时间：2023-06-02 09:22:22
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村社区的主要特点，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
作者：edu
社区教育作为社区建设的一部分，具有基础性、群众性的特点。它作为一种教育组织形式，其内涵在实践中被不断丰富和完善，越来越受到社会各界的重视，成为现代教育发展的一种新趋势。成职教科已把社区教育全面推向农村，加强乡镇社区教育与创建学习型城镇作为====年我县成人教育的重点工作来抓。
农村社区教育与城市社区教育由于地域、人群等的差异，有其自身的特点和规律，如何探索新形势下农村社区教育工作，围绕十六大提出的“全面建设小康社会”这一主题，将是农村社区教育工作者面临的一个重要课题。
一、农村社区教育兴起的原因
首先，改革开放以来，我国社会经济飞速发展，农村城市化和农村产业化进程不断加快，农村劳动力日益朝非农业转移，农村人口和产业进一步向城镇集中。而建设经济繁荣、科技进步、生活富裕、社会文明的新农村，都离不开农村社区教育。其次，“一优两高”农业的实施，第三产业的蓬勃兴起，为城乡居民提供了更多的就业机会和门路，同时对人的素质提出了更高的要求。由于社会经济的快速发展，农村人均收入快速增长，人们崇尚教育、崇尚文明，需要学习新知识、新技能的要求更加迫切，从而追求一种高质量、高品味的新颖生活。农村群众生活质量的提高促使社区教育应运而生。
二、农村社区教育的性质与作用
社区教育是指将教育置于一定区域的社会政治、经济、文化背景中所形成的学校、家庭、社会一体化的教育体系和活动，是区别于正规学校教育、旨在实现学校和社会的交流与沟通、带有社区性质的教育。农村社区教育有=个基本特点：一是与城市社区教育相比，具有明显的松散性，也即无论在形式还是在内容上都具有其特定的模式；二是具有更强的现实性，农村从业人员的素质决定了农村社区教育必须符合农村居民和从业人员的现实需求；三是农村社区教育要培育农村学习群体，构建农村终身教育体系。农村社区教育对于我国全面建设小康社会具有特殊意义。
农村社区教育在农村社区发展中具有相当重要的作用，对农村社区发展是一个具有根本性、关键性的影响要素。如果没有农村社区教育，农村社区就不可能实现健康、完美、协调和持续发展，而且会在未来的学习化社会中失去许多发展的机会。
那么怎样才能构建学习型社会呢？
创建学习型社会，就是说，每一个公民都享有在任何情况下可以自由取得学习、训练和培养自己的各种方式。在农村，学习型社会，就是要沟通农村社区教育与社会的联系。一方面，充分利用社会上的各种教育因素，提高农村成人教育的效率，使农村社区教育得到农村从业人员的认可；另一方面，通过各种途径和形式，将农村社区教育延伸和渗透到农村经济政治生活的各个方面，使农村社区教育化。这两方面最终构成农村学习型社会。农村社区教育的终身性、开放性、多样性决定了它可以把教育和整个社会紧密地结合在一起，通过多种形式、多种方法、多种手段，培养各层次的农村人才，满足建设农村现代化社会的需求。
三、农村社区教育的对象和内容
社区教育的对象具有全员性，教育内容具有全面性和全程性。不同规模、条件的农村社区，有不同的教育对象和内容，且随时代相应变化。目前，农村社区的对象和内容可以包括以下几类：
⒈从业人员的业余文化教育和岗位技术培训
它包括农村实用技术培训，“农函大”’、“绿色证书”教育，乡镇企业和个私企业的各类管理人员培训；第三产业各行业从业人员岗位培训，失地农民培训，农村基层干部教育和培训等。
⒉预备力量的职业技术教育
它包括初中毕业生的职业技术培训，中小学生的劳动技术教育，外来人员的文化技术教育培训及下岗工人再就业培训。
⒊提高自身素养的群众文化体育活动
它包括社区内群众性体育锻炼、儿童少年象棋围棋培训、田歌辅导培训、舞蹈培训等。
⒋中老年人为主体的休闲养生卫生保健活动
它包括农村的老年教学（如老年大学），家庭妇女家政家教学习，社区内卫生保健培训与推广等。
⒌青少年学生为主的文体艺术培训
由成校组织的利用双休日进行的校外德育教育、校外体育、艺术培训、个性素质兴趣课，都可以作为社区教学的重要组成部分。
⒍各阶层群众的精神文明教育和普法、环保等教育
基本路线教育，农业农村现代化建设教育，以及近期“三个代表”、十六大精神等内容的教 育，科普教学、普法教育、环保教育等，都是社区教育的补充和完善。
四、农村社区教育的开展形式
镇、村两级成校是农村社区教育重要的阵地和载体。因为农村社区的主要特点是其空间与基层政权的管辖空间相一致，所以镇、村两级政府有责任和义务承担本社区从业人员素质的提高，以利于本社区经济社会的发展，因此，突出镇、村两级成校成为农村社区教育重要的阵地和载体就显得尤为必要。
社区教育具有全员、全程、全面的特点，针对农村社区教育特定的对象和内容，开展多元化的教育培训。
例如各镇自考联络站承担起全镇学历教育的组织和实施工作；镇党校主要以提高党员的政治理论水平和综合素质为主，深入开展创建“规范化党支部”、“五好党支部”、“红旗党支部”等活动，采用“请进来”、“走出去”等办法开展十六大主题教育，举办了“三个代表”重要思想培训班、“招商引资”工程、“先锋工程”等系列教育活动。农技站则发挥自身的优势，通过举办“绿色证书”、“农函大”等培训班，采用召开新品种、新技术现场会，用电化教育、图片展览、专家咨询、发放资料等教育手段，使广大农户掌握多项农用技术，指导生产实践等等。
总之，社区教育培训中心必须依靠群众力量开展各种活动，促成全镇“人人皆是学习主人，处处皆是学习之地，时时皆是学习之时”的局面，从而提高了群众的整体素质，推动学习化社会的进程。
五、农村社区教育的推进策略
⒈加强宣传，积极实践
要推动此项工作，镇党委政府必须认识到社区教育的开展有利于全面提高社区成员的素质，认识到两个文明建设与社区教育的密切关系，因此，党委政府要把“社区教育”当作一件实事工程来抓，并把它纳入到政府的议事日程。加大宣传力度，形成一种共识。
⒉健全网络，完整制度
社区教育必须有一个扎实的运行载体，才能深入、有效、持久地开展起来。
全镇范围内的教育培训活动主要由社区培训中心承担，各层次的文化教育、学历教育、岗位培训、思想教育等通过社区培训中心组织实施，同时，社区培训中心应协调、指导农村社区培训站开展工作，如定期召开工作例会，以保障教育活动的正常开展。
⒊政府参与，统筹规划，资源共享
搞好社区教育必须有一个坚强有力的领导机制。可根据“政府统筹，社会参与，群众参加”的原则，在各镇成立由当地政府主办的，集公益性、综合性、社区性于一体的社区多功能教育培训中心。社区教育培训中心全面负责社区教育，制订教育计划，落实具体措施。社区教育培训中心主任应由镇分管领导担任，可聘请镇党委书记、镇长，教育局有关领导和社会人士为顾问，指导社区教育实践工作，镇成校校长担任副主任负责具体工作，镇党校、科协、妇联、团委、文化站、农技站、计生办、司法办等职能部门负责人，中小学校长和各村书记或村民委主任担任委员，协助开展工作。各行政村成立社区教育培训站，由村支部书记担任站长，村民委主任担任副站长，村民委员担任联络员，具体组织、实施社区教育培训中心下达的各项培训任务。
镇社区培训中心和村社区培训站的建设，必须有政府参与，没有政府参与，农村社区教育的工作很难开展。政府的参与，不是对具体工作的直接插手，而是确定社区教育的目标及方针，对教育资源的综合集聚的决策，制订出推进本社区教育的相关的总体规划及政策，并对阶段工作进行指导。为社区教育规定了具体的方向；并着力培育出一批学习型社区、学习型企业和学习型家庭，为初步形成农村终身教育体系，初步建立学习化社会奠定基础。
开展农村社区教育，既要发挥当地政府的统筹协调作用，也需加强各部门的协同合作和资源共享。首先是有关部门和单位，要重视本部门、本单位人员的教育培训工作，并将这些工作同社区教育衔接；其次，社区内各级各类学校要充分开放各类资源，提高综合效益，要求中小学在寒暑假、双休日等时间，定期向社区居民开放有关资源；再次，社区内的文化站、图书馆及各式各样类文化设施也要无偿或低偿向社区开放，以达成居民“学有去”的格局。
⒋吸纳人才，健全队伍
培育骨干，建设队伍是农村社区教育健康发展的依托。农村的社区教育与城市的社区教育不同，教育的对象文化层次低，而且呈分散状态，没有专职的管理人员和师资队伍，再好的规划与设想，都无法落实，即使在政府的关怀下，一时搞得轰轰烈烈，时间一长，很可能走过场。因此，要高度重视培育农村社区教育骨干和农村学习群体，建设农村社区教育队伍，逐步建成一支有一定数量并有较高质量的农村社区教育的专兼职教师队伍。
此外，社区教育需要一大批志愿者队伍。各镇可建立社区教育人才库，经过调查摸底，把社区内热心教育的退休 干部、教师、专家、技术人员和先进人物组织起来，进行归档，从而步形成各类志愿者队伍，并在此基础上进行报告、咨询、辅导讲座等宣传活动。
社区教育的发展必须坚持“以人为本”的思想，为此需要形成一支专兼结合“召之即来，来之能战”的教育工作者队伍，能够对社区教育进行参与、评估，并发挥各自的积极作用。
社区教育工作者必须具有一定的学历和相应的专业知识，懂得教育规律，熟悉社区情况，更重要的是，还必须具有强烈的社会责任感和一定的奉献精神，才能搞好这项工作。
京郊城镇化进程的主要特点
郊区城镇化进程加快。从郊区农业人口和城镇人口的变化看，1980年―1990年，郊区农业人口由375．3万人增长到392．1万人，说明当时的城镇化进程缓慢，带动郊区农民转移的作用不明显；1990年―1995年，郊区农业人口开始减少，1995年为373．4万人；2005年，农业人口进一步减少到300．5万人。其中，2000年―2005年平均每年减少9．26万人。这说明，“十五”时期以来郊区城镇化进程明显加快，农村人口转移的速度明显提高。
郊区城镇化与城市郊区化合流。合流的交汇点集中在郊区新城以及区位、经济和环境等条件较好的小城镇和部分农村社区。城市郊区化进程的加快，将对郊区经济结构和社会结构产生深刻影响。比如，城市人口扩散、城市高消费需求增加，会推动郊区第三产业、郊区生态农业和旅游农业的发展，进而推动郊区都市型现代农业的结构升级和更多城乡混合型社区的形成，带动农村的旧村改造。
郊区新农村建设进程与城镇化进程合流。近年来，北京郊区出现了一种新的城镇化模式――原地改造型和环境整治型，也就是一般农村的旧村改造或环境整治。这种城镇化虽然没有较明显的经济及人口转移和集聚趋势，但通过旧村改造、基础设施和环境卫生条件改善等，使农村面貌得到根本改观，让农民享受到城市文明成果、开始向城市生活方式转变。从广义上讲，城市化的最终结果不是使所有的农民都集中到城市，而是让居住在农村的农民也能享受城市文明成果。这种城镇化不属于传统的城市化范畴。由此可以看出，郊区城镇化进程和新农村建设进程呈现出合流趋势。
京郊城镇化面临的主要问题
郊区农民城镇化转移和非农就业转移滞后。1980年―2005年，北京市农业户籍人口总数由375．3万减少到300．5万人，减少了74．8万人；而全市城镇人口则由521万人增加到1286．1万人，增加了765．1万人。郊区农业户籍人口减少数只占全市城镇人口增加数的9．8％。这表明，北京城市化率的提升主要是由外埠进京人口实现的，本市郊区人口转移所占的份额很小。1995年―2004年，农业生产总值占郊区生产总值的比重由22．6％下降到10％以下，但同期郊区从事第一产业的农村劳动力仅从40％下降到31．8％。这说明，郊区劳动力就业结构调整仍然滞后于产业结构调整。
郊区二、三产业集中不够，区县城集聚力不足。郊区企业数量大，但单体规模小、布局分散。由于历史原因，大部分企业分散在乡镇或村所在地，无法形成城镇集聚效应。工业集中程度低，造成区县城经济规模小和集聚力不足，在郊区城镇化进程中难以发挥主体带动作用。区县城第三产业升级缓慢，教育、卫生、文化、科技发展水平明显低于中心城区。
小城镇缺乏产业支撑，不能有效带动当地农民转移。目前，京郊小城镇核心区的大多数村庄尚未完成由传统农村向现代城镇社区的转变，缺乏强有力的产业支撑，不能形成对村庄的集聚和辐射效应。
郊区农村基础设施和公益服务设施不足，社会事业发展滞后。郊区环境卫生、饮用水、垃圾处理等基础设施建设滞后，影响郊区城镇化进程；郊区一般农村地区社会公共产品的供给滞后于城市，教育、卫生、文化、科技、体育等资源的占有率偏低；农村社会保障体系不够健全，农民社会保障水平亟须提高。
协调推进郊区城镇化进程和新农村建设
北京郊区的新农村建设是和郊区城镇化进程紧密结合在一起的，应当统筹兼顾、协调推进。
一、社区银行的概述
（一）国外对社区银行的认识
对于社区银行这个名称，现在学术界也没有统一的解释，每个国家对于它的称呼也有所不同。比如在日本就把社区银行叫做地方银行，在德国叫做区域性银行。公认的社区银行一词最早出现在美国，美国词典给出的解释是在特定地区范围内，按照市场化原则由地方自主建立和运营的商业银行。随着金融体系的不断升级，美国对于社区银行的看法也存在多种变化，不过总体呈现三方面特点。其一在于投资规模小，大多数都是总额小于10亿美元的商业银行；其二在于定位比较准，主要的服务范围在当地家庭、农户以及中小企业之间；其三在于成本低廉，社区银行的服务费与其他的大银行相比低15%[1]。
（二）我国对社区银行的认识
我国的社区银行还处于初级阶段，仅仅建成两年，很多规定和体制都不够完善，也没有深入性的理论研究。最早建立的声音，应该在2002年，由巴曙松提出的，他在书中指出，社区银行应成为放松银行的突破口。紧随其后，国内的很多学者对社区银行进行了系统的研究，通过借鉴的形式给出了不少合理建议[2]。
2005年，王爱俭也在出版的作品中提到了社区银行的概念，并指出我国在当下对于社区银行的建设，应该本着良好的监管力度为基础，再加上外部资金作为支撑，走一条以改造为主的社区银行发展路线。直到2012年，各地银行才对社区银行的探索达到如火如荼的地步，2013年底，银监会声明支出，社区银行是定位于服务社区居民和小微企业的简易型银行网点，属于支行的一种特殊类型。对于概念的界定众说纷纭，不过大方向是从服务对象、资产规模、区域经营方面进行讨论的。
二、社区银行的发展现状
（一）我国社区银行的现状
在当下，社区银行的发展还处在初级阶段，主要研究的对象有三个方面：第一，是以龙江银行为代表的股份制商业银行的社区支行，这个银行是在2009年由黑龙江政府组织的社区银行，不到几年的时间里，银行的经营规模就显露成效，规模增长了近三倍，资产也达到1500亿元。在金融领域竞争激烈的今天，龙江银行能够有如此的成绩，靠的就是定位准确、机构设置边缘化、贴近百姓以及与社区紧密融合的特点；第二，是以村镇银行为代表的农村社区金融，这样的社区银行最接近银行本质，是当下社区银行的主要发展趋势，重点在于它能够把市场地位转向农村，在国家政策的号召之下，更好的完成对于“三农”的服务；第三，是以民生银行为代表的金融便利店，其主要特点在于延长了人工服务时间，方便了用户随时办理业务的需求，让社区银行发挥了便捷性的优势进行运作，受到了广大社区群众的欢迎[3]。
（二）社区银行的监管现状
现阶段，我国对于社区银行的监管进行了调整，逐步加强了对银行内各项业务的监管。中国银监会在2013年底就监管层面发出通知，要求监管部门对社区银行的牌照范围、风险管理以及业务模式进行全面监督，不允许出现业务外包，或者是展开许可经营之外的业务。总体而言，监管部门对社区银行的发展持支持的态度，只是禁止了经营过程中的不合理渠道。
由于我国对于社区银行的管理还处在摸索阶段，很多银行的具体做法与政府的规定不一致，对于规定之前的中小银行，在成立之初没有领取许可证的机构，也要纳入之后的发展计划当中，应通过转变为自助银行的方式进行调整。银监会出台的规定使得很多社区银行都放开了拳脚准备大干一场，纷纷通过人工与自助相结合的方式进行运作，有了监管机构的保障，降低了投资风险，加大了投资力度[4]。
三、我国社区银行的发展前景
（一）就社区银行的建立途径而言
在我国现阶段的经济条件下，应该本着“改造为主，新设为辅”的发展思路，首先要把我国大部分农村地区的小银行进行系统的改变为社区银行，这样能够解决农村小银行安全系数低、管理能力差的问题；其次应该通过民营企业资本来建设社区银行，通过民营资本的介入，无疑为社区银行增添了新的活力，其优势在于能够得到政府的支持同时还卸下了之前的历史包袱，让产权保护的情况更加深入人心，更有助于防止风险问题的发生；最后应积极引导民间众多的非正规金融机构进行重组，让他们积极发展成为社区银行，以解决这些机构积攒多年的问题，加入到有序、合理的组织中来。
（二）就社区银行的经营原则而言
社区银行想要有可持续的发展，必须要本着定位准确、稳步发展、突出特色、强化合作等特点，社区银行应该结合自身实力，准确的做出市场定位，因为一旦盲目做大，就会增加贷款的风险，导致资源配置出现问题。还应在集体的大浪潮中走出来，结合自身所处的位置发挥自身的长处，走一条特异化道路，同时应该有选择性的进行合作，通过合作可以加快产业链的融入，对于国际化经营的推动有积极意义。
（三）就社区银行的监管体系而言
关键词：集体消费;社区治理;城市基层社区;基层政府;社会治理
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）04-0097-006
一、中国城市基层社区的“集体消费”问题
中国正在经历着人类历史上最大规模的城镇化。大量人口涌入城市，给中国城市基层社区治理带来了极大的挑战。笔者认为，目前社区治理中的很多问题和矛盾都与“集体消费”问题有关。在基层社区治理中，基本公共服务如医疗、教育、环境卫生、社区安全、交通基础设施、环境景观建设，以及住房、车辆管理等，都不是居民或消费者个人可以单独实现的，而是必须与其他居民或消费者一起作为整体而共同实现的。
1. 什么是集体消费
“集体消费”概念最初是由著名社会学家卡斯泰尔（Castells，1976：75）提出的。他认为，集体消费是一种特殊类型的消费，其性质与过程只能由集体组织和管理来完成，而无法通过个体交易单独实现。卡斯泰尔的这一概念主要针对的是在欧美国家与公共福利有关的一些消费，诸如教育、医疗、公共住房、基础设施等等。但是，由于中国在政府角色、制度体系、居民生活方式等方面与欧美国家存在较大差异，因此中国城市的集体消费问题具有特殊性。首先，国家性质决定了我国所有制形式主要是公有或共有形式，所有制形式决定了中国城市的集体消费比例会大大高于欧美国家。其次，我国属于人口超巨型社会，巨型或超巨型城市比比皆是，城市或城镇的高层楼房高密度居住方式极为普遍，这就决定了我国城市、城镇居民社区生活中集体消费的特征更为突出。第三，我国社会是一种政府主导型社会，大量集体消费由政府财政支出完成。
2. 社区生活中的集体消费
中国的集体消费问题涵盖诸多方面，社区生活是人们生活不可或缺的部分。一般而言，人们主要在三种空间中生活，即就业空间、社会交往空间和居住空间，其中与居住空间相联系的就是社区生活。而社区生活中，集体消费占据十分重要的位置，几乎涉及社区生活的方方面面。例如，社区中的住房问题，与之相关联的不仅仅是房子本身的购买或投资，还有房屋的维修、基础设施建设、基本公共服务的提供等。
社区集体消费的最大特点在于，人们的居住选择与社区集体消费紧密连在一起，而且一旦居住选择确定后，社区集体消费往往具有无法规避的特性。在社区中，不同群体围绕着集体消费问题很可能产生矛盾或冲突，如果集体消费问题解决不好，常常会将矛盾或冲突诉诸政府。社区治理中的集体消费问题不仅涉及居民与居民的、居民与市场之间的矛盾，也会牵连到居民与政府之间的矛盾。那么，中国城市基层社区的集体消费究竟出现了怎样的问题？政府在这一问题上应该扮演什么样的角色呢？为了研究这些问题，我们将中国城市基层社区进行了分类研究。目前，城市社区类型繁多，本文探讨三类主要社区：
第一，单位制解体之后的老旧社区――本文称之为后单位制社区，其主要特点是居民收入低，缺乏物业管理或者物业管理不到位，社区基本公共服务或建设相对较差。第二，新建商品房社区，是目前中国最为主要的居住类型，许多居民通过购买商品房进入社区，并重新构造社区关系。这类社区的市场化程度高，大都由物业公司管理，在物业费的价格、缴纳、公共服务提供、小区基础设施建设等集体消费方面，常常存在着不少的矛盾和隐患。第三，聚集大量外来人口的城中村社区，这类社区的主要问题是由人口城镇化和城乡二元结构导致的人口流动性高、职业结构相对多元，难以组织和管理集体消费，社区中的矛盾或者冲突比较明显。
二、 三种不同类型社区中的集体消费问题
1. 后单位制社区的集体消费问题
新世纪以来，房屋和小区的管理责任推向了房屋所有者，这就逐渐形成了单位制解体之后的居住小区或社区。然而，在改制过程中，最初的相关政策制定者并没有很好地考虑到集体消费的组织和管理问题。无数脱嵌于体制的个体，既没有能力通过市场机制来解决物业服务或小区管理，也无法自发组织起来实现集体组织与管理。最终，这些原因导致这类社区开始走向衰败。
后单位制社区的集体消费问题十分突出。一方面，因为这些社区聚集着大量中、低收入者，他们习惯了国家的“包干”管理方式或者由于收入低，不缴纳或拒绝缴纳物业服务费的占据相当高的比例。另一方面，难以收取的或低廉的物业费，导致物业公司无法提供适当的社区服务和集体消费品，难以胜任老旧小区的物业组织管理工作。这两方面的原因构成了恶性循环，最终导致社区环境破败、基础设施老化、社区矛盾被积聚，冲突不断。
2. 新建商品房社区的集体消费问题
从发展趋势上看，新建商品房社区是今后中国人获得住房或者社区公共服务的最主要方式。房改以后，中国人要获得住房需要从市场上购买，人们一旦完成这个交易，就会直接进入集体消费过程之中。目前，新建的商品房社区，主要是由物业公司来负责组织和管理基本的物业服务，包括环境卫生、小区保安、房屋维修、基本设施、供热供水等。总体上看，与其他居住形式相比，这一类社区的集体消费相对较为规范。但是，在这些社区中，仍然存在着一定的问题和隐患。
首先，市场机制在处理这种具有部分公共物品性质的社区服务中具有先天的不足。市场为个体消费提供了充分的选择空间，但是，市场在处理集体消费时遇到了难题。物业公司提供的产品或服务很多需要社区的居民作为一个整体来实现集体消费。物业服务常常难以有效地通过量化标准来衡量，而且物业公司与居民个体之间存在着严重的信息不对称，同时这些产品或服务的消费不是立刻购买就能够瞬间完成的，即个体不能够独自完成消费，产品和服务不具有可选择性。其次，在新建的商品房社区，随着时间的推移，房屋会逐渐老化，很多物业管理、基本的公共服务的问题将会暴露出来，但是化解各种纠纷的机制并没有真正的建立起来。大量的业主“维权”事件表明，现有的管理模式难以有效化解纠纷。第三，社区自治能力不强，居民之间难以组织协调，同时新建商品房小区中的业主委员会常常不能担负起消费的功能，最终社区服务和管理跟不上，导致一些社区走向衰败。
3. 城中村社区的集体消费问题
对城中村而言，改革前是、生产队，改革后则由村委会来组织管理村务，其中不少村庄还实现了部分“农转居”，建立了社区居委会，从而形成了农村与城市两套管理体制并存的局面。在时期，农村的生产和消费由乡公社和村大队来组织管理，并不存在集体消费问题。但是，随着城市化进程的推进，市场化改革的深入，这些城郊农村逐渐变成了“城中村”，兼具城乡二元特征。“城中村”往往在社区的实际事务管理上存在责任不明确等问题，社区的集体消费组织和管理出现了一定程度的真空状态。
随着城市不断更新和扩张，大量外来人口的涌入使得城中村社区的集体消费问题更加复杂。大量外来人口的涌入带来了土地租金收益的提高，增加了村委集体经济组织和村民们的经济收益。但是，土地租金收益的分配机制不具有包容性，增加的收益也没有用来改善社区居住环境，这些城中村在基础设施建设、维修以及公共服务的提供等方面长期处在一种匮乏状态。巨额的土地增值收入并没有通过有效的机制被分配使用在社区集体消费事务之上，导致城中村社区在享受城市增长带来的高收益之时，却在社区居住环境和社区建设等诸多方面走向了衰败。
三、后单位制社区：市场失灵
作为本文案例的A社区是一个后单位制社区，这里居住着3275户居民，一共有35栋楼房，2栋高层住宅，3栋条件简陋修建于上世纪80年代的简易楼。该社区房屋的产权比较复杂，大约有超过半数的房屋在房改后卖给职工;但也有相当比例住房，当年职工拒绝购买，因而还是具有当年“分房”性质的永久租住房;还有一些房屋产权单位至今也搞不清楚。社区居民有1万余人，外来人口有4000余人。A社区的平均收入较低，有一家国有的物业公司负责运营社区物业，由于原工厂单位连年亏损，本应由房屋所有者和原单位提供的物业费常常不到位，该社区没有建立业主委员会。
1. 社区管理资金缺口较大
A社区的物业费用筹集比较复杂，一部分是由居委会组织筹集的，主要是通过各种途径设法从原单位争取，从社区内原单位的一些可以用来出租的房屋获得资金，有极少数业主交一些。由于物业费明显不足，实际的服务很差，调研中，居民大多反映没有感到有什么物业服务。A社区的居委会主任讲：
我们社区的环境卫生一开始比较差，不如改制之前了。以前有单位管，后来改制了，理论上单位和我们关系也就不大了。但是，每年大约百万的“物业费”还是由原单位从一些房屋租金中划拨。这也是我们争取的，毕竟很多老人还在。
A社区物业费构成极其复杂，这在后单位制社区中比较普遍。按道理，房屋体制改革，房屋卖给职工后，职工就是产权人，产权人应该交付物业管理费。但是，上文已述，A社区还有少半数职工当年拒绝购买住房，所以，迄今还是具有分配房屋性质的承租户。承租户的物业费应由原单位来交，而更复杂的是，当年有很多职工是“买断”下岗的，原单位认为这些“买断”的职工得到了一笔买断费，他们与原单位没有关系，所以，不愿负担数目不小的“买断”职工的物业费。在互相攀比的局面下，造成了居民普遍不交物业费的现象。
另一个比较重要的原因是，这些老旧社区的居民平均收入较低，往往对社区物业费的征收采取抵制态度，以社区环境卫生管理为例，一位居委会工作人员表示：
每月3元的垃圾费都难以收齐，就不要说房屋维修了。有的居民竟然提出，必须把楼道内的卫生清扫也处理了，否则不同意交垃圾费。但是，也有很多居民说，小区内很多房子还是原来厂子里在管，不应该交这笔钱。
如果说物业费难以征收是表面原因的话，那么深层次的原因还在于这一类社区长期由国家、企业负责社区事务的管理，社会惯性导致居民们抵制市场机制的建立。
2. 社会惯性导致市场机制失灵
A社区居住者大多有过在国有企业经历，仅党员群体就有809人。大多居民曾经在同一个企业工作过，社区居委会也是由原来的3个家委会合并形成的。由于居委会无法提供基本的公共服务，政府资金不到位，加之改制下岗所造成的巨大心理落差，使得居民对这一社区的管理抱有极大的不满，但同时又将社区提升改造的希望寄托于政府。在这一类后单位制的老旧社区中，人们的生活水平普遍偏低，而且居民们由于长期的单位制居住经验，对社区集体消费市场是抵制的。
3. 集体消费组织和管理缺乏责任主体
一位居民的看法具有相当的代表性：
这笔钱到底是居委会负责收，还是厂子负责收，谁也说不出个章程，大家自己组织又不可能，你看看垃圾费怎么收？那些简易楼，就更没人管了，连里面住的是什么人都不清楚了。以前厂子管，现在没人管，也管不了。
由于历史上采取单位制管理模式，后单位制社区难以适应新的市场机制，市场失灵现象十分突出。这一类社区，由于难以征收物业费，导致物业公司退出或者无法提供充足公共物品，社区环境出现了整体性的衰败。加之大多数社区居住者长期习惯于政府、企业包办一切的居住方式，社会惯性导致市场机制难以被居住者接受。
国企改制以及城市景观的巨大变迁，造成了后单位制社区居民相对剥夺感较强，这进一步增加了这类社区在消费和进行社区事务管理方面的难度。而且，由于缺乏明确的组织管理集体消费的责任主体，这类社区往往处于管理失控状态。
四、新建商品房社区：市场机制尚不健全
本文调研的特大城市某街道B社区，是一个新建中高档商品房社区。现在已经开发建成了3期，共有2997户，5000多人在这里居住。在册流动人口约1200多人。居民大多是专业技术人员、政府官员、企业高管等高收入群体，具有较高消费能力。社区组织体系齐全，有物业公司、居委会、党支部、服务站，也成立了业主委员会。社区物业服务基本到位，管理比较规范，居委会、党支部、服务站也多次获得荣誉，社区内环境整洁干净。但是，在这样比较高档社区中，仍潜伏着集体消费中的不少问题。
1. 交易地位不对等引发集体消费矛盾
所谓交易地位不对等，是指作为个体的业主与作为组织的物业公司之间在市场交易中处于不对等的地位。
首先，双方交易过程中的定价机制是不对等的。一个物业公司的工作人员说：“物业费定价本身是难以衡量的，如何定价，物业公司与业主之间是不对等的，或者说是物业公司比较主动。”
其次，个人往往缺乏消费能力，难以与作为组织的物业公司抗衡。同时，业主委员会并没有发挥其应有的对等谈判或者交易、监督的职能，这也导致大量的社区业主的利益被损害或被忽视。在B社区，一位小区业主谈到了他为什么拒交物业费：
我之所以拒绝缴纳物业费，主要是由于我想看他们（物业公司）的年度预算和决策报表，但是他们以种种原因推脱不给。
由于物业管理的相对特殊性和专业性，普通居民难以衡量或评估物业服务的优劣或相关公共物品的品质，而且无法强制性地要求物业公司提供财务状况报表。业主委员会刚开始建立时一度热情很高，但持续时间不长，后来几乎是名存实亡，所以不可能代表业主利益去争取合法权益。由于物业管理服务本身是一种集体消费过程，而且交易双方存在着严重地位不对等、信息不对称，因此往往导致业主利益被损害，甚至出现维权纠纷。
2. 社区的房屋专项维修基金是笔糊涂账
随着房屋老旧，各种维修费用加大，社区基本服务和管理的矛盾逐渐显露出来。但是，用于住房维修的专项维修资金在管理和使用方面存在着严重问题。
建立住房专项维修资金制度，始于1998年。2004年开始，办理房屋产权证时必须缴纳住房专项维修资金。2007年，修订后的《住宅专项维修资金管理办法》规定，公共维修基金专门用于小区公共设施的维修，归全体业主共有。但是，在实际调查中，我们发现这一资金往往也是一笔糊涂账。在B社区，这一资金的使用明细并没有向居民告知，居民也很少过问和关心这一笔资金的使用明细。在这种情况下，一些社区中甚至出现了业主委员会与物业公司串通挪用专项资金的事情。一位社区居民讲述了他所了解到的情况：
某物业公司以小区设施需要维修的名义，通过发放问卷的形式让每个居民表态，由于居民缺乏相关知识，缺乏关心小区事务的主动精神，往往也就简单地签字同意，最后这笔钱实际上是从居民缴纳的房屋专项维修资金中支出。物业公司正是利用了这一点，才能够轻易地从相关管理机构中套取这笔钱。
3. 集体消费缺乏有效的管理、监督机制
由于缺乏明确有效的管理机制，物业公司与居民之间矛盾的解决难以得到规范化的制度保障，或者监督成本太高而造成物业服务管理监督的缺失。在B社区，如果居民平时遇到问题，一般是居委会召集物业公司、业主委员会来协商解决。但是，多龙治水模式往往导致管理效率降低。居委会提出来“1+X模式”，即以社区居委会为核心，把其他社区管理机构包括物业公司、业主委员会、社区警务站等组织起来。一位长期工作在这个社区的居委会工作人员说：
一开始社区的业主委员会并不认可我们居委会，但是随着工作的开展，慢慢大家觉得居委会还是很重要的，在实际的工作中，居委会变成了物业公司、业委会之间的剂。例如，如果施工扰民的话，有居民提出意见，一般也都是居委会组织三方会议来协商。
在实际运作中，在涉及社区集体消费的核心利益分配问题时，居委会的地位往往得不到法律上的保障。在实际运行中，业主委员会一般难以起到监督的作用。同时，由于大量基本社区公共品由物业公司提供，居委会往往也处于边缘化地位，其所应发挥的监督或者管理的作用也受到了较大限制。再加上该居委会成员没有一位是该社区居民，所以，居委会也难以真正代表居民利益。
五、城中村社区：市场和政府的真空地带
作为本文案例的C社区，是典型的城中村社区。C社区在籍1056户，常驻人口为5362人。到2013年底，居委会登记暂住的流动人口有17229人，实际流动人口应大大高于登记人口。在城市化之前，作为农村社区，这一类社区没有如此明显的集体消费问题，因为大量社区事务的组织管理由乡（公社）和村（大队）负责。但是，在城市化过程中，农村体制向城市体制转变，市场机制进入这些农村社区，带来了集体消费的新问题。
1.大量外来人口被排斥在分配体制之外
C社区是一个典型的人口“倒挂村”。2008年，其他很多郊区农村被拆迁改造，大量外来务工人员涌入了C社区。这里的房租在特大城市中相对低廉，大约在600～1000元/月左右。社区中以外来的中青年群体为主，22―35岁的群体占流动人口总数的50%，22―50岁占总数的90%。
大量外来人口不愿离开特大城市，又无法融入当地社区，很多居民尽管在这里居住了五六年，但是仍然被视为外来群体，自然也难以被整合进社区事务的管理机制中。组织具有不同身份的居民进行集体消费，首先面对的就是体制。
这类社区的治理存在着诸多问题，不仅集体消费难以组织，而且存在着大量社会矛盾。更何况，由于户籍制度的存在，大量外来人口被排斥在以上两种体制之外，导致这类社区出现了三元社会结构（李强，2012）。这两种体制经常出现不协调的现象，导致社区的集体消费问题越来越难以解决。
2.“公地悲剧”：大量社会矛盾积聚
很多居委会工作人员认为，大量的外来人口增加了管理的难度，而且“一地两府”也导致基本公共服务无人“买单”，最后只能由上级政府出面协调解决。C社区的公共治理问题的实质，其实就是奥斯特罗姆（E. Ostrom）所讲的“公地悲剧”。
大城市周边土地资源稀缺，原来的C村委员会并没有在“农转居”过程中消失，而是保留并重新组织。依托土地增值的利益，C村村委会及其村经济组织获得了巨大收益。但另一方面，C社区居委会却负责管理转居后的“居民”，由于缺乏相应的激励机制，居委会难以提供公共物品。
从社区居住者的角度来看，由于社区结构的碎片化，外来流动人口、本地户籍居民、外来常驻人口等，也仅仅是从C社区中获得居住和生活方面的收益，没有人负责和“照顾”这块公地。
公地悲剧的后果是令人震惊的。由于缺乏交通管理、停车设施和空地，社区中的主要道路，经常被各种车辆“挤占”。同时由于大量外来人口的涌入，这一社区的人口密度大幅度升高，也带来了各种“公用设施”不足的问题。尽管村里成立了4家物业管理公司，负责管理部分村集体改建的租赁房屋的日常管理，但这远远不能解决居住在这里的3万多人最为基本的公共服务需求问题。
3.社区碎片化导致集体消费难以组织
城中村社区和后单位制社区在集体消费困境方面具有某些共性。例如，这些社区在改制或城市化过程中，往往在社区的利益结构、空间结构和组织结构上处于一种碎片化的状态（李强、葛天任，2013）。这种碎片化社区往往导致集体消费难以组织管理。例如，在C社区，楼房住区、平房住区、商业用房混杂在一起，而且社区内部不同的居住小区差异很大，既有仍属于单位制社区的某大学教工宿舍区，又有单位解体之后划归C社区居委会管理的小区。社区内部的不同片区之间，缺乏联系，不同片区的居住者的要求差异很大。即便从这些“片区”的层面来消费，也存在着内部居住者在利益、身份方面的巨大差异。因此，在提供公共物品、征收适当的管理费用方面，社区居民存在着较大争议。
六、消费：基层政府和
基层社区组织的核心责任
一般而言，政府干预的方式有三种，一种是全面管控，一种是全面放开，还有一种是采取中间路线。完全的政府管制，或者由国家统筹一切的思路和模式，被中国改革前计划经济的实践证明是不成功的。这在一定程度上是因为企业或者政府无法负担巨大的维护成本，难以提供更具个性化的优质服务。但是，完全的市场化也将导致巨大的问题。迄今为止，至少在微观层面，世界各国采取的方式大多是中间路线，鼓励社区自治组织参与社区治理，只是侧重有所不同。例如，在美国社区中，就有类似中国“业委会”的多种形式的“公寓协会”、“业主联合会”、“合作业主协会”，这些组织在一定程度上补充了政府管理的功能（吴晓林，2014）。因此，一方面，基层政府应该担负起组织和管理集体消费的责任;另一方面，在不同社区中，基层政府应该采取不同的组织方式和管理规则。
首先，在新建商品房社区，应该加强居委会的监督职能，规范各项经费的使用。由于并没有建立一整套正式的管理体系或者管理制度，多元治理主体或者多中心治理的结构往往带来的是一种较为消极的协调式治理，很多情况是事后的应对，而并非从根本上建立了居民、业主委员会与物业公司之间矛盾的调解机制。强化基层政府和社区居委会的管理和监督职责，也就是强调政府的“扶持之手”和“看不见的手”（施莱弗等，2004）。
其次，对于大量的后单位制社区来说，基层政府和社区组织，应该担负起消费的职责，建立统一的规范和原则，进行统筹管理。一方面，政府应担负起统筹管理的职责，另一方面也应该扩大有序的社区参与，让政府与民众之间形成正向的良性互动。
最后，对于大量的城中村社区，各种社会矛盾是叠加在一起的，而最为核心和基础的，本质上也是如何组织和管理集体消费问题。长远考虑，这一类社区中，需要建立一个政府主导，各个群体广泛参与的社区集体消费组织、管理和监督机制。从近期来看，应该从城中村社区巨额的土地增值收益中分配相应的资金完善基本公共品的提供，并逐步建立更加具有包容性的社会治理体制，把流动人口集体消费的组织管理纳入到政府管理的职责之中。
参考文献：
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【关键词】农村土地;股份制改革
土地,是人类生存的基础。土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度集合,它既是一种经济制度,也是一项法权制度。土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾,人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。随着工业化、城市化以及新农村建设的快速推进,农民土地问题重新凸显,各种纠纷、摩擦甚至冲突纷纷至来,农村土地问题再次成为社会关注的焦点。农村土地制度,这一维系农民利益和农村经济繁荣的根本制度切实需要创新和变革。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有,农民依法拥有土地承包经营权和使用权。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展,但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入,开始制约农村经济的进一步发展。因此,实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看,实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。
1目前农村土地制度面临的问题
目前,我国实行的是,而是在特定历史条件下为解放农村劳动生产力而自发实行的变革,是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权,但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此,这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题,如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。
1.1农村土地产权不清晰。
现行农村土地实行集体所有制,而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,正是由于集体的界定层次不同,导致了农村土地的所有权的缺失。农民只拥有土地的使用权,而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限,容易造成农民经营土地行为的短期性,抑制了农民投资和经营的安全感与积极性,不利于农业生产的持续发展,影响农民收入的长期增长。
1.2农村土地制度不完善,土地市场化不充分。
完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。然而,由于我国与土地的相关法律还没有完全成型,造成了集体土地管理相当薄弱,存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。
1.3土地的社会保障功能过强。
我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的60%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农民只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
1.4农村土地与城市土地权利不平等。
依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权,而农村集体农地必须经过政府征用,变成国有土地,才可以产生出建设使用权。在征地中,政府扮演三重角色:一是征地补偿标准的制定者:二是交易当事者;三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内,农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额,被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式,让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上,不利于农民人口流动,还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。
2推进我国农村土地制度改革,积极实行土地股份制
土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破,必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容:一是要明确主体,真正让农民成为土地的主人;二是要明晰产权,要界定集体与农民的土地产权关系,真正让农民把土地当作自己的财产;三是要完善市场,尽快建立城乡统一的土地市场体系;四是要健全法制,加快土地制度法制化进程,建立起中国特色农地产权法律制度。
农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物,尽管各地的做法不同,但主要有三种形式:(1)将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化,明确每个社员的股份,经营收益按股分红。它的主要特点是,在村集体经营性资产折股量化的基础上,将农户承包的土地也折股量化,设置土地承包经营权股。(2)将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是,将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股,组建新的股份合作组织,对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。(3)农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下,把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权,让农民拥有土地资产的股权,集体经济组织掌握土地经营权,土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权,均等分给农民,这样,农民成了土地的所有者;集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排,使土地的社会保障(福利)功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营,适应了农村市场经济的发展要求,也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度,具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此,以股份制改造后的“集体”,不是对土地集体所有制的否定,而是“集体”的新生,是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制,显著不同于迄今为止的土地集体所有制,因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现,集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制,实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离,在“新生”的集体土地之上,我们完全可以以效率为原则,创设物权性质的农地使用权,这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
3促进农村土地产权股份制改革的对策
在中国农村建立现代土地制度,必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程,我们还要坚持循序渐进的原则,尊重民心民意,尊重群众的创造,不断深化配套完善农村。
3.1慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题,这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围,在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权,以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题,新增的人口如果没有承包到土地的情况下,可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活;而在并不解除农户的土地承包合同的基础上,去世的农村人口不再参加土地股权的分配,从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
3.2明晰土地产权关系,明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据,将“集体”界定为乡(镇)、村和村民小组三级,保证集体享有土地的所有权,明确集体的法律地位,保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权,并在集体与农民之间建立新的契约关系——土地承包关系,所有权与经营权相分离,进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式,将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系,并通过合同的形式明确权责,得到法律的保护。通过合同关系,将农村集体与农民的关系定格为市场的关系,以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
3.3保护农村耕地,限制农业用地的用途,保证农业的持续、稳定、健康发展。股权化以后的农村农业用地原则上应以农业生产、开发为主。农地转为非农用地的,必须由国务院统一规划、批准,以确保农村土地的合理、合法用途。国家应不断完善土地政策,通过修改《土地法》和《土地承包法》等,对非法征地、低价征地、无偿圈地、以公共利益征地后又改变土地用途或卖给开发商、肆意违反法律等行为进行严厉打击,禁止城市房地产开发商进入农村圈地,建立对地方各级政府的监督体制,确保地方政府严格、有效执行国家的措施,杜绝基层机构腐败现象的滋生。
3.4促使土地产权的价格化,建立现有农业土地产权的价格市场,引入土地价格的评估机制,通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础,无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位,符合土地市场发展的趋势。因此,实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化,通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转,决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
关键词：新农村建设 农民 生活质量
中图分类号：F303 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）04-079-03
我国经济社会发展长期以来采取二元结构模式，这是一种以牺牲农民利益为代价的模式，农民处于明显的弱势地位，不仅缺乏积极性和主动性，而且难以有效发挥其能动性和创造性。农民是新农村建设的主体，农民作为主体参与新农村建设决不仅仅是参加劳动或出席仪式，而是包括决策及选择过程的介入、贡献和努力、承诺和能力、对资源的利用和控制、能力建设、自我组织及自立、利益分享等方面的内容。因此，在建设社会主义新农村过程中，全面提高农民的生活质量对解决“三农”问题具有很重要的意义。
一、目前农民生活质量的主要表现
（一）农业的脆弱性
1.农民拥有土地规模相对教小。据有关资料统计，我国平均农户的土地面积为0.5公顷左右，不足日本的1/4、欧盟的1/40、美国1/400。由于人多地少的现实原因，农民无法获取规模经济；从科技对农业的贡献来看，因农民的总体科技素质低下，使得我国农业的脆弱性日渐明显。
2.农业相关产业相对落后。由于历史和现实原因，我国农业发展相对滞后，对其他产业的依存度低，所以造成农业相关的产业发展也相对落后。尤其是我国的农资生产和农产品加工等部门发展与国外仍存在较大差距。
3.农业的现代化水平低。现代农业是建立在多门学科基础之上的知识密集型产业，目前美国、德国等发达国家已建立起了现代化农业，而我国尚处于现代农业初级阶段，属于典型的有发展前景的幼稚产业。
（二）农民在市场中竞争力不强
1.市场主体意识差。我国农业采取以一家一户为基本生产单位的分散经营模式，其主要特点仍然是自给自足。绝大部分农民还没有真正成为市场主体，只是农产品的生产供给者，而不参与到农产品的加工、销售环节，农产品的增值空间太小，农业整体收入水平低。同时在分散条件下，农民不能有效规避农业市场风险，无法独自承担由市场风险带来的经济责任。因此作为农业生产者不会成为合格的市场主体。
2.农业风险巨大。我国农业受天气等自然条件影响较大，同时农产品具有生产周期长、易腐蚀、难储存等特性，使得农产品市场风险进一步加大。由于农产品主要在于满足人们的饮食需要，使得农产品的收入弹性和价格弹性都比较低，一是容易导致农产品价格波动较大；二是导致农业收益在国民经济中的比重低于其他产业。
3.市场信息不对称。由于科学技术在农业中普及滞后，农民获取信息的渠道有限，据有关资料统计，互联网上的农业数据库信息资源数量少、容量不高，实际能够利用的信息量不足10%。另外农产品信息市场发育不成熟，信息被扭曲甚至失真的现象经常发生，从而造成农业生产及农产品销售等方面具有很大局限性和盲目性，市场上坑农害农的事件时有发生，严重损害了广大农民群众的利益。
4.专业合作化程度较低。目前，尽管我国农业专业化组织有了快速发展，并且在某些领域具有相当大的规模，但许多情况下，这些专业化组织与农户之间仍是简单的买卖关系，双方合作很不稳定，不能共担市场风险。同时农民缺乏谈判和讨价还价技巧和经验，因此弱势农民处于被动的、受支配的地位，尤其对农产品增值利润方面，农民缺少发言权。农业专业化组织作为市场主体，片面追求利润最大化，如果在农产品旺销时，尽量压低收购价；如果在农产品滞销时，当遭受了经济损失时，那他们就会把大部分市场风险转嫁到农民身上，减少他们自己的损失。这不仅使农民收入提高有限，而且伤害了农民利益。
（三）农民失地维权难
主要表现在三方面：一是土地使用权被剥夺。城市不断扩大规模和城乡一体化水平的提升，农民的耕地面积在不断减少。据有关部门统计，近些年，全国每年建设用地有近20万hm2，每年近300万的农民失去土地。二是农民就业困难。目前情况看，农民失去赖以生存土地后，由于文化素质偏低，缺乏生产和生活技能，多数农民只有靠外出打工维持生活，在城市失业人员大量存在的前提下，农民工就业还是比较困难，因此农民丧失土地意味着其丧失就业。三是基本生活难以保障。随着企业用工制度的市场化，政府对失地农民的就业安置调控难度更大，然而失地农民的生活仅靠政府救济远远不行，只有开辟新的就业渠道，失地农民得到相应的就业安置，农民的基本生活才能得到有效保障。
（四）农村社会保障机制不完善
目前我国除少数经济发达地区靠村民自筹资金实施福利式的社会保障外，大部分地区的农村社会保障严重缺失。社会养老保险开始于20世纪90年代初，在经历了试点、全面推广后，现已总体覆盖了绝大多数农村地区，由于起步晚且保额低，远远不能满足农民的实际需求。农村的最低生活保障制度在全国各地发展参差不齐，其中北京、浙江、广东等经济发达的省份已经全面实行，其他省份还没有完全铺开。与城镇居民的社会保险制度对比，我国农村的养老保险、失业保障、医疗保险和大病医疗统筹等远未达到所预期的社会保障功能。目前，我国正在实行的农村新型合作医疗制度面临着筹资水平低、层次低、范围小、覆盖面窄、保障能力低等诸多难题。因此，农村社会保障制度总体上还难以摆脱社会化程度低和保障功能差等弊端。
二、目前农民生活质量问题的根源
（一）二元户籍制度
我国自建国以来一直以农业和非农业户口为标准把公民分成农村居民和城镇居民，农民最关键的标志是拥有农业户口。在二元户籍制度下，农村居民和城镇居民在教育、卫生医疗及社会保障方面存在很大差别，在某种程度上限制了农民的自由迁徙，大量农村剩余劳动力就业转移困难重重。另外从劳动法规定上看，在中国境内的国家机关、事业组织、社会团体、企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者适用劳动法，而把农业排除在外。
（二）农业市场发育不完善
主要表现三个方面：一是农业市场监管不力及农产品信息的滞后与失真使农民利益屡受侵害，假种子、假农药及假化肥事件时常发生，农民经济损失惨重。二是农村合作组织发展缓慢，并且许多组织并不能有效维护多数农民利益，使得农民在与龙头企业的交易谈判中处于弱势地位。三是地方保护主义严重，经常出现地区分割、条块分割现象，给农副产品的流通带来很大困难。
（三）农村土地征用补偿制度缺失
依据现行的《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”。假设最高亩产值按2000元计算，按最高10倍补偿，失地农民最多也只能拿到20000元补偿费，这笔收入不抵多数农户一年支出（生活、子女教育、人情世故往来及医疗等）。由于土地产值和种植结构的不同、地区差异和土地增值的不同，难以满足农民的合理要求。所以政府在征用土地时，经常发生农民阻拦与上访事件。另外政府在征地后时常改变用途，关于公益性用地和经营性用地划定不清，局部地区出现滥征乱占耕地现象，严重侵害农民的合法利益。
（四）农村社保制度存在许多不足
中国农村长期以来实行一家一户的养老保障模式，但随着国家计划生育政策普遍深入人心、土地面积的不断减少和各种生态保护政策的实施，农业在三个产业中的比重在逐年下降，土地的保障功能逐渐被弱化，有许多农村剩余劳动力转移到非农产业，农村的养老模式受到严重挑战。目前尽管实行新型农村养老保险体制，但农民基本生产和生活条件脆弱，缺乏安全保障，不仅处于传统的社会生活风险之中，而且应临新的难题。农村养老保险制度不仅需要量的扩大，增加社会覆盖面和养老金数额，而且也需要质的提高，完善社会保障体系服务水平。逐步与城镇医疗、养老等社保制度接轨，切实解决农民这一庞大群体的后顾之忧。
三、提高农民生活质量的对策
（一）改革现有的户籍制度
从我国国情和农村未来发展趋势出发，重新定位现有的户籍制度，取消农业户口与非农户口，让户籍只具有证明公民身份和提供人口数据等职能。按照城乡一体化、逐步推进的原则改革现行的户籍制度。同时，对进城务工农民在享受城市政策上视同城镇居民待遇，使农民能够体会到城市主人的感觉。通过户籍制度的改革和创新，有利于实现农村人口向非农转移与居住地变迁。
（二）完善农业保护制度
主要从两方面入手：一是提高财政支农业的力度，创新财政支农机制，不断加大财政支农资金的投入；调整财政支农的结构，加大农业科技创新及推广、农业科研及农业生产基础设施建设等领域的资金投入比例，提高科技对农业的贡献率和农业高级要素禀赋的程度。二是深化粮食流通和农村金融等体制的改革和创新，充分利用世贸规则加强农业保护，提高对农业基础性地位的认识，并为农业的健康发展提供制度保障和有力技术支撑。
（三）构建有序的农业市场体系
1.完善农业市场相关的法律制度。一是确保农民合同订立、合同履行、场地使用、领取证照及获得信贷资金等方面与其他市场主体的平等地位，有权成为政府采购供应商，有权享受税收优惠政策，有权与其他市场主体均平等地参与竞争。二是完善农资市场及农产品质量监管方面的法律制度，一方面为减少乃至杜绝坑农害农等不良现象的发生，同时确保农产品的质量安全，维护农业健康有序生产。
2.广泛建立农民专业合作经济组织、农业协会。通过建立农业合作组织，将分散的农民组成一个有力的组织，解决小生产与大市场的矛盾，增强弱势群体的力量，分散农业市场风险，提高农民抗风险的能力。
3.培育农产品深加工中的龙头企业。一是严格市场准入，对从事农产品加工、销售的企业要严格审查其资质、资信等情况，保证企业良性运作。二是加强过程监管，质检、工商、税务等部门强化对龙头企业的过程管理，确保企业合法经营。三是提高政府对龙头企业的服务水平，为企业创造良好的外部经营环境。
（四）改革农村土地补偿制度
1.修订相关法律制度。严格规范征用农村土地的用途、范围、分类补偿标准、法定程序以及承担的法律责任；明确规定农村土地征用主体与被征地农民享有的权利及应承担的义务。明确界定经营用地和公益用地，限制经营用的范围，优先确保公共设施建设和公用事业上用地。尤其是加大对农民直接补偿标准，确保失地农民的基本生活得到可靠保障。
2.建立合理的利益分配机制。一是创新和执行听证会制度，形成农民、集体、征地单位及政府共同参与机制，特别要加大农民的参与比例，使被征地农民享有更多的知情权和参与权。二是分类建立土地补偿机制，没有明确承包主体的土地补偿费归集体所有，由集体全体农民协商使用；已明确承包主体的土地补偿费全部归承包主体所有，用于基本生活或就业转移安置，特别是各级政府和村委会不得截留或挪用。三是依据不同地区、不同的土地收益、和市场供求关系来确定被征用土地的价格，有效保障农民的财产权利。
（五）创新农村社保制度
1.创新农村养老保险制度。随着失地农民的不断增多和农民对计划生育政策认识的改变，家庭农村养老问题日益突出，根据目前国情，创新现有的养老保险制度，探索一条适合农村实际养老制度，尤其要发挥政府主导优势，建立以社区养老为主，家庭养老和社会养老相结合的养老模式。
2.创新农村合作医疗制度。尽管全国普遍实行了农村合作医疗，多数农民享受到医疗优惠待遇，但仍然存在许多问题。完善目前的政府、集体和个人资金筹集制度；大力推进县、乡、村三级卫生硬件和软件建设，提高医疗服务水平，满足不同层次的医疗需求；大力加强医疗卫生人员的培养，推进乡村医生医疗技术培训，努力提高医疗技术人员的业务素质。
3.创新农村最低生活保障制度。对目前领低保的人员进行分类，如果是有劳动努力的，要通过创造就业岗位使其脱贫；如果是无劳动能力的，可以参照城市最低生活标准进行补助。通过政府财政负担为主、社会捐助相结合的方式筹集低保资金。按照低标准广覆盖的原则，建立以缺乏劳动能力造成生活困难的家庭、无劳动能力和无生活来源的孤、寡、独人员为对象的农村最低生活保障制度。
4.创新农村社会福利制度。兴建各种农村文化娱乐设施；搞好农村自来水、供电、道路及通信等工程建设。创立公益性岗位，优先安置残疾人等弱势群体就业；积极推动农民实用技术教育。
参考文献：
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一、加强农村法治文化建设已成为当前的紧迫课题
法治文化是法治建设的根本内驱力。当前，在我国加强法治文化建设，不仅具有重大的理论价值，更具有重大的现实意义。
（一）加强农村法治文化建设是建设社会主义法治国家的必然要求。党的十六大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的伟大战略目标。十多年来，我国在法治建设进程中取得了巨大成就。但是，也毋庸讳言，在农村现实生活中仍存在大量与法治社会相悖的现象，侵害农民合法权益的事情还时有发生。究其原因是多方面的，但没有在全社会建立起深入人心的法治文化，则是最深层的、最根本的原因。可以说，离开了法治文化，一个国家的法治建设就成了无源之水、无本之木。我国是一个农业大国，13亿人民有9亿生活在农村，要加快依法治国进程，推进农村基层民主法治，加强农村法治文化建设已成为当务之急。
（二）加强农村法治文化建设是基于扬弃中国传统法律文化的现实需要。
产生于小农经济基础上的中国传统法律文化，从根本上来说是“人治”文化，是与现代法治观念相悖的。中国传统法律文化的主要特点是：重礼轻法，重德轻刑；“人治”高于“法治”；重刑轻民，重义务，轻权利等等。这些传统法律思想直到今天仍然具有强大的影响力，仍然在阻碍着我国法治的现代化进程，特别对农村基层民主法治建设产生着阻碍作用。要消除传统法律文化的不良影响，就必须对中国传统法律文化进行扬弃，并借鉴国外现代法治经验和整个人类文明成果，努力建设有中国特色的农村法治文化。
（三）加强农村法治文化建设是构建社会主义和谐社会的根本要求。
和谐社会，从本质上来说必然是法治社会,离开了法治的保障，和谐社会就不可能实现。农村法治文化作为和谐文化的组成部分，是和谐社会的重要基础和内容。首先，法治文化与和谐社会的目标具有一致性。法律是一种行为规范，其价值和目的就在于裁判世间纠纷、惩罚违法犯罪、维护公平正义。和谐社会追求的也是矛盾、冲突得到有效化解，使社会归于和平与安宁，所以两者在目标上具有根本的一致性。其次，法治文化是和谐社会建设的推动力。法治文化有助于社会民主法治、公平正义的实现，有助于营造诚信友爱的社会氛围，有助于保障充满活力的新农村建设，有助于建立人与自然的和谐关系。
二、当前农村法治文化建设的现状
多年来，农村基层经过持续深入开展普法教育，法治观念逐渐深入人心，运用法律手段解决矛盾纷争，维护自身合法权益，正在成为更多农民的首选，农村的法治水平正在向建设较高层次现代法治文化的方向提升。但当前农村有的地方，受自然经济长期形成的传统观念影响，法治文化的建设还相对滞后，农民的法治观念依然比较淡漠，法律在调整和化解社会矛盾、维护公民合法权益方面还未能充分发挥应有的作用，社会法治化的程度不高，在一定程度上制约了农村经济和社会事业的发展。
当前，阻碍农村民主法治进程、影响现代法治文化建设的因素主要有：
（一）长期人治历史造成了人们畏法息讼的心理和行为习惯。
由于我国传统人治理念的根深蒂固，农村一些地区至今还缺乏现代商品社会所具有的那种民主政治的传统，有一些农民的权利和平等竞争的意识比较淡漠，重传统礼俗而轻法律规范。有的农民受封建社会“法即刑”观念的影响，片面视法为惩罚的工具，视寻求司法诉讼为畏途，每遇纠纷和冲突，往往依凭“乡下事乡下了”的传统，寻求“私了”或纠缠于行政解决的途径，还不习惯也不善于通过法律途径来维护自身的权益；有的基层干部在处理农村大量的复杂事务时，常漠视法律，依然习惯于用传统的办法息事宁人，一味以不扩大事态为目的，丢弃法治原则，法律调整社会关系的必要性和权威性尚未被人们所接受。
（二）落后的社会文化环境对法治文化建设产生消极影响。
农村地区的法治文化形态是整个社会文化形态的一个重要构成，两者息息相关。作为乡村文化活动中心的乡镇所在地，其社会文化环境对法治氛围的影响十分明显。局部农村地区由于经济和社会文化事业发展相对滞后，造成乡村文化生活贫乏苍白。在一些社会文化环境较差的地方，文化设施还较为缺少，文化活动的品味不高，有的地方赌风盛行，迷信成风，不健康的书刊、音像泛滥，并处于无人过问的状态，因而严重地毒害了社会空气，戕害了青少年的心灵，导致有的青少年因此走上违法犯罪的道路。
（三）少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失。
有的农村地区，由于农民传统上对地方行政长官的尊从，使得乡镇区域常常是作为一个相对独立的社会区域而存在的，这就使得乡镇执法主体的行为对区域内法治文化的状态发生重要影响。在一些社会文化欠发达、法治环境较差的地方，有的乡镇干部因自身文化和法律水平的局限，未能依法正确有效地行使行政权力，有的甚至以言代法，以权压法，区域内依然是传统的人治氛围；有的公款吃喝成风，参与赌博成癖；有的受地方势力、家族利益所左右，利用自己手中的权力想方设法谋取私利；甚至有的干部自身违法乱纪，贪污受贿。其负面效应所及，污染了一方的社会空气，致使部分农民对法律的信仰难以养成，对法律正义的期待难有信心。
三、加快农村法治文化建设的对策
在推进社会主义新农村建设，实施城乡一体化的实践中，如何加强农村法治文化建设，以法律手段来规范、引导、保障农业和农村持续稳定协调发展，逐步把农村经济、政治、文化和社会建设纳入法治化轨道，这是一项宏大的社会系统工程，是当前新农村建设中亟待解决的一个重大课题。如何在新农村建设中同步加强农村法治文化建设，笔者认为可把以下几方面作为工作的着力点：
（一）加强农村法治文化宣传，营造依法办事的社会氛围。
“五五”普法规划首次将农民列为普法的重点对象，为此要通过法制宣传教育培育农民的现代法治意识，引导他们尊重法治的理念和价值取向，营造出崇尚法治的社会氛围，使依法办事成为人们思维和行为的自觉，使法律成为维护自身合法权益不可缺少的武器。法制宣传教育所具有的增强公 民法治观念、提高法律素质的功能，在推进法治的过程中正是承担着法治文化建设的重要职能。随着新农村建设的全面启动，在城乡一体化进程的加快，村镇规划的土地征用、基础设施建设的招标投标、城乡流通体系有序构建、农民工权益的切实保障、社会治安的和谐稳定等，都与法律法规息息相关。因此，在开展“法律六进”活动中，要有效地整合社会资源，构建农村“大普法”的格局，结合当地农村的特色和实际，以“关注民生，普法惠农”为主题，开展形式多梓、丰富多彩的农村普法活动，把法律真正交给农民，使农民了解法律，使法律的公平正义原则深入人心，使法律能够在广大农村扎根开花。在普法过程中，首先要满足人的全面自由发展的要求，从“以人为本”的人文精神出发，树立人文的普法理念，从法律对农民的思维、道德、生产和生活方式的影响入手，通过法治文化的传播提高农民的法律文化素质，从而形成一种依法办事、循法而动的行为定势。要以村级“两委会”成员、党员、村民代表为重点，有计划分步骤地进行，注重选择农民身边需要的法律，开展普法互动活动，让农民从被动接受向主动关注转变，把事关农民切实利益的《合同法》、《婚姻法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《农业法》、《村民委员会组织法》等法律法规的宣传摆在突出位置。要利用村级服务中心的农民法制学校、法律图书角、法制宣传栏、新闻媒体、法制文艺等平台，大力宣传传统法律文化中的优秀成分，并使之与现代法治精神相融合，逐步形成具有中国特色的农村法治文化，让农民对普法宣传效果看得见、摸的着、记得住，并从中尝到甜头，得到“实惠”。
（二）完善农村民主制度，构筑安定有序的法治屏障。
要以贯彻实施新修订的《村民委员会组织法》为契机，深化民主法治村（社区）创建，强化村民自治，实现从“人治”向“法治”、“制治”的转变。要切实保障广大农民群众依法享有的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民利，扎实推进村级事务公开和财务公开，让广大农民真正成为农村社会管理的主人，成为民主制度的直接受益者，切实体现“以人为本”，从而不断促进广大农民群众民主意识、法治意识的提高，实现农村社会的稳定与进步。做到“民选干部为人民、民选干部受监督”，同时要求村干部主动带头守法，使村级决策管理和财务活动真正走上规范化、制度化、公开化的轨道，还政于民，对村民负责，受村民监督。
（三）加强道德文化建设，构建和谐农村的精神支撑。
构建和谐法治新农村，推进城乡一体化进程，不仅要从法律制度上维护社会稳定、保障社会的公平正义，还要提供教育和引导，从道德文化上营造谅解宽容的和谐意识，提供和气、和睦、和谐的精神支撑，为法治和谐农村奠定广泛的群众基础和坚实的社会基础，形成社会进步的凝聚力。要建立起以法律为核心的农村新道德体系，推动法律与道德走向统一。要强化《公民道德建设实施纲要》和“八荣八耻”及新农村建设20字方针的宣传教育，同时，还要依靠广大农民群众在农村开展禁毒、禁赌等专项斗争，消除“黄赌毒”等社会丑恶现象，取缔非法宗教活动和封建迷信活动，以净化农村社会环境，促进农村形成学法律、讲道德、树新风的文化氛围。
（四）加强涉农执法力度，打造依法行政的法治环境。
加强对农民的司法保护，依法切实维护农民的人身权利、财产权利。为此要合理设置基层公安派出所、司法所、法庭等机构，降低农民的诉讼成本。要建立高素质的农村司法队伍和涉农执法队伍，保证其独立、公正，依法行使职权。要坚决打击各种坑农、害农的犯罪活动。加强执法力度，严厉打击制售假种子、假化肥、假农药和非法吸收农民存款、集资诈骗、赌博等犯罪活动。要落实村“两委会”干部职务犯罪预防。建立健全村组干部监督制度，推动村务财务公开。要落实农民群众工作，妥善解决农民群众反映的非诉类问题。强化执法监督，完备执法监督机制，严肃纠正和查处各种执法不严、执法违法行为，定期对执法、司法情况进行监督检查，保证法律法规的正确有效实施，树立法律的权威。
中国有上亿农民工。对他们的政策管理、权利保护与援助服务已成为目前政府与学术界高度重视的领域。农民工被认为是农村社区中比较优秀的一群，他们年轻、文化程度较高、具有探索精神等。在此情形下，即使他们在城市的权利得不到保护、没有享受与城市居民相同的待遇，也很少有人将他们与“贫困”二字挂钩。所以，虽然政府扶贫机构已经将劳务（农民工）输出作为重要的反贫困手段之一，并对其进行管理、培训、服务，但只是将其作为一种消减农村贫困（或说输出地贫困）的手段。而学术界在讨论城乡二元结构的同时，将重点放到农民工的“国民待遇”、农民工与城市居民的不平等上，倡导“消除制度屏障”、“将农民工变为城市居民从而加快城市化进程”，却很少将他们放到贫困语境中加以论述。
一、将“农民工”与“贫困”相分离的的历史背景
第一，改革开放以后，我国实行了一系列反贫困政策，但其目标主要指向农村贫困，即“老、少、边、穷”地区的贫困。上世纪90年代中期以后，国企改革使得城市中出现了大量的下岗失业人员，构成了城市中生活困难人群的主体。但农民工群体显然不在这两种贫困所包含的范围之内。
第二，长期以来，我们过多地、不恰当地强调农民工流动的负面效应，如盲目流动、违法犯罪、抢城市人的“饭碗”、影响农业生产等，从而要对他们进行控制、规范、管理。在这种情况下，对他们生活状况的关注很难提到日程上。
第三，学界对贫困的理解多停留在经济层面上，如收入水平（设定贫困线）或在收入之外的物质层面上（住房、消费、公共服务等）。物质意义上的贫困难以理解农民工的贫困状态：如果按500元/月来计算的话，一位农民工一年的总收入为6000元，远远高于农村贫困线625元/年的标准，也不低于绝大多数城市最低生活保障线的标准。
第四，国内一些研究也开始强调非物质方面的贫困，其中最突出的是对人力资源方面贫困的强调，如健康状况、教育程度等。这种看待贫困的方式非常重要，但似乎也难以解释为什么农民中的“优秀群体”———农民工是贫困的。实际上，这种理解贫困的方式与从经济意义上来理解贫困有一个最大的共同点，那就是强调单个个体的资源占有量。这是一种静态的“贫困观”。克服这种静态贫困观的通常方法是引入“相对贫困”概念，但这又会将对“贫困”的讨论扩展到“不平等”、“不公平”、“相对剥夺”、“社会分层”，从而使得“贫困”成为边缘性或依附性的概念。显然，这是目前对农民工的论述没有或不愿采取“贫困”概念的主要原因之一。
二、应将“贫困”概念引入对农民工的政策框架和相关研究领域
1995年哥本哈根社会发展世界峰会上，消除贫困被列为大会宣言的主要内容之一。在大会报告中，贫困不仅仅被看作各种资源的缺乏，而且“社会岐视与社会排斥”也被作为贫困的重要内容之一。如果从满足人的需要出发，那么该报告对“贫困”的理解更为全面，因为人的需求不仅包括物质方面，而且还包括能力方面（自我实现）和社会方面。如果从这个角度去理解农民工的贫困，就自然得多：正是因为农民工离开农村到了城市，才使其产生了社会方面的需求；正是因为农民工离开了农业，才使他们有了能力方面的需求（如技能培训）。当这些新的需求得不到满足时，农民工就可能处于贫困状态。或者说，流动使得农民工的需求得不到满足，当这种不满足影响到他们参与正常的社会生活时，他们就处于贫困状态。这种理解农民工贫困的方式有两个主要特点：一是不仅将农民工的物质与能力资源的拥有作为衡量贫困的标准之一，而且还将农民工受到的社会歧视与排斥也作为贫困的表现，即由此而带来的参与正常的社会、经济、文化生活的需求得不到满足。二是这种理解贫困的方式是动态的。因为其不仅关注农民工目前的贫困状态，而且指出正是“流动”这个外部变量使得农民工落入一个贫困化的动态过程。因此，意识到农民工的贫困状态，将会使得全社会在农民工的政策理念上进行重要调整，而这些调整对我国整体经济社会发展都具有重要意义。
第一，制定满足农民工实际需要的社会政策。在强调城乡二元结构、农民工的国民待遇的讨论中，将消除农民工与城市居民间制度性不平等作为核心内容。这固然重要，但它没有看到农民工与城市居民相比，是一个弱势群体。这种政策效果可能只会使得农民工群体中的少数精英得益，而大多数农民工只会在所谓的平等竞争中继续保持其“边缘地位”。但将农民工视为贫困群体的社会政策，将会看到农民工在教育、技能、就业与社会资源等方面的差距，从而一方面提供适合于农民工需求的公共服务，另一方面将努力改变其贫困状态，如进行能力建设（如培训、咨询等）、增加社会资源（如号召社会援助、鼓励服务农民工的组织等）。
第二，制定积极的反贫困策略。改革开放以来，我国的农村扶贫工作取得了巨大的进展。贫困人口从1978年的2.5亿人减少到2000年的3000万人，仅占农村总人口的3%左右。在农村开发扶贫实践中，我们积累了丰富的经验，例如开发式扶贫、参与式扶贫、科技教育扶贫、信贷扶贫、动员社会资源扶贫、重视特殊群体（如女性、少数民族等）的扶贫，等等。如果借鉴这些扶贫经验，将农民工当作贫困群体来扶持，不仅填补了目前仅注意农村与城市居民贫困的政策空档，使扶贫成为一个包容性的政策，而且有利于多形式、多角度地为农民工提供服务。例如，关注农民工中的女性或少数民族群体，对农民工进行信贷扶持，广泛动员社会资源等。版权所有
第三，积极稳妥地推进城市化进程。如果将农民工看作贫困群体，从收入、能力与社会关系三个方面制定出测量农民工贫困的贫困标准，我们就会意识到，在推进城市化的过程中的同时，还要避免大量增加城市贫困人口，否则这种城市化就是不健康、不和谐的，甚至会重蹈其他发展中国家的“过度城市化”、“城市病”的覆辙。从这种角度来看，我们应该积极稳妥地推进城市化进程，也就是在避免大量增加城市贫困人口的前提下，充分考虑、顾虑到地区差别、经济水平差别、文化差别，因地制宜地推动城市化，从而使得新增城市人口能够实现就业，有一定的收入和基本的保障，有社会支持网络和对城市的认同感。
主要目的是贯彻落实近期召开的全国、省以及市第二次农业普查领导小组会议精神，明确农业普查的意义、任务和要求，研究部署下一阶段农业普查的各项工作。刚才，局长汇报了农业普查前期工作情况，副局长就农业普查领导小组成员单位的职责分工作了说明。下面，我再结合实际，强调三点意见：
一、统一思想，充分认识第二次农业普查工作的重要意义
第二次全国农业普查，是在党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的大背景下，所进行的一项大规模的“三农”基本情况调查。这次普查恰逢实施“十一五”规划和建设社会主义新农村的起步阶段，是一项事关全局、意义重大、任务艰巨的基础性工作，更是各级政府统一部署的一项硬任务，做好这次普查工作意义十分重大，具体体现在如下方面：
1、搞好农业普查是我们准确把握市情的需要。这次普查不单纯是一次农业产业普查，而是一次囊括“三农”问题的全面调查登记，涵盖了农业、农村、农民问题的各个方面。我们要通过这次普查，把“三农”的家底彻底摸清。年第一次全国农业普查之后，农业和农村经济发展进入了一个崭新的阶段，年来，农村经济、农民生活和农业生产情况发生了巨大变化，全市农业产业化扎实推进，农产品市场体系不断完善，农业农村社会化服务体系进一步健全，龙头企业、专业协会、专业大户等不断涌现。同时，伴随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力等生产要素加速流动转移，农村的社会经济结构发生了重大变化。但变化程度如何、怎么变，发展优势在哪里，城乡差距在哪里，城乡怎么协调发展等等，凭我们现在手中掌握的一些数据是远远不够的。和省内其他县市一样，最落后的地方在农村，最弱势的群体是农民，最不稳定的产业是农业。对这些情况，迫切需要我们做出客观准确的判断，迫切需要我们开展第二次农业普查，及时摸清“三农”发展变化和底数，从而准确把握市情，尤其是“三农”的实情。原来有的一些抽样数据，毕竟是点上的情况，整体的情况还不够全面。本次农业普查就是要对 个行政村万农户及全部农业生产经营单位（企业）和农、林、牧、渔场进行全面普查，摸清“三农”的底数，深刻认识“三农”现状，准确把握农业农村发展规律和主要特点。
2、搞好农业普查是实现“跻身全国两百强、打造实力”目标的需要。党的十六大提出要在本世纪头二十年，集中力量全面建设小康社会，十六届五中全会进一步提出建设社会主义新农村的重大历史任务。在年初的农村工作会议上也提出要加快推进新农村建设，“跻身全国两百强、打造实力”。但我们现有的常规统计报表和抽样调查都不能满足全面监测新农村建设进程的需要。这次农业普查的内容就是在深入研究新农村建设需要的基础上确立的。全面建设小康社会的重点在农村，难点在农村，最繁重、最艰巨的任务也在农村。就而言，全市现有万人，其中万人为农业人口，占总人口的 。虽然，近年来农村经济发展较快，但与中央提出的新农村建设字目标还有很大差距。像农村建设规划、农村环境保护等方面都存在很多不足之处。搞好这次农业普查，能够充分了解和掌握农村现状的基本数据，便于评估农村小康建设进程，发现新农村建设中存在的问题，这既是适应新农村建设的需要，也是全面推进农村经济社会大发展的基础工程。
3、搞好农业普查是深化农村改革，全面制定和落实“三农”政策的需要。近年来，党和政府出台了一系列惠农政策。这些政策效果如何？需不需要进一步加以完善？等等问题都需要通过普查予以回答。要重视农村社会，关注农民生活，支持农业发展，就要研究制定好相关政策措施，就必须以全面了解民情、正确判断实情、准确掌握农情为基础，就需要我们查清农业、农村和农民的发展变化情况，准确掌握农业生产要素、农业资源以及农民生活状况。搞好农业普查，对编制好“十一五”规划中涉及的农业农村工作、土地利用、农民增收等具体规划，以及科学制定“三农”政策都具有十分重要的现实意义。
因此，这次农业普查是一次涉及“三农”的普查，是为了适应全面建设社会主义新农村新形势的需要，为正确制定经济社会发展规划提供更加科学、更加翔实、更加全面的基础性数据。各级各部门都要高度重视，切实把这项工作作为当前建设新农村、实现“跻身全国两百强、打造实力”目标过程中的一项重要基础工作，纳入议事日程，切实抓紧抓实抓好。
二、明确要求，正确把握农业普查工作重点
这次农业普查的总体要求是：认真贯彻党的十六大和十六届五中全会、市委十一届十二次全会精神，全面落实科学发展观，依靠法制、依靠科学、依靠群众，查清农业、农村和农民的基本情况，确保普查结果真实可靠，为实现“跻身全国两百强、打造实力”目标、扎实推进新农村建设提供决策依据。这次农业普查，重点要完成以下六项工作：
1、查清从事第一产业活动单位和达到一定规模农户的生产经营情况，为发展农村经济服务。包括生产规模、投资、雇工、产出及产品销售方面的情况，进一步摸清农业资源状况，为市委、市政府制定切合实际的农村经济政策、发展农村经济服务。
2、查清农户家庭、人口特征与生活质量，为提高农民生活水平服务。包括农村住户家庭的基本情况、家庭成员、收入、居住环境、住房条件和生活设施、粮食安全等信息，以及农村道路、电信、电力情况，农村居民耐用消费品、饮用水、卫生条件等。既反映农民生产生活实际，也反映农村公共事业发展状况，为市委、市政府科学决策，进一步提高农民生活水平提供可靠依据。
3、查清农村居民迁移、农村劳动力资源与就业状况，为提高农村劳动力素质、促进农村劳动力转移服务。包括农村居民及劳动力迁移的规模、速度和去向，农村劳动力的文化素质、农村劳动力和外出务工劳动力所从事的行业、时间、职业、地点，以及地区类型、农村劳动力的充分就业率与闲暇时间等一系列信息。为“十一五”期间深入实施“万名农民素质工程”，加大教育培训力度，逐步使广大农民成为有文化、懂技术、会经营的新型农民，提供全面的基础资料。
4、查清乡镇（街道）、村及社区环境情况，为加快小城镇建设、提高城市化水平服务。包括建制镇吸纳的人口、企业个数和从业人员等情况，以及镇区基础设施等方面的内容。从实际来看，自年起全面实施的“十村示范、百村整治”工程、乡村康庄工程等，给农村面貌带来深刻的变化。十一五期间，我们要继续在乡镇行政区划调整的基础上，完善村镇布局规划和村庄建设规划，以村庄整治为突破口，努力改善农村生产生活条件和村容村貌，逐步把传统村庄建设成为布局合理、环境整洁、设施完善、服务配套、生活舒适、管理民主的农村新社区。
5、查清农业和农村固定资产投资情况，为加快农村基础设施建设服务。包括农户家庭投资规模和乡村集体投资、农户的固定资产购买情况、重点农户的生产经营投资和乡村集体投资情况，为加快农田水利和农村基础设施建设，更好地建设新农村服务。
6、查清农业土地利用状况，为合理利用土地、提高土地利用效益服务。包括农业用地的规模与分类，不同类别的农业用地面积，以及新形势下农户的土地经营规模与流转、农业用地之间的转换等情况。土地资源状况尤其是耕地面积底数如何，是事关全局和长远发展的基础性数据，这次普查一项很重要的任务就是要摸清情况。国土、统计部门要密切配合，充分利用土地详查和土地变动调查资料，进行必要的核查，确保圆满完成这项任务。
三、加强领导，保质保量做好农业普查各项准备工作
第二次全国农业普查是一项社会系统工程。从普查对象的数量及其分布地域范围看，比即将结束的第一次全国经济普查的工作量还要大，但时间上从现在起到正式展开普查工作，只有个多月准备。可谓时间紧，任务重。各级各部门要按照“全市统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”原则，周密部署，精心安排，集中人力、物力抓紧做好各项准备工作，特别是在关键时段，要组织好、落实好，为高质量完成本次普查任务，拿出真实可信的普查数据打下扎实基础。
1、加强组织领导，确保机构人员到位。要组织强有力的农业普查领导班子及其办事机构。目前，市、乡两级普查领导小组已组建完毕，市本级农普办已建好内设机构，村一级需要抓紧启动，特别是各乡镇农普办要按时间要求组建普查机构。各乡镇（街道）主要负责人是第一责任人，领导小组各成员单位负责人和乡镇（街道）分管农业普查工作的领导是直接责任人，要切实负起责任，多过问，多检查，多督促，及时解决实际问题。各级农普办要选调业务过硬、经验丰富、作风严谨的干部充实普查队伍，抓落实，抓进度，抓质量，确保高质量完成普查工作任务。
2、加强协调配合，形成工作合力。农业普查内容多、涉及面广、任务重，离不开各级各部门的广泛参与。作为普查工作的主要职能部门，市统计局从去年以来已经做了大量的前期准备工作，成效是明显的。各成员单位要按照市里的部署要求和职责分工，负责做好相关工作。普查宣传工作，由宣传部门负责协调，新闻信息中心、广电总台负责具体落实；财政部门要抓紧落实普查经费；国土部门要及时提供土地资源状况信息；市农普办要加强业务指导；农业、林业、水利、人劳、国土等部门，要抽调身体好、素质高、业务精的同志，参加市农普办日常工作，选派人员在市农普办工作期间的工资、福利待遇由原单位负责；其他有关部门也要积极配合农业普查工作。要进行考核评比，对工作出色的部门，要进行奖励；对不负责任、敷衍了事的部门，要严肃追究有关当事人的责任，哪个地方出了问题，影响了全市农业普查工作，就要追究哪个地方领导的责任。
3、加强资金保障，确保经费及时足额到位。按照国务院要求，这次普查经费由中央财政和地方财政共同负担，逐级负责，并列入相应年度财政预算。由于本次农业普查调查对象多、工作量大，从国家和省两级农业普查经费预算来看，要比经济普查经费多三分之一左右，而且国家和省级普查预算在审批时都基本上是足额拨付。各乡镇（街道）要严格按照国务院关于分级负担普查经费的要求，积极筹措落实普查经费。各级财政部门要根据工作需要审核经费预算，尤其是今年的所需经费要及时到位，确保这项工作正常启动。同时要加强经费管理，专款专用，厉行节约，从严控制开支，做到少花钱多办事。
4、加强人员培训，建设一支高素质的普查队伍。这次普查工作量大、专业性强，需要大量训练有素的工作人员参与。因此，普查所需人员的选用和培训，直接关系到本次普查工作的成败。我们要充分发挥乡、村干部的作用，选调符合条件的人员作为普查指导员和普查员；要严格把好普查培训关，确保所有参加普查工作的人员都要经过严格的培训。
5、加强宣传动员，为普查工作营造良好氛围。做好宣传发动工作、争取广大农村干部群众的支持是圆满完成普查任务的重要前提。这次农业普查仅现场调查就需要近名工作人员参加，加上整个普查工作历时年，各级各部门的各类宣传、组织、试点、数据处理、后勤保障等，需要动员参与的工作人员就更多。因此，各级普查机构、宣传部门和新闻单位要认真按照《关于做好第二次全国农业普查宣传工作的通知》要求，充分利用宣传载体，采取多种方式，广泛、深入地开展宣传活动，特别是在普查的关键阶段，要加大宣传力度，使广大干部群众了解普查、理解普查、支持普查，充分调动参与普查的积极性。
6、加强试点工作，为面上普查提供经验。试点工作是整个普查工作的重要基础性工作，是高质量完成普查任务的有效途径。试点主要解决两个问题：一是普查方案是否可行，普查表能否顺利进行填报，需要做哪些改进和完善；二是采用什么样的组织形式来进行普查，包括普查员的选调、培训，政府的协调组织，具体的操作模式，数据质量的控制方法等。我们要选择具有代表性的乡镇开展试点工作，从中发现问题，总结经验，为高质量完成本次普查工作打下扎实基础。
7、加强质量控制，保质保量完成普查工作。数据质量是普查工作的生命，确保数据的真实性、全面性，是普查工作的根本要求。为此，一方面要抓好农业普查登记，确保一次成功。要严格按照《统计法》的要求，如实填报普查数据，确保基础数据的真实可信。任何单位和个人都不得漏报、虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改普查资料，对违反统计法的行为将依法查处。另一方面要对人员培训、调查摸底、现场登记、质量验收、数据处理等各环节严格把关，使普查数据经得起群众审视和实践检验。市统计局、市农普办要加强业务指导和检查，及时掌握工作动态，确保所查数据既符合实际，又为社会各界所认可。
关键词：集体土地；农民集体；法人内部关系；法人外部关系
中图分类号：D923文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0090―04
目前许多学者在主张农民集体法人具有集体土地所有权主体地位的同时，又认为对农民集体法人应当适用股份合作社或股份公司的法人制度，因而最终脱离了集体所有制的公有制范畴。笔者认为，对集体所有权的认识不能仅仅从“集体”二字出发来“望文生义”地解释集体的范围及其含义，集体所有制是部分劳动者共同占有生产资料的公有制形式之一，集体所有权中的“集体”并不是人的简单集合体。集体土地所有权主体为什么应该采法人形式？农民集体法人与集体成员之间存在什么样的内部关系，其与其他法人之间的外部关系又如何？要回答这些基本问题，必须立足于农村土地集体所有制的公有制性质进行探讨。
一、集体土地所有权主体法人地位的确立1.农民集体非法人团体说与集体所有制存在根本冲突
关于集体土地所有权主体的法律地位，目前理论界有两种基本观点即非法人团体说和法人说，其中非法人团体说又有集合共有说、合有说和新型总有说三种观点。集合共有强调数人平等、永不分割地对财产整体享有所有权①；合有是指数人平等、永不分割地对不动产整体享有所有权，若某合有人死亡，其权利便自然地添加于其他合有人。②集合共有与合有都有团体成员个人对团体财产整体享有所有权之意，都属于对所有权的量的分割。传统总有导源于日耳曼法，其将所有权之内容加以分割，属于典型的质的分割所有。③我国公有制下的集体所有是一种新型总有制度，依此，集体成员对集体财产的使用、收益行使他物权层次上的权利，作为总有主体的一分子对集体财产享有受益权，其对总有财产的应有份额并不作具体划分而永远属于潜在份额。④显然，这种新型总有已经由传统总有对所有权的质的分割演化为对所有权的量的分割。有学者认为我国农村土地集体所有制与集合共有、合有、传统总有或者新型总有存在某些方面的相似性，因而主张对之进行改造，主张将农民集体塑造为相应的非法人团体，这在根本上是违背集体所有制的公有制性质的。所有制是通过所有权实现的，集体土地所有权作为集体所有制的实现形式是与个人所有权相对应的法律范畴，其主要特点是土地在集体成员内部的不可分性，违背这一点就不符合公有制的应有之意。
2.赋予农民集体法人地位体现了公有制的内在要求
集体土地所有权主体应该具有法人主体地位，这主要源于我国《宪法》的规定。我国《宪法》第六条规定集体所有制是社会主义公有制的重要方面，第10条规定了集体所有土地的范围。由于公有意味着集体财产的不可分性，所以集体土地所有权只能是单独的所有权，其权利主体必须具有法律上的人格，否则就无所谓公有。权利能力是由法律确认的享有权利、承担义务的资格，是参加法律关系必须具备的前提条件。法人如同自然人一样，需要具有权利能力来发挥社会作用，故应赋予其权利能力。⑤法人者乃非自然人而得为权利义务之主体者也⑥，从本质上讲，只有法人才能真正拥有自己单独的财产所有权，非法人团体没有这种资格。行为能力是法律认可的、 法律关系主体通过自己的行为行使权利和履行义务的能力， 其基础是行为人对自己的行为及后果具有识别能力，也就是具有法律所认可的意思能力。就农民集体的意思能力而言，农民集体无论是法人还是非法人团体，似乎都可以产生所谓的集体意思，但其间存在质的差别。农民集体如果是法人，其所生意思就表现为法人组织的整体意思；如果是非法人团体，其所生意思则表现为团体成员个人意思的集合。非法人团体是没有自己的独立意思的，如此就无法拥有自己独立的人格，也无法拥有自己独立的权利，其所涉及的财产所有权就只能属于实质上的团体成员个人所有权，而不是集体公有权。只有法人才能真正拥有自己独立的权利，并通过自己的行为去行使权利、积极维护自己的利益。集体土地所有权实践与集体土地所有权主体法人地位的理论要求也是一致的。在我国目前的法律政策框架下，农民集体对其财产的拥有是具有独立性的，司法实践中农民集体以集体财产对外独立承担责任，这些符合法人的基本制度。由于非法人团体不能真正拥有财产权，没有自己独立的意思，也没有自己独立的行为，所以其就不能承担独立的责任，而只能由团体成员个人对外承担无限连带责任。
根据我国《物权法》第60条、《土地管理法》第10条和《土地承包法》第12条的有关规定，农民集体土地由农民集体经济组织代表农民集体行使所有权，但农民集体经济组织又由农地所有权主体――农民集体的成员所构成，并且实践中农民集体经济组织不仅“代表”农民集体行使了土地所有权等全部财产权利，也“代表”其承担了全部集体义务。权利为主观化的法律，法律为客观化的权利。⑦根据权利与义务相一致的基本法律原则，法律上的农民集体只能是农民集体经济组织，不应该人为地将二者区分为不同的主体。我国《民法通则》第73条规定“国家财产属于全民所有”，对此应理解为：国家财产的所有权主体在法律上讲并不是“全民”（从所有制关系上讲是的），国家代表全民成为国家（全民）财产的所有权主体。⑧简言之，全民所有即国家法人所有。同理，对于我国法律规定的农民集体土地由农民集体经济组织代表农民集体行使所有权，应理解为农民集体所有即农民集体经济组织法人所有。
3.对确立农民集体法人地位存在疑问完全多余
有学者认为，确立集体土地所有权主体的法人地位，容易发生法人试图摆脱创设它的自然人的制约的法人专横现象；在市场经济条件下，如果出现资不抵债的情况而导致农民集体法人破产，还会导致农村社会动荡。⑨事实上，不仅法人有可能专横，非法人团体同样存在团体代表人专横的可能性，尽管由于欠缺法律上的独立人格，非法人团体自身在客观上难以专横。法人专横问题可以通过健全法人内部民主监督制度得到解决。以法人专横为由来否定集体土地所有权主体的法人地位，这在理论上难以成立。关于农民集体法人的任意处分权会导致农民集体法人破产或者导致集体土地大量流失的问题，客观地讲，法人制度本身是难以避免这种可能性发生的。集体土地的公有制性质决定了集体土地在集体成员之间的不可分性，这种不可分性是一种内部不可分性，而不是外部不可分性。在市场经济条件下，基于发展集体经济的需要，公有制本身并不否认集体土地可以对外流转，但对于由此产生的集体所有权制度的外部性问题，集体土地所有权主体法人制度是无法克服的，须通过国家干预得到解决。事实上，我国有关法律制度对此已作了规定，如《宪法》第10条规定任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。值得进一步指出的是，以非法人团体改造集体土地所有权主体，不仅违背了集体所有制的公有制性质，而且由于非法人团体的成员在制度上对团体财产所有权享有应有份额（包括潜在的应有份额），使得团体的整体利益不仅容易受到来自团体代表人的侵蚀，也容易受到来自团体一般成员的侵蚀。目前非法人团体――第三主体法律制度在理论和实践两方面都远未成熟。一些立法虽然承认非法人团体的主体资格如民事诉讼法上的当事人资格，但有学者认为，承认非法人团体之形式上的“主体”地位，不等于承认其独立人格，不等于承认其权利能力、行为能力和责任能力。⑩
二、农民集体与集体成员之间的法人内部关系
1.股份制是对集体土地所有制性质的根本否定
理论界关于农民集体经济组织内部治理结构的研究还很薄弱，关于农民集体与集体成员的关系，股份制或者股份合作关系是目前的主要观点。有学者认为，一种比较理想的方案是，将集体与其成员之间的关系股份化，使成员对集体享有真正的民法上的权利、履行相应的义务，而集体真正享有法律上的所有权。有学者主张将农民集体改造为集体土地股份合作社法人，以法律的形式明确规定集体土地股份合作社制度，将农民享有的成员权的具体内容予以明晰和固定化。有学者认为，合作社与我国农村集体经济组织的性质是一致的，我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式，要明确农民的出资人（股东）地位。笔者认为，经济基础决定上层建筑，所有制性质决定其法律实现形式，集体土地所有制的公有制性质决定了集体土地在农民集体经济组织成员内部的不可分性。由于股东可以凭借土地股份权分取红利，而土地股份权在本质上属于财产收益权，所以如果将农民集体改造为股份合作社或者股份公司法人，实质上就是对集体土地在集体成员之间作量的分割，这从根本上违背了土地集体所有制的公有制性质的要求，是对集体土地所有制性质的根本否定。而且，按照股份合作社或者股份公司制度的一般规定，股份具有极大的市场流动性，股份合作社或者股份公司法人可以基于股东合意而终止并产生相应的“分家析产”，这些都是与土地集体所有制不相容的。
也有学者认为，土地股份合作制作为一种新的制度安排，其产权创新体现在多方面，总的来说其与沿海发达地区的生产力发展水平是相适应的，较好地解决了这些地区农村发展中的一系列矛盾和问题，促进了农村社会经济的发展。根据马克思关于实行土地集体所有制的论述，凡是农民已经消失（像19世纪中期英国农民为雇佣工人所取代）的地方，应该实行土地国有或者全民所有；凡是农民作为土地私有者大量存在（像19世纪中期法国等西欧大陆国家农民甚至多少还占居多数）的地方，既不能实行土地国有，也不能巩固小块土地所有制，而应当促进土地私有制向集体所有制过渡，然后再逐步向国家所有制或者全民所有制过渡。土地集体所有权制度的基本功能包括两个方面：一是组织能够满足基本需要的规模化农业生产；二是实现低水平的社会保障，稳定社会经济发展。从目前我国的具体情况来看，这两个基本功能与我国生产力的整体发展状况是基本适应的，但不符合一些沿海地区的情况。在我国一些沿海地区，原来的农民很少或者根本不再从事农业生产，他们大多已经成为现代产业工人而对土地的依赖微乎其微。因此，笔者认为，基于发展社会主义公有制经济的需要，根据马克思关于实行土地集体所有制的基本理论，在我国沿海一些地方，完全可以对农村土地集体所有权制度进行突破，实行土地国有化基础上的土地使用权股份合作社制度。但是毫无疑问，就全国整体而言，建立和完善土地集体所有权制度仍然是目前我国农村土地制度改革的现实选择。
2.土地承包经营权是集体成员对集体的基本权利
根据集体所有制的公有制性质，农民集体经济组织成员对集体土地不能享有任何意义上的份额权，但其显然应该拥有某种利益或权利。如前所述，土地集体所有权制度具有两项基本功能，其中组织一定规模的农业生产是农业生产社会化的要求，而对集体成员具有直接经济意义的是集体土地的社会保障功能。对集体成员而言，从集体组织获得必要的社会保障是他们的基本权利，但这一权利只是农民集体经济组织成员权的一般表现形式，其在不同历史时期的具体表现形式可以有所不同。在对集体土地实行家庭联产承包之前，对有劳动能力的集体成员而言，社会保障权表现为有权参加集体劳动并依按劳分配原则获取经济利益；对无劳动能力的集体成员而言，社会保障权表现为有权依成员身份获取基本的生活需要。实行集体土地家庭联产承包制之后，集体成员无论有无劳动能力，都可以平等地获得集体土地承包经营权，土地承包经营权成为集体成员社会保障权的具体体现。
实践中农民集体经济组织成员权的内容十分丰富，可以概括为四个方面：土地承包经营权、宅基地使用权、监督管理权和分取收益权。土地是农民集体经济组织的主要生产资料，在土地集体所有制条件下，集体成员对集体土地无应有的份额权利，承包经营权是集体成员对集体土地的最高权利形式，监督管理权、分取收益权只是土地承包经营权这个基本成员权的派生权利。关于宅基地使用权，根据现行法律政策，拥有土地承包经营权、成为农民集体经济组织的成员，当然就应该享有宅基地使用权；不拥有土地承包经营权的非农民集体经济组织成员按照有关规定也可以有条件地享有宅基地使用权，但其不能因此成为农民集体经济组织的成员，即从因果关系角度看，宅基地使用权具有显著的派生性，不具有对集体成员身份的决定作用。目前，在农村土地已经承包到位的情况下，对农民集体及其成员双方而言，最具经济意义的是土地承包经营权。承包经营权所对应的土地面积远远多于宅基地的面积，宅基地使用权只能是承包经营权的派生权利。肯定土地承包经营权的基本成员权地位是实现我国农村社会从身份社会到契约社会的必然选择。
三、农民集体与其他法人之间的法人外部关系
法人形式众多，农民集体经济组织处于什么样的法人主体地位，理论界对此有农村社区法人制、自治法人制和农业合作社法人制三种代表性观点。毋庸讳言，我国农民集体经济组织的运行具有较高的自治性，其成员构成在目前也具有严格的区域特定性。尽管集体所有制经济与合作社经济有所区别，但由于我国集体所有制经济来源于合作社经济，所以其中不可避免地还带有许多合作社经济的痕迹。但是毫无疑问，认为农民集体经济组织法人与有关类型化法人之间存在某些方面的相似性，在某些方面存在共同的制度需要，因而把它归类为某类型化法人的观点，是不切实际的。农民集体经济组织法人具有与有关类型化法人的相似之处，但其拥有更多的个性。农民集体经济组织法人是内含公有制经济的法人，不是现有某一类型化法人能够完全替代或概括的。为了建立和完善我国农村土地集体所有权法律制度，在构建农民集体经济组织法人制度的同时，必须始终注意正确理解并坚持农村土地集体所有制的公有制性质。
目前，在我国理论界存在公众所有制企业的提法，该观点具有很大的迷惑性。对公众所有制企业法人与农民集体经济组织法人之间的关系，有必要从法律角度予以理清。公众所有制企业法人主要是指公众持股的股份制或者股份合作制企业法人。有学者认为，所有制最核心的内容是所有者能处分、转让自己的财产，而在计划经济体制下根本实现不了这一点，所以计划经济条件下的集体所有制只是徒有“集体”之名；从计划经济体制转入市场经济体制后，随着集体财产的股份化、证券化，我国有了真正的集体所有制，但人们已经不把它称作集体所有制，而称之为公众持股的股份制、股份合作制、合作制，公众所有制企业又被称为新公有制企业。从法学角度看，尽管土地集体所有制的实现形式应该采法人财产所有权形式，但法人既可以为公有制经济服务，也可以为私有制经济服务，实践中甚至存在不同所有制经济体共同投资设立混合所有制企业法人的情形。法人财产所有权只是所有制的一种实现形式，其所代表的并不都是集体所有制。公众所有制企业的法人财产所有权虽然具有股东“集体”所有的外观，似乎是一种集体所有权，但从公有制的主要特点是集体财产在集体成员内部的不可分性来看，这种实为股份权的“集体”所有权在根本上是违背集体所有制的公有制性质的。公众所有制企业的提法不仅给人以其与前述农民集体股份制的观点遥相呼应的错觉，而且因为公众所有制企业和农民集体经济组织都是法人，所以会使人错误地认为对公众所有制企业公有制性质的否定，就是在淡化农民集体经济组织法人所体现的公有制性质。因此，对农民集体经济组织法律主体地位的改造，必须立足于正确认识集体所有权的公有制内涵，否则将使人误认为集体土地归农民集体经济组织法人所有了，农民集体就不存在了。
农民集体经济组织和公众所有制企业都是法人，具有法人的一般特点，但由于各自所内含的所有制性质不同，二者在许多方面表现出差异。从法人主体的设立过程来看，农民集体经济组织与公众所有制企业的区别主要有：第一，设立宗旨不同。设立农民集体经济组织法人的宗旨是通过法律制度为实现农村土地集体所有制提供保障，在实现农业生产规模化、组织化的基础上促进农业生产，为集体成员提供社会保障，稳定农村经济社会发展。设立公众所有制企业法人的宗旨就是为了营利，是为了促进股东个人资产效益最大化。第二，设立条件不同。农民集体经济组织法人的设立不仅要满足设立公众所有制企业法人所需要的一般条件，而且由于农民集体经济组织的经营范围是农业生产，所以其设立还必须有一定规模的成片农用地，并且该特定区域要有一定规模的农业人口。第三，设立方式不同。农民集体经济组织法人的设立涉及农村社会的稳定，体现的主要是国家政策需要，而不完全是组织成员的意思自治，因此其设立采特许主义，必须经法律或者行政部门的特别许可；而公众所有制企业法人的设立一般采准则主义或准则主义与核准主义相结合。从法人主体的构成来看，农民集体经济组织与公众所有制企业的区别主要有：第一，成员构成不同。农民集体经济组织成员都是特定区域内的农民，数量上因自然人的生老病死等而具有不确定性。公众所有制企业的成员或股东可以是自然人，也可以是有关组织，甚至可以是国家；除上市公司外，公众所有制企业的股东数量相对稳定。第二，组织与成员的关系不同。农民集体经济组织对集体土地拥有所有权，集体成员的成员权表现为承包经营权、本质上属于社会保障权。公众所有制企业对企业财产拥有经营管理权和必要的处分权，企业股东对企业财产拥有的股权本质上属于资产收益权。第三，成员权的平等性不同。农民集体经济组织成员的成员权具有平等性，集体成员无论有无劳动能力，都可以通过家庭联产承包而平等地获得集体土地承包经营权。公众所有制企业的成员或股东的权利不同，尽管每一股份权本身是平等的，但由于不同股东的股份数量不同，所以股东权一般是不同的。第四，经营方式不同。农民集体经济组织的经营者是集体成员，他们在家庭联产承包制实行之前集体劳动、共同经营，在家庭联产承包制实行之后以家庭为单位联产承包、分散经营。在农民集体经济组织内部，只有劳动收益，没有资产收益。公众所有制企业实行的是所有者与经营者相分离的制度，经营者可以不是企业的所有者（股东），而是大量的雇佣劳动者。基于以上区别，集体土地所有权应该采法人所有权制度，农民集体应具有独立的法人主体地位。
四、结语
集体所有制、私有制、全民（国家）所有制是相并列的三大所有制形式，与所有制形式相对应，所有权可以分为三大类，即国家所有权、集体所有权和公民个人所有权。国家所有权主体和个人所有权主体都具有独立法律人格，集体所有权的权利主体――农民集体显然也应该具有独立法律主体资格。集体所有制在性质上属于公有制的低级形态，这一所有制形式在我国农村得到了实践。实行集体土地所有权即农民集体经济组织法人所有权制度是对我国民法所有权制度内容的丰富，是建设中国特色社会主义法律制度的一个重要体现。有观点认为农民集体相当于“实在综合人”，土地集体所有是一种不折不扣的总有，无须加以改造。但是，针对现行集体土地所有权制度残缺不全的现状，“实在综合人”应为“法人”所取代，应根据基本法关于集体土地所有权制度的规定，抓紧制定一部《中华人民共和国农民集体经济组织法》，以实现对集体土地所有权所涉社会关系的具体规范。
近年来，农民外出打工成为农村经济增长的一大亮点。据统计，2002年，全国农村劳动力外出就业的达到9400万人，比上年增加470万人，这些外出打工者人均年收入5597元，比上年增加94.4元，其中带回家3472元。这样一算，全国农民的打工年收入就达5278亿元，寄、带回家3274亿元。这可是一个不小的数目，而且这仅是一笔有形的收入。再看这9400万农民学到的技术、提高的能力和掌握的信息，更是一笔巨大的无形资产和精神财富。农民外出打工对农民增收，农村经济发展，推进农村城市化进程等做出了巨大的贡献，推动了农村现代化建设。
一、农民外出打工呈现的主要特点及缺陷
1.外出打工者人数较多，规模较大。据统计，2002年，全国农村劳动力外出就业的达到9400万人。安徽省，2001年农村劳动力输出人数达到770万人，占全省农村总人口的1/6。
2.外出打工者分布范围较广。据调查，目前湖南省农村外出打工者中，有49％在外省，主要分布在广东、海南、福建，其次是浙江、江苏、上海、北京，随着西部大开发战略的实施，陕西、新疆、也有湖南农村的打工者；有13.1％的外出打工者分布在省内各城市；有18％的分布在外县外乡中；还有19.9％的外出打工者在本乡镇范围内，而在当地乡镇企业劳动的人员有8.7％。
3.外出打工者大多以“非正规就业”方式从业，并具有兼业性和“候鸟型”的特点。目前，湖南省农民外出劳务大多是非正规就业，从事的行业比较广泛，但以体力劳动和经商为主；多数外出打工者一年以内从事过多种职业。有40％以上的外出打工者是农忙在家，农闲外出的“候鸟型”打工。客观来看，一定程度上制约了农民外出打工。
4.在技能水平方面，许多农民工还达不到劳动力市场的要求。如作为全国民工输出大省的安徽省也只有30％的农民工受过初级的专业培训，而劳动和社会保障部培训就业司在北京、天津、广州、深圳、西安、乌鲁木齐等24个大中城市进行调查显示，用人单位对农民工的技能水平提出明确要求是：80％的岗位需要达到初级工以上的水平，其中，13％的岗位需要具备中级工的职业资格，81％的岗位需要熟练工人。可见，对农民工的技术教育和培训就显得尤为重要。
5.农民工在城镇就业，仍然受到种种不公正待遇。最近两年，虽然各地都放宽了城市入户的政策，但还是以投资、兴办实业和购买商品房为入户的基本条件。对农民工来说，门槛依然较高，还很难成为真正的“城里人”。由于还存在着“城里人”、“乡下人”两种身份，如今城市对农民工采取“低看一眼”的不合理政策，对农民工所从事的行业和工种作了明确的限制，农民工大都只能从事危险、待遇低等“城里人”不愿干的活。数目庞大的农民工虽然常年生活在城里，但是仍然被人为地排除在城市体系之外，享受不了依附于城市户口之上的社会保障、子女上学等种种权利，导致我国城市化进程缓慢。在沿海的一些企业，超时加班、克扣拖欠农民工工资的事件屡见不鲜。据有关专家估计珠江三角洲对打工者所欠工资数额超过10亿元。
二、农民外出打工对农村现代化的贡献和影响
农民外出打工，不仅促进了城市的发展，更多的是促进农民增收，加快农村经济的发展和农村社会进步，从而推进农村现代化进程。
1.农民外出打工，促进了农民增收。2001年，湖南省省外流动就业487万人，通过邮寄方式以及在当地消费的务工收入达300亿元，四川省去年跨省输出劳动力560万人，全年实现劳务收入400亿元，劳务收入已占农民人均纯收入的29％。在宁夏、贵州和甘肃这三个省的农民人均纯收入中，劳务输出收入所占的比重已经超过30％。这充分反映劳务收入的增长对农民人均纯收入的增长起了非常重要的作用。
2.促进了农民身份的转换，加速了农民现代素质的积累。大量农民进城从事第二、三产业等，使成千上万从农业生产中游离出来的农民从农村流向了城市社区，成为新的城镇人口或“准城镇人口”，从客观上加速了农民现代素质的积累，敢于冒险、敢于拼搏，开阔了视野，增长了才干，日益减少了由农耕生产方式赋予农民农耕生活的孤立、守成、安于现状、褊狭与愚昧等，农民身份的转换，大大加速了农村的现代化进程。
3.有利于发挥城市的“扩散效应”，外出打工农民回乡创业，促进了农村经济发展和农村现代化。农民从经济落后地区到经济发达地区打工，不仅学到了技术、积累了资金，开阔了眼界，更重要的是观念发生了根本的改变，他们中不少人回到家乡开始自主创业，这些经过市场经济洗礼的昔日农民，如今成为带动当地经济迅速发展的一支新生力量。据安徽省的统计资料显示，全省每100个外出打工的农民中，就有2-4人走上了回乡创业的道路。目前安徽省外出打工创业的人员已有10多万人。他们在田野里盖起了厂房，创办农业产业化企业或劳动密集型企业，促进农村产业结构的调整和劳动力资源的就地转换。四川省外出打工者中有40万民工带着资金、技术和项目返乡创业，吸纳当地农村剩余劳动力80万人，产业涉及电子、制衣、纺织、家电和化工等行业。
4.正在进一步打破城乡二元经济结构的壁垒，促进农村城市化。当农民不甘示弱、吃苦耐劳和特有的创造精神在城市谋得就业岗位后，却又受到来自城市各个方面的抵触和地方政府政策的限制，农民在申请城市户口、子女求学、人身安全和自由、身份限制、身份歧视、打工中签订“不平等条约”等方面遇到了一系列难题，这些难题是农民从根本上转移身份的最大障碍，由于社会各界的理性支持与农民流动的互动汇集成了一股巨大的推动力，不断地冲击着城乡之间的壁垒，极力打破这种壁垒的封锁，促进了国家和各省户籍制度改革方案的应运而生。如湖南、广东两省在2002年颁布了户籍制度改革措施，其中湖南省关于取消农业、非农业户口“二元制”管理模式，将其统称为“湖南居民户口”等方案特别激动人心，这是真正体现打破城乡之间壁垒还农民“国民待遇”身份的第一步，是农民外出打工对户籍制度改革做出的历史性贡献。这有利于农村剩余劳动力向非农产业转移，向中心城镇转移，推进农村城市化进程。
三、为农民外出打工服好务，促进农村现代化建设
通过对农民外出打工呈现的特点，对农村经济建设和农村现代化的贡献分析，可以看出，为了更好的促进农村经济和社会的发展，引导和促进农民外出打工，关键是要全面提高农民素质，完善户籍制度改革和保障农民工的合法权益。笔者认为，从总体和长远目标上重点要做好以下几方面的工作。
1.创造条件克服农民自身素质的制约，引导农民向非农产业转移。农村现代化的根本出路在于减少农民，让农村剩余劳动力向非农产业转移。要促使农民身份的转换，必须提高农民的自身素质，这就必须从基础抓起，提高农村教育水平。2002年4月26日李岚清副总理在国务院办公厅召开的电视电话会议上指示：农村义务教育管理体制要实现两个大转变，即主要由农民承担转到由政府承担，政府的责任从乡镇为主转到以县为主。这两个转变的实施和实现，将为农民彻底转换身份铺垫文化素质基础。此外，要加大对农村成人教育和培训的力度，这是促使农民向非农产业转化的根本着眼点。要鼓励运用市场方式对劳动力进行培训，支持企业与各类组织合作进行的劳动力定向培训。还可把中等职业教育体系（如中专、技校）向农民工开放，进行定期或不定期培训。
2.优化社会环境，鼓励和引导农村剩余劳动力的合理流动。经济发展史表明，工业化进程在带来农业机械化的同时，也带来了农业劳动力的剩余及工业化对劳动力的需求，这种需求使农业人口的流动成为必然。以农村家庭为单位的流动，促进了工业化、城市化进程，同时，也是工业化、城市化和社会发展的结果。应改革户籍制度，鼓励农民自由流动，支持农民到异地打工，包括到异乡、异市（县）从事一、二、三产业；建设规范的、公平交易的劳动力市场，运用现代网络信息技术，为农民提供充分的就业信息和公平的交易场所；疏通农村劳动力的就业渠道，除市场行为外，不允许任何单位任何人对农村流动就业人口收费。应指定专门机构，对农民流动就业问题进行调查研究，找出存在的问题，制定帮助农民外出打工就业、解决他们实际困难的政策。作为城市，要取消对农民工不合理的收费，取消对他们的就业范围限制，改变对民工的服务态度，同时，要切实解决好民工子女的上学问题，保障民工的合法权益，为民工就业和生活创造良好的社会环境。
目前，全球各处几乎都在开发当地的农村水电。农村水电开发已从以往的以解决缺电为主的需求型开发，发展到以促进社会可持续性发展为目的的优质清洁能源建设，发展到以分布式发供电理论为基础的行业创新，发展到成为农村电力体制改革中反垄断的支柱，发展到在技术创新基础上按市场经济规律运作的大规模开发。在这些综合因素的推动下，全球农村水电发展迅速，仅小水电总装机估计已达上亿千瓦，事涉农村社会、经济活动的各个方面。与其它电源仅有少数几个孤立大厂的情况不同，农村水电不再简单的是电力工业的一个分支，它作为一种独立行业的基本条件已经日趋具备。
在新的形势下，农村水电行业亟待创新，这是因为：
1）农村水电行业将进入一个新的蓬勃发展期，发展农村水电有了新的动力。缺电从来就是制约欠发达国家和地区经济发展的主要因素。农村水电由于技术成熟、投资规模不大，加上资源的当地可得性，在很多国家的经济发展中起到了重要作用。但是，后来由于误认为煤、油资源是用之竭的，以损害环境为代价的集中供电方式逐步取得了垄断地位，使得农村水电曾一度处于停滞发展的状况。可见，单纯以解决缺电为主的需求型开发并不能保证农村水电的持续发展。
近年来，由于环境保护日益成为全球关注的问题，可再生能源的利用越来越受到人们的重视。为了鼓励利用可再生能源，不少国家对可再生能源发电都给予扶持。欧盟国家在这方面的扶持主要有两种方式，即直接价格扶持和间接扶持。直接价格扶持包括对出售的每千瓦时电力支付津贴、实行投资资助和免税待遇等。间接扶持主要强调公众对可再生能源的支持，在购买电力时规定要购买一定比例的价格较高的由可再生能源生产的电力。欧盟规定到2010年可再生能源发电要占总发电量的22%以上，在这些优惠条件下，出现了发达国家比发展中国家更感兴趣、大电网覆盖地区比偏远山区还开发得多的新局面，人们对社会可持续性发展的关注已成了农村水电发展新的动力。
2）农村水电发展和改革的外部环境有了很大的变化。电力工业反对垄断、放松管制的改革给农村水电发展带来了难得的机遇。无论是欧洲还是美国，电力体制改革的速度是如此之快，诸如电力期货市场、电力池方式销售、独立电网操作员制度、排放量交易、分布式供电等等，电力工业管理和技术创新层出不穷。这种改革的最终受益者是广大的消费者和电力工业本身，为此需要开展行业政策上的研究。
此外，由于以信息技术、自动化技术的推广应用为主的技术进步，使得有可能将基础设施使用到接近极限的水平，并可以对不同用户的特殊要求提供高质量的服务，使得电力企业具体的日常维护工作大为减少，如无人值班技术的应用使得电厂的运行管理变得简单，从而可以把更多的精力放到农村电力行业的改革、发展问题上，这也促进了行业创新。
3）农村水电行业发展的有关理论问题亟待研究。例如：
--如何区分以大厂、大电网为特点的集中供电的商业性企业与小型、成片的分散方式供电的农村电力企业之间的差别？是否可象一些国家一样，将农村水电企业按非赢利怀的特殊企业来对待？
--在电力体制改革中电力供应商可以选择用户，用户也可以自由选择供电商，农村水电供电区内的用户和水电厂、农村供电所是否可象美国《电力用户权利法案》中规定的那样，自己组织起来，创办属于自己的当地电力公司？
--在少数孤立大厂集中供电的电力系统内实行的厂网分开、取消特许供电区的改革，对于多个农村水电站成片供电的农村电力系统有什么影响？以及农村水电供电区内发供用一体化的供电市场和地方电网如何发展等？
--在我国即将加入WTO前夕，如何与国际接轨，打破行业垄断、行政垄断、部门垄断、公司垄断及用电权的垄断等，如何通过对农村电力、可再生能源的立法，使农村水电这一优质电源得到更有效的开发？
凡此等等，这些从实践中提出来的问题都要人们进行深入的研究和探讨。
2．以分布式发供电理论为基础的行业创新
长期以来，人们在实践中认识到合理规划的电源点能够为社会和用户带来广泛的效益，包括节省成本、改善环境和提高供电可靠性等。近年来由于社会可持续性发展问题日益为公众所关注，使得人们要求减少电力公司的传统服务成为可能，出现了一种分布式的发供电理论。
分布式发电是指任何与配电设施相连接的发电。美国得克萨斯州通过立法定义的分布式发电是指"容量小于10MW、并与60kV以下电压连接的发电装?quot;，并规定分布式发电可以脱离电网运行，满足用户的全部需要，必要时也可向电网出售多余电量，也可以电量无法满足用户需要时从电网购电等，与我国以自发自供为主的小水电系统的管理方式如出一辙。探究目前全球分布式发供电理论兴起的原因，大致有以下几个：
传统的集中供电方式日益受到挑战。九十年代以来由于全球对环境保护的日益重视制约了矿物燃料的开发和利用，联合国关于全球气候变化的框架条约要求在今后半个世纪内要把现有占全球电力生产80%的矿物燃料发电降到25%左右，这会导致常规煤电逐步被淘汰，逐步为可再生能源发电所替代。此外，大型水电开发也越来越难。那种以传统的大型水、火电为主的传统的集中供电方式越来越难被人们所接受。
电源开发的小型化、分散化倾向。小水电、太阳光伏发电及风力等可再生能源发电技术的发展使得电源有小型化、分散化的趋势。根据国际能源总署的预计，可再生能源发电在未来五十年里将是发展最快的清洁能源，这种分散方式的发电容量将超过全世界大型电厂的总装机，形成无数个小电源与大中网或局部网或分布式直接供电相结合的方式，从而将对现有的电力工业体系产生革命性的变革。
集中供电并不是在任何时候都能适用，在很多情形下只能实行分散方式供电。目前全球还有约20亿人没有用上电，预计在今后25年里还要新增20亿人口，由于历史原因这些人多处于发展中国家的农村，而农村负荷密度必然是非常低的，电网延伸在经济技术上显然是不合理的，且大电网末端的供电区也是不稳定的，最终还是只能靠分散电源供电。此外，有人认为解决全世界农村用电主要还是一个经济问题，只有通过分散办电，依靠当地民族经济的发展，由地方为主承担建设资金才能逐步做到。
这种分布式发供电的理论创新的意义重大。它不但打破了传统的集中供电方式的束缚，而且在集中供电的电力系统中实行厂网分开、取消特许供电区的改革中，为农村分散供电的小水电要有自己的供电区、要有自己的地方电网、要建立发供用一体化的统一的小水电市场提供了理论依据。对于世界电力工业管理体制的这一创新，目前我们正在部水电局的领域下对此进行比较研究之中。
3．按非赢利方式运作的农村电力企业创新
以美国的农电合作社为例。所有的农电合作社都是按非赢利方式运作的，美国立法承认了农电合作社与公有或投资者所有的不同电力公司的区别，允许农村发输电和配电合作社作为一种特殊形式的企业存在。美国《电力用户权利法案》还承认所有用户拥有以下权利：
--用户有权得到可靠的、价格合理的、安全的电力供应；
--用户有权组织起来成立、运作归用户所有的非赢利性的电力机构，包括根据他们自己的需要建设归用户所有的电力系统；
--这些归用户所有的非赢利性的电力机构有权受到公正的对待，有权作为一种特殊形式的企业存在，以便有别于投资者所有的或公有电力公司等。
由此可见，美国农村电力系统的主要特点是为它们服务的对象所拥有。由用户入股组织起来，参加非赢利性的农电合作社，实行自建、自管、自有。所谓"自有"是指农村电力系统为供电区内的用户所拥有，根据谁投资归谁所有的政策，用户又是所有者，实现了自己向自己供电，由于供需双方合一，有效地解决了电力合作社中存在的电价、服务质量等问题、并保证了农村电力系统的产权和供电区基本不变，稳定了农村电力市场。"自管"是指农村电力系统由用户选举的代表进行日常管理，并由农电合作社召开一年一度的用户大会实行民主管理，合作社的职员广泛地代表了社区中用户的意见，使农村电力系统管理日趋完善。"自建"就是农村电力系统从美国农电局贷款自行建设，电源既有发输电合作社自己建设的，实行自发自供的，也有为了弥补供电量不足，根据供电协议从联邦政府所属电厂或投资者所有的私人电厂趸售来的。这种自建、自管、自有的方针调动了农村当地广大用户的积极性，使得对中央政府资金压力不太大的情况下，较好的解决了农村用电问题。
与一般电力公司不同。虽然电力公司的股份也是由股东所控制的，但这些股东并不是用户。股东和用户有截然不同的利益，股东理所当然地要得到较大的回报，而用户则希望得到较低的电价和较好的服务。由于农村电力合作社内接受服务的用户同时也是合伙的所有者，公共供电区以及合作社都是为当地所有、由当地管理的，可以更好地适应农村当地用户的特点，提高电力系统的有效管理。
与中国的小水电企业也不同。中国长期以来对于小水电的产权及所属关系不是很明确，更不是为用户所拥有，因此小水电站及其农村供电区很容易被政策所"平调"，或是被电力公司中所侵占。此外，中国小水电在新的条件下还得与大型电力公司一起参与所谓的"公平"竞争，而不是象美国一样把农电合作社当作一种特殊的企业来对待，将那些以自发自供为主的非赢利性小水电站与大型商业性电力公司竞争产生的结果只能是让大型电力公司垄断市场，使电力系统越来越远离农村当地用户，电力公司对农村电力的垄断也难以打破。
4．以经济全球化为动力的电力市场管理创新
经济全球化打破了电力市场的垄断，使电力工业出现了前所未有的快速发展的局面。这一做法在欧洲各国最为明显。欧盟于1997年宣布实行电力市场开放，1999年2月所有欧盟成员国都开放了电力市场，鼓励竞争。从1999年5月起，阿姆斯特丹电力交易所作为一个现贷电力市场正式启动，它不仅向荷兰本国，也向来自德国、比利时的电力交易者开放。斯堪底那维亚国家同样建立了共同的电力市场，德国也可在这个市场进行电力交易，地中海国家则计划在不远的将来实现电网互联，使得电力供应从传统的国内计划调度发展到电量的期货或实时跨国交易。此外，电价也不再是按"成本加利润"方式确定，而是实行竞争上网，由市场决定电价，电力市场的交易方式有了迅速的变化。
同时，一种被称为排放量交易的"绿色能源革命"正在悄悄兴起，为了减少二氧化碳等的排放，欧盟规定了各国的排放标准和排放量，欧盟还规定若某一国排放量达不到标准的，该国可以从其它国家购买这种绿色能源，得以抵数，使得电力市场上除了电量交易外还出现了可再生能源配额与排放量交易的新情况，这是电力市场管理的另一特点。
