时间：2023-06-02 09:22:44
【关键词】社会交换理论；交换利益；养老保险制度；并轨
一、问题的提出
从1995年国家对社会养老制度进行社会保障改革，实行企业和个人共同承担养老的“统账结合”模式，而此次改革却并未将机关事业单位纳入其中，由此形成了我国养老保险制度的双轨制。
我国养老保险制度的双轨制，使得企业职工与机关事业单位职工的养老金待遇持续扩大，养老金待遇的巨大差距已经成为社会矛盾的重要来源。鉴于“双轨制”的种种弊端，人社部开始进行养老金并轨的探索工作并着手制定养老金并轨的方案。2009年1月28日，《事业单位养老保险制度改革方案》正式下发。如今，方案下发已五年有余，改革却进展缓慢。
那么，为什么养老金并轨的试点工作进展缓慢，养老金的并轨是否具有可行性，养老金并轨工作要想顺利开展应该采取什么样的可行思路，以上即是本文需要重点讨论的几个方面的问题。
一、从社会交换理论看养老金并轨试点进展缓慢的原因
社会交换理论是由霍曼斯创立，20世纪60年代兴起于美国进而在全球范围内广泛传播的一种社会学理论。
社会交换理论认为，并不是所有的社会交换都是以相互吸引、平等交换为基础，社会交换在某些情况下以单方面的形式出现。当出现单方面的社会交换，社会交换中的一方会根据情况调整社会交换的方式。甲方给予乙方提供某种东西，而乙方没有回应。此时甲就有四种选择：（1）强迫乙再给他以回报；（2）从另一个来源获得乙方所能给的回报；（3）寻找没有乙方给予的这种回报也能过下去的方法；（4）服从乙，按照乙方的意愿行事。
如果将养老金并轨这一改革看作一种社会交换活动，那么机关事业单位群体和企业职工群体则分别是参与这一交换活动的甲乙双方。在此次社会交换活动中，之所以要进行交换是因为社会养老资源分配不公，引起了乙方的极大不满。
由于事业单位职工的工资构成比例与企业职工工资构成比例差异较大，大部分企业职工的基本工资占其工资收入的65%以上，而事业单位员工的工资由基本工资、地方津补贴、岗位绩效三个部分构成，基本工资占工资收入的比重要远远低于企业职工。因此，试点的养老金并轨方案使得事业单位职工不仅养老金待遇下降，而且事业单位职工实际得到的养老金与其收入水平不协调，造成了新的不公平。
那么，此次交换活动的实质是事业单位群体让渡其部分养老金利益作为交换筹码，以此来交换企业职工群体对养老金资源分配不公的宽容。这种交换实质上是一种极不对等的交换。首先，对于事业单位群体来说，其让渡的交换筹码远远大于其获得的交换报酬，因为其损失的是实实在在的养老金收入，而没有获得任何物质上的报酬。其次，参与交换的双方中，事业单位群体的交换话语权远远大于企业职工群体的话语权。这样，这种交换活动便成了企业职工方单方面意愿的交换活动，此时事业单位群体愿意而且有能力选择不执行此次交换活动。
二、从社会交换理论看养老金并轨的可行性思路
（一）养老金并轨不能降低机关事业单位群体养老金待遇。从交换理论的交换活动持续的模型可知，在一个社会交换活动中，交换活动之所以能持续下去，原因在于交换双方都对交换报酬满意或者某一方不满意但被迫接受。在养老金并轨这一交换活动中，我们无法让公务员和事业单位群体被迫接受，则只有让其对交换报酬满意。而且公务员和机关事业单位群体作为养老金并轨的主导者和执行者，让其在损害自身利益的前提下进行养老金并轨，其毫无积极性可言，必然会使养老金并轨的执行力大打折扣。另外，让公务员和事业单位群体在损害自身利益的前提下进行养老金并轨，那么这部分群体会通过其他方式来使这部分利益得以弥补，容易引发新的问题。
（二）养老金并轨应该着重于提高企业职工群体的养老金待遇。在养老金并轨这一交换活动中，并轨的目的就在于解决社会养老资源分配不公的问题。则在此交换活动中，必须让企业职工群体对交换报酬满意。公务员和事业单位群体的养老金待遇在养老金并轨中如果没有降低，那么企业职工的养老金待遇在养老金并轨过程中则必须有所提高。只有这样，才能不断缩小两者之间的养老金待遇差别。
（三）养老金并轨不能过多的加重企业负担。由于养老金的缴费是个人与企业共同承担，甚至企业承担了养老金70%以上比例的缴费。因此，企业是养老金并轨这一交换活动的重要参与者。在这一交换过程中，企业职工养老金待遇提高，则企业必然损失部分交换利益，对于企业损失的交换利益，必须有相应的交换报酬给予回报。目前我国企业的平均税负在40%以上，税种包括增值税、城市维护建设税、教育附加税、水利基金、职工水利基金、印花税、企业所得税等多项，仅仅增值税一项就占到企业营业额的10%。如此重的税负，如果企业在养老金上的缴费进一步大幅增加，势必加大企业的用人成本，挤压企业的利润空间，最终受损害的会是企业的竞争力。在我国目前经济存在下行压力、企业家对实体经济提不起积极性的情况下，养老金的并轨不能过多的加重企业的负担。对于企业承担的对于职工养老金待遇的提高的缴费，政府需要有相应的补偿措施。
参考文献
[1] 李莉，刘仁凯.关于我国养老金并轨的构想与建议[J].湖北社会科学，2013（9）.
[2] 林东海.公务员养老改革国际趋势对中国的借鉴[J].中国软科学，2011（5）.
【关键词】机关事业单位；养老保险制度；双轨制改革；探析
一、我国机关事业单位养老保险
“制”改革的历史沿革十三届三中全会国务院的《关于安置老弱病残干部暂行办法》标志着我国养老保险“双轨制”由此形成。1993～1999年是“双轨制”改革的初期阶段，事业单位养老保险政策改革正式开启。随后，云南、福建等省也陆续了机关事业单位养老保险政策改革的文件。2000～2014年“双轨制”改革迈入稳定发展阶段，2008年国务院决定在广东、上海、重庆等五省开展养老保险试点改革。从2015年起“双轨制”进入了全面改革阶段，国务院出台了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》等文件。这次改革力图从体制与制度上化解“双轨制”，是一次全面彻底的改革。
二、机关事业单位养老保险“双轨制”改革面临的现实困难
（一）改革中的政策衔接问题
如何处理老人、中人、新人三种类型的养老保险制度是新一轮机关事业单位养老保险改革中最迫切的问题。改革方案明确规定，以2014年10月1日为改革时间节点，将改革群体划分为三种类型[1]:一是“老人”，改革前已退休人员，这部分人群不受改革办法影响一切照旧。二是“新人”，改革后参加工作的人员，按照改革后方案参加养老保险，“新人”与“老人”在养老金的待遇差距关系到政策的合理衔接。三是为“中人”，改革前参加工作，改革后退休的人员，“中人”这部分群体规模大，内部结构复杂，需要具体问题具体分析，而保证“中人”在改革后待遇水平不降低是这次改革的重点。目前国家已明确“中人”养老金的改革方案为“基础养老金+个人账户养老金+职业年金+过渡性养老金”（“2+1+1”结构），其中过渡性养老金是专门为“中人”建立的直接补贴机制。此次改革的重难点核心在于如何合理确定“中人”待遇及其补偿标准。
（二）替代率过低问题
新的养老保险改革被机关事业单位人员最为关心的一点就是退休之后，养老金的待遇会发生多大幅度的变化，替代率是否会下降。在改革之前，机关事业单位养老保险的资金来源与财政供款，其综合替代率按照不同工龄与级别大致能达到原工资水平的80%～90%。在改革后统一实行个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，个人按工资的8%缴费计入个人账户，单位按工资总额的20%缴费纳入社会统筹账户。在企业年金不确定的情况之下，使机关事业单位人员的养老金替代率可能从原来的80%～90%下降到60%左右。这势必会影响到机关事业单位人员退休生活质量，如果不补全待遇差别这部分的利益群体肯定会产生心理抵触。
（三）“并轨”增加财政压力
早在2008年五省就推进事业单位人员养老保险金试点改革，但是事业单位养老金改革遇到较大的阻力，有专家分析其主要原因就是企业年金制度尚未建立，配套的工资改革机制缺乏。这就造成改革的人群感到不公平，积极性不高。为了弥补养老保险双轨制改革“中人”的待遇问题，国家需要加大财政投入，建立起视同缴费期限的账户资金、过渡性养老金及职业年金，这就造成巨大的“转轨成本”。根据专家测算，事业单位“中人”成本约3.7万亿元，机关单位“中人”成本约4.5万亿元，“中人”的转轨总成本比全国企业职工养老保险基金累计结余还高出2倍多[2]。
三、关于推进机关事业单位养老保险“双轨制”改革的建议
（一）出台改革实施细则，明确“中人”补贴标准
国务院虽然颁发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，但就文件本身来看只是大概的思路框架，具体改革方案尚未公布。内部人士推测，详细的实施意见和配套措施出台将在未来公布。笔者认为应该尽快出台国家层面的改革实施细则，只有这样各个地方才能根据实际情况撰写地方事业机关“并轨”的实施办法，把养老保险改革落到实处。在改革细则中，需要解决两个核心问题，其一是明确对“中人”的改革补贴标准。据有关专家预测“中人”的平均补贴水平应该在1000～1500元[3]，但是要根据内部结构差异具体测算，为避免有些中人待遇明显下降，对低于“中人”养老金底线水平的应给予额外补贴，对特殊情况预留政策空间。其二是明确机关事业单位企业年金制度标准，应该尽快出台职业年金的管理办法，制度标准等，统一管理。
（二）积极应对财政压力挑战
养老保险双轨制改革预测解决“中人”补贴额大致需要8.2万亿，加上空账问题、隐形债务问题等，可想而知我国社会保障的财政压力巨大。要解决“并轨”带来的财政压力问题这就需要开源与节流。针对“开源”：首先，加快经济发展，财政支出结构有方向性优化使财政适当倾斜。中央和地方财政对社会保障事业加大投入，使各阶层、各个群体共享改革的红利。其次，推进养老保险金的管理工作，尤其是养老保险金保值增值问题。国务院在2015年出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，在保证养老金的安全的情况下拓宽养老保险基金投资渠道，例如购买证券、基金投入股市等等。针对“节流”：则要强化养老保险金流出的管理，每年审计核查地方政府养老保险金的发放工作，对于有违规操作或者是现象一定严惩不贷。
（三）加快企业职工养老保险改革，增进社会公平
企业职工养老保险才是社会养老保险的大流，虽然机关事业单位破除双轨制，其实养老保险待遇之间还是有明显的差距（同时期退休的企业养老保险替代率约为40%左右）。要真正的实现社会公平，就要同步推进企业职工养老保险改革。第一，提高社会保险统筹层次，增强了互济功能提高抵御风险的能力，惠及更多的社会群体。第二，面对经济下行压力，为了减轻企业负担，降低企业的人工成本，有专家呼吁降低企业养老金缴费率，同时也应该完善企业年金制度。近年来我国老龄化程度加深，养老保险改革这一关系国计民生的重大问题会越来越受到重视，所以不管是机关事业单位养老保险改革或者企业养老保险改革都迫在眉睫。
四、结语
武汉大学社会保障研究中心 武汉 430072
[摘要]长久以来，我国实行的是养老金双轨制度，也就是说，对不同性质的工作人员采取不一样的退休养老制度。也就是对企业事业人员采用个人和社会统筹结合的方式，养老金部分有国家承担，部分由个人承担，而机关事业人员养老金全部由国家承担。对于我国这样一个发展中国家来说，机关事业单位的养老金给财政带来了巨大的压力，养老金并轨制度是大势所趋。2014年，我国通过了养老保险并轨制度，并开始探讨具体实施措施，对于我国养老保险的可行性和现状的分析，对于此改革的实施具有重大意义。
[
关键词 ]养老金；并轨；养老金双轨；改革
1、养老金双轨制度的运行历程
养老金双轨制度指的是：在我国，对不同性质的工作人员采取不一样的退休养老制度。具体来说，就是对企业事业人员采用个人和社会统筹结合的方式，养老金部分有国家承担，部分由个人承担。而机关事业人员养老金全部由国家承担，国家财政会有一部分用于其员工的养老金，其数额随着机关事业单位人员的收入和工龄变化。
2、养老保险双轨制度的不便
综合来看，我国企业单位和机关事业单位养老保险制度的不同，来源于资金来源，养老金计发办法以及管理体制上的差异。而养老保险双轨制度也给社会、经济带来了一定的问题。
2.1社会公平
养老双轨制造成的社会不公平主要是以下两点：第一，我国机关人员的养老金都是由政府给予财政支持，不需要自己承担，而企业单位个人则是由个人、公司、政府一起承担的。这就造成了，普遍来说，机关事业单位工作人员养老保险起点较高，待遇比较好。第二，计数方法的不同导致了不公平。机关事业单位是以退休前最后一个月的工资为标准进行计算。相对来说，企业人员是以退休时上一年省内平均工资计算的[1]。相对来说，退休前的工资应该是人生的高峰值，而这种计数方法给企业人员退休待遇带来了不公平，并且造成了两者养老金的差距。最终带来了社会的不和谐，不利于社会的长期稳定。
2.2政府财政压力
养老保险双轨制给国家财政带来了一定的压力。机关事业单位工作人员的养老金有政府支持，而企业是由政府，企业，个人共同筹资的。在我国，人口老龄化带来了机关退休人员的增多，需要的养老金也会越来越多。根据我国目前的经济发展状况，必定会带来很大的财政压力，影响国家的进一步发展。
2.3不利于人才合理流动
现行的养老保险双轨制对于人才合理流动造成了不良的影响。机关事业单位较高的养老保险使得每年都有很大一部分人参加公务员考试，进入机关事业单位，导致很多企业找不到合适的人才。而进入机关事业单位的人才很少会再进入企业，因为这将给他们的养老保险带来损害。因此，现行的制度在一定程度上违背了客观的经济规律，不利于人才的流动。
3、养老金并轨的可行性与必要性
由于资金来源、计数方式的差异，形成了我国的养老金双轨制度，未来的持续发展能力堪忧，就从目前来看，已经造成了社会不公平以及对财政方面造成的压力。因此养老金并轨是发展的必然趋势，既有利于保证经济发展也有利于促进社会的公平，维护社会长期稳定。我们可以从国家政策、经济、社会条件等几个因素可以来分析养老金并轨的可行性。
3.1政策因素
养老保险并轨制度的推进需要国家政策基础。长久以来，我国养老保险双轨制一直被人们和各界学者所诟病，其弊端也是广为人知。近几年，学术界也对养老保险的改革进行了大量的讨论和研究，国家在这些支持之下，也颁布了法规和通知促进并轨制度的形成。十七大报告明确了养老保险制度改革的方向。2011年，我国颁布了社会保险法，规定了社会保险的方方面面，是社会保障体系的一块基石。2012年，《社会保障“十二五”规划纲要》出台，要求缩小群体间保障水平差距[2]。这些政策都为养老保险并轨改革提供了有利的条件。 现如今，养老保险并轨已经通过，对于养老保险并轨制度的具体措施也在积极确定与探讨，因此在政策上并轨制度是行得通的。
3.2经济条件
养老保险并轨制度的实施需要国家经济的稳定发展和强大的财政支持。机关事业单位与企业进行并轨之后，对于并轨之前已经退休的人并没有什么影响，但是，对并轨前工作，并轨后退休的人影响还是比较大的。因为这些人的账户部分在工作一段时间才建立，资金不够，因此，国家需要投入财政来保证他们养老金的待遇。从经济角度来看，我国经济在未来一段时间内财政保持增长，具体数据来看，2003年到2012年间，增长率分别为9.1%、9.5%、9.9%、10.7%、11.4%、9%、8.7%、10.3%、9.2%、7.8% ,11%。经济整体的增长带来了国家财政的增加，从2003到2013，我国财政收入如下：
同时，职业年金的建立也需要国家财政的强有力支持。假设并轨后机关单位采用个人账户与社会统筹的制度模式，并且建立职业年金制度，对于并轨后新参加工作的职工采取新制度，个人缴纳8%，单位缴纳 12%。对于并轨前退休人员与并轨前参加工作、并轨后退休人员执行原来的制度规定。对于新的养老金制度，国家财政支出包括三部分，分别是支付并轨前退休人员的养老金额、补贴并轨前已工作人员的职业年金部分和并轨后参加工作人员的养老保险缴费。如果不进行养老金并轨改革，国家每年对于养老金的财政支持不断上涨，并且在2060年左右，由于我国的人口老龄化，会出现井喷式上涨。倘若实行了并轨制度，即使财政支出在2050年前会有上涨，但随着制度的合理化，之后的支出会慢慢下降，并且此项支出占GDP的比例会继续下降，这相对于不改革来说，可以大大减轻我国的财政压力。
4、现阶段运行状况
在经过一系列的讨论之后，具体养老金改革方案已经拟定,并通过了国务院常务会议和中央政治局常委会审议。具体的焦点问题如下：
4.1个人按缴费工资8%缴纳
根据中央文件，养老金改革使得机关事业单位人员的养老金由基础养老金和个人账户结合的方式。对于基本养老金，单位缴纳工资的20%，本人缴纳工资的8%，本人应缴纳的工资高于当地平均3倍的不纳入基数，低于60%也不需要计入基数。这一举措使得机关事业和企业人员养老金发放基本一致[3]。
4.2老中新三类人区别对待
国家公布的决定中，对于机关事业单位养老金发放做了规定。对于现在已经退休的人员，保持现在的待遇并对其进行调整。对于改革后退休的新人，便建立新的养老金体系。而改革前工作，改革后退休的一类人，可能会参照城镇职工养老保险实施办法。
另外，我国将设定一定期限的养老金改革的过渡期，在这段时间内，比较养老待遇发放的新老计划，保证退休人员的养老待遇不会降低。
4.3养老金不再按级别发放
在我国，一直以来，一些机关和事业单位往往存在退休前突击提升职级、职称的情况。随着改革推进，这种情况可能有所改变。此前，我国机关事业单位退休金按照职工退休最后一个月工资一起发，并随着机关事业单位工资调整进行调整，这是造成企业职工和机关事业单位人员退休待遇差距较大的一个重要原因。而在改革基本养老金计发办法后，我国机关事业单位养老保险将建立多缴多得、长缴多得的激励机制。这意味着，待遇水平与缴费相关联，不再与职级挂钩。因此，可以预见如果缴费年限长，一些工作人员领取的养老金可能比上司的养老金还要多。
4.4地区发展不平衡
由于我国地区发展不平衡，养老金制度没有实现全国统筹规划，使得经济发达地区与西部落后地区相差过大。国家在财政上要不断补贴落后地区。
5、养老金并轨改革的重难点
从当前改革成果来看，养老金并轨改革依旧困难重重。尤其是事业单位的养老金并轨改革中巨额的启动资金无法落实，是阻碍并轨改革的重要因素。事业单位没有国家财政上的补贴，只能由企业自身承担改革费用，启动资金难以找到，使得改革心有余而力不足。因而在此方面，应不断加强方案试点，不断进行优化。
另外，养老金并轨改革还面临着来自企业管理层的压力。企业多数以追求利益最大化为目标，在并轨改革上并没有较大热情，未认识到并轨改革的重要性和必要性。
因而养老金改革，首先应该解决的是制度的结构问题，即并轨改革。并轨改革应注重公平公正的原则，照顾到大多数人的利益。并轨改革后所面临的下一步确保能够可持续性的建设和改革。
6、结语
养老金并轨制度对于我国的长远发展具有重要的意义，是维护社会稳定、带来长远经济利益的举措，也是社会发展必经之路。但是它的全面实施并不是一蹴而就的，具体的方案还有待商榷。由于历史问题，双轨制带来的影响还需要一定的时间才可以解决，但是，并轨制已拿上日程，相信养老金发挥更好的作用指日可待。
参考文献
[1]盛晓洁.养老金并轨探析[J].金融在线,2014,13:21.
摘要：随着经济的发展，我国机关事业单位的养老保险制度将逐渐实现与企业基本养老保险制度的并轨。但是，在并轨的过程中，一些原本隐含在内部的问题逐渐呈现出显性化的趋势。本文对目前事业单位养老保险转轨中存在的相关问题进行分析，并提出相应的建议与对策。
关键词：机关事业单位 企业 养老保险 并轨改革
一、我国事业单位与企业养老保险制度并轨带来的负面影响和问题分析
1.社会公平性问题。目前，我国企业职工在职时实行的是由企业、本人共同按照一定的标准缴纳的统筹养老保险制度，职工退休后可以按月发放基本的养老金；事业单位的职工的养老制度基本还是延续了我国在计划经济时期的养老方式，由国家财政大包大揽，退休后由国家财政统一发放退休金。很显然，这种不同的养老制度使得我国企事业单位之间职工的退休养老金数额相差甚远，并且这个差距还在逐年增大。很多企业的职工们普遍认为，事业单位的一般的公务员在社会只能够也仅仅是普通的劳动者，只是革命分工不同而已，为何就能在退休后拿到比自己多得多的退休养老金呢？这种制度层面的差异带来了社会公众的不满，这并不利于我国和谐社会的建设，也是明显的社会不公平问题的体现。
2.人才流动方面的问题。目前，就我国企事单位的养老制度而言，存在着阻碍人才流动的明显缺陷。例如：事业单位的员工调到企业单位工作，不仅缺少养老保险的个人账户，并且还会出现挤占统筹资金资源的问题；对于企业单位的员工调到事业的单位工作，其在原单位缴纳的税统筹部分的养老保险不能随个人的转移而转移。这样的关系就造成企事业单位保险关系转移接续出现管理操作、资金来源上的困难，这并不利于人才在企事业单位之间的流动。
3.增加财政负担的问题。目前我国的经济处于发展期，但是，由于养老制度的差异，再加之我国人口老龄化社会的加剧，出现了“未富先老”的被动局面。不论企业还是事业单位的职工的养老金基本都是有国家、单位、个人来共同承担的，如果养老金过高那么必将带来筹资的困难，如果养老金继续保持现状，那么将会对我国的整体养老制度带来威胁。因此，对事业单位的养老制度实现与企业单位的并轨，已经成为不可回避的问题。但是，真正将这两项完全不同性质的养老制度统一起来是需要经过精心的设计的，而在改革并轨过程中带来的财政压力也是很明显的。
二、实现事业单位与企业单位养老保险制度并轨的有效建议
1.构架多支柱、多层次、全方位的养老保险制度体系。在这方面我们应该努力借鉴国外成功实践经验，再结合我国的具体国情完成。随着我国人民生活水平的不断提升，人的寿命也在延长，摆在我国面前的现实问题就是人口老龄化问题。人们对养老保障的需求促使养老制度体系的完善。因此，仅靠原来的、单一的养老保险制度已经显得捉襟见肘、独木难支了。基于这一实际情况，我国企业早在上世纪90年代，就考试在职工养老保险制度中形成了基本养老保险、企业年金、个人储蓄养老保险三位一体的多支柱型养老体系，以此来满足不同行业、不同领域、不同收入层次的职工退休后的养老需求。因此，为了顺利完成养老保险的并轨改革，我国应建立统一的、合理的、可持续发展的养老保险制度，在借鉴国外先进成功经验的基础上，建立适合我国的养老保险制度体系。
2.处理好“中人”的待遇问题。我国事业单位的养老制度并轨按照职工的退休时间将职工分为老人、中人、新人三种。对于新人的处理方式比较简单，直接实行新的养老保险制度就可以；对于单位的老人而言，由于从未缴纳过养老保险，仍可以按照原来的国家财政负担养老金的方式解决养老问题；最难处理的是“中人”的养老待遇问题，这部分人的账户积累额较少，基本养老金的待遇水平不高，如果不能妥善的处理好这部分人的养老保险问题，一定会给养老保险并轨带来巨大的债务隐患。因此，对于这一部分人可以通过采取两种方案，一方面，仍沿用旧的制度，另一方面设立过渡性养老金。但是无论是哪一种方案都会为并轨改革带来巨大的成本，这是至关重要的。
总之，面对双轨制逐渐凸显的各种弊端，实行机关事业单位与企业职工养老保险的并轨改革是形势所迫，势在必行。并轨改革将有利于促进我国社会主义的公平、有利于维护社会的稳定与和谐、有利于我国社会主义建设事业的全面发展，是利国利民的重要举措。
摘要：养老保险双轨制，主要矛盾是机关事业单位和企业人员在退休时享受的待遇不同，容易引发社会矛盾。为了促进社会公平，养老保险双轨制应当进行并轨。一是构建合理的企业退休人员收入分配机制，建立物价上涨与提高企业退休人员养老待遇联动机制，逐年逐步提高企业退休人员养老待遇，缩小退休待遇差别。二是建立强制性职业年金制度，设置合理替代率水平，完善个人账户，为保险并轨做好“物质准备”。三是采取“老人老办法、新人新办法、众人过渡办法”方案，为保险并轨做好“精神准备”。四是制定出台《社会保障法》，统一养老保险计发办法，建立统一的机关企事业单位养老保险制度。
关键词：双轨制；并轨；养老待遇；职业年金
一、逐年稳步提高企业退休人员养老待遇，缩小退休待遇
目前，企业退休人员基本养老金已经实现“十四年”连续增长，企业和机关事业单位养老待遇的差距有所减小，初步缓解退休养老金待遇“悬殊”的突出矛盾。根据国家和省安排，结合企业养老保险基金结余情况，抽出一定比例的资金开展投资运营，并对收益情况进行二次分配，进一步提高退休待遇。（1）构建合理的企业退休人员收入分配机制。积极开展将企业国有资本收益划转企业养老保险基金工作，出台政策，对经营困难的企业，允许缓缴养老保险费，缓缴期间免收滞纳金，并加大资金补贴或政策支持力度，解决企业实际困难，让企业在经营发展中切实关注解决职工的养老保险问题。（2）建立物价上涨与提高企业退休人员养老待遇联动机制。政府应统一制定养老金调整与物价水平、当地工资水平挂钩，并随着国民经济增长及社会平均工资增长同步调整的机制，基本实现一个统筹区域内养老金的发放水平相对统一，并对部分群体予以适当提高，如企业离休人员、企业军转干部中的退休人员等，体现对特殊群体的倾斜和照顾。养老金的作用在于保障老年人的基本生活，养老金的调整机制既要照顾当前，又要面临未来，确保企业职工退休后，养老金能成为他们的主要生活来源，并能充分应对物价上涨、通货膨胀等因素。
二、建立职业年金，为养老保险并轨做好“物质准备”
为确保机关事业单位工作人员退休后的待遇，很有必要设立公务员职业年金。职业年金的设立应与公务员奖惩情况挂钩，增强对公务员的激励和约束，坚持待遇不降低，为保险并轨做好“物质准备”。（1）建立强制性职业年金。国家立法强制要求必须实行职业年金，机关事业单位要建立起相一致的职业年金。但由于受到企业经营状况等因素的影响，只有少部分企业如电力系统、石化和通信等行业建立了补充养老保险，中小企业更是盲区。修正企业养老保险制度中的偏差，由自愿实行年金改为强制要求，政府可予以适当补助。机关事业单位职业年金要同企业年金一样，采取一定的税收优惠，确保个人利益所得，避免制度并轨可能带来的养老金水平的下降。要按照多缴多得、少缴少得的原则并结合职务、职称和级别等因素，设立机关事业单位职业年金计划，并对特殊群体予以降费奖励。（2）设置合理替代率。要科学合理考量替代率，基础养老金替代率低就要适当提高职业年金替代率，将机关和企业的替代率稳定在广大社会群体和人民群众可以接受的范围内，并依此来确定职业年金数额，积极开展职业年金管理，以基金等方式进入金融资本市场，根据收益情况将资源最优地配置到最有效率的用途上去。（3）建立个人账户。职业年金由财政提供，缴费列入各机关事业单位人员支出预算，按月划拨到个人账户，工作人员达到国家规定的退休条件时，可以定期或一次性领取。需要注意的是，职业年金的个人账户要区别于企业养老保险个人账户，从制度一开始就要做实，不仅可以缓解财政压力，同时可以弥补社会统筹部分退休金计发标准的改变造成的待遇下降形成的矛盾企业年金通常被认为是企业职工养老保障的“第二支柱”。
三、采取“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”方案，为保险并轨做好“精神准备”
（1）老人老办法：对以前退休的机关工作人员仍按照原退休政策享受以前政策标准。机关事业单位退休人员享受机关事业单位养老保险退休待遇，退休金按照退休时本人工作年限、级别、职称、职务等因素确定，企业退休人员按规定享受企业退休待遇，与个人缴费年限、缴费金额、退休时上年度社会平均工资等因素挂钩。（2）新人新办法：对制度出台后新考入或机关事业单位的工作人员，按照新办法规定，采取企业养老保险办法缴纳养老保险，个人缴纳数额以本人全部工资收入为基数，缴费比例、缴费年限同企业职工一样，退休后享受的待遇按照新政策执行。（3）中人过渡办法：对现在仍在工作，一定时间内即将退休的采取过渡办法，设立缓冲期，为保险并轨做好个人精神准备。这样政策的出台就能够免除机关事业单位工作人员的后顾之忧，使他们积极投身改革，不仅能充分调动工作人员积极性，又有实际可操作性，体现养老保险制度公平、公正。“老人老办法、新人新办法、中人过渡办法”的方案要结合分类推进事业单位改革同步推进。当年计划经济时代留下来的人员众多、机构臃肿、等级制度明显、终身制、铁饭碗等已有严重弊病，急需改革和完善。如果这些人事制度没有改革，就阻碍政府机构改革和养老保险改革。因此，养老保险改革的顺利推进为事业单位分类改革创造条件，事业单位分类改革是养老保险改革的重要保障。
四、建立统一的机关企事业单位养老保险制度确保享受待遇一致或基本相同
统一的养老保险制度是指一般包括统一缴费比例、统一个人账户、统一计发办法、统一基金管理等，特别是在缴费和待遇计发方面应当是完全一致的，使跨统筹区域流动成为现实。统一养老保险制度改革是一项系统工程，涉及不同群体之间利益关系的调整，从法律层面上，养老保险的法律尚不完善，其理论研究尚未形成体系并滞后于实践，养老保险制度处于不断改革完善中，需要我们加快研究。（1）制定出台社会保障法。要尽快出台《社会保障法》，用自上而下的方式保证制度的统一性和连续性，明确养老保险的资金的缴费比例、计发办法、管理规范，养老金的支付条件和标准，社保经办机构的责任等等。建立多层次养老保险体系，基本养老保险面对全体国民，保证人民的基本生活需求，维持较低的替代率；大力发展补充性的职业保险制度，对企业而言是企业年金，对公务员群体而言是职业年金，合理设定缴费标准和比例，确保缴费和待遇的一致性，不因职业不同产生大的差距；针对我国高储蓄率的实际情况，出台相关政策，鼓励构建私人储蓄养老保险。（2）统一养老保险计发办法。两种养老保险并轨必须要解决计发办法的问题，特别是机关事业单位作为政府的组成部门要积极主动改革，站在维护社会公平的角度，舍弃一些既得利益，改变目前机关事业单位退休金和工资增长挂钩的机制，在计发办法上和企业养老保险实现统一。基本养老金水平与个人历年的缴费水平、缴费年限挂钩，体现权利和义务的对等，在待遇水平方面，整体上需要把握适度原则，过高的待遇水平会增加制度的负担，而过低的待遇水平会造成机关事业单位工作人员心理上巨大的落差，从而不利于改革的顺利推进。
职业年金市场成险企重大机遇
根据人社部、财政部此前下发的《关于贯彻落实（国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定）的通知》，各地区报经省级人民政府同意后的实施办法、各部门的工作方案，连同各类人员视同缴费指数表，在2015年5月底前报人社部、财政部备案。
公开信息显示，辽宁省机关事业单位养老保险制度改革计划于今年6月份启动，且不搞局部试点，将统一在全省推进。北京市人力社保局也表示，北京市有关养老金并轨的方案已经上报，等待批复。
而在并轨实施后，职业年金制度同步建立，基金规模也将迅速扩大。《机关事业单位职业年金办法》明确规定，职业年金由单位缴费8%和职工个人缴费4%组成，缴费基数与基本养老保险缴费基数一致。按照规定，“实账积累形成的职业年金基金，实行市场化投资运营，按实际收益计息”。
从现有企业年金管理模式来看，其投资管理人可以是保险公司、银行、信托公司、证券公司等，因此职业年金的设立和运作很可能参照现有企业年金模式进行。而保险公司有望成为最大受益者。
“职业年金缴费比例比一般企业年金要高。先不说单位缴费部分，个人4%的职业年金缴费是能形成实账的。按照机关事业单位3800万职工年均缴费基数5万元计算，再加上也实行实账积累的非财政全额供款的单位缴费，保守估计职业年金每年新增规模也在1000亿元左右，加上每年投资收益，到2020年有望超过1万亿元。”一位接受记者采访的专家表示，由于是在职工中普遍建立职业年金，因此，其发展速度和积累速度将远远高于企业年金，积累资金数量也会很快追上甚至超过企业年金。
因此，养老保险并轨一直被看作是保险公司发展的重大机遇。从此前年金的投资管理情况来看，保险、基金、证券公司等均持有牌照，机会平等，但肉搏战难免，而保险公司更有优势。
从投资管理情况来看，截至2014年年底，平安养老险、太平养老险、泰康资管、中国人保资管、长江养老险和中国人寿养老险等组合数占比近六成，组合资产净值占比约五成。业内人士认为，养老保险并轨之后，职业年金具体投资运营办法将成为保险业关注的焦点。对此，平安养老保险股份有限公司有关负责人曾表示，养老保险公司要发挥其专业化、市场化投资管理年金的优势，实现基金的保值增值。在职业年金试点初期，设计简洁高效的集中型管理模式。
社会保险资金将投资运营
养老金并轨后，将唤醒沉睡的社会保险基金，这也将给保险行业带来利好，城镇职工基本养老保险有望在年内实现市场化投资运营。根据此前人社部口径，目前已经形成基本的投资运营方案，有望于今年下半年按程序报请国务院审定。
截至2014年年底，我国城镇职工基本养老保险累计结余超过3万亿元。在投资方案实施前，基金结余目前只能购买国债、存银行。上述手段虽然于资金安全方面有保障，但并未实现保值增值。按照相关规定，基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。2014年度城镇职工养老保险个人账户记账利率确定为4.25%。
目前，已有山东、广州等地区委托全国社保基金理事会投资运营，历年来收获超8%的平均投资回报率，实现养老保险基金安全性第一、流动性第二、收益性第三的条件已经成熟。对此，人社部部长尹蔚民也表示，养老基金投资运营将由专业的投资机构按照市场规律进行投资运营，将坚持市场化原则、多元化的投资方向和相对集中的运营方式，使基金能够得到支撑。在投资方向上坚持多元化，除继续购买国债、存银行外，还会选择一些效益比较好的、有升值前景的项目进行投资。
“考虑到城镇职工基本养老保险累计结余需要留存部分以便支付待遇，加上市场化投资是一个渐进的过程，因此只能有部分资金进行投资运营。”专家认为，如果这部分比例有1/3，养老金市场也将增加万亿规模，这将成为保险行业予以高度重视的发展方向。
企业年金步入“快车道”
此外，职业年金的建立将带动企业年金发展。根据人社部近日的《全国企业年金基金业务数据摘要（2014年度）》，截至2014年，共有7.3万个企业建立年金，覆盖2292.8万名职工，积累基金7689亿元。
业内人士认为，企业年金市场已经进入“快车道”。“职业年金的覆盖对象是从中央一直到县乡一级的公务员和中小学教师、医生，这将对地方中小企业、民营企业起到良好的示范作用。与此同时，企业年金还将对员工起到激励作用，未来将逐步扩容，不再为大型国企所独享，而是成为更多普通中小企业职工的养老福利。”一位接受记者采访的业内人士表示：“企业年金已经连续两年增速达到20%以上，增量在1200亿元以上，按照这一增长速度，2015年年底企业年金规模预计接近9000亿元，按照年平均5%的投资收益率测算，2015年后仅资产增值部分就将为企业年金规模带来500亿元以上的增长，加上新增年金计划带来的资金，预计2020年企业年金市场有望达到2万亿元。”
关键词：社会保障；养老金；双轨制；公平；改革
经济学研究人们在资源稀缺条件下如何选择，重在“阐明经济规律，解释经济现象”。而管理学却是研究为达到组织的既定目标而如何进行计划、组织、指挥、协调和控制等活动，其核心问题是决策，侧重于“如何做”。经济学和管理学这两个学科研究的目的和内容有很大的不同，本文从我国养老金实际操作与相关的研究，从经济学与管理学视角，阐述我国养老金体系的形成及其改革趋势。
帕累托在对市场机制做出了简洁的论证。帕累托定律以自由市场的存在为前提，认为在资源配置低效率时，通过改变资源配置这种方法，至少可以提高一部分人的福利水平，而不会使任何人的境况恶化，不是必须以另外一部分人处境恶化为代价，此时即帕累托最优。1920年庇古（Pigou）在帕累托论证的基础之上，结合分配领域创立了以增进社会福利为目标的福利经济学，认为依照帕累托标准，社会财富平均分配时，社会总福利最大。
1929～1933年发生的世界性经济大危机，使原来在西方国家占据统治地位、以自由市场经济论为中心的新古典经济学说衰落，这时凯恩斯（John Maynard Keynes）的国家干预主义理论应运而生。凯恩斯从国家干预的手段论证了社会养老保障制度会对世界各国的经济波动起稳定作用，社会养老保障制度得到广泛发展。20世纪60年代以来，凯恩斯理论的国家干预主义又逐渐失效，特别是在20世纪70年代以“滞涨”为特征的经济危机下，凯恩斯主义受到了极大的挑战。这时以哈耶克（Freidrich Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）为代表的新自由主义经济学家极力倡导市场经济及自由竞争，反对国家对经济和社会生活的种种干预，认为“福利国家”理论从经济上和政治上值得怀疑。因为西方国家的全面福利制度摧毁了这些国家公民个人自我照顾能力，增加了公民个人对政府特别是对财政的依赖性，也造成了这些国家经济效率低下和发展缓慢。1938年英国前首相哈罗德-麦可米兰就出版了《中间道路》这本书，提出了要走中间道路，就是说要对资本主义进行调节。哈罗德主张在分配资源、促进经济增长和保证个人自由方面，只有市场调节才是最好的机制，虽市场机制确实也引发和加深了一些社会问题，因此也需要国家某种程度上的干预、调节、控制。后来，哈罗德“中间道路理论”也直接影响了多支柱养老金体系的形成。
2013年3月3日在北京召开的全国政协十二届一次会议，以及2013年3月5日在北京召开的十二届全国人大一次会议上，“社会保障”、“收入分配”和“反腐倡廉”成为普遍关注的话题。其实人民网和人民日报政治文化部早在2013年2月1日就公众关注的热点问题，第12次联合推出两会“十大热点问题调查”。调查于2014年3月3日零时结束，在近125万人次的网民票选出的2013年最受关注的十大热点中，前三甲分别为“社会保障”、“收入分配”和“反腐倡廉”。截至2014年3月3日零时调查结束，共有1248670人次的网民参与两会调查投票，“社会保障”获最多的256458张票，得票率为20.5%。至此，“社会保障”改革已连续四年蝉联人民网两会调查榜首。98%的网友认为废除企业和机关事业单位退休金双轨制的条件已经成熟。
经过公众热议和媒体热炒之后，矛头明确指向了备受公众诟病的“养老金双轨制”。政府机关和事业单位人员的退休金由政府财政统一筹资、统一支付制度，机关事业单位工作人员不需要缴纳养老保险，却享受高额养老金，其金额标准远远高于企业退休人员。相比之下，我国其他企业职工养老缴费负担沉重，但养老金水平却远远低于政府机关和事业单位人员。
对于我国这种“养老金双轨制”是否有其存在的合理性，在学界也有不同的声音。我国著名社会保障学者郑秉文认为，“养老金双轨制”直接造成了我国不同社会群体之间养老金待遇差距过大，这既不公平，也不合理，是造成公众强烈反对延迟退休的一个重要原因。中国人民大学劳动人事学院郑功成教授则认为，错不在制度，错在制度之间待遇差距过大。为了方便管理和控制，发达国家也是单独建立制度，但是不同制度安排的养老待遇差距极小，也从未造成不同群体的矛盾高度冲突。中央财经大学褚福灵教授则认为，双轨制是历史原因形成的结果，但存在一定的合理性，因为机关事业单位不像企业营利，可以自负盈亏，相反他们是公益性质，经费来自于国家财政拨款，需要得到制度上的保障。
针对“养老金双轨制”的解决途径，大部分学者都认为应该尽快“并轨”。全国政协委员宋晓梧表示，应尽早统一城镇职工基本养老保险，不要在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度。北京交通大学经济管理学院教授袁伦渠认为，并轨不能强行削高补低，不能削弱机关单位的养老水平而向企业看齐，那样会直接导致反感，影响稳定，而应循序渐进，国家逐渐推进政府机关事业单位养老保险制度的改革，也要逐渐增强对企业养老基金的投入，最终实现并轨和统一，体现社会公平正义。
也有部分学者认为，国家首先应加强对制度进行结构性调整而非强行并轨。郑功成认为，要改革“双轨制”这个历史遗留问题，很难一步到位，需通过三步走，全方位推进改革。第一步，尽快为政府机关和事业单位人员建立起基本“养老金保险制度”，同企业员工一样承担起缴费义务并实行“统账结合”的财务机制；第二步，对国家机构事业单位人员的养老金进行分解，使之与企业职工“基本养老保险待遇”相接近；第三步，放弃国家机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以“企业职工养老金计发办法”执行，以此来消除两者之间的高度差距。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授则认为，养老金的结构应按人口结构进行调整，她主导四个来源和两个账户理论。
关键词：养老保险；社会保障；双轨制；并轨
一、养老保险双轨制的发展及现状
从总体上说，退休养老金双轨制是计划经济时代向市场经济转型期间的特殊产物。我国城镇养老保险的改革是由企业开始的，先由企业先实行了社会化，而机关和事业单位仍然是单位管理，在这个过程中，就形成了一个差距。具体说来，我国城镇养老保险制度改革以及“退休养老金双轨制”的形成主要有三个阶段。一是传统型养老保险制度的建立阶段（1951-1978年）；二是对养老保险制度实行社会统筹的探索阶段（1978-1991年）；三是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度的实践阶段（1991年至今），也就是企业职工在工作期间，由本人和企业共同向社保部门交付养老保险金，退休时根据本人社保账户累计交纳的养老保险总额计算退休金，即国家财政不再担负企业人员的退休金，双轨制由此产生。
2014年2月26日，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》正式出台，标志着“新型农村社会养老保险”和“城镇居民社会养老保险”在制度上正式并轨。我国开始实行公务员退休制度、事业单位退休制度、企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险四套并行的养老保障体系。然而，机关事业单位与企业间的“双轨制”矛盾尤为突出，养老待遇的悬殊差距广受诟病，已然成为有悖社会公平正义的顽疾。
2014年12月，国务院副总理马凯代表国务院作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告时表示，党政机关、事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，从制度上化解“双轨制”矛盾。2015年1月，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员养老保险制度与企业职工一样开始实行“社会统筹与个人账户相结合”制度。
由此，中央的养老保险制度改革思路已经明晰，“制”并轨问题看似初步化解，但并轨后仍存在诸多问题，依然值得探讨和讨论。
二、养老保险双轨制存在的社会问题
1、从根本上说“双轨制”与宪法和有关法律精神不相符。我国宪法的第四十四条规定中明确说明：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”按照其中的规定，在享受国家和社会的养老保障的权利上企业事业组织的职工与国家机关工作人员是完全平等的。而现行的退休双轨制却是对不同部门的退休人员执行不同制度、不同标准，给予其差别化待遇，退休金收入差距十分悬殊，明显侵犯了养老公平权。养老金双轨制是一种歧视性的剥削政策，是以剥削所有纳税人为基础的。
2、“双轨制”有碍于社会公平原则和社会稳定。双轨制破坏了按劳分配的平等分配权。造成了贡献相同但是收入悬殊的局面。在这种制度下，自己掏腰包“买保险”的企业职工相对而言只得到很低的退休金，相比之下“分文不掏”的机关事业单位职工却得到高于前者几倍的退休金。企业职工作是为国家物质财富的直接生产者、国家财政收入的主要创造者，但是他们的退休金却处于相对偏低的状态，这显然有违社会公平正义原则。
3、“双轨制”不利于全社会人才的优化配置。退休养老金双轨制阻碍全社会人才的优化配置，造成全社会的人才倾向于退休福利非常好的机关事业单位，这就出现了在公务员考试中“千军万马过独木桥”的惨烈场面，而相当一部分民营企业却找不到其紧缺的人才。另一方面机关事业单位与企业作为两个并行的没有联系的轨道，人才很难在相互之间进行流动，导致机关事业单位的职工要么呆在机关事业单位，要么为了进企业放弃以前的积累从零开始缴纳社会养老保险。对国家和社会发展而言，这个问题不能解决，人才就不能各尽其用，不能实现全社会人才的优化配置，也就不利于经济社会的发展。
4、“双轨制”导致国家和企业财政负担过重。企业单位养老金供款的绝大部分由企业承担，再加上退休人员比例增长速度较快，养老金收支中的矛盾不断加剧，是得企业面临沉重的负担。而机关事业单位退休人员的退休养老金统一由国家财政支付，同样给国家财政也造成了巨大的压力。社会保障制度建设不仅面临过高供款率与企业负担过重的压力，更突出的问题是进一步扩大覆盖面越来越困难。
三、国外养老保险制度对我国改革的适用性分析
（一）国外养老保险制度总体状况
在世界各国养老保险制度建立的过程中，公职人员往往是首先被覆盖的群体，甚至到现在还有一部分的发展中国家养老保险制度仅仅覆盖公职人员群体，养老保险“双轨制”现象在其他国家中也是普遍存在，而更多的国家是选择将公职人员纳入社会统一的养老保险制度体系。
据国际社会保障协会（ISSA）的统计资料中显示，在全球的172个已经建立养老保险制度的国家中，对公务员实行单独养老保险制度的国家有78个，占到45%。[5]根据各国公职人员和其他雇员养老保险制度的整合状况，可以划分为“双轨制”模式和统一模式。最具代表性的国家则分别为德国和加拿大。
（二）德国养老保险“双轨制”模式分析
德国养老保险制度是典型的“双轨制”。国家为公务员提供优厚的养老金待遇，实行完全独立的现收现付养老保险制度，而其他雇员的养老保险制度则实行由国家、雇主和雇员共同承担责任的现收现付制，并且更加强调个人责任。这与我国实行的养老保险“双轨制”十分类似。
德国在这种“双轨制”的制度下，造成了公务员和其他雇员之间较大的养老保险待遇差距，不利于政府部门和企业之间的人员流动，同时给国家财政带来了巨大的压力。目前德国已经逐渐开始将法定养老保险体系从确定待遇性向缴费确定型转变，积极的推动企业补充养老保险的发展。
（三）加拿大养老保险统一模式分析
加拿大养老保险制度从结构上可划分为三个层次，一是由政府提供的、全民性的老年保障制度，二是以雇佣为基础的、由雇主和雇员共同承担的、全民性的加拿大/魁北养老金计划，三是补充养老体系，包括雇主养老金计划和个人退休储蓄计划等。在加拿大养老保险体系中，前两个层次共同构成了加拿大的公共养老金体系，将加拿大全体公民纳入其保险覆盖的范围，很好的体现了养老保险制度的普遍性和公平性。在补充养老体系中，加拿大为公职人员建立了与雇主养老计划平行的公共服务部门养老金计划，为公职人员提供了优厚的退休养老待遇，此外，加拿大的公民还可以通过其他私人储蓄计划来提高自己退休后的养老金收益。总的来说，加拿大的养老保险制度是很值得我国学习借鉴的。
四、养老保险双轨制改革的政策建议
1、以法律的形式明确机关事业单位养老保险改革的内容。现阶段，我国对于公务员、事业单位员工的养老保险多以行政法规、部门规章的形式予以规定。虽然并轨制度开始实行，但由于改革力度不够强大，双轨制并没有消除。养老保险作为社会保障的一部分，是对公民退休后基本生活水平的保障，应通过法律的强制手段来保障养老保险制度的实施。
2、建立多层次的养老保险制度，尝试推行多层次年金制度的模式。国民年金是任何想要持有养老保险的公民所必须参与的基础保险，从而在不同群里之间起到基础性调节作用；职业年金则属于补充性的养老保险，与个人工资收入相挂钩，由雇主和雇员按比例缴纳保费；同时国家也应当采取政策支持储蓄制度，给予积极建立年金制度的单位以适当的优惠，鼓励年金制度在企业间的推行。
3、统一建立基本养老保险支付。在现在的阶段中，中国企业职工养老保险制度是国家基本养老保险，企业年金、个人等储蓄性养老保险组成的多层次体系框架，实行企业与职工共同缴费、国家财政补助的筹资政策。养老保险在公务员与机关事业单位工作人员还在停留单一筹资财政的制度模式之上。改革双轨制，首先就是要明确事业单位工作人员和公务员统一放入到基本养老保险中，树立养老保险责任公担机制，促进权利与义务相结合。一方面极大减轻了政府的财政负担，另一方面有利于增强工作人员责任感紧迫感，改革机关单位工作人员养老保险筹资模式制度，树立许多层次的养老保险制度，是养老保险发展的趋势，更是促进我国养老保险制度在未来实现可持续发展的首要条件。
4、实现最终并轨仍需以由试点到全覆盖的方式有序推进，但对目标群里的划定不宜过度碎片化。从全国范围来看，东部与中西部企业职工之间的薪酬水平养老金待遇差距较大，而公务员、事业单位工作人员间的养老待遇悬殊要小得多。因此未来试点工作的进一步推进，仍然应选择在总体经济条件较好、不同部门间养老待遇差距较小的东部城市来进行。另一方面，机关与事业单位的改革方案应有所区别，不能搞“一刀切”。机关与事业单位的入职程序和要求不同，岗位性质、在职期间的薪酬水平也不尽相同，强制统一养老待遇水平有失公平。目标群体内部应以统一的方案进行改革，人为制造养老待遇落差的矛盾。并不利于并轨目标的实现。
注重机关事业单位养老保险与企业养老保险制度合理的衔接。由于双轨制的运行，导致机关事业单位与企业养老保险在很多无法衔接：首先，由于两大群体的养老保险制度显著不同；其次，机关事业单位养老保险制度的改革已经远远滞后企业养老保险制度的改革；最后主要是养老保险的管理权限问题，两种制度实施两种管理模式。虽然将机关事业单位和企业的养老保险制度统一整合是最为理想的方法，但是由于这两个群体的退休养老政策中存在诸多差异，在较短时间内难以实现。因此，从基本养老保险方面实现统一，又建立相对独立在两个制度之间又能够自由流动转换的养老保险制度才是改革的可行思路。
（作者单位：山东师范大学）
参考文献：
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[7]刘华.浅谈我国养老保险双轨制[J].法制博览（中旬刊），2014，02：218+213.
关键词：养老金 并轨 社会福利 公平性
一、背景
养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的社会养老保险待遇。养老金制度是国家为保障特定公民在退休或丧失劳动能力之后能够维持正常生活水平而实行的一种退休养老的福利制度，对社会的和谐与稳定、减缓社会贫富差距加大的矛盾有重要意义。
2015年1月14日，国务院《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。这意味着存在于养老金政策发展史中的养老金“双轨制”的终结，机关事业单位人员与企业职工将执行一样的养老金缴纳政策。
在改革开放后的养老金政策发展史中，双轨制与并轨制度始终是交替发展的，而双轨制在其中占了极为重要的部分。“养老金双轨制”是指针对不同用工性质的人采取不同的养老金制度。其形成于我国改革发展过程中企业与机关事业单位之间的发展差距，企业实行了社会化而机关和事业单位仍处于单位管理。因此可以说，养老金双轨制是计划经济模式向市场经济转型期的特殊产物。
公务员制度的确立和人事管理制度改革的推进，打破了终身雇佣传统的状态，这同时也增强了改革机关事业单位养老金制度的紧迫性。应有一个符合人事管理制度改革需要的新的制度诞生，同时实现与企业养老保险计划在运行机制和制度安排上的接轨，养老金“并轨”成为大势所趋。
二、文献综述
我国的公共养老金制度建立于20世纪50年代，经过几十年的发展，养老金制度对我国国情与时代的适应度下降，养老金政策中的问题日益显著，尤其是20世纪90年代市场经济体制改革后，机关事业单位中的养老保险制度的问题越发明显。在我国追求建立最终统一的养老保险体系过程中，事业单位退体金的改革落后于企业职工养老金的现状十分突出，这造成了社会不公平、发展的迟滞等系列问题。为此，我国长期在进行相关改进，努力推动事业单位养老金制度的改革，然而改革一直未取得突破性的进展。
相关学界对于机关事业单位养老保险的改革进行了诸多研究，大部分的研究都采取了较为单一的视角研究现有政策的问题及对策，对已有的学术研究进行梳理大致可分为两个方面。
一是对两种不同养老金制度并轨的必要性的研究。研究主要从两种制度间的制度设计差异、待遇差异过大这些问题出发，通过比较、分析发现并轨利于社会公平、劳动力人口的合理流动和减轻财政负担，由此得出两种制度的并轨十分必要之结论；二是对两种不同养老金制度并轨的方向的研究。大部分的研究是从重新订立事业单位养老金政策、缓解两种制度间不公平状态角度出发，与现阶段情况较为符合。
然而，却很少有人用Gilbert的社会福利分析框架来分析新出台的“养老金并轨”政策，社会福利政策分析架构视社会福利政策是一个利益分配机制，涉及对社会福利政策分配、形式、发放、筹资等几个方面的分析，协助分析者提炼出复杂现象中基本的元素。本文将以一个较为新颖的视角，从养老金并轨政策选择的维度入手，进而对对我国养老金“并轨”政策的公平性进行一个初步的探讨。
三、社会福利政策分析架构下对养老金并轨政策的分析
（一）分配基础：普遍性原则与选择性原则并存
我国职工基本养老保险实行统筹基金和个人账户基金相结合的制度模式，费用来自单位、个人缴费和财政补贴，职工在退休后会领取到相应数额的养老金。
首先，养老金的领取有严格的条件限制，参加养老保险的职工要领取养老金必须符合两个条件：一是达到法定退休年龄；二是累积缴纳养老保险费满15年。所谓法定退休年龄，是指职工退出工作岗位并有资格领取养老金的年龄。养老金的领取有两个要素，一是有条件限制，只有参加养老金缴费的社会成员将来才有可能在平稳退休后领取到养老金，并非所有社会成员年老后都会享受养老金；二是有地区差别，经济发达的地区和经济较为落后的地区所执行的养老金缴费标准与待遇不同，并不是所有人都能够领取到相同的福利。因而它的分配基础是基于选择性原则。
其次，养老金是所有民众都有机会享受的一项社会福利，是所有人口基于人权都能享有的福利，它按照一定的给付标准面向所有公民。养老金双轨制时期，员工根据所在部门享受养老金待遇，企业员工与事业单位员工具有不同待遇，养老金制度的参与并非人人皆可选择的。而养老金“并轨”政策实施后，所有人均有机会享受同等条件的养老金待遇，有工作单位则由工作单位参保，16周岁以上非学生且没有工作单位的人员，可以自己选择参保。
在养老金“并轨”政策下，养老金制度的分配基础的选择是同时包含普遍性原则与选择性原则，这更体现了“并轨”政策的适当性与平等性，能够在最大限度下给予公民最多的福利。
（二）提供策略：社会化发放提高了服务输送的一致性与可及性
当下我国养老金的提供统一实行社会化发放，养老金缴费阶段，参加养老保险的单位工作人员上缴的费用统一归由社保局主管，养老金领取阶段，相应退休人员到当地社保局领取养老金。基本养老金社会化发放指的是职工个人按规定参加基本养老保险并向社会保险经办机构足额缴纳基本养老保险费后，单位离退休人员的基本养老金发放工作转由社会负责，主要是由社会保险经办机构统一负责，通过银行、邮局以及依托社区和其他中介机构向符合享受基本养老保险待遇的离退休人员发放基本养老金。
然而，我国现阶段的养老金服务提供策略各市间均有差异，其所提供的服务散布在不同的地方、各自独立提供服务，这种行政管理方式属于分权式的，这造成了我国区域间养老经费差异过大的现状。近年来，养老金全国统筹草案在我国议论纷纷，养老保险统筹层次的提升已成为必由之路，我国目前正在逐步推进将养老保险统筹提升到省级层面，由省级政府统一养老金的给付方式。
从服务输送系统整体性来看，养老金“双轨”政策时，企业与机关事业单位被看做是两个并行的没有联系的轨道，实施两种不同的养老金给付制度，人才难以在两个轨道中流通，因为机关事业单位的职工只能选择留在机关事业单位，或者为了企业的工作放弃以前的积累从头开始缴纳社会养老保险。这两个部门之间没有转介、沟通的办法，这在服务输送系统中叫做“不连续”服务。在这一状况发生后，没有可行的方法来处理随之出现的问题，这样的福利输送系统就产生了“无责信”的问题。
养老金“并轨”政策出台后，提升了服务输送的一致性与可及性，使得机关事业单位与企业单位之间员工的流动成为了可能，并且规定职业年金也能跨单位跨地区转移，为解决民众急切关注的问题，政策还开放了养老金继承制，这些都表明改革后的服务输送系统正在朝着更完整、更连续、更可及、更有责信的方向发展。
（三）资金输送：自筹账户和统筹账户相互协调
养老金并轨实施前，企业职工的养老金是由职工个人与单位分别按一定的标准缴纳各自部分，并从企业职工自筹账户上支付，而机关事业单位人员的养老金由国家财政统一筹资并支付，与此同时，国家财政每年都会对养老金提供大量的财政补贴。
养老金并轨实施后，机关事业单位人员与企业职员的基本养老保险费相同，均是由个人与单位共同负担，采取个人账户与社会统筹相结合的方式。同时，计划为改革范围内的所有工作人员（不包括已退休人员）建立职业年金，实现新老制度待遇的平衡衔接。缴纳养老金的职员退休时，其每月领取的职业年金待遇是由其职业年金积累情况和相关规定所决定的。
养老金“并轨”政策的推行其目的在转机制，而非降待遇，因此，为维持改革前后职工的基本生活水平，实现机关事业养老保险制度改革与完善工资制度同步推进。为此中央发表相应文件，将全国机关事业单位在职工作人员的月工资标准提升1200元左右，以确保机关事业单位人员不会因并轨制度受到太大影响。可以看出，国家财政同时要负担额外工资支出。
机关事业单位中，不论是是个人缴费或者单位缴费，都包括在财政中。通过工资制度的配套改革，在员工工资结构里面加入相应的缴费因素，由财政承担适当的工资提高。国家财政既要负责提高机关事业单位员工工资以减少缴纳养老保险所带来的损失，又要负责为员工缴纳保险费用部分。事实上，改革前，机关事业单位的养老金只涉及现付的问题却不涉及现收的问题，也就是财政需单列出一笔钱给机关事业单位人员发放退休金；改革之后，养老金制度就变成了一个现收现付制加积累制的混合制度，个人缴纳基本养老保险的8%部分以及12%的职业年金成为财政支出的新增部分。这些都给予了财政更大的压力。
四、公平性之探讨
Gilbert社会福利分析架构提出，社会福利政策作为旨在提高人民生活水平、解决福利待遇问题的政策，在进行社会选择时应注意社会正义，研究者在对其进行分析时应对支持其方案的价值观进行研究。接下来本文将从三个核心价值观之一的公平性角度探讨为何养老金“并轨”较从前更符合国情，更有利于资源的分配。
实行“养老金并轨”制度以前，中国养老金体系中存在两个并行轨道，一个是政府部门、事业单位的退休制度，是由国家财政为那些“吃皇粮的人民公仆”统一支付的养老金，与个人和单位无关；另一个是社会企业单位的“缴费型”统筹制度，是由职工个人与单位分别按一定的标准缴纳各自部分。
机关事业单位人员和企业人员所享受的养老金，具体表现为三个方面的不同：首先是缴费方法的不同。企业人员是由职工个人与单位分别按一定的标准缴纳各自部分，而机关事业单位人员则是由国家财政统一筹资；其次是支付的渠道不同。企业人员养老金的支付是个人账户和统筹账户相结合，而机关事业单位则是由国家财政统一支付；最后是享受养老金的水平不同。机关事业单位的养老金发放水平远超企业退休人员的养老金水平，前者大概是后者的3到5倍。
从起点公平方面看，养老保险的权利和资源分配不平衡，具有明显按部门分配的特点，主要表现在以下几个方面。
一是参加养老保险制度的机会不均等。企业的离退体职工只能被动的接受参加“基本养老保险”，而机关事业单位的离退体人员则参加“退体金制度”，两种制度分隔了不同部门的成员，养老金制度的参与并非人人皆可选择的，这造成了源头上的不公平；
二是权利与义务的对应性不同。参加社会养老保险的企业职工需要履行缴费的义务才能在退体后享受获得养老金的权利，而机关事业单位的职工是由国家财政统一支付，其自身不需要缴纳养老保险，依然可以享受养老金。①
三是受益资格和领取条件不同。企业员工领取养老金不仅要符合退休年龄的规定，同时还需要满足缴费年限的规定，而机关事业单位离退体人员只要符合退休年龄的规定即可享受养老金。
从结果公平上看，由于起点的不公平与过程的不公平必然导致结果的不公平。企业职工与机关事业单位人员在退休后可享受到的养老金待遇差异大，造成了退休后生活水平差距大。
可以明显看出，双轨制的存在会对社会公平造成较大影响，养老金二元制度的并存，违背了社会对制度公平的要求，一个完整完善的养老金制度应该平等地为全体社会成员提供公平的养老保障，这既是保证社会成员机会公平的需要，也是促进结果公平的需要。②双轨制的长期运行必然会加剧社会成员因养老金的负担和待遇不同而产生的不满情绪。
养老金并轨政策实施后，机关事业单位开始施行与企业单位相同的养老金制度，即是由个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，由个人和单位共同缴费，机关事业单位人员告别了“免缴费”时代。这从源头上改变了养老金政策不公平的状态，使得养老金作为一种再分配政策可以发挥其均衡资源、缓解社会不公平的作用。
五、总结与反思
曾经我国养老金双轨制的碎片化产生了一系列的社会问题，社会保障运行成本高、社会劳动力流动受阻，并轨是时代进步的必然结果，也是几代人摸索出的共同的发展方向。实现机关事业单位与企业单位基本养老制度的相对公平并能够被公众所接受，这是现如今的社会政策目标。因为追求两个轨道之间待遇的绝对公平是不现实的，并且具有一定的风险，同时可能产生新的、更严重的不公平。当前我国养老金“并轨”政策的推行仍面临了一些问题，新政策的社会化适应需要国家和人民的共同努力。在社会保障制度的改革中，政府的坚定信念和决心起了重要作用，政府要坚持以人为本、保证公平正义、施行公共福利，积极出台相应的配套政策，完善养老金“并轨”后的社会保障制度。
注释：
长期以来，我国实行的是“双轨制”的养老保险制度，超过4000万的机关事业单位人员的养老金由财政负担，而广大的城镇职工则需要自己缴纳养老保险。而且在退休后，城镇职工领取的养老金仅占退休前工资的60%，机关事业单位则可以领到退休前工资90%比例的养老金，制度的不公平引起社会的强烈不满，养老保险改革的呼声愈发强烈。另外，随着中国老龄化社会的到来，退休职工数量不断增多、寿命不断增长，国家财政压力与日俱增。近年来，中央政府一直致力于对机关事业单位养老保险制度进行改革，先后在陕西、重庆、上海、浙江、广东等省进行了养老保险改革的试点。然而由于改革势必涉及相关群体的自身利益，改革的过程中充满了博弈，改革试点六年之久，一直没有在全国顺利开展。直到2015年，中央政府终于正式推出养老保险制度改革的政策，事业单位与国家机关同步进行改革，并且不再试点，在全国同步进行。
一、机关事业单位养老保险改革的政策
（一）严格界定基本养老金享受条件
机关事业单位养老保险制度改革与人事退休制度息息相关。随着生活水平和医疗水平的提高，我国居民人均寿命得到了很大的提高，身体素质也得到很大的改善，因此延迟退休年龄成为人事退休制度改革的趋势。延迟退休不仅可以促进人力资源的合理化利用，又可以延迟退休金的发放年龄，缓解财政负担。为了减少延迟退休政策推行的阻力，不对当期的就业状况造成太大影响，我国应该实行弹性的退休政策。另外，为了杜绝机关事业单位职工早退的问题，应该加强管理，健全约束机制，从严审批。
（二）机关事业单位和企业之间养老保险关系的转移接续
机关事业单位与城镇职工实行养老保险并轨，为人员的自由流动提供了便利条件，为了更好的衔接机关事业单位和企业之间的养老保险制度，政府相关部门要建立良好的转移接续机制，原来机关事业单位的工作人员调入企业工作后，企业要帮助其建立新的个人社会保险账户，将原来的职业年金等并入企业年金，不能因为工作单位的变动，导致职业年金无法接续，保证机关事业单位人员岗位流动后的养老待遇。同时，要保证机关事业单位人员原来的工龄视同缴费年限。同样，如果企业人员进入机关单位之后，其原来的个人账户余额要并入到职业年金中，实现养老保险关系的有效转移。
（三）强化机关事业单位养老保险的社会化管理
养老保险的社会化管理是提高退休人员的服务质量、创新养老服务模式的重要措施。西方社会退休人员的养老服务主要是第三方机构来负责，企业只承担缴费的义务和责任，这也是我国机关事业单位养老保险改革的发展趋势。目前，关于养老金的社会化管理与发放已经存在技术问题，社会保险机构委托第三方机构代发养老金，每月将养老金打入退休人员的账户，今后应该将注意力放在如何提高社会化管理的效率上来。机关事业单位养老保险改革后，全国实行统一的养老保险制度，这就对社区养老服务的管理水平提出了新的要求，需要将事业单位退休人员的档案资料及时转入所在的社区，掌握每一位退休人员的基本情况，提供有针对性的退休服务质量。
（四）重点处理好“中人”的待遇问题
机关事业单位养老保险改革是一个牵一发而动全身的问题，为了照顾到不同群体的切身利益，改革将机关事业单位人员分为“新人”、“中人”和“老人”三个群体。“老人”基本维持原来的退休养老管理政策，由财政负担养老金。“新人”刚参加工作，直接按照新的养老保险制度，其中“中人”的问题较为麻烦，处理不当不但会导致改革遇到很大的阻力，也会打击很大一部分群体的工作积极性。为了减轻制度并轨的阻力，可以实行两种方案：仍用旧制度或者像企业养老保险改革一样设立过渡性养老金。机关事业单位“中人”的过渡性养老金计发系数可以略高于企业，以此实行新老退休人员待遇水平的衔接。而选择旧制度的机关事业单位人员，其养老金待遇由国家财政负担，对于这部分人也不需要另建立职业年金。无论采取何种弥补方案，两种制度的并轨都会产生巨大的转制成本。
12月23日中央通过养老金并轨方案，党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费。有分析表示，一些基层公务员2000余元的收入，自己负担各项社保缴费相对困难，而养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，或意味着公务员即将普涨工资。
养老金“双轨制”备受诟病，如今终于要改革了，党政机关、事业单位将与企业建立同等的养老保险制度，公务员和普通企业劳动者，将站在更加公平的标准线上履行社会劳动者职责。不得不说，这是让人颇感欣慰的。
当然，“并轨”之后，给一些工资很低的基层公务员增加一部分工资，以保障他们的合法的劳动权益，这无可厚非。但我们显然不能抱着补偿心理，或者干脆拿着“堤内损失堤外补”的心态，给公务人员做普遍的工资提增。
原因非常明显，我们之所以对养老保险进行“并轨”，为的无非是公平，是为财政支出减压等。如果因为公务员需要自己缴纳养老保险费了，就给他们涨工资，自己缴纳多少就涨多少，甚至涨得更多，像网友说的那样“横竖都不吃亏”，那么养老保险并轨也就失去了其意义。比如有两个劳动者，一个公务员，一个私营企业工人，他们“同等学历、同等职称、同等技术、同等贡献”，在“并轨之前”，基本工资都是5000元，公务员实得5000元，养老保险由财政负担，工人除去自缴纳的养老保险，实拿4500元，这
明显是不公平的。但“并轨”之后，公务员工资涨到了6000元，最后实得工资对比是5500： 4500元，这显然更加不公平。而且财政将会付出比没有“并轨”时更多的资金。
养老金“并轨”是牵连到公务人员利益，牵连到社会公平，财政负担等的重大改革，它不是请客吃饭，不是“你好我好大家都好”利益兼顾。因此，对养老金“并轨”之后，公务员等群众要不要涨工资，还须区别对待，比如对一些工资本来就很低的公务员，涨工资无可厚非，但一些工资本身就很高的国家工作人员，就没有必要搭“涨并轨工资”的“东风”了吧？否则，抱着补偿的心理，不让公务员吃亏的态度进行养老保险“并轨”，那么改革也就失去了其积极意义，收入“蛋糕”公平切分也终将沦为空谈！
2014年5月14日，国务院发布《事业单位人事管理条例》，自7月1日起实施，其中明确，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。至此，养老金并轨终于有了实质性进展。2014年也因此成为养老金并轨破题之年。该条例的出台也为事业单位养老保险改革提供了坚实的政策基础。
一、事业单位养老保险改革过程中存在的问题
（一）缺乏相关有效的改革配套保障措施
国务院发布《事业单位人事管理条例》，为事业单位养老保险改革提供了有效的政策指导，也从国家政策层面确保各地养老保险改革的统一推进。但是，据分析，《条例》只是原则规定地要求“事业单位工作人员参加社会保险”，无具体的落实、检查、监督机制。中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任李建忠在接受记者采访时表示，“一些误读的存在，说明有些人对已经进行了10多年的改革还存在认识上的误区，‘相关的配套政策还有需要完善的地方’。”
（二）改革成本巨大
此次的事业单位养老保险改革，诸如“养老金并轨怎么并？钱从哪里来？”等问题并没有可操作性保障措施。目前，事业单位的类别不同，改革中存在的问题，遇到的阻力也会不一样。比如，自负盈亏的事业单位推行企业化的社会养老保险制度后，单位内部的职工，尤其是改制前退休的职工认为自己与其他事业单位职工一样，应获得同样的退休待遇。有些地方只改入口不改出口，即要缴费但领取待遇又与缴费没有关系，等等各种做法。清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为，“养老金并轨的最大难题是从哪里找钱，这也是事业单位改革遇到的最大难题，然后才是如何确定待遇，如何发放待遇。”
（三）影响人才合理流动
由于事业单位养老保险制度等保障措施不到位，改革相对滞后，各种社会矛盾，尤其是对人员流动的不合理现象，已显露出来。目前事业单位的人才流动不够合理，呈现由企业流进事业单位的多、由事业单位流向企业的少。由于企业和事业单位之间的养老保险制度不能有效衔接，在企业缴纳的养老保险无法与事业单位接轨；事业单位工作人员调到企业，欠缴的养老保险费没有来源。事业单位养老保险改革后，解决企事业单位之间的社会保险将会很好地衔接，解除了企事业员工相互流动时的后顾之忧是现实问题。
二、我国事业单位养老保险改革的进展情况
2014年，被誉为“开启全面深化改革元年”之年被寄予厚望。人社部部长尹蔚民在2013年12月26日召开的全国人力资源和社会保障工作会议上表示，2014年在社会保障方面将推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决“双轨制”、“待遇差”问题。今年3月，人社部副部长胡晓义表示，国家层面的养老金顶层设计方案仍在综合研究，另外还会按照分步实施的方式，哪方面改革条件成熟，就会马上推行实施。对于养老金“双轨制”何时并轨的问题，胡晓义表示，“总理的政府工作报告实际已给出答案”。报告里有一句话是“改革机关事业单位养老保险制度”，它是列在2014年重点工作里面，所以是已给出时间表了。目前我国现有事业单位100多万个，事业编制3000多万人。按照《条例》的要求，有分析预计，随着新规于7月1日开始实施，逾三千万的事业编制人员将开始参加社会保险。国务院发布的自7月1日起实施的《事业单位人事管理条例》将推进事业单位养老保险改革大力实施。
三、深入推进事业单位养老保险的措施
《事业单位人事管理条例》规定，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇，为事业单位养老制度改革确立了依据和方向，但是并不意味着事业单位养老保险制度改革也开始同步实施。
（一）建立可持续的社会保障制度
目前我国事业单位社会保险制度比较混乱，有的参照企业标准，也有各种试点的，也有单位自行一套，更多的是和公务员一致的，难以找到统一的模式。事业单位养老保险制度改革的基本思路是：事业单位与企业实行统一的基本养老保险制度，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。具体的配套机制是事业单位将建立普遍化的职业年金，利用职业年金账户里的真金白银去资本市场投资，实现社保总体改革方针“可持续”。养老保险制度改革的还应考虑妻我国人口老龄化问题，相关部门应该从从人口老龄化的特点着手来对养老金制度进行改革。
（二）做好养老保险关系转移工作
如何使养老保险改革推进人才合理流动？按照建立和完善独立于企事业单位之外的社会保障体系的要求，提高事业单位社会保险社会化管理服务水平，基本养老金实行社会化发放。事业单位工作人员在同一统筹范围内流动时，只转移养老保险关系，不转移基金。跨统筹范围流动时，在转移养老保险关系的同时，个人账户基金随同转移。事业单位工作人员流动到机关或企业时，其养老保险关系转移办法按照相关部门管理规定统一执行。
（三）拓展资金来源渠道
养老保险改革成本巨大，如何加强成本核算，或者说解决好资金来源问题，是推进体制、机制顺利实施的保证。机关事业单位补充养老保险的资金来源，必须由国家财政保证供给。因此，在强化养老保险基金征缴的基础上，应合理调整财政支出结构，提高养老保险支出占财政总支出的比重。其次在养老保险基金管理模式上变过去的基金制管理为资金式运营。
