时间：2023-06-01 09:32:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇非税收入办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条本办法适用于县级纳入非税收入计划管理的各执收单位征收政府非税收入的考核奖惩。
第三条各执收单位应当根据财政部门下达的非税收入年度征收计划和分月征收计划，依法征收，应收尽收，均衡上缴财政专户或国库，确保完成收入任务。
第四条对政策性增收，因漏报、瞒报等原因导致收入计划编报明显偏低形成的超收，以及财政、审计、物价等部门执法检查时责令补收或追缴形成的超收，不作为单位超收，在计算奖励时予以剔除。对检查中发现截留、坐支非税收入的单位，未按《行政处罚决定书》确定的处罚要求及时补缴收入的，从其单位经费中扣回。
第五条各执收单位（不含各类学校）因非政策性原因超收的，综合考虑各个收入项目的不同性质、类别及征收难易程度等因素，相应采取不同的奖励政策。
（一）政府性基金和专项收入超收的，全部由县政府统筹使用。
（二）各类公益服务性收入等与单位主观努力关系较大的非税收入超收，超出年初征收计划10%以内的部分，县政府按75%奖励执收单位，超出年初征收计划20%以上的部分，按超收额的50%奖励执收单位。
（三）主要依靠行政审批职能取得的政府非税收入超收，按超收额的20%奖励执收单位。
（四）房屋出租收入及场地租赁使用费收入，年终对采取市场化运作方式提高房屋（或场地）出租价格超收的，按超收额的70%奖励执收单位；新增加出租房屋及场地面积超收的，按超收额的50%奖励执收单位。
（五）特殊情况下，根据各执收单位当年非税收入实际完成情况，适当调整奖励政策。
第六条对各类学校的超收奖励。义务教育阶段学校按规定收取的住宿费收入，普通高中按规定收取的学费、住宿费收入及按“三限”政策收取的择校费收入，各类中等职业学校按规定收取的学费、住宿费、委托培养费、培训班培训费收入，以及上述各类学校在合作办学过程中取得的学费等超收的，超收资金全部返给学校，用于学校事业发展。其他非税收入项目超收的，按本办法第五条的有关规定执行。
第七条奖励各单位的资金主要用于支持单位事业发展和补充经费不足，由单位申报支出，经财政部门审核把关后按程序拨付。
第八条对擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准等乱收费行为超收的非税收入，全额没收上缴财政，由财政部门按照有关政策规定处理。
第九条非税收入征收考核奖励工作要与各单位执行《县人民政府关于进一步加强政府非税收入管理工作的意见》情况相结合，进行综合考核评价。执收单位有违纪行为的，实行一票否决制，不予奖励。
第十条执收单位非税收入短收、完不成全年收入计划、影响部门预算执行的，将视单位短收情况，相应采取不同的处罚措施。
（一）各执收单位年度部门预算执行情况应与单位非税收入完成进度相衔接，对于通过单位非税收入安排的征收成本，将根据单位非税收入分月计划完成进度拨付资金。年末完不成收入任务的相应扣减单位经费，当年扣减不足部分，从下年度单位经费或项目支出中扣减。
（二）属于政策性原因造成单位短收的，经财政部门审核确认并按程序批准后，调减单位收入计划，不再扣减单位日常公用经费。
（三）对不认真履行职责、应收不收、应罚不罚、随意减免而造成政府非税收入流失的，除相应扣减单位的公用经费或项目支出外，还要根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院427号令）有关规定，依法追究相关人员的责任。
（四）对将非税收入当作单位往来款缴存财政专户，逃避监管的，一经查实，全额扣回，当年扣减不足部分，从下年度单位经费或项目支出中扣减。
一、目标要求
“非税收入管理宣传月”活动的目标要求是：通过开展“宣传月”活动，提高各级、各部门和全社会对规范非税收入管理重要性的认识，进一步加深对非税收入性质、范围等相关政策的理解，全面提升非税收入管理的规范化、精细化、科学化水平，建立有利于科学发展的政府非税收入管理体系，使非税收入在服务经济社会发展、调控经济运行、促进和谐社会建设中发挥更大的作用。
二、主要内容
围绕“政府非税收入与科学发展”这个主题，重点宣传《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发[*]29号）、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院281号令）、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[*]53号）、《国土资源部财政部中国人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发[*277号）、《*人民政府办公厅关于加强国有资源和国有资产有偿使用收入管理的意见》（鲁政办发[*5号）、《*国有资源和环境有偿使用收入考核暂行办法》（鲁财综[*65号）、《*国有土地使用权出让收支管理办法》（鲁财综[*29号）、《*土地储备资金财务管理暂行办法》（鲁财综[*45号）、《全省非税收入征缴规范管理考核办法》（鲁财综[*]15号）、《*财政厅关于进一步加强和规范*行政事业单位资金往来结算收据管理的通知》（鲁财综[*]83号）、*财政厅关于印发《*行政事业性收费和政府性基金稽查实施办法》（鲁财综[*]25号）、济宁市财政局济宁市监察局《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》（济财发[*]23号）、济宁市人民政府关于印发《济宁市国有土地储备运营资金财务管理暂行办法》（济政发[*]14号）、《*县预算外资金管理办法》(1997年3月县政府第10号令)等一系列文件精神，以及非税收入手段在落实科学发展观，支持经济社会发展中的积极作用，总结和推广各级、各部门在加强非税收入管理中的好经验、好做法，进一步营造加强政府非税收入管理的良好氛围。
三、宣传的形式和方法
通过电视、电台、财政信息网等各种媒体，从不同的角度和层面，采用专题报道、答记者问、培训班、法规选登、标语口号等多种形式开展宣传活动，不拘一格，灵活多样，既要集中宣传，大造声势，又要持续宣传，扩大覆盖面。
（一）广播电视
1、请县政府主要领导于5月31日发表广播电视讲话。
2、县财政局主要领导同志于5月31日答记者问。
3、宣传月期间以字幕的形式滚动播出非税收入管理宣传月口号。
4、及时报道政府非税收入管理方面的有关会议精神和县直部门、单位的有关工作部署和做法。
5、与县委宣传部、县广播电视局等联合制作加强政府非税收入管理工作专题节目，重点介绍十年来政府非税收入管理工作历程、取得的成效、积累的经验，在黄金时段播出。
6、与县委宣传部、县广播电视局等联合举办加强政府非税收入管理的有奖知识竞答活动。
（二）印制宣传资料
印制“政府非税收入”知识及法规宣传资料、明白纸及文件汇编等，向机关、事业、企业单位及群众散发。
（三）其他形式
1、利用信息网络进行宣传，在本县网站上设立政府非税收入管理专栏或网页，刊登有关管理法规、工作部署和经验做法。
2、利用各种会议、专项检查或深入部门、单位调查研究时进行宣传，做到在宣传中工作，在工作中宣传。
3、精心编印非税收入管理宣传单、横幅、标语（口号）、宣传橱窗，组织有关部门单位到广场、繁华街道设置宣传点进行集中宣传，现场解答群众关心的问题。
4、举办非税收入管理培训班，邀请有关领导、专家授课和指导。
5、扎制宣传车辆在县直城区及14处乡镇进行巡回宣传，现场解答、散发宣传资料等；
6、按照省市创建“全省非税收入规范管理示范县”活动的要求，组织创建示范县活动，学习各地的好做法、好经验，推动全县非税收入管理工作再上新水平。
7、组织有关部门单位领导及财务人员召开非税收入规范管理座谈会，广泛征求意见和建议。
8、召开全县非税收入管理工作会议，深入贯彻省市财政综合工作会议精神，全面回顾总结过去几年的政府非税收入管理工作，研究谋划*年以及今后一个时期的政府非税收入管理工作。
第一条为加强对中央财政非税收入征收管理，规范财政部驻各地监察专员办事处（以下简称专员办）对中央财政非税收入的监督管理职责，保障中央财政收入的完整与安全，根据有关法律、行政法规和有关规定制定本办法。
第二条本办法所称“中央财政非税收入”（以下简称中央非税收入）是指中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等收入。
第三条专员办负责对中央非税收入实施就地监督管理。
第四条专员办对中央非税收入实施监督管理的方式主要是：就地征收、就地监缴、专项检查。
第五条中央非税收入执收执罚单位应按照国家法律、法规及其他有关规定，加强对中央非税收入的收缴管理工作，并接受专员办的监督管理。
第二章票据监督与管理
第六条按照财政部规定，专员办负责对京外中央单位使用的《非税收入一般缴款书》进行监督核销。
第七条财政部负责将京外中央单位领取、使用《非税收入一般缴款书》的情况及时通报各地专员办。
第八条京外中央单位按照财政部规定保存期满需要销毁的《非税收入一般缴款书》，应当统一登记造册并报财政部票据监管机构核准后由所在地专员办监督销毁。专员办应当将京外中央单位《非税收入一般缴款书》核销情况抄送财政部票据监管机构。
第九条按照财政部规定，由专员办负责就地征收的中央非税收入，向缴款人出具的票据由财政部票据监管机构统一印制和发放。专员办应当建立票据登记制度，设置票据登记簿，定期向财政部票据监管机构提供票据购取、使用、结存情况。
第十条专员办征收中央非税收入开具的票据存根，应当保存5年，存档备查。保存期满需要销毁的票据，由专员办负责登记造册，经财政部票据监管机构核准后销毁。
第三章监管方式
第一节就地征收
第十一条财政部规定专员办负责征收的预算内中央非税收入，由专员办就地征缴入库。
第十二条缴纳单位必须按照有关规定，使用合法、有效的票据和缴款凭证记账，按会计制度的要求进行核算。
第十三条专员办就地征收的中央非税收入实行申报制。各缴纳单位必须在规定的申报期限内向专员办报送申报缴纳表和中央非税收入报表、财务会计报表以及专员办要求缴纳单位报送的其他有关资料。
第十四条专员办对缴纳单位报送的资料要认真审核，做到资料齐全、内容完整、数字准确，必须给缴纳单位开具“非税收入一般缴款书”。缴入中央金库的填写方法如下：“财政机关”栏填写“财政部”，“预算级次”栏填写“中央级”，“预算科目”栏按财政部制发的当年预算收入科目填写。
纳入财政国库管理制度改革的收入项目的收缴按有关收缴管理改革的办法办理。
第十五条专员办要按有关规定督促中央非税收入及时、足额征收缴纳。
对按规定实行分月或分季预缴的中央非税收入，专员办要在年度终了后，及时对中央非税收入进行汇算清缴。
对缴纳单位因特殊情况确实不能按期缴纳的，专员办要严格按有关规定审批延期缴纳事项。
专员办要定期催收中央非税收入，督促缴纳单位按规定及时、足额缴纳入库。
第十六条专员办应按规定向财政部报送中央非税收入报表，及时反映中央非税收入的征收管理情况和存在的问题。重大问题，随时上报。
第二节就地监缴
第十七条专员办应建立中央非税收入的就地监缴机制。其主要内容是：
（一）基本资料的台账制度。专员办由专人将中央非税收入的项目、征缴单位、主管部门及月度、季度、年度的征缴库情况信息及时登录工作台账，建立非税收入的基础资料库。
（二）收入报表报送制度。专员办应制定制度，要求中央非税收入执收执罚单位（包括中央与地方财政分成收入的地方财政部门、实行部门集中汇缴的主管部门）定期或不定期将中央非税收入的征缴入库情况，以报表方式报送专员办。
（三）收入对账制度。专员办要将掌握的各项中央非税收入的征收汇缴及入库数据定期与国库、代收金融机构及地方财政部门进行对账。
（四）审核抽查制度。专员办要根据日常监控发现的问题，有针对性地进行审核、抽查。
（五）总结报告制度。专员办要将中央非税收入的监管情况作为“中央财政收入监督分析报告”的重要内容，认真总结分析，并按规定时间以书面形式报送财政部。
第十八条专员办要和各执收执罚单位、地方财政部门、国库及代收金融机构加强工作联系，分工协作，强化监管。
第三节专项检查
第十九条专员办根据财政部要求结合日常监管情况，定期或不定期地开展中央非税收入专项检查。
第二十条专项检查的主要内容包括：
（一）中央非税收入征收政策依据；
（二）资金收缴及入库情况；
（三）银行账户管理情况；
（四）票据购领、使用、保管、销毁及其他有关凭证资料；
（五）法律、行政法规和规章规定的其他检查事项。
第二十一条专员办开展专项检查，依据《财政监督检查工作规则》及其他有关规定执行。
第二十二条对查出的重大违纪问题，专员办应及时报告财政部。
第四章收入退（调）库
第二十三条专员办按财政部规定负责办理中央非税收入退库事宜。
纳入财政国库管理制度改革的收入项目的退付按有关收缴管理改革的办法办理。
第二十四条属于下列范围的，专员办可以办理收入退库：
（一）由于工作疏忽，发生技术性差错需要退（调）库的；
（二）实行预缴的中央非税收入，多预缴款需要退库的；
（三）政策性减免需要退（调）库的；
（四）其他需要办理退（调）库的。
第二十五条需要退（调）库的，由代征单位向征收单位提出退（调）库申请，经代征单位审核后上报省级（包括计划单列市，下同）主管部门；省级主管部门核定后送专员办，专员办按有关规定进行审核，开具“收入退还书”，送缴纳单位所在人民银行国库办理退（调）库。
第二十六条专员办发现国库部门预算科目错列、中央与地方收入发生混库的，应按规定开具“更正通知书”，送国库部门办理调库手续。
第五章监管措施
第二十七条专员办依法开展中央非税收入监督管理工作，有关执收执罚单位、地方财政部门、国库及代收金融机构应予以支持、配合和协助。
第二十八条根据监督管理的需要，专员办有权要求相关单位提供或报送以下资料：
（一）征收中央非税收入的文件依据；
（二）征收的报表、账簿、凭证及相关资料；
（三）银行账户资料；
（四）票据购领、使用、保管、销毁以及其他有关凭证资料；
（五）委托地方代收中央非税收入的项目编码及相关资料；
（六）缴纳单位网络化管理的程序、资料、信息；
（七）法律、行政法规和规章要求提供的其他资料。
第二十九条对监督管理过程中发现的政策界限不明确或处理依据不确定问题，专员办应及时请示报告，财政部及有关部门应在规定时间内予以答复。
对正在进行的违法违规行为，专员办有权予以制止或纠正，制止或纠正无效的，上报财政部或单位主管部门；
对违反中央非税收入征收管理法律、法规和规章制度的行为，专员办依法做出处理。对就地缴库非税收入混库问题，专员办有权责令就地调库；对无权处理的事项，专员办应及时报告财政部做出处理，或移送其他有权部门做出处理。
第三十条按照现行法律、行政法规的规定，需要追究有关单位人员行政责任的，专员办应填写《追究有关责任人员责任建议书》，移送有关部门进行处理；涉嫌犯罪的，依照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》移送司法机关处理。
第三十一条专员办违反本办法，未履行中央非税收入监督管理职责的，给予通报批评；专员办工作人员违反本规定，、的，依法追究行政责任。
第六章附则
第三十二条各地专员办，可根据本办法结合实际情况制定具体实施办法。
但政府的非税收入已有从小到大，预算内挤向预算外、制度外和体制外，造成费挤税、费大于税以及“三乱”的衍生趋势，使得非税收入的负面影响逐渐增加，非税收入冲击税收、降低资源配置效率、滋生腐败、破坏分配秩序等等问题的存在，使得非税收入管理改革已迫在眉睫。
推进政府非税收入管理改革创新，具体来讲有以下六个方面：
一、结合我国转变政府职能措施，保证政府承担事务的财力供给
近年，我国新一届政府把政府机构改革、职能转换作为一项重大举措来抓，强调必须建立精简统一、办事高效、运行协调、行为规范的政府管理体制，这为非税收入管理改革提供了基本前提和条件。我国的“三乱”情况屡禁不止的原因是多种多样的，分析其主要原因是政府应当做的事务没有足够的财力保证。从政府角度来讲，不应当做的或可做可不做的事，应当尽量推向市场，重点保证社会公共需要、基础设施建设和经济长远发展的需要，这才能从根本上解决需求和财力不足问题，才能真正解决“三乱”问题。
二、加快机构改革步伐，推进非税收入征收主体改革
以前，有些机构一成立就明确用收费来解决经费开支，从而总是出台新的收费项目，形成了“收费―养人―增收―增机构―增人员”的恶性循环，导致机构、人员膨胀。要消除这种情况，就应统一征收主体，即成立专门的政府非税收入征管机构，承担起政府非税收入征管职责，以主要负责政府非税收入的征管，计划的编制、执行，决算的审核、汇编，以及政策执行情况的检查和执收稽查。为全面推进政府非税收入征收管理改革，应自上而下成立政府非税收入征管机构，并正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系。要积极创造条件，逐步将征管权限收归政府非税收入征管机构，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。在机构设立中，对政府非税收入征管机构的性质及其权责做出统一规定，切实增强政府非税收入征管机构的权威性。
三、加快法规制度和管理信息化建设。
要加快法规的立法进程，制定相关法规。就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等做出明确的规定，统一收费等管理制度，以法规来明确收费项目的审批、收费标准的制定、收费票据的使用、收费资金的征收分配、收费行为的监督检查，使收费管理行为的每一个环节都处在法律法规约束下，形成依法收费和依法治费的法制化管理局面。
在非税收入管理信息化建设上，应在“金财工程”非税收入管理系统基础上，根据政府非税收入管理的内容，兼顾与其他财政业务管理系统相衔接，设计开发出以政府非税收入监管系统为核心，银行代收子系统为前台，票据管理子系统、会计核算子系统、单位执收台账子系统、单位对账查询子系统为辅助的政府非税收入管理信息系统，为实现政府非税收入管理透明、高效服务提供电子技术信息平台。
四、推进政府非税收入征收管理和票据管理改革
政府非税收入征收应实行“单位开票，银行收款，统一开户，收支统管”的管理办法，即由收费执收单位开具收费票据，委托银行统一收款，财政统一开设非税收入专户对政府非税收入的收支进行统管，收入和支出不挂钩。切实做到“收缴分离、罚缴分离、收支分离”，实现真正意义上的“收支两条线”管理。对执收单位银行账户进行清理，取消多头开户，一个单位只能开设一个支出账户。通过专户管理可保证各项非税收入全面缴入财政专户，对全部支出进行直接监控，从账户管理上堵塞执收单位转移截留政府非税收入和私设“小金库”、账外账的漏洞，提高资金使用效益。
统一票据管理制度，强化源头监管。针对现行政府非税收入票据种类繁多，形式多样的状况，改革票据使用种类和使用办法。以政府非税收入一般缴款书为主，专用票据为辅的票据体系，简化票据种类，提高管理效率。同时严控票据领购程序，强化稽查工作，充分发挥票据源头管理作用，杜绝各种乱收费行为，保证政府非税收入及时足额上缴财政。
五、推进政府非税收入预算管理改革
按照“所有权归政府、管理权在财政”的原则，完善政府非税收入预算管理体系。财政对非税收入资金和税收资金统筹安排，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制和统一预算执行，实行 “综合预算”管理。财政预算经人大批准，应具有严肃性和法定性。各单位收支预算的编制，应采用部门预算和零基预算编制方法，体现 “严、细、实”特点，按照实际情况确定可用财力，保证各项支出资金落到实处，统筹财政资金，提高财政资金使用效益。
六、建立健全政府非税收入管理监督检查机制
政府非税收入管理应积极采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督，充分发挥法律监督、审计监督和社会监督的作用，提高监督效果。目前，尤为重要的是要发挥财政、审计、社会中介组织等机构的职能作用，建立起严格规范、高效运作的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查机制，严厉查处乱收乱罚行为，确保政府非税收入依法征收、依法管理。
第一条为了加强非税收入资金管理，逐步理顺分配关系，适当集中资金，保证重点支出，增强政府的宏观调控能力，充分发挥预算内外资金综合运用的整体效益，根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔〕29号）和《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔〕53号）等文件精神，结合我区实际，制定本办法。
第二条统筹管理的原则。无偿性，即非税收入资金属于政府性资金，政府从委托各单位代征的非税收入资金中统筹调剂部分资金，具有无偿性；公平性，即政府对纳入统筹范围内的单位或项目，按照同一比例征收统筹资金；合理性，即对行政事业性收费和其他非税收入，在剔除上缴上级、返还下级、征收成本费用等因素后再进行统筹。
第三条统筹管理的范围。本区行政区划内的行政机关、事业单位和代行政府职能的社会团体（以下简称“单位”）所收取的，纳入财政专户管理的非税收入，都要按率征收政府调剂统筹款。统筹资金具体包括下列项目：未纳入财政预算内管理的行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政性资金产生的利息收入和照章纳税后的其他收入等。
对各单位收取的有法定专门用途的非税收入、专项资金、上级补助收入、往来性资金以及民办非企业单位所收取的各类款项暂不统筹，具体项目由区财政局按规定予以界定，但须按规定纳入区级财政预算或财政专户管理，实行收支两条线。
第四条统筹管理的方法。非税收入调剂统筹实行“核定收入基数、固定调剂比例、超收比例返还、短收调剂不变”的管理办法。每年初，区财政局根据各单位前三年的实际收入平均数核定收入基数，基数内的非税收入在扣除上缴、分成和成本性支出后，按20％的比例统筹，超基数的按50％统筹；对未核定收入基数的单位，原则上按实际收入的30％统筹。各执收单位如果完不成收入任务，调剂统筹部分仍按收入基数计算，短收部分相应核减该单位综合支出预算。
第五条统筹资金的用途。政府统筹的非税收入资金，由财政结合预算内资金，纳入政府经济建设和社会事业发展总体计划，统筹安排，切实提高资金使用效益，增强政府宏观调控能力。主要用于解决社会的重点、难点、热点问题以及公益事业等补转移支出。
第六条 统筹资金的缴拨。按规定应纳入统筹范围的非税收入，在各单位将其缴入财政专户时，由区财政局直接提取。集中统筹的资金，由区财政局各业务科室根据工作中所掌握的实际情况，适时提出使用计划报财政局局长办公会审核，局长办公会对其进行初审后，上报区政府批准后拨付。
第七条监督检查。各单位要严格按照有关规定，认真组织收入，不得无故短收。收取的非税收入资金要按照“收支两条线”的规定，及时、足额缴存财政专户。对无故出现收入下滑的单位，区政府将组织人员查找原因，研究处理意见。财政部门要定期向区政府报送非税收入资金收支分析等资料，并定期会同监察、物价、审计等部门对各单位非税收入资金收支管理情况进行专项检查。对不按规定及时上缴财政专户和统筹收入的单位，除了按《省预算外资金管理办法》等有关规定处理外，违规收入一律按“小金库”资金全部收缴国库，并由区财政局采取暂停拨付预算经费，停办控购手续，停发收费票据等措施。对情节严重的，区政府将追究有关单位领导和直接责任人的责任。
非税收入征管取得的成效
当前,预算外资金等非税收入规模大、范围广、项目多,财政对非税收入的依存度较高。自1998年以来,即墨市坚持以全面实行“收支两条线”管理为目标,紧紧围绕综合财政预算管理,从源头入手,实行“票款分离”征收办法,强化收费征管及监督,取得了明显的成效。
第一,非税收入征管改革得到深化。自2000年以来,对全市预算外资金等非税收入的征收全面推行了“票款分离”制度,实行部门开票、银行收款、财政统管的管理体制,收费指定专业银行代收,有效地从源头上堵塞了擅自设立收费项目或提高收费标准、截留隐瞒收入、坐支挪用等违法违纪现象的发生,维持了财政正常分配秩序。
第二,综合财政预算管理力度加大。根据有关规定,将部门、单位依法收取的非税收入统一纳入财政专户管理,建立了“部门单位征收,财政统一监管,政府审批使用”的管理体制,实行预算内外合并拼盘使用,大大提高了财政资金使用效益。同时,按照定员定额原则,对部门、单位的支出进行分析测算,根据人员经费按实计,公务业务费分标准,购置修缮等专项资金视财力,大宗物品统采购的办法,对单位支出实行预算内外捆绑使用。单位总支出确定后,先自预算外安排,不足部分自预算内补齐,对单位收入预算大于支出预算的,收支结余作为政府统筹资金,用于全市重点工程建设。在预算执行中,严格预算程序,强化预算管理,做到无预算不开支,有预算不超支,超预算不拨款。同时,按照“超收分成,节余留用,超支不补”的原则,在预算外资金收支计划下达后,对年终收入超计划的,超计划部分市政府与单位按一定比例分成,充分调动征收单位的积极性。
第三,财政专户管理进一步加强。在收入账户管理方面,取消了各单位的预算外资金等非税收入过渡账户,由市财政统一在各专业银行设立财政专户,用于各项非税收入收支统一核算和集中管理,收取的非税收入通过银行代收网点及时划解财政专户,严格“收支两条线”管理规定,有效地遏制了收入资金分散在各部门单位存款账户上而难以监管的现象。
在支出账户管理方面,根据部分部门单位银行账户开设不规范、多头开户等情况,2002年即墨市成立会计核算中心,将71个收费单位纳入会计核算中心,由单位分散核算改为统一核算。同时,加强了行政事业单位银行账户管理,取消74个单位61个收入过渡户,由财政部门将预算内和预算外资金直接拨付会计结算中心,其他资金一律不得存入该账户。通过上述做法,进一步规范了单位收支行为,促进了廉政建设。
第四,收费票据管理制度进一步健全。收费票据管理是预算外资金等非税收入征管的源头和基础。为此,建立健全了严格的票据领用和缴销制度,对各种票据严格实行“按月审验,验旧换新”制度,并视单位特点,严格控制发售数量。单位缴销票据时,严格核对收费项目、收费标准、上缴财政情况等,如发现问题,停止供应票据,并按规定进行处理。同时,建立了票据有奖举报制度,在广播、电视、报纸上公告,宣传票据有关政策,并设立举报电话,对不按规定使用收费票据的,按规定严肃处理,达到了以票控管、以票控监的目的。
第五,财政性资金调控力度加大。将预算外资金等各项非税收入全面纳入政府调剂资金收支管理,对一般性预算外资金按年初各部门单位收入预算扣除正常支出后,统一集中统筹,增强了财政性资金宏观调控能力。2000年~2005年,政府统筹资金累计近12000万元,重点用于城市基础设施建设、科技教育事业等重点项目支出,不仅提高了财政资金的使用效益,而且促进了地方各项事业发展。
第六,“收支两条线”监管工作得到强化。一是建立收支稽查制度,由各部门抽调专业人才成立稽查科,专门负责对各部门单位预算外资金等非税收入日常收支及落实“收支两条线”管理规定情况进行不定期检查和抽查,对预算外资金等非税收入征缴、使用情况进行跟踪处理和监控,及时发现问题,堵塞漏洞。二是实施专项检查制度,自1998年以来,每年由市财政牵头,市监察、审计、物价部门配合,对市直部门单位预算外资金等非税收入落实“收支两条线”管理规定组织专项检查,对检查中发现的问题及时进行处理,严肃了财经法纪,有效地防止了“三乱”、滥支滥用资金、私设“小金库”等违规问题的发生。
非税收入征管中存在的问题
经过多年坚持不懈的努力,即墨市预算外资金的非税收入管理工作取得了一定的成绩。特别是自1998年以来,即墨市按照中央的部署和要求,狠抓预算外资金的非税收入“收支两条线”落实工作,广泛开展预算外资金的非税收入清理检查,规范收费、票据和账户管理,初步改变了预算外资金的非税收入管理工作薄弱的局面,使即墨市预算外资金等非税收入征管取得了一定的成效。但由于非税收入涉及面广、项目多,征收方式复杂等特点,在实施过程中仍存在许多亟待解决的问题。
第一,界限模糊不清。目前,“收支两条线”管理范围包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入,没有包括诸如国有资产经营收益等政府取得的其他非税收入,预算外资金与行政事业收费、政府基金之间存在概念交叉问题,致使管理上存在一定漏洞。部分部门单位将非税收入甚至收费项目,下放到所属事业单位、企业或社会团体收取,形成了单位财务收支体外循环。少数部门单位未经批准将行政事业性收费转为经营收费,逃避“收支两条线”管理和监督。不仅造成政府分配秩序混乱,导致财政职能虚位,财政资金流失,还助长了“三乱”现象的滋生。
第二,非税收入征管过于分散。目前,行政事业收费、政府性基金等非税收入基本上由财政部门制定或参与制定,而非税收入征收主体是各行政事业单位和社会团体。执法主体过于分散,形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。因此,在非税收入征管过程中,部分征收主体因部门单位利益的驱动,收费行为不规范,乱收、乱罚等现象时有发生,严重破坏了非税收入征管的严肃性。
第三,非税收入征管存在不确定性因素。在编制综合财政预算时,部分部门单位轻视预算外资金管理的非税收入,收入填报不真实、少报、漏报,而对预算内资金很重视,出现了“重预算编制,轻收入管理”的倾向。同时,实施以零基预算为基础的综合财政预算后,个别部门单位支出范围、标准都是统一的,非税收入的多少与支出的预算安排已完全脱钩,挫伤了少数部门单位非税收入征管的积极性。加之非税收入征收标准浮动幅度过大,少数人员擅自减、缓、免,收“人情费”,造成了财政性资金的大量流失。
第四,少数部门单位收费和票据管理混乱。主要表现在少数部门单位对收费和罚没票据管理松懈,不按规定使用财政统一收费票据,有的开票收款长期不结账,有转让、代开、串开、遗失票据等现象,有的罚没款不用规定罚没票据,直接坐支罚没款。
第五,非税收入的使用监管力度不够。虽然政府对预算外资金等非税收入实施了集中收支管理,并进行了资金统筹,但是大量资金依然是谁征谁用,部分部门单位经费开支比较浪费、数额较大,缺乏强有力的监督措施,从而降低了非税收入使用效益,没有真正发挥出缓解财政困难、支持地方经济发展的作用。
第六,中央、省对垂直管理部门预算外资金管理办法存在较大漏洞。目前省以下工商、交警、技术监督等部门收取的预算外资金实行上交省财政专户管理办法。实践证明这种办法存在漏洞,形成上级部门管得着看不见、地方财政看得见管不着的局面,坐收坐支现象难以杜绝。
加强非税收入征管的探讨
通过对即墨市预算外资金等非税收入征管改革实践的调查研究,针对上述存在的问题,应积极采取有效措施,进一步促进非税收入征管体制改革,建立健全非税收入征管及监督制度。
第一,合理确定非税收入范围,纳入“收支两条线”管理。明确提出非税收入新概念,合理界定非税收入范围,即将行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、以政府名义接收的各项捐赠收入、国有资产经营收益、国有企业税后利润、主管部门集中收入等统一界定为非税收入。同时各项非税收入必须严格依照财政部门规定全额上缴财政专户和国库,实施“收支两条线”管理,并纳入部门预算编制管理范围,逐步将游离于财政监管以外的非税收入纳入财政专户。
第二,加快法制建设,完善征管体系。对非税收入的征管必须有法律、法规作为依据,为此应加强非税收入征管的法制建设,逐步将非税收入的征管纳入法制化轨道。明确非税收入的征管范围、征管权限、票据管理、资金解缴、预算编制、监督检查等内容,使非税收入的征收与管理的每一个环节都处于严密监控之下。同时,进一步深化“票款分离”收缴,做好日常非税收入收缴工作,逐步完善非税收入征管体系。
第三,强化财政专户管理,深入开展国库集中收费制度。明确一级财政只能设立一个财政专户,而取消现行的财政部门按资金的类别设立多种财政专户状况,逐步完善分级财政专户管理制度,确保各项非税收入按财政级别直接缴国库或财政专户。在“票款分离”和“收支两条线”管理的基础上,深化国库管理制度改革,深入落实集中收费制度,将部分二级单位纳入会计核算中心实行集中核算,建立财政国库单一账户,通过财政资金核算中心结算,取消各部门单位开设的基本账户。在收入征解方面,通过银行代收网点直接缴国库或财政专户。在资金使用方面,人员经费实行工资统一发放到个人;公用经费实行均衡拨付,从结算中心账户直接划转到商品供应商或劳动提供者的账户,业务费实行“收支挂钩,比例拨付”;部分单位只从结算中心提取限额现金作为零星支出的备用金。
第四,加大预算编制改革力度,提高公共财政支出效率。进一步深化预算编制改革,完善预算编制及其管理制度,将非税收入纳入政府统一预算管理。同时,构建科学而高效的公共财政支出运行机制,有效克服现行财政支出中存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题,改进和完善财政各项基础管理制度,从而不断提高地方理财水平和公共财政支出效率。
第五,部门单位主动入位,加
第一，完善政府非税收入征缴体系，规范组织收入行为。
根据“取之合法、规模适当、收缴分离、纳入预算”的指导思想，在完善政府非税收入征缴体系方面，以三“巩固”、两“延伸”和一“扩展”为主要措施和手段，加强征缴管理，规范部门和单位组织收入行为。
1.三“巩固”。即巩固和深化收入项目、票据和银行帐户等三项清理工作。根据《通知》精神，结合行政许可法和有关收费文件的要求，我们在全县范围内组织了一次收费项目、收费票据和银行帐户清理。根据省厅下发的收费目录重新核定各单位的收费项目、收费票据，统一下发收费项目和收费票据编码。以票据换版为契机，推行“六不供票”规范单位用票行为。继续完善行政事业单位银行开户审批制度，行政事业单位需经财政部门审批才可在商业银行开户，统一对银行开户和财政专户的管理。
2.两“延伸”。一是延伸管理范围。将自收自支、社会团体、社会力量办学机构、乡镇政府等80多家单位纳入管理，延伸管理的范围。二是延伸管理内容。将除行政事业性收费、政府性基金、罚没收入以外的往来款、经营和服务性收入和各种赞助、捐资、等其他收入项目统一核定收入编码，纳入管理。特别是加强了对公安、工商等执法部门收取的押金等可形成收入的往来款项目的管理。
3.一“扩展”。即积极探索扩展对国有资产有偿使用收入和国有资本收益管理。加强与国资部门的配合，建立国有资产、国有资本经营档案，加强租赁、经营权承包、出让等管理。今年1～9月，通过公开招投标和拍卖，共征缴国有资产出让收入万元，国有资产经营权承包收入210万元，房屋租赁收入万元。
第二，推行预算管理改革，逐步实行部门综合预算。
1.早编细编预算为基础，推行部门预算改革。按照早编、细编和公开、透明的要求，我县从20__年起试行部门预算编制。20__年我们对教育和卫生系统、规划建设局、房管局、环保局、农业局（水利局）、人事劳动社会保障局等10个部门和单位编制部门预算。通过“两上两下”的方式编制，推行“零基预算”编制方法，收支细化到具体项目，为编制和推行综合预算打好了基础。
2.以综合预算为目标，编制财政综合计划。编制财政综合计划是实施综合财政预算基础。我们根据非税财政收入的来源、数量、规模和支出方向、结构、比例编制财政综合计划，建立非税财政收入预、决算制度，逐步推行“收支脱钩”和统收统支的财政管理模式。继续完善和改进预算外资金收支计划编制办法，实行一般预算外资金支出与预算内结合考虑安 排，公用经费实行最高限额标准，试行单位支出综合财政包干。
第三，加大非税收入征缴力度，增强政府调控能力。
1.继续强化征缴管理措施，加大组织非税收入力度。一是认真贯彻执行《浙江省财政厅关于加强政府非税收入管理的通知》（浙财综字〔20__〕42号）文件精神，明确政府非税收入的性质、范围。做好中央、省和我县出台的非税收入的有关政策和文件的宣传、解释和实施工作。二是以票控收控罚，发挥票据管理在预算外资金管理工作中的源头控管作用。进一步完善和改进票据管理办法，实行“交旧领新、票款同行”的办法，确保资金及时足额缴入财政专户。三是继续加强信息化建设，发挥预算外资金征缴网络的作用。结合“金财工程”建设，积极做好推广“CFS”系统单位版的前期准备工作。四是加大预算外资金征缴力度，各项收入大幅增长。（1～9月份非税收入情况）
2.加大非税收入统筹力度，增强资金调度和调控能力。经过多年来的预算外资金“收支两条线”改革，各部门和单位对预算外资金的“国家所有、政府调控、财政管理”属性认识有了不断提高。我们根据“核定收支、比例集中、结余调控、一年一定”的原则，调整了政府非税收入管理体制，逐步增加政府调控资金总量，集中财力办大事。对一般性预算外资金按各部门当年收入总额扣除上介支出、应交税金、自收自支人员工资等成本费用后，实行固定统筹比例，逐步增加了政府调控资金总量。调剂比例从1997年的15提高到20__年的25。20__年1～6月，共征集政府统筹资金301万元，比上年同期增长27，为加大基础设施及公益性建设事业发展资金的投入力度提供了资金保证，促进了各项事业的发展。
第四，加强非税收入监督管理，维护财经纪律的严肃性。
1.“两增两压”，加强支出管理。对经常性支出实行“两压”。即压缩人员支出和公用支出两部分。人员支出按单位的实际人员核定，公用支出核定最高限额，由单位包干使用。据统计，年初各单位上报人员支出1353.69万元、公用支出1486.34万元，实行“双压”措施予以核定人员支出706.99万元、公用支出1464.94万元，全年共节约资金668.1万元。对专项性资金管理实行“两增”。即增加政府调控资金总量和基础设施及公益性建设事业发展资金的投入。全年预计筹集财政调节资金872.56万元，比上年增加142.73万元。各类专项资金全部纳入专户，实行专项核算管理。在资金安排上，优先考虑基础设施及公益性建设事业发展的项目。年初专项资金安排支出1864.66万元，核减单位上报的不必要和不合理支出602.98万元。
2.预算外资金支出纳入会计核算中心实行统一核算管理。截至今年6月底，全县已有90多家行政事业单位的预算外资金纳入统一核算。根据县人大的意见，目前我们正在开展第四批20多家单位纳入统一核算管理的前期准备工作。
3.坚持财政监督与群众监督相结合，开展经常性检查和专项检查。对乱收乱罚、收缴分离、私设“小金库”、截留挪用收费资金行为，采取停止供应票据、追缴违规违纪资金、暂停财政拨款等办法处理和纠正违规违纪行为。1～6月份，共对10家单位进行了检查，共查处违规、违纪资金33万。
二、政府非税收入管理中存在的问题和困难
虽然近年来我县在政府非税收入管理取得了一定的成绩，但同时也存在着一些亟待解决的问题和困难，主要表现在：
一是部分部门和单位对非税收入认识还存在偏差。主要表现在：非税收入是部门自有资金的旧观念还不同程度地存在，在一定程度上增加了预算外资金支出管理和县政府统筹资金征收等工作的难度；部分单位对预算外资金收支计划编制工作不重视。在预算外资金收支计划编制上比较随意，未能认真细致地对下年度预算外资金收支进行预测和分析，增加了预算外资金收支计划执行的难度。
二是非税收入不稳定，收支矛盾不断加大。行政事业性收费收入方面，我县总量本来就比较少，近年来随着收费管理的不断规范，“收支两条线”管理改革的不断深化，部分的行事收费将逐步打入财政预算盘子，预算外资金的盘子将逐步缩小。支出方面，部分单位由于自收自支人员多，在安排计划时仅能满足这部分人员日常公用经费支出，用于建设方面的极少。再加上各部门和单位要求增加福利和待遇的呼声越来越高，预算外资金收支矛盾日益加大。
三是“收支两条线”改革还需进一步深化。根据中央、省市关于进一步深化“收支两条线”和综合预算改革的要求，逐步将一些部门和单位的行政事业性收费纳入预算管理，实现预算外资金收支脱钩，实行综合预算。这项工作的开展将会极大地触动有关部门和单位的利益。
三、几点思考
通过对我县非税收入的摸底调查，针对我县非税收入中出现的各种问题，及随着政策性增资压力及重点建设投资的不断加大，可持续增长税源贫乏，我们认为应积极采取各类措施，特别是要进一步加强非税收入征管，做大非税收入蛋糕，增强政府调控能力应及早提上议事日程。为此，我们提出以下建议：
一、健全机构，充实力量，加强配合，规范非税收入管理。
政府非税收入征管在组织体系建设中存在征管职能分割，征管机构分散以及征管力量不足等突出问题。在财政部门没有一个职能部门具有非税收入征收监缴的职能，执收部门应收不收，应缴不缴的问题得不到及时发现和解决，容易造成政府非税收入的流失。因此有必要将分散的管理职能进行合理的整合，增加充实人员组建政府非税收入征收管理机构（与现行的财政综合部门合署办公，实行统一领导，分工负责），专门从事政府非税收入的征管、稽查工作。同时，争取领导的重视，充实财政非税收入管理人员，壮大非税收入征管力量。加强配合，多管齐下，把非税收入管理纳入部门单位党风廉政建设考核目标任务。
（一）设立非税收入管理中心，大力组织管理收入，在实行“以票管收”的同时，加强对收入使用情况进行跟踪管理与监控，实行日常收费稽查，及时处理违规行为。
（二）组织各部门单位系统进一步学习领会国家现行非税收入管理政策法规，提高自身业务管理水平，理顺工作关系，严格执行收费项目管理制度和非税收入管理有关规定，力争做到应收尽收而不乱收，确保完成非税收入计划任务。
（三）强化财政管理职能、加强与物价、审计、监察等部门的密切配合，规范非税收入管理。将其提高到治理腐败的一项严肃的政治任务来抓。
2、进一步拓宽非税收入范围，做大做足非税收入蛋糕。
首先要督促各部门做到应收尽收；在实际征收工作中，一些部门和单位一方面利用职权乱收费，另一方面对征 收难度大的收费项目却视而不见，不采取措施，而畏难不前。如征收划拨土地的土地增值费，房管部门在20__年征收时，难度极大，当时就有畏难情绪。20__年房管局土地收益金为24万，20__年就就减少至9万，而实际应收数并没有减少。特别是要加强对土地、教育部门非税收入的管理。建议对土地出让制定年度计划，防止政府收入忽高忽低。制定土地出让金管理办法，切实管好用好土地出让资金。
其次要设定减免权限，各单位部门不得随意减免费。重新制定__县非税收入减免办法，规范减免行为。加大对乱减免现象的处罚。严格依据规定要求，注意减免费时也应遵循先征后减原则。对一些打政策球的减免要求应坚决予以制止。如前几年遇到的对房地产项目要求按招商引资项目规定减免收费的应坚决说不。
最后要扩大非税收入征收面，严防非税收入流失。
在非税收入征管上，我们一方面要切实规范现有项目的管理，该取消的坚决取消；该合并的坚决合并；该推向市场的要稳步推进。同时，对一部分国有资源我们要充分加以利用，该收的要坚决收上来，否则不仅会造成国有资产的流失，而且会影响整个社会分配的不公。如县城道路停车难的问题，可效仿城市实行计时收费，一是有效地解决了城区道路普遍出现的塞车问题，保证城市道路的畅通；二是分流一些车辆到停车场，使之得到有效利用；三是为政府增加了一笔资金，缓解当前城建资金严重匮乏的局面。如果收费还不成熟，那至少对新建道路如县前街等一定要先进行预埋设置，等将来又要重新开挖，浪费大量政府资金，我们应有节省就是增收的概念。还有的是我县经营权的出让，如车辆线路经营权、出租车经营权、三轮车经营权等，目前这些国有资源都被个别单位无偿占用，引发了许多社会问题。经估算，我县仅在车辆经营权一块如推向市场进行拍卖，政府收入至少在五百万以上。
3、将部门的非税收入列入绩效考核范围。
非税收入是我县各部门保吃饭重要的来源，同时各单位由于职能的不同而收入也不同，为确保应收尽收，我们建议将非税收入纳入各单位绩效考核范围，建立一套完善的非税收入征收、节支、减免考核办法。在收入方面，按照各单位近两年的收入现状及趋势，合理确定全年的收入定额，对超额完成者可考虑给予一定的物质奖励，对无特殊原因没有完成者，给予取消当年评先资格及削减下年度预算指标。
4、拟出台一般预算内外资金支出使用管理办法。
该办法结合我县公务员津贴补贴清理结果，拟对各单位部门的预算内外支出实行包干制，具体方法如下：根据各部门单位的工作性质，分类确定包干定额，节支奖励，超支不补。包干定额经调查分析后可分为四档，划分为：一、行政机关；二财政全额拨款事业单位（全额事业单位）；三、财政补助经费的事业单位（差额拨款事业单位）；四经费自理事业单位（仅指有行政事业性收费的自收自支事业单位）。
按测算后的包干金额安排不同的人员经费与公务经费，人员经费按实际数核定，日常公用经费核定最高限额支出标准包干使用。同时在拨付时，要按照该单位的收入进度提取政府统筹后的余额进行，余额不足者，财政不予补足，单位自求平衡。
5、拟出台专项资金使用监督管理办法
（1）实行项目管理。财政部门、业务主管部门和项目实施单位按照各自的职责分别对专项资金投入进行项目可行性论证、申请、审查、评估、效益分析、比较筛选后交县政府批准。根据县政府批准的项目编制专项资金（基金）预算，纳入部门预算。
（2）实行公开招投标。政府性专项资金（基金）投资项目要求委托县招标中心统一实行公开招投标。对不符合基本建设程序或没有按照规定进行招投标的项目，财政部门不得安排资金。
（3）实行资金全程监管。将政府性专项资金（基金）投资项目纳入县机关会计核算中心统一核算，实行专项核算管理，严格专款专用制度。财政部门按照资金计划结合工程实际进度核拨资金，防止资金在项目实施单位中沉淀；及时会同审计部门对项目进行监督检查，对项目资金闲置、滞留或挤占、挪用的，予以追回项目资金或停止项目后续拨款，并依照有关法律、法规规定追究有关责任人的责任。
关键词：非税收入；管理；监督
随着财政改革的不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，预算外资金管理已逐步转变为非税收入的管理，但是非税收入的管理与监督等方面，还存在不少薄弱环节。本文就非税收入的管理与监督，谈一些粗浅的认识。
一、非税收入管理方面存在的问题
由于非税收入管理是随着我国市场经济体制改革的逐步深入和公共财政框架的逐步构建，在预算外资金管理基础上形成、演变和发展起来的，还缺乏严格、科学、有效的管理方法。目前非税收入管理中存在的问题主要体现在以下几个方面：
（一）对非税收入管理与监督的认识不到位
一些部门、单位甚至领导同志往往对政府非税收入的管理与监督没有足够的认识，把预算外资金视为单位自有资金，似乎非税收入不是正规的财政收入，政府不必调控，财政无须管理，割裂了管理与监督的必然联系。从财政部门来说，重分配轻监督、重收入轻支出，忽视了对整个非税收入资金流程过程的监督，从而使得我国对非税收入财政监督体系的建设长期处于低水平，不能适应社会主义市场经济体制的管理要求。
（二）管理机制不健全、管理范围不到位
1.管理机制不健全。一是非税收入管理没有一个统一的管理机构。1996年以来，随着预算外资金管理形势的发展变化，县级财政部门都相继成立了预算外资金管理机构，对加强和规范预算外资金管理起到了积极的作用。目前这些机构大部分承担着非税收入的管理职能。但随着近年来地方机构改革的实施，原有的这些机构发生了很大变化，就目前机构设置的情况看，有的继续保留了原有的预算外资金管理办公室，有的改为非税收入管理办公室，还有的撤消了原有机构，将其职能并入到国库支付中心或分解到其他有关机构，使得政府非税收入征管形成多头管理格局，分散了征管力量，造成管理脱节、收入流失、分配失控、监督失灵；同时，也大大增加了政府非税收入管理成本，降低了管理效率。二是尚未建立科学、规范、完善的非税收入收支管理运行机制。在非税收入征收政策制定、财务管理、预算编制与执行、会计核算、监督检查等方面，存在职责交叉不清，管理政策不明，没有形成一套合理的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制。
2.管理范围不到位。从掌握的资料看，管理范围基本上还延续着预算外资金管理的范围，仅局限于行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等方面。象国有资产经营收益，国有企业应上缴的税后利润，股份制企业、联营企业、合资合作企业、国有股权分红(分利、出售、转让)收入，国家机关和事业单位国有资产出租(出让、转让)收入，以及其他国有资产经营收益等没有明确纳入政府非税收入管理范围,管理实际与形势发展要求不相适应。
（三）非税收入管理监督的法制建设滞后
目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节尚没有一套统一规范的法律、法规。一方面财政部门缺乏对非税收入实施有效管理和监督的法律依据，造成政府非税收入的安全与完整受到威胁，甚至会流失；另一方面由于非税收入的所有权、使用权和管理权未能真正归位，目前仍由各个执收执罚单位分散征收，给政府非税收入监管工作带来困难，扩大了监管成本，监管检查的成果难于巩固，影响监管整体效能的发挥。
（四）收费行为不规范，监管分工不明确
目前，凡是拥有行政管理职权的部门和单位，一般都有收费项目或罚没收入，一些部门擅自提高收费标准、自立收费项目，有的甚至还搭车收费，而承担政府非税收入监管任务的部门则较多，包括审计监督、财政检查、纪检监察等。由于这些部门之间缺乏明确分工，日常监管与专项检查缺乏制度化的界定与配合，造成了监管上“缺位”与“越位”现象十分普遍。
（五）收支管理约束“软”
政府非税收入征收实行“票款分离”的管理方式未能得到很好的执行，违法乱纪行为时有发生，管理效果不理想。由于一些部门、单位推行部门预算不彻底，使得政府非税收入征管和支出安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制。财政部门在非税收入管理上，处于被动状态，缺少强有力的法规约束。如在非税收入征收环节上，先由资金使用单位征收后再缴入财政专户，在这种征管模式下，财政无法对政府非税收入的征收过程进行有效监督，为随意减免、巧立项目、坐收坐支以及私设小金库等行为提供了条件；在使用上，“谁收谁支”模式没有得到根本性的改变，综合预算、部门预算没有彻底落实，即使纳入预算，也不完整，从而导致各部门存在“多收多用、多罚多返”的现象，加之支出安排没有真正落实到项目，使预算约束和监管流于形式。二、加强非税收入的管理与监督的对策
（一）统一思想，提高认识
增强监管意识，加强监督管理。这是财政经济发展的需要，也是财政监督管理创新与改革的需要，确切地讲，是维护财政秩序，优化经济环境，确保财政经济正常运转的迫切要求。非税收入的监管，是解决非税收入活动的合理性、合规性，实现财政收入有效配置的需要，也是解决非税收入按时征收、资金合理使用，及时防止浪费和不良现象发生的有效途径。按照建立和发展社会主义市场经济体制的要求，逐步建立起非税收入管理的新理念，把思想真正统一到非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的共识上来。进一步明确非税收入是国家财政收入的重要组成部分，不是部门和单位的自有收入，必须由政府财政部门统一归口管理。
（二）建立健全法制监督机制
建立完善系统的法律规章制度，是建立—个有效的非税收入监督体系的基础。在完善非税收入管理制度的同时，还必须建立一套专门的非税收入管理机构，形成一个管理有机构、有人员、有职责的新局面，形成一个以政府财政为主体，执收单位和物价部门相互配合的政府非税收入管理模式。进一步完善对违法违纪责任人的追究制度，坚持把处理事与处理人结合起来，财政部门要与其他监督部门、执法部门密切配合，综合运用经济的、行政的、法律的手段达到标本兼治的目的。同时，要比照税收征管办法，进一步完善各项非税收入“征、管、查”制度，实行非税收入征、管、查相分离，确保非税收入依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。
（三）进一步明确监管部门的职责及相互关系
由于非税收入的监管各部门组成的运行机制各有不同，因而各自相对独立地发挥着非税收入监管作用。非税收入是财政收入的重要组成部分，从其属性来看，非税收入的征管主体只能是财政部门。非税收入的监督部门主要有：立法机关、财政稽查与监督、审计机关、社会中介机构、司法监督等。各监督部门的主要作用是：立法机关主要对非税收入活动进行监督，应以收入立项审查批准为主要内容；财政稽查主要负责对非税收入征收与使用的监督；审计机关主要是对政府非税收入活动的监督，是独立的专门监督机构；社会中介机构则受托参与对非税收入缴纳和使用情况进行监督；司法监督主要是对严重违法违规的行为处罚；社会团体和新闻监督主要是对非税收入活动中违规行为进行道德监督，为其他监督机构履行其职责营造出一个良好的外部环境。
（四）纳入预算管理，规范收支行为
将政府非税收入纳入财政预算体系，这是健全非税收入监督系统的核心。非税收入的规模越来越大，只有将其纳入预算管理，才能增强预算编制的规范性、科学性和完整性，使监督工作与财政资金运行同步化、程序化；才能增强政府预算的刚性。同时要完善预算管理与监督相结合的预算运行机制，从制度上保证财政内部监督的经常化、规范化；并对各用款单位的资金支出和使用过程实施控制，强化监督力度，确保有限的资金用在刀刃上。
（五）完善“综合预算”，变“收支挂钩”为“统筹安排”
各级财政部门要彻底改变对非税收入按一定比例返还、收支挂钩的管理模式。除有特定用途的非税收入或个别非税收入需补偿征收成本支出外，非税收入原则上由政府统一安排使用，不与有关部门的支出挂钩，不再实行结转部门下年使用的办法。对非税收入按资金性质实行分类管理：一是对各种具有专项用途的专项收费和政府性基金等，实行预算编制与统筹调剂相结合的办法。二是用于执收单位人员支出和公共支出的收费，实行收支脱钩。三是社会公共资源有偿使用招标、拍卖等所取得的收入，除安排必要的成本性支出外，其余由政府统筹安排，体现非税收入是政府性财政资金的属性。从根本上解决行政事业性收费经费化的问题和部门之间在收入再分配中苦乐不均的问题。
【参考文献】
[1]栾福茂，林天义.构建非税收入管理新模式[J].政府与改革，2002.
[2]王存，李少锋.加强非税收入管理的建议[J].经济研究参考，2002.
内容提要本文从地方税收的现状分析，为了适应社会主义市场经济体制的建立和发展正确处理中央和地方的分配关系，保证地方政府有满足履行其职能的稳定而充足的财政收入。提出地方税收改革的关键在于：整体设计，建立科学完整的地方税收体系，分步推进。
关键词地方税体系
一、现行地方税的分析
按现行税收管理体制，目前属于地方税的税种主要有5种情况
一是用94年税制改革时公布的税种。如营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税。二是仍沿用旧税制的税种。如城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农（牧）业税、农林特产农业税、耕地占用税。三是尚未开征的税种。遗产与赠与税国务院分税制办法中已将其收入划给地方但至今未能开征。四是几种特殊的税种。如筵席税和教育费附加。五是新税制老税名，如契税。
目前，地方税比较突出的问题是税种杂乱体系性差税基窄税源浅；税种多收入少；征管难度大，执法涉及面广。地方税收的主体税种未设立没有能保证地方财政收入稳定而增长的关键性、主体税种各税相互协调、配合差，开征时间、税制内容没有统一的规划，形成紊乱无序的状态。所以当务之急是建立地方税的税收体系构思地方税的改革蓝图确定主体税种。
二、地方税改革的关键
（－）建立地方税目标体系
建立完善的科学的地方税体系是一项长远而艰巨的系统工程。为此，应首先建立改革的目标体系。我认为地方税的目标体系应为流转税；主要包括地方流转税、教育税、农（牧）业税；所得税．主要包括地方所得税、个人所得税；财产税：主要包括房产税、车船税和遗产与赠与税；资源税主要包括资源税、耕地占用税、土地使用税；其他税：主要包括土地增值税、印花税、契税等。
（二）构造地方税主体税种
目前地方税收目标体系未建立，造成诸多问题。其中收入不能满足地方政府实现其职能的需要是比较突出的其主要原因在于现行地方税没有主体税种哪一种税也难当地方政府筹集资金的大任。建立地方税主体税种为地方确立收入支柱，并在此基础上构造辅助的其他税种。主、辅税种相辅相补主次分明不仅能满足地方政府的财力所需。而且构成了调节地方社会经济的税收体系。
第一，将现行的按增值税、消费税和营业税税额征收的城市维护建设税，改为地方流转税；将现行的按企业级别（次）征收的企业所得税。改革为地方所得税。形成地方流转税（包括营业税）和地方所得税及个人所得税为主体的双重主体税种的地方税体系。从而使地方税收中有税基比较广泛、征管效率高、收入相对稳定的主体税种。从目前的情况来分析，营业税在为地方组织收入和发挥调节地方社会经济方面具有重要的地位和作用；从发展的角度来分析，所得税将有相当大的发展空间。
第二，建立其他税种为次的辅助税种。财产税是地方税收的重要税种。税基稳定税收收入保障性好。西方市场经济国家大多将其作为地方税收的主体税种。我国因目前情况的决定只能以财产税为辅助税种，资源税、特定行为税，均作为地方税收的辅助税种。
第三实施一些地方其他税种。在全国统一税收政策的前提下中央下放部分税收的管理权限，地方据情而定税种、决定具体税收制度、确定开征或停征。即地方对一部分税种具有相对较完全的税收管理权限。
（三）地方税收体系建立的依据
建立如上的地方税收体系其依据是
1中央政府和地方政府职能的划分。市场经济条件下政府的职能主要在于在市场对资源进行配置的前提下解决市场失灵的问题。讲究经济的效率、社会的平等、发展的稳定。按市场经济的规律和内在要求界定政府的职能范围并对中央和地方政府的职能作出科学合理的划分是我国目前亟待解决的。在政府职能明晰的前提下划分中央政府和地方政府的职能范围以此来确定中央和地方政府的财政收支范围。为此地方税收的设置要依据地方政府职能的大小和财政收支范围来确定。
2公共产品提供的层次性。公共产品是指具有市场非竞争性和使用非排他性的产品。公共产品又区分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品是指具有完全的非竞争性和非排他性的产品如国防、国家行政管理等，纯公共产品需要公共提供所谓公共提供是指政府通过税收来集中资金以用于支付公共产品生产成本、以便向公众无偿提供。准公共产品是指不完全具有非竞争性或非排他性但社会成员普遍所需要的产品如教育、交通、社会福利等，准公共产品由政府提供，一部分由市场或私人提供。政府能够提供的准公共产品的数量要受制于政府职能和开征税收的数量。根据公共产品的性质及纯公共产品与准公共产品的区分，以及其受益范围公共产品的提供具有较强的区域性和层次性。对不同的公共产品应区分情况分别由政府提供和私人提供。政府提供又有中央政府和地方政府提供之别。中央政府提供公共产品需要相应的中央税收的征收来取得收入；地方政府提供公共产品需要相应的地方税收的征收来取得资金。所以，要以地方政府提供公共产品的多少为依据建立地方税收体系完善地方税制。
3分税制财政管理体系的要求。分税制确定了中央和地方事权及支出的划
分在界定中央和地方事权的基础上，确定中央和地方的支出。地方税收的设置只能以地方事权和支出来确定。
4经济发展状况。地方税收的建立还必须充分考虑地方经济状况和发展前景。第一。税源是地方税的根本地方税收要根据地方税源情况而设置具体的税种有什么样的税源则应建立什么样的地方税收的具体税种．第二，地方政府对地方税收有较大的管理权限可以根据地方具体情况，开征适合地方社会经济发展的税种这些税种当然要根据地方经济状况和发展前景而确定；第三地方税种的具体内容，应由地方政府根据当地的具体税源、税收征管、自然条件等因素来确定。
三、地方税改革的相关问题
地方税收的改革是一项系统性工程。我认为应采取整体设计、分步实施的办法。首先设计地方税收改革的宏伟蓝图建立地方税收体系的改革目标制定适应我国社会主义市场经济发展的主体税种突出的税种之间相互协调．配合的科学的地方税收体系其次，根据我国社会经济情况和各地方的具体情况和需要有步骤地实施具体的地方税种随着条件的成熟逐步建立、发展和完善地方税收。
地方税具体改革的内容
1地方流转税。
改革现行营业税扩大税基，提高税率，进一步强化现行营业税在地方税中组织收入和调节社会经济的作用。
改革现行城市维护建设税更名为地方流转税。纳税入为在我国境内有生产经营收入的单位和个人包括在城市、在农村的内资、外资企业；征税范围为纳税人的生产经营收入，包括生产、经营收入及其他收入．计税依据为纳税人的生产经营收入额和其他收入额；税率为计税依据的1%至5%地方具体确定。
改革教育费附加，更名为教育税。纳税人为在我国境内有生产经营收入的所有单位和个人；计税依据为纳税人的生产经营收入额和其他收入额：税率为3％。
改革现行的农（牧）业税和农林特产农业税。将1958年年颁布实行的农业税制废止，颁行新的农（牧）业税办法（包括农林特产农业税），对农林特产农业税不再另定独立的办法。
2地方所得税。
改革现行的企业所得税。建立中央与地方税源共享、而分别税率计征的企业所得税制度。中央称企业所得税而地方可更名为地方所得税。首先统一内、外资企业所得税实行统一的企业所得税制内外一致、公平竞争促进社会主义市场的建立和发展其次。改革现行按企业行政级别划分税收收入的办法。实行税源共享、分率计征的企业所得税征收和税收收入分配的办法。
改革个人所得税。第一改现行分项所得课征制，为分项所得和综合所得相结合的课征制并逐步向综合所得课征制过渡。第二加强征管逐步建立个人所得税征收管理计算机网络实行纳税人全国统一编号税务登记号与居民身份证号一致的办法第三完善源泉扣税的办法。严格纳税申报增大检查力度加重违法处罚。
最近，省人民政府印发了《关于深化收支两条线改革进一步加强和规范非税收入管理的意见》（粤府〔*〕40号，以下简称《意见》）。为切实加强非税收入管理，现提出以下要求，请结合当地实际情况，全面贯彻落实粤府〔*〕40号文件精神。
一、精心组织，加强领导，积极开创我省非税收入管理工作新局面
省人民政府印发的《意见》，从规范政府收入分配，提高政府宏观调控能力，从源头上预防和治理腐败，推动党风廉政建设深入开展的高度，对新形势下深化“收支两条线”改革，加强和规范非税收入管理提出了新的更高要求。各级财政部门必须认真组织学习，结合当地实际情况和当前财政各项改革工作，从建立和完善公共财政体制的战略高度，进一步提高认识，精心组织，加强领导，全面贯彻落实。“收支两条线”既是财政重要的工作，也是从源头上预防和治理腐败的重要举措，各地要以贯彻《意见》为契机，在巩固“收支两条线”管理工作已有成果的基础上，进一步拓宽理财视野，按照《意见》要求，把目前还未纳入财政管理的非税收入（包括具有强制性、垄断性的中介服务收费），尽快纳入“收支两条线”管理范围，壮大地方财力，增强政府宏观调控能力，开创非税收入管理工作新局面。
二、积极探索加强非税收入管理的新办法、新方式
各级财政部门要按照《意见》要求，针对不同非税收入，采取新的征管办法、方式，争取最佳经济效益和管理效果。财政部门应与有关职能部门共同研究制定严格、科学、规范的国有（政府）公共资源有偿使用具体办法，将国有土地使用权、矿产资源开采权、城市户外广告经营权，带有垄断性（特许）经营牌照资源及其他政府管理的资源等等，按市场经济规律纳入市场运行机制运作，通过拍卖或招标方式出让，所取得的收入全额上缴财政。*年重点要抓好国有土地使用权、矿产资源开采权、城市户外广告经营权、汽车号牌的拍卖和招标所得收入的管理。
三、进一步规范非税收入支出管理
各地要按照《意见》要求，按照综合财政预算管理要求，把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系；征收部门的正常经费，由财政部门按该部门履行职能的需要核定，纳入部门预算，确保经费供给，实行收支脱钩管理。为调动征收部门的征收积极性，各地要在建立非税收入征管绩效考评机制的基础上，对通过加强征收管理（不含征收标准提高的政策因素）超收的部门，财政部门可从超收中安排一定比例的征收奖励经费，纳入其部门预算管理、统筹使用。
四、加强检查督促，抓好工作落实
各地财政部门要切实加强对征收部门贯彻落实《意见》精神的检查、督促，对非税收入不按规定实行“收支两条线”管理的，要认真按照《意见》精神和国务院令第281号文予以严肃处理。省财政厅将于今年下半年对贯彻执行《意见》的情况进行检查和调研，各地级市财政局应于今年9月底前将当地贯彻落实《意见》的情况以书面形式报省财政厅（综合规划处）。
【关键词】分配不公 效率与公平 机会公平 税收调控
一
在理顺利益分配关系的过程中，首先涉及到一个传统社会主义的基本伦理问题，即强调“分配平等”。这里的分配平等，就是追求人们的收入均等化，而没提及效率原则。所倡导的是结果的平等而并非机会的公平。正是这种传统的经济思想，导致了我国改革开放前高度集中经济体制下的分配平均主义。然而，实践表明，以牺牲效率为代价而一味去求平等，必然导致普遍性贫穷。
市场经济体制中，生产资料是商品，社会劳动力也是～种商品。根据马克思的“商品是天生的平等派”的商品经济观念，在商品交换关系中，应把机会公平放在首位。当然，我们不排斥这种平等的局限性，因为劳动者个人已不是只拥有劳动力的劳动者。同时，也应看到强调机会公平与效率原则是并行不停的，它们是一致的。效率的衡量标准，是社会劳动生产率的高低，公平是一种社会观念，它是经济基础的反映，是不断变化的，其衡量标准也是历史的、相对的。机会公平原则的贯彻必然带来效率的提高。强调机会公平，就要有提高公平机会程度的相应措施。
二
按照库兹涅茨“倒U型假说”，一国谋求工业化的过程，必将伴随程度不同的收入差距，并且收入不平等会随着早期经济发展而恶化，达到最高点后，又随着后期经济发展而改善。采用国际惯行的“五分法”，1999年，我国居民低收入者（年人均收入不足4315元）占31．79％，中等偏下收入者（年人均收入43l6－6273元）占32．36％，中等收入者（年人均收入6274－8231元）占19．67％，中等偏上收入者（年人均收入8232－10190元）占8．95％，高收入者（年人均收入10191元以上）占7．23％，收入群体分布呈现金字塔型，低收人和中低偏下群体占总人数的64．15％，比重过大，中等收入以上群体占总人数比重为16．18％，表现出个人收入分配差距趋向加大的趋势。根据库兹涅茨关于贫富差距变化趋势的理论，在今后我国经济增长的特定中间阶段，收入分配差距有可能继续扩大。这个趋势应该引起我们足够的重视。
市场经济条件下，劳动者通过诚实劳动，或占有资本、技术、信息等资源和市场稀缺要素的不同，积极参与市场竞争并处于优势，就可以从市场中获得比其他人较为丰厚的收入，并积累越来越多的财富。这种收入差距正是市场机制发挥基础性调节作用的结果，合理且不可避免。在这种情况下，税收分配作为市场分配机制的有机组成部分，应该做的是“横向公平”，为劳动者提供“机会公平”的竞技场。税收政策的确立、税种的设置、税法的执行都必须配合市场机制，为实现市场在资源配置中的基础作用，奠定财力基础，绝不能因为征税而扭曲高效率的市场初次分配，影响劳动者积极性。
而事实并非仅此为止，在市场运行中，权力、垄断、腐败等一系列非市场化完全竞争因素的介入，以及由此而生的种种设租与寻租活动，使个人收入分配的来源渠道也就不仅只有按劳分配一种，由此带来分配的复杂性。加上我国经济体制转轨过程中，各种法规以及市场规则尚不健全，政治体制改革滞后，大量的非法的与合法的、规范的与不规范的收入交织在一起（个体私营经济的违法收人、部分党政官员的非法收入、集团消费转化为个人消费等），拉大了收入差距。这些非法收人和部分劳动者的超常高收入，正是我国收入分配中需要解决的关键问题。对于不合理、非法收入，应通过建立和健全惩治腐败的各种法律措施，限制、取消的办法加以解决。对于合理部分的超高收入，则可以通过税收的“二次分配”，用征税的办法加以调节。
一般而言，市场机制的分配旨在提高效率，使人们的收入差别化；税收二次分配则使人们收入趋于平均化，调节收人分配不公，增加公平。
政府通过征税而形成的“二次分配”是如何缩小收入差距的呢？这主要是实现税收分配“纵向公平”的问题。从税收调控个人收入分配的范围上看，主要是调节经济结构和社会收入分配。就调节社会收入分配来说，不外是调节地区、企业、单位个人之间的分配关系；而调节个人分配又不外是调节公仆、工人、个体、私营业主等的分配。从税收调控个人收入分配所遵循的原则看，大体上有三条：一是天赋准则，即每个劳动者对自己的劳动成果都拥有天赋的权力，并承认和允许个人之间存在能力差别；二是最大效用准则，即社会分配应为大多数人寻求最大效用或最大幸福，强调边际效益曲线，反对分配额的绝对平等；三是劳动与福利对等原则，等量的劳动应得到等量的福利。从税收调节个人收入分配的作用途径看，主要表现于四个方面：一是累进税制，是税收解决收入分配差距悬殊问题的重要手段，增加税率档次、提高边际税率、充分体现累进税制的效用。二是税式支出，其途径首先是直接对低收入者的许多纳税项目给予税收优惠照顾，其次是对有助于间接增加低收入阶层收入的行为给予税收优惠，如对向慈善机构、公益事业捐款者给予优惠，在一定程度上减轻收入分配不公的程度。三是实行税收指数化，减轻或消除通货膨胀对收入分配的扭曲效应，保护低收入者的利益。四是负所得税制度，对那些低于一定收入水平者自动提供支付最低生活保障，实 现转移支付。
三
如前已述，税收属于分配机制的一部分，作为公平收入分配的有效工具，有赖于完善的配套措施和规范的制度取向。这里主要强调以下两个方面的问题：
一是深化税制改革，实现市场机会的公平调节，要与配套的政治、经济体制改革、法律体系的完善协调并进。导致收入差距是当前经济和社会体制各个环节诸多不合理因素综合作用的结果，因而对它的解决需要深化改革，根据不同情况采取不同措施解决，税收作为宏观调控扛杆的一种手段只是事后调节，光靠税收调节的介入是困难的。比如，为增加个人收入的透明度，建立全社会个人收入核算体系（包括个人帐户、个人信用实码制和计算机联网查询系统），促进收入显性化；要逐步改革工资制度，建立合理的工资增长机制，把工资外实物收入和非货币化的福利性收入全部纳人工资管理；在大力推进农村费改税、减轻农民负担的同时要增加农业投入，发展非农产业，推进农业结构的战略性调整和城镇化，增加农民收入，也是必须注意的问题。与此同时，应完善法律体系，惩治权钱交易，遏止国有资产的流失，严禁以公济私、等问题；科学合理地制定各项公用经费开支标准，由个人承担的支出不能由国家包揽；也应看到大量存在的不正当竞争行为，反垄断、反暴利工作急需推进等等。总之，公平分配只能是配套改革措施协调运作的结果，税收调节只是其中的一部分。
二是从公平收入分配上看，税收制度要进一步完善。
（一）完善个人所得税的问题。与其他政策手段相比，个人所得税在解决和抑制收入分配不公方面最为有效。但是，若使个人所得税的这一功能真正发挥，必须有完善的政策和制度。主要存在五个方面的问题。
1．税收总额小，调控力不够。目前，我国个人所得税在税收总额中的比重只在3．5％上下，远远不及世界同等收入水平国家的水平，而且其中物％以上来自薪金所得，对高收入阶层的调节功能没有得到有效发挥。
2．税率结构不尽合理。一般来说，累进税在两个累进点之间不可避免地具有累退性，会造成收入在边际税率临界点上下的纳税人，支付能力相当而负税不同，或有可能出现支付能力低者税负高于支付能力强者的非正常局面，强化了课税的随机性。比如，两个纳税人的应税所得分别为5100元和19900元，相差近4倍，可其适用税率却都是20％，相对讲，前者的税负要高些，一个不良后果是强化纳税人的避税动机。因此，建议采取起征点较低，累进速度较缓的税率结构，并根据社会利益分配的变化作适当调整。
3．扣除问题。当前税法规定月800元的扣除定额，忽略了纳税人的自然状况，如婚否、子女状况、其他支出多寡等，有修于社会公平原则。在现行的条件下，有必要考虑赡养老人及家庭劳动能力者个数问题。在今后税制改革完善中，应改定额扣除为“因素扣除”。条件成熟后，可行探索低收入阶层的负所得税制度。
4．对储蓄利息征收个人所得税，实行20％的比例税率调节收入值得商榷。对于少部分人集中大多数存款的现象，实行储蓄利息所得税20％的比例税率，从理论上讲，具有累退性，调节收入差距的作用是消极的，会造成储蓄存款较少的居民同样承受较高的税负，而很难起到调节过高收入的目的。建议实行累进税率。
5．税收信息不对称和税务行政协调木力。由于目前尚不具备实行综合所得税的基础，个人所得税采用源泉课征，实行分类所得税的办法，这种办法只有在纳税人具有明确的收入源泉，且支付报酬单位的财务核算制度比较健全，愿意同税收机关配合时才能有效。但现实中个人收入来源日益复杂，负有源泉扣缴义务的单位和个人，由于种种原因往往站在纳税人一边，税务机关缺乏切实、有效的控管办法。建议在推行金融实名制的基础上，实行个人财产申报和登记制度，逐步推行综合个人所得税，合理确定累进税率，提高个人所得税的调节功能。
（二）未开征社会保障税和遗产税的问题。税收作为再分配收入的手段，其效力不及转移支付，而社会保障税，一向被认为是给转移支付筹集必要资金的最为有效的手段。在发达市场经济国家，财政转移支付的主要来源是社会保障税、遗产和赠予税及个人所得税。1996年OECD国家上述税种占税收总额的比重高达60％以上，而这三个税种，有两个我们至今尚未开征。目前，我国的社会保障支出主要来源于个人帐户和社会统筹，数额十分有限，缺口巨大，财政“补缺”的压力很大。科学的社会保障税制度，一般具有双项调节功能，一是对整个社会而言，能实现收入由高收入群体向低收入群体的横向转移，二是对个人而言，能实现其收入的纵向转移。因此，开征社会保障税，能使税收成为全方位的公平收入分配的工具。为此，政府应该尽快转变职能，建立统一的社会保障制度，并用社会保障税作为资金来源主渠道。
与此同时，作为对个人课征的一种直接税，遗产税与个人所得税在调节收人分配上目标一致，是对个人所得税调节功能的有效补充，建议在充分论证其可操作性的情况下制定措施，尽快出台。
（三）农民税负过重的问题。一方面，在实际操作中，农村的各税种基本上是按人头分摊，实质上是一种定额税，具有累退性，加上收费种类繁多，且不规范，标准不一，造成税负不公，贫者承担高税，富者承担低税，使农村内部的收入差距拉大。另一方面，农村居民的总体税收负担过重，是城镇居民税收负担的9倍，造成城乡之间收入拉大。因此，建议推行“费税合一、统一计征”为主要内容的“费改税”改革，取消不合理收费项目，严格农业税费的征管，加大减轻农民负担的力度，从源头上控制农民负担过重问题。
一、我市非税收入的构成、规模及特点
从我市财政收入构成来看，主要由税收收入和非税收入组成。非税收入主要包括排污费、水资源费、教育费附加、罚没收入、行政事业性收费、税务部门罚没收入、国库存款利息以及基金收入等。从规模上看，非税收入占财政收入的比例较大，且收入额呈逐年上升的趋势。20*年我市非税收入额为23,090万元，占当年全部财政收入的18.3%；
20*年收入额为43,351万元，占16.7%。在非税收入中，基金收入占较大比重，要占到全部非税收入的一半以上。大量非税收入的存在，为缓解政府部门经费不足起到了一定的积极作用，但在政府财政收入中，预算外的行政事业性收费、基金和游离于财政之外的政府各部门的收费、集资、摊派是政府非税收入的主体，由于其没有纳入预算内和财政管理，造成了政府非税收入的混乱局面，其负面效应也在相当程度上存在。
二、管理方面存在的薄弱环节
1、思想认识上存在误区。一是认为非税收入并非真正的财政收入。受传统观念以及较长时间以来财政管理较为粗放的影响，部分执收部门认为非税收入是单位执收的，也付出了一定的成本，理应作为成本补偿，而不是真正意义上的财政收入，无须纳入预算管理。二是认为非税收入不形成政府可用财力，在现行财政管理体制下，除部分非税收入分别纳入一般预算和基金预算外，确有相当部分非税收入仍在实行专户管理，且纳入预算管理的非税收入也是列收列支。因此有人认为非税收入并不形成政府可用财力。三是认为非税收入规模过大影响了财政收入质量。一般认为税收收入应作为财政收入的主体，税收收入的规模反映了一个国家、一个地区经济实力、发展水平的高低，如果非税收入在财政收入中所占比例过大，则表明这个国家、地区的经济发展水平较低。
2、管理方式不到位，统筹调剂乏力。日前对非税收入的管理，无论是预算内还是预算外，收入实质上仍归部门单位所有，反映为谁收谁用，多收多用。这种收费多少与单位利益直接关系使得无论是行政机关还是事业单位都有一种本能的多收费冲动。加之实行部门预算改革后，财政部门在编制综合预算时采取先预算外后预算内，部门、单位往往人为地将年初收入预算编制过低，支出预算编制过大，造成本应科学、规范的部门预算中带有相当的人为因素，使非税收入的管理流于形式，财政统筹调剂乏力。
3、财政职能被肢解，难以充分发挥作用。实际中，非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，财政职能被肢解，难以发挥整体效应。一方面财政部门对非税收入的规模过快膨胀难以有效控制，给企业、单位造成额外的负担，影响了企业纳税的积极性，且名目繁多的各种收费也严重侵蚀了税基，出现了“费挤税”的现象；另一方面分散了地区财力，削弱了政府调控能力，影响了税收作为“内在稳定器”功能的发挥，造成分配无序，加剧了社会分配不公，败坏了社会风气，滋生了消极腐败行为。此外，纳入财政专户的预算外资金名义上为财政性资金，实则为部门单位使用，纳入预算内的行政事业性收费、政府性基金也基本上是列收列支，不能有效地形成地方可用财力，无形中虚增了一块财政收入，影响了地方财政职能的充分发挥。
4、法制不健全，缺乏监督约束机制。目前，我市在非税收入管理上依据的大多为行政规章和规范性文件，而没有制定较为完备的规章制度和法律法规。按照国家规定，设立审批收费要以法律法规为依据，而现行的法律法规涉及设立收费项目的条款非常少。到实际工作中一般由业务部门向主管部门收费申请，审批机关依据单位财政经费不足实质上就成了审批收费的基本依据。法制建设跟不上，依法管理也就难以实现，加之缺乏健全完善的监督机制，监督乏力，非税收入在片管和使用安排上存在较大的随意性，违规违纪行为时有发生。
三、进一步规范非税收入的思路和建议
非税收入日前已经成为从中央到地方财政改革的一个突破口，其规范的最终目标应是财权上收，将全部的非税收入收归国库，纳入预算，充分发挥非税收入在优化资源配置、发展社会公共事业、制止收入流失和增加财政收入的作用。要从根本上改变非税收入管理中存在的种种弊端和体制缺陷，就必须在认识上有所转变，体制上有所创新，在管理上有所突破。
1、对非税收入应予以正确认识。首先要从思想上根本转变对非税收入的片面模糊认识，从根本上讲，非税收入与税收收入都是政府财政收入，如同主粮杂粮都是粮食一样。非税收入是国家制定政策授权有关部门和单位在依法行政过程中取得的，所有权属国家，管理权归国家。随着非税收入纳入财政预算管理的力度不断加大，非税收入也将实现全口径预算管理，与国家税收一起都将由政府统筹安排，与税收收入一起成为政府可用财力。即使暂时没有纳入财政统筹安排的非税收入，也在一定程度上弥补了执收单位的经费不足。从我区情况来看，如果没有非税收入，财政收支矛盾会更加突出，各项事业发展也必将受到影响。既然非税收入也属于政府采用财力，就不能说非税收入规模过大或比例过高导致影响财政收入质量。规模过大或过高要具体情况具体分析。从纵向情况分析，从中央到市至区县，越到基层非税收入相对而言规模就越大。经济发达地区与经济相对落后地区的财政收入结构不大一样，发达地区因税源充足会取消一些非税收入项目或减少纳入一般预算的非税收入，而落后地区有可能在非税收入上“做文章”，非税收入规模过高或过大是客观存在的事实，只要是依法依规取得的非税收入，就不能说规模过大影响了财政收入质量。
