时间：2023-06-01 09:49:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇刑法所有条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
有特定义务或职责的主体。该种主体是指基于一定的法律关系、事实上的紧密联系或先行行为而形成的具有特殊义务的主体。如果此类主体有能力救助却不作为,并且其不作为导致了危害结果的发生或进一步扩大,行为与结果之间具有直接的因果关系,依据刑法理论本已构成不作为犯罪,无需再另作规定,故应将其排除在本文所讨论的“见危不救”的主体之外。无特定义务或职责的主体。这类主体通常是指对处于危难之中的人,有能力救助而漠然处之的主体。此类主体对于身处危难的他人,既无职务上的救助义务,也无法定或约定的救助义务,救助与否全凭其道德自觉。上文已将负有特定职责或义务的主体从法律意义上的见危不救主体中排除,所以无特定义务或职责的主体才是本文所要讨论的“见危不救”的主体,外国刑法典中“见危不救罪”所针对的也正是此类主体。本文认为,在刑法语境下,见危不救的主体只能是无特定救助义务或职责的一般主体。见危不救与不作为犯罪刑法中的不作为犯罪是指行为人有义务并且能够实行某种行为,却消极地不履行这种义务,因而引起了严重危害后果的情形。所以,刑法中不作为犯罪的成立,应该具备以下三个基本条件:一是行为人负有实施某种行为的特定义务;二是行为人有履行该种行为的能力;三是行为人的不履行特定义务行为引起了严重的危害后果。坚持“见危不救入刑”的学者大多将“见危不救”归类为不纯正的不作为犯罪,笔者认为这种归类有待商榷,因为“见危不救”与“不作为犯罪”至少存在以下两方面的重大区别。第一,二者的义务来源不同。根据刑法理论,义务的来源是法律的明文规定、职务或业务上的要求、特定的法律行为和先行行为四个方面[4]。而这四方面也正构成了刑法中不作为犯罪的义务来源。然而,按上文分析,“见危不救罪”的义务来源却是道德规范,那么道德规范能否作为某种犯罪的义务来源呢?显然是不能的。诚然,法律是最低限度的道德,并且大多数法律义务也是最基本的道德义务,法律与道德的这种关系决定了道德义务的范围要远大于法律义务。因此,如果通过设立“见危不救罪”来强制公民履行“见义勇为”的道德义务,那就有将法律义务扩大化的倾向,这与基本的法治理念不相容。第二,二者在行为与危害后果的因果联系上存在不同。在不作为犯罪中,一般都是由于特定关系的行为人的先行行为引起了危险状态,或者行为人负有使被害人脱离危险的法定义务,即行为人的不作为行为直接导致了受害人的危害结果。此处以夫妻争吵为例:夫妻双方发生争吵,一方自杀,另一方却置之不理。此类案件在司法实践中通常认定为故意杀人,这是因为该行为人主动引起了因果关系,并且其放任行为与危害结果之间存在着直接的因果联系;而法律之外的道德义务则不存在此类直接因果关系,因为见危不救者没有法定救助义务,危险状态也并非由其先行行为引起,其行为和危害结果之间不存在必然的因果联系。
对“见危不救入刑”的质疑
对于我国是否应设“见危不救罪”,存在着两种对立的观点。持否定意见者认为,以公权力通过立法介入道德领域,有可能会侵犯到公民私权,道德义务的刑法化导致难以认定犯罪,从立法成本、诉讼成本和法律的可操作性来讲,也不应该规定。支持者则认为,设立见死不救罪,在有些国家亦已有先例,它山之石,可以攻玉,我国已经陷入道德危机,道德滑坡积重难返,用立法手段能快速解决见危不救的问题。笔者对设立“见危不救罪”持否定意见。(一)“见危不救入刑”逾越了道德与法律间的界限耶林在《罗马法的精神》一书中指出:“法律与道德的关系是法学中的好望角,那里暗礁密布,惊涛骇浪,法律航海者只能够征服其中的危险,就再无遭受灭顶灾难之虞了。”[5]法律和道德的关系是理论界历久而弥新的话题,有关二者关系的认识也常常众说纷纭、莫衷一是。同为调整人类行为的规范,道德和法律有诸多共同之处,但二者也存在明显的区别。首先,二者调整的领域不同。法律主要规制人的外部行为,而道德则更多地关注人内在的动机。其次,二者发挥作用的方式不同。法律依靠国家强制力保证实施,触犯法律,将受到国家强制力的制裁;而道德则更多地依赖人的意识自觉和社会舆论发挥作用,违背道德,只会遭受内心的不安或社会的谴责。博登海默曾指出:“法律与道德代表着不同的规范性命令,其控制范围在部分上是重叠的。道德中有些领域是位于法律管辖之外的,而法律中也有些部分几乎是不受道德判断影响的。但是存在着一个具有实质性的法律规范制度,其目的是保证和加强对道德规则的遵守,而这些道德规则乃是一个社会的健全所必不可少的。”[6]在博登海默看来,道德和法律的“控制范围”虽有重叠,但彼此都有对方无法覆盖的领域,即二者有不同的调整领域。同时博氏还指出,在利用“具有实质性的法律规范”保证人们对“道德规则”的遵守时,要以该“道德规则”的“必不可少性”为前提。从对以上两位法学家有关道德和法律的关系的论述可知,道德和法律之间存在着严格的区别,因此在处理二者关系时应当特别谨慎,尤其是在将道德法律化以保证道德的遵守时,要特别强调道德之于社会的“必不可少性”。从这个角度检讨“见危不救入刑”,我们就能发现该观点在一定程度上模糊了道德和法律界限,有试图用法律———特别是威慑性最强的刑法———来解决所有道德难题的倾向。我们认为,这种倾向带有急于求成的冒进色彩,殊不可取。(二)“见危不救入刑”缺乏法理依据倡导设立“见危不救罪”的学者认为,社会危害性是犯罪的本质特征,见危不救给个人和社会带来了巨大的危害。因此,见危不救应当入罪。笔者以为,这种观点不甚严谨,尚有探讨的余地。首先,“社会危害性并非人类行为中天然固有的属性,它只是人类基于自己的利益和感受对行为作出的负价值的评价,而法律上的评价主体只能是一定社区内占主导地位的社会主文化群.在民主社会中对社会危害性的评价和认定始终只能是以社会大多数人的意志(上升为国家意志)为转移”[7]。“社会危害性”作为认定某一行为构成犯罪的依据已经遭到许多学者的批判,其作为认定标准本身的可靠性已经饱受质疑。既然认定“见危不救罪”的标准已饱受质疑,那么建立在此标准之上的罪名也就成了无本之木。其次,从刑事立法的角度而言,一种行为是否构成犯罪,除具有严重的社会危害性外,还要考虑其是否应受刑罚惩罚,即应受刑罚处罚性。关于“见危不救”的应受刑罚处罚性,笔者认为,由于“见危不救”行为本身和受害人所遭受的危害后果之间无直接关系,且“见危不救”主体自身并无特定救助义务,因此,此类主体对其行为所负的责任应该限于道德批判,而不应承担刑事处罚。罗素曾说过:“任何法律都做不到禁止恶的同时不禁止善。”[8]按此观点,法律在对“见危不救”的“恶”实施制裁的同时,必然将“见危应救”作为义务强加给公民:见危应救是一种义务,见危不救就是犯罪。由于人具有某种“趋利避害”的本能,如此一来“见危应救”的“善”就可能在事实被连带“禁止”了。此外,康德也说过:“只有当每个人的服从在逻辑上是可能的,一项道德行为准则才可以被接受为普遍法则。”[9]按照康德的说法,要将“见危应救”的道德准则通过法律予以普遍化、固定化,必须在逻辑上存在每个人都服从“见危应救”这一准则的可能性。事实是,当一个人不幸落水时,成千上万的围观者不可能全部都有“见危应救”的觉悟,个别人的觉悟也不可能上升为普遍义务要求每个人遵守,即从逻辑上不存在“每个人”都服从的可能性。此外,周光权教授意味深长的话语,在某种程度上也是对我国广泛存在的“刑法工具论”的某种警醒,他说:“刑法长期以来被政权当局看做是可以任意调遣的工具,被民众视为专司生杀予夺的峻法,主流的观念极度强调刑法的有效性并往往把它绝对化。其实,这都是对刑法功能带有先见的‘工具性’误读。所以,应当在民众中确立对刑法的认同感,从而形成刑法有效的相对性观念,这是现代法治国家刑法之要义。刑法的公众认同表明社会对刑法的接受程度,强调以人权限制刑罚权。”[10](三)以“二次违法性”理论检讨“见危不救入刑”杨兴培教授曾对犯罪的“二次违法性”作过系统的论述:“在现代法治社会中,存在着多方面、多层次的法律规范,它们有机地组成了一个完整的法律体系。这个完整的法律体系存在着一种严格的阶梯关系。在这个阶梯关系中,刑法是保证各种法律规范得以贯彻执行的最后一道屏障,它始终处于保障法的地位。现代社会制定刑法设立犯罪时,应当遵循‘出于他法而入于刑法’的立法基本原则,在司法实践中,一种行为构成犯罪,实际上就是这种行为已经超越了他法而进入到刑法之中,进而触犯了刑法的规定,因此任何犯罪行为都具有两次违法的特征。”按照杨兴培教授的论述,如果说“见危不救”行为构成了“犯罪”,那么这种行为必须是“超越了他法而进入到刑法之中”。但是一些人之所以主张“见危不救入刑”就是因为缺乏“他法”对该行为的规制,而欲直接把问题交给“刑法”来解决。如此,刑法就不再是作为“最后一道屏障”的“保障法”了,而这种“一步到位”的做法在一定程度上也打乱了法律体系的“阶梯关系”。德国刑法学者耶林格(Jhering)有一句名言:“刑罚如两刃之剑,用之不得其当,则国家与个人两受其害。”[12]因此,在利用刑法解决社会问题时,应分外谨慎,不能滥用刑法的强制力,尤其是诸如“见危不救”这类道德问题,更不该动辄就试图通过“严刑峻法”来改造公共的道德。(四)“见危不救入刑”将带来司法实践上的困难一旦设立了“见危不救罪”,实践中很可能出现如下情形:某人不幸失足落水,旁观者迅速围拢过来且为数众多,却始终无人下水救人。当救援人员赶到时,为时已晚。于是根据法律,众多的围观者就面临“见危不救”的“犯罪指控”。但是当这些“犯罪嫌疑人”以不识水性抗辩时,作为控方该如何收集证据予以证明呢?事实上根本无从证明。面对这种难以证实的“犯罪”,贝卡里亚早就给出了结论:“只要法律还没有采取在一个国家现有条件下尽量完善的措施去防范某一犯罪,那么,对该犯罪的刑罚,就不能说是完全正义的(必要的)。”[13]94因而,不切实际地将“见危不救”犯罪化,只会使一个社会的法律变成“道德的法律”,使一个国家的法庭变成“道德的法庭”。尽管法律可以利用其固有的威慑力迫使人们就范,但若没有公众对“见义勇为”的道德自觉,“见危不救入刑”的结果只会是:要么由于法律规定过于严苛而导致违法者众,加大司法成本的同时,导致怨声载道;要么由于执法困难而导致有法不行。显然,这两种结果都不符合立法的初衷。
对我国规制见危不救行为的建议
规制见危不救行为,应该寻求更为便捷有效的途径而非直接诉诸法律,尤其是刑法。笔者认为,可以综合利用如下手段逐步破解“见危不救”的难题。(一)完善见义勇为的激励机制“预防犯罪的再一项措施是:奖励美德”,“在明智的分配者手里,荣誉的奖金总是用之不竭,一本万利的”[13]108。当法律遇到难惩之恶时,就让法律来扬善吧。面对“见危不救”这一道德困境,我们是否可以先试着平静一下愤怒的情绪,然后转换一下解决的思路———少一点惩罚和制裁,多一点奖励和保障呢?目前,有关“见义勇为”的规定只是散见于包括各省、自治区、直辖市出台的19个条例、8个规定和4个办法在内的地方性法规、规章、条例中,如《浙江省见义勇为人员奖励和保障条例》、《重庆市鼓励公民见义勇为条例》、《四川省保护和奖励见义勇为条例》、《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》、《山东省见义勇为条例》等。但这些地方性法规或政府规章大多都已颁行了10年左右的时间,许多规定颇显陈旧,已经明显跟不上时代的步伐。针对这一问题,一些地方已经作出反应:2011年9月,深圳市人民政府法制办透露,已将《助人行为保护条例》列入深圳市人民政府2011年度立法工作计划;同年10月,山东省省委政法委召开会议,决定公开征求有关见义勇为救济与奖惩方面的意见与建议。四、结语通过对道德与法律关系的梳理,笔者对“见危不救
班组是收费站的细胞，是收费站的前沿阵地，班组工作的好坏直接关系到收费站的生存与发展。河东征费站收费三班是由五名职工组成（男3人，女2人），平均年龄26岁，其中大专学历1人，团员4人，党员1人，担负着105国道的收费工作。在班长刘文棹同志的带领下，以创建省级“文明单位”活动为载体，始终坚持以征费为中心的原则，克服了班组人员年轻、工作经验不足、岗位条件艰苦等诸多困难，在平凡的岗位上努力学习政治理论知识，刻苦钻研稽征业务，积极主动地做好每一件工作，圆满完成了上级下达的征收任务。通过加强文明服务、创建学习型班组、协助路检队工作，有效地遏制了冲关、绕道车，为国家公路规费挽回了损失，实现了质的飞跃。收费三班多次被评为省、市先进班组，班里有两名同志荣获共青团吉安市委授予的“青年岗位能手”称号。众所周知，收费班的工作环境艰苦，24小时倒班，但三班的职工却从来不叫苦喊累，他们始终以“拼搏创新奉献”的稽征精神激励着自己。
一、保持“孺子牛”本色，时时处处做表率。
收费三班能够团结班员，乐于奉献，勇于创新。这是因为班长处处以班组为重，一切以班组的利益为出发点，想班员之所想，急班员之所急。班长刘文棹是一位退伍军人，也是一名党员，在工作中他处处严格要求自己，以班组为重，不搞特殊，能够摆正位置、
端正思想，全心全意地为班组服务。在生活上，关心班员，深入到班员当中，做班员的贴心人，在班员中树立了较高的威信；在思想上，能够及时掌握班员的思想动态，及时纠正不正之风，引导班员树立正确的价值观、人生观和世界观，树立全心全意为人民服务的宗旨意识；在行动上，带领班员与站同步、统一。班员则自动配合班长的工作，合力搞好班里的工作，是班长的好帮手。
二、开好班前、班后会，落实“五同时”，认真进行“两交两查”
认真开好班前、班后会，认真贯彻安全生产“五同时”（在制订计划、布置、检查、总结、评比工作的同时，对安全工作进行计划、布置、检查、总结、评比）。对每项工作都应该做到事先“两交底”（即交任务、交安全措施和文明生产要求）和事后“两查”（查任务完成情况，查安全文明生产情况）工作。班长在布置生产任务时，指出可能影响安全的因素，并提出预防措施和要求。这么多年来，收费三班从未出现过安全事故和其它不文明的行为。
三、努力学好法、用好法，做到依法执收。
随着社会主义市场经济的不断发展，河东站与社会之间的联系愈来愈多、愈来愈密切，怎样使收费班的各项工作在纷纭复杂的环境中健康、快速地发展，有效行使正当权益，是稽征管理者急需解决的问题，而解决这一问题的关健，就是运用法律，在法律的保护下，依法治站。在班组中进行学法、知法、懂法、守法、
用法的宣传教育。充分利用“普法宣传进班组”这种普法形式，收费三班在全班职工中开设“法律讲座”，使职工掌握《宪法》、《公路管理条例》、《合同法》、《治安管理处罚条例》、《行政许可法》《刑法》、《民法》、《诉讼法》、《婚姻法》等基本法律；利用“二、五”学习日集中观看学习，效果很好。班长非常注重对青年职工加强守法教育，经过不懈的努力和辛勤的工作，结下了丰硕的成果。稳定了队伍，较好的促进了征费中心工作和各项重点工作的开展，维护了广大干部职工正常的工作、学习和生活秩序，三班的职工还发扬主人翁精神，制止违法违纪行为，有力地保护了集体利益。
四、学习无止境、实践无止境。
学习是增强班组战斗力的重要途径。这一点在收费三班得到了很好的贯彻。在学风方面，虽然班里成员大部份人住在市里，但这并没有影响良好学习气氛的形成。这离不开班员的学习积极性和良好的学习态度，更离不开班长在其中的模范带头作用，班长带领班员严格执行政治业务学习制度，每月组织班员进行不少于两次的政治业务学习，并要求每人写学习心得笔记。采用多种学习方式，提高班员学习的兴趣，起到了积极和推动性作用；先进的帮助后进的，形成互学互帮的良好风气。通过学习，不断提高班员的政治素质和业务素质、文明素质，增强班组的战斗力，让班组在所有收费班组中脱颖而出。此外，富于实践，并在实践
——记河东征费站收费三班的先进事迹
班组是收费站的细胞，是收费站的前沿阵地，班组工作的好坏直接关系到收费站的生存与发展。河东征费站收费三班是由五名职工组成（男3人，女2人），平均年龄26岁，其中大专学历1人，团员4人，党员1人，担负着105国道的收费工作。在班长刘文棹同志的带领下，以创建省级“文明单位”活动为载体，始终坚持以征费为中心的原则，克服了班组人员年轻、工作经验不足、岗位条件艰苦等诸多困难，在平凡的岗位上努力学习政治理论知识，刻苦钻研稽征业务，积极主动地做好每一件工作，圆满完成了上级下达的征收任务。通过加强文明服务、创建学习型班组、协助路检队工作，有效地遏制了冲关、绕道车，为国家公路规费挽回了损失，实现了质的飞跃。收费三班多次被评为省、市先进班组，班里有两名同志荣获共青团吉安市委授予的“青年岗位能手”称号。众所周知，收费班的工作环境艰苦，24小时倒班，但三班的职工却从来不叫苦喊累，他们始终以“拼搏创新奉献”的稽征精神激励着自己。
一、保持“孺子牛”本色，时时处处做表率。
收费三班能够团结班员，乐于奉献，勇于创新。这是因为班长处处以班组为重，一切以班组的利益为出发点，想班员之所想，急班员之所急。班长刘文棹是一位退伍军人，也是一名党员，在工作中他处处严格要求自己，以班组为重，不搞特殊，能够摆正位置、端正思想，全心全意地为班组服务。在生活上，关心班员，深入到班员当中，做班员的贴心人，在班员中树立了较高的威信；在思想上，能够及时掌握班员的思想动态，及时纠正不正之风，引导班员树立正确的价值观、人生观和世界观，树立全心全意为人民服务的宗旨意识；在行动上，带领班员与站同步、统一。班员则自动配合班长的工作，合力搞好班里的工作，是班长的好帮手。
二、开好班前、班后会，落实“五同时”，认真进行“两交两查”
认真开好班前、班后会，认真贯彻安全生产“五同时”（在制订计划、布置、检查、总结、评比工作的同时，对安全工作进行计划、布置、检查、总结、评比）。对每项工作都应该做到事先“两交底”（即交任务、交安全措施和文明生产要求）和事后“两查”（查任务完成情况，查安全文明生产情况）工作。班长在布置生产任务时，指出可能影响安全的因素，并提出预防措施和要求。这么多年来，收费三班从未出现过安全事故和其它不文明的行为。
三、努力学好法、用好法，做到依法执收。
随着社会主义市场经济的不断发展，河东站与社会之间的联系愈来愈多、愈来愈密切，怎样使收费班的各项工作在纷纭复杂的环境中健康、快速地发展，有效行使正当权益，是稽征管理者急需解决的问题，而解决这一问题的关健，就是运用法律，在法律的保护下，依法治站。在班组中进行学法、知法、懂法、守法、用法的宣传教育。充分利用“普法宣传进班组”这种普法形式，收费三班在全班职工中开设“法律讲座”，使职工掌握《宪法》、《公路管理条例》、《合同法》、《治安管理处罚条例》、《行政许可法》《刑法》、《民法》、《诉讼法》、《婚姻法》等基本法律；利用“二、五”学习日集中观看学习，效果很好。班长非常注重对青年职工加强守法教育，经过不懈的努力和辛勤的工作，结下了丰硕的成果。稳定了队伍，较好的促进了征费中心工作和各项重点工作的开展，维护了广大干部职工正常的工作、学习和生活秩序，三班的职工还发扬主人翁精神，制止违法违纪行为，有力地保护了集体利益。
四、学习无止境、实践无止境。
学习是增强班组战斗力的重要途径。这一点在收费三班得到了很好的贯彻。在学风方面，虽然班里成员大部份人住在市里，但这并没有影响良好学习气氛的形成。这离不开班员的学习积极性和良好的学习态度，更离不开班长在其中的模范带头作用，班长带领班员严格执行政治业务学习制度，每月组织班员进行不少于两次的政治业务学习，并要求每人写学习心得笔记。采用多种学习方式，提高班员学习的兴趣，起到了积极和推动性作用；先进的帮助后进的，形成互学互帮的良好风气。通过学习，不断提高班员的政治素质和业务素质、文明素质，增强班组的战斗力，让班组在所有收费班组中脱颖而出。此外，富于实践，并在实践中勇于创新，有所突破。实践活动是联结收费站和社会的纽带，是班员学习后的一门“必修课”。收费三班开展社会实践活动，既结合实际，联系业务，又不断创新，突出特点。体现了人无我有，人有我特，不搞单一化，内容丰富多彩，充分调动了班员的积极性。如提升文明用语和规范敬礼收费专项活动的开展，普遍都存在着收费人员讲文明用语声音小、内容不齐全，不能持之以恒、表情机械、没有人情味的现象。为解决这个难题，收费三班的做法就是，抛开思想上的障碍，注重实践，多讲文明用语，做到收费文明用语时刻讲，养成一种收费讲文明用语的习惯，并加入感情的成份，用心去讲文明用语，这样问题也就解决了，收费
三班的文明服务成了所有收费班组中的佼佼者。
五、注重宣传，提高美誉。
关键词：粮食污染；粮食安全；法制完善
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）05—0054—04
环境保护和粮食安全是21世纪的两大难题。粮食安全包括粮食数量安全和粮食质量安全，粮食污染是威胁粮食质量安全的一个重要因素。粮食污染在我国具有普遍性且危害严重，迫切需要通过严格立法予以有效防治。
一、粮食污染的含义及其危害性
粮食污染是指某种污染物入侵粮食的生产、流通等环节，直接导致粮食质量下降，危及人的生命健康，甚至威胁一个国家或地区的粮食质量安全。粮食污染可分为生物性污染、化学性污染和放射性污染三类：生物性污染主要是真菌毒素的污染，指土壤、空气和水中的微生物通过粮食籽粒、雨水、粮食加工器材等传播到食用粮食中；此外，外来物种入侵、动植物病虫害等也会威胁粮食安全。化学性污染是污染面最广、污染量最大的一类粮食污染，主要表现为化肥、农药、重金属元素等在粮食生产环节的残留，以及工业“三废”（废气、废水、固体废弃物）中的有害元素和工业化学品对粮食加工过程及其包装、容器材料等的污染。放射性污染在粮食污染中并不常见，但近年来一些国家核泄漏引发粮食恐慌的现象也促使人们提高这方面的防备意识，在相关立法中早作应对。
粮食污染的危害主要表现在四个方面：第一，粮食污染直接破坏食品安全。在食品结构中，粮食属于大食品类。从食品的源头考察，其大部分原材料是粮食，因此，只要粮食质量存在问题，则无论食品加工标准多么严格，食品检测程序多么周详，要保证食品安全都是不可能的。第二，粮食污染威胁人们的生命健康。受污染的粮食中某些有毒、有害物质含量超标，污染物通过食物链进入人体后或引起急性中毒，或转变为有毒化合物长期蓄积在人体中造成慢性危害。第三，粮食污染影响粮食贸易。在国际贸易中，“绿色粮食”受到各国青睐，世界上多数国家都根据WTO规则制定了绿色贸易政策，粮食污染成为一国粮食出口的壁垒。在国内粮食市场上，粮食污染已成为粮价上涨的一个现实原因。第四，粮食污染造成生态难民等严重的社会问题。近年来，粮食污染催生生态难民的现象屡见于媒体报道，如受到重金属严重污染的云南省个旧市，一些村子的土地已经无法耕作，继续耕种生产出来的粮食也不能食用，越来越多的人被迫背井离乡。①生态难民现象是对粮食污染问题重视不够的必然后果。
多年来我国采取了不少措施来防治粮食污染，但问题依然严重。我国耕地占世界的9%，化肥消费量却占世界的35%，平均每公顷耕地的施肥量达400多公斤，远高于每公顷耕地225公斤的化肥安全施用量的上限。国务院发展研究中心调查显示，我国农药年使用量130万吨以上，其中约2/3进入水体、土壤和农产品中；2003年工业污染农地面积约占总灌溉面积的10%，受重金属污染的土地面积占污染区面积的64.82%。②面对我国粮食污染的严重程度及其危害，政府和社会各界并未给予足够的重视，人们常常认为耕地抛荒、粮食短缺才是最大的粮食安全问题。因此，对于粮食污染问题，除媒体对相关事件进行积极报道外，还必须出台相关立法，通过执行系统、严密的法律制度来实现粮食质量安全和粮食的有效供给。
二、我国粮食污染防治的相关法律制度
我国关于粮食污染防治的法律规定很少，散见于相关法律、法规和规范性文件中。1953—1985年间，国家严格管控粮食市场，农村实行粮食计划收购，城市实行粮食计划供应，与此相适应，当时出台的一系列行政法规和规范性文件都是关于粮食计划收购、计划供应的，基本没有粮食质量安全方面的内容。我国真正涉及粮食质量安全的立法，始于20世纪八九十年代。从粮食流通环节来看，国务院先后颁布了《粮食收购条例》（1998年）、《粮食购销违法行为处罚办法》（1998年）、《中央储备粮管理条例》（2003年）和《粮食流通管理条例》（2004年），以此四部行政法规为依据，国家发改委、国家粮食局等部门联合出台了一些规章，如《粮食质量监管实施办法（试行）》。这些法规和规章不仅为各级粮食行政管理部门依法行政提供了法律依据，而且为维护正常的粮食流通秩序，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，维护粮食质量安全提供了法律保障。从粮食生产环节来看，我国《宪法》、《环境保护法》、《农业法》、《土地管理法》、《农产品质量安全法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《基本农田保护条例》等法律、法规都对粮食污染的源头防范（土壤污染、水污染和工业“三废”污染防治等）作了规定。如我国《宪法》规定“国家保护自然资源的合理利用”，要求使用土地的组织和个人合理地利用土地；规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，表明防治粮食污染是国家以及所有使用土地的组织和个人的责任。我国2002年修订的《农业法》中增加了“粮食安全”的内容，对基本农田保护制度、粮食产销区购销合作制度、粮食保护价制度、粮食安全预警制度、粮食储备和风险基金制度等作了明确规定。
综上，我国在立法层面对粮食污染防治已有所反映，但相关法律制度尚存在很多缺陷，这些缺陷是造成现实中粮食污染问题日益严重的一大诱因。第一，我国粮食质量安全立法严重滞后。我国涉及粮食质量安全的立法远不能满足保障粮食质量安全的需要，存在的主要问题有：一是数量少。虽然国务院先后颁布了《粮食收购条例》、《粮食购销违法行为处罚办法》、《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》四部法规，使我国粮食管理在短期内有法可依，但《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》已经因不适应新的粮食流通体制和保障粮食质量安全的需要而被废止，仍在执行的《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》实难保障粮食生产、运输、储藏、加工等环节的质量安全。二是层次低。目前，我国粮食质量安全立法中效力最高的是法规形式的《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》，其余都是以部门规章、规范性文件等形式出现的更低位阶的立法。以这样的立法结构来根除粮食污染顽疾几乎是不可能的。三是效力差。现有涉及粮食质量安全的行政法规和规章不仅数量少、层次低，而且效力范围十分有限，其内容未能涵盖粮食生产、储备、流通、加工、购销、消费等环节。第二，我国粮食质量安全立法缺乏系统性。我国缺少一部专门针对粮食质量安全的法律，一些法律对粮食质量安全只是原则性地提及，如《农业法》第3章第22条、第4章第29条仅对保障粮食质量安全的有关制度作了原则性、粗略的规定，这些制度因缺乏明确的粮食质量安全标准相配套而基本上不具有可操作性。国家粮食局等部门出台的规范性文件只涉及粮食质量安全的某个方面，只能“头疼医头，脚疼医脚”，不具有系统性、协调性。
三、完善我国粮食污染防治立法的建议
2012年2月，国务院法制办公室在其官方网站公布了由国家发改委、国家粮食局会同有关部门起草的《粮食法》（征求意见稿），其中对粮食质量安全标准、粮食质量安全管理和粮食检验等方面作了规定，增加了对粮食生产者合理使用农药、化肥和农用地膜等产品、保证粮食品质的要求，也增加了对粮食加工经营者不得使用霉变原粮、被污染超标原粮和添加剂的要求，但该法总体上是一部粮食管理法，旨在促进粮食生产、维护粮食流通秩序，其内容与实现防治粮食污染、保障粮食质量安全的目标要求相距甚远。笔者认为，我国粮食污染防治的立法路径可以有两种选择：一是在正在征求意见的《粮食法》中写入粮食污染防治的内容；另一条路径是制定专门的《粮食污染防治法》。笔者倾向于后者。
（一）我国对粮食污染防治进行专门立法的必要性与可行性
1.《粮食污染防治法》是粮食法律体系的重要组成部分。在粮食综合立法的基础上对粮食污染防治进行单独立法，这不仅有助于从法律上明确国家保障粮食质量安全的目标，而且强化了土地、水、环境保护等法律在维护粮食质量安全方面的效果。解决粮食污染防治问题是一个系统工程，需要多部法律协同配合，多项制度同时建立、同时实施，发挥制度建设的整体作用。
2.其他相关法律不能代替《粮食污染防治法》。保护环境的法律虽然从粮食生产环节对污染粮食的因素进行了明确，但环保标准与粮食质量标准的侧重点有所不同，对于二者中相一致的内容，可以在《粮食污染防治法》中载明。我国2006年《农产品质量安全法》的内容比较宽泛，其中对威胁粮食质量安全的因素虽有所提及，但具体防治措施几乎未作规定，该法实施效果的提升亟须包括《粮食污染防治法》在内的相关法律予以配套。国务院法制办公室公布的《粮食法》（征求意见稿）虽然从外界污染、粮食品种等方面对影响粮食质量的因素作了明确，但仅此难以实现对粮食生产、运输、储备、加工等环节的污染防治。我国《粮食流通管理条例》等法规的立法层级较低，以此为支撑尚不能建立全面、有效、规范的粮食污染防治体系。我国粮食质量安全管理的实践要求进一步加强粮食立法体系建设。
3.对粮食污染防治专门立法符合我国国情。目前世界上关于粮食污染防治的立法体例主要有两种：单独立法和综合立法。从实践效果来看，此两种立法体例并不存在显著的差异。考虑到我国粮食污染原因的综合性和粮食污染防治单独立法的具体、针对性，在粮食综合立法的同时出台专门的《粮食污染防治法》，能够产生较好的法律实施效果。
（二）《粮食污染防治法》的立法宗旨与原则
未来《粮食污染防治法》的立法宗旨应该是：为了保证人民饮食健康和粮食质量安全，保护粮食生产者、消费者、经营者的合法权益，防治粮食生产、流通等过程中的粮食污染，制定本法。《粮食污染防治法》的基本原则主要有以下三项：
1.预防为主、防治结合的原则。前者主要是指防止污染粮食的因素出现，如防止灌溉用水和耕地受到污染，保证化肥、农药、农用地膜中的污染物含量不超标等。对已经出现的粮食污染问题，首先要对受污染的原粮不收购、不加工，确保其不进入市场；然后要针对污染粮食的因素落实责任、及时治理，避免类似问题再次发生。
2.生产者防治、污染者治理的原则。前者是指粮食生产者应采取有效措施对粮食生产过程中已经出现或可能潜藏的各种污染问题进行积极防治，后者是指造成粮食污染的组织或个人有义务对耕地、水等污染源进行有效治理。
3.全国统一立法与地方分散立法相结合的原则。我国要尽快颁布《粮食污染防治法》，对粮食污染作出界定，对可以进入市场的粮食的质量标准予以明确，对污染粮食的行为明确规定处罚性措施等。另外在我国，影响粮食质量的灌溉用水、土壤等因素存在较大的地区差异性，因此，应允许各地结合当地实际，制定贯彻落实《粮食污染防治法》的地方性法律规范，其中对粮食质量标准作出不低于国家法律明确规定的要求。
（三）《粮食污染防治法》的主要内容
1.《粮食污染防治法》的调整范围。根据我国粮食质量监管实践的客观要求和科学立法的原则，未来《粮食污染防治法》的调整范围除涵盖《粮食流通管理条例》的调整范围外，还应包括粮食生产、加工、包装、储备、购销、消费等环节，调整国家与粮食生产者、粮食生产者与粮食经营者、粮食经营者与粮食消费者、粮食加工企业与粮食消费者、国家与粮食储备企业等方面的关系。
2.粮食污染防治的行政监管部门。目前在我国，粮食质量安全监管存在国家工商部门、质量技术监督部门、卫生部门、粮食部门等多部门重复监管或无人监管的现象，致使监管混乱、力度不足。鉴于此，对于粮食收购、销售、储存、运输、加工、进出口等环节的粮食质量和卫生的管理及违法行为查处，应由专门部门实施。笔者建议《粮食污染防治法》中对各级粮食局增加粮食污染防治监管的职能，由其专门组织实施粮食污染风险评估并制定相应的预警机制，监督粮食污染防治相关法律、法规及各项规章制度的遵守和执行。③
3.《粮食污染防治法》的核心内容。一是粮食质量标准和评价制度。《粮食污染防治法》中应明确不同行业收购的粮食标准，如食用粮标准、饲料用粮标准、工业用粮标准、期货交易的各种粮食标准、粮食进出口标准等；因应粮食消费结构的多元化，应设计家庭用粉标准、营养强化面粉标准等，特别是在粮食食用卫生方面的标准应更严格，以减少和避免劣质粮食进入市场。以上标准要与环境保护法中关于土壤环境质量标准、农田灌溉水质标准、农药安全使用标准等的内容相协调。二是粮食污染监测制度。建议我国建立粮食污染分级监管体系，要求粮食经营者具备粮食污染初级监测能力，县级以上粮食行政管理部门具备专业化的粮食污染监测能力；国家在粮食主产区或市级行政区域设立粮食污染重点监测机构，负责本区域或者国家委托监管区域内的粮食污染监测；国家和省级粮食行政管理部门负责全国及省级粮食污染监测的指导工作，适时制定监测标准和处罚措施，以形成完备的粮食污染监测体系。三是粮食污染信息公开和应急管理制度。粮食污染事件的发生具有突发性和隐蔽性，因此，《粮食污染防治法》中应根据《突发事件应对法》的相关规定，构建粮食污染信息公开和应急管理制度。四是粮食市场准入和已污染粮食的处理制度。在粮食进入市场前，应通过检测确保其数量和品质达到了相关标准的要求，对受污染的粮食要进行非食用处理或予以销毁。
4.违犯《粮食污染防治法》的法律责任。鉴于粮食污染造成的严重后果，《粮食污染防治法》中应严厉追究污染行为人的法律责任。刑事责任可以参照我国《刑法》中破坏环境资源罪的规定；对尚未达到《刑法》规定的情节或后果的粮食污染行为，要追究行政责任，包括行政相对人的行政违法责任和粮食行政主体的行政执法责任。粮食污染的民事责任是指当事人因其行为污染粮食致使他人人身权、财产权受到侵害或其他生命体受到伤害而应承担的法律责任，其归责应采用无过错归责原则。
（四）与《粮食污染防治法》相配套的法律措施
粮食污染的原因具有综合性、其具体解决方案具有多样性，在一部《粮食污染防治法》中无法全部予以囊括，因此，有必要在《粮食污染防治法》出台后，及时制定配套的法律实施细则。为保证“绿色粮食”的生产，我国应结合现行《环境保护法》、《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《进出口商品检验法实施条例》、《废物进口环境保护管理暂行规定》等法律、法规和规范性文件的要求，尽快颁布实施完备的粮食质量标准体系；应加强对粮食种子和农药、化肥等主要农资产品的检验，定期抽查粮食作物中的农药残留量，加强对土壤肥力、病虫草害等的监测；提倡有条件的地区在粮食生产中限用、不用农药和化肥，鼓励发展“绿色农业”；加强粮食进口中的动植物卫生检疫，严防国外动植物病害侵入我国；及时修改《水污染防治法》、《大气污染防治法》和制定《环境信息公开法》，在其中增加关于粮食污染防治的内容。
注释
①张田勘：《视而不见的粮食污染更可怕》，《中国青年报》2011年2月24日。②常良、陈楣：《跨国粮食污染问题研究》，《粮食问题研究》2007年第5期，第36—38页。③秦雷鸣：《粮食法立法探讨》，《中国粮食经济》2007年第8期，第30—31页。
参考文献
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[2][美]瓦伦·弗雷德曼.美国联邦环境保护法规[Z].曹叠云等译，北京：中国环境科学出版社，1993.59—68.
[3]京生主编.美国知识产权案例与评析[M].上海：上海译文出版社，1998.263.
改革开放以来，经济快速自由化造成社会结构改变，贫富差距扩大。失业保险不仅具有经济功能，也具有政治功能，通过失业保险力求社会稳定，以继续维持经济发展，这正是我国在全力追求经济发展的同时，必须逐步发展失业保险的原因。我国的失业保险制度，主要是作为劳动制度改革、企业改革、建立现代化企业的配套措施而形成。改革开放前，我国通过工作单位来向人民提供社会福利服务、进行经济与政治控制，同时安排各种社会制度。也就是说，社会保障体制能否实施、如何实施，都取决于国家的政策与财力，而人民必须通过与工作单位的联系来取得社会保障，工资所得与福利津贴在所谓的“高就业、低所得、低福利”的方针之下混淆不清，形成所谓的“灰色收入”，使人民必须拥有工资加上福利保障才能维持正常的生活。这也是为什么在体制转轨的过程中，坚持经济自由化但又想维持全面控制的社会主义政府体制时，“失业保险”的问题会如此突出的原因，如果遵循经济理性来追求利益最大化，必须裁除冗员、允许收益不佳的企业倒闭，引起失业率升高并影响社会稳定，而且，倒闭的企业将无法提供失业保险给一般员工及被裁撤的员工；另一方面，如果欲坚持社会主义的中心思想，就必须持续提供人民基本的生活保障，追求稳定、全力发展经济。在计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，过去中央计划经济下的全民所有制逐渐发生变革，国有企业也在不断转型。由国家通过企业所包办的各项福利措施，也随着国有企业冗员大量下岗、经济转型产业结构改变，而逐步改变。在户籍制度逐渐改革之下，对于城镇劳动力的保护将逐渐淡去。农村剩余劳动力的转移对城镇劳动力也造成极大压力，如何在体制转变的同时，配合经济体制成长，建构出一套适合我国国情的失业保险，成为现今许多学者专家关心的焦点。有鉴于失业问题在转轨过程中所扮演的关键角色，九五计划和十五计划便将解决失业问题列为建设重点；2004年国务院颁布了第一部《就业状况与政策白皮书》，同年紧接着首次颁布《中国劳动与社会保障白皮书》，内容多以失业保险与扩大促进就业为主，因而失业问题与失业保险的建构，已成为现今我国社会保障体制发展的重点。
二、社会保障的内涵与失业保险的功能
1、社会保障
社会保障通常指实际提供的福利方案或制度，是社会福利主体架构之一，常用来代表社会实际存在的制度，所以它所包含的项目或范围，在不同国家虽然因各国相关福利措施的发展背景而有所不同，但基本精神是相通的。影响我国社会保障体制发展的主要因素，有下列四点：一是与中国的社会主义框架有关，受社会主义意识型态与国家机器的影响。我国的社会主义是要在平等和友爱的基础下，为人民创造更好的生活，但在执行过程中却也会因为阶级身份差异而遭受不平等。二是传统儒家与家庭文化。家庭、亲属和地方小区成为主要的服务提供者，服从大家长———国家的领导。三是二元社会结构。我国社会呈现一种二元发展态势，从社会结构、收入、福利权利与生活机遇来说，农村和城市往往存有很大的不同。四是政府满足人民各种期待的努力都面临着难以克服的困难。因为国家追求经济发展，所以逐步下放财政权给地方，减少了中央财政收入，中央面临财政与权威的双重挑战。
2、失业保险的特性
失业保险制度是各国政府为安定失业劳工所采取的一种互助方案，旨在使失业者的基本生活在失业期间能获得保障。失业保险是社会保险中最基本的一环，目的在为仍具有工作能力与就业意愿，并且付过保费的失业者，提供有限期的给付，以维持失业期间的最低生活。失业保险属于一种“有条件的赔偿”，其权利的原则，带有一些义务，而这种权利是由失业者所取得，期许这位失业者有替代薪资的收入，失业者还需要接受政府或其它组织所安排的职业培训或职业介绍。赔偿与安排工作之间的这种结合，对于当事人而言，产生一种更有约束性的模式。综合欧美各国失业保险制度而言，失业保险主要具有下列四个特性：失业保险是一种“在职”保险，即参加失业保险的人，必须是有工作能力，且已经有工作的人；失业保险给付的申请者必须是非自愿性失业，对于劳工的无正当理由擅自离职者，则不予给付；失业保险旨在对参加保险的被保险人于短暂的失业期间，可维持其基本生活安全，因此，当被保险人再度获得新工作之后，即应停止失业给付；失业保险因可与再就业服务、职业培训密切配合，故其最终目的是在促使失业劳工迅速再就业及增进人力资源的运用。
3、失业保险的功能
结合我国经济社会发展特征，失业保险的功能可归结如下列几点。第一是达到反经济循环的效果。E.Haimann将失业保险给付当作“经济自动稳定器”，在经济发展循环上升期间，增加保险收入而减少失业给付支出，以抑制经济过份扩充；而在经济发展循环衰落期间，失业给付增加，保费收入减少，以维持一定消费支出，避免经济过份萎缩。第二是鼓励雇主稳定雇用，失业保险大多利用经验费率计收保险费，将失业的社会成本分担给雇主，凡较高离职率的厂商，必须负担较高的费率，反之也然。雇主为负担较低的保费，必改善劳动环境以稳定就业。第三是在经济发展过程中，失业为不可避免的现象，失业保险提供劳工失业的后顾之忧，可以提升劳动者的信心提升生产效率。第四是发挥强制储蓄作用。失业保险费平时由工人与雇主分别负担，于工人发生事故时再行领取给付，这对工人与雇主而言皆具有强制储蓄的作用，一方面可享有失业保险基金作为经济发展的基金，另一方面可以节制工人平时浪费，减缓通货膨胀。第五是作为所得分配的工具。失业保险无论是由雇主单独负担，或与劳工共同负担，或是由国家、劳、资三方共同负担，均具有所得再分配的作用，可以缩短所得差距。第六是履行共同社会责任。失业保险在雇主、劳工与政府的合力支持之下，可以协助失业的个人，也可以协助解雇劳工的雇主，共同通过社会保险的“风险分摊”原则，免由资方或劳方独自负担风险。第七是增进劳资双方和谐，维持社会安定。可以降低劳资双方冲突的可能，避免纠纷发生，进而影响整个社会的安定。
三、我国失业保险制度的评估与发展建议
1、失业保险制度的评估
评估发现，在失业保险覆盖面，从1986年《国营企业职工实行待业保险的暂行规定》开始，覆盖面有逐步扩大的趋势，但仍仅限于城镇职工，并未包含农村剩余劳动力与公务员。失业保险法律基础不足，缺乏社会保险法作为基础与其它社会保险统合，造成失业保险与医疗保险、养老保险重迭或涵盖不全；法律位阶过低，目前法律地位最高的《失业保险条例》为国务院所颁布的行政性法规；相关法律配套不足，对于拒缴或拖欠失业保险费用的单位仅能以行政手段进行催讨，并无相关法律可强制执行。对于违反失业保险条例者也无相关刑法可适用。失业保险以中央颁布行政性法规作为原则，各地方政府按照各地实际情况实施，造成制度紊乱及管理上的不便与漏洞；失业保险管理体系政出多门，失业保险由劳动和社会保障部、财政部与民政部进行管理，管理体系不统一，除增加行政成本外，也不利制度的推行。失业保险的功能评估。目前失业保险的功能，主要集中于保障失业人员的基本生活，然成效不佳，且在促进劳动者再就业方面明显不足。失业保险金的发放金额，由各地方政府按照高于当地城镇居民最低生活保障、低于当地最低工资的标准来发放。但失业保险金金额往往过低，或未确实发放，致使失业保险未能有效保障失业人员的基本生活。从基金支出结构来看，用于促进再就业的就业津贴、各项职业培训的比例过低，影响失业保险基金的积极功能。从体制特性来看，我国失业保险仍属于一种局部覆盖的“福利＋保险＋救济”的混合体制，主要问题在于保障对象不明确、保险覆盖面过窄、法规不健全且缺乏必要的监督机制。
2、发展建议
论文摘要：文章论述了突发安全生产事故应急救援预案以及事故隐患整改的特点、作用。阐明实施突发生产事故应急救援预案，能有效控制事故扩大，将损失降到最低限度。而做到关口前移，巩固安全基础，消除事故隐患，才能真正有效地避免各类突发生产事故和事件的发生，这才是安全生产管理工作的根本所在。
近年来，各类安全生产事故频繁发生，重特大生产事故时有发生，恶性事故的惨痛后果和无可挽回的生命财产损失，令人震撼。每一份事故分析报告，总能披露出生产事故发生前的各种问题，事故隐患受到的漠视。所有这一切不能不引起人们的深思：究竟如何才能构筑真正有效的安全生产平台，有效遏制生产事故的发生，这是一个值得深思的问题。
1 事故应急预案的局限性
突发安全生产事故应急救援预案可防止事故扩大。突发安全生产事故应急救援预案的作用在于事故的紧急救援，控制事故后果及事故的扩大。生产事故发生后，其后果并非一次呈现，而是按其自身规律迅速扩大蔓延，其特征的时限性非常强。此时，若没有“生产事故应急救援预案”，很容易手忙脚乱，人力、物力、财力缺乏保障，缺乏配合，忙上添乱，延误战机，事倍而功半。而实施预先准备好的生产事故应急救援预案，则有条不紊，各负其责，有效控制事故扩大，将损失降到最低限度，尽可能地减少人员伤亡。尽管是补救措施，但亡羊补牢，也是必要的。有没有预案和是否实施预案，其后果是完全不同的。
突发安全生产事故应急救援预案的局限性在于事后启动。突发安全生产事故应急救援预案的启动，是以生产事故已经发生为起点，以生产事故的后果已经形成为代价。在生产事故发生前，突发生产事故应急救援预案仅处于备用状态而不被实施，无法有效控制生产事故的发生，不能发挥对生产事故的预防作用，不能体现“安全第一，预防为主”的安全方针。虽然应急工作我们提出了“无急可应”的最高目标，但如何达到这一目标，却没有实行。避免突发生产事故的发生，不在突发生产事故应急救援预案的功能之中。突发生产事故应急救援预案面对的是已发生事故及其后果，这就是预案的局限性所在。
生产隐患的特点和应对值得我们重视。生产中的事故隐患是生产事故形成的前奏和征兆。“海恩法则”告诉我们：一起生产事故背后有29个事故征兆，一个事故征兆背后有300个事故苗头，一个事故苗头背后有1000个事故隐患。这也是常说的“安全冰山理论”。由此可见，隐藏在事故“海平面”下庞大的事故隐患，是各类安全生产事故的发生的基础，基础不削减，事故的发生就会成为常态，且不可预测，不可控。对事故隐患特点的认识和应对，将有助于杜绝生产事故发生的针对性措施的形成。
生产过程中的事故隐患，具有相当强的隐蔽性、不稳定性和时段性。在没有人为整改因素状态下，安全隐患一般不会自动消失，而大量积累的隐患，终究会在不确定的时机冲破隐蔽的围栏，酿成事实的事故。事故隐患经常以“总体平稳”的状态为假象，因而常常不被人们关注；而一旦生产事故爆发——隐患存活期的终止，人们对生产隐患的任何作为都为之晚矣。
许多生产事故在发生前，不是我们没有发现隐患，而是漠然处之，存有侥幸心理，听之任之，任其发展，其结果是生产事故的必然爆发。有些人看不到隐患“立即整改”和“限期整改”的区别，看不到“立即整改”和“边施工边整改”的区别，甚至把“带病运转”视为正常状态。有些施工单位负责人为了赶工期，或追求利润，忽视安全入拉、安全条件的改善，对事故隐患的紧急整改缺乏危机感。消极的态度必然导致生产事故的发生，最终只能等来惨痛的事故教训和严厉的惩罚。而事故成本必然拖延工期，大大折抵“利润最大化”，倘若在发现隐患的“第一时间”内就积极作为，立即整改，便可转危为安，化险为夷，以较小的安全投入省去高昂的事故成本，让安全可控在控，才能实现真正意义上的“利润最大化”。
诚然，生产过程中的各类事故隐患的存活长短不一，不能一概而论，但有一点可以肯定的是：隐患转化为事故的时间长短，是不以人的意志为转移的。惟有在发现隐患的“第一时间”内及时整改，消灭事故赖以生存的基础，方能使安全状态得以巩固并持续下去。
2 事故隐患立即整改是普遍之需
2.1 事故隐患立即整改制度的预防作用
突发安全生产事故应急救援预案是有效控制生产事故后果蔓延，减少事故损失的必不可少的重要的预备措施，但不是事故的预防措施，因而有。其局限性；由于其局限性，不可能在生产事故发生前有任何响应，对预防生产事故的发生和有效降低事故率难以发挥其效能。我国的安全生产方针是“安全第一，预防为主”。其中“预防为主”是相对于事故救援而言。“预防为主”就是把安全关口前移，把预防事故的发生当作主要的工作，把事故消灭在隐患阶段、发生之前。消除事故隐患才能真正有效地避免生产事故的发生，才是我们安全生产管理工作的根本所在。如果我们把对安全监督工作的切入点提前，即从生产事故发生后提前到发现事故隐患后，要求各级生产单位在生产事故尚未发生时，就通过一系列整改工作，对事故隐患进行整改，积极消除不安全因素，改善安全条件，截断由隐患向事故演变的途径，那么，生产事故将被扼杀在萌芽状态，使其难以爆发。发现隐患立即整改，其有条不紊和积极有效源于“事故隐患整改措施”的制定和实施。该措施应包括：事故隐患的认定、上报，事故隐患整改的责任认定，事故隐患整改的人员、物资、经费保障，事故隐患整改的现场安全督办和复验，应急状态下整改救险、人员疏散、医疗保障等措施方案。应使“事故隐患立即整改措施”成为有针对性的有效行动指南。
2.2 事故隐患整改制度的实施
仅有事故隐患整改措施是不够的，有如纸上谈兵；惟有对其经常性实施才能收到实效，要在务实上见功夫。
事故隐患整改措施的实施，应在发现事故隐患的“第一时间”内启动，机不可失，时不再来，此时任何犹豫和拖延都不利于生产隐患的尽快整改；否则，一旦生产事故恶性发作，带给我们的只能是惨痛的损失，无奈的事故成本和事后处置只能惩戒生产事故的违法责任人，再深刻的事故报告，再多的伤残补助、抚恤金和赔偿也无法挽回无辜的生命和财产损失。
突发安全生产事故应急救援预案是有备无患、使用不多的预案，在目前不能百分之百控制事故发生的前提下，事故应急救援预案作为各种事故预防手段的必要补充，仍然是十分必要的；而事故隐患整改措施则是经常启动、实施而避免突发安全生产事故应急救援预案启动的预防性措施。惟有这样才能真正体现“以人为本”的原则，才能真正体现“预防为主”的方针，才能使我们的安全生产工作真正从被动转为主动。
2.3 建立事故隐患整改制度的法律依据
《安全生产法》第56条明确规定：对检查中发现的事故隐患，应当责令立即整改；重大事故隐患整改前或者整改过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出工作人员，责令暂时停产停业或者停止使用；重大事故隐患整改后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用。在《安全生产法》第38条、《消防法》第43条、《刑法》第135条、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第8条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第36和37条。以及《建设工程安全生产管理条例》第43条、《危险化学品安全管理条例》第6条中都明确规定“立即整改”是我们的法定义务。
建立和实施事故隐患整改制度是我们贯彻落实《安全生产法》和求真务实的具体体现。只有遵法守法、忠实履行法定义务，才能使我们的生命权、财产权得到法律的保护，使我们成为《安全生产法》的最大受益人。
让我们在《安全生产法》的法律框架内忠实履行法定义务，面对现实，着眼于事故隐患的立即整改，从根本上遏止生产事故的发生，有效降低事故发生率，减少突发安全生产事件的发生，积极主动构筑一个让广大人民群众满意，政府放心的安全生产平台，为企业改革发展充分发挥安全保障效能。
论文摘要:文章从注册会计师法律责任的主要内容、法律责任范围的正确认识和界定以及应对策略等方面进行了分析和讨论，目的是提高人们对我国注册会计师法律责任的全面认识。
近年来，上市公司的涉案事件频频曝光，引起了社会各界的广泛关注。一时间，对于注册会计师的法律责任问题讨论越来越热烈。本文就注册会计师在我国的发展情况;注册会计师法律责任内容;目前的主要症结;我国注册会计师行业的法律责任的规范和发展进行阐述和探讨。
一、注册会计师法律责任的主要内容
我国注册会计师法律责任的主要内容包括行政责任、民事责任、刑事责任，这些规定散见于《注册会计师法》、《会司法》、《证券法》和《刑法》等法律规定和最高人民法院相关的司法解释中。具体内容如下:
1.注册会计师的行政责任。《会司法》第二百一十九条规定，“承担资产评估、验资或者验证的机构提供虚假证明文件的，没收违法所得，处以违法所得一倍以下的罚款，并可由有关主管部门依法责令该企业停业，吊销直接负责人员的资格证书。承担资产评估、验资或者验证的机构因过失提供有重大遗漏的报告，责令改正，情节较重的，处以所得收入一倍以上三倍以下的罚款，并可由有关主管部门依法责令该机构停业，吊销直接责任人的资格证书”。《注册会计师法》第三十九条规定，“会计师事务所违反本法第二十条、第二十一条规定的，由省级以上人民政府给予警告，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;情节严重的，并可以由省级以上人民政府财政部门暂停其经营业务或者予以撒消。注册会计师违反本法第二十条、第二十一条规定的，由省级以上人民政府给予警告，情节严重的，可以由省级以上人民政府财政部门暂停其执业业务或者吊销注册会计师证书”。《证券法》第一百八十九条规定，“为股票的发行或上市出具审计报告、资产评估报告或法律意见书等文件的专业机构和人员，违反本法第三十九条规定买卖股票的，责令依法处理非法获得股票，没收违法所得，并处以所买卖的股票等值以下的罚款”。本法第一百八十九条规定，“社会中介机构及其从业人员在证券交易活动中做出虚假陈述或信息误导的责令改正，处以三万元以上二十万元以下的罚款”。本法第二百零二条规定，“为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或法律意见书等文件的专业机构，就其所负责的内容弄虚作假的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并由有关部门责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书”。
2.注册会计师的民事责任。为了明确注册会计师的民事责任，最高人民法院下达了四个司法解释，即法函199656号、法释199710号、法释199813号和最近出台的《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》。前三个司法解释文件是针对注册会计师验资赔偿责任而下达的，对如何确定会计师事务所的赔偿金额进行了说明，这三个文件是针对所有注册会计师事务所的。而《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》是对《证券法》中上市会司虚假陈述责任承担规定的落实，但规定了对虚假陈述民事赔偿案件被告人的虚假陈述行为，须经中国证监会及其派出结构调查并作出生效处罚决定后，法院方依法受理。注册会计师的民事责任必然受到这个司法解释的约束。
3.注册会计师的刑事责任。《刑法》第二百二十九条规定“承担资产评估、验资、会计、审计、法律服务等职责等中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的处五年以下有期徒刑或者构役，并处罚金;前款规定人员如索要他人财物或者非法收受他人财物的犯前款罪的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金;第一款人员如果严重不负责任，出具的证明文件有重大失实的，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。《注册会计师法》第三十九条，《会司法》第二百一十九条，《证券法》第一百八十九条和二百零二条都规定了注册会计师的违法行为如构成犯罪的，要依法追究刑事责任。2004年出台的《最高人民检察院、会安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》中，对《刑法》第二百二十九条第一款和第二款中介组织的人员故意提供虚假证明文件规定了追诉标准，即中介组织的人员故意提供虚假证明文件涉嫌如下情形之一的，应予追诉:给国家、公众或者其他投资者造成的直接损失数额在50万元以上的;虽未达到上述数额标准，但因提供虚假证明文件，受过行政处罚两次以上，又提供虚假证明文件的;造成恶劣影响的。该追诉标准时《刑法》第二百九十条第三款中介机构出具证明文件重大失实案也规定了追诉标准，即中介机构的人员严重不负责任，出具的证明文件有重大失实的，涉嫌下列情形之一的，应予追诉:(1)给国家、会众或者其他投资者造成的直接损失数额在100万元以上的;(2)造成恶劣影响的。这些法规明确规定了注册会计师的刑事责任追究程度。
二、注册会计师法律责任范围的正确认识和界定
注册会计师在执业的过程中会受到当时的法律环境、社会环境、本身的阅历、业务水平、自身的道德标准的影响，尽管注册会计师由于违反法律规定的行为而承担法律后果，但是在探讨注册会计师法律责任时应对主观或故意还是客观或过失应该有一个正确认识和界定，同时还要分清审计责任和会计责任的界定。具体内容如下:
1.分清过失和欺作。过失是因为在一定条件下，缺少合理的执业谨慎。而欺作是以欺作和坑害他人为目的的故意行为，也称为注册会计师舞弊。不良动机是欺作的重要特征，也是欺作和过失的重要区别。注册会计师对于过失和欺作均应承担责任，但承担的责任的类型和程度不同，受到的惩罚轻重不一。客户在指控注册会计师给自己造成损失时，应能够证明出具的审计报告与自己的损失有直接的关系。这个证明可以由专家鉴定委员会(一般由会计人员、审计人员及司法等方面的专家组成)作出，对于过失有无，过失和欺作作出可信的界定，以利于有关部门作出公正的判决。
2.分清过失和重大过失。普通过失和重大过失同为过失，但程度不同。普通过失通常是指没有保持职业上应有的合理的谨慎。重大过失是指连起码的职业的谨慎都没有保持，注册会计师没有按专业准则的主要要求执行业务。正确的界定有利于量化注册会计师的法律责任。
3.分清审计责任和会计责任。审计责任和会计责任是不同的概念。注册会计师的审计责任是会计责任的延伸，而很多人却常常忽视被审计单位的会计责任，只重视审计责任。甚至将企业的兴衰成败都规咎于注册会计师。这种现象助长了企业管理当局的侥幸心理。事实上，注册会计师受审计手段和成本的限制，又缺乏行政和监督权，只能凭经济鉴定来验证企业编制的会计报表是否符合会计上要求的合法性和一贯性原则，是否正确完整，不可能作出100%的保证，也不可能对会计报表的遗漏和差错负全部责任。通常，注册会计师认真执行了审计程序后，在出具审计意见时会使用“在所有重大方面”、“合理确信”等谨慎用语。但审计报告的使用者以为审计意见书就是保证书，也就是注册会计师作出了书面的承诺，就应负全部责任。这种认识上的误区加深了双方沟通的难度，使注册会计师陷入窘境。
三、我国现行规范注册会计师法律责任的背景环境及相关法律的完善
我国的注册会计师行业是一个年轻的行业，与注册会计师法律责任相关的法律前文已经阐述。笔者就我国注册会计师法律责任的背景环境及现行规范注册会计师法律责任相关法律的完善谈一些个人的看法。
1.注册会计师法律责任的背景环境。众所周知，我国的注册会计师行业与西方发达国家相比，起步晚，起点低。在我国改革开放和经济发展过程中，注册会计师所从事的审计事业也在不断进步和发展，其间产生了相应的改革成本和规范成本，这不是注册会计师本身所能控制的，而是随着社会经济、法律规范、政府干预和市场规范程度等因素的变化而产生的。尤其是在独立审计准则颁布之前，社会公众叶上市公司的财务状况比较关心，政府的监管部门却没有这方面的需要。所以，一旦发生会计报表的错报和漏报，社会公众怨恨的矛头就一致指向注册会计师。这一方面反应了社会公众叶审计行业的不了解，另一方面也反映了社会公众叶审计作用的理解存在误差，认为审计工作可以揭示公司内部的所有错误和舞弊，事实上审计工作达不到这样的要求，也不具备这样的作用。因此，讨论注册会计师法律责任时脱离当时的社会经济环境和注册会计师的影响力是不公平，也是不负责任的。企业经营失败时，由于对法律责任的分担问题缺乏明确细致的规定，人们往往不向企业管理当局讨说法，而是向似乎具有实际赔偿能力的注册会计师转嫁责任，要他们买单。这也怂恩了企业管理当局极力粉饰财务报告，推却责任的不良企图。
2、不同的法律规定之间存在矛盾。《公司法》、《刑法》和《股票发行和交易管理的暂行条例》等法规中强调注册会计师的工作成果与应承担责任的关系，然而《证券法》和《注册会计师法》强调工作程序和应承担的法律责任之间的因果关系。按《证券法》和《注册会计师法》中的规定，只要注册会计师的工作程序符合有关专业标准的要求就不一定要承担法律责任。而其他的法律则按工作的实际结果来判断注册会计师是否要承担责任。这些矛盾往往会导致司法判决不一。
3.《独立审计准则》未能得到充分重视。《独立审计准则》是目前判断注册会计师在执业过程中是否有违规或过失的帷一技术标准，是由财政部批准实施的部门规章。《独立审计准则》阐述了会计责任、审计责任和合理保证等概念。但因为是部门规章，不能同《刑法》、《注册会计师法》等法律相提并论，又因为法官等司法人员对这项规章不熟悉，在判决时无法引起充分的重视，这样就很难保护注册会计师的法权益。
四、注册会计师法律责任问题的解决思路及应对策略
为进一步发挥我国的注册会计师“经济警察”的作用，提高人们对注册会计师认知程度，避免注册会计师法律责任的产生，我们应做好以下几方面的工作:
1加大宣传力度，提高自我保护意识。注册会计师行业在不断提高自身业务水平和道德素质的同时应通过各种方式，加强叶自身职业责任的宣传。取得法律界人士的认同和社会公众的理解。建立“普通过失”、“重大过失”的认定标准。为了使注册会计师承担合理的法律责任，在赔偿比例上增加相叶比例数，仅有绝叶数是不合理的。另外，注册会计师在出具审计报告时，为避免承担不必要的无限的法律责任，应分别采用审计报告、审核报告和审阅报告等不同效力等级的报告形式。注册会计师在叶财务资料审核后，并不能叶资料的准确性和结果作出可靠的保证，提供担保或承担责任。未来事项的不确定性注册会计师无法预侧，也无法作出客观的判断。注册会计师接受被审计单位的委托，是运用自己的专业和经验优势，时被审计单位的会计资料进行核实，为单位的经营管理提供更为合理、更为科学的建议或方案。而不能像管理者一样行使管理的职能。在选择被审计单位时，不应完全为利益所驱使，叶于无法胜任或不能按时完成的业务，会计师事务所应当拒绝接受该项业务的委托。
2充分发挥注册会计师协会的自律管理作用，搞好行业内注册会计师诚信体系建设。为此应当从以下五个方面着手:一是建立注册会计师、会计师事务所诚信记录制度，诚信网络查询和信用评级制度等;二是建立诚信信息公布与开放制度;三是建立和完善时失信者的惩罚制度，完善时失信行为的投诉、举报等制度，加大对违约失信者的处罚力度，提高失信的道德成本、经济成本和政治成本，迫使其行为向诚信规范。四是健全市场准入与退出机制，使无诚信事务所和注册会计师被拒绝于市场之外或被淘汰出市场;五是完善市场竞争机制。公平竞争要求拒绝欺作、排斤投机，要求事务所依靠服务质量取胜，这样才能使企业诚信成为一种竞争力。
Abstract： In order to protect the healthy growth of the national enterprise in China， maintain fair and free market competition environment， and prevent the abuse of patent right， this paper puts forward some suggestions on law construction of this aspect.
关键词： 专利权滥用；反垄断；法律规制
Key words： abuse of patent right；anti-monopoly；law regulation
中图分类号：D923.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）14-0328-02
1 专利权滥用行为的概述
相对于专利权的正当行使行为，专利权滥用行为是指专利权人为了获取某种利益或达到某种目的，在行使专利权时违反法律原则或相关法律规定，对其他市场竞争者或消费者的合法权益已经造成或者即将造成损害的不正当行使权利的行为。这种滥用权利的行为不利于市场竞争环境有序健康的成长，也不利于相关产业经济的发展，更不利于推进科学技术的创新，所以非常有必要对此种行为进行有效规制。随着市场竞争的日益激烈以及科学技术的迅猛发展，专利权滥用行为的表现形式也呈现多样化。第一，专利权人拒绝许可专利权的行为。专利权人独占专利，进而形成了垄断地位，这种不合理的利用本身权力的行为，构成了专利权拒绝行为，这种行为拒绝向其竞争者许可实施其专利技术，以保护自己的垄断利益。以长远的目光来看待这种行为，就会发现这种行为不仅损害了同行业竞争者、广大消费者的权益，还减少了企业之间进行技术合作的机会。因此，这种行为违背了国家当初创设专利制度局的初衷，不利于科学技术的创新发展。第二，专利权人的搭售行为。专利权滥用的表现之一为把专利和一些其它产品捆绑销售的搭售行为。这也是我们在日常生活中经常碰到的行为。这种滥用专利权的搭售行为也可以理解为捆绑销售行为，具体是指专利权人滥用自己专利权的独占专有性，进行相关商业活动。第三，专利权人的专利阻碍行为。这种行为是指专利权人滥用专利技术的优势地位，对处于市场竞争劣势地位的交易相对人设置专利障碍，禁止其进行技术升级或相关产品研发，以维护自己的竞争优势①。因此，专利权人利用行业标准，阻碍他人进行产品生产，比如他的专利产品在市场上还没有替代产品或短时期内无法攻克技术难题时，就索取高额的专利许可费用或提出苛刻的专利许可条件以限制竞争。在我国，这是三种比较常见的滥用权力行为。其它一些行为，比如，滥用救济权、转售地域限制、回授等，都是专利权人滥用权力的行为。
2 我国专利权滥用的反垄断法律规制现状
我国的《专利法》《合同法》《技术进出口管理条例》《反垄断法》等，都涉及到了有关专利权人滥用权力的行为，并给出了相关规定。笔者主要从《反垄断法》规定的角度，谈一些自己的看法。①法律规定过于简单。我国现行《反垄断法》仅用第五十五条对知识产权滥用问题作了较为简单、原则性的规定，缺乏可操作性，容易使社会公众产生模糊理解，难以全面、合理地规制专利权滥用行为。比如，《反垄断法》第五十五条规定的前半句：经营者按照有关知识产权法律、行政法规的相关规定行使其知识产权的行为，不受反垄断法规制。知识产权滥用行为适用于我国现行的《反垄断法》第五十五条规定，这条规定对这一问题只做出了较为单一的规定，缺乏可操作性，容易使社会公众产生模糊理解，难以全面、合理地规制专利权滥用行为。根据这条规定，专利滥用行为不适用于《反垄断法》。这种看起来没有违反《反垄断法》的行为，实际上已经构成了不正当竞争，形成了垄断行为。法律的漏洞给了某些市场主体有了可乘之机，给市场造成了重大的损失。所以，依法行使的各种权力并不绝对是《反垄断法》适用的特殊例外②。②专利权滥用行为的法律责任及其惩罚措施的缺位。首先，《反垄断法》第七章规定，构成垄断行为的经营者，应该承担这样的法律责任：停止违法行为，没收违法所得，罚款，责令停止实施集中以及限期转让营业等③。这些规定存在着惩罚力度过轻，威慑力不强的缺陷。其次，《反垄断法》第五十条只是大概地规定了专利权滥用行为的市场主体的民事责任③。在现实生活中，当执法人员依法对此操作时，没有一个很具体的标准。最后，《反垄断法》没有规定，如果市场相关主体滥用专利权，就被施以刑罚。
3 完善我国专利权滥用反垄断法律规制的构想
在知识产权中，专利权与著作权、商标权相比而言，其滥用现象比较普遍且危害性大，会损害我国市场竞争秩序，阻碍科技的创新进步。因此，如何完善我国专利权滥用的反垄断法律规制就具有非常紧迫的必要性。
①借鉴国外有益经验，制定具体的反垄断操作指南。由知识产权滥用行为产生的垄断问题一直是国外反垄断法律制度的研究重点，欧盟、美国在长期的立法、司法实践中就制定了一些具有较强操作性的规范，比如欧洲的《技术转让规章》、《技术转让协议成批豁免规章》、美国的《反托拉斯法与知识产权：促进创新和竞争》的报告、《知识产权许可的反托拉斯指南》等等。这些规范既可以适应多变的市场环境、政策形势，及时作出调整，也有利于广大公众理解原则化的法律条文。因此，我们可以借鉴、参考美国和欧盟有关知识产权领域反垄断法律来完善我国的法律法规。具体来说，首先，要制定具体的反垄断操作指南，就要先肯定专利权是一种合法的垄断权利，维护其独占专有性，但不能对其过分保护，不能任由专利权滥用从而损害其他主体的合法利益。其次，《反垄断法》应该和滥用专利权的市场环境联系起来，奠定专利权滥用的反垄断法律规制的理论基础。再次，吸收发达国家在这方面的立法、司法经验，改造它们的相关条款。比如，可以将专利滥用行为概括为以下几种方式：第一，能够得到完全豁免的行为；第二，能够部分得到豁免的行为；第三，完全不能够得到豁免的行为。但是，计划赶不上变化，市场瞬息万变，我们不能把所有的情况有效预测出来。这就需要我们在原有条款的基础上添加保底条款，这样才能科学、全面地规制专利权滥用行为。
②完善专利权滥用行为的法律责任及其惩罚措施。首先，要想彻底解决专利滥用行为的问题，国务院反垄断机构应对有专利滥用行为的市场主体采取强制性措施。虽然有相关法律作为支撑，但是一般情况下，与专利滥用造成的影响来说，像目前只对相关市场主体进行罚款，未免让人觉得处罚过轻。所以，应当由国务院反垄断机构来对专利滥用的市场主体作出惩罚。当然，国务院反垄断机构的权力也不能滥用，要适量、适度的利用国家赋予它们的权力。其次，完善专利滥用的民事及刑事责任制度。现行《反垄断法》对专利滥用行为的处理方法太过单一，不能够适应多种多样的专利滥用行为。除了对专利滥用行为的市场行为主体进行相关罚款外，笔者认为对违法情况情节较重的，还应采取刑法措施。有些学者认为这样会造成对同一行为进行双重处罚的情况，所以不建议设置财产刑。但是，针对本国的市场环境来说，笔者认为还应该设立相关刑法，来抵制专利滥用行为异常猖獗的现象。
4 结语
在现今这个越来越重视知识产权的时代，专利技术常被一些跨国垄断企业用来控制我国市场，我国产品的创新发展受到了很大限制。所以，利用法律的工具对专利权滥用行为进行规制，不仅能够解决专利权人自身利益和国家社会利益之间的矛盾，还能够维护市场竞争秩序的公平、正义，促进经济的繁荣发展。
注释：
①阳东辉.专利阻滞的负效应及其法律规制[J].知识产权，
2008（4）：79.
②单晓光，许春明.知识产权制度与经济增长：机制・实证・优化[M].北京：经济科学出版社，2009：265.
③参见《中华人民共和国反垄断法》第四十六条至第四十
八条.
参考文献：
[1]单晓光，许春明.知识产权制度与经济增长：机制・实证・优化[M].北京：经济科学出版社，2009.
第1条为规范公司计算机信息网络的域名使用和管理，保障公司信息网络的正常运行和健康发展，维护有关各方的正当权益，特制定本制度。
第2条所有公司总部和各分支机构的计算机信息网络域名的申请单位和个人、使用单位和个人以及所有其它相关人员，必须遵守本办法。
第3条公司计算机信息网络顶级域的域名为。
第二章域名管理
第4条公司计算机信息网络的域名实行分级管理制。
顶级域由总公司信息网络工程研究中心（以下简称网络中心）会同总裁办公室（以下简称总裁办）共同管理。
各个二级及二级以下子域由其申请单位负责管理。
第5条二级及二级以下各级域名的具体规划、设置、申请、使用、注销、服务、管理等有关的管理办法及规章制度由各域名服务单位根据具体情况参照本办法自行制定，但其内容不得违反本办法的有关条款。
第6条上级域的管理单位有权对其各下级子域的运行和管理情况进行监督和检查。对其中所存在的问题，有权责令相应的管理单位予以改正。
第7条上级域的管理单位如认为必要，可直接对其下级子域进行管理。此时，被管理的下级子域的申请单位不对此管理的结果负责。
第8条各单位可委托其它单位代为管理其所申请的子域。
本条第1款中的受托单位对委托单位负责，委托单位对受托单位的相关管理结果负责。
第9条各单位若委托其它单位代管本单位所申请的域名或域名服务器，或借用其它单位的主机做为本单位的域名服务器，应予先明确双方的责任、权利与义务，并签订书面协议。
第三章申请及注册
第10条满足下列所有条件的单位，可以在公司计算机信息网络顶级域（以下简称顶级域）下为本单位申请公司计算机信息网络二级域（以下简称二级域）域名：
1.公司分支机构，包括：
2.至少有1台固定的、每日连续24小时通过网络提供域名解析服务的域名服务器
3.域名服务器必须使用由有关管理员正式为其分配的固定的网络地址连网
4.此域中至少包含1台计算机每日连续24小时通过网络对外提供除域名以外的其它公共信息服务
5.有固定的且具有相应能力的在职职工担任所申请的域名服务的管理员
6.有相应的技术人员负责所申请域及其域名服务器的管理和维护工作
7.有关于域名服务器及域名申请和注册的管理制度
申请二级域域名的单位，必须填写《公司计算机信息网络域名服务申请表》（以下简称《域名服务申请表》）。
第11条域名拼写中的大、小写字母等价。二级域域名的拼写方案最终由总公司办公室（以下简称总办）按统一规范确定。
第12条《域名服务申请表》填写完毕后，须将有关域名服务的管理办法及规章制度作为附件，由申请单位一并送交公司信息网络工程研究中心（以下简称网络中心）进行初审。初审一般在两个工作日内完成。
第13条通过初审的《域名服务申请表》由申请单位负责人签字并加盖公章后送交总办审批。
第14条《域名服务申请表》在获总办批准并确定域名拼写、加盖公章后，由申请单位取回并按照所批准的域名对所申请域的域名服务器及其它相关的不间断服务的服务器进行配置。
第15条除非另有约定，在域名服务器配置中严禁经过公司或国内其它服务器转收本域E-Mail。
本条第1款中的“另有约定”是指上述转收行为已由所述服务器的所有者和管理者同意并签有书面协议，此书面协议须作为《域名服务申请表》的附件报网络中心备案。
第16条所有域名服务器必须以dns做为其主机名或将dns作为其主机别名之一。
第17条申请单位在完成所申请域的域名服务器及其它相关的不间断服务的服务器的配置后，将获总办批准的《域名服务申请表》及相关附件送交网络中心进行技术审查。
网络中心对技术审查中发现的问题向申请单位指定的域名管理员提出改进要求。
技术审查工作应在最后一次改进完成后的15个工作日内完成。
第18条网络中心应在域名申请通过技术审查后的两个工作日内完成所申请域名在顶级域的注册工作。在其工作正常后，网络中心应向域名申请单位签发书面的《公司计算机信息网络域名使用通知》。此后所申请的域名即可正常使用。
第19条满足下列所有条件的计算机可以作为主机在顶级域中申请域名：
1.代表总公司提供信息服务，或者为整个公司计算机信息网络提供管理服务
2.有固定的、具有相应能力的人员负责系统的管理和维护
3.每日连续24小时连网运行
4.有相应的规章制度
在顶级域中为主机申请域名者，必须填写《公司计算机信息网络主机域名申请表》（以下简称《域名申请表》）。
第20条《域名申请表》填写完毕后，须将有关主机的管理办法及规章制度作为附件，送交网络中心审批。
网络中心在收到《域名申请表》及其附件后应及早对有关内容进行审批，并就其中所存在的问题尽早通知申请者改进。
第21条网络中心应在收到《域名申请表》后的10个工作日内做出批准或拒绝相应申请的决定。
若拒绝申请，应将决定及其理由填在相应的《域名申请表》中，并将此表退给原申请者。
若批准申请，则将批准决定填在相应的《域名申请表》中然后由申请者取回，由其所在直属机构负责人签署意见并签字，加盖所属单位公章后送网络中心备案。
第22条网络中心应在收到已获批准并加盖公章的《域名申请表》后的3个工作日内完成所申请域名在顶级域中的注册工作。在其工作正常后，网络中心应向域名申请者签发书面的《公司计算机信息网络域名使用通知》。此后所申请的域名即可正常使用。
第23条二级域名管理单位的各下级单位（如系属各科、室、等），可以在其所在的二级域名管理单位所管理的二级域中，为本单位或本单位所属入网计算机及网络互连设备申请三级域名。依此类推。
第24条域名一般应反映相应的域特征、服务类型、主机的主要功能，并且必须同时满足以下条件：
1.面向公司或面向社会的正式信息服务，应以正式的英文缩写、中文缩写、常用英文名作为域名
2.未经国家有关部门的正式批准，不得使用含有china、chinese、cn、national、中国、中国人、国家等字样的域名
3.不得使用公众知晓的其他国家或者地区名称、外国地名、国际组织名称
4.未经相应地方政府批准，不得使用县及县级以上行政区划名称的全称或者缩写
5.未经相应机关批准，不得使用行政机关名称
6.不得使用行业名称或者商品的通用名称
7.不得使用他人已在中国注册过的企业名称或者商标名称
8.不得损害国家、社会或者公共利益
9.不得侵犯他人知识产权
10.不得使用庸俗或有伤风化的名称
11.不应过分夸张或故弄玄虚
第25条域名注册采用“使用在先”原则，若所申请的域名已被他人使用，则申请者应变更其所申请域名的拼写。
第26条对于有特殊需要者，经公司主管部门和网络中心特别准许的，可以申请、注册所需的域名。
第27条跨越行政隶属、网络管辖及服务范围申请、使用域名的，必须事先报网络中心审批，获准许后才能实施。
第28条需要以公司或公司所属机构的名义注册非公司计算机信息网络域名的公司所属单位，必须事先按照本办法中申请二级域名的办法进行申请，经批准后方可实施。
第29条公司计算机信息网络的连网计算机需要注册非公司计算机信息网络域名的，必须事先按照本办法中在顶级域中为主机申请域名的办法进行申请，经批准后方可实施。
第四章域名服务
第30条网络中心通过顶级域及其中所含各级子域为全公司提供域名服务。
各单位通过所申请的子域及其中所含各下级子域为本公司提供域名服务。
第31条需要跨直属单位提供域名服务的，必须事先向网络中心提出加盖所在直属单位公章的书面申请，或在域名服务的申请中明确提出，经网络中心批准后方可实施。
第32条所有公司计算机信息网络的域名及其映射对象和域名管理单位的相关信息均属公共服务信息，网络中心和相关管理单位将根据需要对外公开。
本条第1款中的域名申请者和服务提供单位双方必须事先签订有关书面协议。
第33条各域名管理单位应该保证所管理的域名服务器每日连续24小时不间断地、连续、安全、有效、稳定地正常连网运行，应该监视、记录、制止、查处、防范涉及本域名服务器的违反有关规章制度的人或事，应该及时发现并尽快排除影响系统安全和正常运行的各种故障和隐患。
第34条域名服务的管理单位和管理员应该尽量保护相关单位和人员的正当权益不受与所提供的域名服务及域名服务器相关的侵害。
第35条域名服务因故需要临时暂停的，应该尽可能安排在网络最少被使用的时间进行，并按有关规定申报及通知用户。
第36条各域名使用单位应根据上级管理单位的要求或有关协定，按时交纳相关费用。
第37条网络中心于每年12月份对顶级域中的二级域和主机进行一次全面的例行检查。
网络中心根据需要随时抽查公司网络中的所有域名。
网络中心对上述检查中所发现的问题向相应的域名管理单位发出书面改正通知。
第五章域名的变更、中止和撤消
第38条当一个域名因故不再符合有关管理办法时，此域名的申请单位必须向其上一级域名管理单位申请按本办法变更或撤消相应的域名。
第39条当一个单位因故需要变更或撤消其原申请的域名时，可向相应的域名管理单位提出申请。
第40条变更二级域域名的申请必须以正式书面形式向校办提出。经总办批准后由申请单位送交网络中心实施。
撤消二级域域名或变更、撤消顶级域中主机域名的申请，必须以正式书面形式向网络中心提出。经网络中心批准后实施。
第41条顶级域中域名的申请单位，若欲变更在相应申请表中填报的除域名以外的其它项目的内容，必须以正式书面形式报请网络中心实施、备案。
第42条顶级域中域名以及相关参数的变更和撤消工作，一般应在其申请被批准后的10个工作日内完成。
二级域域名和顶级域中主机域名的注销工作，可以应申请单位的要求暂缓实施。
第43条域名管理单位按规定需要暂停对某些单位或主机的域名服务时，必须至少在5个工作日以前通知相应单位。
第44条域名管理单位按规定中止对某些单位或主机的域名服务时，必须提前30个工作日书面通知相应单位。
第六章责任
第45条与域名拼写相关的责任由其确定单位承担。
第46条违反本办法第26条的，经确认后应变更相应的域名拼写。
第47条违反本办法第16条，非法向他人转嫁本人或本单位应承担费用的，一经发现，网络中心将立即暂停其域名服务器连网，然后向有关单位和责任人发出限期改正通知。
本条第1款所述通知应由网络中心两名以上工作人员完成。
第48条违反本办法第16条的有关责任单位和责任人必须在限期之内向网络中心提交加盖本单位公章的书面情况说明。此情况说明在获网络中心认可后，网络中心将根据实际情况对侵权单位单独或合并作出如下处理：
1.警告
2.责令补偿被侵权者的损失
3.暂停相应域名服务器连网7至93天
本条第1款所述单位可再行追究有关责任人的相应责任。
第49条违反本办法第16条并已触犯刑法或治安处罚条例的，其有关责任人交公安机关处理。
第50条违反本办法第29至第31条、第32条第2款、第33、第35条的，网络中心将根据具体情况作出如下处理：
1.警告
2.勒令改正
3.暂停相应域名服务器连网至改正以后3至93天
4.暂停相应计算机或有关单位与公司计算机信息网络的连接至改正以后3至93天
第51条网络中心根据本办法第39条发出改正通知后，相应的管理单位无正当理由拒不改正的，网络中心将暂时中断其相应的域名服务。
第52条域名管理单位违反本办法第45、第46条，在停止所述域名服务之前未通知相应域名使用单位，若使用单位提出要求，域名管理单位必须立即先行恢复被其停止的相应域名服务，然后再按本办法第45、第46条办理。
第53条网络中心应在3个工作日内恢复应终止暂停的域名服务
第54条本办法第50、第52条所述有关单位和责任人拒不改正或拒不接受处罚的，网络中心将根据实际情况对侵权单位单独或合并作出如下处理：
1.限期改正
2.暂停侵权单位所在直属单位连网1至30天
为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20*〕28号）文件精神，落实最严格的土地管理制度，进一步推进土地管理事业的改革和发展，正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，加强和改善宏观调控，积极推进依法行政，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，现就进一步加强我县土地管理工作提出以下意见：
一、牢固树立遵守土地管理法律法规的意识
各乡镇人民政府、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，进一步提高依法管地用地的意识。要在法律法规允许的范围内合理用地，对违反法律法规批地、占地的，必须严肃查处。
二、加强土地利用总体规划及城镇建设规划实施管理，严格执行土地用途管制制度
（一）严格土地利用总体规划、城市总体规划、村镇和集镇规划修改的管理。任何单位和组织不得擅自修改城市总体规划、村庄和集镇规划，要严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等修改，必须报原批准机关批准。
（二）严格执行土地用途管制制度及土地利用计划管理。为加强土地管理，实施土地利用总体规划、控制建设用地总量，引导集约用地，切实保护耕地，必须严格按已依法批准实施的土地利用总体规划管理土地，切实维护和尊重规划的严肃性和权威性。凡不符合土地利用总体规划用地的，一律不得批准实施，因建设需要修改土地利用总体规划的用地必须严格按照法定程序进行。严格执行农用地转用年度计划，严禁超计划报批农用地转用。
（三）严格建设项目用地预审管理。建设项目用地预审，是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对项目涉及的土地利用事项进行审查。预审应遵循的原则：1、是否符合土地利用总体规划；2、是否体现保护耕地，规划是否是基本农田；3、是否体现合理和集约利用土地原则；4、是否符合国家供地政策。审核时应坚决遏制低水平的重复建设和盲目建设项目用地，凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审，项目建设单位向县发展和改革委等部门申报核准或审批建设项目时，必须附县国土资源局关于建设项目用地预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。
（四）规范用地审批程序。在县城市规划区范围内建设项目的选址和布局，必须符合城市规划，取得县建委统一核发的“一书一证”，即“选址意见书”、“建设用地规划许可证”，方可到县国土局申请办理用地手续。用地单位不得擅自改变经批准的土地使用条件内容（包括用地单位、用地地址、用地范围、相关技术指标等），确需改变的需重新报经建委审批。工业项目建设用地各项控制指标（投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地）严格按有关文件规定执行。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。对原已签订国有土地出让合同，但未明确土地使用条件的经营性用地项目，在调整总平面规划方案时，若开发强度增加，需重新核发“一书一证”并重新签订国有土地出让合同。
三、明确法律主体，规范招商用地签约行为
（一）按照《中华人民共和国土地法》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔20*〕28号）要求，只有经县级以人民政府批准供地，发放建设用地批准书后，县国土资源管理部门方可与用地单位签订土地出让合同。其他任何单位和个人征订的土地出让合同都是非法和无效的。
（二）不符合上述规定，将土地提供给用地单位建设，并以“定金”、“预付土地款”、“预付安置补偿费”等名义收取卖地资金的，由收取部门或单位负责退还；非法转让、倒卖土地使用权的，没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划和城市规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款。
四、加快土地有形市场建设步伐，规范国有土地使用权交易行为
（一）按《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。用于房地产开发的旧城改造用地，应以市场方式公开供地。
（二）用地单位不得擅自改变土地用途或私下转让、变相转让土地。确需改变土地用途或者转让的，应申请土地管理部门依法办理。对于擅自改变土地用途的，责令交还土地，并处以罚款；对于私下转让土地的，按“非法转让土地”查处。
五、加强集体土地管理，严格保护基本农田
（一）切实加强村镇建设用地的管理。各乡镇人民政府要结合土地利用更新调查和土地利用总体规划修编工作，认真编制乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模，要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则进行编制。
（二）鼓励农村建设用地整理。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，坚决执行“一户一宅”、“户宅基地标准”、“农村村民将原有住房出卖、出租或赠予他人，不得再批准宅基地”的法律规定，以及“公开审批宅基地”的审批程序。严格按批准的面积批放宅基地。
（三）禁止农村集体经济组织非法出让、出租未经批准的非集体建设土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。
(四)严格保护基本农田。各乡镇人民政府必须保证依法批准的土地利用总体规划中确定的基本农田总量不减少，质量不降低。同时要全面落实基本农田的“五个不准”，即：不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内进行挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等导致耕作严重破坏的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；除法律规定的国家重点建设项目外，不准非农建设项目占用基本农田。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或擅自改变用途。确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。
六、禁止土地闲置，提高土地利用效率
（一）本着节约用地，集约经营的原则，充分利用好现有存量建设用地和储备地。要把项目尽量引向既符合土地、城市规划，又具有基础设施配套功能的地方开发建设。避免造成资金投入过重，基础设施难以配套，项目无法按期竣工投产，形成新的土地闲置问题。
（二）本着积极稳妥、科学处置的原则，合理处置闲置土地和有历史遗留问题的土地。依法认定为闲置土地，坚决收回。对开发投入不足或长期不继续投资建设的工程和项目，要下达督促动工通知书。
（三）加强批后土地管理。国土、建设规划部门要对批后建设项目实行跟踪管理，督促用地项目按合同规定的投资强度、容积率和施工进度等要求施工。对不能按要求施工建设的项目，要及时通报，督促改正，防止出现新的闲置土地。
七、严格征地补偿安置，切实保护农民利益
（一）严格征地补偿。要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低，项目征地补偿标准必须按照批准的征地方案执行。建设业主用地必须把征地补偿费用足额列入预算，并将征地补偿费用全额缴入国土资源管理部门的专用帐户，由国土资源管理部门依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费；征地补偿费未及时足额支付前，被征地的农民集体经济组织可以拒绝交地。
（二）妥善安置被征地农户。各乡镇人民政府、各有关部门，应当结合实际，制定可行的安置办法，使被征地农民的长远生计有保障。在城市规划区内，应先将因征地而导致无地的农民纳入城市就业体系，建立社会保障制度；在城市规划区外，征用农民集体所有土地时，乡镇人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地，有条件的应安排相应的就业岗位。对不具备基本生产生活条件的无地农民，可进行异地移民安置。劳动和社会保障部门应会同有关部门为被征地农民提供就业培训和社会保障。
（三）严格征地程序。在征地依法报批前，要将征地用途、质量、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；对补偿标准有异议的，应当依照有关规定组织听证。征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征补偿的期限等，在被征用土地所在地乡(镇)、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
八、维护土地管理秩序，严肃工作纪律
根据社会契约论，为了组建政治共同体的人们，或者如霍布斯说的为了走出“自然状态”的人们———因为在“自然状态”下，人性之间的冲突太过强烈，自愿将自己的一部分权力有条件的让渡———即同意抑制一部分的人性，交给一个可以称之为“国家”的机构，而国家拥有这些权力之后就是要设计一定的制度，让共同体里的成员们合理的人性得以保护和发展，避免过分的人性冲突而导致的恶性竞争。所以说法对人性有双重作用，法对人性的主要作用是抑制过度的竞争实现人性的和谐和协同，从而维系政治共同体的存在，促进其发展。
1．法对人性的意义。①解放人性。现代社会之前，人性总是被束缚和压抑的，而正是法治社会的建立，才使得人被发现，成为真正意义上的人，所以法对人性的第一要义在于解放人性。宪法保障了基本人权，民法实现了个体的意思自治，权利的意识不断增强。②遏制人性的过分扩张。法也对人性的扩张设定了界线，对个体人性的进行适当抑制。这些抑制主要表现在以下几个方面:一是个人在一定界限内发挥自己的人性,行使权利；二是要已合乎法律与道德的方式行使权利；三是行使权利时不得侵害他人的权利,若违反了，则必须承担法律责任。③协调人性的法治。以人性为基石和价值指引着法治的发展与进步。人性是本源，法治的生成依赖人性的支撑，法治的目的之一就是协调人性的发展。以法治的方式协调人们间的各种关系和纠纷,协调群体内部人性竞争引发的冲突。
2．设置法律制度适当制约人性。①公法上。一方面，在宪法层面对基本人权予以保护，保障人之为人的自由和平等，民主政治也是尊重人性的理念与制度安排；另一方面，通过刑法等严厉惩治犯罪，对人性的过分张扬予以抑制，保护了人的安全与社会的秩序。在行政法上，一方面，政府依照公权力管理社会，协调人性之间的冲突；另一方面，人民也要警惕政治中的人性主要体现在人性的强、群、乐过分扩张。②私法上。以民法为代表的私法是以个人本位为主的法律，所以民法的第一要义就是解放和尊重人性。几乎每一项民法制度的确立都有人性痕迹，民法让每一个人真正成了独立、平等、自由和自主的；也为人性的持续存在提供了充分的物质保障；还规定了“群”的基本形式及其内外部关系；并对人性之延续作了周密的制度安排。③第三法域上。以社会公共利益为本位,补救民法在解放人性中的不足,克服民法失灵、市场失灵和政府失灵的经济法，特别是人性经济法既使得人性精神得到传承与彰显,更是将人性解放之路引向了深入。
二、人性与经济法
1．人性经济法之价值。根据胡光志教授的观点，人性经济法之价值有六方面内容。其一,人性经济法以实质公平为价值取向,弥补民法注重形式公平的不足；其二，人性经济法以社会利益为本位,避免个人本位的危害；其三，人性经济法以市场安全为目标,减轻个人安全目标之负效应；其四,人性经济法以人类共同发展观为依归,克服个性发展观的局限；其五,人性经济法以国家权力干预为手段,补救私法自治之不及；其六,人性经济法以制约政府失灵为己任,开拓国家体系内人性制衡的新领域。
2．人性经济法下经济法体系之重构。认真分析了经济法与人性的联系后，胡光志教授对经济法的结构进行了重构，他认为经济法应该包括：生存保障法、人性平衡法、人性发展法和控制国家干预法四大部分。①生存保障法。从上文对人性分析可知，“生”是人性之本，没有人性则其他一切都没有存在意义了。市场经济下，必然会出现优胜劣汰，贫富分化。而且当市场有其固有缺陷，比如竞争不充分，信息不对称等的时，有些弱者是因为先天的不平等的存在，而导致其出生于并一直处在弱势的地位。所以在人性经济法之下，必然要保证这政治共同体内的成员享有基本温饱的权利。按照胡教授的观点，生存保障法大体包含两方面的内容：一是贫困防范与救济法；二是减灾、防灾和灾难救助法。②人性平衡法。生存保障这只是人之为人的最低层次，这远远是不够的，人性经济法的要求当然也不仅仅止步于此。所以为了促进和谐社会目标的实现，就需要人性平衡法来保障。人性平衡法包括两方面内容贫富调节法和强弱平衡法。③人性发展法。生存与发展的权利都是人的基本权利，人性经济法在保障人的生存权的同时，当然也不能忽略对人发展的保护，而且为了政治共同体成员的经济、社会等其他更高权利而努力，也是人民组建国家的应有之义。所以人性经济法当然也注重人性的总体发展，这方面内容具体包括经济自由保障法、经济发展促进法、经济安全保障法和可持续发展法。④控制国家干预法。国家的干预权有着天然的扩张倾向，所以对政府的限制不单单是国家的要求，也是人性经济法的要求。而且由于干预者与预者的法律地位不平等，为了避免面临“市场失灵”和“政府失灵”的双重风险，人性经济法要有控制国家干预的内容。对干预者的控制主要是通过对干预者坚持权力制约原则和赋予预者救济和监督权来实现，这些规范分散于上述各子部门法中。
三、关于人性经济法的思考
前文主要就胡光志教授开创的人性经济法进行知识性的梳理，以及从中引发的笔者的思考，接下来笔者将结合胡光志教授的研究以及笔者原有的知识，试提出笔者眼中的人性经济法。
1．中国人特有性格下人性经济法应注重保护的内容。胡光志教授关于人性表征归纳为生、性、群、强、乐和理是全人类的共同特征，但笔者思考，作为四大文明古国中文化未曾断裂的中国人，其在人性上有一些独特之处，所以在这之下人性经济法应有注重保护的内容。①中国人与“生”。李隆基先生曾归纳说，中国人是以“身体化”方式的存在，其他心智、感情等的发挥也都以“身体化”为主导。“身体化”的最主要内容就是“搵食”和“安身”。所以中国的食文化博大精深，也十分注重保护身体，这也是中国人还处在“口腔期”的表现。这就要求人性经济法在“生”上面，应该给予更多的关注。由于中国拥有13亿的庞大人口，所以解决温饱问题也是维稳的重点。故人性经济法中生存保障法的构建与完善就显得尤为重要。在贫困防范与救济法方面，就我国目前现状而言，社会保障体系还不完善。第一，我国的最低生活保障法还没有出台，只有关于最低生活保障的行政法规即《城市居民最低生活保障条例》，而且还存在城市农村的二元分化。所以接下来，应该分步骤、分阶段构建进行，并逐步统筹城乡二元体制，建立完善的中国社会保障法律制度，并且以立法形式确立国家责任理念。第二，最低工资法。我国也未有单独立法，只是在《劳动法》和《劳动合同法》中规定了最低工资标准确定的程序和应当参考的因素。这些文件不仅缺乏确定最低工资标准的科学合理机制，而且具体规定上还有冲突。所以，为了保护劳动者的基本权益，特别是处于弱势地位的劳动者，应当尽快出台最低工资法。第三，减灾防灾和灾难救助法。对于这方面我国的立法上还是存在很大的空白，汶川地震的发生，为我们敲响警钟，如何应对天灾，并减少其带来的损害，就是减灾、防灾和灾难救助法所要应对的问题。②中国人与“群”。中国传统中的中国人，特别看重“群”公式化的“二人”关系，例如父子、夫妇等。对“群”的看重就容易导致结党营私，而且传统文化下的中国人倾向在自己的“团体”内部信奉相亲相爱这样的处事原则，但是出了团体之后就是无所顾忌地所为。特别在经济自由保障法上，除了鼓励追求自身的自由外，在市场行为中，也应当要注重对一些“团体”对其他人为了自身的利益而采取不正当竞争或者不合法的垄断行为达到其目的。目前我国虽已经出台了反垄断法和反不正当竞争法，但修法之需要迫在眉睫，特别是反不正当经济法，不仅缺乏一般性条款，而且与反垄断法有冲突之处。而且二者在具体执行上都有执行不力的尴尬，另外，二者在立法技术上也有很大的完善的空间。
关键词：广告；信用；法律保障
中图分类号：D922.294 文献标识码：A 文章编号：
广告是生产与消费的桥梁与纽带，是市场经济的必然产物。在促进商品生产、引导消费、活跃市场、市场推介、品牌文化包装、便利生活等方面起着巨大的作用。通过媒体进行传播、宣传产品及相关信息的广告活动，日益成为消费者选择商品的重要信息来源和商品经营者开拓市场、追逐利润的重要营销手段，对整个市场经济影响重大。无论从宏观、微观经济效应还是从社会效应来看，广告在市场经济中都具有重要的地位和作用。
信用的语义较为复杂，在不同的学科领域或不同的历史时期以及不同的使用范围都有着不同的含义。一般可以从两个层面来理解信用的涵义：第一，市场主体履行义务的行为；第二，市场主体履行义务情况所导致的社会评价。因此，广告信用也可从两个层面进行解读：一是指广告主体履行法律规定的强制性义务、真实合法的广告的行为；--是指广告主体是否履行法律义务所带来的社会评价。可见，广告信用由广告的合法性、真实性以及由此产生的相应社会评价而形成。
一、广告信用的形成机制
(一)广告的合法性和真实性
合法和真实是广告的生命，广告信用以真实、合法为基础，达到这一要求即表明广告信用的形成。
1 广告的合法性。广告的合法性，是指广告必须遵守法律规范，即广告主体在从事广告的过程中，按法律、行政法规、规章的要求办事。社会主义市场经济是法治经济，法律作为一切行为的底线要求，任何单位和个人都必须严格遵守。广告本质上是一种经济行为，而经济行为又是一种求利行为，固然要把追求经济效益放在首位，但经济效益原则任何时候都不能取代合法原则，只有建立在遵规守法基础上的效益才是合法的效益和可受国家保护的效益。所以，必须把广告纳入整个社会的规范体系之内，使之遵守社会规范，特别是受法律规范的约束。一个违法乱纪、散布虚假广告的广告主体，既不利于树立健康的企业外部形象，也得不到消费者的信任和认同，最终受害的还是广告主体本身。总之，广告合法与否，不仅与消费者的利益息息相关，也与广告主体利益相联，而且对社会经济活动以及市场秩序产生深刻的影响。因此，遵守法律规范构成我们对广告行为的基本要求，也是对广告主体进行社会评价的首要原则。
2 广告的真实性。我国《广告法》规定，“广告应当真实、合法”，“广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者”。《反不正当竞争法》规定，“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。”广告的真实性表明，广告必须做到真实可靠，如实地介绍商品或服务，不能进行任何形式的虚构和夸大，不得欺骗和误导消费者。广告必须把商品的性能、产地、用途、质量、价格、生产者、有效期、服务内容和形式等，如实地告知消费者，不得有任何刻意的欺骗，这是对广告的基本要求，也是广告主体在从事广告活动中应当履行的义务。具体讲，广告的真实性，首要的就是所宣传内容必须真实，对商品的质量技术指标既不能随意夸大，也不能故意缩小，对商品在某些特定条件下可能给消费者带来的损害也要做出明确的说明；对消费者做出的所有承诺都必须真实可信；广告中所蕴涵的商品知识必须是科学的、经过验证的，不能是主观臆想或者无法实现的东西；广告的方式必须是诚恳的，不能恐吓、愚弄、误导消费者。总之，广告的真实性反映了广告主体的信用水平。
(二)广告行为的社会评价
任何市场主体履行义务的行为将产生相应的社会评价，广告主体也不例外。这种社会评价对于市场主体而言不仅具有精神利益，还具有一定的经济利益，形成市场主体的信用。好的广告行为会有正面评价，坏的则有负面评价，这些都成为广告主体信用的一部分。其中，肯定的社会评价对广告主体产生积极的后果，而否定的社会评价则对广告主体产生消极的后果。社会评价可以根据广告主体的行为而由社会上的广告受众自发产生，也可以经特别的机构作出。由于广告的公开性和广泛传播性，以及广告对市场经济的巨大影响力，对广告行为作出社会评价的机构主要有：
1 国家行政管理部门。各国一般都对广告实行较严格的监督管理。在美国，由联邦贸易委员会、联邦通讯委员会、食品药物管理局、邮政管理局、烟酒税务局、粮食局、证券和交易委员会、民航局、专利局和国会图书馆等专门机构在各自的职责范围内监督管理本行业或本类广告，分别负责对电视、电台广告，食品、药物、化妆品、医疗器械广告，邮政广告，烟酒广告，种子广告，证券广告，航空运输广告，商标广告，版权广告等的管理。其中，联邦贸易委员会是最具权威的综合性广告管理机构，其主要职责是定义欺骗行为、不公平行为，证实广告词，保证公开性，调查投诉等。对于广告主体的违法广告行为，监管部门一般都会通过审批、责令纠正、罚款、吊销营业执照等行政许可或行政处罚等方式予以约束，并向社会公布广告主体的违法信息。例如，美国地方政府中的消费者事务局聘请10名律师日常检查各种广告有无错误引导消费者的现象，并向社会公布；美国药品管理局对药品广告进行监督管理；美国联邦通讯委员会等机构通过对相应行业的管理来约束相应的广告当事人。
2 征信机构。征信机构专门收集各种市场主体的信息并且进行社会评价，加工成信用产品以出售。在征信社会，对于广告主体的行为进行社会评价并不需要得到相关广告主体的同意，征信机构对广告主体的信用信息的收集、整理、评价或评估以及社会评价的公开都是由法律直接规定的，社会评价良好的广告主体可以获得更多市场交易的机会，而社会评价不好的广告主体将面临全社会拒绝与其进行交易的惩罚。
3 社会团体。主要是消费者权益维护组织等社团。如美国消费者组织建立了消费者信息网和消费者呼声组织，对各类广告进行评价并对评价结果予以宣传，处理消费者对广告的投诉，一旦查证属实，则要求广告主停播广告，否则就在媒体上公开批评广告主，或向政府机构投诉，有时也直接以自己的名义广告主。另外，新闻媒介也是对广告主体信用进行评价的主要机构。
二、广告信用的法律保障方式
信用的保障方式分为内生的和外生的。内生的方式是指信用得以运行本身所蕴含的内在因素，例如社会分工、商品价值本身的运动、交易主体的营利性等；而外生的方式则指保障信用运行的外部因素，主要包括道德方面的、市场方面的以及法律方面的外力作用。因而可以将信用的法律保障方式作出如下安排：第一，设计相应的法律机制来保证各类市场主体履行其义务；第二，设计相应的法律机制来保证对各类市场主体履行义务的情况作出社会评价并且合理使用这些社会评价。
(一)国家保障
国家主要通过立法、司法、执法等手段对广告信用进行保障。在立法方面，许多国家一般都颁布广告法，并以此为中心构建各行业或各专项商品广告的单行法。例如，我国广告立法构建了以《广告法》为核心，以《广告管理条例》为必要补充，以国家工商总局单独或会同有关部门制定的《印刷品广告管理办法》、《户外广告登记管理规定》、《临时性广告经营管理办法》、《广告经营资格检查办法》等行政规章和规定为具体操作依据，以各地方性法规为实际针对性措施的法律体系。在司法方面，对于违法广告并且其情节较为严重的，国家一般都会追究行为人的刑事或行政责任，而对于一般违法广告，由广告受众以及竞争对手以违约或侵权为名提讼，要求行为人承担民事责任。在执法方面，对广告的行政监管是国家保障广告信用最重要的一环。许多国家不仅制定法律法规来规范广告的批准、制作和传播，而且采取各种行政监管措施对广告进行管理，以创造良好的广告信用环境。从国外广告信用保障的成功经验来看，凡是广告信用保障较为成功的国家或地区，大多采用了行政监管为主导的模式，其政府对广告监管不仅非常重视，其规制手段也非常严格。
(二)行业自律
行业自律，即通过广告业的自治组织实现对广告的管理。一些国家采用了政府管理和行业自律相结合的广告管理模式：一方面由政府根据法律对广告业进行管理，另一方面提倡行业自律。一般以行业自律为主，国家监督管理、社会监督管理为辅。例如，美国广告业就建立了广告联合俱乐部、广告商协会、美国广告联盟、商业促进局、美国广播事业协会等行业组织，对广告实行严格的自我管理、自我约束。20世纪70年代，在美国营业质量促进委员会、美国广告公司协会、美国广告业联合会和全国广告主协会的协同努力下，美国广告行业建立了“全国广告审查理事会”(National Advertising Review Council)，其宗旨是促进真实、准确、健康的广告发展，促进广告界的社会责任和道德感。这些自律组织实施的行业自律主要表现在：
1 建立自律性规章制度。在美国，广告联合俱乐部早在1911年就提出了“广告真实”的口号，并与广告商协会、美国广告联盟共同制定了《广告业务准则》，强调广告的真实性，列出了6种值得警惕的广告现象，让社会公众进行广泛监督。美国广播事业协会制定了《美国电视广告规范》，从广告的基本标准、广告的播放、医药用品广告、赠奖和广告时间等方面做了严格规定；
2 建立相应的约束机制，保证自律组织的规范能得到各成员的遵守。如美国在1916年成立的商业促进局由广告主、广告经营机构、媒体代表组成，负责各行业的广告管理。该级组织接受消费者及其他广告主的投诉，之后提出警告，要求不良广告的广告主自审，并公开此类广告主的材料，对不接受警告者，该组织向政府移交；
3 建立广告主体互相监督、相互制约的机制。作为广告者的美国媒体对广告有审核权，有时尽管广告本身并不具有欺骗性，媒体也可以拒绝刊发。电视台的审核常常是最严格的，除按正常程序审核广告内容外，电视台的标准部常常还要求广告主提供相关商品。审查的结果常常是广告被退回，要求广告主重新审核；
4 广告公司、媒介、广告主建立自律部门。这些广告主体设立自己的法律部门或法律顾问，对广告进行事前审查，以保证自己所广告的真实和准确。在英国，广告管理中起最大作用的不是政府监管部门，而是广告自我管理系统。该系统由两大部分组成：一是对非广播媒介广告的管理系统。二是负责对电视、广播广告进行事前审查。根据该系统规则的规定，所有电视和广播所做的广告必须由“独立广播权威”进行两次审查。第一次是剧本审查，主要审查广告的内容及所用语言；第二次是制作完成后的审查，主要审查制作完成的作品与第一次审查的内容有无出入，若有较大出入或违法问题，该系统可令其停止播放。
(三)社会监督
社会监督指社会成员或各种社团如消费者组织等对广告的监督。由于广告的诉求是广大消费者，因此，导入广告受众监督机制，就能保障广告社会监督效能。企业之所以要做广告，一个最主要的目的就是要将商品或服务的信息传递给消费者，从而引导消费者接受其产品或服务。因此，当广告内容到达消费者，企业就向消费者作出了保证和承诺，而这种保证和承诺必须真实、合法、不得欺骗和误导消费者。可以说，消费者是广告真实性最直接和最权威的评判者，所以对广告实施全社会、全方位的监督，消费者是极为重要的一个方面。具体的社会监督措施包括：
1 违法广告消费者举报制度。一则广告一旦出来，就意味着落入了社会公众的“大海”之中，不可避免地受到广大消费者的关注，消费者对于其中虚假违法广告，不仅可向消费者协会反映，还可向广告监管机关投诉和举报。这样，不但延伸了广告监管的触角，而且，由消费者这样一支庞大的力量对广告活动实行动态的监督，虚假广告将无藏身之地。
2 广告受众对虚假违法广告的权。凡是虚假违法广告，无论是否给消费者造成实际的损害，个人或有关行业协会均有权提起公益诉讼。这是因为广告受众是违法广告的直接危害者，虽然有些广告受众并没有实实在在地购买产品或接受服务，但由于许多虚假违法广告使消费者看后出现精神不愉快、反感甚至愤怒等不良反应，其合法权利同样受到侵害，因此，赋予消费者对虚假违法广告的权，就能从根本上保护消费者的合法权益。同时，还可以使虚假违法广告行为人付出更大的违法成本。
3 建立一个以消费者为主体的广告评价系统，让消费者对当前媒体所的广告进行测评，并将测评结果在媒体或消费者专有网站上公布。以广告受众为主的广告社会监督主体对广告的测评结果将具有一种无形的权威性和警示性的作用，而正是广告主体不得不规范广告行为的内在原动力，因为对消费者评价无动于衷而不加以改进，将招致不可估量的严重后果。
三、我国广告信用法律保障的问题与臻善
(一)广告立法的协调性和可操作性问题
1 广告立法的协调性。我国广告立法既有人大常委会制定的法律，也有国务院制定的行政法规，还有部委制定的行政规章或规定，还包括地方政府的地方性法规。这些法律法规存在不协调甚至矛盾的地方。例如，《广告法》和《广告管理条例》在规范比较广告方面的尺度不一。《广告法》第7条禁止在比较广告中使用国家级、最高级、最佳等用语。而《广告管理条例》仅规定不得贬低同类产品，对广告中使用最高级则并无禁止性规定。又如，《广告法》与《反不正当竞争法》在罚则方面存在冲突。在对虚假广告行政处罚设定方式上，《广告法》规定对虚假广告的责任人“处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款”，而《反不正当竞争法》则规定对虚假宣传“可根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款”。再如，一些行政规章与法律存在冲突，其法律效力问题突出。《广告法》规定，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上地方人民政府组织广告监督管理、城建、环保、公安等有关部门制定，而国家工商总局却单独了《户外广告登记
管理规定》。在该《规定》中，还设置了强行拆除的强制措施，其合法性有效性值得探讨。另外，广告法规定，对于有违法行为并且情节严重的一般都要求追究行为人刑事责任，但却没有规定相应的实施细则和具体程序。现实生活中，鲜见有被追究刑事责任的广告主体。
这种不协调的广告立法为广告主体遵守法规、执法机构监管以及司法机构审理等带来许多难题，也不利于维护法律的权威和严肃性。因此，应当对现行法律、法规、行政规章、地方性法规等进行清理，使各种规范性文件在调整广告方面相互配合。同时，也应当将一些在实践中行之有效的规定吸收到法律中来，以便更好地保障广告信用。例如，《广告法》应借鉴《广告管理条例》的规定，允许广告中有限制地使用最高级形容词，但要求当事人能够拿出足够的具说服力的证据。另外，应当统一各种广告法律法规中的处罚标准和种类，对于同一性质的行为适用一样的处罚规定。
2 广告立法的可操作性问题。许多法律缺乏可操作性是我国立法的一个通病，广告法律也不例外。最为明显的是我国缺乏全国统一的广告内容审查细则，而《广告法》、《广告管理条例》等法律法规虽对广告内容规定了原则、标准，但过于笼统、抽象、不具体，在实践中很难把握，可操作性差。又如，《广告法》规定，对负有责任的广告主、广告经营者、广告者“处以广告费用一倍以上五倍以下的罚款”，其处罚主要以广告费用为计算基数，但在实际中，单纯以广告费为计算标准很难具体操作。因为现实中，广告费用的计算本身是一个很复杂的问题，如已而未收取广告费的，未签广告合同、费用无法计算的，以实物抵广告费的，甚至还有免费赠送广告的等等现象极大增加了操作难度，使得违反信用的广告主体常常得不到应有惩罚。又如，《广告法》规定，广告经营者和广告者虚假广告应承担连带民事责任，但这种连带责任必须是在广告经营者和广告者明知或应知广告虚假仍设计、的情况下才承担。当消费者因受到虚假广告的侵害而提讼时，却需证明对方明知或应知，这种举证对处于弱势地位的消费者来说显失公平，也根本不具操作性。再如，法律的规定并不周全，也带来可操作性问题。《广告法》规定，承担民事责任的前提为“虚假广告”，而将违法广告忽略了，就无法解决全部违法、虚假广告的民事责任问题，因为虚假广告与违法广告两个概念的外延是不同的。《广告法》还规定，将承担民事责任的条件确定为“使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害”，这种规定对于没有购买商品或接受服务的广告受众，但却受到违法广告侵害的情况显然缺乏应有的保护。
因此，我国应当加强广告法律的立法，增加其可操作性。可以对实践中经过检验不合理的规定予以修改。例如，以广告费为处罚基数的规定，改为以广告主体因为广告行为获利或可能获利为处罚基数；将广告经营者和广告者列为无条件的连带责任人，由其先行承担责任，如果确实没有责任，广告经营者和广告者可以再去向广告主索赔；将虚假广告和违法广告都纳入应当予以承担责任的范围，规定只要受到违法广告的伤害即可要求赔偿。
(二)政府监管的问题
我国的广告监管机构主要是工商部门，其他的还有公安部门、城管部门、质监部门、药监部门等，虽然机构众多，但监管体系尚待健全，各监管部门在功能的发挥、监管的配合、监管力度等方面还存在许多问题，相互间的职责确认、配套与协调尚需磨合。在具体的监管措施方面，没有建立一套行之有效的长效监管机制，对违法广告的主动监管力度不够，也没有建立严格的广告审查制度。而且，广告监管机关执法力量薄弱。工商部门作为广告监管机关，编制有限，具体到广告监管的职能机构，人员就更少。另外，广告法律赋予广告监管部门的强制措施不力。在执法工作中，监管部门缺乏必要的强制手段，对违法广告不能拆、不能扣、不能收，执法力度受限。
因此，我国应当高度重视广告监管，重新调整和配置各部门的执法权限，将大部分权力集中到工商部门，以便其更好地行使监管广告业的职权，另规定一些特殊的事项才由其他相关部门管理。赋予监管部门更大的执法权力和更丰富的执法手段，加强对广告主体的全面监管，以广告主体的准入、经营行为和市场退出为主线，以信用监管为重点，强化对准入行为、经营行为和退出行为全过程的监管。改进执法机关的监测设备，提高其监控手段，改现有的被动监控为主动监控，严格执法，加强日常监管和年度检查，深化市场巡察，及时制止并打击虚假违法广告。加大处罚力度，赋予监管机构更多强制性处罚手段。同时，监管部门必须公开、公正、公平执法，杜绝。建立健全司法程序监督机制，严格限制个人权力。对于《刑法》第222条规定的性质恶劣、后果严重的虚假广告应克服以罚代刑、违法不究，坚决移送司法部门依法处理。其中，信用监管可以成为非常有效的监管手段。由监管部门建立广告主体信用监管数据库。在建立广告主体信用档案的基础上，及时、准确地将广告主体的准入行为、经营行为、退出行为以及各种违法犯罪信息，全面无误地录入，并对社会有条件公开，使广告主体的信用情况接受社会公众的监督。
(三)行业自律的问题
行业自律是广告监督管理的重要补充，是广告市场管理的重要手段，也是目前治理虚假违法广告行之有效的措施之一。我国的广告行业自律没有发挥作用，主要原因在于我国广告协会组织不仅少，且未能发挥应有的功能，这样，行业自治组织的缺位导致了我国行业自律的缺乏。因此，我国应当加强广告行业协会行业的建设，制定行业协会自律规则，赋予行业协会更多的自我管理权。因为行业自律是规范广告经营行为的重要环节，有着政府、法律所不可替代的作用。加强行业自律，主要是引导行业建立自律机制，加强行业内部信用管理，遵守行业自律规则，在行业内部掀起加强自律，鄙视失信的新风，使业内人自己教育自己，自己规范自己，自觉遵守广告法律法规。另外，还要引导行业组织建立行业内部的惩治失信、鼓励诚信的机制，将诚信建设纳入制度建设的轨道，以行业组织的名义定期公布广告主体的信用评估情况。
关键词：民间借贷；民间金融；金融监管；法律规制
文章编号：1003-4625（2014）09-0075-06 中图分类号：F832.38 文献标志码：A
前不久施行的《温州市民间融资管理条例》在第三章从民间借贷合同登记报备、公证等角度用了7个条文对“民间借贷”进行规范。然而，7个条文未能也无法对民间借贷主体部分之一“民间借贷”进行重点规范。针对民间借贷活动，我国法律层面的规范仍为空白。民间借贷是专业形态的民间金融中最具社会影响力和亟待法律规制的一类，下文对民间信贷规制的重点、难点和法律路径予以论述。
一、民间借贷规制的重点和难点
民间借贷从法律效力上可区分为合法借贷与非法借贷，民间合法借贷中，主要根据放贷人主体是否以营利为目的采取经营的方式从事放贷业务为标准，可将其区分为民间民事借贷和民间商事借贷。在民间合法借贷的两大组成部分中，民间商事信贷对民间金融秩序和社会稳定影响较大，因而当然地成为民间信贷规范的重点。同时，法律认可的民间商事借贷是商事经营性质的民间金融的重要组成部分，它主要表现为机构形态的民间金融，而我国社会中还存在大量隐性的地下经营性借贷活动，其性质是非法的专业形态的民间金融，主要是尚未阳光化、合法化和规范化的地下经营性借贷活动和经营性高利贷，成为我国民间借贷规制的难点。我国地下经营性借贷和高利贷规模膨胀速度惊人，2007年其规模介于7405亿-8164亿元之间，而根据央行数据，截至2013年4月底，其规模高达2万亿至4万亿元，占全国总贷款额的7%。实践中，地下经营性借贷活动行为人往往采取各种手段掩盖其非法经营性借贷和非法经营性高利贷的本质，例如以不同的公民个人名义订立自然人借贷合同（包括欠条等），将其放贷行为“简化”为最简单的民事借贷，一是得以逃避经营成本、工商管理和金融监管，二是得以蒙蔽公安机关和司法机关而逃避法律责任。下文对民间隐性的经营性借贷和民间商事借贷的法律规制予以重点论述。
在民间隐性的经营性借贷活动出现的早期，自然放贷人以其个人名义从事经营性放贷活动，通常构成非法经营性高利贷活动，经过几年的放贷活动在同一法院累积了多起案件，行为人所在地区的受案法院统计后发现，以该放贷自然人为原告的借贷纠纷案件多达十几起，甚至几十起，与该放贷自然人相关的刑事案件也有多起，通常是人身伤害案件。主审法官根据多起案件案情的高相似度、案件证据的高相似度、案件之间的相互印证和关联关系等，可以推断此人是以经营放贷为业的职业放贷自然人，其行为可能涉嫌高利贷，并且债务人在抗辩理由中也提出放贷人（通常为原告）行为系高利贷，但债务人无法提供证明材料，放贷人追讨本利时容易与债务人发生纠纷和冲突，因而与不同债务人发生了多起借贷纠纷和人身伤害案件。非法经营性借贷活动经过一段时期发展后，“业务”老练的放贷人懂得如何从行为外观和证据上将非法经营性借贷（高利贷）行为伪装成合法的民事借贷。据笔者调研得知，在法院已经审理的多起非法经营性借贷（高利贷）案件中，放贷人提供的自然人借贷合同等证据材料从形式外观上完全合法，反映的借贷事实清楚，约定的利率也不超过商业银行同期贷款利率的四倍，从法院审判的角度，根据现行法律规定，对原告（放贷人）要求被告（债务人）支付本金和利息的诉讼请求应予支持。有的放贷人还在借贷合同上约定了违约金，审判机关早期的态度是：只要约定利息加上违约金的总额不超过商业银行同期贷款利率四倍利息数额的均予以支持；如果超过商业银行同期贷款利率四倍的，只是对超出的部分不予支持。例如，2009年《江苏高院审理非金融机构借贷合同案件意见》第6条规定：借贷合同当事人既约定借款利息又约定违约金的，人民法院根据《合同法》第114条的规定进行调整后的违约金与利息之和不得超过按银行同期同类贷款基准利率四倍计算的利息。经法院调查后的真实案情是：被告（债务人）在向原告（放贷人）借款时，从原告那里仅拿到少于自然人借贷合同上的借款金额的现金，少拿的部分作为事先支付的利息（俗称“双头息”），然后还应在债务到期日归还本金和不超过四倍的利息，逾期不还的还应支付较高的违约金（俗称“砍三刀”）。从事实上说，这种情况显然构成了高利借贷，但是被告无法举证，有口难辩，法院也无可奈何，只得依法办案，支持原告的要求被告支付利息甚至部分违约金的诉求。
近年来，实践中还存在“旧据换新据”的案例，即放贷人在实施了上述“双头息”“砍三刀”高利借贷行为之后，在债务到期日向借款人追讨本利，若借款人暂时无力清偿债务，请求宽限期的，放贷人便让借款人重新出具一份新的更高欠款额的自然人借贷合同以换回先前旧的借贷合同，约定新的还款日期，给出一定的还款宽限期。事实上，放贷人没有提供新的借款给借款人，而是在原先的本利上来了个“利滚利”。“旧据换新据”也是一种新的高利贷形式。1991年最高院《审理借贷案件的意见》第7条明确规定：出借人不得将利息计人本金谋取高利。审理中发现债权人将利息计入本金计算复利的，其利率超出第6条规定的限度时，超出部分的利息不予保护。但是在法院审查时，根本无法看出其非法性，借款人若不能提供相反证据，只能判定借款人偿还本金，并支付利息和违约金。调研中还发现，有的地区法院在审理此类案件中采取了更加灵活的处理方法，有时也是出于无奈，因为被告（债务人）及其家人在案件开庭审理后，强调对方行为系高利贷，不肯支付高利息和违约金，通过采取在政府门前静坐、到法院闹事、绝食等各种手段要求法院对高利息和违约金不予支持。主审法官出于判决的政治效果、社会效果和法律效果的统一考虑，又基于公平角度考虑，若能确定该案确系多起以同一人作为原告提起的借贷纠纷诉讼案件之一，且能推断原告为职业放贷人或涉嫌高利贷行为，而原告又无法举证证明因被告的违约行为致使其利益实际受损的，则认定：“双方额外约定的违约金属于变相提高利率的行为，违反了国家有关限制借贷利率的规定，该约定显失公平，对原告的违约金请求不予支持，对双方约定的利率高于银行同期贷款利率四倍的部分也不予支持。”
如今，非法经营性借贷活动行为人更加有经验：为了规避法院推断出其行为的非法经营性和高利贷特征，不再以同一公民身份对外订立自然人借贷合同，而使用不同自然人的身份作为出借人，形成非法经营性借贷和高利贷活动组织，并通过注明不同的合同签订地、异地放贷、约定异地法院有管辖权等手段达到异地管辖的目的，从而使得在同一法院以同一自然人为原告（放贷人）的借贷纠纷案件大为减少；订立“阴阳合同”，例如在其订立的自然人借贷合同之外，另行达成口头协议，对实际执行的利率重新约定，通常该利率高于国家关于借贷利率的限制，放贷人预先从交付的本金中扣除该利率计算得出的高利息，使纸面利率沦为掩饰其高利贷性质和蒙蔽法院的形式；在订立的自然人借贷合同上花心思、大做文章，例如放贷人要求借款人提供保证人，并在借贷合同上作为借款人签字；在订立自然人借贷合同上写明“乙方（借款人）承诺以自己所有的某处房产作为抵押，甲乙双方签字后生效”，虽根据《物权法》第187条尚未取得房屋抵押权，但通常可以震慑并不精通法律的借款人；订立两份自然人借贷合同，一份是借款人出具的借条，写明借款人从放贷人处借到多少金额的现金，从而有利于放贷人作为诉讼请求的证据提供，而借款人因此根本无法提供反证，但实际上到手金额少于借条金额，一份是双方订立的借贷合同，是用来约定形式上借款人应支付的利息和违约金的，变相提高借贷利率，从而有利于放贷人作为请求支付利息和违约金的证据；为了避免借款人提出约定的违约金过高，而放贷人又无法提供证据证明自己因借款人违约到底遭受了多大的实际经济损失的情况，提前在借款协议上写明“乙方（借款人）确认约定的违约金低于甲方（放贷人）的损失”，以有利于原告（放贷人）在诉讼中要求被告（债务人）支付违约金，并且被告无法向法院申请降低违约金等。这些情况给法院审判带来很大的难度，通常难以识别简单民事借贷下掩盖着的非法借贷和高利贷，即使可以察觉，也由于证据原因而在对借款人利益的保护上显得无能为力，只能叹息被告（债务人）实在不懂得保护自身的利益，然后基本支持原告（放贷人）的诉讼请求。我国现有相关法律规范存在缺陷，无法规制和避免上述实践中发生的问题，只能要求借款人在订立借贷合同时学会自我利益保护，不去借高利贷，而这只是一种消极的期待，在借款人有急迫的资金需求而又无法从正规金融或其他更好的渠道获得融资时，不得不求助于非法借贷和高利贷，放贷人往往就是利用借款人急需资金而乘人之危、趁火打劫，根本无法遏制非法借贷和高利贷，也无法有效地保护借款人的合法利益。据上海市浦东新区人民法院民事审判法官透露，近年来该法院在审判活动中遇到大量借贷纠纷相关案件，约占全部民事案件的1/8。根据法院受理的借贷纠纷案件情况来看，社会中的非法借贷和高利贷活动越来越猖獗。
二、民间信贷规制的法律路径
（一）民间隐性的经营性借贷的法律规制
1.民间隐性的经营性借贷的识别和认定
民间隐性的经营性借贷活动十分活跃，主要表现为未经许可和登记，以营利为目的长期从事经营性的借贷活动，行为主体主要包括：（1）个体形态的职业放贷自然人、个体工商户；（2）组织形态的放贷合伙、合会等；（3）机构形态的非法经营借贷业务的企业法人等。由于我国对设立金融机构实施审批制，对从事金融业务实施特许制，未经相关金融监管部门审批和颁发金融业务许可证，不得擅自设立相关金融机构或从事相关金融业务，否则根据《非法金融业务活动和非法金融机构取缔办法》对非法金融机构和非法金融业务活动予以取缔。然而，实践中少见采取毫无遮掩的方式开展非法金融活动的案例，大多是在地下从事着变相的、隐性存在着的非法金融活动，以降低成本、逃避金融监管和法律制裁？因此，实际上对非法金融活动的认定和识别成为金融监管部门和司法部门打击和惩治非法金融活动的前提，相关法律制度的完善使得金融监管部门和司法部门有法可依也十分必要。对于民间隐性的经营性借贷的法律规制而言，确立法律上的认定标准和识别方法是金融监管部门和司法部门打击和惩治非法信贷和高利贷的基础。
关于民间隐性的经营性借贷的主要特征，实践中，民间隐性借贷以非法行为居多，包括非法经营性借贷、高利贷、非法集资类借贷，否则行为人无须通过各种手段和方式来掩盖其行为性质，更无须通过隐蔽的方式在地下开展借贷活动，并且民间隐性借贷与非法集资类犯罪行为联系紧密，是一种长期的以营利为目的的非法金融活动，故其实际上为民间隐性的非法借贷活动。通过调研和案例总结可以得出结论：隐性、以营利为目的、经营性、违法性是民间隐性的经营性借贷的主要特征。
关于如何识别和认定民间隐性的经营性借贷，民间隐性的经营性借贷与民间合法商事借贷的区别在于其违法性和隐性，行为人通常采取各种手段和方式掩盖其行为性质上的违法性，变相地、隐性地于地下开展活动，使其行为在形式上似乎具有合法的外观或不易被发现。理论上，就民间隐性的经营性借贷的违法性识别问题而言，不管其表现为个体形态、组织形态还是机构形态，其必然在某些方面不符合法律的规定，譬如未经登记注册擅自经营借贷业务、未获得金融业务经营许可证而无借贷业务经营资格、违反国家关于借贷利率的限制性规定、资金来源和用途不合法以及违反国家金融监管规定的其他情形，只要能够证明其行为具有上述任一情形，即可认定其非法性。然而根据笔者调研获知，司法实践中识别和认定民间隐性的经营性借贷困难重重，主要是由于此类非法信贷是“隐性的”开展，司法认定上往往遇到证据不足和法律依据不足的问题。如上文所述，一方面，只有在少数情况下发生在某个人名下的同一类借贷纠纷案件过多，才能推断出该人是从事隐性的经营性借贷活动，并结合借款人的口供和放贷人变相提高借贷利息的具体情况，才能识别出该人从事的是高利贷活动，这确实是司法实践总结得出的一种识别方法，但不是所有法院都有足够的勇气根据该方法裁判相关案件，因为我国尚无具体认定民间隐性的经营性借贷的法律规定或司法解释，法院在法律适用和司法裁判上显得保守。另一方面，从事经营性借贷和高利贷活动的行为人在掩盖其行为非法性方面的“反侦察能力”不断提高，司法机关受理的案件通常在表面上看起来仅是简单的民事借贷纠纷或者债权债务纠纷，从证据角度往往难以认定其行为具有非法经营性或高利贷特征。
从事经营性借贷和高利贷的放贷人之所以能够掩盖其行为的非法性，重要原因之一是借款人明知而没有维护自身的合法权益，从事实上放弃了诉诸法律保护的可能。放贷人往往利用借款人急需用钱的经济紧急状况乘人之危，提出苛刻的借款条件，双方真正执行的是放贷人提出的口头“霸王借贷合同”，变相提高利率的手法包括预先扣息、“换据”“利滚利”“双头息”“砍三刀”、借款反存、设立各种手续费等，为了蒙蔽司法机关和逃避法律责任，多以公民个人名义另立一个利率合法的民事借贷合同作为“外衣”，借款人因急需用钱却融资无道，被迫接受苛刻条件，所以借款人是明知利益受损却难以做到自我保护。纠纷发生后，由于整个借贷关系中非法的部分都以口头方式进行，因而借款人在诉讼中难以提供证据证明对方行为的非法性，又由于双方当事人均以公民身份确立借贷关系，借贷合同内容简单、模糊，从外观上看仅是简单的民事借贷关系，法院也难以认定放贷人行为具有非法经营性，故法院不得不支持放贷人的诉讼请求，而真正作为受害人的借款人的利益却得不到也无法得到保护。分析至此可以得出，实践中由于受多种条件的限制，难以找到理想的识别和认定民间隐性的经营性借贷的方法，这也是民间隐性的经营性借贷猖獗和打击不尽的主要原因之一。要想有效地遏制民间隐性的经营性借贷，规范和促进合法的民间借贷发展，一是要提高公民的自我法律保护意识，不与非法借贷活动发生交易往来，在投融资活动中注意留存相关证据材料；二是国家提供更多的投融资渠道，让资金需求者能够从合法的途径更容易地获得融资，为民间游资创造更多、有吸引力的投资渠道；三是在对商事信贷设定最高贷款年利率的前提下，推进有利率最高限制的利率市场化进程，让资金借贷市场的竞争更加激烈，从而降低借贷的利润空间和回报，使得资金借贷本身不再是有吸引力的投资方式；四是为民间资本进入融资业提供通道，鼓励民间资本开展合法的经营性借贷业务，打击非法的借贷活动，明确非法借贷活动的法律责任，并应将其纳入常规的金融监管视野，我国《刑法》规定的非法经营罪可以适用于非法经营性借贷，未经登记许可从事经营性放贷业务的，应予取缔并给予相应的法律制裁。
2.民间隐性的经营性借贷的阳光化、合法化和规范化改造
民间隐性的经营性借贷虽然在一定程度上活跃了市场经济，缓解了市场对投融资的需求，为中小企业经济和部分人的生活改善提供了资金支持，具有一定的积极意义，但这种不受监管和无序的金融活动更多的是带来了各方面的消极作用：一是其破坏了正常的金融秩序和民间信用，可能引发“民间金融危机”，不利于金融系统稳定和金融安全，从温州蔓延开来的民间借贷危机即是典型的一例；二是其往往导致金融违法犯罪和其他刑事犯罪，容易引发非法集资、高利贷、绑架、非法拘禁、故意伤害等犯罪，威胁着社会的稳定和人民人身、财产安全；三是整个债权债务关系从缔结到消灭都潜伏着各种风险，不利于债务人合法权益的保护，引发诸多法律纠纷，破坏了社会和谐，提高了司法成本和难度；四是作为借款人的中小企业和自然人若不能及时偿债，便面临着高息压力和人身威胁，往往导致中小企业破产和债务人自杀或逃亡的情况，反而破坏了中小企业经济的发展，增加了企业和个人的负担等。综上，我们应辩证地看待民间隐性的经营性借贷，对其法律规制也应采取辩证的手段，即以打击取缔非法借贷和高利贷、促进民间合法商事信贷发展为出发点，坚持“引导改造为主，打击取缔为辅”的原则，对民间隐性的经营性借贷实施阳光化、合法化和规范化改造，改造能够和愿意被改造的部分，打击取缔不能或不愿被改造的部分。
（1）民间隐性的经营性借贷的阳光化和合法化。
我国仅在相关法律法规中许可了商业银行、政策性银行、村镇银行、城市信用合作社、农村信用合作社等银行业金融机构以及小额贷款公司、贷款公司等非银行金融企业的信贷业务资格，自然人和其他组织一律不得经营信贷业务，只能从事非经营性质的民间民事借贷活动，未取得信贷业务资格的企业法人也不得经营信贷业务。实践中，囿于法律规定和资金条件等方面限制，社会闲散资金持有者为了赚取高额利息回报，或出于降低成本、逃避监管和法律责任等目的或因不符合信贷业务准入标准而无法通过设立信贷机构开展信贷业务，采取各种掩盖手段通过个体、组织、机构等形式隐性地开展信贷业务活动，根据1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条，未经中国人民银行批准，擅自从事发放贷款业务的为非法金融业务活动。因此，实践中未经批准从事的隐性信贷业务活动均为非法金融业务活动，包括职业放贷自然人、经营借贷业务活动的组织、变相从事借贷业务活动的企业法人等从事的隐性信贷业务活动。我国关于民间借贷包括民间借贷的法律规范少、漏洞多，认识上有偏差，没有正确处理好金融监管、法律规制与市场投融资需求、信贷业发展之间的关系。我国要想正确处理好这种关系，必须对民间隐性的经营性借贷实施阳光化、合法化和规范化改造，首先是要实现民间隐性的经营性借贷的合法化和阳光化改造，主要应从以下几方面人手：
第一，扩大商事信贷经营主体范围，放宽信贷业务准入门槛。我国应扩大民间商事借贷经营主体范围以增强民间金融的主体力量，通过立法和修法许可个人（自然人、个体工商户、个人合伙）、合伙企业、其他组织等成为民间借贷经营主体，建立多形式、多层次的民间借贷经营主体结构，形成商法人、商合伙、商个人三类借贷业务经营主体并存、互相竞争又互为补充的发展局面，并针对不同类型放贷主体设定不同的准入门槛，在现有准入标准上适当宽松，使更多的隐性商事信贷得以合法化并开展阳光化运作，活跃资金供求市场。
第二，确立民间商事信贷的正当、合法地位，将商事借贷与非法借贷区别开来加以保护和促进。鼓励民间资金进入融资市场，保护由商事借贷行为形成的法律关系，对因商事借贷而取得的债权、担保物权、股权等予以保护，通过出台政策引导和促进商事信贷的发展，而对非法借贷关系不予保护，否定非法借贷行为确立的所谓权利义务关系，主要通过不当得利制度保障资金融出主体融出的资金得以返还。
第三，扩大民间融资渠道，为市场资金需求主体提供更多、更便利、更经济的融资方式，从而活跃民间金融市场，使得有偿还能力的资金需求主体无须求助于非法借贷即可快速地筹集低息贷款。非法借贷的贷款利率往往高于同类银行贷款利率以及民间商事信贷利率，非法经营者通过各种手段掩盖非法性质，通常采取预先扣息和订立“阴阳合同”等手段使得借款人的合法权益无法得到保障，而且其收债方式不规范，往往掺和着暴力和威胁。扩大民间融资渠道能够使得非法借贷显得毫无竞争优势和生存空间，逐渐自生自灭或转化为合法借贷。
（2）民间借贷发展的规范化。
要实现民间借贷的规范化发展，主要应从以下几方面人手：
第一，建立商事借贷业务登记制度。对职业放贷自然人、组织和法人实施登记管理，对商事借贷经营主体的格式借贷合同实行审查和备案登记制，确立工商行政管理部门为登记机关。
第二，建立风险备付金制度，将放贷人经营借贷业务的风险控制在可控范围内。风险备付金与放贷人的经营业务范围和经营规模成比例，并不得抽回或挪用，随着放贷人经营业务范围和经营规模的扩大，梯度提高风险备付金率或额度。有必要对职业放贷自然人、个人合伙、个体工商户、合伙企业和其他组织的风险备付金率或额度提出更高的要求，对他（它）们的经营范围和经营规模也应作出相应的限制。
第三，建立商事借贷市场资信系统，建立诚信管理档案。由金融监管机构对商事借贷经营主体的资信状况、偿付能力、经营风险、风险备付金情况进行实时监控和披露，对商事经营主体和借款人的在借贷活动中的诚信情况作出记录并建立诚信档案。
第四，建立商事借贷主体的退市制度，妥善处理各种债权债务关系，最大程度上维护债务人和债权人利益的平衡，维护信贷市场的信用和秩序，维护社会和谐和金融系统稳定。在个人破产制度尚未建立的情况下，对于职业放贷自然人、个人合伙、个体工商户等经营主体的市场退出制度应作出特别规定。
第五，将阳光化、合法化和规范化改造涉及的各项举措成文化、制度化。出台“放贷人条例”或“非银行信贷法”并修订《贷款通则》等相关法律法规，制定相应的信贷机构设立或职业放贷个人登记、变更和市场退出规则，确立信贷业务经营规范、信贷利率限制、风险备付金制度、放贷人资信评价制度、放贷人和借款人诚信档案制度、监管机构及其职责、法律责任与罚则等。
（二）建构民间商事借贷监管机制
我国民间借贷已经初具资金规模，不可小觑而放任不管。截至2013年7月，根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的《银行与家庭金融行为》调查结果显示，我国民间借贷参与率高，有33.5%的家庭参与了民间借贷活动，借贷总额达8.6万亿元。问题是，占8.6万亿元大部分的是隐性开展的未与民间民事借贷区别规制的民间商事借贷，而如此之大的民间商事借贷金融规模却未纳入常规的金融监管范围，民间金融风险容易失控，不利于防控借贷危机和金融危机。鉴于此，一方面，我国应将民间民事借贷与民间商事借贷区别规制，并确立民间隐性的经营性借贷的识别和认定规则及其法律责任，为司法裁判提供依据；另一方面，建议我国完善相关法律规定，将民间商事借贷纳入常规的金融监管视野，建构我国商事信贷监管机制。建构我国商事信贷监管机制具体应做到以下几点：其一，制定“放贷人条例”或“非银行信贷法”并修订《贷款通则》等相关法律法规，确立商事借贷的认定和监管规则，加强对变相、隐性的商事信贷监管，打击、取缔未能阳光化、合法化和规范化改造的非法借贷活动，确立银行业监管机构为商事信贷监管机构，工商行政管理部门与地方政府金融行政部门（金融办）一起协助商事信贷监管机构及其派出机构开展监管活动；其二，在法律中明确规定监管机构的权责，由监管机构对放贷人的资信、偿付能力及其存入托管机构的风险备付金实施实时监控，对其经营行为实施适当监管，在其风险发生后及时介入并采取接管、托管、重整、并购、清算、司法破产等监管措施；其三，在商事借贷经营主体市场退出方面，商事借贷监管机构应在放贷人发生严重信贷经营风险、尚未支付不能之前介入并对其采取市场退出监管措施，保障债权人利益和金融安全与秩序；其四，在常规的监管措施上，商事信贷监管机构应对发生经营风险、风险备付金不足、不诚信记录等问题的商事经营主体采取相应的监管措施直至停业整顿、吊销其业务经营许可证、责令关闭等，对借款人的不诚信行为进行记录并通告各信贷经营主体，建议借贷经营主体对于发生二次不诚信记录的借款人不再发放贷款等，涉嫌刑事犯罪的还应追究其刑事法律责任。只有建构我国商事借贷监管机制，才能更好地规范和促进民间借贷的发展，更好地发挥商事信贷对中小企业经济发展和个人生活改善的作用，最大程度上减少非法借贷活动，形成良好的民间金融秩序，防范民间金融危机。
（三）发挥政策在商事借贷发展中的引导作用
