时间：2023-06-01 09:32:47
一、受理申请文件
发行人按照中国证监会颁布的《公司公开发行股票申请文件标准格式》制作申请文件，经省级人民政府或国务院有关部门同意后，由主承销商推荐并向中国证监会申报。
中国证监会收到申请文件后在5个工作日内作出是否受理的决定。未按规定要求制作申请文件的，不予受理。同意受理的，根据国家有关规定收取审核费人民币3万元。
为不断提高股票发行工作水平，主承销商在报送申请文件前，应对发行人辅导一年，并出具承诺函。
在辅导期间，主承销商应对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。如发行人属1997年股票发行计划指标内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。应考人员必须80％以上考试合格。
如发行人申请作为高新技术企业公开发行股票，由主承销商向中国证监会报送推荐材料。中国证监会收到推荐材料后，在5个工作日内委托科学技术部和中国科学院对企业进行论证，科学技术部和中国科学院收到材料后在40个工作日内将论证结果函告中国证监会。经确认的高新技术企业，中国证监会将通知该企业及其主承销商按照《公司公开发行股票申请文件标准格式》制作申请文件，并予以优先审核。
二、初审
中国证监会受理申请文件后，对发行人申请文件的合规性进行初审，并在30日内将初审意见函告发行人及其主承销商。
主承销商自收到初审意见之日起10日内将补充完善的申请文件报至中国证监会。
中国证监会在初审过程中，将就发行人投资项目是否符合国家产业政策征求国家发展计划委员会和国家经济贸易委员会意见，两委自收到文件后在15个工作日内，将有关意见函告中国证监会。
三、发行审核委员会审核
中国证监会对按初审意见补充完善的申请文件进一步审核，并在受理申请文件后60日内，将初审报告和申请文件提交发行审核委员会审核。
发行审核委员会按照国务院批准的工作程序开展审核工作。委员会进行充分讨论后，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。
四、核准发行
依据发行审核委员会的审核意见，中国证监会对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。
中国证监会自受理申请文件到作出决定的期限为3个月。
五、复议
发行申请未被核准的企业，接到中国证监会书面决定之日起60日内，可提出复议申请。中国证监会收到复议申请后60日内，对复议申请作出决定。
为进一步提高股票发行核准工作的透明度，根据《中华人民共和国证券法》的有关规定，现将修订后的股票发行核准程序公告如下：
一、受理申请文件
发行人按照中国证监会颁布的《公司公开发行股票申请文件标准格式》制作申请文件，经省级人民政府或国务院有关部门同意后，由主承销商推荐并向中国证监会申报。
中国证监会收到申请文件后在5个工作日内作出是否受理的决定。未按规定要求制作申请文件的，不予受理。同意受理的，根据国家有关规定收取审核费人民币3万元。
为不断提高股票发行工作水平，主承销商在报送申请文件前，应对发行人辅导一年，并出具承诺函。
在辅导期间，主承销商应对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。如发行人属1997年股票发行计划指标内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。应考人员必须80％以上考试合格。
如发行人申请作为高新技术企业公开发行股票，由主承销商向中国证监会报送推荐材料。中国证监会收到推荐材料后，在5个工作日内委托科学技术部和中国科学院对企业进行论证，科学技术部和中国科学院收到材料后在40个工作日内将论证结果函告中国证监会。经确认的高新技术企业，中国证监会将通知该企业及其主承销商按照《公司公开发行股票申请文件标准格式》制作申请文件，并予以优先审核。
二、初审
中国证监会受理申请文件后，对发行人申请文件的合规性进行初审，并在30日内将初审意见函告发行人及其主承销商。
主承销商自收到初审意见之日起10日内将补充完善的申请文件报至中国证监会。
中国证监会在初审过程中，将就发行人投资项目是否符合国家产业政策征求国家发展计划委员会和国家经济贸易委员会意见，两委自收到文件后在15个工作日内，将有关意见函告中国证监会。
三、发行审核委员会审核
中国证监会对按初审意见补充完善的申请文件进一步审核，并在受理申请文件后60日内，将初审报告和申请文件提交发行审核委员会审核。
发行审核委员会按照国务院批准的工作程序开展审核工作。委员会进行充分讨论后，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。
四、核准发行
依据发行审核委员会的审核意见，中国证监会对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。
中国证监会自受理申请文件到作出决定的期限为3个月。
【关键词】拟上市公司；财务诊断；中小板
公司上市是一个复杂的过程。从过去监管部门审核的经验来看，在公司上市过程中，公司不仅要考虑主营业务重组、治理结构规范、历史沿革梳理、业务技术，还要重视规范财务问题。财务方面不符合要求成为大部分拟上市公司未能获得证监会批准的重要障碍。因此，财务问题直接关系到公司上市的功败垂成。为有效推进上市工作，财务诊断是上市前一个非常重要且不可忽视的环节。决策者要具体问题具体分析，要对会计基础、财务管理和内控制度方面进行建设和优化，使会计基础规范、财务管理能力提高、内控机制切实有效，以解决上市过程中可能遇到的各种财务问题，保证公司财务方面符合上市的要求和条件。因此，根据监管部门对公司上市审核的要求，本文梳理财务审核流程的基础上，以中小板上市为例进行研究，以期为拟在中小板上市的企业提供借鉴。
一、拟上市财务审核流程
2000年3月，中国证监会颁布《中国证监会股票发行核准程序》及《股票发行上市辅导工作暂行办法》，标志着股票发行审批制的结束和核准制的正式施行。核准制是审批制到注册制度过渡的一种中间形式，指发行人在申请股票发行时，监管机构除进行合规性审查外，还需对发行人的行业、素质、盈利能力及其财务等方面进行实质性审查，作为是否核准的依据。
根据中国证监会2012年2月1日的“中国证监会发行监管部首次公开发行股票审核工作流程”文件，中国证监会对首次公开发行股票的核准工作流程分为十个环节，分别是受理、见面会、问核、反馈会、预先披露、初审会、发审会、封卷、会后事项、核准发行，分别由不同处室负责，既能达到相互配合又能实现相互制约（见图1）。
注：资料来源于《中国证监会发行监管股首次发行股份审核工作流程》。
以此流程为依据并结合实际运作，就财务审核而言，主要流程如下：
（一）材料受理、分发环节的财务审核
根据《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（中国证券监督管理委员会令第66号）和《首次公开发行股票并上市管理办法》（中国证券监督管理委员会令第32号），中国证监会受理部门对首发上市的财务资料，进行形式审查，需要申请人补正财务资料的，应当自出具接收凭证之日起5个工作日内一次性提出全部补正要求。申请人应当自补正通知发出之日起30个工作日内提交补正财务资料。申请人有下列情形之一的，作出不予受理申请决定：（1）通知申请人补正财务材料，申请人在30个工作日内未能提交全部补正材料；（2）申请人在30个工作日内提交的补正申请材料仍不齐全或者不符合法定形式；（3）法律、行政法规及中国证监会规定的其他情形。
（二）反馈会环节的财务审核
反馈会主要讨论初步审核中需要关注的主要问题。在发行监管部根据发行核准的财务程序、财务标准和财务纪律进行初步沟通基础上，发行监管部门审核一处、审核二处审阅发行人的申请文件后，要从财务角度撰写审核报告，提交反馈会讨论，确定发行人需要补充的财务资料、解释说明以及中介机构需要进一步核查落实的有关财务问题。其中，反馈会一般安排在星期三，由证监会综合处组织并负责记录，形成的书面意见履行内部程序后反馈给保荐机构。保荐机构收到反馈意见后，组织发行人及相关中介机构按照要求落实并进行回复。反馈会后，将形成关于财务方面的初审报告（初稿）提交初审会讨论。
（三）预先披露环节的财务审核
在反馈意见落实完毕，拟上市公司所在地省级政府部门同意后（如需，还需征得国家发改委同意），证监会综合部主要审核财务资料是否已过有效期，对未过有效期拟上市公司安排预先披露，包含财务资料在内的诸多条件的项目由综合处通知保荐机构报送发审会材料与预先披露的招股说明书（申报稿）。发行监管部收到相关材料后安排预先披露，并按受理顺序安排初审会。
（四）初审会环节的财务审核
初审会的财务审核是核准制度下的重要环节，初审报告是发行监管部初审工作的总结。就财务方面而言，初审会环节由审核人员汇报发行人的基本财务情况、初步审核中发现的主要财务问题和解释说明财务问题及其化解财务问题的落实情况。初审会由综合处组织并负责记录，发行监管部负责人、审核一处和审核二处负责人、审核人员、综合处及发审委委员（按小组）参加。根据初审会讨论情况，审核人员修改、完善初审报告。履行内部程序后转发生会审核。
（五）发审会环节的财务审核
发审会环节的财务审核是核准制度下最关键的环节，是发行审核中的专家决策环节。目前发审委委员共25人，其中有8位是丰富会计和财务管理从业经验的从业人员。发行人接受发审委员的聆讯，聆讯结束后发审会以投票方式对首发申请就行表决，提出审核意见。每次发审会由7名委员参加，独立进行表决，5票同意为通过。发审会认为发行人有需要进一步落实的问题的，将形成书面审核意见，履行内部程序后发给拟上市公司聘请的保荐机构。
二、监管部门财务审核要点及主要财务底稿
公司不管是在中国主板、中小板还是创业板上市，都需要同样遵守《公司法》和《证券法》，及其发行、上市及监管的具体法律规则。
（一）上市公司财务审核的要点
财务资料的齐备性、财务资料的合规性是发审委财务审核关注的基本要点。拟上市公司内控制度是否符合“三性”，即能够合理保证财务报告的可靠性、生产经营的合法性、营运的效率与效果性，是发审委审核财务会计信息是否能合规、准确、完整、及时披露的依据，尤其是具体要观察注册会计师的内部控制审核意见，比如关注审计报告及内部控制审核报告的意见类型是否为标准无保留意见，其中带有强调事项的无保留意见则一般不被认可。
（二）财务审核涉及的主要资料
财务是公司运营的中心，财务审核涉及公司经营大部分业务。中国证监会对拟上市公司财务审核涉及的主要资料如下：
①募集说明中涉及财务会计信息披露的相关章节，包括发行人基本情况、治理结构、同业竞争与关联交易、财务会计信息、风险因素、管理层讨论与分析、盈利预测、募集资金使用和将来的股利分配政策等。②近三年一期审计报告及财务报告全文。③盈利预测报告及中介机构关于盈利预测的审核报告。④历次资产评估报告、土地评估报告。⑤历次验资报告。⑥发行人近三年一期的重大关联交易的说明。⑦发行人关于改制重组方案的说明。⑧发行人关于近三年一期纳税情况说明。⑨原始财务报表与申报财务报表差异。⑩主承销商推荐函和中国证监会发行申请文件核查意见以及其派出机构辅导汇总报告。
三、拟中小板上市公司审核通过所需具备的财务基本条件
2004年5月，经国务院批准，中国证监会批复同意深圳证券交易所在主板市场内设立中小企业板块，是我国当时资本市场条件下的特殊产物，是我国构建多层次资本市场的重要举措，其是为满足上市条件达不到主板市场要求的中小企业而设立的，也是创业板的前奏。中小板即中小企业板，是指流通盘或首次募股大约1亿股以下、在深圳证券交易所公开上市，并其市场代码以002开头的板块。尽管于同年6月25日揭幕的中小企业板在现阶段并没有满足市场的若干预期，比如全流通等，且过高的新股定位更是在短时期内影响了指数的稳定，但中小企业板所肩负的历史使命必然使得这个板块在制度创新中显示出越来越蓬勃的生命力。
拟中小板上市公司的财务资料和财务方面的数据除满足《公司法》、《证券法》、《首次公开发行股票并上市管理办法》、《深圳证券交易所股票上市规则》等条件外，我国证券监管部门在监管审核中还需要拟中小板上市公司满足以下条件：①股份公司设立三年以上，近三年连续盈利，最近3个会计年度净利润均为正且累计超过人民币3000万元。②最近3个会计年度经营活动产生的现金流量净额累计超过人民币5000万元；或者最近3个会计年度营业收入累计超过人民币3亿元。③主营业务突出且三年不变，在一年一期内三种关联交易均不得超过交易的30%，与实际控制人不存在同业竞争关系。主营业务突出的具体标准是公司主营业务收入占其总收入的比例不低于70%，主营业务利润占利润总额的比例度不低于70%。最近三年内应当在实际控制人没有发生变更和管理层没有发生重大变化的情况下，持续经营相同的业务。④公司预期利润率可达到同期银行存款利率。⑤最近一期末不存在未弥补亏损。⑥拟发行公司的资产负债率一般不高于70%，最近一期末无形资产占净资产的比例不高于20%。对于资产负债率高于70%的公司申请公开发行股票，还需满足发行前每股净资产不得低于1元人民币，且发行后的资产负债率不高于70%（银行、保险、证券等特殊行业除外）。⑦筹资额不得超过发行人经审计的上一年度末净资产值扣除由发行前股东单独享有的滚存未分配利润后余额的两倍。⑧非经常性损益占利润总额的比重一般不超过20%，如超过这一数字，公司独立董事和主承销商要就公司获取经常性损益的能力以及是否具备持续性经营能力发表意见。⑨税收缴纳、减免与返还、政府补贴、财政拨款的账务处理要规范。⑩累计对外投资不得超过其净资产的50%；若预计募集项目实施后累计对外投资额超过其净资产50%的，应调整对外投资比例。以及财务内部控制制度是否规范、主要会计政策与会计估计是否一贯、关联方、关联关系、关联交易披露是否详尽，关联交易会计处理是否公允、对将来的盈利预测是否可靠。
参考文献：
[1]中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定.中国证券监督管理委员会令第66号.
本科室负责组织编制城市市政设施各项专业规划；负责城市道路照明设施、市区河道的建设、管理和户外灯饰建设的管理工作；负责编制城市桥梁（立交桥、人行桥、涵洞）、排污泵站、排水排污管网、照明设计、市区河道、城市道路的维修、翻新和疏浚计划，下达维修任务；负责全市市政建设工程项目的初步设计和施工图设计审定、工程报建、招标投标、施工许可、质量和安全监督等工作；参与工程竣工验收、移交管理等工作；负责重要地段（场所）和重大项目灯饰建设方案的审定和户外灯饰设置审批工作；负责市政企业资质的审核和审批；负责办理外地进瑞市政行业的设计、施工、质量监理单位的登记、注册、资质审验工作；负责审批市区道路的路面开挖；负责城市道路临时占用（含公用设施的设置）审批工作；负责市区内洗车场（点）的审批。
二、分权重点及存在的主要问题、整改措施
我们根据科室工作的实际，把道路开挖、排水许可证、住宅小区（组团）市政公用设施和绿地专项验收和施工许可证等四项审批工作作为分权制衡的重点。
（一）、道路开挖
1、原办理程序：（1）、填写表格：要求道路开挖的单位或个人在施工前递交申请报告及所需资料，并填写《道路挖掘审批表》一式三份交市政管理处。（2）、审核审批：由市政管理处、城建监察大队、公安交警部门签署意见后，报市政管理科，重大事项报分管局长审批（前阶段实际情况是市政管理处没有将审核意见报市政科和分管局长审批）。（3）、缴纳规费：向市政管理处预缴道路挖掘修复和保证金。（4）、领取《道路挖掘许可证》。
2、存在的主要问题是从现场踏勘到审批都由市政管理处经
办人负责，中间环节缺少监督，职权过于集中，重大审批事项不透明。
3、整改措施：本项目审批的业务流程在现有的基础上，我
们根据分权制的精神，确定流程为初审、审核、审批三级审查制度，成立一个审核小组，组长由分管局长担任，相关科室人员作为成员。整改后的审批流程如下（1）、由市政管理处和城建监察人员、公安交警进行现场勘察，对道路开挖出具初审意见。（2）、由市政管理处上报市政管理科审核，经办人员进行审查后，由科长负责审核，并上报分管局长。（3）、分管局长召开审核小组经集体充分讨论后，确定是否同意审批。以此分散权力，严格程序，权责明确，形成对审批权的监督制约。本审批项目时限为5天。
（二）、排水许可证
1、原办理程序：申请单位或个人提出报告，由市政管理处派
人到现场勘查，符合条件即办理押金手续，签署同意意见。
2、存在的主要问题为市政管理处的权力过于集中，没有形成
严密的程序。
3、整改措施。首先是成立排污接管审核领导小组，组长由分
管局长担任，相关科室人员作为成员。其次整改后的审批流程分权如下：（1）、由市政管理处发放审批表。（2）、市政管理处人员进行现场勘察，并对周边环境、交通出入、污水接管方案签署勘察意见，报市政管理科审批。（3）、市政管理科经办人员进行审查，报科长审核。（4）、由分管局长召开审核小组经集体充分讨论后，确定是否同意审批。（5）、待业主把有关排水设施完工后，由市政管理处进行验收，并把有关资料报市政管理科备案。（6）、发放排水许可证，办理时限为3天。这样的审批流程既严格了审批程序，又把权力和责任分到了各个职能科室，实现有效的分权制衡。
（三）、住宅小区（组团）市政公用设施和绿地专项验收
1、原审批流程：（1）、房地产开发企业提交书面申请报告。（2）、
房地产开发企业提交相关资料。（3）、对提交的资料进行审查，不具备条件的，5日内告知，具备条件的，在3个工作日内组织验收。（4）、对小区进行验收，达不到标准的，发整改通知书。（5）、接到房地产开发企业的整改通知书后进行正式验收。
2、存在的主要问题是审批事项结构不合理，审批流程不流畅，
基本有我科独自操作，没有形成对权力的有效监督。
3、整改措施。首先是成立验收领导小组，成员由局级领导和各科负责人组成，组长由分管局长担任。其次整改后的审批流程分权如下：（1）、房地产开发企业提交书面申请专项验收报告和有关资料。（2）、组织三个局科室和三个下属单位在5个工作日内对资料进行初步审查，不具备条件予以退还，具备专项验收条件的，在5个工作内组织专项验收。（3）、由我科牵头组织有关科室和单位进行现场勘察和预验收，三个局科室和三个下属单位结合各自职能对验收项目逐项进行审查，提出整改意见。（4）、整改意见统一上报验收小组，由其发出预收整改通知书，要求房地产开发企业限期整改。（5）、接到开发公司整改完成通知书后，由我科牵头组织三个局科室和三个下属单位进行正式验收。验收评定意见报验收小组审批，审批同意后签发住宅小区（组团）市政公用设施和绿地专项验收评定表和会议纪要。
（四）、施工许可证
1、原审批流程（1）、领取申请表。（2）、提交相关资料。（3）、
由经办人员进行现场踏勘，报科长审核。（4）、分管局长签署意见。（5）、发施工许可证。
2、存在的主要问题是审批事项过于简单，没有形成有效监督，
重大事项不透明。
3、整改措施。首先是成立审核领导小组，其组长由分管局长
关键词：死刑复核；程序机制；法律监督；实务设计
中图分类号：DF613
文献标识码：A
死刑是剥夺犯罪分子生命的最严厉的刑罚。“死刑具有最大的威摄力、遏制力，是预防犯罪的最为有效的手段。”［1］历史上各国统治者无不重视死刑的适用，死刑曾理所当然地长期占据刑罚体系的中心，而不受人们的置疑。1764年，意大利法学家贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》一书中，极力主张废除死刑和限制死刑的适用［2］，从此揭开了死刑存废之争的序幕。笔者认为，死刑存废不应抽象地讨论，而必须结合一个国家的实际状况。日本学者正田满三郎指出：“死刑作为理念是应当废除的。然而，抽象地讨论死刑是保留还是存废，没有多大意义。关键在于重视历史的、社会的现实，根据该社会的现状、文化水平的高下等决定之。”［3］目前，我国正处于社会转型期，经济尚不发达，法制尚不健全，犯罪一度呈现高发态势，危害生命安全的暴力型犯罪大量存在，这种客观形势需要司法机关严厉打击罪行极其严重的犯罪，实现死刑的刑罚价值。尽管在我国立即废止死刑尚不是一个现实的主张，但应当严格限制死刑的适用。
我国除了在实体法上对死刑适用进行控制之外，在程序法上也作出了特别的规定――死刑复核程序。死刑复核作为我国独有的制度已有上千年绵延不断的发展历史［4］。根据我国《刑事诉讼法》及有关司法解释的规定，死刑复核程序主要应包括以下两个方面：一是高级人民法院对“被告人不上诉、人民检察院不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件的复核程序；二是最高人民法院对死刑立即执行案件的复核程序。检察机关作为国家的法律监督机关，发挥其对死刑复核的法律监督作用，不仅是保障人权和保证司法公正的客观要求，是满足广大人民群众对死刑复核工作新期待的需要，也是维护我国国际形象的需要。
一、我国现行死刑复核程序存在的突出问题
（一）复核程序构造具有不完整性和“封闭”性特征
按照我国现行法律及司法解释的规定，死刑复核程序完全由审判人员单方进行，是法官在唱“独角戏”，这种控、辩方的缺失导致诉讼程序基本构造的不完整。本应被动、中立的法官却单方决定着死刑复核的进程和结果，诉讼当事人尤其是被告人未能有效地参与到裁判结论的形成过程中来，无法充分地申辩自己的意见和主张。在当事人的程序权利得不到保障的同时，也极大地减少了法官发现冤案、错案的可能性，不利于保证死刑案件的实体公正。“司法权是一种裁判权，司法裁判活动必须有争议各方的同时参与，他们向裁判者提出主张、证据、法律根据，并进行言词辩论。”［5］只有控、辩、审三方各自行使诉讼权利，参与到程序中来，才能保证法官公正、中立，其裁判也才能具有正当性。
（二）复核程序的启动丧失了司法权的特性
“从性质上来说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。如果它主动出面以法律的检查者自居，那它就有越权之嫌。”［6］死刑复核程序作为一个规定于《刑事诉讼法》中的独立程序，应当具有现代刑事诉讼程序的基本特性。根据我国现行法律及司法解释的规定，死刑案件在经过一审审理后被告人不上诉、检察机关不抗诉或者经过二审审理后，均自动适用死刑复核程序，即由下级法院主动将死刑案件报请上级法院复核或核准，无须控辩双方提出申请。可见，死刑复核程序是人民法院主动启动、在人民法院内部自行运作的对死刑案件的审查与控制程序，是在未经过控辩双方申请的情况下，由司法主体自行对案件实施审查与复核活动。司法权的被动性保证了司法裁判的中立和公正，违反了这种被动性，“虽然会在一定程度上使社会获得了公正，然而，这种公正只是个案中的公正，是一种个别化的具体的公正，它是以牺牲裁判者中立地位为代价的，损害的将是整个诉讼制度和司法原则，最终丧失的是制度的公正”［7］。
（三）复核过程缺乏外部的监督与制约
监督的缺位将导致权力的滥用，滥用权力必然破坏法治，这是人所共知的事实，也是历史经验教训的总结。“阳光是最好的防腐剂”，但是，在死刑复核程序中，却仅仅是法院单方面的“秘密”审理，致使法官具有较大的自由裁量权。由于现行死刑复核程序采取不公开、不听取控辩双方意见的行政性方式，不仅使诉讼当事人及其辩护人不能有效地参与，而且作为国家法律监督机关的检察机关，也由于没有必要的知情和参与渠道，无法对死刑复核进行监督。这样，在目前我国部分法官素质不高的情况下，案件结局易受多种因素影响，可能出现司法腐败和专横。最终，降低了发现和纠正冤假错案的几率，也就不能保证死刑复核程序的客观、公正。
二、检察机关对死刑复核程序进行法律监督的依据和现实意义
（一）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的依据
1.宪法依据
我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这些规定，明确了检察机关的法律监督性质和宪法地位，表明检察机关对人民法院行使法律监督权是有宪法授权的。检察机关在刑事诉讼活动中，不是单纯的控方当事人，而且也是法律监督者，应当对人民法院的刑事审判活动进行监督和制约，以保证其公正、合法地进行。可见，检察机关对死刑复核程序实施法律监督，是具有宪法依据的。
2.刑事诉讼法依据
我国《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”检察机关通过参与刑事诉讼活动，实施法律监督，维护公平正义，防止国家权力滥用，保证法律的正确适用，保障诉讼参与人的各项诉讼权利。检察机关的法律监督职能应当贯穿于全部的刑事诉讼活动中。死刑复核程序作为刑事诉讼活动和人民法院刑事审判活动的重要组成部分，是《刑事诉讼法》明确规定的一项诉讼程序，当然不应该游离于检察机关的法律监督范围之外。也就是说，检察机关对死刑复核程序实行监督，不仅是检察机关的职权，更是检察机关不容推诿的一项职责。只有让检察机关在死刑复核程序中充分行使监督职能，对审判权进行有效制约，才能更好地保证死刑复核程序的公正。
3.组织法依据
《人民检察院组织法》第5条第（四）项规定：人民检察院“对于刑事案件提起公诉、支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”而在《刑事诉讼法》中，死刑复核程序是规定于第三编“审判”中的，它属于人民法院刑事审判活动的重要组成部分，既然死刑复核程序属于审判活动，根据《人民检察院组织法》的规定，检察机关理应对死刑复核程序进行法律监督。
4.政策依据
党的十六届六中全会从加强社会主义和谐社会司法保障的高度，提出坚持司法为民、公正司法，推进司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用。而改革和完善诉讼制度是司法改革的重要内容，要完善死刑复核程序的诉讼体制，就需要法律监督者――检察机关的介入。中央《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》在谈到改革和完善检察监督体制时,首先提出的任务就是改革和完善人民检察院对诉讼活动的法律监督制度，其中包括“完善人民检察院对人民法院刑事审判工作的监督制度,健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”。2007年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合了《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》，该文件也明确要求“人民检察院按照法律规定加强对办理死刑案件的法律监督”。这些都为检察机关改革和完善对包括死刑复核程序在内的刑事审判工作的监督制度提供了明确的政策依据。检察机关作为国家专门的法律监督机关，应当充分发挥法律监督职能，保证司法机关的权力受到有效的监督和制约，确保这一事关公民生命权的审判活动能够依法进行，维护司法公正，保障实现社会的公平和正义［8］。
5.法律文化传统依据
现行死刑复核制度起源于我国古代的死刑复审与复奏制度,有其深厚的制度基础和价值积淀,是对我国古代优秀法律文化传统的延续和发展。在我国古代，凡重大疑难案件，均须各法司会审，对死刑案件进行复核。如唐朝采取了一些特殊的复核死刑案件的措施，即“三司推事”和“九卿会审”。“三司”，是指大理寺、刑部、御史台三大司法机关。遇有死刑案件和重大疑难案件，皇帝诏令“三司派大理寺卿、刑部侍郎、御史中丞共同复核，称为小三司使”［9］］。二是九卿会审。贞观三年(公元629年)，太宗诏曰:“自今天下大辟罪，皆令中书、门下四品以上及尚书九卿议之。”(注： 《旧唐书•刑法志》)明朝时形成了朝审制度，每年霜降后，将在京现监重囚带往承天门外，由三法司会同五府、九卿各官署和锦衣卫堂上官以及御史、给事中等逐一复审。(注： 《大清会典事例》)
清朝在明朝朝审制度的基础上又发展为秋审制度，参加会审的不只是三法司，而是所有重要官员。可以看出，我国古代的死刑复核程序具有开放性，进行复核的不只是专门的复核机关，还有其他机关的参与。
（二）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的现实意义
1.切实保障人权的需要
我国《宪法》第2章第3款明确规定：“国家尊重和保障人权。”并且我国已签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》，这表明我国人权保障开始采用国际公认的标准。《公民权利和政治权利国际公约》第6条宣告：“人人有固有的生命权，生命权受法律保护，不得任意剥夺任何人的生命。”保障人权首先就要求对生命权给予最为严格的保护。对死刑案件而言，必须确保剥夺生命权的法律程序的正当性和公正性。最高人民法院收回死刑核准权，体现了国家对死刑适用的进一步严格化和实现程序公正的需要。检察机关介入这一程序，它的核心意义并非仅在于国家健全其权利保障体系的宣示性作用，更在于对每一个个体生命价值的切实尊重，检察机关对死刑复核过程实施监督就是在监控国家权力对生命权剥夺与否的最后一道关口，体现着对人的生命权的最终关怀［10］。
2.保证司法公正的需要
如果说《刑法》是对司法权的静态制约，《刑事诉讼法》则是对司法权行使的动态制约。为防止死刑刑罚权的滥用，我国法律不仅在普通诉讼程序中规定了被告人的上诉、申诉权利对审判权进行制约，还通过司法分权与制衡实现对审判权的制约［11］。死刑复核程序将死刑案件的判决权和核准权分离，分别由两级法院行使，其目的就是实现上级法院对下级法院死刑裁判权的无条件的有效制约，实质上是对审理死刑案件法院审理活动的监督，以防止死刑裁判权的滥用。但是，死刑复核程序仅仅依靠法院内部的监督是不够的，作为国家审判机关的人民法院，能否严格执行死刑复核的法律规定，能否从程序上和实体上都做到公平、公正，能否保证我国死刑政策的准确实行，是需要外部监督来完善和制约的。正如人民法院的其他审判活动需要接受法律监督和当事人权利的制约一样，死刑复核程序同样需要有效的外部监督，况且死刑复核程序所涉及的是公民最重要的权利――生命权。
3.满足广大人民群众对死刑复核工作新期待的需要
收回死刑核准权，对最高人民法院而言是机遇，更是挑战。此举动是得民心、顺民意、维护法律权威之举，但同时广大人民群众也期待通过死刑复核程序严格控制死刑适用、统一死刑适用标准，落实《宪法》保障人权的规定。对此，单方进行复核审理活动所做出的判决，势必会引起公众的各种猜疑，其公平性和公正性必然有所欠缺。正如西方法谚所说：“正义根植于信赖”，不经过民意参与司法的过程，司法的独立与权威将无从确立。检察机关对最高人民法院的死刑复核工作进行外部监督，有助于社会公众接受死刑复核的判决结果。如果检察机关在死刑复核程序中缺位，最高人民法院所作出的裁判特别是改判，获得社会特别是被害人认同和支持的可能性就会降低。检察机关参与死刑复核程序越充分，最高人民法院的复核判决包括改判的公正性就越强，被害人和社会公众的认可度就越高，最高人民法院的死刑复核工作由此可以获得更广泛的社会支持；因此，检察机关对死刑复核程序进行法律监督，有利于满足广大人民群众对司法工作的新期待，有利于维护审判公正的形象，是从程序上保证死刑复核程序健康运行的必然选择［12］。
4.维护我国国际形象的需要
死刑案件事关人命，往往引起社会各界和国际舆论的高度关注。而且，我国已经签署了联合国《公民权利与政治权利国际公约》，在死刑方面采取的任何举措，都将受到国际社会的监督及评判。当前，在国际人权对话和斗争中，死刑问题往往成为一些国家和人权组织攻击我国的借口。检察机关对死刑复核程序进行法律监督，有利于保证死刑适用过程和结果的公正、合法，更好地保障诉讼当事人的基本人权。这样，既可以向国际社会昭示我国司法机关对死刑适用所持的极其慎重的态度和立场，也可以向世人表明我国的死刑制度设计已经充分考虑到有效保障人权的各种救济渠道，这必将有利于我国的对外交往，有利于维护国家的法治形象［8］。
三、检察机关对死刑复核程序进行法律监督的实务设计
（一）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的职能定位
死刑复核制度设立的目的在于贯彻“保留死刑，严格控制死刑”的基本死刑政策，确保根据证据正确认定案件事实，杜绝冤案、错案的发生，又要做到“少杀、慎杀”。检察机关介入死刑复核程序的根本目的应该与设立死刑复核制度的目的相统一。虽然检察机关介入死刑复核程序，
意味着控诉职能的延伸，但它更主要的目的不是维持原来控诉的结果，而是站在更高、更公正的立场上来防止错杀，对人民法院死刑复核的过程和结果是否合法、公正实行监督，及时发现和纠正违法的复核行为和错误的复核裁判，维护死刑复核活动的合法性和公正性，保障死刑的正确适用。
（二）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的基本方式
1.通过提出书面审查意见对死刑案件侦查活动、审判活动进行法律监督。一是省级检察机关对高级人民法院受理的中级人民法院报请复核的“被告人不上诉、人民检察院不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件，进行阅卷、参与提讯被告人并严格按照最高人民检察院《关于做好死刑第二审案件审查和出庭工作的意见》、《人民检察院办理死刑第二审案件工作规程》等文件的要求，进行全面审查，对一审法院认定的证据、事实和法律适用、量刑等向高级人民法院提出书面的审查意见；二是最高人民检察院对最高人民法院受理的高级人民法院报请复核的死刑立即执行案件，进行阅卷，全面审查，对一审法院认定的证据、事实和法律适用、量刑和二审法院的裁定向最高人民法院提出书面的审查意见。
2.通过检察长列席同级审判委员会会议的方式进行审判监督。检察长列席审判委员会会议是法律赋予检察机关的监督职权，是深化审判监督的一个有效途径。《人民法院组织法》第11条第3款规定：“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》第34条的规定，最高人民法院复核死刑案件，高级人民法院复核死刑缓期执行的案件，对于疑难、复杂的案件，合议庭认为难以作出决定的，应当提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会讨论案件，同级人民检察院检察长、受检察长委托的副检察长均可列席会议。检察长列席审判委员会会议，对以下内容进行监督：审判委员会委员是否应当回避；决定案件是否实行民主集中制；决定案件有无未审先决的情况等。同时，监督合议庭和审判委员会在案件运用证据、认定事实和适用法律、量刑等方面是否符合法律规定。
3.通过采取纠正违法、职务犯罪侦查的方式对复核活动进行监督。一是对复核活动中违反法律规定的诉讼程序的，应当向法院提出纠正意见；二是发现审判人员在复核过程中涉嫌贪污受贿、、枉法裁判等职务犯罪线索的，按照有关规定进行初查或者移送职务犯罪侦查部门办理。
4.通过抗诉、提出重新复核意见对判决、裁定进行监督。对省级检察机关提出维持原判的书面审查意见，高级人民法院不予采纳而改判的，省级检察机关应研究，决定是否提请最高人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。对死刑缓期执行案件，省级检察机关提出改判的书面审查意见，高级人民法院不予采纳时，或者提出维持原判的意见，高级人民法院没有采纳时，省级检察机关应研究，决定是否提请最高人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。最高人民检察院认为最高人民法院的死刑复核裁判确有错误的，应当向最高人民法院提出抗诉或者重新复核意见。如最高人民法院不予重新复核或者最高人民检察院对重新复核结果仍有不同意见的，可以根据有关规定提请全国人大常委会协调解决。
（三）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的具体程序
从诉讼结构完整、平衡的角度来讲，既然检察机关应该介入死刑复核程序，也应当允许或指定律师为被告人辩护，这也是控辩双方刑事诉讼程序参与权连续性的内在逻辑要求［13］。
联合国经社理事会于1989年5月24日第1989/64号决议通过的《保护死刑犯权利的保障措施的执行情况》第1条a款也规定，给予被判处死刑的人特别保护，使其有时间准备辩护并为其提供便利，包括在诉讼的每一阶段均有律师充分协助，要超过非死刑案件情况下所给予的保护。维护死刑案件被告人的辩护权，不仅是尊重其基本人权的考虑，也是避免误判的重要途径。死刑复核程序的适用包括二个层面：一是高级人民法院的适用；二是最高人民法院的适用。下面，笔者将从这两个层面来探讨检察机关对死刑复核程序法律监督的具体程序：
1.针对高级人民法院适用的死刑复核程序进行法律监督的程序设计(注：重庆市人民检察院以实际办理的案件为平台，积极探索省级检察机关如何介入“被告人不上诉、检察机关不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件的复核程序，经与重庆市高级人民法院充分酝酿、交流，两家于2007年8月22日签署了《关于重庆市人民检察院介入死刑案件复核程序的工作意见》，明确了重庆市人民检察院介入死刑案件复核程序的案件范围、启动途径及介入的方式等，为进一步确保死刑的准确适用提供了程序保障。自2007年8月签署工作意见以来，重庆市人民检察院积极介入死刑复核程序案件，切实履行法律监督职责，取得了较好的法律效果和社会效果。)
根据我国现行法律及司法解释的规定，高级人民法院要对“被告人不上诉、人民检察院不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件，按照死刑复核程序进行复核、核准。笔者认为，可设置以下实务运作程序，实现省级检察机关和辩护人的介入，切实解决死刑复核程序的封闭性、不完整性问题，确保死刑案件的质量。
（1）高级人民法院受理这两类案件后，应当通知省级检察机关阅卷、参与提讯被告人；省级检察机关应当进行全面审查，提出书面的审查意见。
（2）高级人民法院应当通知委托辩护人或者指定辩护人阅卷、参与提讯被告人；辩护人应当进行审查，提出书面的审查意见。如果省级检察机关出具的意见与辩护人提出的意见在“犯罪行为系在案被告人所为、被害人确是在案被告人侵害的对象、法定从轻、减轻情节”等方面有不一致时，高级人民法院应当组织控辩双方到场进行辩论。
（3）如果合议庭评议意见与省级检察机关出具的意见不一致时，应当提交院审判委员会讨论；省级检察机关检察长或者受检察长委托的副检察长应当列席高级人民法院审判委员会会议。
（4）省级检察机关对高级人民法院的裁判进行审查；对确有错误的裁判，提请最高人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。
2.针对最高人民法院适用的死刑复核程序进行法律监督的程序设计
根据我国现行法律及司法解释的规定，最高人民法院要对高级人民法院报请的其按二审程序、复核程序审理的死刑立即执行案件，按照死刑复核程序进行核准。笔者认为，对最高人民法院适用的死刑复核程序进行法律监督的主体应为最高人民检察院。具体设置以下实务运作程序：
（1）最高人民检察院对下列省级检察机关报送的死刑立即执行案件进行审查：省级检察机关认为第二审裁判确有错误或者违反法律规定的诉讼程序可能影响公正审判的死刑立即执行案件；省级检察机关介入死刑复核程序提出改判意见，高级人民法院不予采纳的死刑立即执行案件；省级检察机关与被告人、辩护人对影响定罪量刑的重要事实、主要证据存在重大分歧的死刑立即执行案件；有重大社会影响或者当事人及其亲属有过激行为的死刑立即执行案件；危害国家安全犯罪、职务犯罪的死刑立即执行案件等。
（2）最高人民检察院审查省级检察机关报送的死刑立即执行案件时，应当向最高人民法院借阅案件卷宗材料进行全面审查，提出书面的审查意见。
（3）最高人民法院应当通知委托辩护人或者指定辩护人阅卷；辩护人应当进行审查，提出书面的审查意见。
（4）如果合议庭评议意见与最高人民检察院出具的书面意见不一致时，应当提交院审判委员会讨论；最高人民检察院检察长或者受检察长委托的副检察长应当列席最高人民法院审判委员会会议。对于案件事实和证据发生重大变化或者出现重大敏感问题的，可以建议最高人民法院审判委员会暂缓作出决定。
（5）最高人民检察院对最高人民法院的裁判进行监督；对于已经核准但尚未执行死刑的案件提出抗诉或者重新复核意见的，应当立即通知负责死刑执行临场监督的人民检察院向同级人民法院提出停止执行死刑的建议。
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Practice Design for Procuratorial Organ Supervise the Death Penalty Review Process
YU Tian-min, LI Jian-chao, YANG Hong-guang
(Prosecutor of Chongqing people’s Procuratorate , Chongqing 400031, China)Abstract:
第二条农房改造集聚建设项目审批实行“一门受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的联合审批方式，即由牵头部门负责有关审批事项的咨询、受理、抄告、催办和汇总，相关审批部门负责所涉审批事项的审批、上报和反馈，县审管办负责审批过程的协调、组织和监管。
第三条农房改造集聚建设项目审批遵循“优先办理、特事特办、主动服务”的原则，按审批“快通卡”和“绿色通道”要求操作，当日受理当日启动办理。
第四条农房改造集聚建设项目审批严格按照《县人民政府关于基本建设项目简化审批程序提高审批效率的若干意见》规定执行外，进一步简化审批手续，取消合并审批环节，压缩审批时限。
（一）项目核准采取简化审批方式，发展和改革局凭业主申请报告进行审核。
（二）将规划设计方案并入初步设计文件中。设计单位根据联合踏勘或建设条件联合审查意见、规划设计条件等编制总平面图和初步设计文件，总平面图经规划建设局审核后，组织初步设计文件联合会审。
（三）合并施工合同、质监、安监等备案手续三个审批环节，做到同时受理、同时办结。
第五条农房改造集聚建设项目审批依照“依法行政、宽进严出、分步实施”的原则，坚持简化事前审批与强化事后监管，实行项目审批告知承诺制，项目业主签订告知承诺书后，其办理事项不受前置审批许可环节的制约。告知承诺制分为受理告知承诺制和审批告知承诺制。受理告知承诺制是指主件齐全，仅缺副件材料，在申请人作出承诺后，先予以受理；审批告知承诺制是指项目基本符合审批条件，在申请人作出承诺后先予以审批通过。
第六条农房改造集聚建设项目审批根据“规划先行、技术提前、程序合法”的原则，对一些审批事项的审批前后顺序进行调整，加快项目的审批效率，提高项目审批质量。
（一）对尚没有控制性详细规划依据的项目，根据总体规划或项目建设规模、容量组织规划论证，由规划建设局提出意见并请示县政府，经县政府批复后，作为出具规划设计条件书的依据。
（二）对实行联合踏勘或条件联合审查的项目，其联合踏勘形成的纪录或条件联合审查纪要作为各部门办理有关审批手续的主要依据。各有关部门在办理选址意见审批时，原则上不得再到现场踏勘。
（三）根据国土资源局的用地预审意见及规划建设局的选址意见书、规划设计条件书和用地红线图确定后，规划建设局直接办理建设用地规划许可证，建设用地规划许可与总平面图审查并列进行。
（四）推行审批联合公示模式，对规划建设局建设用地规划许可与国土资源局供地审批两个环节实行联合公示，与建设用地规划许可同步进行。
见面会阶段是新股发行初审程序的一个重要环节，是新股发行审核程序中第一次监管人士和发行人、保荐人见面。这位人士透露，保荐制度、初审制度、发审会制度和询价制度，是新股发行审批上市的四大基础。而初审阶段正是证监会发行部的主要工作，很多企业不能上市就是在这个程序被刷下来的。
审核的13个条件
在周一的见面会上，发行部负责人要按照《首次公开发行股票并上市管理办法》，对公司负责人和保荐人详细阐述一遍新股发行审核的内容和流程。核心内容是介绍发行条件，主要包括发行人的主体资格、独立性、财务会计、规范运行、募投资金运用等五个方面。该人士说：“主要是按照这五个方面包括13个条件进行审核，这13个条件主要围绕主体资格和独立性两项指标，这是合规性审查，如果不合格，则通不过。”
这个环节之后就是问核环节和反馈会环节，问核机制旨在督促、提醒保荐机构及其保荐代表人做好尽职调查工作。而反馈会环节一般安排在星期三，主要讨论初步审核中关注的主要问题，确定需要发行人补充披露、解释说明以及中介机构进一步核查落实的问题。
保荐机构收到反馈意见后，组织发行人及相关中介机构按照要求落实并进行回复。证监会综合处收到反馈意见回复材料进行登记后转审核一处、审核二处。审核人员按要求对申请文件及回复材料进行审核。
这个阶段是围绕发行人真实准确的信息披露，对上报材料的内容进行全面审核，不断反复提出反馈意见的过程。
反馈意见落实完毕，相关政府部门意见齐备，然后安排预先披露，并按受理顺序安排初审会。初审会由审核人员汇报发行人的基本情况、初步审核中发现的主要问题及落实情况。初审会由发行监管部部门负责人、审核一处和审核二处负责人、审核人员、综合处及发审委委员参加。初审会一般安排在星期二和星期四。根据初审会讨论情况，审核人员修改、完善初审报告。初审报告是发行监管部初审工作的总结，履行内部程序后转发审会审核。
初审会讨论后认为发行人尚有需要进一步落实的重大问题、暂不提交发审会审核的，将再次发出书面反馈意见。
“初审阶段是发行部做的，一般是3个月时间，但是要把提出问题和回答问题的时间扣除，通常要到6个月时间。如果我们审清楚了，就形成初审报告。”这位人士说。
一般而言，因为初审阶段，发行审核人员只能按照上报材料进行审核，不能去公司现场和销售市场，只能是形式审核，不可能对公司价值进行实质性判断，因此很难达到《公司法》规定的任务。“曾有一家苏州的公司，审核人员对其经营情况有疑问，也曾去这家公司内部看了一下，但是最终也没看出什么来。”这位人士透露。
30到50个问题
为了严控上市公司质量，防止出现业绩造假、上市后业绩大幅下滑的情况，证监会发行审核人员初审阶段对上市公司负责人和保荐人就公司经营情况、未来盈利情况和可持续发展问题，会提出30到50个问题，让他们回答。
首先，让他们回答同行业主要企业的名称，资产规模和销售经营状况，技术和装备及研发水平等。还要补充披露人现有申请企业产品目前的市场供求和竞争状况，包括但不限于市场供求情况和竞争状况。目前，从事与公司同类产品生产企业的数量及全面的产能和产量，上述产品目前的需求情况和市场能力，等等。
其次，发行审核人员尤为关注环保问题，比如公司生产经营汇总排放哪些污染物及排放量，环保设施及处理能力，实际运行情况，报告期内全部环保投入和相关费用支出情况，募投项目所采取的措施。
发行审核人员对公司的毛利率也极为关注。他们要求根据发行人报告期内按市场和业务模式划分的毛利率情况，给定公司经营模式及收入、成本和售价等进一步说明公司毛利率较高的原因，与同行业上市公司进行比较，说明高于同行业上市公司的原因。并说明与同类产品售价进行分析，特别是原材料采购、成本、技术路线和原材料损耗情况，生产效率等与其他同行业的异同，等等。
“一直到我们认为这些问题已经明白了，足以回答我们心中的疑问，可能会在初审报告中作出肯定的结论。也有部分企业认为难以回答或者回去再思考一下，会撤走材料。在初审阶段，大概有七成左右公司会通过发审会，三成公司或者撤走文件，或被否决，两者基本相当。当然，如果因为战略转变或者募投项目有变化，等有了新的考虑，也有撤回的。”这位人士说。
发审会的角色
申请上市公司在通过初审环节后，最后一关就是经过发审委召开的发审会的审核。发审委制度是发行审核中的专家决策机制，一般由经济金融、法律和财务会计方面的业内专家构成。目前，发审委委员共25人，分三个组，证监会发审委按工作量安排各组发审委委员参加初审会和发审会，并建立了相应的回避制度、承诺制度。
发审会首先由委员发表审核意见，发行人聆询时间为45分钟，聆询结束后由委员投票表决。发审会认为发行人有需要进一步落实的问题，将形成书面审核意见，履行内部程序后发给保荐机构。
据参加过发审会的人士介绍，发审会一般是专家就申请上市公司的材料，围绕公司经营情况向保荐人和发行人提出问题并回答。
比如，2011年11月16日8点45分，新华人寿发审会上，由7名参加会议的委员分别发表意见，提出问题。其中一个委员提出的问题是：“公司报告期内仅有半年满足保监会偿付能力充足率超过100%的要求，如此次发行成功，对公司偿付能力有何影响？”还有如关于保监会和银监会新政策对公司业务的影响也是委员们普遍关心的问题。A+H同步上市、公司内控制度的有效性、土地房屋使用权的有效性、资金管理制度、退保金额增长的风险、分红型寿险产品依赖性较大等问题都抛给了发行人。
「关键词 内部控制 鉴证服务 需求 供给
引言
财政部曾于2001年11月发布了《独立审计实务公告第X号——内部控制审核（征求意见稿）》（作为第五批独立审计准则项目之一） ，而在2002年2月，中国注册会计师协会以《内部控制审核指导意见》的中注协文件形式予以发布。导致这一变动的主要原因在于，在准则项目的征求意见过程中，会计理论界、实务界以及有关政策制订部门对内部控制鉴证服务的性质、对象、内容、范围等存在着许多重大争议，而这些争议还需要在未来阶段进一步探讨和协调，因此在第五届财政部独立审计准则中方专家咨询组与外方及港澳台专家咨询组第二次会议上，各位专家建议将该准则项目以中注协的指导意见形式发布。
本文综述了《内部控制审核（征求意见稿）》在征求意见过程中存在的主要争议，并提出有关探讨。我们认为，关于内部控制鉴证服务的许多争议不仅涉及到我国会计服务市场和会计服务行业的发展问题，在更深层次上也反映出我国会计界对内部控制理论体系的认识上还存在着不少差异。对有关争议的探讨有助于我们进一步思考在我国会计服务市场开展内部控制鉴证服务的一系列问题，也为会计界研究内部控制理论及实务提供了新的角度。
一、 内部控制鉴证服务的需求和供给：初步描述
（一）对内部控制鉴证服务的需求及其变动
我国对内部控制鉴证服务的需求最初来自于中国证监会，而目前的主要使用者也是中国证监会。我们初步查阅并汇总了中国证监会近年来对内部控制鉴证服务的需求以及各个具体要求（参见本文附录）。从该附录中可以初步了解到这种需求的基本特征、演变过程与现状。
第一个特征是：总体上看，从1999年至今，中国证监会对内部控制鉴证服务的需求范围不断扩大。在2001年初以前主要局限在拟公开发行证券的商业银行、保险公司和证券公司 ；而从证监会于2001年3月和4月发布的几项信息披露内容与格式准则来看，对内部控制鉴证服务的需求已经扩大到了在我国境内申请首次公开发行股票并上市的公司以及申请发行新股的上市公司范围 .第二个特征反映在内部控制鉴证服务的结果（即报告形式）要求上。从证监会于1999年11月19日发布的《证券公司年度报告内容与格式准则》来看，监管部门最早对内部控制鉴证服务提出的要求为“以管理建议书的形式对公司内部控制制度的完整性、合理性和有效性作出评价，并提出改进建议。”而在2000年11月发布的一批信息披露编报规则当中，对内部控制的外部评价要求则统一改为“以内部控制评价报告的形式作出报告。”在2002年2月4日发布的《证券公司年度报告内容与格式准则（修订）》对有关表述再次做出了细微改动，即“以内部控制评审报告的形式”出具报告。由于内部控制鉴证服务作为一种新兴服务，其需求形式是“作出评价”，于是证监会对报告形式的要求（及其变化）提出了一个问题，即应当如何界定“评价报告”或“评审报告”的性质？这一问题将在下文加以讨论。
第三点特征在于，中国证监会从一开始就提出了对内部控制制度的“完整性、合理性和有效性”的评价内容要求，这一要求到目前为止仍然没有发生变化，体现出相当的“刚性”。我们并不了解这“三性”要求的最初形成过程，但正是此项要求构成了本文将要讨论的主要争议之一，具体论述将在下文进行。
（二）对内部控制鉴证服务的供给
通过上述对有关需求的分析，我们不难发现，证监会的这种需求及其扩大趋势增加了我国会计服务市场的一种服务品种，即内部控制鉴证服务，而且这种服务具有类似于财务审计服务的强制性特征，尽管在实施范围上尚不如财务审计服务广泛或普遍；对会计服务行业而言，必须按照有关监管部门提出的要求出具内部控制评价（评审）报告；相应地，也对相关会计服务规则的制订提出了紧迫要求，具体表现为中国注册会计师协会于2001年度立项起草《独立审计实务公告第 号——内部控制审核（征求意见稿）》。
在《内部控制审核（征求意见稿）》立项起草之前或是制订过程中，已经有许多会计师事务所接受中国证监会要求的内部控制评价业务并出具了相应报告。由于在报告格式和内容上缺乏统一规范，这些报告在措辞或格式的表现形式上五花八门。尽管这种状况在证监会于2001年1月31日发布了《证券公司内部控制指引》之后有所改善（至少针对证券公司的内部控制评价而言），但仍有不少突出问题，例如在评价对象与范围的表述、注册会计师的评价责任、评价建议的有用性、评价意见的表述方式以及报告格式（详式报告还是简式报告）等方面，其后果可能导致注册会计师与被评价单位管理当局的责任划分不清、不利于保护注册会计师自身的正当利益以及无法满足监管部门的特定目的和需求。总体上看，在这一新兴的会计服务领域中，会计实务界明显缺乏共识和执业规则，该服务的供给缺乏足够的质量保证，由此触发了相关执业规则的供给。下文便主要侧重于探讨内部控制鉴证服务的规范以及在此过程中产生的一系列重大争议。
二、内部控制鉴证服务规则的制订及其争议
《内部控制审核（征求意见稿）》经历了独立审计准则组起草、多次研讨、广泛征求意见以及两次财政部独立审计准则中外方专家咨询组会议，形成了许多共识，也存在着不少争议。我们选择了其中比较突出的、至今尚存争议的若干问题进行探讨，希望对未来的有关政策制订起到一定的积极作用。
(一)我国股票发行核审核制度变迁
由于我国特殊的国情,不同于其他的证券市场, 中国股市是惟一通过自上而下建立起来的、单一层次的股票市场, 而且是惟一一个由政府行政部门控制股票发行上市的市场。从 1990年 12 月上海证券交易所成立至今, 我国的股票发行制度不断进行改革, 整体来看经历了审批制和通道制、保荐制三个阶段,其中,通道制与保荐制也可一同视为核准制的两种形式。
第一阶段,1990 年至2000 年间,我国的股票发行制度实施的是审批制。这种审批制是由《股票发行与交易管理暂行条例》确立的,是计划经济体制下的产物。这是因为,公司是否可以上市、发行规模大小都是由国家计划所决定。公司只有在通过地方政府或是中央企业主管部门的审批之后才能送与证监会复审,复审同意后方能向证券交易所上市委员会提出申请。
第二阶段,通道制。核准制最初的实现形式是通道制,指由证券监管部门确定各家综合类证券商所拥有的发行股票的通道数量,券商按照发行一家再上报一家的程序来推荐发行股票的公司的制度,依据券商规模的大小、实力和业绩决定其拥有发行股票的通道数量。由券商协助拟发行股票的公司进行股份制改造,对其进行为期一年的上市辅导、制作上市申报材料,之后中国证监会对其进行审查。
第三阶段—保荐人。2003年12月28日,中国证监会“证券发行上市保荐制度暂行办法”,证券发行上市保荐制度于2004年2月1日起正式实施。
一般认为,保荐人是依据法律规定为公司申请发行、上市承担推荐责任,并为公司上市后的信息披露行为向投资者承担担保责任的证券公司。保荐制度要求保荐人负责发行人的上市推荐和辅导,核实公司发行文件与上市文件中所载资料的真实、准确和完整,协助发行人建立严格的信息披露制度,并承担相应的风险防范责任。
(二)两种证券发行审查方式的特点
1.审批制
在审批制中,政府既从社会管理者角度,又从投资所有者的角度审核企业的投资项目;利用行政和计划的手段, 由地方政府或部门根据发行额度推荐发行上市。其结果是, 拟发行公司往往不注重投资者的利益、不努力争取好的经营业绩, 只是关心如何争取额度, 甚至不择手段以虚假经营状况来骗取发行资格,引发发行市场种种问题, 如虚假包装、强制捆绑上市等。在审批制下, 能否发行股票取决于有没有额度, 并不是主要依据公司经营业绩和募股资金投向的可行性、盈利性来选择发行人, 使得部分业绩不佳、拼凑募资项目的公司通过种种手段获得发行资格, 无法堵住垃圾公司和问题公司包装上市和伪装上市的渠道。
2.核准制
《证券法》颁布后,我国证券发行审查所采用的通道制与保荐制的实质都是核准制:发行公司在股票发行之前, 不仅要公开有关发行的真实情况, 而且必须合乎法律规定的发行股票必需的实质条件才能被获准发行, 证券监管机构有权否决不符合实质条件的发行申请。其特点表现为:
(1) 公司发行上市的资格是通过证券监管机构的批准获得的。核准制以维护公共利益和社会经济安全为本位, 以国家监管机关的审核代替市场对发行股票优胜劣汰的选择, 充分体现了行政权力对股票发行的干预, 是“有形之手”干预股票发行的具体表现, 体现了制度的硬约束和刚性。
(2)核准制遵循的是实质管理原则。它是在公开原则的基础上, 考察发行者的公司营业性质、管理人员资格、资本结构是否合理、发行所得是否合理、各种证券权利是否平等、公开资料是否充分真实等, 并由此作出是否符合发行的实质要件的价值判断, 把不符合实质要求的劣质公司排斥在股票市场之外。
从核准制的特点可以看出, 这种发行审核制度有利于新兴证券市场的健康发展, 比较适合证券市场处于发展时期, 投资者素质不高, 投资者结构不甚合理, 监管制度不完善和欠规范的国家和地区。
二、与美国证券发行审核制度比较
(一)关于审核的层级
一开始,在美国实行的是联邦与州两个层面的双重注册,接受州的实质审核。虽然1996年,为了降低双重注册带来的管辖权重叠,美国联邦国会通过了有名的《资本市场改善法》,规定某些证券由联邦专属管辖,即“联邦管辖的证券”,从而部分地解决了联邦与州的管辖权重叠问题。但是《资本市场改善法》只解决了联邦与州管辖权重叠的部分问题。比较而言,在中国单一级别的审核,发行人只需要通过国务院证券监督管理机构的核准即可。且不同于美国SEC中由律师、会计师、分析师以及公司所在行业的行业专家组成审核小组,在中国证监会的首发预审中,审核人员全部由法律与财务人士组成,暂没有行业人士。2009年,创业板的首发预审仍然没有行业人士,但在发审委中增设了五名来自中科院、科技部与大学的行业专家。
(二)关于审核意见
中美两国证券监管机关都会针对注册登记书出具初步的审核意见:中国叫“反馈函”,美国叫“意见信”。中国证监会反馈函的很多问题是关于公司运作经营是否“规范”,比如出资是否属实、国资转让是否履行法定程序、税收优惠是否合法等,而美国证交会意见信中提及最多的问题是关于会计方面的。
美国证交会有权对注册申请发出“拒绝令”,阻止
注册的生效。美国证交会IPO审核是相当严厉的:经历的一个项目,美国证监会第一轮只提出了80来个问题,第二轮减少到30来个,但是在随后的几轮中,美国证监会对公司上市前私募和雇员股权期权的会计处理和披露穷追不舍,每一轮都提出20多个问题,丝毫没有放弃或减少问题的迹象。而一旦SEC提出意见,发行人须提交修正,而从每一个修正或补正提交之日起,二十日的期限又重新起算。对比而言,中国证监会IPO预审第一轮一般来说提出三十个问题,相比美国证交会第一轮提出七八十个问题,中国证监会IPO预审提出的问题要少。 (三)关于证券监管关注点
前文介绍过美国各州在量化“公平、公正与平等”的证券发行方面的九个标准,这九个标准集中于不同时间进入公司的股东之间的平等交易,着重于不同投资者之间的公平,特别是直接保护IPO过程中进入的公众投资者。而中国证监会发审委实质审核时的关注点主要是发行人本身,也就是以拟上市公司为主体,围绕拟上市公司,审核拟上市公司与大股东之间的关联交易,审核拟上市公司自身的盈利能力,等等。总之,中国证监会发审委的审核是将拟上市公司作为主要中心。
证券发行是证券市场极为重要的活动，具有基础性作用。证券发行监管正是针对这项证券市场重要活动进行的监督和管理。首先，证券发行作为整个证券市场的入口，是证券市场的基础。对证券发行进行监管意味着对证券市场的入口进行把关，是防范证券市场风险的重要措施。其次，证券发行上市是公众公司与非公众公司的分界线，一旦证券发行上市，其投资者就从可的发起人扩散到不特定的公众。保护投资者利益是监管工作的重中之重，加强对证券上市的监管可以预防和惩治违法违规行为，更加有效地保护公众投资者。
证券市场经历了十多年的飞速发展，有效地发挥了资源优化配置的基本功能，取得了可喜的成就。同时，我国证券市场的问题也日益积累，存在众多的重大缺陷。从“红光股份”、“东方锅炉”到“银广夏”、 “蓝田股份”、“通海高科”，证券市场违规案件频频爆出。这些案件的共同问题是，企业造假往往在发行上市之前就已经存在。因此，规范市场，尤其是发行市场，成为证券界最迫切需要解决的问题。
我国实行的是主承销商推荐、证券监管机构核准的证券发行审核制度，目前正在积极探讨推行证券发行保荐人制度。证券内核制度 是规范券商推荐企业的重要制度，是证券发行制度的重要组成部分，也是防范证券市场风险的第一道屏障。由于证券行业的复杂性，监管主体过于单一，容易造成监管成本高、效率低。事实上，证券市场确实存在政府监管所不能触及的“死角”，政府监管不能解决所有的市场问题。在我国整个证券监管体系中，券商内核是中介机构自我规范的充分体现，符合我国关于在集中统一监管下加强自律的证券管理和政策的要求，不仅是主要的一环，而且其作用日益受到重视。
内核制度的背景与现状
一、内核制度的产生
1999年12月2日，为进一步提高证券发行工作的质量，防范证券发行风险，促进证券公司更好地履行勤勉尽责的义务，根据《公司法》、《证券法》等有关法律、法规的精神，中国证监会发布《关于成立证券发行内核小组的通知》 .这是第一个关于证券发行内核的具体规定，同时也奠定了证券发行内核制度的法律基础。该通知明确要求具有主承销业务资格的证券公司内部成立证券发行内核小组，并且具体规定了内核小组的职责、组成及相关的要求。
2001年1月31日，为了促进证券公司的规范发展，有效防范和化解风险，维护证券市场的安全与稳定，依据《证券法》等法律法规，中国证监会发布《证券公司内部控制指引》，要求建立严密的内核工作规则和程序，不断提高发行申报材料的编制质量，确保证券发行文件不存在严重误导、重大遗漏、虚假和欺诈。2001年3月17日，为进一步规范证券公司从事股票发行主承销业务活动，中国证监会发布《证券公司从事股票发行主承销业务有关问题的指导意见》，将首次公开发行股票与上市公司再融资的规范监管结合起来，从而为证券公司统一首次发行和再融资业务提供了基本指引。这些都是证券发行内核的重要依据。严格地说，证券发行内核制度的产生是在我国实施核准制之前，而强化于核准制之后。证券发行内核制度的建立，有利于提高发行审核的质量和效率，强化中介机构的责任和作用，防范和化解证券发行风险，为建立股票发行核准制打好基础。正是证券发行内核、证券上市辅导制度和信息披露制度的相继建立，构建了我国实行核准制的法律体系和制度平台，为营造良好的市场环境奠定了坚实基础。
二、内核制度的性质
内核制度是中介机构的自我规范，是自律的充分体现。20世纪90年代以来，各国在继续加强政府监管的同时，越来越重视自律监管。美国在坚持以政府监管为主导的同时，致力于建设“金字塔式”的证券监管体制，“监管金字塔的基础是政府监督之下的自律” .因为政府监管机构由于管理行为性质所限制，其监管难以涉及证券市场方方面面；而且单凭监管机构的力量无法应对复杂常变的证券市场。我国推行核准制正是适应了证券发行市场化和国际证券市场重视自律监管的发展趋势。
值得特别一提的是，这次变革使得责任和风险向市场分散，而不是沿袭过去的行政权力在政府机构之间的转移，整个发行机制完全由过去的“行政本位”转向“市场本位”，让市场发挥资本资源配置的基础性作用。监管部门的目标将实现由过去的多目标向集中的监管目标转移。监管部门不应该也没有必要介入应该由发行人及主承销商、律师、师等市场中介机构承担的事务中，也没有必要代替投资者进行实质性判断。监管者的角色主要是关注市场主体的行为是否合规，关注投资者、筹资者及其中介机构之间的市场运行链条是否健康。内核制度的相关法律规定正是在这样的指导思想下相继出台。
在这个意义上说，监管部门将在更高层次上来监管这个市场，市场效率得以提高，市场创新得以保持，市场得以积极地促进增长和企业家精神的培育。在实现发行制度的改革后，证券发行审核彻底改变了由政府部门或监管部门做实质性判断的一元化审批机制，体现出多元化、流程化的特点，核心就是要加强中介自律的作用。因此这场变革必然对中介机构的执业素质提出更高要求，这个要求就是要实现执业的集约型、职业化转变，从业人员做到敬业、专业和职业化。可以讲，实现集约型、职业化的转变，既是核准制对投行业务的内在要求，也是证券市场业务的应有之义。因此，内核制度是在法律的要求和规范下，券商为保护自身利益和减少市场风险而建立的证券发行项目审查制度，也是内控制度的重要组成部分。
内核制度的组织保障
多层次的监管与风险防范体系逐步形成，内核制度作为监管体系的一部分，被赋予发行风险防范“第一道防线”的称谓。随着政府部门从股票发行推荐人的角色中退出，以及股票发行上市保荐人制度的逐步推行，监管部门利用制度安排，把发行的选择权和推荐权交给券商，还券商在证券发行过程中的本来面目，将券商推到发行风险防范的最前沿。各券商在获得前所未有的发行主动权的同时，也必须建立严格的内核制度以控制发行风险。制度的有效执行总是有赖于组织机构的保障。因此，内核小组的成立和专业审查部门的设置成为内核制度建设的重点。
一、内核小组的组成和职责
在《关于成立证券发行内核小组的通知》发布之后，具有主承销商资格的券商相继成立了“内核小组”，一些正在申请主承销资格的券商也根据业务需要，提前成立内核小组。按照中国证监会的要求，公司内核小组主要由证券业专业人士组成，并保持成员的相对稳定。内核小组一般有8～15名成员。公司从实际出发，主要参照下列要求确定具体人选：（1）公司主管投资银行业务的负责人及投资银行部门的负责人是内核小组的当然成员；（2）公司内核小组成员中应有熟悉法律、财务的专业人员；（3）公司内核小组中应有至少2名从事过3家以上公司发行上市工作的人员；（4）当然，公司内核小组可聘请本单位之外的专业人士，如律师、会计师、评估师等专业人士辅助其审核工作。
南方证券在《关于成立证券发行内核小组的通知》颁布之后，严格按照中国证监会的要求筹建内核小组，并制定相关的公司规定，如《南方证券有限公司证券发行内核工作规则》和《南方证券有限公司内核工作规程》。南方证券内核小组于1999年12月成立，主要包括公司领导、内核部负责人、投资银行业务总部负责人、国际业务总部负责人、债券业务总部负责人、具有相关资格和从业经验的专业人士及外聘的律师、会计师等。内核制度建设和内核小组的成立受到公司领导的高度重视。总裁亲任内核小组组长，副组长由主管一级市场业务的副总裁担任。
《关于成立证券发行内核小组的通知》对内核小组的性质和职责做出规定。内核小组是公司参与证券发行市场的内控机构，也是公司与中国证监会发行监管部的直接联系机构，其职责是：负责对拟向中国证监会报送的发行申请材料的核查，确保证券发行不存在重大法律和政策障碍；负责填制证券发行申请材料的核对表，确保发行申请材料具有较高的质量；负责代表发行人和公司与中国证监会发行监管部进行工作联系，组织对有关反馈意见的处理；公司内核小组应定期对内核小组成员、公司其他参与证券发行的人员以及发行人的有关人员进行风险，并开展法律、法规以及专业知识的培训，不断提高公司执业水平。
南方证券对内核小组的性质和职责进行了细化。内核小组是公司参与证券发行市场的内控机构，在公司经营班子的领导下开展工作，主要负责对发行申请材料的核查。其具体职责是：（1）负责对拟向中国证监会等主管部门报送的发行申请材料进行审核，确保证券发行不存在重大法律和政策障碍，并做出是否推荐的决议；（2）对发行申请材料进行严格的质量控制，确保发行申请材料具有较高的质量；（3）负责对所推荐的发行人回访情况作总体评价，对其回访报告进行确认；（4）结合实际制定并修订公司内核小组工作规则，报公司批准实施，并报中国证监会职能部门备案；（5）负责定期对公司证券发行人员进行风险教育，开展国家有关法律法规以及专业知识的培训，不断提高执业水平；（6）公司授权的其他事项。
二、内核专业审核部门及职责
就内核小组而言，存在一些不足。首先，内核小组成员并非专职，多为公司各业务部门的负责人，在时间上并不能完全保障对项目的审查。其次，内核工作是以会议讨论的形式来完成对项目的审查，作为项目审查的最后一道工序，内核会议行之有效，但是，对于内核会议前期的工作指导和监督以及在非会议期间的相关工作多少有些乏力。鉴于证券发行内核的重要性和审慎性，以及基于工作效率和规范运作的考虑，各大券商在成立内核小组的同时或随后，为了工作的需要，成立了专业审核部门，作为内核小组的常设机构。
专业审核部门的设置，是公司内部控制机制的重要组成部分，形成有效的内部运行制约关系，符合证券《公司内部控制指引》关于完善内部控制机制必须遵循健全性原则、独立性原则和相互制约性原则的规定。专业审核部门在不同的券商名称并不相同：光大证券设立内核小组办公室；广发证券设立质量控制部；华泰证券设立投资银行管理总部；天同证券成立质量监控室；平安证券成立项目管理中心。名称虽然不同，但我们可以看出，这些部门是对项目的质量进行审查、评价、监督和管理的，实际上都是内核专业审核部门。南方证券2001年8月成立内核小组办公室，作为内核专业审核部门由公司负责一级市场的副总裁直接领导。2002年6月，为便于内核专业审核部门的对外联络和工作开展，内核小组办公室更名为内核部，作为独立部门由公司总裁直接领导。
南方证券内核部是负责公司内核小组日常工作的常设机构，其主要职责包括：（1）项目申报材料的初审，并出具书面初审意见；（2）回访报告及相关材料的预审；（3）就审核中的问题与项目人员沟通；（4）为确保发行申请材料的质量，内核小组及内核部应当加强对发行申请材料制作的日常指导和全过程的质量监控。内核部可随时对审核的企业进行实地考察；（5）必要时，代表公司与中国证监会进行工作联系，组织对反馈意见的处理；（6）起草、修订和完善一级市场业务的内控制度；（7）内核小组的日常事务等等。
内核专业审核部门对项目进行初审，是内核小组判断的主要依据之一。因此，内核专业审核部门对人员的要求也很高。首先，专业审核人员必须具有丰富的投资银行经验。证券发行上市是一项系统工程，往往需要经过较长的时间，并且有纷繁复杂的各项工作。项目内核一般都是在准备上报中国证监会之前由项目人员按照程序提出内核申请，往往必须在很短的时间内完成。如果不熟悉投行业务，很难在很短的时间了解整个项目并做出相对客观的判断。南方证券内核部的人员都是来自于投资银行部，一般至少从业五、六年，具有丰富的业务经验。其次，专业审核人员必须有扎实的专业知识。实行核准制之后，企业选择和推荐的责任从政府转移到券商，券商的责任十分重大，内核受到高度的重视。券商要求在会计师和律师等中介机构的基础之上做出专业判断，因此，内核被称为“专家”审核。
内核制度的程序要求
内核小组对项目的内核是通过召开内核会议的形式完成的。当然，内核会议的前期和后期都有相应的工作。任何工作都必须有程序加以保障，这也正是内核制度的核心所在。中国证监会对内核程序有一定的要求：（1）证券公司须结合实际制定内核小组工作规则，工作规则应载明内核小组的宗旨、职责、人员分工和自律要求，以及内核小组的决策程序及工作流程。（2）公司内核小组要同参与证券发行的其他有关中介机构及发行人保持业务沟通，做好协调工作。（3）凡报送中国证监会发行监管部的发行人申请材料及有关书面意见，须经内核小组三分之二以上成员集体讨论，并经参加讨论的三分之二以上成员同意。
一、内核前期准备工作
公司投资银行业务总部、国际业务总部、债券业务总部应于每年6月30日和12月30日前，将下半年或次年上半年计划内核的储备项目及回访项目的名单按预计完成顺序在内核部备案，并根据项目变动情况及时更新。对于各个需要内核的项目，提交项目内核申请30日前，投资银行业务总部、国际业务总部、债券业务总部先将发行人基本情况报内核部，以便有充足时间深入考察和了解发行人情况。
二、内核申请的提出
内核申请由相关业务总部的项目组提出，经部门领导审批同意后，申请内核的项目人员须将按标准目录备齐的拟申报材料、项目问题清单、部门负责人的审批意见及项目人员承诺函，由所在部门总部综合人员一并报内核部。经审核，所有需要审查的材料齐备后，内核部向项目所在部门出具《内核材料签收单》。
三、内核材料的初审
内核部及外聘专家须在收到材料7个工作日内向项目人员提供初审意见，项目人员须按照《内核初审意见答复》的格式，对初审意见做出书面答复，并将版发至内核部信箱。内核部根据项目组书面答复的情况确定是否安排该项目上会。如果不安排上会，内核部以书面或电子邮件的形式告知项目组及所在业务总部。安排上会的，内核部在内核会议5个工作日前将申报材料以书面或电子邮件的形式报送内核小组成员审核，以保证充裕的时间审核材料。
四、内核会议的召开
内核小组审核方式以召开内核小组会议集体讨论为主。每次会议最多可审核三个项目，以保证内核质量。内核会议安排由内核部请示内核小组正、副组长确定。会议日程确定后，由内核秘书向内核小组各成员、申报内核的部门发送《内核会议通知》。参加内核会议的人员包括：内核小组成员、内核部有关人员、项目组成员。非经内核小组同意，其他人员不得列席会议。内核会议对公司发行项目进行审核，是内核工作的核心。为保障内核的有效性和公正性，内核会议应同时具备以下三个条件方可召开：一是有三分之二（含三分之二）以上成员参会；二是组长、副组长中至少一人参加；三是内核部总经理、外聘专家参加。
内核会议包括但不限于以下议程：（1）内核小组组长或副组长主持会议；（2）项目人员介绍审核材料的概要、及整改情况；（3）内核部发表初审意见；（4）各内核成员分别发表意见并进行充分审议；（5）项目人员应逐一听取并回答内核小组成员提出的问题，接受必要的询问，并做出相应解释，同时进行详细记录，以便会后据此进行书面答复。（6）项目人员退场后，内核小组成员对项目进行表决。（7）公布表决结果。
内核会议表决以投票方式做出，投票采用记名方式，每一成员享有一票表决权，以体现公平；同时，为控制风险，内核规章规定，内核小组组长享有一票否决权，如果内核小组组长认为项目的推荐可能对公司构成较大风险，可以行使否决权。表决结果分为：通过、暂缓表决、不通过三种。表决不通过的，可申请复议，但若复议未通过，半年内该项目不得申报内核。内核会议可做出决议，函告拟发行人，本公司将不再承担推荐责任。
内核会议作为内核小组的主要工作应当进行记录，以备证监会和证券交易所的审查和调阅。
五、内核会议后期工作
内核会议之后，项目人员将内核会议上所提问题参照《内核初审意见答复》的格式进行书面答复，在两日内发至内核部电子信箱。项目经内核小组审核通过后，由内核部负责填写《核准项目简表》报董事长签署意见。经董事长同意后，内核部向项目所在部门出具《内核审议结果通知单》，项目人员凭此办理申报材料的签章、发文事宜。材料上报证监会后，项目组应派专人及时跟踪和汇报进展情况，并将证监会的审核意见及相关答复报内核部备案。
内核的与标准
一、内核材料的内容
从项目分类上看，内核证券发行项目包括首次发行（IPO）、上市公司新股发行（增发和配股）、可转换债券的发行，以及中国证监会规定的项目和证券公司经营范围内的各类项目。当然，回访报告也是内核小组审查的主要内容之一。
发行项目内核材料应包括但不限于：（1）《部门审批意见书》；（2）《项目人员承诺书》；（3）项目申报材料。按照《项目申报材料目录》的要求将申报材料电子版发送至内核部电子信箱，同时报送书面材料两份。没有电子版的文件须在目录中注明，并按顺序报复印件。（4）项目问题清单。项目人员应将该项目存在的问题按重要性顺序列成清单，如实报告公司内核小组。回访报告内核材料包括但不限于：（1）《部门领导审批意见》；（2）《项目人员承诺书》；（3）《关于××××股份有限公司的回访报告》；（4）回访工作底稿。
二、内核的标准
关于内核的具体判断标准，内核小组主要是依据《公司法》、《证券法》中关于发行的规定，《证券公司从事股票发行主承销业务有关问题的指导意见》附件一《首次公开发行股票申请文件主承销商核对要点》、附件三《主承销商关于上市公司新股发行申请文件核对表》和附件四《主承销商关于股票发行回访报告必备内容》的具体要求以及中国证监会的其他相关规定。但是，由于《公司法》、《证券法》的规定较为原则，而《证券公司从事股票发行主承销业务有关问题的指导意见》附件中的内容又十分繁多，单《首次公开发行股票申请文件主承销商核对要点》而言，就有400多个核对内容。因此，在、法规和中国证监会要求的指引下，证券公司制定一套适合的标准不仅可能而且必须。审核标准既要能提高工作效率，又能对项目做出客观的判断。
三、内核重点关注的问题
南方证券在实践的基础之上，了内核项目存在的问题，经过和综合，归纳出内核时需要重点关注的问题，主要包括但不限于以下五个方面：
1.重组改制。包括：（1）改制设计时没有把主体资产放进股份公司；（2）重组时资产与收入分割不配比；（3）重组后集团公司的无收益资产过于集中，其持续经营的能力较弱；（4）进入股份公司的资产评估增值过大，与其盈利不配比；（5）股份公司成立时现金折股过多；（6）在重组设计中有增加关联交易的倾向。
2.关联交易。包括：（1）关联交易占收入和利润比重过大，超过50%；（2）关联交易的价格缺乏合理性，关联交易的协议价格应有同行比较及合理、可信的说明；（3）缺乏减少和消除关联交易的具体、目标、时间和措施；（4）股份公司产品销售的主要对象是集团下属各个销售分公司，且多为应收款；（5）关联协议过于简单，协议中没有关注折旧的方式、货币的时间价值、加入WTO后的不确定因素，无形资产及对未来客货流量的测定；（6）关联的协议利润与返还利润，应有明确的时间期限和现金收入。
3.财务问题。包括：（1）应收账款大幅增长，超过了销售额增长的比率，每股现金流过低；（2）应收账款中应收关联公司的较多（包括应收大股东的）；（3）应收款占股份公司资产的比重过大；（4）八项计提中，部分没有执行计提的理由不充分，政策不稳健；（5）对未来利润预测过高，依据不足，缺少同行业的比较分析及供销协议；（6）每股收益过低；（7）负债率偏低，没有充分利用财务杠杆效应。
4.募集资金。包括：（1）缺乏依据说明股份公司对资金的需求；（2）前次募资尚未投完或尚未产生效益；（3）募资准备跨行业投资，转型风险披露不足；（4）对项目可行性的阐述，缺乏对产品技术的成熟度、市场的潜力、竞争对手，现有的人力资源、异地管理的能力、国内外同类产品比较等的阐述；（5）募集资金投向与产业特征不符，如软件所募资金过多投入固定资产。
5.其他方面。包括：（1）股份公司产品单一，市场狭窄，过度依赖大股东，以关联交易为生存基础；（2）发行风险。发行定价过高或上下限定价过宽，发行；（3）进入股份公司的土地远大于实际使用的土地；（4）土地租赁协议设立时没签，在申报材料前才签；（5）股份公司成立后，原企业没有注销，还继续对外签协议；（6）董事会权限内所决定的对外投资数额较大；（7）“三分开”问题没解决；（8）有职工持股的问题。
四、量化标准——项目内核质量评价
一般证券公司在内核部和内核小组中会制定具体的项目质量标准，规范一点的，会制定项目评级办法。南方证券为加强公司项目管理，提高公司上报证监会承销项目的质量，提高对证监会规定的发行通道的使用效率，保证公司利益最大化，正在制定《项目内核质量评价办法》对申报内核逐一评级，并将项目评级结果作为公司确定向证监会推荐承销项目顺序的依据。
存在的问题及改进措施
中国证券业协会对券商的检查表明，自核准制实施以来，券商在转变承销业务观念和完善内核制度等方面已取得了实质性的进展，但同时仍存在着一些亟待解决的问题。如内核工作流于形式，申报材料不能如实反映所推荐企业的情况，推荐企业的经营不稳定，上市后即出现亏损或业绩滑坡等。因此，内核工作需进一步加强，必须将风险控制意识切实落实到基层，加强风险控制部门的组织保障。
一、忽视项目质量的观念依然存在
在额度制下券商已经形成了比较稳定的业务模式，旧体制的漏洞使得项目的自身质量受到忽视并且形成具有惰性的制度，更新观念需要一定的时间。当然，中国证监会认识到仅有“事前监管”是不够的，没有足够的“事后处罚”无以推动投资银行业务水平和风险控制能力的整体进步。在管理层和市场的双重压力下，如果忽视内核，很可能遭遇严厉处罚和被市场淘汰的命运。因此，券商必须尽快转变观念，适应核准制的要求，真正重视内核，在制度建设、组织框架、人才结构等方面进行变革，以提高项目质量，维护公司利益，化解市场风险。
二、服务与监管的冲突问题
从监管体系上来看，内核是自律监管的重要体现，内核制度是对整个证券发行业务的监管。而就产品的生产程序而言，内核作为质量控制，是一般商品采购、生产、质检、销售中的一个环节。内核制度是为证券发行业务服务的。如果单是强调其监管功能，可能使公司项目不能上报，失去盈利机会；如果过于强调服务功能，则可能放松对公司承销风险的控制。两者在形式上存在一定的冲突，但是，实际上两者的出发点和目标都是一致的，服务是为了公司能增强盈利能力，监管是为了公司的声誉和责任，是以公司的长远利益为重，都是为了公司的利益着想。关键的问题是内核小组和内核专业审核部门应该保持独立性和公正性，严格对项目的质量把关，同时树立服务意识，更多地深入业务现场，及时对项目人员进行指导和纠偏。南方证券在强化监管的同时，也建立了现场服务制度，如专业审核人员现场考察指导，在项目所在区域召开内核会议等，将监管与服务有机地结合起来。
三、内核的形式问题
根据上文分析，内核普遍是在证券发行项目上报中国证监会之前的一段时间进行，主要是进行材料审查和后端控制。首先，我们知道，材料审查对于项目的了解是较为抽象的，许多问题在书面材料中不能体现，因此，仅仅采用材料审查不够全面。其次，对于项目的后端控制也存在一定的弊病，往往无法对项目进行一定的筛选导致项目的泛滥。有些项目经过项目人员的自身判断后就进场工作，经过长期的人力、物力的大量投入终于准备申请发行，但却因项目存在的缺陷在内核时就被否决。显然，风险是得到排解了，但是如果因为没有严格的立项制度而造成项目失败，则是对公司资源的极大浪费。
因此，对于上述两个方面的弊端，我们提出：（1）内核工作应注重材料审查与现场考察相结合。南方证券专业审核部门根据发行业务部门报备的计划内核的储备项目情况，结合发行市场的实际状况，在发行淡季或公司通道占满的时候对尚未内核或已经内核的项目进行实地考察。一方面深入了解企业情况，与项目人员交流沟通，另一方面总结经验，提高自身素质。（2）内核工作应当从控制后端扩大到全程监督。当然，全程监督需要投入大量的人力、无力，成本很高，但是，一般认为应当将立项纳入专业审核部门的业务范围。平安证券的项目管理中心就是这样运作的。项目管理中心直接参与项目的立项、评估以及策划上市等一系列工作。项目管理中心超越了程序式的、被动式的综合管理，积极主动地审核管理项目。
四、内核专业审核人员素质的提高问题
【关键词】内部审计；整改；路径选择
审计整改，是指被审计单位对审计部门提出的审计意见予以落实的过程。审计整改工作是有效发挥审计监督服务职能的关键，是审计成果转化运用的主要途径，也是推进依法从严治企的必然要求。我国企业，尤其是国有企业集团，所属单位级次一般较多，被审计单位对内部审计提出的审计意见往往落实不到位，不仅浪费了审计资源，也对企业完善内部控制及降低风险产生一定的负面影响。
一、审计整改工作常见的问题
（一）“重审轻改、重审轻用”，审计成果转化运用意识不强
目前，我国许多企业依然不同程度存在“重审轻改、重审轻用”的思想，对问题整改、意见落实和成果转化工作重视不够，直接表现为相关单位和人员相同的问题重复发生，仅从问题的表象进行整改，未能深层次分析研究问题成因与风险隐患，从体制、机制、内控上采取标本兼治的措施，对审计成果转化运用缺乏全面性、长效性的认识，认识上的误区，使审计成果转化失去了推动力。
（二）审计成果转化运用协调沟通机制尚不完善
如今我国企业内部审计范围已涉及经营管理的各个方面。要提升审计价值，扩大审计成果转化运用，需要企业管理层、各职能部门、各业务单元多层次、多途径、全方位通力合作才能奏效。目前这种协调沟通机制尚不完善，一定程度上制约了审计成果的转化运用效果。
（三）部分审计意见和建议可操作性不够强
部分审计人员“重项目实施、轻学习实践，重查错纠弊、轻研究分析”的传统作法尚未有效改观，审计转型发展尚属起步阶段，所下达的审计意见或建议有的较为笼统，规范性要求较多，具体操作性不强。审计意见和建议促进被审计单位防范风险与改善经营管理方面的力度不够，一定程度上影响了审计整改及审计成果转化运用的效果。
（四）有关审计整改方面的考核制度不完善
目前，国内大多企业尚未建立起规范、统一、有效的审计整改工作考核办法，通过考核促进审计整改的导向作用较为有限。
（五）部分历史遗留问题难以全面彻底解决
部分历史遗留问题由于形成原因复杂、历时较长、相关政策依据变更或失效，以及涉及职工切身利益、继任者处理前任遗留问题不积极等，致使问题难以得到彻底解决。
二、建立审计整改长效机制——以山西省电力公司为例
为了提高公司审计整改工作成效，促进审计成果转化运用，从2009年开始，山西省电力公司审计部开展了建立审计整改长效机制的工作，并在实践中取得了显著效果。现将其具体做法进行阐述，希望对国内企业开展此类工作提供一些借鉴及参考。
（一）坚持组织实施后续审计项目，推动问题全面整改规范
近年来，公司持续将后续审计项目纳入年度审计工作计划，后续审计结果纳入企业负责人业绩考核体系。公司各级审计部门就本年度下达的内外部审计意见、决定的整改落实情况实施后续审计项目，把依法治企专项审计检查发现问题的整改情况也纳入后续审计检查范围。通过后续检查评价，督导被审计单位有效落实审计意见和管理建议，持续推动了审计成果的转化运用。
（二）强化审计案例特色务实培训机制作用
案例培训是公司推动问题整改规范和审计成果转化运用的一项创新举措。公司系统各级审计部门结合实际，将审计发现的问题融入编写的各类案例之中。通过对被审计单位开展案例培训，起到深刻的启示及警示作用，对解决问题起到很好效果。近年来，公司成功举办了多种形式的案例培训，总结提炼的《审计案例特色务实培训机制》荣获国家电网公司（以下简称国网公司）和中国电力行业企业管理创新成果一等奖。
（三）有效发挥“协同监督”作用
根据国网公司“协同监督”工作要求，省公司与所属各供电公司相继成立了监督工作委员会，确定了协同监督的“九个重点领域、35个主要事项”，将公司依法企业审计整改工作纳入监督委员会联席会议协同监督重点；召开了两次协同监督专职监督部门座谈会，确立了专职监督部门“深化信息共享共用，提升监督互动联动”工作机制，明确了专职监督部门9大重点监督专业的人员分工与监督工作AB角制度，尝试统一了文件归类管理模式，将各自工作资料进行归类整理，形成个人文件夹，以便个人档案资料的保存、检索与共享。
（四）注重内部控制建设，显现审计整改长效作用
审计部门注重问题成因与风险分析，着力从体制、机制、制度、流程层面强化内部控制与风险管理，促进了被审计单位规章制度的完善和工作流程的优化，提升了其内部控制的完善，审计整改长效作用充分显现。
（五）强化责任考核与结果呈报制度，提高整改效果
公司将审计整改结果纳入企业负责人业绩考核定性评价范围。例如，太原供电公司适时向职能部门下发《管理建议书》，明确职能部门就问题整改应承担的管理责任，应完善的内控制度和流程，将问题整改列入绩效工作计划，根据被审计单位的整改情况按期进行绩效考核，对重复发生问题进行追溯考核。
三、建立审计整改长效机制的路径选择
（一）提高审计意见和建议的时效性和可操作性
首先，应强化审计人员对被审计业务的学习与实践，通过提高胜任能力来提高审计意见和建议的质量。其次，要切实履行审计成果三级复核要求，将审计意见和建议的可操作性作为复核重点内容并列入审计质量考核范围。
（二）建立健全审计整改考核制度
应明确各单位的审计整改职责分工、内容与要求、考核评价内容、依据、标准、方法、奖罚措施等事项，通过制度来规范和约束审计整改工作。
（三）建立健全审计整改考核评价机制
应将审计整改工作纳入企业负责人业绩考核和同业对标体系进行考核评比，对达不到考核指标的单位在企业负责人业绩考核结果中予以体现；各单位可将审计整改工作列入本单位员工日常绩效考核工作计划，对问题反复出现，给企业造成不良影响的，要严肃追究有关人员责任；明确审计整改责任人（直接责任人和间接责任人）的整改责任。
（四）创新审计整改沟通协调机制
增加审计人员与被审计单位相关业务人员的信息互动、交流沟通频率，提高问题整改的时效性；建立企业问题整改资源库，并保证问题整改资源库能够在公司内部实现资源共享；将审计信息在公司适当范围内予以传递；由监督部门之间和监督部门与业务部门之间就审计整改重大事项召开专题会议，研讨议定审计整改方案；定期对各单位存在的问题和整改结果在一定范围内通报。
（五）建立审计整改联动机制，强化协同监督作用
将审计整改纳入协同监督工作重点；建立审计整改联动机制；针对难以整改的复杂问题，组织开展多部门参与专项治理活动，促进类似问题的根本解决。
（六）健全完善后续审计常态机制
将后续审计工作列入年度审计工作计划，坚持组织实施审计发现问题整改规范的后续审计检查，加强对发现问题整改规范和审计意见落实情况的督导考核。
（七）营造“规范管理、和谐执行”的企业文化
审计整改长效机制的建立，需要“规范管理、和谐执行”的企业文化环境。应通过宣传教育，使广大员工将规范管理、和谐执行提炼成标准，固化为习惯，升华为企业文化，从而使审计发现问题得以彻底整改。
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监督规定的变迁
《招标投标法》第七条规定：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”这是行政监督部门对招标投标活动实施监督的直接法律依据，如何实施则授权国务院作出具体规定。笔者以2004年7月16日《国务院关于投资体制改革的决定》（简称《国务院投改决定》）和2012年2月1日《招标投标法实施条例》（简称《实施条例》）的颁布实施为两个时间节点，将企业招标投标活动的行政监督机制分为三个阶段，以下分别予以分析、阐述。
（一）《国务院投改决定》颁布实施前
《招标投标法》2000年1月1日实施后，中央及国务院有关部委相继颁布实施了有关招标监督的一系列部门规章，主要有《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》（简称《国务院行政监督分工意见》）、《招标范围规定》和《工程建设项目可行性研究报告增加招标内容和核准招标事项暂行规定》（简称计委《核准招标内容规定》）。《国务院行政监督分工意见》规定国务院各部门按现行职责分工负责各自领域内招标、投标、开标、评标、中标过程中违法活动的监督执法，并受理投标人和其他利害关系人的投诉。《招标范围规定》规定了必须进行招标的工程建设项目范围。《核准招标内容规定》规定依法必须进行招标的工程建设项目在报送项目可行性研究报告时增加有关招标的内容，即招标范围、招标方式、招标组织形式，项目审批部门将核准建设项目招标内容的意见抄送有关行政监督部门等。综合这些法律文件，对于国有企业而言：1.工程建设项目只要达到计委号令规定的合同估算价规模的，必须招标；2.项目的招标内容须经项目审批部门核准；3.项目审批部门确定行政监督部门并抄送核准意见；4.项目建设单位应按核准意见执行；5.行政监督部门按收到的核准意见负责项目的监督执法；6.行政监督部门因项目而异，不同领域的项目由不同的行政部门履行监督职责，若一个企业同时建设多个项目，可能要面对多个行政监督部门。由此，从理论上来说，每一个采用招标方式采购的工程建设项目均有确定的行政监督部门履行招标监督职责。
（二）《国务院投改决定》至《实施条例》前
随着《行政许可法》的颁布、实施，2004年7月，国务院颁布了《国务院投改决定》，由此确立了企业在投资活动中的主体地位，国家对企业投资项目改变了不管项目大小一律实行审批制的管理方式，而改为审批、核准、备案三种方式，并颁布了相应的暂行办法，2005年4月履行原国家计划委员会职能的国家发展改革委颁布实施了《关于我委办理工程建设项目审批（核准）)时核准招标内容的意见》（简称《发改委核准意见》）。综合这些法律文件，对国有企业而言：1.不使用政府投资的工程建设项目，不再履行审批手续，相应的，项目招标内容也不再办理核准手续。2.向国家发展改革委申请500万元人民币以上（含本数）中央政府投资补助、转贷或者贷款贴息的投资项目（简称申请500万以上中央补助项目）。在提交资金申请报告时附招标内容，国家发展改革委在审批资金申请报告时核准招标内容。3.向国家发展改革委申请资金申请额不足500万人民币的项目，在资金申请报告中不须附招标内容，国家发展改革委也不核准招标内容；但项目符合计委令3号令规定范围和标准的，应当依法进行招标。由此，不使用政府投资的项目和申请中央政府投资补助、转贷或者贷款贴息金额不足500万元的项目，这几乎就是企业投资项目的全部，即使招标也不再有确定的项目招标活动的行政监督部门，企业也不知道谁监督。这与此后在工程建设项目招标投标领域屡屡发生的腐败案件是否具有某种联系呢？值得深思。
（三）《实施条例》的规定
《实施条例》第七条规定：“按照国家有关规定需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目，其招标范围、招标方式、招标组织形式应当报项目审批、核准部门审批、核准。项目审批、核准部门应当及时将审批、核准确定的招标范围、招标方式、招标组织形式通报有关行政监督部门。”这条规定是向《核准招标内容规定》的部分回归，也是对《发改委核准意见》中只对审批制项目和申请500万以上中央补助项目核准招标内容的修订，而前者因颁布时所有项目均实行审批制，所有项目都需核准招标内容。《实施条例规定》对审批、核准两类项目均核准招标内容，均明确了招标行政监督，这比《实施条例》前增加了很多，因为企业的审批制项目少而又少，且根据2012年11月的《国务院关于同意广东省十二五时期深化行政审批制度改革先行先试的批复》推测，将来审批制项目还将大幅缩减。对于履行行政监督职责的具体部门，《实施条例》仍规定由项目审批部门确定并通知。
建立国有企业招标
行政监督制度的思考从前述监督规定的变迁来看，尽管核准招标内容的项目在三个阶段各有不同，但是对于项目大户国有企业而言，一直没有一个统一的、确定的部门来履行招标行政监督职责，这一点却从未有所变化，笔者认为，这是招标监督环节的重大缺陷。
（一）应当确定由各级国资委
履行对所出资企业招标活动的行政监督职责2000年，《招标投标法》实施时，国家对国有企业还没有一个统一的监管机构，由项目的行业主管行政部门履行对国有企业招标活动的行政监督职责是应该的。但是，2003年3月10日，十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院及地方政府也由此设立了国有资产监督管理委员会（简称国资委），至此，国家在政府机构上设立了惟一一个不承担公共管理职能而专职履行国有企业监督管理职能的部门，其职责为：履行出资人职责，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，派出监事会，起草、制定有关国有资产管理的法律、行政法规、规章制度等。因此，笔者认为，国有企业招标活动的行政监督职责相应的也应由其出资人代表国资委来履行，原因如下：1.根据《招标投标法》第三条必须进行招标的项目之一在资金来源上使用国有资金的项目，而计委《招标范围规定》第四条明确国有资金的范围包括国有企业事业单位自有资金。这是从法律和规章层级上国家作为出资人对国有资金实行监督的安排，而国资委就是出资人代表、专司国有企业监督管理的政府行政部门，监督企业国有资产的保值增值，所以，由国资委对国有企业招标履行行政监督职责恰如其分。2.国资委是国有企业公司化改制后的控股股东甚至是国有独资公司的惟一股东，对公司的投资计划行使股东的决定权甚至制定国有独资公司的章程，因此，对所属国有企业的投资计划、投资项目情况是掌握的，对国有企业的招标活动行使行政监督职责较项目的行业主管部门更为便利。3.国资委作为国有企业大股东对企业人事安排有相当的发言权，因此对于监督国有企业作为招标人的招标活动更有力度。4.国有企业作为政府行政部门与其他政府部门的沟通、交流更为便利，对于招标活动中投标人、评标专家、招标机构等参与各方的不当或违法行为更容易实现联合制裁或依据《招标投标法》给予行政处罚。5.国资委还可以通过向国有企业派出监事会，采用事后审计的方式监督国有企业的招标活动。6.一个固定、统一的招标行政监督部门更有利于从长远、系统、专业角度考虑、规划和实施监督职责。
（二）实行行政监督的招标
项目范围可包括部分备案制项目若由国资委履行国有企业招标活动行政监督职责的确定部门，监督项目除《实施条例》明确规定的审批制、核准制两类项目外，还可以包括投资额较大的国资委认为必要的备案制项目。因为对企业而言，审批制项目几乎没有，核准制项目不多，当然对备案制项目可以采用抽取监督的方式。当然，国资委要完成对国有企业招标活动的行政监督职责最主要的还需要政府的大力支持，法规、人力、资金等各方面的配套尤为重要，具体方式、内容不在本文探讨范围内。
第二条农村公路建设资金（以下简称建设资金）是指用于纳入中央或地方投资计划的县际及通乡通村公路建设或改造的全部资金，包括中央和地方各级财政拨款、交通规费、银行贷款等各种来源的资金。
第三条建设资金使用必须严格遵循专款专用、讲究效益原则.
第四条各级交通主管部门应建立健全建设资金使用监督管理制度，建设资金使用单位应建立健全资金使用内部控制制度和重大开支由领导集体研究决定制度，并自觉接受财政、审计、上级主管部门等政府部门和群众的监督。
第五条本办法适用于管理和使用建设资金的各级交通主管部门及其所属管理单位（以下简称管理单位）、项目建设单位（含项目业主，以下简称建设单位）。
第二章建设资金的使用管理
第六条建设资金实行分级负责、分级监督管理方式。交通部负责指导监督全国农村公路建设资金使用管理工作，各省（市、区）交通主管部门负责本辖区建设资金的使用监管工作，建设单位负责按规定使用建设资金，采取“一级管一级”的分级负责、分级监督管理方式。
第七条建设资金必须用于农村公路建设项目，任何单位或个人不得截留、挤占和挪用。管理单位要做到专项管理、专项核算、专项拨付；建设单位要做到专户存储、专项核算，专款专用。
第八条管理、使用建设资金的单位，应设置财会部门，由具有从业资格的专职或兼职财会人员管理建设资金。
第九条建设资金的一切收付，必须通过财会部门进行。
第十条建设单位在使用建设资金前，应根据本办法和国家、上级主管单位的有关规定，制定本单位的建设资金使用监督管理制度。
第十一条管理单位应根据项目投资计划和年度预算，在确保工程质量的前提下，严格按工程进度和对各类资金的到位规定及时划拨建设资金。
第十二条管理单位遇有下列情况之一的，不得划拨建设资金：
（一）计划外工程；
（二）超过批复工程概预算；
（三）擅自改变建设标准的；
（四）工程质量有重大缺陷未达到整改要求的。
第十三条对于使用管理上有特殊要求的建设资金，应按国家有关规定执行。其中：
（一）中央专项资金只能由建设单位按规定支付农村公路建设款，其他任何单位、组织和个人都不能从中提取管理费用。
（二）国债资金按照国家关于国债资金使用管理规定执行；
（三）农村公路建设项目，不得拖欠农民工工资和农民的征地拆迁费。
第十四条建设单位支付建设资金时，必须符合下列程序：
（一）有关业务部门审核。工程、计划等业务部门应根据有关合同、协议对结算凭证（发票、收据、工程价款结算单等）进行审核，并签署意见。
实行工程监理制的项目，其工程价款结算单必须经监理工程师审查签字同意后再交给业务部门审核。
（二）财务部门审核。财务部门应根据有关规定和合同、协议，对有关业务部门审核同意支付的凭证的合法性、手续的完备性和金额的正确性进行审核，审核无误后签署同意支付意见。
（三）根据业务和财务部门的同意支付审核意见，单位领导或其授权人审核无误后签署同意支付意见。
（四）财务部门根据单位领导或其授权人的同意支付签批意见办理付款手续。
第十五条建设单位遇有下列情况之一的，单位领导不得签批同意、财务部门不得办理付款：
（一）违反国家法律、法规和财经制度的；
（二）计划外工程；
（三）擅自改变建设工程项目和建设标准的；
（四）工程质量不合格的；
（五）实行工程监理制度的，工程价款结算单未经监理工程师签证同意的；
（六）不符合合同条款规定的；
（七）原始凭证不合法、手续不完备、支付审批程序不规范的。
第十六条农村公路建设项目应实行工程质量保证金制度，建设单位与施工单位结算工程价款时，应按合同价的一定比例预留质保金；工程交工验收合格且缺陷责任期满后，按合同支付剩余质保金。
第十七条建设单位应严格控制支出，在保证工程质量的前提下，努力降低造价。
第十八条建设单位必须按照国家有关规定进行会计核算，编制报送财务会计报告。项目竣工后，应按规定及时编制竣工财务决算。
第三章建设资金的监督检查
第十九条对建设资金使用情况的监督，实行单位自查与接受财政、审计等政府机关和上级主管单位的监督检查相结合的办法；通乡通村公路建设资金，实行财务公开，由建设单位定期向当地群众公布建设资金使用情况，对群众反映属实的问题及时进行整改。
第二十条交通主管部门对建设资金监督管理的主要职责：
（一）制定建设资金管理制度；
（二）审核、汇编、审批年度农村公路建设工程支出计划、预算和财务决算；
（三）合理安排及时划拨建设资金；
（四）监督管理建设项目工程概预算、年度投资计划和预算安排（包括年度计划、预算调整）、工程招投标、合同签订、财务决算、竣工验收；
（五）监督检查建设资金筹集、使用和管理，及时纠正违纪违规问题，对重大问题提出意见报上级交通主管部门；
（六）收集、汇总、报送建设资金管理信息，审核、编报农村公路建设工程投资效益的分析报告；
（七）督促建设单位及时编报工程财务决算，做好竣工验收准备工作。
第二十一条建设单位应对支付给施工单位的工程款的使用情况实施监督，确保已付工程款按合同约定满足工程需要。
第二十二条交通主管部门应对建设资金全过程监督检查，重点检查的内容包括：
（一）是否严格执行国家财经法规、制度和建设资金管理规定；
（二）工程项目是否有擅自改变建设规模和标准的问题；
（三）是否严格执行概预算管理规定，有无将建设资金用于计划外工程；
（四）筹集的资金是否符合国家有关规定，配套资金是否落实、到位是否及时；
（五）是否按合同规定拨付工程进度款，有无高估冒算，虚报冒领情况，工程预备费使用是否符合有关规定；
（六）是否按规定使用建设单位管理费、提留工程质量保证金，有无乱摊乱挤建设成本的问题。
（七）资金支付程序是否符合规定；
（八）财会机构是否建立健全，并配备相应的财会人员，各项原始记录、统计台账、凭证账册、会计核算、财务报告、内部制约制度等基础性工作是否健全规范。
