时间：2023-06-01 09:31:38
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇司法体制改革方案，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、建立政法系统财政保障机制，政法经费由中央财政统一保障 二、检察院刑侦职能划归公安局管辖，检察院专司法律监督
检察院作为法律监督机关，原有的《刑事诉讼法》规定，检察院享有对经济犯罪和职务犯罪等部分刑事案件的侦查权（自侦权）。对于公安机关侦查的案件，可以由检察院进行法律监督，但是对于检察院的自侦案件，则长期缺乏必要的制度性限制，只在检察院内部进行监督。根据“有权利就有监督”的原则，本次司法体制改革将检察院对经济犯罪和职务犯罪的刑侦职能从检察院剥离开，划归公安局管辖，检察院主要专心做法律监督建设，以实现加强权力监督制约的目标，其中包括对法院的监督和对于司法系统其他部门的监督。
三、法院执行职能划归司法局管辖，法院其他有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判
在我国，法院判决后案件“执行难”很突出，影响到法院判决的权威性和严肃性。本次司法体制改革将包括法院执行在内的有关行政职能划归司法行政机关管辖，法院专司审判。
四、看守所划归司法局管辖
长期以来，看守所作为主要的羁押场所，由同级公安机关管理。在侦查、羁押、改造主体一体化的管理模式下，看守所对侦查机关的讯问活动缺乏有效的监督，容易出现刑讯逼供现象。近年来曝光的佘祥林案、聂树斌案中，都存在刑讯逼供，这些案件主要发生在看守所。许多学者提出，为了体现程序公正和控辩平衡，必须做到侦查权和羁押权的分权与制约。本次司法体制改革将看守所的管理移交到司法部体系之下。
五、决定劳教权力由法院行驶
六、落实宽严相济刑事政策
司法体制改革提出要把宽严相济刑事政策上升为法律制度，转化为司法体制和工作机制，落实到执法实践中去，使之既有利于控制社会治安大局、增强群众安全感，又有利于减少社会对抗、促进社会和谐。一方面，适应新时期犯罪行为发生的变化，对严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击。另一方面，对轻微犯罪、未成年人犯罪，按照教育为主、惩罚为辅的原则，实行宽缓处理，尽量教育挽救，增加社会和谐。
2013年10月开始，青岛市黄岛区和胶州市按照中央编办和省编办的部署，开展了跨部门、跨领域综合行政执法改革试点，取得了良好的管理效果和社会效应，积累了一定的改革经验。在此基础上，青岛市研究出台了《关于推进区市综合行政执法改革的意见》，决定今年起在区市全面推进综合行政执法体制改革。
一、明确改革目标
青岛市开展的综合行政执法体制改革，以区市和镇街为重点，以相对集中行政执法权、整合规范执法机构、推进执法重心下移、优化执法力量配置为主要内容，全面实施城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，按照决策、执行、监督相协调的要求，合理确定相对集中的行政执法权限，设计更加科学的执法体制，实现职责关系理顺、执法资源集中、执法责任明确、执法行为规范，以加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制，切实增强基层政府治理能力和社会管理水平。
二、创新体制设计，增强综合执法的权威性
综合行政执法体制改革，不仅包括行政权力、执法职责的优化配置，还包括执法机构设置、编制人员配备的调整整合，这是综合行政执法体制改革的核心和关键。改革中，青岛市特别注重把握综合行政执法改革的科学内涵，围绕改革目标，突出工作核心，明确工作任务，重点做好职能、机构、人员的整合优化等改革工作。
（一）科学整合执法权限。把认真清理政府实施的行政执法事项作为首要工作，围绕基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜、检验检测技术支持难度较小的领域进行改革，重点在市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、文化市场、土地和矿产资源、海洋渔业、畜牧兽医、食品药品、交通运输、农业、商务等领域选择相对集中的行政处罚权及相关的监督检查、行政强制权。对暂不适宜实行综合行政执法的行政执法事项，可以整合执法机构和执法队伍，推进行业内综合执法。在研究确定划转综合行政执法的执法权限时，一定要坚持以优化职能配置、加强监管和执法、提升执法效能为权衡考量标准，防止行政主管部门推诿责任，有选择地把一些监管难度高、责任大的事项推给综合行政执法部门。
（二）建立完善执法体制。建立精简统一、管理高效的组织架构，是开展综合行政执法的基础。按照改革要求，区市将整合相关执法机构和职责，组建综合行政执法局，作为同级政府工作部门，依法独立行使有关行政执法权，并承担相应法律责任。对未纳入综合行政执法的领域，按照优化资源配置、提高监管效能的要求，规范行政执法机构设置。一个行政主管部门下设多支执法队伍的，原则上归并为一支，实行部门和领域内综合执法。改革还要注重统筹区市和镇街的执法管理工作，强化属地管理，下放执法权限，将综合行政执法向镇街延伸，加快建立统一高效的基层行政执法体系。区市综合行政执法局的内设机构综合设置，按照执法责任区域范围和相对集中、重心下移、覆盖城乡的原则设置基层执法队伍，负责派驻镇街所辖区域内的行政执法工作，以镇街管理为主，由其负责执法队伍的人员安排、日常考核、执法保障等事项，执法队伍负责人任免应当征求所在镇街的意见。建立镇街综合执法平台，完善执法联动机制，由镇街统筹辖区内派驻机构和基层执法力量，开展联合执法。
（三）加强执法队伍建设。人员队伍是开展综合行政执法的基本依托，其管理和建设事关依法行政的大局，事关党和政府的形象。改革中，青岛市一方面注重加强编制保障，根据部门行政执法职权划转情况，及时调整整合执法机构，精简归并原有执法队伍，相应划转人员编制，充实加强综合行政执法力量。综合行政执法机构所需人员编制在各区市编制总额内调剂；执法队伍使用事业编制原则上以整合后的原执法队伍编制总数为限，确需增加的，在各区市事业编制总额内调剂解决。执法队伍使用的事业编制在现有总量内实行专项管理。另一方面，强调要提高执法能力。综合行政执法涉及几十上百部法律法规和规章，执法人员的综合业务素质是综合行政执法效果的根本保障。注重选拔政治素质好、业务能力强的干部充实到综合行政执法部门任职，建立健全执法队伍管理制度，明确执法人员录用标准，坚持“凡进必考”。加强对执法人员运用法律法规、履行执法程序等方面的综合业务培训，严格实行持证上岗和资格管理制度，提高执法人员的综合素质。推动统一执法人员的制式服装和标志标识，加强执法经费、装备和执法人员待遇保障，推进综合行政执法规范化建设。
三、完善协调机制，增强综合执法的实效性
推进综合行政执法改革，理顺体制是基础，而改革能否取得预期效果，完善协调机制很重要。这不仅包括综合执法流程的梳理再造，还包括与各部门的职责关系界定。实现行政主管部门与综合行政执法部门的高效协作配合，是综合行政执法工作效果的保证。
（一）明确行政主管部门的监管责任。行政主管部门切实落实主体责任，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，加强对综合行政执法部门的业务指导和监督，及时抄送涉及综合行政执法的文件、审批信息等资料，明确执法重点和要求，收到对违法行为的举报应当先行登记并告知综合行政执法部门处理。执法中需要相关行政主管部门及专业技术机构提供审批资料、技术鉴定等措施的，各相关部门及专业技术机构应积极做好配合工作。
（二）明确综合行政执法部门的执法责任。综合行政执法部门依据省政府的批复，履行相关法律法规赋予的对违法违规行为的行政处罚权，以及与其相关的行政强制等后续监管职责，对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题，应及时通报相关行政主管部门。
（三）理顺综合行政执法部门与行政主管部门的职责关系。明确部门权责边界，及时调整完善权力清单和责任清单，在确定部门监管职责分工时，力求在“细”字上做文章，在“清”字上下功夫，明确每个环节行政主管部门和综合行政执法部门的监管责任，确保形成部门间无缝衔接的监管机制，避免出现职责交叉重叠或真空漏洞。建立健全行政主管部门和综合行政执法部门之间的信息通报、执法协助、业务指导、案件移送、工作会商、争议处理等制度，完善执法预警体系和突发公共事件快速反应体系，形成顺畅、有效的协调配合机制。同时，切实强化行政主管部门的技术支撑责任，检验检测机构应及时有效地为综合行政执法部门开展执法活动提供技术支撑。
（四）理顺综合行政执法部门与司法机关的关系。改革不仅要处理好行业行政管理与综合执法的关系，也要做好行政执法与司法的衔接。建立综合执法部门与公安机关、检察机关、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送制度，完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定，实现行政执法和刑事司法无缝对接。建立综合行政执法机关与公安机关的联勤联动机制，探索综合行政执法与公安执法有效结合的模式，加强行政执法保障。
关键词：法律职业精神；职业素质；人才培养；过程研究
随着我国司法体制改革的日渐完善，司法警官职业学院也进入改革和成长的关键期，对这类职业院校人才培养模式的研究也比较热门，却缺少对于单纯法律职业精神培养、提升学生整体素质、如何解决和行业有效对接问题的研究。本文根据司法警官职业学院的人才培养过程中存在的问题，围绕其教育改革与发展的核心问题，积极探索与硏究在司法警官职业学院人才培养过程中如何融入职业精神和职业素质教育，力争使学校和用人单位做到无缝对接，最大限度地使学生对自己未来从事的职业有深刻的认识，提早规划，为毕业后尽快适应岗位要求奠定基础，为司法警官职业学院不断进行教育教学改革提供可借鉴的理论依据。
一、司法警官职业学院人才培养现状
我国司法警官职业学院大多是20世纪90年代由司法警察学校升格而成，主要承担为司法行政系统输送应用型法律人才，弘扬和培育、传播和发展法制精神的责任。经过近30年的发展，司法警官职业学院在人才培养和专业设置等方面都取得了可喜的成就，随着教育的改革发展，社会的进步，司法警官职业学院在人才培养过程中逐渐暴露出一些问题。1.教育管理方式单一司法警官职业学院从建校之初一直实行警务化管理，严格执行一日生活制度，学生可以自由支配的时间不多，和外界的联系也少，参加社会实践活动的机会不多，开展课余活动都需要履行严格的组织流程，与同类院校及其他普通高校之间的交流、沟通、互动非常有限。在这种管理方式下，学生的思想比较单纯，相对保守，对前沿知识和社会上的热点问题只能从课堂上和网络上获得，加上缺少及时有效的引导，造成学生准确分析和判断问题的能力较弱，不利于他们职业精神和职业能力的养成。2.法律职业精神的培养不够深入法律职业精神是美国终身大法官罗伯特.N.威尔金在《法律职业的精神》一书中提出的，是指“法律工作者所共同具有的坚定的法律信念、正确的法律价值观和现代法治理念，它是一种以精良的法律业务素质为基础、以崇高的法律职业道德为核心、以现代法治理念为指导、以实现法制现代化为目标的职业价值追求”。法律职业精神的独特性及其重要社会功能决定了法律人才培养必须以法律职业精神的培养为目标。司法警官职业学院是为社会培养应用型法律人才，普遍比较重视在校学生的政治素养和道德品质，强调规范化管理、整齐划一，对于法律职业精神内涵的理解和熏陶，并没有纳入教学管理。学生在学校没有接受法律职业精神培训，以至于毕业后不能迅速适应基层政法工作的需要。3.学生知识储备匮乏由于司法警官职业学院是专科层次（中央司法警官学院除外），学生的高考分数不高，知识面窄，学习能力较差。通过对用人单位的调查发现，司法警官职业学院的毕业生政治素质和纪律作风过硬，专业知识却不扎实，知识体系构架缺失，导致分析问题、解决问题、处理突发事件的能力普遍较弱。4.学生人文素养先天不足职业人文素养是大学生职业素质的综合表现，包括团队协作意识、合作能力、交往和沟通能力及合理处置个人理智和情感的能力等。[1]现在的学生绝大多数都是独生子女，集万千宠爱于一身，从小学到高中，家长和学校都把分数作为唯一任务，不重视人文素养的培养。他们没有时间和机会锻炼自己，不会处理各种人际关系，不懂谦让，不会沟通，不能正确处理理智与情感等问题。另外，由于入学后实施的封闭管理，课余活动有限，学生接触外界最常用的途径是网络和自媒体，虽然信息量巨大，但大部分都属于快餐文化，真正有营养的知识不多。由于这些学生没有系统的文化知识体系做支撑，就会良莠不分，严重影响职业精神和素质的养成。
二、产生问题的原因
产生这些问题的原因很复杂，主要是由于以下几个方面因素：1.教学方式方法相对落后目前，传统的课堂讲授仍然是司法警官职业学院的主要教学方式。情景式教学、讨论式教学和互动式教学方式方法运用得不多，缺少形象性和实战性；同时也存在现代化教学设备不足的问题，利用网络和法律资源库进行教学不广泛。和学生息息相关的讲座、论坛开展得很少，致使学生对新知识新观点的接受不及时，创新思维不强，法律职业精神和素质的形成也受到一定的影响。2.对实践教学重视不够司法警官职业学院是为司法行政系统培养应用型法律人才的摇篮，要求学生毕业后应当迅速适应工作的需要。因此，在学校学习期间就应当具有一定的实战经验，以吉林司法警官职业学院为例，在课程设置上学院都要求有实践教学环节，校内校外实习实训基地有50多个，真正能够利用的却不多。课堂教学和实践教学衔接不紧密，对他们在实习过程中的考核流于形式，影响了学生对实践教学活动的兴趣；另外，学生的实习时间也比较短，法律职业精神的渗透和熏陶不够深入。即使在实习过程中发现了一些的问题，也没有时间及时进行指导和纠正。3.“双师型”教师队伍不健全2019年1月24日，国务院颁布了《国家职业教育改革方案》，文件提出：“双师型”教师占专业课教师总数要超过一半，并分专业建设一批国家级职业教育教师教学创新团队。目前，司法警官职业学院的“双师型”教师数量基本达标，绝大部分青年教师都是从大学校门直接进入司法警官职业学院的大门，他们虽然取得了相关行业的执业资格，因为教学任务繁重，真正参与实践的时间很少，所以这些“双师型”教师徒有虚名，缺少必要的理论与实践紧密结合的能力。另外，学校没有建起系统内立岗位标兵、行业专家、学者与学校有效沟通交流的融合机制，学生的职业精神也没有在学校熏陶和培养出来，影响了他们适应岗位需求的速度。
三、方法和途径
经过近30年的发展，如今的司法警官职业学院依托行业，面向政法，服务社会，已经成为以培养基层监狱、强戒所、社区矫正人民警察，法院和检察院司法警察、书记官为主，同时积极为安全防范行业和社会相关部门培养具有高素质、应用型人才的高职法律院校，为推进我国的法治化进程做出了应有的贡献。2018年，中央编办、人社部、司法部、教育部、财政部、国家公务员局联合颁布了人社部发〔2018〕20号文件，批准全国16所司法警察学校实行便捷入警机制，对司法警官职业学院人才培养模式和人才培养质量都提出了更高要求。因此，司法警官职业学院必需加强对学生的法律职业精神和职业素质教育，培养专业化和职业化程度更高的司法行政系统人民警察，这关系到我国司法行政系统人民警察队伍的长期建设和发展。1.将法律职业精神和素质教育融入人才培养全过程人社部发〔2018〕20号文件要求：“司法行政系统所属院校要以提高专业人才培养质量为目标，进一步更新教学理念，深化教学改革，提高教学质量，为司法行政机关培养作风过硬、业务精通、素质优良的司法行政专业人才。”根据文件精神，司法警官职业学院必须将这些职业精神和素质贯穿于人才培养的全过程。特别要突出以下四方面的培养教育：第一要突出忠诚警魂培育；第二要强化纪律作风养成；第三要加强法律职业能力塑造；第四要加强人文素质教育。2.建立教师行业实践制度职业精神和素质的培育师资是关键。要培养在校生的职业精神和素质，应当建立起一支具有丰富行业经历、能够彰显行业精神的师资队伍，并在教学实践中融入职业精神的内涵要素，营造逼真的职场环境，在学训过程中不断地积淀和熏陶。[2]办好职业教育，师资是第一道关卡。职业教育尤其需要教师言传身教，教师不能只会“纸上谈兵”，也要具备较高的实操经验和实践能力。目前，司法警官职业学院的教师，尤其是青年教师都没有司法行政系统内工作经历。虽然制定了青年教师到监狱、强戒所挂职锻炼和轮训制度，但由于时间短，加上教学任务繁重，他们不能沉下心在监狱和强戒所学习和工作，没有真正深入到基层，也没有获得相应的实践经验。因此，要进一步加强和完善教师实挂职锻炼和轮训制度，对教师在轮训期间的工作情况进行严格考核，并与评优选先和职务职称晋升挂钩，进一步提升教师实践活动质量和实践教学能力，使学生法律职业精神和素养的培养达到预期的效果。3.建立行业专家、业务骨干兼职制度《国家职业教育改革方案》要求：从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并从具有高职以上学历的人员中公开招聘；建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法，推动企业工程技术人员、高技能人才和职业院校教师双向流动。根据这一规定，司法警官职业学院教师不仅要“走出去”，还要“请进来”，建立司法行政系统行业专家、业务骨干、岗位标兵兼职制度，聘请他们承担教学任务，定期为学生作报告、开讲座，现身说法，把理论知识有机结合在具体工作中，给学生更直观、更生动的感受，不仅能优化学院的师资队伍结构，还能对学生法律职业精神的养成起到重要的促进作用。4.完善人才培养模式随着经济水平的提高和文化的多元化发展，司法行政系统人民警察的工作环境更加复杂多变，社会对司法警务人才的素质和能力提出更高的要求。因此，司法警官职业学院要根据岗位要求的变化，更新完善人才培养模式，不断增强学生的职业能力，特别要加强警务能力培养。人社部发〔2018〕20号文件要求：坚持突出专业、贴近实战，加强师资、教材和课程建设，完善“教、学、练、战”一体化人才培养模式，健全与用人单位合作的协同育人机制，构建实验、实训实习和实战有机结合的实践教学体系，着力培养学生的警务实战能力。同时，还要把隐性教育嵌入学习过程，通过“第二课堂”形式的职业活动促进学生职业精神和职业素质的培养，让学生走出校园后能够迅速适应岗位的需求。5.将行业文化融合在校园文化中加强校园文化与行业文化的融合是学校自身发展内在的需要。校园文化与行业文化的融合，有助于弥补校园和社会现实之间的空缺，有助于学生职业理想与职业归属感的培养，对于传承行业文化，提高人才培养质量具有重要作用。“忠诚、为民、公正、廉洁”的政法干警核心价值观，在司法行政系统文化建设中居于核心地位，是行业文化建设的基础和灵魂，起着主导作用。在司法警官职业学院校园文化建设中，必须紧紧抓住这个根本，把政法干警核心价值观贯穿于校园文化建设与创新的全过程，融入学院文化和专业建设各方面，通过开展形式多样的主题文化活动和丰富多彩的学生社团活动，广泛地宣传司法行政系统的行业文化，使学生在日常学习生活中耳濡目染，潜移默化，形成行业文化的校园氛围，做到内化于心、外化于行，不断提升校园文化对职业精神和职业素质养成的影响力。积极开展警体活动，警察体育是司法警官职业学院教育教学过程中的重要内容，是校园活动的重要载体，在培养、打造文武兼备、英勇善战的预备警官过程中，有着无法替代的作用。精彩的警察体育活动，具有极强的集体凝聚力，如阅警式、竞技比赛、拓展训练等，强调服从命令、听从指挥、团队意识和公平竞争，对学生的思想和行为有着明确的价值导向，有利于在潜移默化中促进学生形成正确的人生观和价值观，能够培养学生群体意识，培养重视规则、公平公正的思维方式和行为习惯，形成奋发向上、顽强拼搏的精神。这些正是政法干警必须具备的职业精神和职业素质。
四、结语
司法警官职业学院作为特殊的高职教育，同样要把培养学生法律职业精神和职业素质作为首要任务，在加强学生的政治思想教育的同时，要强化法律职业道德、信仰和追求教育。总之，法律职业精神和素质的培养是一项长期的系统的工程，只有将其融入司法警官职业学院人才培养的全过程，才能全面提升学生的综合能力。提高司法警官职业学院的社会影响力和知名度，为政法队伍源源不断提供合格的应用型法律人才，为进一步推进我国的法治化进程做出更大的贡献。
参考文献：
[1]周书霞.司法警官类院校学生职业素养教育探究[J].教育与职业，2012（8）：65-66.
关键词：案件分配制度调查改革
中图分类号：DD718.2 文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001―2397.2009.04.11
案件分配制度(分案制度)是法院案件管理流程中的一个小环节，但却是一个十分重要的环节。在当代英美法系国家的司法改革中，人们对分案制度的改革体现出很大的热情，甚至有人提出：“任何案件管理的主要特点是如何将案件分配给法官。”与之相反，国内学者却视分案制度为一个纯技术性问题而极少予以关注。然而分案制度对司法实践的重要意义毕竟不容忽视，近年来，随着传统分案制度弊端的日益显现，不少法院纷纷开始了对分案制度改革的尝试，最高人民法院也已将其作为法院改革的内容之一。改革的成功无疑需要正确的理论支撑和深入的调查研究，有鉴于此，笔者通过对Y市两级法院分案制度运行状况的调研和对域外分案制度的考察，对我国法院分案制度的运行状况作了初步的分析和透视，以期发现存在问题并为分案制度的改革提出具体的规则设计和建议。
一、对我国传统分案方式的审视
(一)传统分案方式运行的现状
在我国传统司法体制下，分配案件的任务被交给了庭长，并且逐渐成为庭长最重要的一项管理职能。目前绝大多数法院采取的都是指定分案的方式，即立案庭只根据案件的种类将其分到具体的业务庭，然后由业务庭的庭长决定案件分配给哪个法官。为了解传统分案制度运行的基本状况，掌握分案制度改革的现实基础，笔者选择了Y市中级法院及下辖的两个基层法院发放了调查问卷，与Y市中级法院民二庭的庭长进行了座谈，走访了部分业务庭的庭长和审判人员。此次调研共收回调查问卷111份，被调查对象中有庭长19人，占17％；副庭长19人，占17％；审判长12人，占11％，审判员和助理审判员59人，占55％(见图1)。
由于问卷中的一些问题比较敏感，因此纵然采取了匿名调查的方式，答案也不一定完全反映被调查者的真实想法，不过通过对调研结果的统计分析，仍然能够比较准确地勾勒出法院分案制度运行的基本状况：
1 传统分案制度总体上运行正常。一是庭长们在指定分案时，通常会考虑一定的客观因素，而且基本上都能出于公心。在19份由庭长回答的问卷中，对于“你指定分案时主要考虑哪些因素”这一问题，选择A(案件的类型)的有14份，选择B(案件疑难复杂程度)的有15份，选择c(审判人员忙闲程度)的有16份，选择D(审判人员的办案水平)的有17份，选择E(领导的示意或审判人员的要求)的仅有1份，无人选择F(其他因素)(见图2)。
二是审判人员比较自律，很少主动向庭长提出办理某个案件或者不办理某个案件。对于“你有无请求过庭长将某个案件指定给你审理”这一问题，回答“有”的仅2份，占2％；回答“有，但极少”的有20份，占18％；回答“从未有过”的有89份，占80％(见图3)。
对于“你有无请求过庭长不要将某个案件指定给你审理”这一问题，回答“有”的也仅2份，占2％；回答“有，但极少”的有40份，占36％；回答“从未有过”的有68份，占62％(见图4)。而且审判人员主动向庭长提出请求一般都有正当的理由。
2 一些审判长开始享有分案职责。“一五改革”期间，不少法院实行了审判长选任制，审判长成为了固定的审判职务，合议庭也相对固定，这引起了传统的分案制度带来一些变化。在有的法院或审判部门，庭长不再直接指定承办人，而是将案件指定给某个合议庭，再由合议庭的审判长指定承办人。在调查中，对现在采取的分案方式，有95份选择“立案庭将案件移送到各业务庭，由庭长指定承办人”的占86％；有16份选择“立案庭将案件移送到各业务庭，由庭长指定合议庭，再由合议庭的审判长指定承办人”，占14％(见图5)。
3 传统分案制度受人为因素干扰较大。尽管传统分案制度总体上运行正常，但由于缺乏客观的分案规则，总会有人试图在分案环节施加影响，以便达到将案件交给“信得过”的法官审理的目的。根据统计，对于“有无人员在立案前或后明示或暗示过请你办理某个案件”这一问题，选择“有”的16份，占14％；选择“有，但极少”的32份，占29％；选择“从未有过”的63份，占57％(见图6)。
对于“你在指定承办人时，有无人员要求你将某个案件指定给某人审理”这一问题，选择“有”的2份，占4％；选择“有，但极少”的18份，占37％；选择“从未有过”的29份，占59％(见图7)。虽然这些人最终不一定能如愿以偿，但也表明传统的分案方式容易受到外界因素的干扰。
4 审判人员对分案制度改革的态度较为消极。按照大陆法系国家的“法定法官”原则，法官的审判权由法律赋予并且不能随意褫夺。但长期以来，多数法院并未认识到分案制度对案件管理的重要意义，只是从宏观的层面考虑法官获得审判权的途径，而忽视了法官如何取得对具体个案的审判权这一微观层面，法官们亦很少反思现行的分案模式是否合理，听由行政领导分配案件的制度与周围环境的高度统一导致大家习惯性地漠视问题的存在。因此，虽然如何获得对案件的审判权事关法官切身权益，但多数法官对分案制度改革却缺乏热情。在调查中，对于“你认为对现行分案制度进行改革有无必要”这一问题，选择“有必要”仅40份，占38％；选择“无所谓”的达52份，占50％，选择“没有必要”的13份，占12％(见图8)。
在改革方式的选择上，法官们也表现得比较保守。调查结果显示，对“如果进行分案制度改革，你认为当前最适宜采取的方式”这一问题，同意“继续采取指定分案方式，但应规范行使”的有49份，占44.5％；同意采取随机分案方式的共57份，占51.8％(其中选择“完全由立案庭随机分案”的有15份，占26.3％；选择“由立案庭随机分案，但庭长有权在特定情形下调整”的有27份，占47.4％；选择“由立案庭随机分案，承办人可申请立案庭调整”的有15份，占26.3％)；同意采取“其他方式”的有4份，占3.6％(见图9)。
(二)传统分案制度之弊端
诚然，传统的分案方式具有高效、灵活的特点，能充分兼顾案件类型、案件复杂程度、审判人员办案能力等各种因素，与当前我国法院的内部管理体制也是相适应的，但由于这种方式缺乏可以约束庭长分配权的客观规则，分配的过程实质上仅是由绝对掌握分案权的庭长根据主观意志最终给出一个结果而已，因此也就难免产生种种弊端。
首先，这种分案方式助长了“人情案”、“关系
案”的发生。虽然庭长在分案时也要考虑一些客观因素，但他几乎不可能一成不变地遵守约定，即使是最公正的庭长也不会觉得通常的分配标准是不可违背的。分案是庭长履行的一项重要管理职责，为了更好地实现管理，他至少会对自己认为不适宜某个法官审理的案件在循常例应该分给这个法官时进行调剂。何况庭长总是不断面临着外界对规则的变通要求，由于这种分配方式没有严格的强制性，他也难以抵御领导、同事或其他熟人的外来干扰，这是人治模式无法治愈的顽症。这种分案过程中的任意性缺陷为外界人为因素渗透到法院来，并通过分案环节影响公正审判留下了可乘之机。尤其在我们这个司法公信力还十分脆弱的社会，隐蔽而任意的分案模式无疑会增加当事人对司法公正的疑虑。
其次，这种分案方式也不能满足法官自身对公平的要求。因为案件总是有差别的，无论庭长采用何种方式分配，即使数量上平衡了，但案件的难易繁简也意味着法官工作量的区别，所以庭长个人作的决定几乎不可能令所有人满意，法官即便不“妄自猜测”庭长的公正性，也可能因为分到难案而向庭长抱怨，审判长分享分案权后更加重了这种不满。当然，我们不可能保证法官的审判任务绝对均等，但至少应当建立一个使法官在受领审判任务机会上保持公平的制度，以消除法官对工作负担是否平衡的疑虑，而这正是罗尔斯所述的“纯粹的程序正义”发挥作用的地方。
最后，此种分案方式令行政职能僭越了司法管理的主导地位，进而影响审判独立在法院内部的实现。庭长们通常会将分配案件作为控制和影响法官的最重要的手段。此处需明确一个前提，即中国的法官绝大多数是有办案需求的。因为我国的法官并无身份所自然携带的足够权威，因而法官只有通过办案方能显示出一种能人或有权人的优越感，才能得到社会的认可；何况办案数量也一直是我们考核法官的重要指标。既然有这种需求，而权威产生的重要资源又掌握在庭长手中，这就形成了一个可兹交易的空间，法官试图通过服从庭长而在分案时处于有利位置，庭长也可以凭这种权力的运作，形成对法官的掌控。这种隐藏而重大的影响力使得法官在审理案件时不得不考虑庭长的心思。因而在增强庭长对庭内法官管理能力的同时，也削弱了法官审判的独立性。没有了分案权，庭长的控制力无疑会降低，因此在调研过程中，多数庭长对分案制度改革的态度趋向消极。
二、对域外分案制度的考察
英美法系国家的法院向来比较重视案件管理，近年来对案件分配制度的改革方向是强化法官对诉讼进程的管理和控制。美国、英国、加拿大和澳大利亚等国有着相似的案件分配制度，传统上都实行所谓“总清单制度”，所有案件在受理后并不分配给一个固定的法官，而是先分配到一个中央库中，之后，这些案件按要求以及程序中的每一个步骤，在法官的面前列出，然后退回位于事件之间的中央库。通常来说，案件分配给当天有时间的法官，并且只能在事出偶然的情况下多列出一次。案件可以随机分配给任何有时间的法官或者按专业知识分配。但后来，人们意识到这种案件分配模式必然导致诉讼的迟延，因为几乎每个程序的法官都要重复花时间了解已进行的诉讼程序；因此，这些国家开始采用新的“个人诉讼事件表制度”。该制度的实质就是每一位法官负责从开始到结束管理各自的案件清单，目的是为了推动更积极和有效的案件管理，以便简化程序、鼓励尽快解决和更有效率地处理案件。这一制度是建立在向各法官随机分配案件的基础上的，法官负责自始至终管理案件，法官有权提出自己出于工作压力不能进行审理，但是，不能仅仅出于自己不愿意审理的原因而退出。
大陆法系国家普遍实行“法定法官”(Gesetzli-cher Richter)原则。德国法院总是在每年年终时由一个经过全院法官秘密选出的法官委员会来确定每个法官来年受理案件的类型。每个法院的工作安排都体现在一个被称为《工作分配计划》的文件之中，其中列出每一分庭的法官名单以及分配给该分庭的案件类型。《工作分配计划》由专门的官员负责执行，这个官员指定某一案件将被分配到哪一分庭。每一案件都有一个代表具体审理分庭的编号，然后这宗案件的全部文件被送达指定审理分庭的庭长。如果发生错分的情况，则有相应的程序进行纠正。
在法国，不论是普通法院系统还是行政法院系统，院长及各分庭庭长在案件分配方面都扮演着重要的角色。例如高级初审法院院长有权将案件分配给独议庭审理，此外，经诉讼方要求或者院长认为比较合理，已经分配给独议庭审理的案件可以转交给由3名法官组成的合议庭审理；最高上诉法院院长负责将法官分配到不同的分庭，决定每一分庭的权利，各分庭庭长则负责主持其主管分庭的司法程序，并负责将案件卷宗分发给手下的法官；国家行政法院司法分庭的庭长不仅负责将案件分配给各支分庭，而且还具有决定延期审判等单独行使的权力。
我国台湾地区的民事诉讼过去一直贯彻法定法官原则。原则上，所有的民事案件都按照法院预先确定的规则，通过电脑抽签分案的方式将案件分配给具体的法官受理(在台湾地区“高等法院”，某些案件可以不经抽签而直接按照收案顺序分案)。
我国澳门特别行政区《民事诉讼法》规定，分发的目的是遵循平均和随机的原则分配法院工作，案件的相关文件在经过分类编号后以抽签的方式随机分配，并将分配结果登记并公布。
通过上述考察，我们可以发现不同法系的国家和地区分案制度的区别很大，而且由于法律制度和传统法律文化的巨大差异。这些分案模式本身对我们并无直接的借鉴意义，但这些国家和地区无不为看似简单的案件分配设计了严格的程序，将其作为确保司法公正和审判独立的重要手段，这种对分案制度意义的认识是值得深入思考的。
三、对分案制度改革方向的思量
进行分案制度改革的目的，是克服传统指定分案模式的弊端，尽量减少人为因素对审判过程的渗透以确保司法公正，那么，总体的改革方向当然是实现分案方式的随机化，但在目前的司法构架下，笔者以为，还须将更多的因素纳入视线之中进行考量。
随机分案并不能从根本上防止司法不公。单从防止分案过程中出现“人情案”、“关系案”的角度考虑，采取随机化的分案方式的确能够起到保障“外观公正”的作用，可以在一定程度上消除当事人的疑虑。但若刻意将随机分案的设计拔高，让它承担防止司法不公的主要任务，则似乎赋予的期望值过高，不仅令其难堪重负，甚或成为法院的一厢情愿。事实上，在构建司法公正的体系中，随机分案方式主要的功能只是提供一个更为公正的外观，即确保形象公正，以尽可能消除公众的猜疑，但并不能从根本上防止司法不公。在这一问题上我们一定要有一个正确的指导理念。
一个不容回避的问题是：由于长期以来我国法官的职业准入门槛太低，导致法官的素质参差不齐，有的法官只能办一些较为简单的案件，而无力
办理复杂案件。实行随机分案后，一些案件便可能分配到无法胜任的法官手里，那么审判的质量和效率如何保证?这种问题在法治完善的国家几乎是不存在的，因为法官准入的门槛很高，基本上很少有法官办不了的案件，但在中国这却是一个长期无法改变的国情。另一个问题是，在我国，法官办案必须“追求法律效果与社会效果的统一”，而一些特定的案件由某些法官承办效果可能不太理想。譬如，让一位20来岁的未婚法官去审理一对60多岁老夫妇的离婚案件，虽然法律问题对这位年轻法官而言没有任何障碍，但案件处理的社会效果如何就多少有点令人担心，而这是随机分案无法解决的。
效率问题也是我们必须考虑的。案件有难易繁简之分，案件审理过程中会出现不同的情况，法官办案的节奏也有快慢，各种因素决定了法官们审理案件不可能做到“齐头并进”。在指定分案的模式下，庭长们通常会考虑各个法官在手案件的存量和办案进度分配案件，并适时进行调整，以提高全庭整体的审判效率，保持审判人员之间工作量的总体均衡。随机分案则通常是在审判人员之间进行轮序分案，缺乏灵活性，对积案较多的法官，案件仍会不停地分过来；对积案少的法官，又可能无法及时分到案件，从而导致审判人员之间忙闲不均，这也会在整体上降低了司法效率。所以，在审判人员之间积存的案件数量相差较大时，有必要以指定的方式改变随机分案的结果，对案件承办人进行调整。
再有，我们须注意“案件分配应与法院资源配置保持平衡”。例如，原本可以合并审理的案件，若拘泥于随机分案方式则可能由不同的法官审理，这显然是一种司法资源的浪费。此外，我们必须承认各个法官之间肯定存在差别，无论是整体业务素质还是业务的专精领域都会有所差别，如果不正确利用这种差别也会造成资源的浪费。人的精力毕竟有限，每个法官都不大可能成为浩如烟海的法律的全能专家，只可能在一个或几个小的领域内相对更精通，当他所精通的领域恰恰是大多数其他法官所不擅长的时，将这类案件分配给他是合适的，这会有助于效率的提高，所以专业化的分配应当作为随机分配的有益补充。这种方式是许多西方发达国家共同的选择，我国也有很多法院将特定类型的案件指定由专人或专门审判组织审理，并作为培养专业人才的一个途径或法院的工作特色。但我们必须注意要在更大的法官范围内扩大专家名单，若专家是准一的，此种状况长期持续将对司法公正和资源的公平分配产生潜在的威胁，而且，这种指定须控制在必要的范围内，如果不是明显会对多数法官造成困难的案件不应指定专家法官。
最后，庭长通过行政手段进行分案管理也并非一无是处。在实践中，人们已经充分认识到不能忽视行政手段在分案管理中的作用，即使在英美法系国家的司法改革中，人们也认为：“案件流程管理机制的关键在于法院首席法官和行政主管的支持和参与。”在美国，州低级法院首席法官的一项重要职责便是“负责将案件分配给恰当的法庭或法官。”基于我们的传统和司法体制的整体现状，通过行政化的手段可以使分案制度的意义得到更大的延伸。事实上，即便实行随机分案的法院也依旧选择了运用行政手段管理案件分配的过程，只是换了个方式，因为分得案件的结果最终会通过行政运作，表现为法官年底奖金的多少、能力的风向标以及职务迁升等筹码。
综合分析上述因素，笔者的结论是：在当前的国情下，分案制度改革的价值取向应当兼顾公正、效率和秩序，程序的设计既要约束分案主体以防止恣意，又要合理平衡法官的工作负担并促进审判效率的提高，同时必须符合现行司法环境的要求。总体方案应当是建立以随机分案为主、指定分案为辅的分案模式，即原则上，案件按照随机的原则分配，但在特定情形下，可以对随机分配的结果进行变更，仍通过指定分配确定案件承办人。
四、分案制度改革方案的设计
(一)是否对法官进行分类管理的问题
为了解决分案制度改革中面临的部分法官素质不高的问题，有一种观点认为可以在案件繁简分流的基础上对法官实行分类管理：一部分法官只审理简单案件，一部分法官专门审理复杂案件。笔者认为，法官的分类管理是一种趋势，亦赞同在具备相应条件时予以引入，但就目前总体的形势而言，实行法官分类管理的条件还不成熟：第一，对法官进行分类管理势必牵涉到法院人事管理体制改革，而现在进行体制方面的改革不仅阻力较大，也缺少必要的法律支撑。第二，在当前环境下，法官的待遇不会有大的提高，法官的收入也主要是依行政级别而不是工作岗位来体现差异，那么办理复杂案件的法官付出的心血更多，承受着更大的压力和负担，获得的却与审理简单案件的法官相差无几甚至更少，这肯定是不公平的。笔者在走访过程中。不少法官对此就颇有微词。第三，案件的繁简难易是相对的，要准确进行划分非常困难，在司法实践中，“1元钱官司”审理了几年的也并不鲜见。第四，如何对法官分类目前也缺乏科学的标准和依据。例如前面提及的，理论水平很高的年轻法官能够审理复杂的侵权纠纷，却可能处理不好简单的离婚案件，那么对这位法官当归入哪一类管理?第五，在无法大量淘汰的前提下，尽力提高法官的整体素质恐怕比区分法官的优劣更为重要。假若对法官分类管理，能力较高的法官总审理较复杂的案件，能力较低的法官始终办理简单的案件，将人为地进一步拉大法官之间水平的差异。
笔者认为，目前解决法官水平参差不齐问题的理想途径是有限制的指定分案。部分法官确实无力承办复杂案件的，可以通过庭长以指定分案的方式进行调整，前提是该法官必须向庭长提出书面申请并且申请书要归人卷宗，同时在案件数量上要设定限制，超过此限制将进行离岗培训。相信绝大多数法官宁可想方设法提高自己能力也不愿频繁要求庭长更换承办人。而且，如果真有法官总以自己无力审理为由申请重新分案，就已表明他无力胜任法官职位，淘汰他不仅理所当然，还有事实依据。
(二)具体规则的设想
首先，要合理配置分案职责。应当有一个专门机构或专人来组织实施案件的分配，并确保制度得到严格的遵守。在我国现有“立审分离”的结构下，由立案庭统一按照随机原则分配案件是完全可行的，并且可以保证效率，若交给各个庭长组织实施，会增加监督的难度和管理的成本。特定情形下的指定分案职责则仍然应由各业务庭的庭长保留，因为庭长最了解各个业务庭的情况，而且如若将指定分案的职能也交给立案庭，会导致权力过分集中，容易滋生新的问题。在调研中，这种改革方式亦得到多数支持实行随机分案的法官认可。需要特别注意的是，依分案程序公正之要求，院长、庭长也不得有意选择案件办理，院长、庭长审理案件原则上仍随机确定，确因履行监督指导职责之需而选择某一案件审理的，必须书面说明理由并附卷，且案件限于重大、疑难复杂或有典型意义者，以防在分案上搞特殊化，影响分案制度整体上的公正。当然，
我们还要加强对随机分案过程操作者的监督，比如定期统计公布各人分得案件的数值和组成，以监督分配是否严格依照规则进行。
其次，要实现分案方式的随机化。法院可以通过分析本院各类岗位人均收结案水平来确定每个法官的基本办案指标，同一岗位同一指标，同一岗位的法官按姓氏笔划排序后进行论序分案，并且案件应优先分配给办案指标高的法官。考虑到庭长需要履行其他行政管理职能，为合理减少其审判任务，庭长的办案指标应当适当降低。立案庭首先应当确定待分配的案件应由哪个业务庭审理，然后将该业务庭待分配的所有案件依立案案号重新顺序编号，每一编号对应一个案件，再从编号中以抽签的方法随机确定法官将要承办的案件。确定承办人后由各庭内勤领取案件材料，并交庭长分发给各承办人。为防止立案人员有意将某一案件推迟立案以达到将该案分配给特定人员的问题发生，应规定立案人员在接收材料时必须在专门的登记簿上记载接收时间(要准确到分)，立案案号必须根据接收材料的先后顺序编号，且立案人员与分案人员不能是同一人。条件许可的情况下，以确定的电脑程序来自动完成上述随机的分配过程效果会更好，因为在防止舞弊方面，机械的电脑永远比人脑更值得信赖。可以考虑与软件公司合作，通过对目前使用的“法院综合信息系统”进行改造的方法实现随机分案的自动化。笔者建议由最高法院统一组织开发电脑随机分配程序，要求全国法院统一安装使用，这样成本将会大大降低，绝大多数法院都会有能力实施新的分案制度。
最后，特定情形下仍应采取指定分案方式。在下述情形下，庭长可以对随机分案的结果进行调整，另行指定承办人，但庭长须书面叙明理由并附卷以备查：1 审判人员之间积存的案件数量相差较大且影响到全庭的审判效率，具体标准可由各个法院根据收案数量等实际情况自行确定；2 特定类型的案件需由专人或专门审判组织审理，具体的案件类型及人员名单由各法院自行确定并在本院进行公示；3 依法应当或者可以合并审理的案件；4 两个以上的案件相互之间存在牵连关系，指定给一人审理更能保证公正与效率的。基于下述原因，审判人员可以向庭长书面申请更换承办人，是否同意由庭长审查决定：1 案件疑难复杂，本人难以胜任；2 案件由本人审理可能影响实际效果且确有正当理由；3 本人依据法律及有关规定应当回避。对于前述第一、二种原因申请更换承办人的案件数量必须有所限制。为保证案件流程管理信息的准确，通过指定方式变更后的分案结果应当及时报立案庭备案。
1会计委派制述评
会计委派制并没有进行严格的学术定义,一般是指由政府有关部门,包括财政部门、国有资产管理部门和经贸委等部门,向社会公开招聘会计主管、财会机制负责人和一般会计人员,经考核录用后,派到需要进行监控的单位从事财务会计工作。这一制度时下正在不少地区积极试行,如湖北、四川、江苏、重庆等地,并在全国范围内推广。从我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度的长远战略来看,“会计委派制”不是我国会计人员管理体制改革的主流价值取向,因为它存在以下缺陷:
1.1会计委派制违背了现代企业制度的基础和根本要求[1]
建立现代企业制度是我国企业改革的价值取向,独立的法人财产是建立现代企业制度的基础和根本要求。现代企业依靠独立的法人财产具有了“独立的人格”。这种“独立的人格”使现代企业不服从行政权威,而服从于市场权威,使现代企业对行政命令产生了“抗逆机制”,以维护单位和投资者的合法权益,进而在现代企业内部形成了一套客观、有效的约束机制和激励机制。现代企业制度最根本的要求是现代企业必须是自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展的法人实体。因此,不能将产生于企业内部管理需要,服务于企业管理,企业有机组成部分之一的职能机构———企业会计与会计机构独立出去。会计委派制割裂了会计与企业之间天然的血缘关系,与现代企业制度水火不相容,是会计委派制最根本的缺陷。
1.2会计委派制违背了现代企业制度责任与权利的统一关系,将会计人员置于“两难”的尴尬的境地
衡量一种企业制度是否是现代企业制度,是否符合市场经济体制的要求,关键的一点是看这种企业制度是否体现了现代市场经济体制责任与权利相统一的本质要求。现代企业管理的一般原则认为:一个人或组织不能接受来自于两个以上的命令来源。因此,会计委派制能够实现的前提条件必须是国家与企业的双重领导机制能够协调一致,形成事实上的一个命令源。会计委派制一方面意味着权力结构在很大程度上的外倾化,另一方面意味着动力结构基本内倾化。权力结构和动力结构的脱节,导致了企业会计人员责任与权利的脱节,在现代企业制度下,企业与国家在利益分配、目标、管理等诸多方面存在矛盾,当国家与企业存在矛盾时,委派的会计人员怎么办?倾向国家就可能被“炒鱿鱼”或“穿小鞋”,偏向企业又与会计委派制的初衷相悖,会计人员必将处于两难境地。
1.3会计委派制与《会计法》立法宗旨相悖,是对会计监督的误解
提出会计委派制的一个重要原因是会计监督乏力导致会计信息失真严重。根据《会计法》,企业内部会计监督作为一种经济监督形式,主要是衡量和评价企业内部其它管理控制行为的有效性。企业内部会计监督的成败并不取决于会计本身,而取决于决策机构对会计的认识程度、利用程度和信任程度,取决于决策机构对会计合理化建议的采用率。根据《会计法》,我国会计监督体系是由司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督四部分组成。司法监督主要通过司法机关对违法会计案件的判决来维护法律的尊严,保证会计行为依法进行。如对“琼民源”聘用的会计班文绍提供虚假财务会计报告罪的司法判定。[2]行政监督主要是政府有关机构通过服务和支持等方式约束规范会计行为,这主要体现在对注册会计师的管理监督上。社会监督主要是会计职业人员和自律性组织通过业务活动来矫正会计行为,从而起到维护会计秩序的作用。社会监督的主体是注册会计师和会计师事务所。单位内部会计监督主要是指会计机构和会计工作在单位“管理层”的授权下,对单位的财务经济活动进行监督控制,对授权“管理层”负责。《会计法》突出了内部控制的要求,体现了单位负责人对法律负责、单位其他人员对单位负责人负责的立法基本精神。形成我国目前会计监督不力的根源在于企业内部监督承担了部分行政监督和社会监督职责,这是一种“错位监督”,这种“错位监督”是使会计人员处于两难境地的根源。为强化会计监督力度进行会计委派是对《会计法》会计监督体系的误解,没有抓住问题的关键和本质。只是一种权宜之计,而非定国安邦的长久战略之策。
1.4会计委派制实际操作问题
1.4.1企业会计人员的身份问题
会计委派制意味着会计机构中的负责人、主管会计和会计人员不再属于企业,而是属于政府或者其职能部门的委派人员。企业财会人员就由企业的“内当家”变成了企业的“外管家”,其工作范畴属企业财务,身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中,企业的高层管理人员(诸如董事、监事、经理)必然对委派人员怀有戒备之心,要么违背委派初衷,与企业管理人员“同流合污”,要么被架空,认认真真做假账。
1.4.2委派人员的工资福利等待遇问题
企业经济效益有好坏之分,则其所属的会计人员待遇也应有差异。如果委派人员按原标准执行,则工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷标准进行,则原经济效益好的会计人员不愿接受委派;若委派人员的开支纳入国家预算,统一收取,势必倒退回到以财政代替财务的尴尬境地。若要以行政手段强制“均贫富”,按统一的标准执行,则委派会计人员势必吃“大锅饭”,无法体现“效率优先,兼顾公平”的市场分配原则。
1.4.3机构设置庞大的问题
会计委派制后,财政部门对会计工作管理变为直接管理,会计人员的考核、提拔、培训、交流、资格认证等都需要有专门的班子和人员负责,原财政部门下属的会计管理机构设置必然增加,不符合政府是“守夜人”的经济学理念。
1.4.4委派会计人员业绩考核和考评问题
委派会计人员是由委派单位提供证明,写出鉴定,还是由会计局直接考核;考核和考评采取什么样的措施和方法,考核和考评成绩优秀或不合格的会计人员如何奖惩等问题,很难确定科学的方法与措施。
1.5会计委派制忽略了以注册会计师为主体的社会监督体系的作用
现代企业制度在客观上要求建立以注册会计师为主体的社会会计监控服务体系。注册会计师作为市场经济条件下不拿薪水的“经济警察”发挥着越来越重要的作用,受到各国政府的重视和支持。为进一步提高我国国有企业会计报表质量,加强注册会计师的作用,财政部制定了《国有企业年度会计报表注册会计师审计暂行办法》,企业1998年的年度会计报表不再实行财政审批制度,实行注册会计师审计制度。[3]
1.6会计委派制与转变政府职能相矛盾
在市场经济条件下,政府对经济的管理由直接管理转变为间接管理。为实现财政监督方式的转变,国务院决定取消在全国范围内连续开展13年的财税物价大检查这种直接监督形式。正如财政部纪检组长金莲淑指出“取消大检查,不是取消或弱化财政监督,而是调整财政监督的方式,更好地履行财政监督职能。”[4]有些人认为强化政府管理职能就应对会计人员进行委派是错误认识。市场经济条件下,政府对会计的管理已经转变为间接管理(主要是通过制定会计法规,颁布会计准则;通过对注册会计师独立审计的支持与约束;对会计案件的审判等手段来完成。)
1.7“会计委派制”存在的其它问题
1)割裂了会计核算和会计监督两项基本职能的内在关系:会计的核算与控制职能是相辅相成、不可分割的。没有核算,控制就失去了依据;反之,没有控制,核算就没有真实性。
2)为加强会计监督对会计人员进行委派,那么,为加强统计监督是否需要对统计人员进行委派呢?为加强国有资产管理与监督是否需要对厂长、经理们进行委派呢?
3)会计委派制缺乏法律依据,与《公司法》等法律矛盾。
4)与国际惯例不协调,其他国家政府没有介入对企业会计人员的管理,会计人员的聘用、职务、待遇、升迁等由企业自行确定。[5]
诚如刘玉延副司长指出的那样,“会计人员委派制”既是理论问题,又是实践问题。它的提出和实践是受一定环境因素制约,不能全盘否定,更不能认为它是灵丹妙药,适合于所有的企业、事业单位。我们认为,“会计人员委派制”仅适合于行政事业单位、中小型国有企业、乡镇企业和村级单位和企业集团对下属企业,不适用于现代企业制度的代表———股份有限公司和有限责任公司以及私营企业、外商投资企业。
值得指出的是:向国有企业委派财务总监,根据《公司法》等相应法律法规应属于投资者委派监事,属于公司治理结构中的监事会范畴,不应属于委派会计人员范畴,有不少同志将两者混为一谈。[6]有关委派财务总监的问题将在审计运行机制中进行研究。
综上所述,会计委派制是高风险的改革方案,不符合我国经济体制改革目标,与建立现代企业制度背道而驰,不应成为会计人员管理体制改革的主流目标,我国会计人员管理体制必须从我国国情出发,根据《会计法》的立法宗旨,建立有中国特色并与我国经济体制改革相适应的“立法主导型”会计人员管理体制。
2“立法主导型”会计人员管理体制运行机制新模式
“立法主导型”会计人员管理体制主要包括以下几个方面的内容:
2.1宏观措施国务院财政部门与其它部门运用立法手段,通过颁布实施统一会计制度和会计准则体系,认定会计人员从业资格等,政府部门与会计职业团体相结合的宏观会计运行机制。《
会计法》第七条规定:“国务院财政部门主管全国的会计工作。”明确了全国会计工作的主管部门是国务院财政部门。财政部门主管会计工作的手段在社会主义市场经济条件下,应是以间接管理为主的“立法主导型”模式。在这种模式下,国务院财政部会计司的主要职责是:
1)负责制订、完善国家统一的会计制度和会计准则体系,为社会主义市场经济体制下会计系统的协调运行创造条件。《会计法》第八条规定:“国家实行统一的会计制度。”实行统一会计制度有利于提高会计信息的可比性,而且按统一会计制度进行企业会计核算,相对比较容易,简单,主要适用于非上市企业;会计准则体系是按会计要素、分经济事项制定,对某个会计要素或经济业务所涉及的定义、特征、确认、计量和披露等进行阐述,主要适用于会计事项复杂,经营规模较大,股票上市交易的股份有限公司。“似应考虑上市公司采用会计准则形式,中小企业采用会计制度形式;”[7]
2)积极与立法部门合作,完善会计法律、法规体系。社会主义市场经济本质上是一种法治经济,为此必须加快会计法律、法规的制定和完善。国务院财政部门应为会计法律、法规以及相关法律法规(如《税法》、《公司法》、《证券交易法》、《商法》、《会计法实施细则》等)涉及会计内容的制订和修改提出建议。通过法律手段对会计工作和会计信息披露加以制约和规范,强化对会计工作的宏观指导,依法惩处违法行为,为会计行业的发展提供服务;
3)负责我国会计发展的战略性研究,预测我国会计发展的前景和趋势,及时、合理地制订、完善统一会计制度和会计准则体系,尽快解决我国会计研究中理论与实践脱节的矛盾问题;
4)负责国际会计发展趋势及对策研究,将我国会计与国际会计的发展有机地结合起来,协调好我国会计的本国化与国际化,为加入“WTO”后,我国企业和会计行业参与世界分工与合作创造条件。
社会主义市场经济体系客观上要求建立司法监督、行政监督、社会监督和企业内部会计监督相结合的监督管理体系。以注册会计师和会计师事务所为主体的社会监督体系,依据《注册会计师法》和独立审计准则,接受客户委托,独立、客观、公正地执行查帐、审计和咨询服务业务;财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照法律、行政法规规定的职责,对有关单位的会计资料实施监督检查(《会计法》第三十三条);各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度(《会计法》第二十七条)。3种监督管理体系相互结合,形成强有力的监督机制。同时,建立司法监督体系,加大对会计违法案件的惩处力度,推动会计工作规范化水平的不断提高。
在社会主义市场经济体制条件下,应大力发挥会计职业团体的作用。国务院及地方财政部门对会计工作的管理不可能过细、过多,应大力发挥会计职业团体的积极作用。我国会计职业团体(如中国会计学会、中国注册会计师协会等)应是非营利组织,其主要作用是负责会计管理日常工作。诸如组织注册会计师资格考试和评定工作;组织会计专业技术资格考试;组织实施会计专业继续教育;制订颁布实施会计人员职业道德标准;对违反职业道德标准的会员进行处理(触犯刑律的,依法惩处);协调会计行业、会员之间的矛盾等。与国外发达国家的会计职业团体相比,我国的会计职业团体数量比较少、规模比较小,应大力发展诸如高级会计师协会、管理会计师协会等民间会计职业团体。
2.2微观上:会计人员和会计机构是企业管理人员和职能部门
会计人员须取得相应会计资格认证后,由企业根据客观需要聘请。“单位从事会计工作的人员,必须取得会计从业资格,持有会计从业资格证书。”[8]被聘请的会计人员依法为单位服务,向单位相应经理层负责。被聘请会计人员的工资关系、人事关系以及组织关系等属单位权限范畴。会计人员在国家统一会计制度、会计准则体系的约束下,遵守会计职业道德规范,在不违反国家法律、法规的前提条件下,有权根据单位相关利益者的偏好,进行资金、财产、成本、费用和利润等的会计核算,有权根据单位内部和外部信息使用者的需求编制各种会计报表。单位对外编制的财务报告经注册会计师审计后,应作为单位纳税、贷款等的依据。会计责任应分为两类:有意过失责任和无意过失责任。前者指会计人员及单位负责人由于获利动机驱使,有意违反会计法律、法规的规定造成的会计责任。根据《会计法》,单位负责人是会计行为的第一责任主体。后者是指由于会计人员个人原因(如会计业务不熟、自身贪污受贿等)形成的会计责任,此类责任会计人员为第一责任主体。若分不清责任主体,单位负责人是会计行为的第一责任主体。
“立法主导型”会计管理体制框架以社会主义市场经济体制为背景,基于如下考虑:
1)体现市场经济体制宏观调控和微观搞活的基本指导思想。这种管理体制既有利于政府对全国会计事务的宏观调控,又有利于单位会计工作为单位经营管理服务,实现政府职能转变,为建立现代企业制度服务;
2)理顺企业会计与国家财政的关系。建立“立法主导型”会计管理体制有利于财政部门集中精力,从国家宏观调控的角度出发,运用财政杠杆和财政政策,优化资源配置,提高资源使用的经济效益和社会效益,更有利于企业会计在国家的宏观调控下实现自我管理和自我发展,更好的为企业生产经营管理服务;
3)与国际惯例协调。大多数国家对会计事务的管理,也采用“立法主导型”管理模式;
4)有利于“抓大放小”;[9]
5)建立“立法主导型”会计管理体制运行机制与实行会计人员委派制运行机制相比,其改革成本、风险都较小,而且与我国社会主义市场经济发展和建立现代企业制度大方向一致,是现实和理性的必然选择。
需要指出的是:此运行模式将游戏规则制定权赋予宏观会计运行机制,而将具体从事会计工作,从属于企业的会计人员的管理权限赋予微观会计运行机制,使企业会计人员回归企业,使会计机构和财务机构等一样,成为企业管理中的一个职能部门,体现企业行为,维护企业利益,这符合现代企业制度运行机制中的游戏规则。
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论文摘要：在司法实践中，侦查程序一直备受重视。从某种层面上讲，真正决定犯罪嫌疑人、被告人命运的程序不是审判，而是侦查。然而，在刑事司法实践中，犯罪嫌疑人因侦查机关的违法行为遭受侵害的现象却屡禁不止，笔者试图从保障犯罪嫌疑人权利的视角出发，通过对我国侦查制度中出现的若干问题进行分析，认为建立法院对侦查行为的司法审查制度才是真正实现司法公正，建构一个使犯罪嫌疑人等利害关系人有效、平等对抗国家权力空间的有效途径。
在司法实践中，侦查程序一直备受重视。我国《刑事诉讼法》规定，侦查权只能由依法具有侦查权的机关即法定侦查机关行使；依法不具有侦查权的其他任何机关、团体和个人都被禁止行使侦查权。而且“只有通过犯罪侦查，才能查明案情，查获犯罪分子，对其追究刑事责任，并为人民法院的审判提供充分的材料租根据”。从某种层面上讲，真正决定犯罪嫌疑人、被告人命运的程序不是审判，而是侦查。由此，侦查机关便享有了进行专门的调查工作和针对犯罪嫌疑人实行强制措施的权力，如搜查、拘传、拘留、逮捕、扣押等一系列的处分权。然而，从刑事司法实践中的实际运作效果来看，却存在许多不足和缺憾。无论是之：甫沸沸扬扬的“孙志刚案件”，或是时下网络热词“躲猫猫”，侦查机关随意施暴，超期羁押，甚至还有嫌疑人惨死在审讯室里或者被讯刑后跳楼自杀的情况却是屡禁不止，这就不能不让人去反思我国的侦查程序制度是否存在着缺陷?笔者试图从保障犯罪嫌疑人权利的视角出发，通过对我国侦查制度中出现的若干问题进行分析，认为建立法院对侦查行为的司法审查制度才是真正实现司法公正，建构一个使犯罪嫌疑人等利害关系人有效、平等对抗国家权力空间的有效途径。
一、侦查行为司法审查制度的理论——实践视角
目前，不同层面的理论界对侦查行为的审查制度的主要观点有以下几种：1．由法院行使司法审查权，不仅逮捕的权力应当划归法院，而且搜查、扣押等强制侦查措施，原则上也应当经过法院批准，侦查机关只享有紧急情况下的拘捕权和采取强制性侦查措施的权力，且事后也必须经过法院的审查确认。2．将公安机关适用的搜查、扣押和拘留等交由检察机关批准；对于逮捕的决定，应当赋予当事人申请法院审查的权利。3．将部分案件强制性措施的审批权由检察院行使，只是检察院批准实施的侦查措施最终仍需接受法院的司法审查。笔者认为，由于检察监督自身的局限和法院司法审查的合理性，决定了随着我国司法体制改革的不断完善，由法院行使对侦查行为的司法审查权将是一个从理论视野逐步纳入到司法实践的合理路径。
(一)检察监督的局限性。
立法层面上，从我国《刑事诉讼法》第76条、第87条等条文中不难看出，对该类问题的规定都过于原则，如对监督的权利、责任、义务等，都没有做出明确规定。与此同时，人民检察院使用的《检察建议书》、《纠正违法通知书》、口头纠正意见等纠正违法的方式，也并没有在《刑事诉讼法》或相关司法解释中对其适用范围、法律效力、保障措施等作出具体的规定。由于法律没有明确侦查活动监督的法律效力和保障措施，监督制度往往因缺乏严肃性、权威性和实效性而难以有效地落实。
司法实践层面上，目前，检察监督主要是事后监督，即通过查侦查机关报送的刑事案件材料来获取侦查活动监督线索，而且检查工作也只是对卷宗材料进行书面审查。但在实际工作中，由于犯罪嫌疑人的法律观念淡薄，或惧怕心理等诸多原因，侦查机关对犯罪嫌疑人进行的刑讯逼供、引供、诱供等违法行为，检察机关是难以发现的，即使开展调查，也丧失了最佳查证的时机。另外，从结构上看，侦查是控诉的准备阶段，侦查职能实际上是控诉职能的一部分，两者在性质上都属于刑事诉讼控、辩、审“三方组合”中的控诉方，因此，站在辩方立场上看，检察监督本质上是一种同体监督机制。由于缺乏有效的外部制约，公安随意拘留、非法搜查、扣押等违法侦查行为得以普遍存在。
(二)司法审查的正当性。
首先，在我国，涉讼公民在侦查中的地位本就极其脆弱，而司法救济是其最可以信赖的、但又极为有限的权利救济途径之一，如果连这为数不多的救济途径也被切断，那么公民在侦查中的地位就会更加无助。由于缺乏法官介入侦查、控制侦查的司法审查机制，侦查程序的结构呈现出了一种侦查机关及其相对人的两方组合形态，侦查机关(公安机关、检察机关)完全控制着侦查程序的运行，而嫌疑人在侦查中的地位相对化、客体化。
其次，我国法律上对逮捕的理解上，不仅包含了强制到案的含义，更重要的是有较长时间剥夺自由的状态，实质上类似于西方国家的“羁押”。而决定羁押的权力，既不属于法律监督权，也不属于侦查权，而属于一种程序性裁判权，如果在赋予了检察机关崇高宪法地位的中国，再把拘留、搜查、扣押、逮捕等强制侦查行为的司法审查权全部交由检察机关行使，那不仅个人的人身自由难以获得有效的保障，而且整个社会的权益也将面临新的威胁!另外，即便法院在目前条件下并不比检察机关具有更高的社会信任度，但法院毕竟是公认的裁判机关，由法院行使司法审查权更加符合正当程序的精神。
二、侦查行为司法审查制度的现实图景
随着国际交流的加强和诉讼民主化的发展，两大法系在侦查程序的设计上牙始不断借鉴与吸收对方的有益经验，并在一定程度上走向了融合。在侦察行为司法审查制度上，主要表现出下列发展趋势：
1．普遍通过司法裁判程序对侦查活动进行制约。即法院通过当庭的直接、言词、辩论、集中的证据调查完成对事实的认定，作出独立自主的裁判，对侦查活动进行最终的司法审查。通过这种司法审查，使得侦查活动在法庭审判乃至司法救济阶段仍能受到司法机构的继续制约和控制。
2．将逮捕行为与逮捕后的羁押予以区分，前者被设计成保证嫌疑人到场或到庭的行为手段；而后者被作为一种羁押状态，且两者在适用条件和程序上严格分离，对审前羁押实施严格的司法控制，并确立了一系列旨在替代羁押的强制措施，如保释制度。
3．辩护律师在侦查中的参与范围不断扩大。除个别国家外，大多国家都允许和通知辩护律师在警察或检察官讯问嫌疑人时可以直接参与。而且，辩护律师有权与在押的嫌疑人进行秘密的会见与通讯、有权阅览案卷材料、有权独立开展一系列调查取证活动。
三、侦察行为司法审查制度的理想图景之重构
我们正处于一个以多元化、全球化为特征的高度复杂性与开放性的世界。在多元开放的社会，市场经济制度与法治国家体系的确立，表明全权国家正逐渐退出在非常时期掌控本应属于市民社会生活的领域，对话将取代对抗，和谐共存原则将取代你死我活的复仇法则。法律并非一系列强加于所有法律客体之上的专制而横蛮的实体规则，而是为解决各种冲突的过程。事实上，生硬而严厉的刑事惩罚并不必然是消除危险行为、维护公共秩序的一种合适、有效方法，更好地考虑那些受影响的社会利益，重建社会关系才是最理想的维护良好公共秩序的主要手段。由此，法律也必须应加强对公民合法权利的保障。通过对我国构建侦查行为司法审查制度的必要性和可行性进行分析后，笔者认为，应该在结合中国司法实际，借鉴外国经验的基础上，针对性的进行改革。具体包括以下几个方面的内容：
(一)真正树立司法中立理念。
即使在社会体制转型的今天，政治意志仍然在一定程度上统摄司法主体的理念，司法仍然难以与政治相区隔，总体上难有中立可言。另外，受传统文化、伦理等因素的影响，法官作为“官员”，往往还具有父母官的情结，对富人与贫民、集体与个人之间的诉讼，往往采取偏倚的态度，司法中立往往被边缘化。然而，“司法权作为裁判权是在两造间裁决的权力，它本身不能为两造中的任何一造所用，不应当成为两造中任何一造的工具，它应当是两造的‘公具’，而不应成为任何一造的‘私器’。因此，无论是纠纷的解决还是公正的实现，都必须存在一个基本的前提，即具有一个中立的裁判者。
因此，笔者认为，当司法独立被赋予过于浓厚的政治色彩而显得格外神秘、敏感之际，进一步将司法中立的理念制度落到实处，对于构建侦查程序中的司法审查制度无疑是个有效的路径。如在构建侦查行为的司法审查机制时，明确侦查行为司法审查的范围和程序，不仅要把涉及限制和剥夺人身自由的强制侦查措施纳入审查的范围，也要把涉及对物和对公民隐私权的强制侦查措施纳入审查的范围；侦查机关采取任何涉及公民权利的强制侦查行为，都必须有侦查机关事先向法院提出申请，由法院签发许可令状，才可以实施，但如遇有实施严重犯罪行为的现行犯等紧急情况的，也可以采取相应的强制侦查行为，但事后必立即向法院报告等。
(二)明确定位检查权范围。
从世界范围来看，各国对公安、法院和律师的定位都大致相同，但唯独对检察权的定位到目前却是最具争议的一个。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”第131条规定：“人民检察院依照法律独立行使检察权”。我国检察机关在刑事诉讼中既行使公诉权义行使法律监督职能，算是当今世界较为特别的一个。
在现代法治国家中，检察机关的主要职责是追诉犯罪，使罪犯受到相应的刑罚处罚和维护公益、监督法律实施。从国外情况看，由于检察机关并不具有作为裁判官的基本特性——中立性、被动性、公开性等特征，所以，无论是英美还是法德，都没有赋予检察机关司法审查权。但在我国，将检察机关作为司法机关，并赋予其法律监督的职能，却是宪法的规定，并且已经实施了几十年的时间，因此在短期内彻底改变是不现实的。由此，对于我国检察机关的宪法定位与法院行使司法审查权之间的矛盾，仍需要我们结合国情，进一步深入研究。
(三)设立侦查行为司法审查制度的配套措施
真正树立司法中立的理念，还需要一系列与之配套的措施。如实行法官的职业化和精英化。法官只有具有较高的素质，才能胜任高度专业化的司法工作，才能保证侦查行为司法审查工作的质量和效力，才能使司法真正成为社会正义和公民权利的庇护者。如建立合理的证据排除规则。虽然我国刑诉法第43条及最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第61条的若干规定表明我国已经确立了非法证据的排除规则，但事实上并不完善，对于非法羁押、非法搜查、扣押所获得的证据却并未列于排除之内，仍可作为定案根据。在国外，对收集证据的违法行为一般先由辩方举证，但标准较低，只须有可成立的理由即可，然后，对追诉官员就收集证据的合法性的举证责任转向控诉一方，其目的在于保障程序的合法性、正当性，防止侦察人员滥用职权，侵犯公民的基本权利。与此同时，如不得强迫自证其罪、证据开示、侦羁分离等制度的确立，对建立侦查行为的司法审查制度也是十分关键的。
目前，我国个人所得税在运行过程中，还存在着一些问题，需要尽快找到合理的解决方法与对策。文章指出，要通过建立科学有效的所得税征管体制，不断完善相关配套措施，进一步强化监督机制，从而使我国个人所得税更加科学、合理、公平、公正。
关键词：
个人所得税；改革；公平；合理
近年来，我国个人所得税在运行过程中，暴露出一些问题，需要尽快找到合理的解决方法与对策。应该通过建立科学有效的所得税征管体制，不断完善相关配套措施，进一步强化监督机制，从而使我国个人所得税更加合理、公平。笔者拟在本文中对此问题进行探讨，旨在引起相关部门与有识之士的重视，进一步改革与完善我国现行个人所得税，研究并制定科学、合理、公平、公正的对策。众所周知，个人所得税是一个具有世界性的非常重要的税种，在许多国家被普遍地采用。个人所得税在全部税收中所占的比例一般都在15%以上，在缩小贫富差距、调节经济发展、调控收入分配等方面具有非常重要的作用。进入21世纪以来，经济全球化、一体化的步伐越来越快，我国居民的收入来源也越来越呈现出多样化、复杂化的现象，各种内容的收入纷繁复杂，各种矛盾不断涌现，现行的个人所得税已无法完成应有的职责与目标，必须通过深入调查研究，做好顶层设计。
一、目前我国个人所得税征收中存在的问题
问题之一：劳动所得重征税、资本所得轻征税。按照我国现行的个人所得税，主要问题表现在以下方面：其一，对于工资、薪金即“非独立劳动所得”是以5%~45%的超额累进税进行征税，而对于劳动报酬即独立劳动所得则按2%的比例进行征税，如果是一次收入特别高则进行加成征收。其二，对于生产、承包或者是承租经营所得，按照5%~35%的超额累进税征收。其三，对于股息、利息财产转让所得以及红利、财产租赁等资本所得按2%进行征税。这样的税率设计直接表现为劳动所得重征税、资本所得轻征税，对于绝大多数靠劳动所得养家活口的工薪阶层来说，的确难以体现公平、公正的税收原则。问题之二：按月、按次分项计征，导致顾此失彼、税负不公。我国个人所得税法规定，实行统一的按月、按次计征税负。这样的结果直接导致绝大部分仅仅依靠工资、薪金单一收入渠道的工薪阶层承担照章纳税的重任，而一些收入渠道多样化、复杂化的人群则可以避开征税环节，少缴或者不缴；同时，由于规定必须按月计征，相对于一些收入比较集中的人群就征税偏重，而收入相对平均的人群则计征偏轻。问题之三：无法核实应税所得，导致大量税收流失。市场经济体制下人们的收入错综复杂，尤其是由于我国目前的收入渠道多元化、没有一个统一的能够充分反映纳税人全部收入的银行账号，收入现金额度大，再加上一些不法收入往往是避开银行进行的，难以被税收监管部门所发现。因此，税务机关无法正确核实每一位纳税人在一定时期内所取得的应税收入，其结果会导致大量的税收流失。这样做的结果必然是使按月领取收入的工薪阶层成为了缴纳个人所得税的主体，据有关部门统计，我国工薪阶层中低收入者税收贡献率在65%以上。却使一些现金收入大大超过工薪阶层的高收入人群避开了缴税环节，无法体现个人所得税的调节功能，严重损害了劳动者的合法权益，使个人所得税出现了逆向调节现象。问题之四：税收机制有待完善，缺乏必要的代扣代缴环节。近年来，由于百姓理财意识高涨，各种非金融机构信吸纳的集资款、股金抑或是一些单位发放的年终奖、集资利息等远远超过了纳税限额。但是由于税收机制存在着许多漏洞，特别是缺乏必要的代扣代缴环节和有效的监督机制，一些部门和单位无视税法所规定的代扣代缴义务，因此造成许多应交应纳税大量流失，从而造成新的不平等。
二、应该如何采取有效的对策
关于前文所探讨的问题，近年来已经得到了相关部门的重视，并且正在采取积极有效的措施。但是，究竟是调高个人所得税的起征点，抑或是降低个人所得税的起征点，说法很多，观点也很多。一些专家认为，在发达国家个人所得税所占的比重很高，而在我国仅仅占6%左右，因此，不能再提高起征点了；另外有一些专家则认为应该降低起征点，因为与一些发达国家相比，我国的起征点偏高。在究竟是调高抑或是降低个人所得税起征点问题上，笔者认为，不能简单地采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，而应该深入调研，接好“地气”，真正了解问题的症结所在。其一，在一些发达国家个人所得税所占的比重的确很高，但是我们必须看到，这些发达国家的流转税在整个税收体系的比重中却非常之低。比如，美国和日本这两个发达国家流转环节中的税收仅占整体税收的18.6%和16.8%，而我国来自增值税、消费税以及营业税等流转环节的税收竟达到了70%。这一数字充分说明，如果我们坚持不调高个人所得税的起征点，继续保持高额的流转税，其结果必然导致公民的税负进一步加重。其二，与发达国家相比，我国现行的个人所得税起征点虽然偏高，但是，他们的个人所得税申报方式与我们有很大的不同，比如日本是根据每个家庭成员的多少来计算个人所得税的起征点；美国则是按照每一个家庭成员全年收入相加计算应缴纳的所得税，并且按照所赡养的孩子人数，确定退税抵扣，孩子越多，退税就越多，这在一定程度上保证了公民基本生活的需要。在我国个人所得税征收问题上，并没有体现每一个不同家庭的子女抚养、赡养老人、大病减免以及教育、残疾人等问题。因此，个人所得税的改革与完善，不能仅仅盯在起征点上，而是需要做好顶层设计，让征收税率更加科学、透明，以每一位公民能够看得见的方式来征税，一方面大幅度降低流转税率，实行法定免税、申请降税与退税制度；另一方面，提高公民的纳税人意识，加大对财政支出的监督力度，减少一切不必要的开支，让纳税人的每一分钱都“用在刀刃上”。
1.要进一步加大宣传力度，努力提高纳税人的纳税意识。国家、社会的经济发展与每一个公民积极纳税密不可分。要采取各种措施加大宣传力度，让每一位公民都能够认识到“依法纳税光荣，偷税漏税可耻”。积极主动地向税务机关申报。税务部门与税务人员要不辞辛苦，深入第一线，认真掌握纳税人的相关资料，建立健全征管制度，为广大纳税人提供便利条件，全心全意地为纳税人服务。同时，要做到奖惩结合，对能够按时、准确申报收入情况、积极纳税的公民，要给予表扬，并提供世界通用的“蓝色”通道，在一定的条件下给予优惠；对于一贯隐瞒收入，抵制申报，甚至拒不缴纳个人所得税的人员，要采取严厉的惩罚措施，直至移送司法机关。
2.要进一步建立与完善科学的源泉控制规程。目前我国个人所得税主要是采取相关单位代扣代缴的方法，与发达国家所采取的纳税人编码制度相比还有比较大的差距。因此，要向美国、德国等发达国家学习，逐步建立纳税人编码制度，准确了解与掌握纳税人的收入情况以及来龙去脉，避免一切偷税漏税问题的发生。从源头上做好控制，减少纳税中的不公平现象，同时要实时进行监督，保证应缴税款按时上缴国库。
3.要进一步提高税务人员的整体素质，提高税收管理水平。“打铁先得自身硬”，税务人员的业务素质与执法水平的高低，直接影响着税收结果。因此，要采取“走出去，请进来”等多种进修方式，对税务人员进行培训，学习现代化的税务管理知识与发达国家的纳税理念，大力提高税收管理人员的整体素质，使他们能够适应新形势下开展税务管理工作的全新要求。同时，要对税务管理人员的各项工作给予积极支持，努力提高他们的执法地位，推动税务管理迈上一个新台阶。
4.要进一步建立自然人的税收管理体系，杜绝一切偷逃税现象。在大数据时代，要通过高科技手段，加强各部门之间的合作，将纳税人的信息、第三方信息、纳税识别号统一形成一个监控平台。重点对高收入人群进行监控，充分利用现代化大数据技术手段，为这一群体建立有效的监督机制，为他们建立纳税档案和台账，实现银行———企业———税务之间全国统一的数据平台，重点管理，重点监控，最大限度地遏制高收入群体偷逃税现象。
5.要进一步形成治税合力，建立有效的社会监管体系。现代化信息社会，必须利用高科技手段加强个人所得税征管。首先，要促进个人所得税征收信息的全面、科学、透明，建立全国统一的信息平台，杜绝一切漏洞。其次，要深入研究和积极完善个人所得税制度，在顶层设计上，体现更多的公平、公正、公开。第三，要强化征收管理手段。税务部门要积极组织力量，一方面和工商、银行、证券、司法等部门加强沟通，及时获得纳税人的各种信息，全面掌握相关人员的收入、资产信息，避免潜在的偷逃税问题；另一方面，要制定出切实可行的办法，对一些特殊群体、特殊困难家庭，采取特殊政策，“对症下药、量体裁衣”，在具体实践中运用科学的方法公平、公正、公开地解决各种矛盾与问题，让更多的人民群众享受到改革所带来的红利。
三、个人所得税的改革已是呼之欲出，大势所趋
党的十八届三中全会已明确提出要逐步提高直接税比重。而所谓直接税，就是根据私人所得和财产的多少决定负担水平，简单来说就是富人必须多缴税。2015年年底出台的《深化国地税征管体制改革方案》已经明确规定：“要建立以高收入者为重点的自然人税收管理体系”。以个人所得税为例，首先，税务机关必须要掌握每一个自然人的总收入，不能有偏差。其次，要正确认识，掌握其每年的全部收入。分类所得税比如工资，主要是代扣代缴；如果实行综合分类相结合，就需要纳税人自己每年把各种收入加总报税，这叫代扣代缴与个人申报相结合。这样征管方式就发生变化了，税务机关就需要有一个技术支撑。这个技术支撑就是要知道每个人的收入有多少，一个自然人，他可能在北京有收入，在深圳也有收入，甚至在国外也有收入，所以这个以现代化高科技手段做技术支撑的大数据平台就非常必要。“图垂成之功者，如挽上滩之舟，莫少停一棹。”个人所得税的改革已是呼之欲出，大势所趋，我们对此必须要有一个足够的认识。已经被多次论证分类和综合相结合的征管办法即将推出，虽然建立涉税信息管理制度建立有相当大的难度，但是笔者相信，随着税收征管法的进一步改善，个人所得税改革的技术条件将得到保障，我们也将迎来一个相对完善、合理的、深受人民群众欢迎的全新的个人所得税征收体系。
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关键词：公用企业 垄断 法律规制 实施障碍 法律措施
一、我国公用企业垄断法律规制的实施障碍
中国公用企业垄断的法律规制已经启动，然而，实施成效却不尽如人意，这主要是因为存在如下几方面的反垄断法律实施的障碍：
（一）公用企业垄断法律规制的制度基础不完善
反垄断必须有良好的制度基础，包括法律和政策。首先，市场经济国家在反垄断时，都有与时俱进的反垄断法律制度作为行为依据。如前所述，我国至今尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依。反垄断依然停留在政府官员和学者的不见得有价值的“价值理念”中，难以制度化。若非有《反不正当竞争法》中两个未中垄断要害的条款，中国的公用企业反垄断法律规制根本无从谈起。其次，在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度（如市场准入、价格确定以及普遍服务等）时，还必须在竞争性环节充分引入竞争。在反垄断制度不健全的情况下，管制制度还具有过渡性质的反垄断功能，如网络间的互联互通。但按照现代管制制度的最基本的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。如独立性、专业化的管制机构至今没有落实，管制体系的不健全，可能造成引入竞争后的市场秩序的混乱。
（二）缺乏充分的反垄断预警系统
在反垄断的法律规制中，应当有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。这样的信息系统是由相关利益群体的意见构成的。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应当积极主动地听取诸如消费者、企业、其他相关行业甚至专家学者的声音。但是，我国的实际情况却是，政府部门或刚愎自用，或另有他谋，总是不愿意广开言路，决策程序过于封闭，难免出现决策错误，或将好事办成了坏事，或让少数人得利而大多数人受到损害。
（三）市民社会发育不良，消费者运动发展不充分
市民社会是指一种享有独立人格和自由平等权利的个人之间的交往关系与整合形态，是与市场经济和民主生活相联系的、独立于政治国家的民间自治领域。相对于政治国家，市民社会具有人格独立性、民间自治性、契约普泛性。市民社会是一个具有自组织能力的巨大系统，它自身可以从内部建立起必要的秩序，而不必仰仗国家运用强制性力量从外部去建立。其成员都是独立的个体，具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此间的行为以契约方式规范出来。[2]这种社会秩序体系和自主意识能够形成一股不可忽视的力量，抑制不正常的行政权力和经济力量对社会整体秩序和个体权利的侵害。改革开放20年来，我国经济体制改革一直在朝着产权的多元化（社会化）和经济运作的市场化方向迈进，其直接的结果就是促进了一个具有相对自主性的市民社会的形成，市场主体的现代意识和民间社会组织化程度都有所增强。但是，在以市场失灵为前提的自然垄断面前，围绕着“市场”发展起来的市民社会以及由此产生的市民权利意识只得畏步不前。况且，中国的消费者向来饱受“顺民”情结的熏陶，面对强大的垄断企业和其所依附的行政力量，哪里还能意识到自己正出于垄断剥削之下，哪里还能想起为自己的合法权益而战呢？
消费者运动是消费者自发或有组织地进行的旨在保护自身权益，改善自身地位的社会运动。消费者运动发端于十九世纪90年代的美国，并于二十世纪中期在全世界范围内蓬勃发展起来。轰轰烈烈的消费者运动迅速推动了现代消费者保护立法的进程，也震慑了滥用市场支配力量盘剥消费者利益的垄断经营者。[1]我国消费者组织于二十世纪80年代开始出现，目前，消费者运动已经作为一种时代浪潮蓬勃兴起。但是，我国消费者运动起步较晚，消费者的素质普遍较低，各级消费者组织的维权活动经验不足，并未充分发挥其作为消费者权益代言人的作用，也还没有显示出对于垄断经济力量的威慑力。
二、法律对策
（一）法律规制的原则
其一，垄断经营与自由竞争并举
对于公用企业的垄断经营，并不是完全消除，而是重新界定。要做好对公用企业不同环节的区分，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，政府继续对其进行管制。为了照顾特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，法律应当允许甚至要求政府出台一定的地方政策进行市场准入限制，并出台《反垄断法》等竞争法来规范公用企业的市场行为，防止其滥用优势地位，必要时可以授权一定机构对过于庞大的公用企业进行纵向或横向分割。而且，由于不同行业的自然垄断程度有所差异，运用一般规则进行一般控制也是不明智的，应当针对不同行业不同的垄断方式和程度，进行不同的法律调整。但是，为了防止垄断经者滥用垄断经营权，可以尝试对垄断业务的经营权之授予采取特许权形式，并且应当通过市场化的竞争方式来授予特许权，即通过招标方式进行概括竞争，择优选择条件最好的企业来负责经。在特许权经营期间，主管部门负责全面考察，已经发现特许经营者由严重违规即可解除特许权在特许权经营期限届满后，再度进行招标，重新选定经营者；而对于竞争性业务，应保障甚至促使多家企业进入企业，积极参与市场竞争。同时依法规范企业市场行为，进行反不正当竞争、防止垄断、依法征税等管理足矣。经营活动完全由企业根据市场行情和国家政策自行安排。根据不同业务的性质和特点，区分实行不同的规制或放松规制的政策，就能在公用企业行业较充分地发挥竞争机制的作用，同时兼顾规模经济效益，实现竞争活力与规模经济兼容的有效竞争，提高行业经营效率。
其实，区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节，对公用企业进行垂直分割的改革已在我国推行，但是实施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中华人民共和国电信条例》把电信业分为基础电信业务和增值电信业务，前者是指提供公众网络基础设施、公共数据传送和基本话音通信服务的业务，后者是指利用公共网络基础设施提供电信与信息服务的业务。电力行业的“厂网分离、竞价上网”的试点工作正在酝酿之中。对于依赖管道或网络提供服务的其他行业，如天然气供应，虽然有学者提出区分垄断环节和竞争环节，输配管网从供方分离的建议，但尚未付诸实践。
其二，行业立法与专门立法并举
一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定电信法、公路法、修改完善电力法、铁路法、民航法等行业法规，明确政府监管机构的职能，对市场准入条件、定价、服务质量等作出法律规定，以规范市场秩序，保障公平竞争。不恰当的垄断及地方保护主义当然要打破，但是对于属于市场失灵，需要政府干预的领域，还是要保留垄断。这样有利于针对各行业的特点有重点地制定措施，以立法形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，真正实现政企分开，有利于确定相应的行业目标，规范政府及其公共部门对公用企业市场行为的管理行为。另一方面，制定《公用企业法》之类的专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。
其三，反垄断执法与行业监管并举
对公用企业垄断进行法律规制的效果在很大程度上取决于反垄断执法机构建立和工作的状况。然而，公用企业行业不同于一般的竞争性产业，仅仅依靠反垄断机构无法解决这些领域的竞争问题，还需要强有力的行业行政监管。行政监管与法律监督两种独立的力量共同介入相同的市场领域和企业经营活动，必然会引起管辖权冲突，甚至会出现两个机构对同一个市场行为得出性质相反结论的情况，使经营者的决策面临诸多不确定性。为此，从制度安排上避免或者减少冲突，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低经营风险和社会成本，是公用企业法律规制的重要原则。
反垄断执法机构与监管机构之间的权力配置可以有不同的模式或者组合，它们各有长处和不足。采用何种模式或者组合来配置两者的权力并保证其效果的发挥，各国实际上并没有一般的处理原则或方式，往往是因个案而异。在许多情况下，常常是不同的领域或者不同的问题需要适用不同的权力配置结构，构筑多样化的权力配置格局，充分发挥整个制度资源的作用。检讨我国目前的实际情况，无论是行政监管和反垄断执法各自的制度建设，还是两者相互关系的处理，都与现代监管理念的要求相距甚远。一方面，从目前监管机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能被分散在多个政府机构，协调难度大、监管成本高、监管效率低。监管权力的配置、执法程序、管制手段等方面均未以重建市场结构、规范市场行为为出发点和目标，准入管制、财务状况监管、安全监管、争议处理、收费管理等各项制度也不健全。另一方面，反垄断执法机构更是千呼万唤不出来，反垄断的执法权没有一个机关可以理直气壮地行使。负责反垄断法起草的国家经贸委和国家工商行政管理总局都有作为备选机关的理由，而国家计委价格法实施者的身份也使其成为候选人之一。但实际上，目前行使反垄断职能最多的可能要数计划管理部门，它比工商部门的反垄断职能更为充实。工商部门对不正当竞争的执法多数并不是典型的反垄断问题。这就结果造成了政府机关间的角色错位，无法形成反垄断的制度结构，也不可能形成自由竞争的市场秩序，各种形式的阻碍竞争行为大量存在。因而，在配置监管机构的权力与反垄断机构的权力时，必须用法律求得监管和反垄断的平衡，不能偏废任何一种权力的作用。
（二）法律法规体系的完善
在我国，出于行政部门维护公有制经济权威的权力惯性，规范公用企业的立法机构繁多、重叠，从人大到主管部门，甚至某些公用企业自身也制定所谓的行业规范。电信、民航、电力，几个垄断行业的改革方案都公布了，这三个行业的改革最初都是由行业主管部门主导的，但最后主导权都转到了综合性部委手中，主要是国家计委，当然国务院体改办也起了重要作用，那么，改革主导权易位的含义是什么呢？这些垄断企业过去都是由行业部门直接管理的，长期以来形成了政企同盟，有固化既得利益的内在冲动，继续由行业主管部门来主持改革，政企不分的惯性会促使他们出台有利于垄断企业的政策。因而，就公用企业发展的整体性而言，真正确立其发展规划规范其运营状况的只能是人大或其授权的国务院制定的法律，相关主管部门可以在执行法律的过程中为了行事的方便自行颁布在本区域或领域有效的办法、命令等，但不能违背法律规定的原则和意图。这样才能保证立法的独立性和完整性，削弱部门立法带来的垄断色彩。这样，对公用企业垄断进行法律规制的法律法规体系就应当由以下几个部分组成：以反垄断法为核心，包括价格法等在内的竞争立法；规范各公用企业行业竞争活动的行业立法；各主管部门颁布的规章。
（三）法律规制制度的重建
其一、规制的重点在于禁止垄断地位的滥用而非禁止垄断地位本身
由于缺乏市场自由竞争过程，我国普遍存在规模不经济的现象，并没有多少由于企业积累、集聚、集中而形成的真正意义上的大企业。公用企业的垄断也并非由于经济规模过大所致，真正的原因在于不少公用企业在行政力量的庇护和纵容下滥用其市场支配地位。因而，对我国公用企业进行反垄断法律规制更重要的是规范垄断企业的行为，而不是过分挑剔产业的市场集中度。根据实践中存在的公用企业滥用垄断地位行为的表现形式，法律规制的具体制度一般应当包括：（1）禁止交叉补贴。禁止在垄断环节占有市场支配地位的企业利用其垄断地位进行反竞争的活动，以弥补其在竞争性环节的利润损失。（2）禁止拒绝交易。应当基于公用企业在提供社会公共产品或服务上的特殊性对公用企业的契约自由进行限制。公用企业无法定理由不得拒绝为特定的消费者提品或服务。（3）禁止强迫交易或搭售。我国1993年颁布的《反不正当竞争法》第六条和第七条对强迫交易和搭售行为进行了禁止性规定。此后不久，国家工商行政管理局了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》在第四条列举的公用企业的反竞争行为中，也提到了这一行为。鉴于强迫交易或搭售行为在我国公用企业中存在的普遍性及其对消费者和市场竞争的危害，在立法中强化对其的禁止意义十分重大。（4）禁止歧视或区别对待。法律应明确规定，垄断企业不仅要承担向其他经营者开放管网的义务，还必须保证以同一条件开放管网，不得歧视。垄断环节和竞争性环节分开之后，新的竞争者要在非垄断环节进行有效运营，必须依赖原垄断企业所控制的管网，垄断企业向竞争企业收取的费用、要求的入网条件和提供的服务直接关系到后者的经济效益甚至生死存亡。要真正做到“厂网分离、竞价上网”，除了切断垄断企业与竞争性行业经营者的利益联系外，禁止歧视和区别待遇，是改善市场竞争环境的必然之举。
其二、政企分开
我国的公用企业的政企关系经过一系列改革，目前仍然存在四种形态：一是有政无企，政府既是政权机关，又是所有者、经营者和管理者；二是政企合一，两块牌子，一套人马；三是有企无政企业同时行使政府职能；四是政企分离，但仍有千丝万缕的联系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理垄断经营，就必须在各种情况下努力实现政企分开的目标。对于第一种情况，要先建立公司，把国有资产管理权和经营权交给公司；对于第二种情况，要把人员分开，政府和企业，两块牌子，两套人马；对于第三种情况，要把政府职能还给政府，企业只履行企业职能；第四种情况比较理想，但隔断那种千丝万缕的联系需要一个过程。一方面要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的纽带，取消政府对所属企业的各种亏损补贴，确立政府与企业之间的供需合同关系。政府进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，废除阻碍统一市场形成的规定，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国家出资兴办和拥有股份的企业行使所有制职能，不再直接干预企业正常的生产经营活动；另一方面，要将独立的财产权交由企业自己来行使，使其成为真正的企业法人，以平等的市场主体的身份参与市场竞争，在各项民事活动中遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用原则。
其三、产权和投资多元化
从产权制度上看，在我国，公用企业的垄断有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国家独资经营，不许其他资本进入。我们现在的改革主要是通过拆分打破第一种形式的垄断，但拆分后的企业仍然都是国有。打破第二种形式的垄断，允许非国有资本进入，在我国东部沿海已经出现，如私人投资修建机场，外资进入通信设备制造业，合资组建航空公司等，但这只是个别地区的尝试，还存在准入政策和思想观念上的障碍。其实，国家行政力量退出公用企业经营固然重要，国有资本退出公用企业垄断更具有深远的意义。这样可以带动更多的非国有资本参与公共设施的建设，通过多元的产权制度引入竞争，建立完善的企业法人治理结构，增强企业活力。我国加入WTO后，吸引外资进入这些领域，将给我国公用企业的改革和发展带来更大的挑战和动力。在垄断行业和环节要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的产权结构。[3]在这方面，财产组织形式可以是多样化的有限责任公司、股份有限公司，少数还可以是上市公司；就引进外资来讲，可以是合资的，也可以是独资的。其中，国有资本既可以是绝对控股，也可以是相对控股或参股，还可以是完全退出的。对自然垄断很强、对国家安全特别重要的领域，不但可以而且是必须由国家独资。
在改革产权制度的同时，必须改革投资体制。一是资金来源多元化，面前我国公用企业的资本构成已经发生了重大变化，有国有资本、民间资本、港澳台资本、外国资本和东部地区资本参与，要将这种多元化的资本来源引导到公用企业的各个领域。二是投资主体多元化，要彻底改变政府作为公用企业主要投资主体的状况，由企业来投资，减少风险，提高效益。政府投资只能限制在特定的领域。
其四、改进公用企业的价格管制
（1）改进价格确定的方法。我国电力、煤气等公用企业的价格确定主要采用“成本加合理利润”法，如我国《电力法》第三十六条规定：“制定电价，应当合理补偿成本，合理确定收益，依法计如税金，坚持公平负担，促进电力建设”，这种方法兼顾了企业的赢利性和消费者利益，具有一定的合理性，但是，也存在着不足：首先，在利润率一定的情况下，企业缺乏提高经济效率的激励。因为在独家垄断的市场格局下，企业成本即为该产品的社会成本，降低成本就意味着降低价格，因而企业难以产生降低经营成本的冲动，我国公用企业经营成本居高不下，在一定程度上与我国“成本加合理利润”的定价制度不无关联；其次，政府制定合理管制价格如果在不考虑非经济因素的情况下，必须依赖于对企业经营信息的充分掌握，但由于这事关企业自身的经济利益，出于对自身利益之维护，作为信息拥有者的企业向政府提供的价格信息在很大程度上是一种极不充分的信息显示，在这种情况下，政府仅根据不完全信息制定的管制价格难免会损害消费者的正当权益。
（2）进一步发挥价格听证会的作用。我国《价格法》规定，公用企业定价实行价格听证制度。价格听证是一种由消费者、生产厂商以及管制者共同商讨公用企业产品定价的正式程序。公用企业生产成本和定价规则缺乏公开性，公众无法了解公共产品和服务的成本构成情况，价格听证制度有利于保证管制价格的公正性，增加价格的透明度，提高公用企业定价的科学性和合理性。我国价格法虽然有这样的规定，但由于内容简略，且听证会没有价格的最终决定权，实际效果并不理想。实际上，严格的公共定价制度还包括：公用企业的成本核算应交由公众讨论、审议；参与价格听证会的代表应包括各消费者组织代表、财政部门代表、行业协会代表、人民代表、政协委员、专家等，应建立代表审查与推选制度。
（四）构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制
首先，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立真正的反垄断执法机构。我国部分行政部门在行使反不正当竞争权力的过程中也对一些滥用市场地位排斥竞争的做法进行处理，但实际上，它们所处理的这些反竞争的行为并不能等同于垄断行为，这些部门的反不正当竞争职能不同于典型的反垄断职能，它们甚至不能被看着具有反垄断执法机构的雏形。有学者在分析现阶段中国产业监管机构面临的尴尬处境时指出，"在基础设施产业不但未能形成有序的竞争，反而使行政性垄断成为社会广泛关注的热点，使产业监管机构成为众多批评的对象"，产业监管机构已经失去了继续单独行使反垄断执法权力的合法性与社会认同，必须对这种权力配置进行根本性的变革，发育专门的反垄断机构与反垄断机制。
其次，建立现代监管制度
（1）监管的目标定位。现代公用企业监管的目标应当是打破垄断，引入竞争，提高资源配置的效率。对垄断行业的监管必须兼顾消费者、投资者及相关利益者的利益，监管的核心是要解决信息不对称和市场失效。
（2）监管权的安排。总的来说，监管权应当包括市场准入、定价政策、竞争政策以及普遍服务政策四个方面。但是，鉴于公用企业不同行业或环节经济特征的差异，对于不同的行业或环节应当实施不同的监管，如对垄断性环节（如电网）在成本透明的基础上加强价格监管，对竞争性环节（如上网电价）实行市场定价；加强对垄断环节公平接入的监管（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为。在我国现行的政治制度环境下，监管权的设置还涉及到监管机构与政府有关部委的职能划分问题。独立的监管机构对于监管权的集中性要求必然冲击现有的行政权力体系。比如，目前，电力监管方面，市场准入和价格管制是电监会的重要职权，但这两项权力都掌握在国家计委手中，“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。[4]尽管我国的政府机构改革已经取得了一些成效，政府行政权力已经得到了一定程度上的分解和弱化，但我国加入WTO之后，新环境对政府职能的需求已经改变，政府职能转变的工作更有待深入。国家计委的权力现在是越来越模糊，按规划，它是一个超然的制定国民经济发展计划的综合性部门，但是现在宏观调控、微观管理、投资、价格，它的职能越来越多。而这些职能行使的效果却并不能令人满意。比如，电力、电信的价格管制具有极强的技术性和专业性，国家计委价格司目前的人员配置和和知识储备不能完全适应这项工作的要求。但是，尽管电监会在这方面具有较多的优势，完全剥离计委的价格管制权也是非常不现实的。比较合理的做法应当是在保留和完善计委对于价格的总体调控的前提下，赋予电监会根据国家的价格政策对电力行业的价格进行调整的权力。也就是说，政府政策部门确定定价机制后，由监管委员会负责实施。这些问题都需要通过正式的立法程序来确定。
（3）监管机构的设立和监管人员的选任。首先，监管机构既不能是政府机关，也不能是公共机构，而应是独立的、集中的、法定的、专业化的监管组织。这个机构必须具有高度的独立性和权威性，就像德国联邦卡特尔局、美国司法部反垄断局一样，享有对不正当竞争和反垄断案件的管辖权和裁决权，其生效判决具有强制执行的法律效力，任何单位和个人都不得非法干预其行使职权。如当事人不服，可以限期向人民法院起诉。新成立的国家电力监管委员会对引入竞争后的电力行业进行监管，是这方面一个非常重大的制度突破，现在的监管委员会跟过去的电力部、能源部有很大区别。它采用证监会的模式，是一个直属于国务院的事业单位，而不是管理电力行业的政府部门。突破编制的限制之后，建立一支技术、会计、统计、法律等各方面知识结构比较完善的队伍就成为可能。其次，监管人员的选任上也应充分体现独立性和超脱性。监管人员不宜大量从现有公用企业管理人员中遴选，而应公开招聘。此外，基于对我国行政权力滥用的法律文化传统的考虑和顺应当今世界各国经济民主发展潮流的需要，应当在公用企业行业建立相应的自律性组织——行业公会，由其分担部分行政经济管理的职能，组织内部实行委员会制，采取多数决定原则，这样既有利于管理决策的民主化、科学化，也便于决策的有效执行。
（4）监管方法的法制化和科学化。监管机构应当严格按照法律规定的方式和程序行使监管职责，更多地运用法律手段，充分发挥法律对其他手段的保障作用。提高监管手段的科学性和效率，节约监管成本。
（5）对监管者的监管。必须完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，保证他们把消费者福利最大化作为自己的行为准则，公正廉明，依法行事。
最后，用法律求得监管与反垄断的平衡
在建立反垄断机构与监管机构之间的合作机制上，对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为，应该由反垄断机构处理；而对于发放许可，确立主导运营商应该收取的价格或者保证普遍服务等问题，应该由监管机构负责。同时，在监管机构与反垄断机构之间还应该构筑多样化的权力配置格局。在制定反垄断法，设立专门的反垄断机构的同时，必须对基础设施产业的相关部门法律，如铁路法、民航法、电信法和电力法等进行制定或者修改，明确产业监管机构在反垄断执法体系中的地位和作用。
参考文献
[1] 李昌麒、许明月主编：消费者保护法，法律出版社1997年第一版，第14页
[2] 仁：市场经济与市民社会 ——市场经济发展对社会结构变迁的深层影响管窥 中国民商法网2001年7月28日
