征用，又不能异地安排所需耕地的，经省人民政府批准，可将农业户口全部转为非农业户口。
被征地单位，一年收获两季人均耕地不足二分或一年收获一季人均耕地不足三分，国家建设征用耕地后，口粮不能自给的，由国家定量补差。
第四十七条 因国家建设征用土地出现的多余劳动力，由被征地单位用土地补偿费和安置补助费发展农副业生产和兴办乡（镇）村企业等途径加以安置；安置不完的，可以选送符合条件的人员到用地单位或其他单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收该劳动力的单位。
第四十八条 乡（镇）办企业占用集体所有的土地，可参照本条例征地补偿费标准，给被占地单位以补偿，并须妥善安置农民的生产和生活。
乡（镇）公共设施、公益事业建设使用集体所有的土地支付补偿费的标准，由县级人民政府规定。
第四十九条 依法报经批准占用耕地建房的农村居民，应按年产值的二至三倍向集体支付一次性的土地使用费。
超过用地面积限额的，应限期退回。逾期不退的，由县级土地管理部门按每年每平方米二至四元征收土地使用费。
第五十条 农村个体或合伙企业占用集体所有土地，每年应按照土地年产值的二至三倍向集体支付土地使用费。
第五十一条 国家建设征用土地，划拨国有土地，临时占地和乡镇企业用地，由县以上土地管理部门统一承办，用地单位应按规定向承办机关缴纳土地管理费。
第七章 土地管理机构和职责
第五十二条 县以上各级土地管理局是同级人民政府的职能部门，统一管理本行政区内的土地工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区内的土地管理工作，管理人员可由县级人民政府委派。
第五十三条 各级人民政府土地管理部门的职责是：
（一）贯彻执行国家关于土地管理的法律、法规和政策；
（二）负责本行政区内的土地调查、登记和统计工作，会同有关部门编制土地利用总体规划，建立土地管理档案；
（三）制定土地垦复、开发和保护计划；
（四）参与建设项目的选址和设计会审等工作；
（五）管理各类建设用地的征用、划拨、审查和报批工作；
（六）检查、监督土地利用情况，做好协调工作；
（七）查处违法占地案件，会同有关部门裁决土地纠纷，办理奖惩事宜。
第五十四条 土地管理工作人员要严格执法，秉公办事，维护国家和集体利益，保护人民的合法权益，不得徇私舞弊，不得弄虚作假。
第八章 法律责任
第五十五条 侵犯土地所有权或使用权的，由人民政府土地管理部门责令停止侵犯，并由肇事者赔偿因侵权行为而造成的损失。
第五十六条 对未经批准或骗取批准，非法占用土地的，责令退还土地，限期拆除或没收建筑物和其他设施，并处以罚款：
（一）对全民所有制单位、城市集体所有制单位，处以土地补偿费和安置补助费30％至40％的罚款；
（二）对乡（镇）村企业非法占用土地的，每亩处以500元至1000元的罚款；
对本条一、二项非法占地单位的主要责任人员还应给予行政处分。
第五十七条 买卖或者以其他形式非法转让土地的，其协议或合同无效。对非法所得予以没收，对在该土地上新建的建筑物和其他设施限期拆除或者没收，并对双方各处以每亩1000元至2000元的罚款。当事人是国家工作人员和基层干部的，还应给予行政处分。
第五十八条 乡（镇）村非法建筑并出售商品房变相买卖集体土地的，除没收非法所得外，并处以每亩1000元至2000元的罚款。
第五十九条 征用、占用耕地或承包耕地荒芜满一年的，利用挖坑、打场等手段变耕地为非耕地的，按该耕地前三年平均年产值，由土地管理部门罚收荒芜费。连续荒芜两年以上的，加倍罚收荒芜费，并限期恢复生产或收回其土地使用权。
第六十条 征用、划拨土地双方长期达不成协议的，由省辖市、县级人民政府土地管理部门裁决。
被征用或被划拨土地的单位无理取闹，阻挠土地征用或划拨的，除责令交出土地外，并处以每亩300元至500元的罚款。当事人是国家工作人员和基层干部的，还应给予行政处分。
被征地单位不得违反本条例规定向征地单位提出额外条件。超过规定索取或支付的征地费，由土地管理部门予以没收。
第六十一条 临时占地期满不归还的，除责令用地单位限期交还土地外，并处以每亩300元至500元的罚款，逾期不归还的，加倍罚款。
第六十二条 农村居民在自留地、承包地上建房、葬坟，限期拆除所建房屋，恢复地貌。
一、基本情况
家临路改造涉及镇村委会和家村小组，其中村民27户，商住楼住户28户。
区域土地约24亩，其中：家村小组三产用地约8亩，村集体建设用地16亩。拆迁15栋村民住房和1栋多层住宅，总拆迁面积8000m2，其中：住宅面积7150m2、店面面积850m2。
二、改造原则
项目改造按照“政府主导，村民参与，市场运作，规范实施”的原则，采取产权置换和货币补偿相结合方式。
1．政府主导
城中村改造必须坚持政府的主导地位。主要包括审批改造方案和规划方案；依法征收改造范围内村民宅基地；依法组织土地出让等。
月湖区政府成立城中村改造项目部，负责改造范围内的土地征收、房屋搬迁及补偿安置工作；制定改造方案和拆迁补偿安置方案；协调处理工程建设期间的有关问题和安置房分配事宜等。
2．村民参与
月湖区政府在制定改造方案和拆迁补偿安置方案的过程中，要充分听取和征求村民意见。镇村委会成立村民理事会，切实维护好村民合法利益，做好村民的思想工作，协助项目部开展征地拆迁安置工作，参与监督工程建设。
3．市场运作
项目用地采取有条件出让，即将村民安置作为条件与土地使用权捆绑，按照公开、公平、公正的原则进行招拍挂，通过竞争方式确定开发商；改造项目由开发商投资建设。
4．规范实施
项目改造必须符合鹰潭市城市总体规划要求，土地出让要按照有关程序依法进行，市政府各有关部门在项目实施过程中要加强监管，规范操作，开发商要严格按照法定建设程序开发建设、组织销售。
三、操作办法
1．月湖区组成改造项目部，由项目部和村民理事会共同委托具有资质的测绘机构，对拆迁房屋进行测绘，并出具测绘报告。
2．项目部和村民理事会共同委托具有房地产评估资质的评估机构，对征收房屋装潢及其它附着物进行评估，并出具评估报告，补偿价格以评估报告为依据。被征收房屋必须具有合法的产权证和批建手续，违章建筑按政府有关规定处理。
3．拆迁安置过渡费及工作经费等相关费用，按照市政府的规定计入改造成本。
关键词：年度；问题；建议
中图分类号：P285.2+39 文献标识码：A
一、征地实践中遇到的困难和问题
（一）征地程序较为繁琐。征地审批要自下而上层层会审、签字、盖章。征地前期的用地预审要进行用地规划选址、勘测定界、占用耕地和基本农田论证听证、补充耕地和补划基本农田等一系列工作程序，在征地报批时有相当一部分工作重复，致使审批过程长。
（二）征收范围不明晰。我国的宪法、《物权法》和《土地管理法》都规定，国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或征用并给予补偿。但对于什么是“公共利益”，相关的法律都没有明确界定，使得征地范围和规模不断扩大。
（三）征地的补偿标准普遍偏低。纵观几十年的变化，应该说征地补偿标准是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即农用用途的产值倍数进行补偿的基本思路一致未变。这种思路的要害在于剥夺了农民分享土地增值收益的机会，农民只能按土地的农业用途获得补偿，不能获得土地用于工业化城市化产生的增值收益。而且，无论是以年产值倍数进行补偿，还是按国务院28号文规定的以统一年产值标准或区片综合地价进行补偿，本质上都是政府定价。而且对宅基地和农民住房没有完整的明确的补偿规定。
（四）征地程序尚不完善。征地程序的设计和执行不当，造成被征地农民的知情权、参与权、决策权得不到充分体现。即使有分歧、有意见，也没有“上诉权”，只能协商。
二、征地制度改革的建议
（一）简化征地程序。对征地程序的听证公告等资料，不要求报国土资源部，由市县操作并负责即可。以简化征地审批报件，加快征地审查报批。
（二）明确征收范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经出台，对公共利益做出了明确规定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危旧房改造不符合农村的情况，因此，将其去掉后，即可作为征收土地中的公共利益，即国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。真正做到国家征收农民集体土地，严格用于不以盈利为目的、为社会公众服务、效益为社会共享的公共设施和公益事业以及关系国家安全和国民经济命脉的重大经济发展项目。
关键词：农村集体经济；有效实现；主体；财产权；经营
发展壮大农村集体经济，是巩固完善以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的重要内容，是推进农业现代化、建设社会主义新农村的重要举措。为了深入了解江苏省集体经济发展状况，课题组于2010年7月30日至8月1日赴南京市江宁区麒麟社区锁石村和麒麟铺村、无锡市江阴市周庄镇华西村和宗言村、连云港市赣榆县青口镇宋口村和赵沙村开展调查。其中华西村、青口村、锁石村为全国名村，分别位居2009年名村排行榜第1位、123位、285位。其余村庄为名村地理位置相近的普通村。共收回有效问卷36份、整理农户访谈笔录6份，县乡干部访谈笔录3份。本文撰写依据为上述问卷统计数据及访谈笔录。
一、农村集体经济有效实现的法理考察
农村集体经济的发展需要相关法律制度提供支撑。为了规范、促进集体经济的发展，江苏省先后通过了《江苏省乡村集体工业企业管理暂行条例》、《江苏省农村集体资产管理办法》、《江苏省委办公厅、省政府办公厅关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》、《江苏省委办公厅、省人民政府办公厅关于发展村级集体经济的意见》。调查显示，80%的农户表示这些地方性规范的实施效果较好。
农民对于集体经济组织发挥作用有较强期待。受访农户期待集体发挥的功能分别为：为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金（91.7%）；为改善农村文化、教育、环境卫生设施提供资金（86.1%）；为加强道路、水利、饮用水等公益事业建设提供资金（80.6%）；在本地为集体成员提供就业机会（75%）；为农户的承包经营权提供良好服务（69.4%）；适当补贴失地或无地成员（63.9%）。调查显示多数村集体经济组织能够较好地履行，名村受访农户的满意度高于普通村。受访农户认为村集体经济组织在下列方面发挥了积极作用：加强道路、水利、饮用水等公益事业建设（100%）；改善农村文化、教育、环境卫生设施（97.2%）；适当补贴失地、无地成员（75.0%）；提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金（97.2%）；为农户的承包经营提供服务（77.8%）；在本地为集体成员（农民）提供就业机会（75%）。
上述调查数据显示：集体经济有效实现有利于农村道路建设、农田水利建设；有利于农村的文化、教育、卫生发展；有利于健全农村社会保障体系，促进公平正义；有利于为农户承包经营提供服务，提高农业生产社会化服务水平；有利于在本地为集体成员提供非农就业机会，促进农民增收。
二、农村集体经济有效实现的主体制度考察
关于农村集体经济的主体制度，应重点关注村委会代行集体经济组织职能的效果，集体经济组织的权利和义务，集体经济组织决策的独立性，集体成员资格的取得和丧失，成员权的内容及实现。
80.6%的受访农户反映集体经济组织不独立，与村委会合在一起。高达94.4%的农户对于村委会代行集体经济职能的效果表示认同。
集体经济组织履行职责需要享有一定的权利。受访农户认为其应当享有以下权利：依法将集体耕地发包给农户（88.9%）；依法调整、收回承包地（80.6%）；依法管理村办企业（80.6%）；合理分配征地补偿款（77.8%）；决定宅基地的分配（63.9%）；决定自留地（自留山）的分配（58.3%）；合理收取一定的耕地承包费、宅基地和自由地（山）使用权转让费（41.7%）。同时履行以下义务：对撂荒的耕地进行管理（86.1%）；不得违规发包耕地、随意调整或收回土地（80.6%）；不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作（77.8%）；经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利（75%）；对闲置的宅基地、自留地进行管理（69.4%）；使用收取的承包费、宅基地使用权费等费用应履行法定程序（63.9%）。
集体经济组织能否独立行使职权而不受县乡等基层政府的不当干预是集体经济健康发展的条件之一。调查显示，与其他省份相比江苏省集体经济组织受地方政府的不当干预较多，27.9%的农户表示存在不当干预。
集体由集体成员构成，集体成员资格标准在进行集体事务表决及利益分配时成为一个重要问题。被访农户认为下列情形应当享有成员资格：“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”（88.9%）；“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”（61.1%）；“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”（44.4%）；“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”（36.1%）。调查显示，户籍仍然是当前农村地区确定村民资格的最为重要的标准。在与村民的交流中，多数村民表示只要户口在本村就应取得集体成员资格，而迁入小城镇落户即使未享受城市生活保障不得继续享受村民待遇。在经济较为发达的村庄，有村民表示应该赋予对集体经济发展做出重大贡献者以村民资格。在关于是否在国家法律法规中明确规定村集体成员（村民）资格丧失的情形方面，而85.7%的受访农民认为应当规定，只有14.3%的受访农民表示不应当规定。在成员权利方面，从集体获得社会保障补贴和选举、监督、罢免集体经济组织管理者两项权利最为村民关心。
三、农村集体经济有效实现的财产权制度
集体财产是集体经济得以发展和有效实现的物质基础。村集体主要财产为土地（100%）、房屋等建筑物（97.2%）、水利设施（86.1%）、公共设施（83.3%）；部分集体经济实力较为雄厚的村集体财产还包括钱款（50%）、企业财产或股权（33.3%）、有价证券（16.7%）、商标等知识产权（11.1%）。企业财产、有价证券和商标主要集中在名村。
在增加集体收入的途径方面，被访农户多认为村办企业利润（94.4%）和农村集体建设用地使用权转让费（58.3%）应该成为壮大农村集体经济组织的主要财产来源。普通村的村民认为可以收取耕地使用费、宅基地转让费等发展集体经济。在收取土地费用的程序上，受访农户多认为应由村民（代表）大会或集体成员（代表）大会决定（86.1%）。
集体建设用地对于发展壮大集体经济具有非常重要的意义。面对“您认为村集体（集体经济组织）有效经营管理建设用地需要哪些政策法律支持？”86.1%的被访农户认为应当严格依据乡村规划，对集体建设用地进行登记确权；82.2%的被访农户认为需要保障耕地和宅基地不得随意变为建设用地；61.1%的被访农户认为应适当放开村集体自主经营建设用地范围的限制。在土地征收方面，被访农户多认为：应当严格区分工商业用地和公共利益用地（83.3%）；完善征地补偿程序（75%）；建立有关制度，使得征地后原集体土地增值的收益部分合理分配给农民集体（75%）；切实保障村集体对于违法征地侵权行为的救济权利（61.1%）。
根据现行土地管理法的规定，国家进行土地征收的补偿项目包括土地补偿费、安置补助费及地上建筑物和青苗的补偿费。对于土地补偿费的分配问题颇受关注。调查发现，受访农民希望的分配方式为：不调整土地，补偿款分给原土地承包人或使用人（42.8%）；给被征地农民调整土地后，补偿款分配给全体成员（31.4%）；在集体和被征地农民之间按比例分配（14.3%）；给被征地农民调地后，补偿款留归集体使用（8.6%）。
四、农村集体经济有效实现中的经营运作现状
集体所有的资产主要为土地资产和企业资产，集体经济有效实现的经营运作现状考察主要围绕土地资产和企业资产的经营形式开展。
被调查村的土地资产自1978年以后主要采用村委会或村民小组（包括发包）的形式进行经营管理（94.4%）；92.6%的被访农户认为采用村委会或村民小组（包括发包）的经营形式没有问题。但股份制、合作社等经营方式也逐渐被农民了解和接受。
关于企业资产，华西村有华西村集团，控股5家上市公司；宋口村成立了江苏榆城集团，下辖10多家企业；锁石村则依靠招商引资发展集体经济。宗言村与华西村同属“苏南模式”，但是在2000年前后改制时将集体企业全部改制为股份制企业或私有企业；麒麟铺村利用靠近南京的地理优势，利用招商引资发展集体经济；赵沙村是一个渔村，没有企业。综上，华西村、宋口村、宗言村有集体独资企业或参股企业，而其他村无集体企业资产。当被问到“就您所了解和认识，在下述几种经营管理集体企业资产的组织形式中，哪一种组织形式最好？”分别有33.3%的被访农户选择了集体独资企业和股份合作制企业，而选择公司的比例较低为13.9%，极少数人选择了合伙企业和合作社。名村选择集体独资企业比例较高，普通村选择股份合作制比例较高。
五、结论
根据上述调查与分析，可以得出如下结论。
第一，江苏省为发展集体经济制定了一些地方性法规与政策，执行效果较好。发展农村集体经济有利于农村道路、农田水利等公共设施建设；有利于农村文化、教育、卫生事业发展；有利于健全农村社会保障体系、灾难救助机制；有利于为农户承包经营提供服务；有利于为集体成员在本地提供就业机会，增加农民收入。
第二，在发展集体经济的主体制度方面，调查的村庄均未设立独立的集体经济组织，而是与村委会合在一起或者由村委会代行集体经济组织职能。农户对于村委会代行集体经济组织职能的效果表示认同。法律应明确规定集体经济组织成员资格取得及其丧失标准。实践中主要以户籍为标准确定成员资格，集体成员资格的明确有利于集体意志的形成和集体成员权利的实现。
第三，集体经济有效实现的财产权制度。集体财产形式多元化，集体财产主要有土地、房屋等建筑物、水利设施、公共设施，部分集体经济实力雄厚的集体财产还包括钱款、企业财产或股权、有价证券、知识产权等。乡村工业化是发展壮大集体经济的有效途径，集体经济收入来源主要依靠村办企业利润或建设用地使用权转让费。在征地制度中，应当明确公共利益，缩减征地范围，提高征地补偿标准，土地补偿费大部分应补偿到农民个人。
第四，集体经济有效实现的经营制度。首先，现行农村土地资产经营制度多被认可。但是在坚持家庭承包的同时，通过股份合作企业或者土地合作社来经营土地也逐渐被农民接受。其次，企业资产经营可采多种形式。集体所有的企业资产主要采取集体独资企业、股份合作制企业、公司等形式进行经营管理。最后，应积极探索集体经济有效实现的新的经营形式，只要该种经营组织形式有利于利用集体资产保值增值，提升集体经济发展水平，最终实现集体成员利益，都应该积极尝试推行。
第一章 总 则
第二章 土地的所有权和使用权
第三章 土地的利用和保护
第四章 国家建设和城市建设用地
第五章 乡（镇）村建设用地
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则
第一章 总 则
第一条 为了加强土地管理，适应社会主义现代化建设的需要，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），结合我省实际情况，制定本条例。
第二条 珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地、滥用土地，是全省各级人民政府的职责。
一切使用土地的单位和个人均须节约用地、合理利用土地。
第三条 本条例适用于全省行政区域内一切土地的管理。
凡属土地的所有权、使用权的确认和变更，土地的调查、登记和统计，土地的规划、利用和保护，土地的征用和拨用，土地的开发和有偿使用，土地的监督检查和权属争议的处理，均须按本条例办理。
第四条 县级以上人民政府的土地管理部门，主管本行政区域内土地、城乡地政的统一管理工作。
乡级人民政府设土地管理人员负责土地管理工作。
第五条 各级人民政府土地管理部门的主要职责：
（一）贯彻执行国家有关土地管理的法律、法规和政策；
（二）负责土地调查、统计、评价和登记、发证，建立地籍管理档案；
（三）组织有关部门编制土地利用总体规划，制定土地开发利用计划和保护措施；
（四）负责本行政区域内的征（拨）用土地的审查、报批，管理土地征用和划拨工作；
（五）负责办理本行政区域内土地有偿使用和土地使用权出让、转让事务；
（六）负责土地使用的监督、检查和协调；
（七）会同有关部门解决土地纠纷；
（八）负责对违反土地管理法律、法规行为的行政处罚。
第二章 土地的所有权和使用权
第六条 下列土地属于国家所有：
（一）城市土地（依法确认属于集体所有的土地除外）；
（二）经县级以上人民政府批准拨给集体、个人使用的国有土地和未拨用的林地、草地、荒山、荒地、水域等；
（三）国家拨给机关、团体、部队和国营企业、事业单位使用的土地；
（四）国家依法征收、没收的土地；
（五）国家建设依法征用的土地；
（六）依法确认属于集体所有以外的其他土地。
第七条 下列土地属于集体所有：
（一）县级以上人民政府依据国家和省人民政府有关文件的规定，已确定给农业集体经济组织的土地；
（二）农村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；
（三）依法确认属于集体所有的其他土地。
第八条 各级人民政府要加强土地的权属管理。县级以上人民政府办理土地权属登记，颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》，确认国有土地的使用权和集体土地的所有权。
跨县（市、区）使用土地的单位，按行政区划分别到土地所在地县级人民政府办理土地权属登记，由土地所在地县级人民政府核发土地使用证。
第九条 改变土地所有权、使用权的，按政府批准文件之日起30日内，到原发证机关办理权属变更登记手续，更换证书。
任何单位和个人出卖、转让房屋等地上附着物，涉及土地权属变更的，须在地上附着物权属变更之日起30日内，到原发证机关办理土地权属变更登记手续，更换证书。
第十条 土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十一条 集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔等农业生产。
承包者享有承包合同规定的经营权、合法收益权以及承担合理利用和保养土地的义务。
土地的承包经营权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十二条 改革土地使用制度，逐步实行土地有偿使用和土地使用权有偿转让。具体办法按国家和省有关规定办理。
任何单位和个人不得买卖或者以其他形式非法转让土地。
第十三条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府负责处理。
全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。
个人之间、个人与全民所有制单位或集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。
有争议双方分属两个以上行政区域的，由争议双方所在地行政区域的上一级人民政府解决。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可在接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得抢占土地，不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。
第三章 土地的利用和保护
第十四条 县级以上人民政府土地管理部门会同有关部门进行土地调查统计。土地管理部门要实行土地监测，建立健全地籍档案，加强土地档案资料管理，为合理开发利用土地提供依据。
第十五条 各级人民政府负责编制土地利用总体规划，报上级人民政府批准后执行。土地利用总体规划应当符合国土利用规划，各类用地规划应当符合土地利用总体规划。
在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。
江河、湖泊的安全区和各种类型的景观区内，土地利用应当符合该区的综合开发利用规划。
国营农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的土地利用规划，应当在符合当地土地利用总体规划的前提下，由其自行编制，经主管部门审核，报县级以上人民政府批准。
第十六条 各级人民政府要制定土地开发规划，合理开发土地资源，整治废弃地，因地制宜合理利用荒山、荒地。
开发国有荒山、荒地用于农、林、牧、渔等农业生产的，由县级以上人民政府批准，可以确定给开发者使用，并发给国有土地使用证。
第十七条 建设用地计划由各级人民政府土地管理部门根据上级下达的年度用地计划指标编制，经计划部门综合平衡后下达，由土地管理部门和计划部门监督实施。
第十八条 城乡建设必须节约使用土地。能够改造旧城镇、旧村屯的地方，应当充分利用原有建设用地；可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第十九条 城市人民政府应当划定菜田保护区，报省人民政府批准后执行。划定的菜田保护区，未经省人民政府批准，不准改作他用。
城市郊区菜田和农业集体经济组织人均占有耕地一亩以下的，除国家重点建设项目外，不得征用。
第二十条 从事砖瓦和其他建材业生产，应当以利用荒地、丘陵地为主，并划定用地范围，不得擅自扩大。严格控制占用耕地，严禁占用菜田。
第二十一条 承包经营土地的集体和个人，必须按照承包合同的规定保护和合理利用土地。
承包经营集体所有耕地造成荒芜的，除执行承包合同规定外，承包者还要向乡级人民政府交纳荒芜费。其标准：荒芜一年的，按该地前三年平均年产值的一倍计收；荒芜二年的，按该地前三年平均年产值的二倍计收，并由原发包单位收回耕地。收取的荒芜费，要列入乡级财政预算外收入，用于农田基本建设和发展农业生产，不得挪作他用。
承包经营国有耕地以及其他土地造成荒芜满二年的，由发包方收回土地，并按合同或前款规定的标准，由承包者向发包方交纳荒芜费。
第二十二条 在可以恢复利用的土地上兴办砖、瓦、砂、土场和采金的单位或者个人，应当与县级人民政府土地管理部门签订合同，在使用土地时要保存表土，完工后负责平整土地，覆盖表土。用地单位和个人无力平整土地的，应向县级人民政府土地管理部门交纳土地平整费，由其负责代为恢复土地。土地平整费收取标准，为所在乡（镇）粮食作物前三年平均年产值的七至十倍。
第二十三条 占用耕地进行建设的单位和个人，应当按国家和省的规定交纳耕地占用税。征（拨）用城市郊区已开发的菜田，还应交纳新菜田开发建设基金。
每亩新菜田开发建设基金收取标准，按该地被征（拨）用前三年平均年产值计算：长春市、吉林市为十至十二倍；四平市、辽源市、通化市、浑江市、白城市、延吉市为八至十倍；其他县级市为六至八倍；县城、工矿区为六倍。
新菜田开发建设基金，按征（拨）用土地审批权限由土地管理部门收缴，按预算外资金管理，财政专户储存，用于缴纳此项基金所在市、县的新菜田开发建设，专款专用，任何部门和单位不得截留、挪用。
第二十四条 使用国有土地有下列情形之一的，按征（拨）用土地批准权限，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证：
（一）用地单位已经撤销或迁移的；
（二）未经原批准机关同意，连续两年未使用的；
（三）不按批准用途使用而又没有办理改变用途手续的；
（四）公路、铁路、机场等经核准报废的；
（五）机关、厂矿、部队、学校和其他社会组织兴办的农副业生产基地，停办、出租和不能自力进行耕种的。
第二十五条 任何单位和个人不准在自留地、自留山、饲料地以及承包的农、林、牧、渔、参、苇业用地上，建造住宅、取土挖砂。需要开矿建厂、打坯烧砖的，必须经县级以上人民政府批准。农村积造农家肥、打坯、取土，由乡级人民政府划定取土场。
第二十六条 土地开发利用和进行城乡建设使用土地，要遵守国家和省环境保护和水土保持的有关规定，不得造成水土流失和土地污染。
第二十七条 依法批准使用的土地，未经原批准机关同意，不得改变用途。确需改变用途的，必须重新办理报批手续。
调整农业产业结构和进行农田基本建设，确需占用耕地、林地、草地的，按规定权限，报县级以上人民政府批准。
第二十八条 有下列情形之一的，不再批给建设用地：
（一）使用土地超过用地定额的；
（二）已划拨的用地，未使用或者尚未全部使用的；
（三）积欠土地费用的；
（四）非法占用土地尚未处理的；
（五）有其他违反土地管理法规的行为，尚未处理的。
第二十九条 县级以上人民政府土地管理部门监察人员，凭省人民政府颁发的《土地管理监察证》，对本行政区域内的土地管理和使用行使监督检查权。被监察的单位和个人必须如实提供资料和情况，不得以任何借口拒绝监督检查。
第四章 国家建设和城市建设用地
第三十条 各项建设以及兴办社会公共事业征用集体所有土地，须持国务院主管部门或县级以上人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，以及有关部门的意见，向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经审核同意，报县级以上人民政府批准。用地单位按国家和省的规定交纳土地管理费后，由土地管理部门核发用地许可证，并划拨土地。
占用耕地的单位和个人还须持土地管理部门核发的用地许可证，到财政部门依法纳税，土地管理部门凭财政部门开具的纳税收据或免税证明，划拨土地。
第三十一条 各项建设必须严格执行用地定额。一个建设项目需要使用的土地，应当根据总体设计一次申请批准，不得化整为零；根据总体设计需要分期建设的项目，应当分期征（拨）用土地，不得先征（拨）待用；修建铁路、公路和输油、输水等管线需要使用土地的，可以分段申请批准，办理用地手续。
建设项目竣工后30日内，建设用地单位应申报县级以上人民政府土地管理部门，对用地情况进行检查，依照本条例第九条的规定办理土地权属登记手续。
第三十二条 征（拨）用土地的批准权限如下：
（一）耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府批准。
（二）菜田三亩以下，耕地三亩以上十五亩以下，林地、草地十亩以上三十亩以下，其他土地十亩以上五十亩以下，由市（地、州）人民政府（行署）批准。
（三）菜田三亩以上，耕地十五亩以上一千亩以下，林地、草地三十亩以上二千亩以下，其他土地五十亩以上二千亩以下，由省人民政府批准。
（四）耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由省人民政府报请国务院批准。
第三十三条 工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，一般应当在征（拨）用的土地范围内安排。确实需要另行增加临时用地的，由建设单位提出临时用地数量和期限的申请，到土地管理部门办理批准手续；占用农业集体经济组织土地的，还须同农业集体经济组织签订临时用地协议，并按该土地前三年平均年产值逐年给予补偿。临时用地的期限不得超过二年，如需继续使用的，要到原批准机关重新办理临时用地手续。在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，及时归还。对破坏土地原使用条件的，由建设单位负责恢复或给予补偿。
架设地上线路、铺设地下管线、建设其他地下工程，进行地质勘探等，需要临时使用土地的，由当地县级人民政府批准，并按照有关规定给予补偿。
建设单位为选择建设位置，需要对土地进行勘测的，应当征得当地县级人民政府同意；造成损失的，应当给予补偿。
第三十四条 征用土地，由用地单位按下列标准，支付土地补偿费：
（一）城镇及其郊区的菜田、工矿区的菜田、精养鱼塘，为该地被征用前三年平均年产值的五至六倍；
（二）水田、园地和本条第（一）项规定以外的菜田，为该地被征用前三年平均年产值的四至五倍；
（三）旱田地、人工草场，为该地被征用前三年平均年产值的三至四倍；
（四）林地、苇塘和人工草场以外的草地、精养鱼塘以外的养鱼水域，为所在乡（镇）旱田地前三年平均年产值的二至三倍；
（五）其他土地，为所在乡（镇）旱田地前三年平均年产值的一至二倍。
第三十五条 征用土地，用地单位还应支付安置补助费。征用耕地的安置补助费，按照《土地管理法》第二十八条的规定计算。征用宅基地、空闲地和荒山、荒地不支付安置补助费。征用其他土地，每个需要安置的农业人口的安置补助费，为该地被征用前三年平均年产值的三至五倍。
第三十六条 依照本条例第三十四条和第三十五条规定支付的土地补偿费、安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和，不得超过该土地被征用前三年平均年产值的二十倍。
第三十七条 被征（拨）用的土地上有青苗的，用地单位应支付青苗补偿费，其标准为该作物一个栽培期的产值。
被征（拨）用土地上有房屋、水井、树木以及其他附着物的，应按有关规定或双方约定的标准给予补偿；没有规定或约定的，由有关部门根据实际损失价值确定。
征（拨）用土地协议书签订后，在协议书标明的拟征（拨）用的土地上栽种的树木和新建的设施，不予补偿。
第三十八条 因征用土地造成的多余劳动力的就业和不能就业劳动力的安置，按《土地管理法》第三十一条的规定和省有关规定执行。
第三十九条 征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外，其余的全部交给被征地单位，用于集体经济组织开辟新的生产途径，进行农田基本建设，以及对不能就业人员的生活补助，任何单位和个人不得占用或挪作他用。
第四十条 任何单位和个人使用国有土地进行建设的，按照征用土地的程序和批准权限办理。使用其他单位使用的国有土地，原使用单位受到损失的，建设者应当给予适当补偿，原用地单位需要搬迁的，建设者应当负责搬迁。
第四十一条 建设公路（包括改建、扩建）需占用土地的，按本章征（拨）用土地的程序和批准权限办理。
第四十二条 任何单位和个人同农业集体经济组织共同投资兴办的联营企业，经批准使用集体所有的土地的，可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件。
第四十三条 征（拨）用土地，由县级以上人民政府土地管理部门统一办理。未经土地管理部门同意，任何单位和个人不得直接向农业集体经济组织征用土地。
第四十四条 征（拨）用土地经批准后，原用地单位和个人必须服从，不得妨碍、拖延和阻挠。
第五章 乡（镇）村建设用地
第四十五条 乡（镇）村建设应当节约用地。乡（镇）村建设用地必须控制在上级下达的年度用地计划指标内，并要符合乡（镇）村建设规划。
第四十六条 农村居民建造住宅，使用耕地的，须经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准；使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准，报县级人民政府土地管理部门备案。
由于迁居等原因腾出的宅基地，由集体经济组织收回，统一安排使用。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。
第四十七条 乡（镇）村企事业建设需要使用土地的，必须持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照本条例第三十二条规定的征用土地的批准权限，由县级以上人民政府批准。
第四十八条 乡（镇）村办的公共设施和公益事业建设需要使用土地的，由乡人民政府审核，报县级人民政府批准；占用耕地的，由乡（镇）村负责给被占用耕地者调整耕地。
第四十九条 国营农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工使用本单位具有使用权的土地建造住宅的，须经所在单位和土地管理部门审核，报县级以上人民政府批准。
第五十条 城镇非农业户口居民和回乡定居的台湾同胞、港澳同胞、华侨和在我省长期居住的外侨，需要使用集体土地建造住宅的，应向村民委员会申请，经乡级人民政府审核，报县级人民政府批准，并参照征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
第五十一条 乡（镇）办企事业建设使用村农民集体所有土地的，参照征用土地的标准支付补偿费和安置补助费，并妥善安置农民的生产和生活。
第五十二条 居民的宅基地应从严控制。依法划定的宅基地，居民只有土地使用权，没有土地所有权。乡（镇）村居民的宅基地面积的最高标准为330平方米。宅基地面积的具体标准，在规定的最高标准内，可由市（地、州）人民政府（行署）根据山区、半山区、丘陵、平原以及人均占有耕地面积等情况确定。
城市郊区、市区所辖乡和建制镇规划区、工矿区农业户（含一方是农业户口的居民）的宅基地最多不超过270平方米；非农业户的居民宅基地最多不超过120平方米。
国营农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工使用宅基地最多不超过220平方米。
第五十三条 乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。具体标准，由省人民政府按企业的不同行业和经营规模制定。
第五十四条 乡（镇）村企事业单位进行建设和个人在农村建造住宅占用耕地的，应依法交纳耕地占用税并按本条例第三十条第二款的规定办理。
第六章 奖励与处罚
第五十五条 认真贯彻、执行土地管理法律、法规有下列成绩之一的单位和个人，由人民政府给予表彰奖励：
（一）在土地调查、土地规划、节约用地工作中成绩显著的；
（二）合理开发、利用土地资源，保护耕地有显著成绩的；
（三）在土地管理科学研究和教育工作中取得显著成果的；
（四）同违反土地管理法律、法规行为作斗争成绩显著的；
本文作者：吴志刚工作单位：南京师范大学法学院
农民的“土地权益”与农民基于土地的“权益”
虽然农民土地权益问题早已为人们所关注，但是，至目前为止，“农民土地权益”术语本身却仍未有一个明确的定义：一方面，从法律规范层面来讲，“农民土地权益”尚未成为一个法律概念；另一方面，从学术研究层面来看，大部分学者都是把“农民土地权益”当作一个不言自明的概念来使用。而就已有的一些少量关于“农民土地权益”概念之观点而言，其主要包括两种情况：一是从农民的“土地权益”（限于物权体系内）视角出发，主张农民土地权益是指农民所享有的物权体系内的土地权益。例如，有观点认为，“农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和，包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。”[3]二是从农民基于土地有的“权益”（不限于物权体系内）出发，主张农民土地权益是指农民基于土地所享有的全部权益。例如，有观点认为“，‘农民的土地权益’是指农民围绕土地所产生的并且应当享有的一系列民利与获得物质利益权利的总称。”[4]哪一种观点才能够真正反映“农民土地权益”的本质属性？目前“，土地权利”或“土地权益”往往是指权利人按照法律规定直接支配土地的权利，如土地所有权、土地使用权、地役权、租赁权和耕作权等[5]。中国《物权法》所明确规定的土地权利就主要包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权等权利。因此，相对而言，由于“土地权益”往往专指不动产物权体系内的系列性权利，随之，农民土地权益的含义自然也就将被局限于物权体系内。但是，在中国大陆地区的特定场景下，尽管农地的所有者不是农民，但是对于其实际占有者———农民来说，土地所承担的绝不仅仅是经济功能，更多的还是生存功能和发展功能。如此一来，农民基于土地所享有的权利，就必然包含有生存权、居住权、发展权和环境权等诸多事关农民生死存亡的权利，而且，不容否认的是，这些权利又恰恰都属于基本权利，因此将农民土地权益仅局限于物权体系内的观点就存有严重缺陷。更为关键的是，该种观点不仅与事实不符，甚至还会给无止境地征收农村土地提供了一种理论借口，即只要给与农民足够的经济补偿，就可以无限制地进行征地。由此可见，就概念上来看，农民土地权益应是指农民基于土地享有的权益；而从外延上来看，农民土地权益既包括农民基于土地所享有的经济、政治、社会和文化等实体权益，也包括农民为保护前述实体权益所享有的程序权益。
农民土地实体权益与农民土地程序权益的真实存在
如前所述，农民土地权益主要包括两个方面的内容：一是农民土地权益中的实体权益，笔者将其称之为农民土地实体权益；二是农民土地权益中的程序权益，笔者将其称之为农民土地程序权益。其中，农民土地实体权益主要包括农民土地经济权益、农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益等内容。具体来说，农民土地经济权益主要包括农民土地承包权、农民土地使用权、农民土地收益权和农民土地受偿权等；农民土地政治权益主要包括农民土地信仰权、农民土地知情权、农民土地参与权、农民土地决策权和农民土地监督权等；农民土地社会权益主要包括农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地居住权、农民土地发展权和农民土地环境权等；农民土地文化权益主要包括农民基于土地享有农村的物质文化、制度文化、心理文化，以及农村文化产品的权利。此外，就农民土地程序权益来看，其主要是指因保障农民土地实体权益而自然延伸出来的权益，如农民土地纠纷行政裁决请求权和农民土地纠纷司法裁判请求权等。现实中，尽管农民土地经济权益依然没有得到有效的保障，却也基本得到一致的承认，与此相反，农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益，以及农民土地程序权益等却往往受到了忽视。本文以当前农村土地征收实践中存在的农民土地权益受侵情况为例，论证权益存在的真实性和亟待保障的迫切性。第一，农民土地政治权益未得到充分的保障。首先，在审批征地方案阶段，针对是否同意征收农村耕地的问题，农民的决定权未受到尊重。因为《土地管理法》第45条规定，农村耕地征收是由国务院或省、自治区、直辖市人民政府单方批准的，其无需听取农民和农民集体的意见。其次，在公告征地方案阶段，针对是否同意耕地征收方案的问题，农民的参与权也缺少保障。因为《土地管理法》第46条规定在此阶段，农民仅享有耕地补偿的登记权利，对于耕地征收方案并无参与权和话语权。最后，在批准补偿方案阶段，针对补偿标准过低问题，农民的话语权也未受到重视，因为《土地管理法》第47条规定，耕地补偿标准是由征地机关单方面决定的，农民并不享有参与确定具体补偿标准的权利。第二，农民土地社会权益未得到充分的保障。首先，征收农村耕地使得农民失去就业岗位而影响了农民的就业权。事实上，绝大部分农民在被迫转岗的过程中，也的确因缺乏足够的技术而处于就业市场的末端。其次，征收农村耕地损害了农民的生存保障权，因为征地使得农民失去了土地这个最基本的生活保障。实践中，由于征地补偿费用较低，且农村社会保障水平依然比较落后，不少失地农民的生活处境不仅没有因为征地而提高，反而呈现出“开倒车”的趋势。再次，征收农村耕地损害了农民土地发展权，因为当农民失去土地时，其也就失去了基于土地所享有的发展机会。例如，《土地管理法》第47条所规定的耕地征收补偿目标仅是为了“使需要安置的农民保持原有的生活水平”，而未将农民及其家庭的长远生计和今后发展考虑在内。再如，事实上，由于中国实行的是国家垄断土地一级市场的征收制度，即政府往往以较低的补偿费来征收农村耕地，然后再以高出原补偿费许多倍的价格卖出[6]，如此一来，就使得农民无法分享到土地的增值收益。复再次，个别征地机关强行以低价征收农村宅基地的行为，也势必损害了农民土地社会权益中的住房保障权。最后，征收农村土地也必将会损害到农民的环境权。一般情况下，相较于市民而言，农民可以接触到更洁净的空气、更清洁的水、更充足的阳光和更美的自然风景，但是，一旦农民的土地被征收，农民被迫住进城市之后，其本应享有的环境权自然也就受到了影响，因为，不仅其无法继续享受农村特有的清新环境，而且也无法继续享受鸡鸣犬吠、炊烟袅袅和空旷山野等农村的特有美景。但是，就现有的征地补偿制度而言，农民基于土地享有的就业权、生存权、发展权、居住权和环境权等社会权益，并没有被纳入到征地补偿范围中，因为《土地管理法》第47条所规定的征地补偿范围仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费这三个方面的物质损失，由此可见，农民土地社会权益并未得到充分的重视和保障。第三，农民土地文化权益未受到充分的保障。首先，由于农民对耕地和宅基地都有着深深的依恋和归属等文化性情感，因此当耕地，尤其是宅基地因征收而被铲平时，其心理所受的创伤应该是相当严重的。毕竟失去了土地，往往也就意味着失去了村落、宅、祖居、井、服饰和食器等诸多凝聚历史文化的物质载体。其次，当农民因征收而失去了全部土地的时候，这也就意味着其基于土地而形成或养成的安逸、稳定和安全等心理和吃苦耐劳、坚忍不拔和忍辱负重等性格将受到影响。如此一来，这势必又使得农民的心理文化和以此为基础的农村文化将受到一定程度的影响。再次，当农村耕地或宅基地被全部征收的时候，对农民来说，这也就意味着其将彻底失去在农村生活的机会、失去基于土地而养成的生活习惯和生产方式。随之，农民不仅无法继续欣赏到早已习惯的地方戏曲和武术表演等农村文化产品，而且还往往会在语言、饮食、起居、习俗和礼仪等方面出现文化适应上的困难。对此，正如有观点所言，“村落终结过程中的裂变和新生，也并不是轻松欢快的旅行，它不仅充满利益的摩擦和文化的碰撞，而且伴随着巨变的失落和超越的艰难。”[7]但从现实情况来看，农民土地文化权益显然还没有得到足够的关注，因为，不仅征地补偿范围中不包括对该权益损失进行的补偿，而且失地农民因文化适应困难而引发的心理问题也未得到足够的关注和治疗。第四，农民土地程序权益缺乏应有的法律保障。目前，对于中国大陆地区的农民而言，不仅征地程序不是一种完全的参与型程序，而且针对征地纠纷的诉讼救济机制也不健全。例如，尽管农民对征地方案不满意，却始终无力阻挡征收的进程。从表面上看，也许是某些征地机关过于急躁，没有依法办事，但是，究其根源还是在于农民土地权益诉求机制不健全，尤其是司法救济权没有得到足够的保障。例如，根据《行政复议法》第30条第2款的规定，农村集体或农民可以对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定提起行政复议，但行政复议决定却是最终裁决。再如，根据《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，农民对农地征收补偿方案和安置有异议的，由县级以上地方人民政府协调和裁决，即使农民对协调和裁决的结果仍不满意的，也不得影响农地征收工作的正常开展。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第1条第1、3款和第24条的规定，人民法院应当受理农民针对承包地征收补偿费用分配不均所提起的诉讼，但却不受理农民就用于分配的土地补偿费数额所提起的诉讼，即土地补偿费“分不分”和“拿多少出来分”等问题，因属于村民自治的范畴，故不属人民法院的受案范围。
农民土地权益与基本权利谱系的契合
目前，虽然理论界和实务界均未就并非本土概念的“基本权利”形成一个统一的标准性定义，但却也在一定程度上达成了共识：就内容体系来看，基本权利不仅包括生存权、政治权、经济权、社会权和文化权等实体性权益，也包括相关的程序性权益和救济性权益[8]；就主要特征来看，基本权利对于公民来说具有不可或缺性和不可转让性等特质。总之，基本权利是人们在经济生活、政治生活、社会生活和文化生活中所享有的一些不容剥夺的根本性权利[9]。由此可以清晰地看出，农民土地权益与基本权利的概念和特征都是相吻合的，这也证明了农民土地权益也是一种基本权利，而且是农民基于土地所享有的基本权利。因为，对于农民来说，农民土地承包权、农民土地知情权、农民土地决策权、农民土地就业权、农民土地生存权、农民土地生活权、农民土地环境权和农民土地文化权等实体权益，以及以裁判请求权为主要内容的农民土地程序权益，都属于不可或缺的根本性权利。事实上，目前中国也已在不自觉中将农民土地权益视为农民的一种基本权利。例如，《国家人权行动计划（2009－2010年）》就专门规定了农民土地权益保障问题，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给予农民集体和被征地农民合理补偿，并解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。”此外，由于农地不仅关系农民自身的生存和发展，也关系其后代的生存和发展，因此农民土地权益也就是一种代际权益，而这无疑更能证明农民土地权益是农民所享有的一种基本权利。不过，需要说明的是，农民土地权益是基本权利，并不意味着农民土地权益中的所有内容均具有基本权利属性，例如农民的土地使用权和土地收益权就不属于基本权利的体系，而是由民事法律关系所调整的财产性权益。既然，农民土地权益在整体上属于农民所特有的基本权利，而基本权利又属于典型的公法性权利，因此农民土地权益自然也就具有了公法性质，农民土地权益保障问题自然也就是一个如何限制公权力的公法问题。
农民土地权益之保障路径的公法转向
正由于农民土地权益保障问题是一个公法问题，所以保障农民土地权益的任务自然也就不是私法法律体系所能胜任的，相反却只有借助于公法法律体系的力量，将农民土地权益保障问题纳入到公法范畴内来，并上升到基本权利保障的高度和通过宪法规制的方式来加以规范和调整，才能有效解决农民土地权益未受到充分尊重和保障的问题。对此，正如有观点所言，只有站在农民的角度，从权利本位的立场出发，才能找准农民土地权益问题的真正产生原因，也才能寻找到真正有效的救治良策[10]。也正如有些学者所直言“，一直以来学术界认为农民土地权益属于物权法等私法上的财产权益，保护农民土地权益主要是物权法等私法的任务。但其实许多农民土地权益保护的问题与宪法制度建设息息相关，如果宪法的相关问题不解决，农民土地权益便处于一种极易受侵犯的尴尬局面。”[11]由此可见，现有的农民土地权益保障路径就应该进行即刻性的公法转向。当然，也许有观点会担心转向之后的农民土地权益保障路径不仅不能发挥预期功能，相反可能使得农民土地权益保障问题更加虚化和恶化，其最主要原因就在于目前中国缺失宪法司法化制度。对此，笔者持乐观态度，理由在于：一方面，明确农民土地权益的基本权利性质，并不意味着完全放弃私法法律体系保护农民土地权益的路径，而是公法法律体系和私法法律体系两条路径同时运用，相互支撑；另一方面，一旦将农民土地权益的基本权利性质明确以后，那么基本权利所具有的防御功能、受益功能、制度保障和程序保障等公法功能[12]，自然也就可以为农民土地权益所具有。同时，也只有通过明确农民土地权益的基本权利性质，建构起具有宪法属性的农民土地权益理论，才能唤醒农民的土地保护意识，才能具备吸纳农民积极参与到保护农地和维护自身土地权益之巨任中来的力量。由于本文明确农民土地权益基本权利属性的最终目的是为了保护耕地安全和有效保障农民土地权益，因此，必须在农民土地权益保障路径应进行公法转向的基础上，进一步提出具体的改革方案，否则，这种公法转向将因缺乏具体的配套措施而只能停留于口号层面。为此，笔者提出如下设想。（1）将农民土地权益提升为宪法性权利。针对将农民土地权益写进宪法的技术操作性问题，笔者提出以下初步设想：虽然目前很难将“保护农村土地”和“保护农民土地权益”融入现行《宪法》序言，但可以通过具体的宪法条文予以体现。至于规定的方式，主要有两种：一种是将“保护农村土地”和“保护农民土地权益”联系在一起加以规定。例如，可以在第10条第5款后新增一个条款作为第6款，即“国家依照法律规定保护农村土地，切实保障农民土地权益。”另一种，则是将二者分开加以规定。例如，可以在第26条的前后新增一个条款，即“国家保护农村土地，在合理开发利用土地资源的前提下，实行严格的耕地保护制度和宅基地保护制度。”同时在第44条的前后新增一个条款，即“国家保护农民土地权益，农民的生活受到国家和社会的保障”。（2）构建尊重农民主体地位的征地程序。首先，在审批征地决定阶段，改变政府单方批准征地决定的局面，赋予农民相应的话语权，即由政府和被征地农民共同行使征地决定的审批权。这就需要做好以下两方面工作：一是对《宪法》和《土地管理法》等涉及农地征收法规中的“公共利益”进行严格的界定[13]，使其在法律上具有明确的范围或边界。也就是说，国家进行征地的惟一理由只能是为了“公共利益”，且必须要不触碰18亿亩的耕地红线。二是在“公共利益”认定机制方面，赋予农民相应的决定权。具体来说，针对某个具体的征地决定，只有当被征地农民中的2/3以上多数认为该次征地决定之目的是属于“公共利益”时，才能正式启动下一步的征地方案。因为，如果农民不享有“公共利益”认定权的话，那么就依然无法杜绝对“公共利益”进行扩大解释的现象，以及以此为基础冒用“公共利益”之名的征地行为。其次，在公告征地方案阶段，改变农民仅享有征地补偿登记权利的局面，赋予农民相应的征地方案话语权，即由征地机关和被征地农民来共同协商和制定具体的征地方案。这也需要做好以下两方面的工作：一是实行征地机关主动向被征地农民登记征地补偿信息制度，即由征地机关与被征地农民来共同确认被征土地的使用人、位置、地类和面积等具体信息，不仅可以防止征地机关在补偿对象和补偿数额上出现差错，也可以进一步保障被征地农民享有充分的知情权。二是改变征地机关单方决定征地方案的局面，实行征地机关与被征地农民依法共同协商和制定具体征地方案的做法，即要让被征地农民对补偿方案、社会保障方案和安置方案享有充分的话语权。实践中，正是由于现行征地补偿制度忽视了被征地农民的“意愿”，最终导致了农民选择通过上访、上诉、甚至采取超越现行体制许可的其他集体行动，来影响补偿额的最后决定[14]。再次，在实施征地补偿方案阶段，实行补偿款到位、社会保障安排到位和安置计划到位等制度，即在被征地农民没有获得全额补偿款、社会保障费用不落实和没有按计划被妥当安置前，征地机关不能实施强行征地行为。其目的不仅是为了防止征地补偿款被层层克扣和截留，更是为了保证农民享有最基本的生存保障权和居住保障权。至于有观点认为这样一来，征地机关还能征收到土地吗？公共利益的目的还能尽快实现吗？对此，笔者以为，在被征地农民不同意征地决定和征地方案的情况下，征地机关完全可以通过向法院提起强制征收诉讼的方式，以确保征地进程的正常开展。总而言之，只有实行“抑公扬私”的征地理念，在尊重农民的绝对主体地位的前提下，确保被征地农民在征地的全过程中享有全面参与和实质参与的征收话语权[15]，才能遏制住强大的征地权力，并真正起到保护耕地安全和保障农民土地权益的目的。（3）构建农民权利本位的征地补偿机制。首先，完善现行征地补偿目的。目前，中国《土地管理法》所规定的补偿目的，仅是模糊要求“使需要安置的农民保持原有生活水平”，并没有指出这种“保持”应该持续多长时间，为此，可以借鉴国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中的相关规定，即“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，将现行征地目的完善为“征地补偿安置必须要确保被征地农民原有生活水平长期不降低、发展机会不减少和长远生计有保障。”其次，拓宽现行征地补偿范围。目前，征地补偿范围只包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费这3个方面，为此，不仅要对因征地而受损的农民土地经济权益进行补偿，也要对因征地而受损的农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益进行补偿。毕竟，对于农民来说，一旦失去了土地，也就意味着失去了土地上的一切。更何况，在“有损害必有救济”的法治理念下，由毫无过错的农民来独自承受那些因公共利益发展所要付出的损失或代价，并不具有天然的应当性。再次，完善现行征地补偿方式。具体来说，一方面，对农民土地经济权益受损所造成的物质损失采用货币补偿方式，但对该权益受损所造成的精神损失可不予补偿（相对来讲，这种精神损害较小）。另一方面，对农民土地政治权益、农民土地社会权益和农民土地文化权益所造成的物质损失和精神损失（这些非经济权益受损必然产生精神损失，但不一定产生物质损失），除了采用货币方式外，还应采用环境复制、职业培训、住房安置和心理治疗等补偿方式。总之，对于受损的农民土地权益来说，不是只要给了金钱补偿，就可以万事皆毕，而是还要考虑尽可能帮助失地农民复制原有的生活环境和文化氛围，并对其失地后的生活和心理予以关注和治疗。最后，完善现行征地补偿标准。具体来说，除了要提高土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的补偿标准外，还要确立一个合适的非经济权益补偿评价机制，因为，这些非经济权益更多地体现为一个主观性的东西，且往往会随着个体的差异而表现不一，故而无法用金钱标准对其加以精确衡量。但是，对此，笔者认为，很难评价不等于不能评价，更不等于不应获得补偿，因此，完全可以通过征地机关与被征地农民之间的协商，来就这些非经济权益损失达成一个相对公平的协议。事实上，也可以借鉴最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》的经验，来确立农民土地非经济权益的补偿参考因素。例如，以农民土地文化权益为例，笔者认为，关于该权益的补偿参考因素，至少应要考虑到以下一些情况：被征土地的性质，因为宅基地、墓地、自留地和耕地，各自承载的文化性价值比重应该有所区别；农民依靠被征收土地及其附着物的文化性因素，可以获取多少实际收入；农民在被征收土地上的生活年限，因为通常情况下，生活时间长短能够在一定程度上反映出农民对被征收土地之文化依赖强度的高低；农民在失地后可能遭遇的文化适应难度，因为文化适应难度大，精神痛苦程度就重。（4）构建权威的农民土地权益司法救济机制。在征地纠纷上，如果不赋予农民充分司法裁判请求权的话，那么作为基本权利的农民土地权益就仍然无法得到真正的保护，因为，相对于强大的征地权力来说，农民保护土地安全和维护自身权益的力量毕竟是比较有限的。如此一来，就必须要在审批征收决定和制定征收方案这两个方面，不仅要赋予征收机关以司法救济权，而且也要赋予农民以司法救济权。同时，只有如此，方才能实现私权和司法权对征地权力的联合制约。当然，还需要注意的是，赋予农民就征地纠纷的司法裁判请求权，并不意味着将否定农民就征地纠纷的行政裁决请求权。总而言之，不仅要确保农民就征地决定、征地方案的制定和实施等所有征地纠纷，能够享有充分的司法裁判请求权，而且，要确保在法院没有做出最终裁决前，征地机关绝不可以强行实施进一步的征地工作。这就要求所构建的农民土地权益司法救济机制，应具有高度的权威性，否则，这种司法救济机制自然也就只能是徒具形式，而不具有任何的实质意义。
关键词：房屋土地；征收；承租人；权利保障
中图分类号：F721.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）05-0-02
随着房屋征收制度的完整建立，房屋征收时代全面到来。面临着国有土地上的征收人、房屋所有权人、承租人、使用人等主体，房屋征收各主体也展开各种权利和利益的博弈。现行房屋征收制度中对于房屋征收补偿主体规定为房屋所有权人，但是对于其他主体利益的平衡将突显矛盾。
房屋征收中“承租人”这类群体，在房屋征收制度中不再作为补偿合同主体，这种情况将对房屋征收行为带来一定影响，也使出租人与承租人这间的权利义务变得复杂和不稳定。承租人作为房屋使用人其在房屋征收中的地位决定其权利保障，在现今的房屋征收规定中承租人与征收人、出租人之间的法律关系处理得当与否将成为征地补偿中一个不可忽视的问题。所以，笔者也旨在从房屋征收条例施行前后的一起案例入手来研究一下承租人主体的各种特征，也对现实提出一些浅知拙见。
一、案例和分析
1.案例
某制造厂(承租人)租赁一片厂区(出租人)，签订有租赁协议书。租赁期限内承租人对该厂区厂房进行扩建，并对原破旧厂区进行装修和修缮。承租人在此出租人的厂区经营具有工商营业执照。在《征收条例》施行前，该棚改项目取得房屋拆迁许可证，但在《征收条例》进行征地，2012年棚改办与该厂区出租人即房屋所有权单位签订了拆迁补偿协议书。之后，承租人得知拆迁补偿协议已签订，拆迁补偿款已经支付60%，但是未向承租人进行补偿。承租人拒不搬走要求取得相应补偿，双方僵持不下，影响房屋征收中棚改项目进度，给社会带来不安定因素。
2.案例分析
拆迁补偿协议书承租人是否应该作为协议主体和补偿主体是本案例的关键，此问题也是本文研究的意义。
第一，本案例中承租人应为拆行补偿合同主体。
《征收条例》于2011年1月21日公布，该征收条例在公布之日起施行。《征收条例》附则规定，在征收条例实施前取得房屋拆迁许可的项目，继续沿用原规定，所以不按现今条例操作。依照当年(即2001年公布)的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“《拆迁条例》”)和《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》的规定承租人为协议主体。而现今《征收条例》规定不需要承租人作为协议主体和补偿主体。
第二，拆迁补偿主体的确定。
(1)部分装修修缮扩建的投入评估作价应属于承租人抑或出租人取决于事实证实，以及合同约定。
(2)停产、停业损失应给予承租人。理由是按照《哈尔滨市城市房屋拆迁管理暂行办法》之规定，因拆迁房屋造成停产、停业的，对无论实行货币补偿或产权调换的被拆迁人或者房屋承租人都应该给予损失补助。
(3)搬迁补助费应给予承租人。因为根据事实判断搬迁的设备和设施均属于承租人，应当补偿给承租人。
本案在法律更替时期具有其特殊性和针对性，但是此问题如果出现在完整的房屋征收时代又该出现怎样的处理，下文中将进行分析和提出操作建议。
二、承租人在房屋征收与补偿中的地位
在城市房屋拆迁征收中，对被征收房屋承租人地位的确定一直是理论界争论的焦点，也是拆迁征收工作的难点之一。房屋租赁权是债权还是用益物权，对确定承租人在拆迁中的法律地位有决定性作用。有法律学者认为适用我国《物权法》理论，房屋租赁权利是所有权派生的物权，为“他物权”。承租人作为他物权人虽然对财产所有权无权处分，但是基于租赁关系对所有权人财产享有占有、使用、收益的权利，是独立于所有权而存在的权利，与土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权并列为用益物权。所以，物权法理论中将承租人列为用益物权人。我国《物权法》第121条规定，用益物权人当然享有与房屋所有权人一样取得征收补偿的权利。这也是理论界能够找到对于房屋承租人或使用人在法律层面的唯一保障渊源。
1.承租人现实成因和影响
第一，形成租赁关系的原因比较复杂，有公房租赁关系，有私房租赁关系；有因政策原因形成的，如公房租赁关系就区分有直管公房和自管公房；在因市场原因形成的，有公房对外租赁的，有私房对外租赁的。不同原因形成的租赁关系导致承租人的权利义务有重大差异。
第二，拆迁出租房屋涉及到拆迁征收人、被征收人、承租人三方之间的权利义务，其法律关系较为复杂。房屋出租人与承租人合同权利义务约定的内容，约定的期限等均对各方利益产生或多或少的影响，这种影响不是完全能够用协商达成一致的。
第三，以非住宅为例补偿项目争议较大，哪些补偿项目属于被征收人，哪些补偿项目属于承租人，容易产生争议。
2.承租人在征收中的重要性
显而易见，虽然房屋征收补偿规定被征收人是房屋所有权人，但是实践中忽视承租人的存在显然不适合。现实中承租人虽不是被拆迁征收房屋的所有权人，但拆迁活动也会影响他们的生产生活，给其带来损失。正因为此，对其法律关系如何处理关乎征收工作能否顺利进行。
3.房屋征收补偿协议主体的立法现状
第一，《拆迁条例》与《征收补偿条例》关于承租人作为协议主体的不同规定。
无论是《拆迁条例》还是《征收条例》都未将房屋承租人列为补偿主体，但是作为承租人在房屋征收的整个过程对于然带来的利益影响不多赘述。但是，逐渐退出历史舞台的《城市房屋拆迁管理条例》却规定了，“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”；同时还规定，“拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。可以看出在拆迁行为中，房屋承租人是独立于被拆迁人存在的 ，是合法的被拆迁主体。这说明已被同时废止的《拆迁条例》对承租人的权利和保障是有明确规定的，起码在程序上作为补偿合同主体也能够保障其权益。
但是，按照法律溯及力的问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定，本条例自公布之日起施行，原城市房屋拆迁管理条例同时废止，本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，只不过政府不得责成有关部门强制拆迁。
这说明在2011年1月21日《征收条例》公布以前已经取得房屋拆迁许可证的项目中，如果涉及有承租关系的房屋是需要按照原有的条例进行拆迁协议签订的，这时承租人是合法的拆迁补偿协议主体。所以本文案例中虽然补偿协议是《征收条例》施行后签订的，但是应该沿用原有政策，将承租人列入补偿协议中。
第二，《征收条例》将房屋承租人排除在协议之外之立法现状和权利保护不足。
《征收条例》开宗明义对于补偿协议签订主体规定是房屋征收部门和被征收人，被征收人为被征收房屋所有权人，同时第二条规定对被征收房屋所有权人(即被征收人)给予公平补偿。这样于承租人而言对装修、装璜乃至停产停业损失，却不能在《征收条例》中得到明确的保护。假设承租人如果没能与出租人通过租赁合同约定加以明确约定征收补偿归属或装修投入的归属，则会导致承租人因征收形成财产损失，这种损失不能不说是为公共利益需要形成的特别牺牲或者奉献。当然对承租人是不公平的。
《征收条例》作为国务院公布的行政法规，属于位居于《宪法》和《物权法》之下位法。按照《宪法》第13条规定国家为了公共利益需要，对公民私有财产征收应该给予补偿。如前所述《物权法》中对于用益物权的也有同等征收补偿的权利。所以在房屋征收活动中一旦在房屋的使用人即承租人得不到补偿，仍然会拒绝搬迁，进而形成大量的纠纷。因此，房屋征收仅以被征收房屋所有权人为权利保护对象，不考虑被征收房屋所承载的住房权保障属性，仍然存在权利保护范围狭窄的重大缺失。
4.房屋征收补偿协议的性质，以及对承租人的约束力
第一，行政行为之理由。
对于房屋补偿协议法律属于问题，一直争论不休没有统一。理论性分为两种观点。一种观点认为房屋征收补偿协议属于行政合同，另一种观点认为房屋征收补偿属民事合同。第二种观点的认为，被征收房屋补偿不是来源于房屋征收部门的行政决定，而是根据民法原理上的公平、等价、有偿原则获得的民事权益，所以是民事法律关系。认为是特殊民事合同的认为，房屋征收补偿协议签订的自由度受到一定限制，而且只能在货币补偿或房屋产权调换上作出选择，不允许其他形式实现补偿。所以不能以任何理由拒绝，对协议本身来说，补偿不是一种权利，而是一种强加的义务，不能以任何理由拒绝。虽然体现了补偿原则，但是也不是完全按照市场定价，完全公平、公正，自愿的原则进行。公共利益必须服从、让步。签订补偿协议的一方为房屋征收部门，它是行政法规授权的主体，是公权利的主体，带有特权。签订补偿协议的被征收方是所有权人也是固定的，所以承租人参与其中是法律没有明文规定的。笔者赞同是一种行政行为。
第二，对于承租人的约束力或救济途径空白。
民事行为抑或行政行为，自然与被征收人的法律救济途径相挂钩。《征收条例》规定，被征收人与房屋征收部门达不成补偿协议，作出房屋征收决定的市、县级人民政府可以作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，或提起行政诉讼。可见征地补偿的行政行为性质，以改《拆迁条例》拆迁协议可民事诉讼之民事合同效力。与此同时应该注意到，这样的救济途径，对于承租人来讲当然面临着救济途径落空的问题。既不是补偿协议主体，又无救济途径，那么承租人在房屋征收过程中就成为彻底被遗弃的主体。试想这种情况下，承租人能够轻易的腾出房屋被征收吗。
当然对于法院强制执行中被执行人的确定仍然存在被征收人与实际居住人不符的问题，强制文书中可以对被征收人强制，但是对实际居住人强制的依据何在。最高人民法院《关于申请强制执行国有土地房屋征收与补偿决定若干问题的规定》中要求申请强制执行时需要提供直接利害关系人的意见，但是补偿协议签订时如果没有经过承租人等利害关系人确认或协商，直接利害关系人的意见对于强制执行有碍而无一利。所以寻求一种当前法律权利保护缺失下的折衷方式当然不失为明智并无奈之举。
三、房屋征收补偿中承租人权利保障
1.作为房屋居住人之权利保障现状
我国现行法律并无居住权的法律明确规定，2005年《物权法》草案时曾经将居住权制度规定立法，但最终未出现在《物权法》中，不失为一种权利保障不完整。正因如此，在现实中经常出现的由于婚姻家庭、继承赡养关系而形成的约定居住权，有的约定居住权时间是十年甚至“终身”，这种居住的权利就会由于一方所有权的变化，或者房屋征收事件而使原本稳定的居住权利而丧失。并且在丧失居住权利的前提下，现行法律对其无法保障。曾出现在《拆迁条例》中对于承租权人、居住权的产权调换制度，在《征收条例》中也未见存在。
某种意义上是一种进步，也是一种权利保障缺失。
进步在于征收制度本意是对于房屋所有权人的征收制度，调整的是房屋征收法律关系，已不完全是拆迁意义，当然在《征收条例》中再出现居住人、承租人的概念；另外，《征收条例》是行政法规，相对于《物权法》而言是下位法，上位法没有出现居住理论，下位法不可能存在这种权利保障。
权利保障缺失在于现实中面临的实际居住人问题非常普遍，在我国房地产政策持续调整的背景下承租人越来越多，这一群体的利益将是“人权”的基本保障。承租人与出租人而言，不单纯是一种契约关系，不是只受市场交易调整。法律意识虽然有所进步，但是诚实依旧缺失、对于所处利益以及契约达成时所处地位之不完全平等，承租人利益有时无法完整保障。如出现不可抗力承租人必须搬出房屋等契约规定、承租人对于房产约定的装修填附补偿契约双方达不成一致时。这种情况下让承租人与出租人之间通过协商或者法律诉讼途径，必然导致对承租人或出租人带来不必要的麻烦，影响征收进程。这种现实问题也是案例中双方僵持不下的根本原因。
2.“适足居住权”人权理论之运用
我国于1997年签署的联合国《经济、社会与文化权利公约》规定了“适足住房权”的人权属性，《第4号意见》第8条在“使用权的法律保障”部分特别强调：“使用权的形式包罗万象，包括租用(公共和私人)住宿设施、合作住房、租赁、房主自住住房、应急住房和非正规住区，包括占有土地和财产。不论使用的形式属何种，所有人都应有一定程序的使用保障，以保证得到法律保护，免遭强迫驱逐、骚扰和其他威胁。缔约国则应立即采取措施，与受影响的个人和群体进行真诚的磋商，以便给予目前缺少此类保护的个人与家庭使用权的法律保护。”这既是全社会进步的理想，也是我国加入相关国际人权公约后承担的当然义务。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同时，必须同时保障被征收人的适足住房权。 这说明对于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋还具有住房权利属性，即住房保障意义。所以说，现今《征收条例》乃至《物权法》是否保护范围过于狭窄，值得商榷。
3.被征收补偿主体、出租人、承租人现实法律关系
法学理论界曾称，承租人与出租人之间的法律关系可以适用《物权法》用益物权理论调整，即虽然《征收条例》未予规定，但是适用《物权法》仍然可以找到保障的法律依据。物权法调整理论如前所述，此处不再赘述。但是《合同法》等法律规定调整无可厚非。
在合同法中租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》也同样对于双方的纠纷做以必要解释。现实中，与承租人利益挂钩的主要是租赁期是否受政府征收这种不可抗力因素影响而解除合同，还有租赁期内进行的装修、填附等权利或补偿问题。这种矛盾在征收非住宅房屋时最为突出。根据上述规定，以及合同法之规定，对于经过出租人同意的情况下装修的，在解除合同时可以要求赔偿损失，对于未经过出租人同意的情况下装修的不得要求赔偿损失，而且出租人可以要求恢复原状。
可见，承租人在与出租人形成租赁合同关系时有必要通过合同约束角度维护自身的权益，以避免在房屋征收时权益落空。
所以，笔者认为在现行法律条件下《征收条例》未对承租人规定补偿，也亦非征收补偿协议主体，可谓立法之憾事。在现实中广泛存在的居住权、承租权地位和保障问题探讨仍然继续，笔者此文仅为抛砖引玉，旨在提升房屋征收中承租权被忽略的地位。
参考文献：
[1]王才亮,等,著.房屋征收条例操作实务[M].法律出版社,2011,3(1).