时间：2023-06-01 09:31:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村义务教育经费保障机制，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
以科学发展观和党的十六届六中全会精神为指导，按照*省人民政府和枣庄市人民政府关于实施农村义务教育经费保障机制改革的有关文件要求，切实落实好农村义务教育经费保障政策，建立健全农村义务教育经费保障新机制，保证农村义务教育学校正常运转，确保农村义务教育水平不断提高。
二、实施范围
本次改革的实施范围是：农村（含镇街驻地）义务教育阶段公办学校和特殊教育学校，享受免杂费、补助公用经费、按规定比例免费提供教科书并补助寄宿生生活费政策；与市政府签订委托办学协议的农村（含镇街驻地）义务教育阶段民办学校，享受免杂费政策。
三、实施内容
（一）全部免除农村义务教育阶段学生杂费。*省人民政府办公厅《关于在全省义务教育阶段学校试行“一费制”收费办法的意见》（鲁政办发〔2004〕65号）规定，初中学生杂费每生每年300元，小学学生杂费每生每年210元。按照《枣庄市农村义务教育经费保障机制改革实施方案》的规定，省、枣庄市、滕州市负担比例为8：0.5：1.5，我市财政负担15%。
（二）落实省定生均公用经费标准。农村中小学生均公用经费补助标准初中每生每年不低于40元，小学每生每年不低于30元。按照《枣庄市农村义务教育经费保障机制改革实施方案》的规定，省、枣庄市、滕州市负担比例为8：0.5：1.5，我市财政负担15%。
（三）继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书。按照《枣庄市农村义务教育经费保障机制改革实施方案》要求，以义务教育公办学校在校生人数为基数，按*省教育厅公布书目中必订教材目录及价格，我市免费提供教科书的比例为在校生的5％，所需资金由市财政负责安排。
（四）继续对农村贫困家庭寄宿学生补助生活费。贫困家庭寄宿学生补助生活费每生每学年300元，按枣庄《实施方案》规定，寄宿生按在校生的13％测算，对寄宿生生活补助比例为5％，所需资金由市财政负责安排。
（五）继续对城市低保家庭义务教育阶段学生实施“两免一补”。按照2006年秋季对城市低保家庭义务教育阶段学生实施“两免一补”的办法，由班主任家访、学生申报、村居委盖章、学校审核、低保办公室确认。所需资金由市财政负责安排。
（六）建立义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。根据农村义务教育阶段中小学在校学生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，编制校舍维修改造规划。并结合农村中小学危房改造和布局调整，多方筹集资金实施农村中小学校舍维修改造。
（七）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。按照“以县为主”的管理体制，分阶段统一镇街中小学教师工资标准，统一津贴、补贴和社会保障政策等，确保工资及时、足额发放。2007年将镇街教师之间工资拉平。
（八）积极推进农村教育综合改革。深化教师人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度。加强农村中小学编制管理，坚决清退超编和不合格教职工，切实提高农村中小学师资水平。实行市直、城区公办学校教师、新分配教师到农村支教制度。全面实施素质教育，加快农村中小学课程改革，严格控制农村中小学教科书的种类、数量和价格，逐步建立教科书循环使用制度。建立以素质教育为宗旨的义务教育评价体系。
四、实施步骤
（一）2007年春季开学起，全部免除农村义务教育阶段学生杂费，落实省定生均公用经费标准。杂费初中每生每年300元，小学每生每年210元；公用经费初中每生每年不低于40元，小学每生每年不低于30元；特殊教育学校每生每年不低于1100元；对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“一免一补”(免费提供教科书并补助寄宿生生活费)；对城市低保家庭义务教育阶段学生实行“两免一补”；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制；全面试编农村中小学经费预算，实行“校财局管”的财务管理办法，健全农村中小学预算资金支付管理制度；全面推行教科书循环使用制度；实行中央及省农村义务教育经费保障机制改革专项资金国库集中支付。《枣庄市农村义务教育经费保障机制改革实施方案》要求2006年12月底前制定专项资金支付办法。市财政部门已会同教育部门，根据国库集中支付的制度办法，制定了专项资金支付的操作办法，明确财政部门、教育部门、学校之间的职责范围、操作流程等。各镇街、学校要确定免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费、城市低保家庭学生名单，报市教育局、市财政局备案。对经批准免缴上述费用的学生，2007年春季开始，不再缴纳相应费用。
（二）2008年，根据中央、省、枣庄市的统一部署，逐步提高农村义务教育阶段学校生均公用经费标准。进一步完善农村中小学经费预算编制和农村义务教育经费保障机制改革专项资金国库集中支付。
（三）2009年，中央、省出台农村义务教育阶段中小学校公用经费基准定额后，省规定的生均公用经费标准低于国家基准定额的差额部分，当年安排50%，所需资金按免杂费的分担比例共同承担。
（四）2010年，义务教育阶段中小学校公用经费拨付标准，按照中央制定的基准定额执行。
五、保障措施
（一）加强领导，明确责任。为确保农村义务教育经费保障机制改革工作顺利进行，加强对农村义务教育经费保障机制改革的领导，我市已成立农村义务教育经费保障机制改革领导小组，并下设办公室，具体负责全市农村义务教育经费保障机制改革的组织实施工作。财政部门负责将农村义务教育各项经费全部纳入预算，落实所需资金，按规定及时足额拨付到位，负责监督检查各项经费的落实和使用情况。教育部门负责具体组织实施，配合财政部门完善相关配套政策，汇总编制农村中小学预算，管理中小学财务，并负责对改革实施情况进行督导检查。
（二）完善农村中小学经费预算编制制度。建立农村中小学预算编制及管理制度，2007年实行以农村中小学校为基本编制单位进行预算试编，2008年以后，正式编制农村中小学预算。
（三）严格资金管理制度。按照省《农村义务教育经费保障机制改革省级专项资金支付管理暂行办法》的规定，开设农村义务教育经费特设专户、实行“校财局管”，由市教育系统财务结算中心统一管理中小学财务工作；严格资金拨付限，按规定将资金及时拨付到学校，确保学校的正常运转；完善各项财务内部管理制度，严肃财经纪律，确保专款专用，提高资金使用效益，不准将建立新机制的资金用于还债、发放工资和教职工福利。
一、 县域经济和教育发展的基本情况
略阳县地处汉中市西缘,辖21个乡镇183个行政村,总面积2831平方公里,总人口20.3万,其中农业人口12.15万,2009年农民人均纯收入3117元,属于国家扶贫开发工作重点县。目前全县共有中小学(园)96所,其中普通高中1所、职业高中1所、初级中学9所、九年制学校3所、各级各类小学74所、幼儿园8所,教职工1986人。在校学生26344人,其中普高学生2486人,职高学生2600人,初中学生7290人,小学生10648人,学前幼儿教育在校学生3320人。1998年基本普及九年义务教育,2009年普及中小学实验教学。
二、 义务教育保障机制经费投入及运行情况
按照义务教育保障机制政策规定,从2009年春季起,小学每生每年免杂费国家补助公用经费300元、取暖费50元,县级配套25元,合计375元/生/年,初中免杂费国家补助公用经费500元、取暖费50元,县级配套45元,合计595元/生/年。义务教育阶段小学与初中人均相差220元。目前,从全县义务教育阶段中小学校经费运行情况来看,初中学校的公用经费基本上能够维持正常运转,但农村小学公用经费明显不足,特别是100人左右的农村小学经费异常吃紧,影响学校正常工作。近日,我们深入到县域仙台坝乡、马蹄湾乡、白雀寺乡等五所农村小学实地调查了解农村义务教育经费保障新机制运行情况,真切感受到,新机制为农村教育带来了发展的新气象,同时学校也面临着发展的新问题。
以仙台坝乡中心小学为例,该校距县城48公里,是一所全日制寄宿制学校,也是全乡唯一一所学校,属县级一类贫困地区小学。2009年,在校学生106人,按“人头”全年可用经费39750元,实际全年安排经费47751元(其中结余安排8000元)。2009年经费支出款项为:社会保障缴费(校方责任险)1060.00元,办公费16507.56元;印刷费843.50元;电费3678.05;邮电费1656.00元;取暖费2025.00元;交通费(灾后设备及物品运费)4340.00元;差旅费4324.50元;维修费1877.00元;培训费1795.50元;招待费1220.00元;劳务费300.00元;其他商品服务支出2143.00元。其他资本性支出(校园文化建设)7200.00元,当年支出合计48970.11元,超支挂账1219.11元。另外,学校尚有校园文化建设支出及打印费等1万余元未予结算。
仙台坝乡中心小学由于规模小,学校的运转困难,课桌凳属上世纪90年代购置,大多数已破旧,但因经费紧张,无力更换,只能修修补补将就使用。尤其在当前学校校园安全形式异常严峻的情况下,为了确保师生安全,学校的环境消毒、食品安全储存、饮水安全、校园周边环境治理等资金投入需求大幅增加。而该校因资金困难,无法购置消毒柜、冰箱等必要的设备,食品留样靠借用教师个人的冰箱进行。
再以马蹄湾乡中心小学为例,该校位于县城31公里的西北方向,属县级二类贫困地区小学,该校辖1个初小和2个教学点。2009年在校学生163人,全年可用经费75000元(按人头拨付65000元,结余安排10000元)。实际支出款项为:办公费45550元;电费8262元;印刷费3681元;邮电费2090元;取暖费2326元;交通费5767元;差旅费5579元;维修费3200元;培训费4000元;专用材料费8947元;工会经费3600元;招待费5796元;劳务费3000元;全年总支出为89802元。与全年可用经费75000元相比,当年超支挂账14802元。另外,为了加强学校规范化管理,营造良好的育人环境,去年校园文化建设支出18000元尚未结算。
三、存在问题及其分析建议
1.山区学校规模小,可用经费少,应给予最低经费补助。实行经费保障机制以来,政策规定,按在校学生数核拨经费,由于学校学生数呈逐年下降趋势,保障经费收入也随之减少,“麻雀虽小,肝胆俱全”,学校的正常开支却不得减少,学校收入难以维持正常的运转,尤其是规模在100人以下的学校就更加困难。要改变这种现状,一方面继续调整学校布局,实行优化组合,增大学校的服务半径,扩大在校学生规模,另一方面要增加经费补助,而我县学校布局调整已基本到位,单靠调整布局手段已无法改变这种现状。建议上级按“人头”设置公用经费补助下限标准,以满足并保证学校日常教学活动的正常开展,否则将无法从根本上解决规模较小学校办公经费窘迫的现状。
2.设备维修及人员培训经费矛盾突出,应予列入专项资金补助。国家实施远程教育工程以来,尤其是地震灾后重建后,学校配备必要的教学仪器及后勤设备,学校硬件设施得到了一定的改善,但是后期设备的维护将面临经费严重不足的问题。另外,现代知识的更新日新月异,一支高水平的教师队伍是提高教育教学质量的必要条件。广大一线教师渴望学习,掌握先进的教育理论,解决教学工作中的具体问题,但由于学校经费的制约,教师的培训经费有限,必要的教师学习培训难以参加,只能望“钱”兴叹。
3.学校正常开支项目增多,应予提高杂费和生均公用经费补助标准。近年来,为了实现学校的规范化管理,营造良好的育人氛围,学校加大了校园文化建设、教学设备的维护、校园安全设施的投入,2009年我县各学校迎接并顺利通过了国家的“普实”验收。今年,全县中小学又在积极筹备迎接省市“双高普九”验收活动,这些工作大幅度增加了学校经费开支项目。灾后重建后,我县各学校建全了功能部室和后勤生活设备设施,运行后电费支出大幅度上升。据调查了解,马蹄湾乡中心小学原来电费月均800元左右,现在增至1500余元,数字化校园建成后,电费支出还将进一步增加。农村水费市场化管理以后,月均将产生400元左右的水费。这使学校的单项支出数额巨增。因此建议适当提高小学杂费和生均公用经费补助标准,由现行的国拨300元/每生/年,提高到500元/每生/年,与初中学段国拨标准一致。
同志们：
积极推进农村义务教育经费保障机制改革，着力支持农村义务教育健康发展，意义重大、影响深远。今天市政府专门召开这个会议，几位领导作了重要讲话，精神很重要，各区县（市）财政部门一定要认真领会，很抓落实。下面我就财政部门如何做好农村义务教育经费保障机制改革工作作个发言：
一、保障农村义务教育健康发展，是公共财政义不容辞的责任
农村义务教育是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的一项主要工作，具有着基础性、先导性和全局性的重要作用。是强化政府对农村的公共服务，扩大公共财政覆盖农村的必然要求；是使广大人民共享发展成果的重要举措。农村义务教育作为公共产品，将其纳入公共财政保障范围，让每一个农村孩子都能享受平等的教育权利和教育机会，是我们财政部门义不容辞的责任，也是公共财政的重要奋斗目标。
近几年来，随着农村税费改革的深入推进和公共财政体制的不断完善，财政部门认真落实义务教育“以县为主”的管理体制，为加快农村义务教育事业发展做了大量卓有成效的工作。一是财政投入持续增长，已成为农村义务教育经费来源的主渠道。20*年，全市财政预算内教育拨款达到12.22亿元，比农村税费改革前的*年增加8.*亿元，年均递增19.66%；占当年教育总投入的比重达到71.42%，比*年提高22.67个百分点。二是采取超常措施，解决了农村义务教育发展中的突出问题。制定了农村中小学教师工资保障机制，采取县级统一发放，优先教师等措施，基本保证了农村中小学教师国家规定的工资按时足额发放；积极实施农村中小学危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程，以及农村寄宿制学校建设工程，改善了部分农村中小学办学条件；建立农村义务教育阶段贫困家庭学生资助体系，通过实施“两免一补”政策，对贫困家庭学生实行免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费，较好地保证了贫困家庭学生能够接受义务教育。三是规范收费和资金管理，提高了资金使用效益。与有关部门一道，在全市推行了义务教育阶段“一费制”收费办法，明确杂费收入必须全部用于公用经费开支；建立了各项义务教育经费管理办法，提高了经费管理和使用的规范性、安全性和有效性。
但是，目前在农村义务教育经费保障方面仍存在一些亟待解决的问题，从全市来看主要是：财政投入总量不足，教师津补贴发放部分区、县（市）财政没有纳入预算安排，没有完全到位，学校公用经费安排不足，保障范围偏窄；资源配置不合理，城乡之间、区域之间办学水平差距过大；部分学生还在危房中上课。
今天，政府专门召开这个工作会议，充分表明了对农村义务教育工作的高度重视和解决农村义务教育经费保障问题的坚定决心。财政部门一定要按照会议的要求和部署，深刻认识改革的重大意义，进一步统一思想，充分发挥职能作用，扎扎实实地把这项改革落实到位。
二、深刻领会改革精神，全面理解和把握新机制的内涵
“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的改革原则，要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难县区。这一保障机制，责任明确，措施具体，便于各级财政预算安排和监督检查；充分体现了统筹区域协调发展的原则。下面，我讲一下我市实施的具体内容：
1、农村义务教育保障机制除由中央全额承担的免费提供教科书资金外，涉及我市的经费保障项目有两个：①校舍维修改造资金；②农村义务教育学校日常公用经费（全免杂费后，财政补助公用经费）。
2、我市中央、地方（含省市县部分）分担比例①校舍维修改造资金中央、地方分担比例为5：5；②农村义务教育学校日常公用经费中央、地方分担比例为6：4。
我市地方分担比例：按省财政厅有关文件精神确定，*县为一类县，由省、市、县按8：1：1比例分担；其他八个区、县（市）包括*、*庭、*和*湖度假区是二类县，由省、市、县按6：1：3比例分担。
3、测算办法
①、农村义务教育学校校舍维修改造资金=（农村小学生×生均校舍面积4.5㎡+农村初中生×生均校舍面积6㎡）×年危改发生率3.3%×300元/㎡。在全省测算时已扣除20*年已改造危房面积，测算出我市校舍所需改造资金。
②、农村义务教育学校经常性公用经费=农村小学生×200元/生+农村初中生×275元/生+县镇小学生×230元/生+县镇初中生×3*元/生。这个生均经费标准据了解只能管*、*年，20*年中央将出台新的公用经费标准。
按20*年底学生数测算，我市农村义务教育学校校舍维修改造资金为2664万元，其中市级配套133万元，区、县（市）配套369万元；经常性公用经费为13896万元，其中市财政承担556万元，区、县（市）财政承担1542万元。
4、实施时间：①校舍维修改造资金从20*年起实施；②农村义务教育学校日常公用经费从20*年春季实施；③城区包括市城区、*区、*城区和*市城区市政府研究暂不实施。
三、把深化保障机制改革，作为财政的一项重要工作来抓落实
从20*年起，农村义务教育经费保障机制改革开始实施了。财政部门作为资金筹集和管理的职能部门，在改革实施过程中，负有重要的职责。各区、县（市）财政部门要在当地党委、政府的领导下，与有关部门密切配合，力求做到四个到位：
(一)协调配合到位。这项改革涉及许多部门，财政部门尤其关键，没有经费作后盾，保障机制无法建立，因此，财政部门要及时与教育等部门沟通情况，开展调查研究，分析解决问题，齐抓共管，共同把工作做好。
(二)资金保障到位。按照市政府的部署和要求，市财政已按应承担的资金编入了预算并将会及时到位。因此，要求区县（市）财政部门要立即研究具体的办法，统筹落实应承担的经费，并将其列入财政预算，确保保障机制到基层不走样。同时要求区、县（市）财政原对农村义务教育学校的投入仍按原渠道拨付，只能增加不得减少。这里要强调的，教师的津补贴特别是义务教育学校教师的津补贴一定要纳入财政预算安排，按市政府研究的意见，发现谁没有纳入预算发放，将由市财政通过一定途径来补发，再通过市财政决算或其他方法予以扣缴。
(三)经费管理到位。在各级财政收支压力仍然较大的情况下，拿出这么多的钱推进农村义务教育经费保障机制改革，确实很不容易。钱多了，更要提高资金使用效益。这次改革，要求经费管理以县为主，既加大了县级的责任，也为今后的管理提出了新的要求。为此，市财政局会同教育局下发了加强经费管理等一系列文件，用来规范经费管理各项工作。各区县（市）财政部门要认真执行，特别是一定要按要求在国库统一开设农村义务教育保障机制专户，实行资金专项管理，确保经费使用的规范、安全和有效。
关键词:农村义务教育；教育投入；实证分析；江西省
本研究根据我国著名教育经济学家靳希斌教授提出的教育投资指标体系，确定四个一级评价指标。基于2003-2006年江西省农村义务教育投入的相关数据，对该省近4年来农村义务教育的投入状况进行了实证分析。
一、江西农村义务教育投入的实证分析
（一）农村义务教育投入总量分析
数据来源：《江西省统计年鉴》（2004年,2005年，2006年）以及《2006年江西省国民经济和社会发展统计公报》或通过其中的数据计算得来。由于《2007年中国教育经费统计年鉴》还没有公开出版发行,2006年相关数据空缺。
从2004-2006年，江西教育经费投入占GDP比重呈现逐年下降的趋势，农村义务教育投入则逐年上升。江西人均GDP在2004年已达到1 000美元，2006年超过1万元人民币，而教育投入占GDP的比重一直没有达到“4.3%”这个世界同等发展水平国家的平均值，江西教育投入总量显然是偏低的。
（二）政府对农村义务教育投入的努力程度
预算内教育经费占财政支出的比例，可以作为衡量和判断教育投资比例是否合理的重要标准，是判断政府对于教育投入的努力程度。农村义务教育预算内教育经费投入近几年来保持增长的势头，其占预算内教育经费总投入的比例逐步提升，但仍然不太高，2004年，这个比例不到40%。据统计，同年我国财政预算内农村义务教育拨款占农村义务教育总投入的比重为76.6%。由此可见，江西省农村义务教育预算内教育经费比例不高，政府拨款的数额偏低，需要政府做出更大的努力。
（三）农村义务教育经费分配合理性
资料来源：《2004-2006年中国教育经费统计年鉴》或根据其中的数据计算得来
根据联合国教科文组织的统计，义务教育投资中，各国人员经费占义务教育投资的比重平均在70%左右，公用经费比例平均占30%左右。也即保持在2.3∶1的水平。从表2可知，2003-2005年，江西农村义务教育算内公用经费占预算内教育事业费的比例虽然逐步提高，从7.98%上升到11.01%，但是比例仍然很低。换个角度来分析，人员经费与公用经费之比虽然呈逐年下降的态势，从2003年的11.54∶1上升到2005年的8.09∶1，但是人员经费的份额仍然偏大，公用经费的份额依然太低，距离国际通用的标准有比较大的差距，不
利于江西农村义务教育事业的发展。
(四)农村义务教育生均经费
江西省农村义务教育生均教育经费保持逐年上升的趋势。2005年，江西农村小学与农村初中增长率分别达到40.5%、29%。从三级教育分配比例来看，各级教育生均费用与小学阶段的比例，应当是越低越好。根据统计的数据来分析，以小学的生均经费为基准，2003-2005年，江西省普通大学与农村小学生均经费比例分别为10.81∶1,11.89∶1,7.05∶1，从2003年的大约11倍下降到2005年的7倍；以农村初中的生均经费为基准，上述比例分别是9.86∶1,9.17∶1和5.92∶1，从2003年的大约10倍下降到2005年的6倍。总的趋势是农村小学和农村初中经费投入所占的比重增大，这是符合教育发展规律的。但是从绝对数值来看，江西农村义务教育生均教育仍然太低。以2005年为例，该年上海市农村小学、农村初中生均经费分别是江西的6.6倍和5.9倍。
三、政策建议
（一）健全各级政府财力与事权相匹配的体制，建立与完善“经费省级统筹，管理以县为主”的农村义务教育财政制度
江西省农村义务教育长期以来实行“地方负责、分级管理”财政投入与管理体制。这在一定时期内，对于调动基层政府积极性，开拓资金来源渠道，促进农村义务教育发展，发挥了积极作用。问题是，作为义务教育大头的农村义务教育，其发展任务及资金投入职责主要落在了县、乡、村基层，与其所具有的财政能力极不匹配。就省级政府来讲，其财政教育投入分配，主体部分放在了高等教育，用于支持义务教育的比例不大。由此造成的后果是，农村义务教育发展滞后，欠账较多，成为江西省教育领域一个较为薄弱的环节。因此，要深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确政府责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分担组织实施”的原则，对农村义务教育实行“经费省级统筹，管理以县为主”的财政制度，形成以省级政府财政为主体的投资新体制。
（二）建立国库集中支付管理制度，提高农村义务教育专项资金转移支付的使用效率和投资效益
由于江西省经济发展水平还不高，财政性教育经费这块“蛋糕”还不够大，这在很大程度上影响了政府对于农村义务教育经费的供给。因此，江西农村义务教育的发展需要中央财政的支持。为了保障农村义务教育经费，中央政府规范了中央的专项转移支付制度。2006年4月21日财政部、教育部联合印发了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付竹理暂行办法》，将农村义务教育经费保障机制改革中，中央财政负担的免费教科书资金、免杂费补助资金、公用经费补助资金、校舍维修改造资金等中央专项资金纳入国库集中支付管理。适应这种新的管理机制，江西省政府要建立健全规范的农村中小学中央、省级政府义务教育专项转移支付资金管理制度，开设中央专项资金财政零余额账户，同时督促县级财政部门开设中央、省级专项资金特设专户，专门用于中央和省级专项资金的支付核算管理。中央专项资金拨付给省级财政后，由省级财政部门直接支付到收款人或县级财政，并由县级财政直接支付到收款人或学校，防止专项资金被挪作他用。
（三）执行农村义务教育阶段中小学教师“工资资金专户”制度，增强农村义务教育投资分配的合理性
上文已述，江西省三级教育投入存在着分配不合理的状况，农村义务教育比例偏低。而在农村义务教育投入使用分配上，也存在着不合理的问题，表现为人员经费比重过大，公用经费比重太小。因此，要进一步完善农村中小学教师工资保障机制，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，提高农村中小学公用经费保障水平，加大农村义务投入在三级教育中的比例，提高教育投入使用分配的合理性。在公用经费支出方面，要建立农村义务教育阶段中小学教师“工资资金专户”制度。具体的思路与措施为：财政部门根据核定的编制和国家规定的工资项目标准，由中央或省级财政通过银行直接划拨到教师在银行开设的个人账户中。除全国特困县的农村教师工资由中央统一支付外，其他农村教师工资由省级财政统一发放。在公用经费支出方面，学校公用经费和校舍维修、建设资金由县乡财政来负责。这样做的好处体现在:一是农村教师是农村义务教育支出的大头，由省级发放农村教师工资，一方面有利于确保工资发放，另一方面有利于缓解县乡基层困难；二是由县乡财政负责公用经费和校舍维修建设，能够更及时地反映各个学校的需求。通过实行这种制度，可以使人员经费得到可靠的保障，不会挤占公用经费。而县乡财政由于负责的经费项目减少了，压力自然小了很多，有足够的财政能力保证经费的提高。这样，可以促进农村教师工作积极性，提高农村教师素质和教学质量，改善农村中小学办学条件，有利于农村教育事业的发展。
参考文献：
[1]国家教育发展研究中心编著.2006年中国教育绿皮书[M].北京：教育科学出版社，2006.28.
[2]靳希斌编著.教育经济学（修订本）[M].北京：人民教育出版社,2001.202-203.223.
关键词：教育公平；农村义务教育；教育立法
一、我国农村义务教育不公平现象分析
教育公平是指公民在教育活动中的地位平等，并且公平地占有教育资源，这是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，现阶段，教育公平问题越来越受到广泛的社会关注，其中城乡教育不公平现象最为突出，主要集中在以下几个方面：
1 城乡义务教育基础设施条件不公平
由于教育投入主体财政保障能力存在差异，城乡义务教育办学条件差距相当大。城市条件好，学校环境优美、建筑气派、设施完善，个别学校堪称豪华，而农村中小学学校基本上是陈旧房、劣质房，甚至还有不少危房，有些偏远农村还存在“棚户学校”、“露天学校”。不但校舍质量差，农村学校的内部设施也十分简陋，很多农村学校没有先进的教学仪器、试验设备、图书资料，现代化教育环境离他们还很遥远。在此环境下成长起来的农村孩子，在文化素质、综合素质和心态等方面都严重滞后于城市，客观上造成城乡教育的不平等，加深了城乡之间的隔阂。
2 城乡义务教育师资力量不公平
农村义务教育中师资力量分配不公平也是农村义务教育落后的重要原因之一。首先，教师补充困难，学科教师不配套。在有些地方还存在是“一人一校”的情况。许多农村学校没有专门音美体教师，老师往往什么课程都敦，其教学质量差就不言而喻了。其次，农村教师学历偏低。大学毕业生都不愿意到农村去教书，现在的农村中小学教师中有很多是民办转正的教师，虽然很多人通过各种渠道也获得了大专或本科学历，但并没有接受过系统的师范专业教育，教学能力和水平偏低。再次，农村教师待遇不高。农村教师工资和待遇都比城市差，有的地区还拖欠严重，很多农村优秀教师流向城市，造成农村教师的流失，“从养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金保障情况看，部分县区未完全或者未按工资比例足额列入财政预算，从工资政策所许可的教师财政性补贴落实情况看，70％的县区只落实了规定额度的30％左右”。最后，农村教师业务培训严重不足。知识结构老化、教育教学理念落后、教学方法陈旧。这些不公平的问题已成为影响农村中小学教育质量提高的瓶颈。
3 城乡义务教育财政投入不公平
20世纪80年代农村教育取得了长足的发展，但到90年代后期，随着农村经济状况的变化，教育经费短缺，农村义务教育面临着严峻的形势。农户几乎承担了自己孩子的全部教育费用，农村义务教育学校的新建、改建、扩建所需资金，由乡、村负责筹措，主要由农民自己承担，而在城镇则由当地人民政府负责列入基本建设投资计划。这种人为设置的教育费用制度，要求农民支付高额的教育成本，致使其接受教育的门槛被抬高，因此财政投入的不公平直接影响着农村教育公平的实现。 2006年新《义务教育法》建立了义务教育经费保障机制，明确农村教育依靠政府财政投入维持运转，减轻了农民义务教育阶段的负担，但是在落实资金对教育事业支持中也产生很多问题。新的义务教育经费保障机制建立，取消了学校的一些服务性收费项目，公用经费也被严格限制了用途，学校失去了活动经费来源，也失去了有效激励教师工作的经济杠杆，加之农村教师待遇保障制度的欠缺使得其收入进一步减少，加剧了教师流失。
二 农村义务教育立法不足及完善
1 《宪法》的完善措施
虽然从我国《宪法》的法律条文不难看出教育公平理念蕴涵其中，但在和谐社会主题下，教育公平作为社会公平的组成部分，其应在《宪法》中进一步做出明确规定。
第一，修改宪法中与平等权柑悖的条文。《宪法》第19条中将公民作了不同区分。该条规定，国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育。这条规定按照职业将公民区分为工人、农民、国家工作人员和其他劳动者，实际上也就有了不同对待的前提，为法律法规对农村学生受教育权的不平等规定埋下了伏笔。我国可以借鉴其他国家宪法规定和国际人权公约的有关条款，将宪法中平等权的一般条款加以扩充，规定公民在政治、经济、社会、文化等领域不得因民族，种族，性别，职业，家庭出身，、政治观点，户籍、居住地等原因或其他不合理的情况遭受歧视。
第二，建立宪法审查制度。 教育平等权是宪法所规定的，教育平等权保护的最终实现需要建立宪法诉讼制度，主要由司法机关来保障宪法平等权的实现。现今世界多数国家建立了违宪审查机制，但在我国仍然缺乏有效，具备可操作性的宪法诉讼机制和必要的宪法救济途径，应当依据具体国情建立违宪审查机制。“在普通的民事和行政诉讼程序中适用宪法解决案件具有局限性，因为”，目前中国这种城乡之间的教育不平等状况，主要是国家的发展战略以及具体的地方政策造成的，一部分政府机关在立法、行政上任意设置差别待遇标准。实际操作中，可以由最高法院来受理宪法诉讼，由其对涉及宪法规定的教育平等权的认定进行宪法司法解释。从农村教育平等权来看，至少要对违反宪法教育平等权的地方性法规、规范性文件等实行审查。
2 《教育法》、《教师法》的完善措施
第一，在《教育法》中增加农村教育的内容。《教育法》应体现建立城乡之间教育均衡发展的保障制度。政府应利用法律手段促进城市与乡村之间教育的均衡发展，并在基本法中做出详细的规定。首先，对农村地区“收取乡统筹中的教育费附加”的条款进行修改，与《义务教育法》中免费政策相一致。其次，类似“应当”、“应该”、“鼓励”等空泛的用语尽量避免，应采用严谨统一的法律术语，改变现行法律原则性表述过多，可操作性差的问题，再次，通过立法保障国家财政专项资金的转移支付，推动农村地区教育尤其是义务教育的发展。最后，《教育法》还应进一步建立公共参与机制。对重大教育决策实施听证和咨询制度；各级教育决策系统以及学校在管理中建立政务公开、校务公开制度，教育行政听证制度，咨询制度和监督制度，保证教师、家长、学生、社会都能够参与教育的公共治理。
第二，完善《教师法》对农村教师的保障。《教师法》建立清晰、明确的农村中小学教师工资待遇机制。不仅仅参照义务教育法中原则性的“完善农村教师工资经费保障机制”的规定，而是要在《教师法》中对农村义务教育教师工资的责任主体做出规定，明确由哪一级政府部门实施和监督对农村中小学教师的经费发放。在世界多数国家，教师工资经费是各国义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的8。％左右，通过立法将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，其工资纳入中央预算，或者列入州、省的预算，或者各级政府预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。例如法国、意大利、荷兰等国均由中央财政独立承担农村义务教育教师工资，在德国则全额由州财政独立负担。实行集中或相对集中的农村义务教育教师工资管理体制有利于提高教师的社会地位和保证教师的工资待遇，有利于政府对教师的管理和考核，有利于教师队伍的稳定和教师质量的提高。同时《教师法》应当增加对拖欠农村中小学教师工资的法律责任条款，以确保农村教师更好的维护自己的权利。
3 新《义务教育法》的完善措施
新《义务教育法》中建立教育经费保障机制，在立法层面确定了政府对农村义务教育的财政保障。教育经费机制在平衡使用的基础上向农村倾斜，为农村义务教育的发展提供了法律和经济保障，但是经费保障机制也存在一些不足。我国有关农村义务教育财政的政策基本都以部门规章制度的方式出台，尽管数目不少，但是这些制度立法层次不高甚至有些连部门规章也称不上，无法发挥其应有的效力。并且在立法技术上比较粗糙，如有关学校编制、教师工资标准、学校财务管理制度缺乏体系性，难以发挥法律制度原本具有的规范行政行为的功能，也让不法分子有机可乘。对于这些问题，我国应尽快以法律的形式规定农村教育投入在各级财政支出中所占的比例，规范并落实教育财政转移支付制度。不仅通过各种“通知”、“规定”等非法律形式对经费投入进行说明，
完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制，将是一个长期的过程
2008年秋季，随着中国城市实行义务教育阶段全部免收学杂费，中国将正式步入“免费义务教育”时代。此前一年，中国农村已经率先实行义务教育免费。
在这个过程中，社会各界也存在种种疑虑。诸如免费后各级政府能否确保必要的财政投入？如何从体制上禁绝教育乱收费？义务教育的质量会不会下降？原有数百亿元教育负债如何化解？
近日，国家审计署的一份审计调查结果，给出了上述问题的部分答案。
7月4日，审计署在其官方网站上公布了一份题为《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告（下称《公告》）。《公告》称，农村义务教育免费在取得成效的同时，部分地区还存在“一边免费、一边乱收费”、“挤占挪用教育经费”、“基层义务教育投入减少”等诸多问题。
审计署行政事业审计司司长鲍国明告诉《财经》记者，这是2005年底国务院法定深化农村义务教育保障机制改革、2006年9月1日新《义务教育法》施行后，对农村义务教育经费进行的第一次大规模审计调查。调查内容是2006年1月至2007年6月一年半间农村义务教育经费的投入保障和管理使用情况。所调查的54个县，分布于全国16个省份，涉及西部省份九个、中部三个、东部四个，“以西部为主，兼顾中东部，具有一定的代表性”。
《财经》记者注意到，2006年正是中国西部农村免除义务教育学杂费的第一年。到2007年上半年，中国各地农村义务教育已全面免费。据审计署官员介绍，此次审计调查就是为了及早掌握各地执行义务教育免费政策的进展，尤其是中央财政资金的使用现状。
边“免费”边“收费”
《公告》显示，在接受审计调查的一些县市，义务教育学校存在“一边免费、一边乱收费”问题。尽管中央自2007年就要求各地农村取消学杂费，只能收取课本费和作业本费，但一些学校“自立项目乱收费”和收取“明令禁止的费用”近5110万元。同时，一些学校还违规代收费1.12亿元。
收费的理由可谓五花八门。有的是以捐赠、赞助名义变相收费，有的则以收取补课费、课外培训费、考试费、考务费、借读费、择校费、热饭费、饮水费、单车寄存费等为理由。而代收费主要体现为收取教辅材料、保险、校服、体检、疫苗等费用。
农村义务教育全面免费的同时，还存在如此大范围的“收费”现象，症结何在？
农村义务教育免除学杂费始于2006年。当年实行的“农村义务教育经费保障机制改革”，主要包括四项投入：一是全部免除学杂费，免费后的缺口由中央和地方分担；二是大幅提高中小学公用经费标准，具体投入由中央和地方分担；三是中央和地方出资，建立校舍维修改造长效机制。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制等。
其中前三项政策，中央和地方分担的比例非常明确。以第一项免除学杂费的补助为例，对西部地区省份，中央承担80％，各省承担20％；对中部地区省份，中央和地方的分担比例为6∶4。但惟有第四项“教师工资”一事，至今尚无明确的投入政策和分担比例。
由于中国农村义务教育长期缺乏财政支持，数十年来农村中小学经费捉襟见肘。在现实中，由于农村教师工资太低，或者师资不足，须聘请代课教师，一些学校就从学杂费中拿出一部分用于给教师发工资或补贴。全面免除学杂费后，农村教师的实际收入实际上下降了。这是决策者始料未及的。
改革后，一方面教师实际收入下降，一方面改革方案中对保障教师待遇缺乏明确政策，这在客观上就造成一些学校为确保教师待遇不降低，以收取其他费用来弥补缺口。这至少是农村义务教育“边免费边收费”的一个深层原因。
审计署行政事业司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出，逐步完善教师工资的保障机制，是农村义务教育经费保障机制改革的重要内容。如果各级政府在这方面的投入不到位，学校“就只能从别处想办法”，“目前制度上确实还存在一些问题”。
原安徽省教育厅副厅长、现任安徽省政府参事平认为，“教育乱收费”，究其原因，既有基层财政拮据、教育投入整体偏少的问题，也有现有义务教育学校预算制度建设不足的问题。过去农村中小学的收支长期缺乏监督，免费后，虽然中央和地方增加了投入，但缺乏有效的制度遏制“乱收费”的惯性。
事实上，据《财经》记者了解，目前，中小学教师的标准工资按照事业单位管理和发放，但此外的津贴、补贴并没有也不可能有统一的标准。往往是各地政府按当地财力决定，因此区域、城乡差别相当大。这也是“农村义务教育经费改革”中教师工资保障政策未能明确的主要原因。
长期从事教育管理的平分析认为，农村减免学杂费后，财政收入较高的地方，教师工资和津补贴都由财政支付，收入与公务员接轨。但有些县市财力有限，难以给教师发放津补贴。这使一些学校收取“补课费”，以保教师待遇不降低。
审计署行政事业审计司司长鲍国明对《财经》记者表示，除了上述原因，农村义务教育历史欠账较多，也是学校“一边免费、一边乱收费”的原因。
据上述《公告》，2005年底上述54个县农村义务教育阶段中小学校负债余额为28.72亿元。截至2007年6月底，已偿还债务8.63亿元，但同期又新增债务6.79亿元，尚有负债26.88亿元，平均每县4978万元。
挤占挪用之忧
《公告》显示，在接受审计调查的54个县中，高达46个县的中小学校和教育、财政部门共挤占挪用公用、校舍维修改造等专项经费1.15亿元。从违规县的比例看，占全部被审计县总数的85％。《公告》由此判断：“挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍。”
审计署行政事业审计司司长鲍国明在接受《财经》记者采访时指出，财政投入的钱必须专款专用。这次改革所涉及的“两免一补”资金、农村中小学校公用经费、校舍维修改造经费及教师工资，都有不同的来源渠道、补助标准、具体的分担比例，并且规定了明确的用途，不能相互挤占。
如“两免一补”资金和农村中小学校公用经费，是保证学校的正常运转和教学需要的，就不能用来发放工资或用于基建、偿还债务；有些学校的校舍不足，或危房急需改造，那么中央和地方安排的这部分资金，就不能用于其他方面。
但由于农村义务教育历史欠账较多，加上个别地区经费的分担责任还没有完全落实到位，同时县级财力有限，有些经费没有完全到位或到位不及时，造成了相互挤占和被挪用。
在挤占挪用的资金中，有三项费用尤其值得关注。据审计调查，1.15亿元被挤占挪用的资金中，“用于教育主管机构日常办公经费1016.84万元，占8.85％；用于偿还债务844.99万元，占7.36％；用于购车等其他支出126.09万元，占1.1％。”
这三类挤占挪用之所以值得关注，是因为这三种支出都并非用于教育本身。目前尚不清楚上述所谓“偿还债务”是否属于“普九”债务；至于其他两项，则完全属于侵占教育专项资金。尤其是一些教育主管部门把本应补助学校的1017万元专项资金充作日常办公经费，完全违背了中央免费义务教育的初衷，也显示出义务教育拨款体制的巨大漏洞。
据《财经》记者了解，在接受审计调查的54个县中，有的教育主管部门竟然挪用50万元教育专项资金用于盖办公楼，最恶劣的甚至私分教育经费。这类问题已引起国务院领导和教育部的高度重视，目前有关责任人已移交相关部门调查处理。
《公告》同时显示，在被挤占挪用的1.15亿元中，用于教职人员经费的共计6513.51万元，占56.7％，是挪用经费的主体。这说明，目前农村中小学教师待遇问题尚存在一定投入缺口。
据记者了解，此次农村义务教育免费，中央对地方的补助是按免费前各地上报的正式教师和学生数为基础，并不包括代课教师，甚至也未考虑义务教育免费后重新返回学校的学生数，这些教师和学生的成本无从开支。这可能是教育专项经费被挤占挪用的一个原因。
据平分析，中部省份一些偏远地区的农村学校，长期大量聘用一些特定学科的代课教师。由于这些“代课教师”缺乏正式编制，他们的收入没有固定合法的来源。这种农村教师的“结构性缺编”，就造成了一些学校“乱收费”，或一些地区“挪用公用经费”来发放教师的工资和津补贴。
所谓“结构性缺编”，是指有些地方语文、数学课程的教师太多，但英语、音乐、体育、美术等教师短缺。在现有教育管理体制下，校长无法辞退过剩的、具有正式编制的教师；而迫于教育竞争和家长的要求，学校只能聘用代课教师，去教授上述师资短缺的课程。
在义务教育免费前，这些代课教师的工资，学校可从杂费中支出。但免费后，学校完全失去了收入来源。为了确保一些课程的师资，有的学校就选择从上级拨付的学校公用经费上“打主意”。而公用经费按其本意，应用于义务教育学校的日常运转，不能用于教师工资。
对此，教育部教育发展研究中心副主任韩民认为，整改的关键是严格执行新《义务教育法》，分析问题的深层动因，从制度上予以解决。对审计发现的诸多问题，中央决策者应严格甄别。
“如果挤占挪用是为了解决教师工资，那就应完善政策，切实提高教师待遇。如果是用于不正当用途，就应依法惩治，决不姑息。”他说。
教育内部改革势在必行
据记者了解，为确保农村义务教育投入需要，2007年11月，中央决定完善原有农村义务教育经费保障改革方案，决定从2007年起三年内，新增经费470亿元左右，用于给农村中小学免费提供教科书等。
至此，全国为实现农村义务教育免费所支付的成本，由原定五年内投入2182亿元增至2652亿元，未来有望继续增加。与此同时，2007年底中央决定用三年时间，清理化解现有500多亿元农村“普九”债务，并对首批14个试点省份给予“适当补助”，截至目前，中央财政已投入超过210亿元。
虽然近年来中央和地方财政增加了巨额的财政投资，但农村义务教育依然困难重重，这不能不引人深思。
此次审计调查表明，全面免除学杂费后，中国义务教育出现诸多新问题。诸如一些农村教师实际收入有所下降，而学校需要的“临时聘用人员”失去收入来源；教师工资由县财政统一发放后，如何激励公立学校教师的积极性等，都是决策者必须解决的难题。
同时，由于农村义务教育长期未纳入财政预算，现存教育投入管理和监督体制也存在诸多漏洞。专家预计，审计所发现的上述种种问题，短期内不会消除，完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制将是一个长期的过程。
诸多公共政策专家指出，要有效缩短这一过程，根本之策在于在加大投入的同时，尽快推进教育内部的体制改革。
当务之急，必须完善现有教育财政投入管理体制。平分析说，目前在教育专项资金监管上，财政局和教育局分工、职责并不清楚。相关财政投入和资金管理上都缺乏必要的监督，这是造成行政部门未能按时拨付或挤占挪用的深层原因。
与此同时，诸多学者也指出，应汲取国际先进经验，结合事业单位改革，调整中国现有义务教育管理体制，从根本上改变现有教育行业“管办不分”问题。
教育系统是中国最庞大的事业单位，耗费的公共财政资源在县级占据一半以上，但在教育内部，长期以来“监管者责任”和“举办者责任”集中于教育行政部门，这造成诸多积弊。
一方面，教育行政部门作为国家出资者代表，掌握着公立学校的“人事权和拨款权”，学校缺乏用人的自；另一方面，教育部门还作为行业主管部门，对辖区内的教育服务质量进行监管。由于教育部门与公立学校关系密切，实际上很难对私立学校一视同仁。同时，由于监管责任和举办责任合一，教育部门也很难有效地监督教育服务质量，尤其是公立教育的服务质量。
1.各级政府事权范围：分级管理，以县为主。2001年全国基础教育工作会议明确提出基础教育管理体制“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”[1]2002年5月，国务院办公厅了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，进一步强调了县级政府对农村义务教育负有主要责任，并且较为具体地规定和划分了中央和地方各级政府的投资责任。2005年11月，国务院发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。根据相关规定，教职工工资、新增校舍建设和改造资金、购置图书仪器等维持学校基本运转的管理责任主要由县级政府承担，中央主要投入以转移性支付形式负责各种政策性的转型补助。县级政府作为教育管理工作的主要承担者，其教育经费支出主要有个人部分、公用部分、基建支出。其中，个人部分包括：基本工资，补助工资（含民师补助），其他工资，职工福利费，社会保障费，奖贷助学金；公用部分包括公务费，业务费，设备购置费，修缮费，业务招待费，其他费用；基建费用中包括自筹基建支出部分。因此在整个义务教育体系中，县级政府的管理对保障基本教学秩序，维持正常教学水平具有重要意义。
2.各级政府财力比较：中央强，地方弱。如前所述，根据中国国情和政策法规，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”政府作为农村义务教育投入主体，依据中国税收体制、征税范围不同导致政府可用财力不同，对农村义务教育的支持力度也有较大区别。
分税制实施后，县乡级财力被削弱，对义务教育的投入能力大不如前，与此同时，县乡级政府对农村义务教育的责任即县乡级政府的事权不减反增。以2001年中央与各级地方政府可用财力作对比，中央和省级政府用县乡级1.37倍的财力负担的人口却只有县乡级总人口的2.2%，无论是在财政总量还是人均可用财力上，中央和省级政府都占据了明显的优势（见下表）。
中央财政居于明显的优势地位，县乡财政可用财力不足，但是按照中国现行的义务教育责任范围划分来看，县乡级政府却是农村义务教育主要责任主体，出现中央政府与地方各级政府间财政实力与教育责任倒挂的现象。
3.经费瓶颈：经常性经费增长缓慢，投入结构不合理。义务教育经常性经费是指学校用于教师工资、公务费等日常教育经费，由于地区差异的存在，中国中西部农村中小学普遍存在经常性教育经费短缺的现象。
2000年起，中国实施农村税费改革，即取消按农民人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，取消现行按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡村两级办学经费（农村教育事业费附加），取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费、筹资及政府性基金[3]。中国政府义务教育拨款增长率约为同期GDP的一倍多，但仍然存在“教育经费快速上涨，而义务教育经费相对停滞”的矛盾现象。
二、对中国现行模式的思考
根据有关调查研究的统计资料显示：由于中国公共教育投资在中等教育和高等教育中的分配比例均高于世界平均水平，也高于发展中国家的平均水平，而初等教育的投资比例却偏低[4]。
农村义务教育的责任主体是县乡级地方政府，履行统发教职工工资，筹措新增校舍建设和改造资金，购置图书仪器等维持学校正常运行的重要职能。根据中国现行的分税制体制，中央财政实力具有绝对优势，而中国现行的农村义务教育经费保障体系中作为农村义务教育的投入主体的县乡级政府，却以微弱的财政能力承担着重大的事权责任，按目前流行的通俗说法，就是出现“小马拉大车”的尴尬困境。
同时，我们也应看到近几年来各级政府特别是中央和省级政府在增加教育投入上采取了很多措施。如政府通过转移性支出进行调节等。此外，由于中央政府对三农问题的高度重视，义务教育发展状况已经成为衡量地方官员政绩和升迁的重要指标，困境局面也正在逐步改善。除了政府目前正在进行的改善措施外，笔者认为，还可以从以下方面考虑困境出路：
1.增加中央政府财政总支出倾斜。据教育的实证研究分析，基础教育的社会边际收益大于个人的边际收益，而高等教育的社会边际收益低于其个人边际收益。因此，政府的教育支出应更多的用于发展基础教育方面，以促进社会总福利的增加[5]。各类教育对经济增长均有一定的促进作用，但在现阶段，无论是从各级教育投资还是从各级教育有效劳动力来考察，初等教育对经济增长的贡献潜力最大，说明初等教育能产生最大的经济效益，结合初等教育巨大的非经济效益，则无论从公平角度，还是从经济角度考虑，都为中国义务教育的实施作了肯定的评价，也为今后制定有效的教育投资分配政策提供了导向，即中国在今后的社会经济发展中，在各级教育的投资分配结构上，应加大义务教育的投资比重。
2.细分各级政府事权，提高管理体制重心。农村义务教育问题根源是中央与地方间、各级政府间的财权与事权的矛盾，为了保证财政政策的连续性和稳定性，要彻底改变分税制的预算管理体制以解决财权困境是不可取的，但是可以对中央与地方财权在分税制体系下进行适当调整，切实履行“以支定收”的原则，适当提高事权重心。各级政府应当在“由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”的体制下进一步细分责任，分清各级政府间的事权责任。同时注重区域差异，协调地区间的教育公平。中央和省级政府要共同负责对困难县进行专项资金补助，对中央提供的各项义务教育专项补助，省、市财政应按照一定比例提供配套资金。由于分税制以及农民减收导致农村财政缩水、事权责任过重造成的收支财政缺口，导致的县级财政无力全额负担的中小学公用经费和教职工工资部分，省财政应当积极弥补县乡级财政，以提高农村义务教育财政支出重心，承担起原本转嫁到农民身上的义务教育负担。
3.保障义务教育资金效用的最大化。各级政府要切实履行各自责任，尤其是作为日常教育秩序维持者的县乡级政府部门应当注重财政资金的运用效率，将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理。
4.建立健全农村义务教育财政转移机制。中央政府在加大财政性教育经费支出的同时，也要加强对下拨资金的监管力度，确保财政资金尤其是转移性财政支出能顺利到位，防止资金被用于非教育事业。鉴于中国幅员辽阔、地区间经济发展水平和政府财力差异巨大、政府管理水平总体来说还比较低的特点，可采取如下方式：义务教育经费预算单列，即义务教育经费必须足额列入预算，县级政府建立全面需求预算，地（市）、省、中央财政建立义务教育财政转移支付预算；采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求和标准收入，进而确定需要上级政府转移支付的经费数量；建立县级义务教育收支缺口弥补的责任制度，对县级政府无力负担的义务教育经费需求，上级政府应该足额弥补，并列入各自的预算，地（市）、省、中央要明确各自分担的责任，其中，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任[6]。
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关键字：义务教育，经费使用，财政投入
【中图分类号】G640
近十年来，浙江省义务教育机会均等目标已墓本完成，资源配置的均等化程度逐步提高。在教育机会、危房改造、师资合格率等基本办学软硬件条件方面处于全国前列。
一、浙江省义务教育经费投入现状
（一）基础教育进一步夯实
2012年浙江省地方教育经费总投入达到1335.82亿元，比上年增长10.69%。其中，财政性教育经费988.42亿元，比上年增长13.19%。2010年起，免除农村义务教育公办学校属于行政事业性收费项目的住宿费项目。2012年起，城乡义务教育阶段学校生均日常公用经费基准定额人均增加100元。2013年起，全省城乡义务教育阶段中小学生均日常公用经费增加投入30多亿元，省级财政安排约13亿元，将义务教育阶段学校年生均日常公用经费最低标准提高到小学550元、初中750元。
根据2011年，2012年全国教育经费执行情况统计公告，，浙江省预算内教育经费支出2010年为639.27亿元，2011年为727.66亿元，2012年为841.38亿元；普通小学生均预算内教育事业费2010年为6732.41元，2011年为7468.67元，2012年为8197.65元；普通中学生均预算内教育事业费2010年为8382.49元，2011年为10027.27元，2012年为11500.02元；普通小学生均预算内公用经费2010年为870.54元，2011年为1048.20元，2012年为1333.16元；普通中学生均预算内公用经费2010年为1209.80元，2011年为1614.83元，2012年为1981.05元。
（二）教育投入特别是农村教育投入不断增加
加大对农村教育的扶持力度，改善农村学校办学条件。2008年起实施农村小规模学校改造工程，2年投入11亿元，改造升级296所接收撤并学校学生的定点学校，有效改善边远山区学校办学条件。
在实施第一轮农村中小学现代远程教育工程基础上，2009年起省财政投入1.5亿元，用3年时间实施第二轮“农远工程”，有效改善了农村中小学信息化水平，提升了农村教育质量。2012年启动实施教育信息化建设工程。截至2012年底，全省中小学生机比达5：1，多媒体进教室比例达100%，全省101个市、县（市、区）已全部建成教育城域网，中小学基本实现了“校校通”。
二、浙江省推进义务教育经费分配均等化中存在的问题
由于我国长期的城乡经济二元结构，即来自城乡两种不同的资源配置制度，城市中的教育和基础设施，几乎是靠财政投入；农村中的教育和基础设施，有相当一部分要由农民自己来负担。如此背景下，浙江义务教育经费投入出现区域差异和城乡差异几乎是一种必然。
我省对义务教育实施的是“以县为主冶的教育管理体制，即各个市、县、区作为义务教育经费的主要投入责任主体。经济较为薄弱的地区：丽水、衢州等市，余姚的四明山镇，宁海的南部乡镇（桑州等），三门亭旁镇，温州苍南、平阳镇，舟山岱山、嵊泗等，由于政府经济财力有限，对义务教育经费的投入明显力不从心，使得农村义务教育经费严重不足，阻碍农村义务教育事业健康发展。这些地区许多县、市的学校甚至负债严重，学校建设和发展经费严重短缺，拖欠教师工资现象严重。省级政府虽然也加大了对各地区义务教育经费的投入力度，且对贫困地区的投入比例要高，但这些地区的投入水平仍不及杭州湾两岸及温台沿海地区。
另一方面，义务教育经费投入总量应包括：国家财政拨款、社会办学资金（包括社团、个人、企业办学等） 和学生的家庭教育支出费用，目前的情况是财政拨款占据了绝对的比例，社会办学的力量对义务教育经费投入总量贡献的比例非常有限。
三、实现浙江省义务教育经费分配均等化的政府政策
（一）加大政府对义务教育的投入，完善省级财政对欠发达地区的转移支付力度
应明确政府对义务教育的责任，加大政府对义务教育的投入，政府支出中教育经费支出所占比例应逐年提高，各级财政每年的预算超收部分，按不低于年初确定的教育经费占财政支出的比例用于教育。
应明确各级政府提供教育公共服务的职责，增强对城乡间、不同地区间义务教育水平差距的调节能力，加大对农村教育特别是欠发达地区农村教育的财政转移支持力度。应根据经济和财政收支发展的实际情况，进行切合实际的调整和完善，充实基层政府财力，使各级政府都能具备执行基本职能和提供公共服务所应有的财力，切实保障现有农村义务教育经费保障机制的实施和地区间教育支出水平差距的有效调节。
（二）加强省级统筹，完善“均等由省负责，管理以县为主”的义务教育管理体制
完善现有“以县为主”义务教育管理体制，重新界定省县两级政府在义务教育均等发展过程中各自职责，明确义务教育的资源配置不再以乡镇为单位，而是由省统筹，由县级政府直接为所属学校配给公共教育资源， 确保农村义务教育经费足额及时到位，避免因地区经济发展的差异而带来投入上的差距，有利于省政府统筹义务教育的发展。
可以由省里制定义务教育生均财政拨款最低标准，对达不到标准的县乡，省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化省级政府对义务教育的宏观调控。
（三）多渠道筹措教育经费，建立符合公共财政特点的教育经费保障机制
大力扶持和鼓励各种主体参与义务教育的供给与管理，形成以政府办学为主体的多元化办学格局，是一条可供有效途径。推进各教育办学体制的多元化是扩大教育总规模，节约公共教育资源的重要途径。在浙江民营经济已有长足的发展，并积累了丰厚的资金，吸引民间资金办学，将有助于各级教育供给量，减轻公办学校的就学压力，强化教育领域的竞争。如果民办教育有了较大发展，不仅扩大教育规模同时节约公共教育经费，并将这部分资金用于公办学校，会使公办学校在增加人均经费的同时，得以改善办学条件，提高办学水平，促进义务教育的优质均等发展。
参考文献
本课题所研究的农村义务教育经费绩效管理主要是从经费的使用效率的角度入手，阐述提高经费使用效率的政策性建议。
关键词：
基础教育；经费；绩效审计
一、教育经费投入使用管理中存在的问题及原因分析
（一）存在的问题
教育经费的保障机制不管是实行“以乡镇为主”“校财乡管”还是“以县为主”，“校财县管”或“校财局管”，中小学校都对教育经费失去了所有权和支配权，造成在经费管理中存在着诸多的问题。通过对忠县教育行业2007—2012年财政财务收支审计和重庆市2013年度基础教育经费专项审计调查发现，存在基础教育经费拨付管理和使用、贫困寄宿生生活费发放、教育收费、教育资产管理和使用、财务收支管理、工程建设、教育体制等方面40多个问题。对截留、挤占财政非税收入1739万元，收支不入账、私设小金库67万元，挤占学生食堂资金713万元，违规集资5953万元，无文件依据收费4217万元、工程超概（超合同价）等问题依法进行了处理（处罚）。
（二）原因分析
一是学校财务管理体制不顺，权责不清。忠县2013年及以前，各学校预算、资金拨付等财务管理直接对县财政局，从2014年决算开始，每年全县各中小学校经费预决算先报县教委审核后，以校为单位报县财政局审定批复。本次审计发现了截留、挤占财政非税收入、收支不入账、虚列支出、挪用公款等一些问题，这些问题的发生，既有学校的原因，也与各学校财务管理体制有关。忠县各学校财政预决算和财务收支管理是县财政直接管理，由财政将预算批复直接下达到学校，直接审批拨付学校各项款项，造成县教委作为教育主管部门对全县各学校财务状况不清楚，以至于在检查督导学校预算执行情况、资金使用情况和向市教委上报相关数据时带来较大困难。财政直接对各学校进行拨款和财务管理，是既当运动员又当裁判，造成权责不清，监管失控，使这次审计查出的财政财务方面问题无法划分财政和教委谁承担主管责任。
二是对教育经费使用客体认识的错位和“顾客意识”缺乏。通过对校方调查显示，60%以上的人认为，教育经费的使用学校最应该对政府或上级主管部门负责，只有不到40%的人认为最应该对学生、家长负责。这说明很多学校对教育经费使用的客体、服务对象不甚了解，更加没有形成对客体服务的“顾客”意识。由于没有形成以生为本，“学生至上”、“学生就是上帝”的“顾客”意识，造成教育经费没有真正用在教育上，而是用于其它方面。
三是县级财力匮乏，教育投入不足，大班额问题难以在短时间内消除。2013年忠县本级财政收入20多亿，总支出60多亿，全靠中央财政转移支付；基础教育投入7亿多，其中，教育附加投入146万元（2013年财政收入1217万元）、城市建设配套费投入140.9万元（收入11849万元）、土地出让收益投入170.89万元（提取教育经费2171万元）。并且三项经费使用是一年滞留一年。由于农转城、举家进城务工、加之择校等因素，导致学生大量入城，造成城镇学校大班额问题突出；由于城镇建设中学校用地规划跟不上，扩建、新建无地，原有的教学场地、设施设备无法满足城镇生源增加的需要，大班额问题难以在短时间内消除。
二、对教育经费绩效管理的建议
现阶段，教育经费的投入主体责任明确，分担比例清楚，得到制度和法律保障，我们充分相信教育经费投入会落到实处，因此对教育经费绩效管理研究的视角主要是经费达到县以后如何管理，经费绩效管理的政策性建议也是居于此而提出的。
1.完善“校财局管”经费管理方式“校财局管”的经费管理方式，在很大程度上避免了“校财乡管”时期经费管理方面的弊端，在强化财务监督、规范学校收费行为、提高资金使用效率、完善预算编制制度和防止腐败滋生等方面存在明显优势。自从2006年实行以来，这种经费管理方式已经取得了较大成效，值得进一步推广和完善。
2.制定科学规范的教育经费预算管理制度“校财局管”经费管理方式功能的实现有赖于各中小学校经费预算的编制，科学、合理经费预算编制是经费收支的依据。“校财乡管”时期，各中小学校经费的收支由乡财政预算管理，农村中小学很少自己编制预算。新机制实施以后，中央要求建立健全中小学校预算编制制度。并指出“科学规范的中小学预算管理制度，是确保教育经费保障机制改革顺利实施的重要措施，是规范中小学经费管理的关键环节”。
3.加强对教育经费使用的监督力度要加强审计部门、监察部门、财政部门、教育主管部门等对各中小学校经费使用的监督力度，同时发动民间力量特别是学生家长参与监督，举报违规使用经费的行为，从外部约束各中小学校的经费管理行为。通过调查发现，有些地方上级主管部门没有组织具体人员对中小学校的预算执行情况进行监督、检查。有7成人认为，虽然有检查，但只是走过场，不严格。并且，80%以上的人反映，对农村中小学校经费使用情况无奖无罚，只有10%的人反映会奖优罚劣。对农村义务教育经费使用监督不严，奖罚不力，时间长了，必然在经费管理的过程中，又会出现许多的新旧问题，因此要加强对农村义务教育经费使用的监督和惩罚力度，杜绝教育经费被截流、挪用、挤占和随意变更、调整资金的数量和用途的现象。
4.建立教育经费使用情况的公示制度为了提高资金使用的透明度，接受社会各界的检阅，许多行政、企事业单位纷纷建立了政务、财务等公示制度，获得社会的好评。教育经费使用情况也应该建立相应的公示制度。在调查过程中，有近79%的家长反映学校没有向他们公示过经费使用情况，只有11%的家长反映学校公示过经费使用情况。这充分说明，我国目前教育经费使用情况的公示制度还不完善，公示制度建设的现状与学生家长的需求和愿望差距较大，只有不断完善公示制度的建设，让学生家长和社会各界参与经费的管理，才能提高经费的使用效率。
三、总结
自2006年农村义务教育经费保障机制改革以来，教育经费使用效益如何，关系到教育经费保障机制改革的成败，关系到教育均衡发展问题，更关系到教育民生与公平问题。上文对其教育经费投入使用管理中存在的问题及原因进行了分析，提出了相应的解决措施，从而进一步提高基础教育经费使用效益。
参考文献：
[1]田冠军,李岚.公共财政支出的公平性及其审计监管:历史和现实[J].华东经济管理.2012(08)
关键词：保障机制 关注扶持 队伍 与时俱进
人类进入二十一世纪后，科技对人类社会生活产生越来越大的影响，各国间日趋激烈的竞争也更直接地表现为综合国力的竞争和人才的竞争。正因为如此，世界各国，特别是一些发达国家，近年来都给予基础教育前所未有的高度关注，通过加大对基础教育的投入、改革基础教育机制，调整人才培养目标，改变人才培养模式，提高人才培养的质量等措施，以提升国力，积蓄未来国际竞争实力。中国作为一个正在崛起的发展中大国，其经济实力和国际地位已今非昔比，为了实现中华民族的再创辉煌，我国长期以来一直强调落实教育优先发展的战略地位，坚定不移地继续实施科教兴国和人才强国战略，经过不懈的努力，我国教育的整体状况得到改善，教育整体水平正在提升，但同时，我们也清醒的看到，我国的教育特别是基础教育还存在一些亟待解决的问题：城乡之间、区域之间、学校之间教育的师资和办学条件还存在较大差距，尤其是广大农村中小学教育的发展还比较滞后，集中表现为由于贫困和条件的艰苦，尤其是地域的原因，学生辍学失学现象严重；原有教学能力差，新毕业的学生不愿去农村中小学任教，流动性大；校长素质偏低、能力较弱；学校办学条件差等。我国是十三多亿人口的农业大国，农村问题尤其重要，没有农村的小康，就没有中华民族的小康，同样，如果没有农村教育的振兴，何谈中国教育的发展？百年大计，教育为本，教育大计，教师为重，改善农村义务教育阶段学校的办学条件，加快当前农村义务教育阶段教师队伍建设，夯实中国教育金字塔底座的基础教育，已成为我国教育发展的关键所在。
正是基于对农村义务教育阶段教育重要性的深刻认识，我国近年来在农村基础教育上给予了很多的关注和扶持，国家从2006年开始率先在西部和中部试点地区实施农村义务教育经费保障机制改革，这项盖涵了全部免除农村义务教育学生学杂费；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善中小学教师工资保障机制等内容的改革，按照“明确各级职责、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，有力地保障了农村义务教育资金的长期支持。2007年这项改革在全国农村全面推开，惠及40万所农村中小学近1.5亿名农村义务教育阶段的中小学学生。紧随其后出台的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出；要建立和完善农村中小学教职工工资保障机制，根据农村中小学职工编制和国家有关工资标准的规定，省级人民政府要统筹安排，确保农村中小学职工工资按时足额发放。农村义务教育经费保障机制改革措施和《决定》，有力保障了农村学校有经费正常有序地运转，保证了农村中小学教师能够安心工作，使全国各个角落的农村中小学学生不再因为贫穷而失去受教育的权力，有效地保障了农村中小学生平等受教育机会的实现，促进了教育公平，提高了农村义务教育阶段教育的质量和效益。
加强农村义务教育阶段教育建设，保证农村基础教育的良性发展，硬件建设必不可少，但软件更是内因，是农村义务教育得以持续发展的根据和第一位的因素，为了使软件建设落到实处，切实发挥作用，要从以下三点入手：
第一，发挥好校长这个核心的作用。农村义务教育阶段学校的校长，在学校中占有举足轻重的地位，统领着整个学校。首先，可以从待遇上适当增加校长岗位津贴，给校长一定的自主权，来鼓励对这一职务的竞争；其次，对校长的选拔要有突破，大胆地从中青年优秀教师中提拔任用有能力、有责任心、思想作风过硬的能人进入领导层，还可以借鉴其它系统的干部任用交流制度，从其它单位、学校选调杰出人才充实领导队伍，彻底改变农村学校山高皇帝远，碌碌无为的校长一手遮天、欺上瞒下、一纸文件用终生、不干实事的现象，；再次，改革校长评价制度，对校长的评价要由全体教师、学生来打分，进行民意调查，民心工程是最大的工程，校长的合格与否，优劣标准不是由上级或领导说了算，而要由全面系统的量化分数来说话，从而有效保证校长这个重要岗位真正由能人来担当，为学校发展奠定基础。
第二，要千方百计地建设一支有凝聚力、有业务能力、有生机活力、留得住、用得上的教师队伍。首先，要信任和尊重教师。学校是一个知识密集、文化层次相对较高的社会系统，在这个系统工作的教师，对于尊重、关心、爱护等情感上的需要，较其他群体有更为强烈的追求。信任教师，依靠全体教师，才能使教师在本校小环境里感受到自己的价值，牢固树立校荣我荣，校兴我兴的主人翁思想，与学校同呼吸，共命运，迸发出工作的热情。尊重知识，尊重人才不是一句空话，尊重教师的人格和劳动，想方设法为教师的工作提供便利才是最好的尊重知识、尊重人才；其次，要关心和爱护教师，由于教育工作本身的特殊性，教师日常工作辛苦而繁琐，他们的工作往往不是八小时就能结束，打上句号的。大量作业的批改、备课、自身的进修学习、特别是家访都要在休息时间完成，多数教师，特别是农村中年教师，既要在工作中承担重责，又是半工办农家庭中的顶梁柱，他们八小时之内是教师，八小时之外是农民，上课一身灰、下课一身泥，十分辛苦。作为学校的管理层，一定要从教师的工作、生活、心理健康等方面给予关心和爱护，保护教师的合理需求，创造条件为教师解决后顾之忧，把教师工作的潜能激发出来；再次，建立激励教师培训进修提高的长效机制，实现教育资源的可持续发展。现在农村义务教育阶段的中年教师绝大多数是师范院校的毕业生，他们一方面在长期实践中积累了丰富的经验，教育教学水平和技能不断提高，同时在今天知识结构和层面迅速更新、新教学手段层出不穷的情况下，又面临着知识陈旧老化、不能适应新教法、不能熟练掌握和应用现代教育手段的尴尬。青年教师虽然有着比较新颖的教学理念和专业知识，思维敏捷、活跃，对新教学手段得心应手的优势，但由于农村相对比较闭塞，交流学习机会较少，对教育方法、教育管理特别是课堂组织和教学缺乏经验，从理论到实践的转变还有待加强。学校管理层要全面规划统筹安排，既要考虑眼前教学之需，又要看到教育发展的可持续性，鼓励中青年教师以各种形式培训进修提高，以适应新的教学要求。
第三，作为农村中小学教师自己，更要转变观念，不断学习，与时俱进。过去一般来说，教师是教育者、传播者，概括起来就是教书育人。随着现代社会的发展，教师不仅仅是上述两个角色，而应该成为学习者、研究者、指导者，成为整个教育教学活动的主导者，为了顺利实现这个角色的转变，教师自身素质的提高迫在眉睫，现在农村地区整体上条件较城市艰苦，教师在职人数相对较少，加之家庭、环境等因素，正规而长期的离职进修可能性较不大，教师可以通过基层教师进修学校的短期培训和继续教育更新知识结构，了解学科发展前沿的教改信息来提高自身素质，提高业务能力。同时，可以在条件允许的范围内尽可能“请进来”、“走出去”，请到本地范围内的名师做讲座，走出校门去兄弟学校、较大城市学习。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出：要实施农村中小学现代远程教育工程，加快开发农村现代远程教育资源，国家将重点支持开发制作针对中西部农村地区需要的同步课堂、教学资源光盘和卫星数据广播资源，以促进城乡优质教育资源共享，乘着这股东风，教师可以通过互联网这个巨大的资源库，根据自己的实际情况，接受不同学科、全国各个名校、名师的现代远程教育，通过自学来汲取新知识，使自己真正成为一名理念新颖、素质过硬、专业能力强的合格教师。
综上所述，农村义务教育阶段教育的良性发展是一项庞大而系统的工程，只有立足实际，勇于革新，多管齐下，与时俱进，共同努力，才能实现我国义务教育阶段教育持续而和谐的发展，开创我国教育事业的新局面。
[参考文献]
（1）郭友《 新课程下的教师教学技能与培训 》首都师范大学出版社
（2）《国家助学体系全面启动 每年将投入500亿用于助学》中央政府门户网站
gov.cn
2007年9月9日 新华社
在“十一五”期间，尽管重庆市出台了“解决农村中小学条件差”的政策，但改革程度不尽相同。虽然办学条件得到一定程度上的改善,但是毕竟是少数,大多数的学校办公设施仍不齐全,教师都是在不理想的环境下备课、办公。在这样一种情况下，多数农村中小学办学条件与要求相差甚远，现代教育设备少，教育手段简单，离实现现代化的教育还有一段距离。所开设的美术、音乐、体育课由于缺少教师与器材，都没能很好的完成，素质教育成了一句空谈。只有少数地方建立语音室、微机室、配备了电脑，大多数学校的基本教学条件并没有在本质上得到改变。
2教师不愿去农村,农村骨干教师流失严重
农村义务教育财政支出的不足或者说是不到位导致了教师薪水少，并且其在农村工作生活条件也较差。这是教师不愿意去农村教学的主要原因。农村骨干教师一旦在农村教学中做出了成绩就会吸引条件较好的学校，而为其提供比在农村教学更优越的条件，在这种情况下，教师一般是不会拒绝而留在农村继续教学，学校想要留住这些教师就只有提供与其等值的条件或者说更好的条件才能留下这些教师。而这些条件又是普通的农村学校不能办到的。
3教育经费短缺
尽管重庆加大了经费投入,但农村义务教育的经费实际上主要由县、乡政府和农民共同负担，学校建设的配套经费相当部分由农民集资和借贷筹集，学校公用经费向学生收取杂费及用各种名目收费维持了学校的正常运行。据对部分农村学校的调查，农村贫困地区的教育经费存在大面积的短缺情况。教育经费不足主要有几方面原因：一是“举债普九”，在落实农村“基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲”达标验收和改善办学条件时，绝大多数学校都是贷款，事到如今仍没有得到完全解决。二是农村“费改税”改革对教育经费来源冲击不小。“费改税”直接导致农村学校只能维持学校的正常开支，使学校难以得到应有的发展。大多数学校原先计划用农村教育附加费、集资逐年偿还贷款，但现在取消了这些收费项目，学校失去了还债之源。财政收入能力与支出能力不对称的问题，是农村义务教育经费短缺的第三个原因。因此，导致了政府的财政支出跟不上学校发展需要，学校发展与政府经费支出之间的矛盾十分突出。
4城乡之间办学条件差距大
差距大要表现在二个方面：一是在学校硬件设施上，农村中小学根本就没有达到教育部规定的实验仪器和图书配备的最低标准，不少乡村学校的学生现在只能得到必需的书本，而拓展知识的课外书本根本没有，这就根本无法满足现代教育全面发展的要求。而城镇学校教学楼、综合楼、科技楼、宿舍楼、仪器室、电教室、图书室和运动场地及各种教学设备一应俱全，城市教育展现出来的已是现代教育的气息。二是在学生接受教育的程度上，由于农村师生所处的特殊环境，农村学生学习的时间相对较少，接触到的知识面相对较窄，导致学生整体素质不高。城乡之间的这种的明显的差距不管是给学生还是教师带来了的影响都是不可估量的。农村中小学除了正常的财政支出拨款以外，几乎没有其他费用来补充办公用费和改善办学条件。因此，农村学校办学条件与城镇之间有如此大的差距也就不难理解了。
5义务教育财政分担主体的财力不足
5.1改善农村义务教育的办学条件
这是需要全社会推进的一项系统工程，各级政府要负起责任，以政府投入为主，使多渠道筹措教育经费的体制逐步形成，进一步加大对农村义务教育财政支出，保证预算内教育经费支出的“三个增长”，并确保新增教育经费主要用于农村，同时要制定专项资金使用的具体管理措施，切实保证专款专用，充分发挥资金的使用效应，加强监督检查，并发动社会各界和群众对工程实施进行监督。在“十一五”期间，重庆就会投入230亿元用于教育重大项目建设，统筹城乡教育发展。今后几年，重庆还将投入43.2亿元，实施和加快推进农村初中学校标准化建设工程、新农村卫生新校园建设工程、饮水设施工程、课桌椅更新工程、农村学校阳光体育运动设施建设工程等六大工程，随着这些工程的逐步实施，农村中小学办学条件将会得到较大改善。
5.2加强师资队伍建设，提高教师待遇
这是由于农村义务教育财政支出的不足导致了师资队伍不强，教师待遇低。这些情况的改善就需要严格执行国家颁布的中小学教职工编制标准。政府可以在城乡之间建立教师双向流动制度,就农村教师现状分析,双向流动制度包括两种制度，其一，城市教师支援农村教育制度；其二，农村教师定期到城市学校进修制度。但近年来，各地建立的教师交流制度，大多属于前一种制度，城市超编教师调整到农村和边远地区任教。因此，要解决农村教师问题，建立农村教师定期到城市学校进修制度很必要。
5.3加强农村教育投入，完善经费保障机制
首先，农村义务教育的投入，要确保不低于改革前乡统筹费中的农村教育附加、经国家批准的农村教育集资以及正常财政投入的总体水平，并逐步有所增长，并且农村中小学正常运转所需公用经费的不足部分，由县级财政给予补助。其次，要明确农村义务教育经费的筹集是政府的职责，过去农村义务教育经费短缺，地区差距不断扩大，重要原因就是政府没有承担起筹资的责任。再次，确定农村义务教育经费的最低标准。要使农村义务教育能在保持基本的质量标准的基础上，有可持续发展的财政基础。此外，重庆还实施了“五个到位”农村义务教育经费保障机制改革。
5.4努力缩小城乡教育差距
减少城乡差距一个主要的问题，并不是说什么都要向城市看齐，而应该开发出属于农村自己一整套教学模式。只有发挥了农村教育的自身优势，才能缩小和城市教育的差别。调查过程中，老师、学校领导提到最多的就是城乡教育的差距越来越大。过去几十年，农村教育主要是为了扫除文盲，农村教育的培养目标，并不是真正回归到农村人口自身发展，而是国家为了扫除文盲的需要。这几年，农村教育紧跟城市走，大多以城里学生需要为参照系，简单套用城市的一套。但这样做的效果很差，农村学校应该形成一套自己的教学办法和体系，比如充分发挥学生的吃苦耐劳，教师的朴直、敬业，以及整个农村多年以来形成的优良传统等等。为了尽快缩小城乡教育差距，重庆还坚持将公共教育资源向农村、贫困地区和经济困难群体倾斜，解决城乡之间、区县之间、学校之间办学水平不均衡的问题。
5.5建立从中央到地方各级财政合理分担的投入机制
可以采取重构义务教育财政投入的分担模式的办法，进一步加大财政转移支付的力度，加大政府分担农村义务教育经费的责任，因为农村义务教育是农村最重要的公共产品之一，提供这一公共产品应当是国家义不容辞的责任。因此有必要从财权和事权相统一的角度考虑农村义务教育财政体制改革问题，需要明确政府的投入责任，按责任多少的原则安排转移支付给县政府。因为农村教育不是一种地方性质的公共产品，其受益者不仅是那些上学的孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益。
“百年大计，教育为本”，这句话一点也不错。在发展中国家进行义务教育，特别是人口占了全球1/5的中国，而且又是针对农村义务教育，绝对不是简单的事情，它是一项巨大的挑战。但相信通过政府对这些政策的贯彻推行，会使农村义务教育存在的问题在一定程度上得到基本解决，但要彻底解决还需要政府持续不断的关注农村义务教育的发展以及在发展中存在的问题，并及时解决这些问题。也还需要全社会以及从事农村教育工作者的共同努力。这些政策，措施等在农村义务教育中实施展开还需要一定的时间，但不管怎样，相信通过几代人的共同的努力，农村义务教育问题最终会得到圆满的解决。
(一)地区间义务教育发展的差距十分突出
由于历史原因,义务教育发展的地区差异依然十分突出。主要表现在:一是教育经费支出出现“中部塌陷”,并且教育经费支出的地区差异仍在扩大。中央教育科学研究所的抽样调查结果显示,我国教育经费支出东部显著高于中西部,西部略高于中部。生均教育事业费支出的东西比为小学2.43,初中2.62;生均公用经费东西比为小学2.54,初中2.03。而2004年这一比值分别为1.7、1.8;2.3、2.5.这说明除初中生均公用经费地区差异略有缩小外,义务教育经费支出地区差距仍在扩大。二是生均教学仪器设备值的地区差距小学进一步扩大,初中显著缩小。与经费支出密切相关的生均教学仪器设备值也出现“中部塌陷”。与2004年相比,小学生均教学仪器设备值的东西比从1.8扩大到2.57,东中比从1.4扩大到4.82,初中东西比从2.0缩小到1.32,东中比从1.6扩大到1.69。
(二)县域内校际间差距不容忽视
随着农村义务教育经费保障机制改革的实施,教育经费不断增长,办学条件得到改善,但县域内校际之间的差距依然存在。中小学教育经费校际差异显著,各区县生均公用经费支出极值比最高为小学4.61、初中7.25;中小学办学条件校际差异显著,生均教学及辅助用房面积极值比最高达到10.18、初中6.55;生均教学仪器设备极值比最高达小学37.46、初中18.66,2/3的区县的小学和1/3区县的初中生均教学仪器设备值校际差距在10倍以上。
二、公共教育均等化的路径选择与财政措施
(一)完善义务教育经费保障机制
我国义务教育均等化问题的核心是教育经费问题。针对当前义务教育发展出现的区域、校际差距扩大和经费支出的“中部塌陷”现象,有必要完善义务教育经费保障机制,一是确保基于的优先发展地位,二是完善教育财政体制,合理划分各级政府的教育财政责任,在当前体制下,应强化中央财政的投入责任,增加中部地区财政转移支付力度。
大家知道,教育具有典型的正外部性。阻碍城乡沟通的非常明显的制度因素是当前的户籍制度,那么,强化城乡二元结构的更隐蔽的文化因素就是现行的教育制度。接受系统的正规教育,农村孩子改变身份,进而流向城市的重要途径,一方面,在现在的教育体系下,有诸多因素都可能使农村孩子处于不利地位,导致学业失败;另一方面,教育本身的问题,使得农村孩子即便是能够进入教育轨道,也会有大部分被种种机制淘汰,在大量淘汰农民子弟的同时,也把农村的少数精英一批批选送到了城市。从某种意义上说,教育愈发达,对农村可能损失就愈大。这就必然造成一个后果――城乡二元对立会更加严重。发达地区对欠发达地区的智力与人才依赖,在这种依赖基础上形成的政治、经济、文化依赖关系日益巩固与扩大,事实上,这是欠发达地区对发达地区的依附或发达地区对欠发达地区的盘剥。
据有关数据统计,1960―1990年,美国和加拿大接受了100多万来自发展中国家的专业技术人才。美国的教育在很大程度上依靠他们:1985年,美国工程院校里35岁以下的助教估计有一半是外国人。1985―1990年,整个非洲损失的中高级人才估计有6万人。伴随着专业人才的流失是严重的资本流失,美国国会研究部门认为,1971―1992年,发展中国家因为每一个专业化移民而损失20000美元的投资,即损失总额达6.46亿美元。受过教育的农民子弟流向城市,毫无疑问给农村发展带来沉重代价。但是,如果限制农村人口向城市转移,让他们世世代代固守于自己的土地,在农村的劣势文化循环圈中,一代接一代地繁衍自己的劣势地位,既有失公平,也不符合我们现代社会城市化的发展方向。这样,我们就要面临一个发展两难境地:是选择使农村面临人才与资金的流失,让更多受过教育的农民子弟进入城市,还是阻碍农村的优秀人才进入城市?两种思路都会导致城乡的分割与对立。解决这一问题的最好办法,应该是农村教育事权上收,也就是农村义务教育投入主要由中央财政负担。这是因为,我们不能阻断处于社会下层的农民子弟,向城市流动的合法途径,人为阻止农村受教育的优秀人才向城市流动,这样不仅对农村人口是不公平,也是不符合城市化发展的需要。解决的办法就是由政府承担农村教育供给职责,使外溢的效益内在化。从法律角度来分析,义务教育是强制性教育,每一个学龄儿童都有接受义务教育的权利和义务;从教育公平性来分析,义务教育的发展是事关全民素质的提高大事,毫无疑问是中央政府的职责之一。只有让中央财政承担义务教育资金供给的责任,才有利于解决当前县级教育统筹的局限性,从根本上消除城乡教育失衡的“顽症”,有效控制地区之间、城乡之间教育差距扩大的趋势,真正实现教育公平。
(二)推行教育券制度,解决偏好的多样性问题
较长时间以来,政府对民办教育实行“零拨款”的歧视性政策,我们的公共教育资源全部投资于公立学校,排斥民间资源进入教育领域,造成了教育投资主体单一化,不仅造成了教育资源短缺,也形成了资源配置效率偏低的问题;也是导致民办教育发展缓慢的重要原因。研究结果表明,自然垄断的学校不一定是公立学校。政府拥有自然垄断的一种替代是通过竞标来确定私人供给者。政府可以拥有学校并付钱给成功的私人供给者,并由其提供私人教育;也可以采用“需求型”财政政策,提供给学生更多的教育选择机会,也给民办教育以“国民待遇”,扩大不同教育机构之间的竞争。教育券很可能是实现这一目标的最好办法。教育券使得教育质量与父母为私立学校付款的能力和意愿或居住位置之间不再相关,从而解决逆向选择的问题。此外,教育券制度把市场选择与公共融资教育结合起来,解决了教育偏好的多样性问题,教育券能够让使教育质量与父母为私立学校付款的意愿和能力或居住区域之间不再相关,可以有效地解决逆向选择的问题。另外,教育券制度把公共融资教育和市场选择结合起来,从而解决教育偏好的多样性问题,使那些希望孩子所得到的教育类型有所偏好的父母的愿望得到满足,避免了因选择私立学校而不得不为孩子教育双重支付的问题。这也是实现“十一五”规划提出的“支持民办教育发展,形成公办教育与民办教育共同发展的办学格局”目标的有效途径。从实践来看,教育券制度在国内外都有成功的经验。欧美等发达国家较早实行教育券制度,积累了丰富的经验;我国的浙江省试行教育券制度,受到社会各界的普遍欢迎和肯定。■
