时间：2023-06-02 09:57:54
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地权益，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：物权法 权益 土地承包经营权
新出台的《中华人民共和国物权法》分五编十九章二百四十七条，专门针对农民权益设置的条文有21条，与农民权益密切相关的条文有22条。其中更是把与农民土地权益息息相关的土地承包经营权和宅基地使用权单独列为两章（第十一章和第十三章）。由此可看出，对农民土地权益的保护是物权法重要内容之一。民法学家王利明教授更是将物权法看作是“农民土地权益保护的基本法。”
一、物权的确立是物权法保护农民土地权益的基础
物权法第二条规定:“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。”也就是说，权利人不需要借助他人的帮助，就能够依据自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如转让物权时，不需要征得他人同意，他人也不得进行干涉，即使是政府及其官员，否则就是违法。这在很大程度上改变了“国家利益至高无上，当个人利益与国家利益相冲突时，个人只能无条件服从”的传统观念，体现出物权法最大的亮点平等保护国家、集体和私人的物权。
土地不仅是农民的经济收入来源，也是其最后的社会保障。土地权力问题是物权特别是不动产物权最核心的问题。土地承包经营权又是其中的重要内容之一，它关系到农民安身立命的基本权利，将其写入物权法，从法律上明确土地承包经营权的物权性质，就是把农民的土地承包经营权纳入到物权保护的范畴中。
如果说《农村土地承包法》是第一次把农村土地所有权与土地使用权剥离，那么《物权法》就是将农村土地使用权作为物权给予法律明确。虽然物权法中关于土地承包经营权的条款与农村土地承包法中的内容似乎并没有多少变化。但是物权法却大大提升了土地承包经营权的法律地位。“尤其是根据这一法律规定，承包人可以在司法上获得保护其权利的更多途径：他可以基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权。”打个比方，如果你以前承包一个果园，但是后来发包方嫌承包费太低，他就可以收回，而最多只支付一下违约费用。而现在明确为物权，作为绝对权，发包方没有权利随意撤回发包。
土地承包经营权确定为物权后可以更好地保护农民的合法土地权益，增强农民抵御来自他人，包括发包方、地方政府不正当干涉和侵害的能力。一旦出现对承包权的侵犯，无论这种侵犯是来自于集体经济组织内部或者外部，承包人都可以以自己的名义提起诉讼，获得法律保护。像承包人因承包土地获得丰厚报酬而受到集体内部打压的情况，其维权将有法可依，而不再仅仅局限于道德范畴的约束。发包人与承包人之间的土地承包合同条款将更加规范化，相关权利的内容、效力与公示方法等都将由法律确定，而不允许发包人通过承包合同中的约定加以排除。因此物权法将限制发包人任意制定承包合同条款的行为，保护承包人的合法权益。物权法、合同法和土地承包法将共同发挥维系农村土地承包经营关系的作用。
二、物权法中保护农民土地权益的内容
（一）有关稳定土地承包关系的内容
《物权法》第126条第1款规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”后者是物权法的创新，是对《农村土地承包法》的很好补充，有利于土地承包关系的稳定，同时赋予了农民长期而有保障的土地使用权，利于农民对承包地的长期规划。
承包期内考虑到如果发包方随意调整、收回土地，将会影响到土地承包稳定性，故对于土地承包的调整，《物权法》第130条明确规定：“承包期内发包人不得调整承包地。”“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”而这里所指的相关规定包括《农村土地承包法》第27条，“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”
另外《物权法》第131条还规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”对于土地承包收回的情形《农村土地承包法》第26条将其分为两种：一是承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；二是承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。物权法与其它法律的延续性可见一斑。
（二）有关征地及其补偿的内容
近年来由于拆迁、征地补偿引起纠纷的事件屡有发生。如何切实保护人民群众的利益，特别是中国最大弱势群体农民的利益，成为政府最为关心的问题之一。为进一步规范行为，物权法对拆迁、征地补偿做出了相对完善的规定。
《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可以看出此项条款规定征地的前提必须是为了“公共利益”。同时征地不得违反“ 法律规定的权限和程序”。虽然物权法并未就“公共利益”的范围进行专门规定，但可以肯定的是商业性开发不属于公共利益，也就是说，像开发房地产项目占用集体土地的情况将受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罚代批”等违法占用土地的做法，也将得以规范。
关键词：农民土地权益 土地制度 征用体制
一、前言
农民土地权益是指在一定历史经济条件下，以特定的农民所有制为基础，农民个体、农民群众及农民组织，能够和应该享有的土地权益的总称。它是由经济权益、社会权益与政治权益等诸多权益构成的复合体系，其中经济权益是农民权益的核心。农民权益的保障首先是经济权益的实现与保障，包括土地的使用权、受益权、处置权与农业补贴权等表现形式。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质是农民权益的实现和保障问题，即立足现有土地权利制度基础，让农民公平地分享公共服务，平等地拥有发展机会。
二、我国当前农民土地权益损失现状及成因分析
目前法律上虽然对于农村土地流转有相关的法律规定，但是农民土地权益在
土地征用过程中却吕遭损失，这不仅说明我国的土地制度有漏洞，而且凸显农民土地权益保障的迫切性。
（一）集体土地产权主体不明晰
《宪法》、《土地管理法》和《土地承包法》等与土地有关的法律规定，农村土地归集体所有，由集体经济组织和村民委员会行使所有权，其中所有权包括使用权、收益权、处置权等，但是农村实行，农民和集体之间对于上述权利是如何划分，并没有相关法律文件进行界定，从而导致农村集体土地所有权的虚位，农民土地利益被虚化，造成集体土地人人所有，却人人无权的现状。
（二）集体土地征收补偿不完善
集体土地征收补偿问题是我国农民土地权益实现的核心，但是我国现行土地制度运行中在集体土地征收补偿方面存在诸多难题：一是，集体土地征收补偿标准过低。目前集体土地征收补偿标准对比国家土地一级开发市场价格过低，导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐。其深层次原因是地方政府的“土地财政”形成了其与民争利的土地依赖性；二是，集体土地征收补偿项目不完整。我国现行的土地征收补偿项目，只包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。没有其它被征收土地的补偿项目，补偿只限于与土地有直接联系的一部分损失，残余地损失和其他间接损失并未列入补偿标准的项目之内；三是，集体土地征收补偿费分配混乱。目前集体土地征收补偿过程中，耕地与宅基地补偿混乱，土地征收与集体土地地上房屋拆迁程序基本无法律依据可循，甚至出现先将集体土地征为国有，再按照国有土地拆迁补偿政策对农民予以补偿安置的违法状况，农民仅能就集体土地地上房屋获得补偿，其享有的集体土地利益完全被剥夺。
（三）集体土地征收程序不规范，征收过程缺乏透明度
在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常被排除在外，参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农民集体领导，以至在征地过程中，农民无法了解到自己被征土地的实际面积、国家具体的补偿标准、乡政府及本集体领导是否参与了非法分配等具体情况。
（四）现行土地制度无法适应农村市场经济的发展
随着农村市场经济的不断发展，我国的土地制度已无法为农民获得收益做保障，主要原因在于土地制度无法适用农村经济发展的开放性以及本身存在的缺陷。首先，农村土地的双层经营体制无法适应现代农业的发展。农村广泛推行联产承包责任制后，“村”成为农村土地的所有者。伴随着农村市场经济的发展，这种分散经营已经不能适应现代农业要求的规模经济，加强农村土地产权的流动，是实现农业集约化经营的必然选择，但是村民委员会无论其权威性还是公正性，都不能使其担当起农村土地产权流动的监督与裁判职能。其次，集体土地所有权是一种特殊的物权，其占有、使用、收益、处分等权能是受限制的。就现状而言，农村集体经济组织作为所有权人其占有权实际上是间接的，甚至可以说是“虚占”，土地由村委会或使用权人实际占用，而使用权要受到土地用途管制制度的制约，收益权要受到政府行为、法律规定的制约， 特别是存在“非公共利益”的征地时缺乏法律的救济渠道等。
三、完善我国农民土地权益保障的对策分析
针对我国农民土地权益损失的现状及成因，要着重从以下几方面入手来来保障农民的土地权益：一是要强化农民自身的维权意识和保护维权行为。在完善农民土地权益保障模式中，最重要的是让农民了解他们可以和如何维护自身利益。鼓励农民积极参与农村民主法制建设，同时完善政务处理模式，增加民意反映渠道，利用互联网、电话等工具，让农民及时地表达他们的需求。二是要明确集体土地产权的相关主体。农村实行，农民理应拥有土地的使用权、收益权和部分处置权。并且以法律的形式予以明确规定。任何单位和个人都无权剥夺，这就增加了农民维护自身权利的砝码。三是要将市场机制引入到农民土地使用权转让的二级市场，这样一方面可以使农民清晰地知道自己的土地在市场上的价位，而不是之前听由政府和开发商给的价格，另一方面，农民也可以自主地在二级市场上灵活地转让土地使用权，为其转让创造一个公平、公正的外部环境，最终使土地征收程序公开透明，保护农民的合法权益。四是要确定保护农民土地权益的救济制度。这是完善农民土地权益的保底底性措施。当农民土地权益受损时，要确保维护农民土地权益的救济渠道畅通。要确立司法机关在保护农民土地权益方面公正地位，如果政府在审批征收土地方案时超越或滥用权限或违反了法定程序，司法机关有权依法予以撤销。
参考文献：
[1]王志彬.农民土地权益立法保护研究[J].西北农林科技大学学报，2009，3
广东土地资源利用的特点
广东地处华南沿海,人均土地资源量少､耕地后备资源不足｡改革开放的前沿省份地位以及毗邻港澳的地理位置优势,在给广东带来经济高速发展的同时,土地资源的开发利用也形成了自身的特点:
一是非农建设用地需求量大｡近几年非农建设占地以每年新增4000多公顷的速度增长,平均每年GDP每增长1个百分点,需用地4140.36公顷,平均每亿元固定资产投资需用地13.35公顷｡同时,由于后备资源有限以及用地指标难以满足用地需求,清理闲置用地､开发整理土地工作成为弥补建设用地缺口､缓解用地矛盾的重要手段｡
二是社会经济发展所引起的土地市场需求促进了城镇发展中的规模扩展｡广东从上世纪90年代开始,城镇化建设进入了快速发展时期,仅1997年～2003年间城镇建设用地规模就增长了620多平方公里｡
三是有形土地市场建设取得初步成效,土地资产的价值得以充分显化｡1998年8月～2003年12月,全省共招标拍卖出让土地使用权2442宗,面积3860.8公顷,政府获取土地收益264.5亿元｡
四是外资利用土地比例居全国首位,土地成为广东吸引外资和高新技术产业的重要手段｡据不完全统计,1991年～1997年,外资企业用地占同期全省建设用地的20%以上,个别地市甚至高达70%｡2003年全省外资企业用地约占全省建设用地的25.61%｡
五是推进土地资源的集约节约利用,有效降低经济发展对土地资源的依赖程度,成为实施土地资源可持续利用战略的重要措施｡而在实施土地资源可持续利用战略､最大限度满足广东用地需求的同时,以农民与基层政府冲突为表象的社会问题愈演愈烈｡近年来,广东省农民､上访的数量和人数有增无减,并呈现出上访频率加快､上访规模越来越大等特点｡仅2003年,省国土资源厅就受理群众来信2512件,接待群众来访1086批共3324人次｡维权重点主要集中于失地农民安置､补偿､养老保障以及集体土地收益处置等几大方面｡
征地矛盾挤压农民生存与发展空间
实施土地资源可持续发展战略,加快城镇(市)化建设和推进农村集体建设土地使用权流转是两条重要的应对途径｡可是,那些经济发展较快,有条件加快城镇(市)化步伐的市县,往往正是农民与地方基层政府冲突比较频繁,社会稳定问题较为突出的地区｡在大规模农转非的过程中,冲突的导火索通常由征地补偿问题点燃,并由于一些政策和体制等方面的多重因素而加剧｡允许农村集体建设用地流转也带来了有关农民权益保障的新问题,这些问题包括:
1.现行土地征用制度剥夺了农民实现集体土地所有权的权利
我国实行土地的社会主义公有制,根据物权法的理论,农民集体成员应拥有直接支配集体所有土地的权利,包括对土地的占有､使用､收益和处分权利｡当然,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征用”｡但何谓“公共利益”,不论《宪法》还是《土地管理法》都没有明确界定｡《土地管理法》甚至还进一步规定了“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体的土地”｡从而为包括非公共利益需要在内的一切用地项目的征地打开了方便之门｡作为集体土地的所有者,农民只有按照圈定的范围拱手交出土地的权利｡在征地程序上,农民也完全处于被动和不平等地位,从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等,都是政府和用地单位说了算｡不论农民有什么意见,生活出路问题有没有解决,只要征地方案获得政府部门通过,就可以实施征地行为｡《土地管理法实施条例》规定了“征地补偿､安置争议不影响征用土地方案的实施”｡“征地公告”实质上成了叫农民到指定单位办手续的“通知书”｡在土地征用制度下,农民所拥有的某种程度上仅剩下配合政府完成土地所有权性质转变手续的权利｡
2.征地和供地之间巨大的利益空间,挤压着农民生存和发展的空间
我国现行的征地制度形成于计划经济时期｡上世纪90年代初,国家虽然调整了供地政策,但实施征地却依然沿用计划经济的强制征地办法｡在“满足公共利益需要”的旗号下,农民被排斥在公共群体之外,不仅失去了长期赖以生存的土地,还失去了对土地实际价值的收益权｡批租一块土地,政府一次性地收取50年～70年的土地收益,给予农民的却是按照每亩2万～3万元甚至数千元的标准核算的补偿｡一些地方土地出让金已经占到当地财政收入的50%以上,而农民获得的补偿却可能连新建房屋的费用都不够｡土地批租制的巨大利益空间,成为各级政府以各种名目“圈地”的动力｡有资料表明,我国城镇用地80%是征用农村集体土地｡农民从属于农村特定环境下的生存和发展空间在征地浪潮中逐步萎缩｡
更为严重的是,有些地方政府为了降低招商引资门槛,为了积累“城市经营”所需资金,以地生财,千方百计压低征地费用,一些被征地农民因无一技之长在城市化快速发展的进程中成为种田无地､就业无岗､社保无份的“三无”游民｡
3.现行农村土地制度的缺陷导致农民土地使用权的不完整
根据《农村土地承包法》,农民拥有对所承包土地的占有､收益､处分的权利,但在现实生活中,很多时候农民丧失了对自己土地的处分权｡地做什么用,种什么,都要受到政府的制约,农民不能自行改变自己的土地用途｡而政府改变农民的土地用途,有借助于市场调节手段完成的,但更多的是通过行政手段强制进行的｡
土地利用总体规划是各级政府部门管地､用地的主要依据,在落实规划的旗号下,农民往往失去了与政府平等对话､为自己的土地讨价还价的机会和平台｡目前大力推行的农村居民聚居点和中心村建设,涉及大量的农村集体土地流转和用途改变,从形式上看雷同于土地的征用但不是征用,农民在交出土地使用权的同时无从要求失地补偿｡而从规划角度看,农民可以要求土地置换和交易,只是没有相应的法律支持｡
对宅基地的使用权是现行农村集体所有制下真正落实到农民个体手中的使用权｡在一些经济发达地区,农民通过房屋出租获得的收益很大程度上弥补了征地补偿的不足｡《广东省农村集体建设土地使用权流转管理办法》规定了“集体建设用地上的建筑物及其他附着物转让､出租和抵押时,其占用范围内的集体土地使用权随之转让､出租和抵押”,但同时又限定了“农民宅基地不得流转”｡农民仍然没有宅基地的收益､处分权｡
农民土地权益受侵害的历史和现实因素及其对策
从根本上说,农民权益问题的主要根源在于产生于计划经济体制下的农村､农业政策以及“城乡分治､一国两策”的二元社会结构对于农民集体土地所有权性质､农民生产经营自､国民平等待遇权的侵害｡长期以来,上自中央下至地方政府都将推进工业化和城市化作为实现我国现代化的主要动力,制定的有关社会经济发展的政策和纲领性文件也大都是围绕着工业化和城市化两个中心议题｡各级地方政府在此社会背景下形成的发展观和管理理念对农村､农业､农民的轻视才是造成对农民权益侵害的根本性原因｡除此之外还包括:
现行政策法规仍带有计划经济的色彩,与市场经济发展严重脱节｡土地管理法规定,征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿｡其中,占补偿费用大头的“土地补偿费”和“安置补助费”标准分别为“该耕地被征收前三年评价年产值的六至十倍”､“该耕地被征收前三年评价年产值的四至六倍……但是,每公顷的安置补助费标准,最高不得超过被征收前三年评价年产值的十五倍｡”按照此规定,农民在土地被征收后得到的补偿费用是个相对固定的数额,与土地进入市场后所获得的收益没有任何关系,农民无法从土地的市场增值中获取应有的收益｡
土地对于农民而言,不仅是生产经营的基础,更具有保障功能和依附功能｡但现行的政策法规对于被征地农民社会保障问题却没有相应的规定｡农民进入城市后带来的社会成本和生活成本以及生存､发展风险的增加,只能由自己承担｡
现行法律法规赋予了征地关系人不对等的权利和义务｡从政府的角度看,征地是为公共利益的需要而实行的征用｡而对农民来说,征地则是在市场条件下对他们土地使用权进行经营的一种行为｡在征地行为上,现行的法律赋予双方的权利､信息､利益是严重不对等的:①用地单位可以以政府的名义,借助国家的力量强行征用农地,农民没有拒绝的权利,甚至连讨价还价的机会都没有;②何时征用土地､征用范围如何､规划怎样以及是否符合规划,都没有相关法律规定农民有事先知情或参与规划的权利｡信息不透明,农民往往在知晓征地方案的同时,失去了应变的机会;③通常情况下,用地单位所提出的征地范围都是区位条件相对较好的区域,现行的法律法规在确定补偿标准时却没有考虑区位因素,也没有赋予农民可以申请调换区位条件相当的地块或以区位条件论价进行补偿的权利｡
农村土地产权制度建设的不健全和滞后,以及相关政策法规间的冲突,影响农民产权主体作用的体现｡《土地管理法》虽然对所有权归属作了原则规定,但由于我国的农村土地产权登记立法的滞后以及权能的残缺,农民的产权主体地位并没有得到真正明确,农民集体土地产权主体资格难以在社会经济生活中得到充分的体现｡现实中以行政手段替代产权人行使土地权利的现象比较普遍｡在土地所有权和使用权转移的过程中,产权人的利益难以真正得到法律保护｡
2005年10月1日,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》正式颁布实施,从发展的眼光看,这是顺应民心的好事,有利于保障农民集体的土地收益和建立城乡协调发展新机制｡但合法流转的前提是土地确权和使用权登记的完成｡目前,我国对于集体土地管理尚无比较完整､规范的法规｡就广东而言,一些地市的集体土地所有权的登记发证工作基本完成,但全省范围内使用权登记尚未启动｡不完成法定的登记程序,农民对土地的承包权､使用权就无法得到法律保护｡另外,当根据这个管理办法规定进行集体建设土地流转的双方发生矛盾或问题上诉法院,而法院根据《土地管理法》第63条规定进行裁决,农民将很难保障流转的权益｡
【摘 要】土地是农村妇女保障家庭地位和生活的基础，所以特选取“龙石”镇妇女土地权益保障情况作为研究对象，从男女平等、妇女维权意识及救济途径等多方面展开调查研究，探索其改进与发展的道路，为相关人员在今后的实践中指明方向。
【关键词】农村妇女；土地权益；维护与救济
一、前言
农村土地曾是农民生活保障的最重要来源，对于农村妇女而言，土地对保障她们的家庭地位和生活显得尤为重要。只是随着改革开放的深入和市场经济的发展，外出务工逐渐取代农村土地带来的收益。土地资源浪费和低效运用现象逐渐显露，相关政府、村委会侵害农村妇女土地权益的现象也与日俱增，为此，确定本次调研方向。
重庆市渝北区位于重庆市区北部，是1994年12月17日经国务院批准，在撤销原江北县建制基础上设立的新区。①石船镇、龙兴镇（以下简称“‘龙石’镇”）就是其中两个十分重要的乡镇。“据悉，龙兴镇已完成土地利用总体规划修编工作，全部基本农田已获批为建设用地，土地拆迁工作正在加紧进行，而石船镇的征地工作也即将开始。” ②可见在两江新区的建设过程中，征地补偿问题与农民利益切身相关。
可以看出，“龙石”镇的农村妇女土地权益保障问题相当具有研究价值，于是，利用2012年1月至3月这两个月时间对其作出调研。调研选取了“龙石”镇两个农业经济反差较大的片区，调研的对象是以户为单位，其中农民占66.67%，女性占77.78%，年龄较为集中在30-40岁，已婚的人的比例为74.07%。调研的地区典型、对象典型、情况真实，能较好地提供研究数据。为使农村妇女的土地权益得到更好地保障，通过运用社会调查法和逻辑分析法，将“龙石”镇的农村妇女土地权益保障情况科学地分析出来，以之指导实践。问卷的具体分析会在下面得到阐述。
二、调研结果与分析建议
（一）调研结果
1、“龙石”镇在性别问题上对妇女土地权益有无侵害的情况
受调查者中96.30%的人选择在土地承包过程中妇女有权承包土地，且调查结果显示选择妇女享有与男子平等的土地权、宅基地权的比例同样高达90%以上。在“龙石”镇是否有过妇女只能分到男性1/2责任田的做法的问题上，选择现在没有和一直不存在的总共占77.78%。此外，调查显示“龙石”镇不存在妇女分配田地的质量比男子稍差些的占77.78%，比存在该问题的比例22.22%高出了5个百分点。所以调研表明“龙石”镇妇女与男子在土地分配、土地权利和土地质量上基本上是不存在性别歧视问题的。
2、“龙石”镇对出嫁女的土地权益保护情况
首先是妇女结婚后到男方家，原地是否将所分土地收回，新到男方家土地是否及时给予增加问题，调查显示“龙石”镇85.19%的妇女结婚后到男方家时，其土地数量几乎不存在改变。但对妇女土地权益给予及时调整和保障的仅占22.22%，反映出“龙石”镇农村妇女土地承包连续性受阻。然后分析由于妇女户籍迁出问题而产生了土地权益的变化情况，即为农村妇女嫁给城镇居民后和妇女同现役军人结婚后土地变化的情况，两问题调研数据一样，即选择原地不将所分土地收回的占74.07%，远远高出收回的比例，所以在这方面情况相对较好。
3、“龙石”镇对离婚或丧偶妇女土地权益保护情况
首先看当男女双方离婚时，女方能否继续享有每年支付的土地补偿费，受访者中选择能的占85.19%，很明显，“龙石”镇的妇女离婚后并没有被剥夺土地补偿费的享有权利。其次，37.04%的受访者选择当妇女离婚后未离本地再婚的，其土地权会给予重新调整，但选择不予调整的却达到了62.96%，远远超出一半。最后反映的是再婚妇女对再婚家庭的土地权是否享有平等的使用权，享有平等使用权的比例高达81.48%，保护还是较为到位。
4、“龙石”镇在土地流转方面对妇女土地权益的保护情况
由于“龙石”镇正处于由小农乡镇向工业都市转变的转换期，土地征收成为农民们最关切的问题。结合这个新形势，本次调研着重关注妇女在土地被征收时补偿费的分配与男子相比的情况，可以看出，85.19%的妇女在土地补偿费上能享受与男子同等的对待，可见，“龙石”镇的绝大多数妇女在土地补偿费上享有与男子同等的权利，对妇女的保护情况较好。
5、“龙石”镇妇女对相关法律的认识情况
调查显示，“龙石”镇村民对《妇女权益保障法》、《土地法管理法》、《土地承包法》的有关规定有了解的比例分别为33.33%、18.52%、33.33%，比例之低，让人深感遗憾。此外，也对“龙石”镇村民了解上述法律有关规定的途径问题做了调查，调查显示，妇女通过“电视、电台、报纸”和“遇到问题后才知道”这两种方法了解与妇女土地权益相关法律法规占的比例最大，分别为40.74%和51.85%。而这两种方式都显得比较被动，可见“龙石”镇妇女们没有积极学法积极维权的意识。
6、“龙石”镇妇女土地权益受到侵害时的救济情况
调查结果还显示出当“龙石”镇妇女土地权益受到侵害或村民们有不同看法时，25.93%的人选择找村委会，37.04%选择找乡镇政府，而14.81%的人选择到法院，22.22%的人选择找妇女组织。各个选项比例相当，虽然可以看出妇女们寻求救济的途径多样，但是，这也会在实践中显得十分复杂，不确定性太强不利于快捷、有效地解决问题。
（二）存在的优点与不足
1、优点
根据上一部分阐述可知，“龙石”镇在性别、出嫁女、离婚或丧偶女问题上对妇女的保护情况是颇为乐观的。实际上，这一块的调研已经被很多学者重视过，调研结果是农村妇女的土地权益受到侵害的现象比比皆是，而为何在“龙石”镇就出现如此之大的反差。究其原因，不难发现如下两点：
一方面，历史原因。“龙石”镇由于地处重庆较为进步的地区，男女平等思想早已深入人心，无论在政策方面还是地方习惯方面土地的分配与使用一直都是男女平等。另一方面，政策原因。“龙石”镇积极响应国家号召、落实法律法规。如遵循渝北区关于农村土地确权颁发证政策解读（一）第十条中“农村妇女离婚后承包地登记是否单独立户；妇女结婚未迁户口，婆家未分承包地，娘家村社收回了承包地，现妇女离婚回到娘家怎样处理。”问题时作出的“农村妇女离婚后承包地登记是否单独立户，尊重当事人的意见。妇女离婚回到娘家的，按照新增人口同等对待。”的要求。
“龙石”镇在农村妇女土地权益中易受侵害的几种类型上对农村妇女土地权益的保障情况都较好，这样就可以保障农村妇女的地位、维护农村家庭和谐、稳定农村基本经济状况。
2、不足
根据调研结果可知，“龙石”镇妇女的土地权益在一定程度上没有得到及时调整，给她们的生产生活带来不便，形成了间接的侵害。这是由于村规村约不规范，偏离原则所致。此外，还存在农村妇女对法律认识程度不高，遇到问题时寻求救济的途径也过于宽泛和复杂的现象。造成法律认识不高现象的原因有两点， （下转第99页）
（上接第97页） 一方面，农村妇女一般喜欢遇到问题后才考虑解决，这种不主动学法的思想直接导致其维权意识的不高，进而导致基本法律认识的缺乏。另一方面，农村妇女自身文化水平较低，获得相关法律知识的途径有限，间接导致其法律认识程度低下。而造成救济途径过广的原因也有两点，一是法律法规没有具体的规定，各地都是按照当地的习惯来设定救济途径，“龙石”镇在这方面没有具体的地方规定，导致妇女不明确具体的维权途径。二是由于“龙石”镇对农村妇女土地权益的侵害较少，没能形成一个所谓的“习惯”。
农村妇女维权意识不强、法律认识不足会导致其土地权益易在不知不觉的状态下受到侵害。而对相关问题表示异议的救济途径的过分宽广和复杂也会使农村妇女们深感困惑，阻碍其权利救济的实现。
（三）意见与建议
1、建立和完善土地权益法律体系，加大保护
通过本次调研，真实地了解到了“龙石”镇对妇女土地权益的保障情况，不存在对妇女的歧视，这值得继续发扬。而在对出嫁女、离婚女和丧偶女的土地权益保护方面，应继续落实相关法律法规，制定合法且符合当地实际的具体政策，平等保护每一位妇女的土地权益。由于村规村约的不规范，导致的农村妇女土地权益的连续性受阻问题需要深思，只有通过立法完善土地权益法律体系，才能较好地保证农村妇女土地权益为妇女所有所用。另外，在“龙石”镇如今的特殊时期，土地流转所反应的情况来看，妇女得到了与男性同样的征地补偿款，在以后更加广阔的征地范围中，应更加重视对妇女土地权益的保护，不能仅限于如今的状态。
2、加强法律宣传，促进法律学习
“龙石”镇的农村妇女维权意识较差、法律认识不足，结合其形成原因分析可知，通过加强法律宣传来促进农村妇女对相关法律的学习显得尤为重要。加强法律宣传首先还应提高领导干部的相关法律意识，宣传才能走上正轨。同时，宣传的形式可以多样，可以开展大型宣传活动，可以通过地方电台、广播等媒体进行宣传，可以设立专门的法律服务热线，这样就是在生活中用法律熏陶农村妇女的维权意识，同时也提供途径被动宣传相关法律。
3、明确最佳救济途径，保证其实现
现有的救济途径为找村委会、找乡镇政府、到法院、找妇女组织或找其他调节部门，对此一一评析可知，现实中存在村委会和乡镇政府侵害农村妇女土地权益的现象较多，如若找他们寻求救济，那么就是自己审查自己的错误，效果必然不好，因此这两种救济途径应该排除。由于妇女组织或找其他调节部门专业性不强，作用并不明显，所以这两种救济途径也应排除。到法院从应然上讲是最好的一种救济途径，符合社会主义法治理念，但从实然上讲，由于农村妇女自身文化水平有限以及其惧诉心理导致其并不愿意走上这条救济路，所以应在选择诉讼这条救济路的原则上再考虑结合农村妇女土地权益有关的实际问题设立一个特殊的机构为妇女们解决问题，帮助其进行诉讼。
三、结语
纵观本次调研结果，不难发现“龙石”镇妇女土地权益保障情况总体较好，但不能忽视细节，必须切实保障每个妇女的土地权益。农村妇女土地权益的保障依靠的是多方的共同努力，望处于征地补偿热潮中的“龙石”镇妇女的土地权益能得到更加有效的保障。
注释：
①参见百度百科，“渝北区”，baike.省略/view/140267.htm.
②重庆商报，“龙兴石船:传统农业小镇托起万亿工业基地”，省略/right/qx/tuijian2/ 201007/ t20100703_4446822.htm. 2010年07月03日
【参考文献】
关键词：土地制度；失地农民；权益流失
一、失地农民土地权益流失现状
随着时代的发展，中国城市化、工业化的步伐越走越快，伴随着经济的高速增长，我们的社会出现了不和谐的现象――越来越多的农民失去了他们祖祖辈辈赖以生存的土地。虽然中国已建立了针对征地行为相对应的土地补偿机制，但是，在征地立法和实际执行的过程中，存在着征地“公共利益”界定不明确、征地补偿标准不合理、对失地农民安置不到位等问题，使得大量的失地农民应得的土地权益流失。
第一，经济权益受到损害。中国农村土地市场化程度很低，农地的所有权和使用权的交易都是在政府的控制下进行的，政府通过行政强权以较低的价格从农民手中得到土地，然而，国家在进行土地使用权出让时的却收取高于市场土地价值几倍的土地出让金，获得的经济利益比农民得到的补偿高很多倍。
第二，政治权益受到损害。中国在征地和补偿的过程中，往往都是由村委会与政府土地管理部门进行谈判，农民被排除在谈判的主体之外，政府的土地征用垄断造成土地征用方和被征用房地位的不平等，同时农民没有表达权利的渠道。
第三，保障权益受到损害。中国的农民虽然通过土地得到的收入并不高，但是他们有基本的生活保障，土地一旦被政府征收，他们也就失去了从土地上获得基本生活保障的权益，政府现在并没有将失地农民纳入城镇一系列社会保障体系。现在实行的只是保障范围窄、标准低的保障政策，医疗和养老只是在小范围内的农村实行，覆盖率很低。
二、失地农民土地权益流失的制度反思
（一）产权制度的缺陷
1.农村土地产权主体不清晰。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村与城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营、管理。”然而，从法律视角来看，“农村集体”是仅有法律人格的一个群体而已，这样一来，中国农村土地法律上的所有者其实是一个抽象的概念。
2.农村土地产权权能残缺。《土地管理法》对农村家庭承包集体土地进行了产权设置，即承包农民拥有对所承包土地的使用权、经营权和收益权等权能，但是现实中，农民却在产权关系中存在承包土地的产权权能的残缺。农村集体土地的各种权能形成一个权利束，承包经营权是这个权利束中的一个权能，它本应具有一般物权上的排他性，而“从土地制度变迁的历史来看，土地承包权从一开始就是以债权的形式出现的”。现行的土地承包经营权不是法律所赋予的，而是政府政策规定的，承包的期限、权利的范围以及承包关系的稳定性都得不到法律的保护。
（二）征地制度的缺陷
1.“公共利益”法律界定不明确，范围不清晰。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，《土地管理法》也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收”。两部法律强调征收土地的前提都是“为了公共利益的需要”，也就是说，衡量一个征地行为合法性的唯一标准就是是否“为了公共利益的需要”，然而，现行的法律和法规并没有对“公共利益”有明确的界定。
2.征收补偿标准设置不合理、补偿标准低。《土地管理法》确定的农地征收补偿范围如下：土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、劳动力安置布置费。通过与国外的土地征收补偿标准对比发现，中国的补偿范围过窄，仅限于和土地有直接关系的损失的补偿，而没有考虑到征收所引起的一系列的间接损失。其次，中国农地征收的补偿费的规定也极不合理，补偿费的基数不是当期的市场价格，也没有一个合理的参考系，所以很难说农民按照政府政策规定所得的补偿是否合理。
3.征收程序不规范。现行的土地征收程序的立法略显简单和形式化，并且可操作性不强，不能有效地规制征地行为，也就无法保障被征主体的合法权益。
三、制度创新，农民土地权益得到保障
第一，改革土地产权制度。首先要明确农村集体土地所有权的主体。其次要完善农民承包经营权权能。完善农民的土地使用权。改变承包年限较短的现状，使得农民在国家和集体提留的前提下，可以长时期地自主经营土地。不过，需要注意的是要限制农民改变土地用途的权利，即只有在政府的批准下农民才可改变土地的用途。再次要提高农民对土地的处分权。
第二，完善土地征收制度。首先要科学严谨地界定公共利益。建议政府设立专门的审核征地用途的部门，审核过程和结果要公示，获得群众的认同才可进行征地行为。其次要建立合理的征地补偿制度。一是制定科学合理的补偿标准。二是建立多样的安置机制。
关键词：农村土地权益；存在问题；法律保障
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
《农村土地承包法》是发展农业经济和建设农村经济社会的重要法律，它能够响应党在农村的基本政策。我国农村土地的基本经营制度实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这样做有利于制度的长期稳定，从根本上保护了农民的利益。对于农民来说，土地使用权是农民最重要的土地权益，要想保护广大农民的根本利益，政府就应该维护农村土地承包当事人的合法权益。加强农村土地承包管理，保障农民合法土地权益是维护农村社会稳定的重要内容。
1 土地承包管理中容易出现的问题
1.1 由于土地流转的不规范引起的纠纷
在土地承包期间，农村的土地流转程序还不完备，不规范，从而引发土地承包纠纷。主要是转包转让型、代耕代种型和流转合同不规范型三种。
1.2 由于人地不均产生的矛盾
由于增人少地或减人多地的现象存在导致问题的产生。比如有一些出嫁或离异后的妇女，并未取得新的土地承包权，在原土地承包合同还没有到期的情况下，就被单方终止了合同，使得那些妇女丧失了土地承包权。
1.3 外出务工人员返乡，要田种地
由于国家下达的一系列文件和出台的惠民政策，许多外出务工人员都纷纷返乡，要田种地。而农民外出务工后，有的原承包土地被侵占，有的被村委会单方终止承包合同进行土地流转，从而丧失了土地承包经营权。这就容易因要地而引发纠纷。马上就要在全国范围实施产权制度改革了，原来土地承包合同是否规范，关系着农民的土地权利是否能够明确。
1.4 由政府引发的纠纷
政府对农民土地经营权的过多干预和不规范行为等也容易引发纠纷。有些地方政府推进城镇化进程心情迫切，为了开发项目忽略农民的意愿强行征地，不惜牺牲被征地农民利益。还有的为了追求土地财政，不仅越权处理土地承包合同，甚至在未到承包合同期限时就收回土地或另行发包。土地是农民基本生活的保障，农民为了维护土地，就由此引发了许多征地纠纷和矛盾，甚至是各类恶性事件。
2 保障农民合法土地权益的法律政策
法律手段是解决当前农村土地承包纠纷不可缺少的手段。随着我国一系列的惠农政策出台，随着中国城市化城镇化的高速推进，农村土地承包纠纷问题也逐日增加，土地承包纠纷问题能否妥善解决是发展农村经济的重要因素。
2002年《农村土地承包法》的出台，标志着我国农村土地制度已经进入了法制化建设的新时期。《农村土地承包法》是维护农民土地承包权益的根本法律依据。明确在土地承包方面的法律政策，无疑是提高农村经济发展和维持社会稳定的重要内容。这是从农村改革的历史经验当中总结而出的，它的出发点是尊重广大农民群众的首创精神和维护农民合法土地权益。
3 完善延长土地承包期后续工作
土地承包工作中，延包后续这一项一直是难度较大的工作，但也是党和政府进行加强农村土地承包管理的首要任务。从2000年全国基本完成延长土地承包期工作以来，延包后续完善工作已经有了很大的进步，但是仍然存在一些问题需要解决，土地承包管理的相关政策还要继续完善。我国产业工人当中，大部分是农民工，农民工的土地承包权益直接影响到农民工的切身利益。而维护农民工的土地承包权益也是国家统筹城乡发展的重大战略性问题。要依照有关土地承包管理的法律做好农民工承包土地确权发证、规范流转和调解纠纷的工作。
做好延长土地承包期后续完善工作，要进一步明确农民的土地承包经营权，全面补充、完善延包后续工作，积极加强土地承包档案的管理，并由专人专柜妥善保管土地承包方案、合同、证书和登记簿，力争确保土地承包档案与实际土地承包情况相一致。进一步规范引导农村土地流转，规范土地承包经营权合理流转制度，允许土地承包经营权依法转让、转包、互换、出租、退包。对土地承包经营权流转的操作程序予以规范完善并纳入村务公开，指导农民坚持依法、自愿、有偿的原则进行土地流转，确保农村土地规范有序流转。
4 创办多个土地承包纠纷仲裁试点
仲裁是解决人民商事纠纷的重要手段，它的特点在于程序简便，费用低廉，是群众解决纠纷争议的快捷途径。创办土地承包纠纷仲裁试点以来，受到农民群众的积极响应，化解了部分农村土地承包纠纷，维护了农民的土地承包经营权。在试点受理的案件中，农民群众最关心的是土地承包30a不变和土地收益分配问题，最突出的问题是人口迁移后土地调整问题；土地征用补偿费分配问题；农民外出务工后丧失了土地承包经营权问题；土地流转带来的纠纷问题。
调解仲裁体系是土地承包纠纷仲裁工作的核心，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确指出县区应成立并完善农村土地承包仲裁委员会，乡镇应成立农村土地承包经营纠纷调解办公室，村级的应建立土地承包纠纷的仲裁小组，每一级都有相应调节土地承包纠纷的仲裁体系。农村土地承包仲裁试点参照法院的办案模式开展仲裁工作。按照先调解后仲裁的原则，由乡镇农村承包合同管理部门先进行调解，在调解未果的情况下，再到县区仲裁庭申请仲裁。对每个案件严格实行回访制度。
创办土地承包纠纷仲裁试点要做好以下几项工作：
4.1 成立机构
各县区组建农村土地承包纠纷仲裁委员会，设立农村土地承包纠纷仲裁委员会办公室和农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁庭。各乡镇也应对应成立农村承包合同管理委员会，配备专兼职调解、仲裁人员。
4.2 建立健全制度，规范仲裁程序
参照诉讼法、仲裁法等法律法规，结合土地承包体制的特点，制定涉及仲裁程序、仲裁回避制度、仲裁员规则、职责仲裁规则流程、仲裁庭纪律、庭审规则、规范文书、档案文书管理等一系列规章制度，确保纠纷仲裁工作规范有序地进行。
4.3 强化对仲裁员的培训
强化仲裁人员的法律和政策知识的培训，努力搭建仲裁员实践观摩平台，积累经验，不断提高仲裁员的业务素质和办案水平，确保仲裁质量。
4.4 落实办案经费
办理农村土地承包纠纷案件，不好向农民直接收取费用，也没有收费标准可循。但办理案件所需的调查差旅费、文书材料费、实地查证等费用要有经费保障。
4.5 法律效力要给予保障
试点仲裁庭没有执行权力，仲裁、调解后的案件难以执行，需要国家出台系统的农村土地承包纠纷仲裁办法或实施细则。
4.6 加大宣传力度
提高农民群众的法制意识，了解相应的法律政策，以维护自己合法土地权益。政府部门要利用电视、广播、宣传栏、条幅等载体广泛宣传《调解仲裁法》，使得广大的人民群众了解这个机构，支持依法行政，为农村土地承包管理的工作提供便利。
5 结语
土地是农民最重要的社会保障，也是农民生存基本和发展的依靠。由于农村土地直接关系到农民的根本利益，与此相关的主体众多，关系和情况就变得十分复杂。能够顺利解决农村土地承包的问题和纠纷，是维护农民土地承包权益的重要工作。农民土地承包权益工作未来将会遇到更多复杂的利益主体和利益关系。因此，对于农村土地承包问题的解决和农民土地权益的维护，还需要经过长期的认识和重视，完善一系列的保障政策。
参考文献
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>> 基于农地发展权视角的农民土地权益保障研究 “城镇化”启动尤需保护农地权益 农地权属交锋 农民维护农地权益积极性地区差异的经济分析 基于农民土地权益保护的农地制度改革思路 农地权益：新生代农民工市民化的基础 农地市场完善与农民土地权益保护 论农地流转中村委会对农民土地权益保护的路径 农地抵押再探索 农地使用权抵押贷款证券化研究 农地经营权抵押贷款中的风险研究 农户农地经营权抵押贷款影响因素研究 基于农地流转的农地经营权抵押贷款研究 土地发展权下农地权能与收益研究评述 农地抵押的法理考量 农地抵押贷款的困境 社会制度视角下农民土地权益流失问题研究 河北省农村妇女土地权益保护状况研究 我国农民土地权益损失成因及对策研究 河北省征地中农民土地权益保护研究 常见问题解答 当前所在位置：.
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一、指导思想和目标
以“三个代表”重要思想为指导，从维护改革发展稳定大局、落实科学发展观和构建和谐社会大局出发，在全区范围内开展“切实维护农民土地权益"问题专项治理工作，切实贯彻国家关于土地征收工作的有关法律、法规及政策规定，严格征地程序，完善征地补偿安置办法，加强对征地补偿费用分配和使用的监督检查，督促地方政府做好征地补偿安置工作，切实维护农民土地权益。
二、牵头单位和参与部门
切实维护农民土地权益问题专项治理工作由区国土资源局牵头，成员单位包括：区国土资源局、监察局、农业局、劳动保障局、审计局、法制办等。
三、工作内容
认真解决土地征收中损害群众利益，切实维护农民土地权益，重点是严格执行征地拆迁法律法规，贯彻落实各项政策措施。检查范围是年8月以后全区征地拆迁情况，主要内容包括：
l、各地征地补偿是否按照“省实施(土地管理法>办法》和《市征地拆迁补偿安置标准的通知》(政综[]39号)执行；有关部门和单位是否按照依法批准的征地方案核算费用；征地补偿费用支付给集体经济组织或发放到农民个人是否足额到位。
2、征地程序执行情况。征地报批前县级国土资源管理部门是否按规定做好征地告知、调查、已申请组织听证等工作。征地批准后地方政府是否严格实行征地“两公告一登记”（征用土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记）程序：
3、被征地农民的安置和社会保障工作情况。主要采取什么安置形式，是否多途径安置群众，是否确保群众的生活不低于原有生活水平。是否按照省政府关于被征地拆迁群众社会保障的要求，落实被征地农民社会保障。
4、征地补偿费在村集体经济组织内部中的分配和使用情况。村集体依法提留的土地补偿费是否设立专户，是否纳入村集体财务实施专项管理，是否采取措施进行监督检查，土地补偿费是否按有关规定在村集体和农民间作合理分配，使用中是否存在违纪违法问题。
5、是否有新的拖欠、截留、挪用征地补偿费的现象，有关部门责任人员是否依纪依法作了处理。检查征地补偿是否按批准的征收土地方案执行，凡低于批准征收土地方案补偿的应及时补足，并追究有关人员的责任。
6、检查征地中是否严格执行征地程序；征地补偿安置工作是否到位；是否有违法采取强制交地措施，有关征地拆迁、投诉举报件的调查核实及处理情况。
四、工作方法与步骤
切实维护农民土地权益问题专项治理工作，采取镇（街）人民政府及有关部门自查自纠和区牵头单位与参与部门抽查相结合的办法，重点以各镇（街）日常工作为主，突出自查自纠，努力将征地工作的矛盾化解在基层，并能举一反三，创新工作方法，从源头上治理侵害农民土地权益的行为，避免群众越级上访，特别是群体性上访事件的发生，具体分三个步骤：
1、自查自纠。11月以前，镇（街）政府（工业园区）及有关部门，要按照本实施方案规定的检查内容，从征地拆迁项目入手，全面自查，发现问题的应立即整改，对违纪违法案件，要及时组织力量查处。需移送其他部门调查的，要按照规定程序办理。自查自纠结束后，要形成自查报告，报专项治理工作各成员单位。
2、区级抽查。区国土、监察、农业、劳动保障、审计、法制办等有关部门联合对所辖镇（街）不定期进行随机抽查。对工作不落实、问题未得到纠正的，要限期整改。
3、工作总结。11月底前，对开展切实维护农民土地权益的工作情况进行总结，对今后工作提出对策措施，建立健全规章制度，堵塞漏洞，规范管理，巩固成果。
五、各部门职责
区国土资源局：负责组织协调工作。检查各地是否按规定做好征地前的告知、确认、已申请组织听证和征地批准后的“两公告一登记”程序；检查依法做好征地补偿安置工作；检查有关征地拆迁、投诉举报件的调查核实及处理情况。
区监察局：负责对有关部门切实维护农民土地权益问题的情况进行监督检查，严肃查处侵害农民土地权益的违纪违法问题。
区农业局：核查征地补偿费用的分配和使用管理情况。
区审计局：检查征地补偿费支付是否足额到位；是否有新的拖欠、截留、挪用征地补偿费的现象。
关键字：土地权属登记；国有土地；乌鲁木齐
1 引言
“劳动是财富之父，土地是财富之母[1]”，土地对于一个国家经济发展与社会综合水平提升的重要意义。随着我国改革开放进一步深化，人民对于国家经济建设与财富积累的重视程度也在不断加深，相应地引发了人们对土地利用规模与利用强度的扩张[2]。其中“国有土地”作为我国土地权属类型中的一个重要组成部分，在具体的利用过程中面临着很多问题，其中影响最大的当属国有土地权属纠纷问题[3]。在这个纠纷解决过程中，合理“国有土地权属登记”是解决这个问题的一个重要手段[4]。国有土地权属，包括国有土地的所有权和使用权[5]。国有土地权属登记制度，即各省、市（县）的土地管理机构通过规范化的规则、流程以及资质审批要求，对其辖区内各土地的所有权、使用权等进行明确的产权登记，确定其属于国家、个人或者公司团体等等，从而确认各个社会成员对土地的所有权限，避免出现争端，同时也实现切实有效的管理。
乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区的首府城市，在国有土地权属登记方面尤为重要。自1994年“乌鲁木齐市第二造纸厂不服乌鲁木齐市政府确定土地权属决定案”审理结案以来，人们对于政府、企业与个人间的土地权属问题的关注力度不断加大，并对其权属确立的关键――“国有土地权属登记”也进行了重新的认识与重视。本文通过调查问卷的方式（在本论文中未得以体现），研究了乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题，针对这些问题，提出了相应的对策措施。
2 乌鲁木齐国有土地权属登记存在的问题
为了更好的研究乌鲁木齐土地权属登记的执行现状，进一步的分析乌鲁木齐国土权属登记所存在的问题，笔者根据实际情况，将问卷选点区域分布在乌鲁木齐市内的7个行政区域，选取典型样本，进行问卷调查。调查问卷主要包括乌鲁木齐土地权属登记初始登记以及变更登记、办证持有的资料是否熟悉、登记的基本原则、对于乌鲁木齐土地权属登记的执行效果、土地权属登记申请原则等方面的问题。从实地调查分析中，本文发现乌鲁木齐土地权属登记中存在如下问题。
2.1 权属制度缺失，土地登记效力不明确
我国现行房地产权属登记法律制度存在着一些不足之处，主要反映在登记部门不统一，土地监管部门和房产管理部门分别主管土地权属登记和房屋权属登记，有时候登记信息不统一；既有全国性的法律，又有当地政府行政部门规定的地方性规章制度；房产权属法律有的时候往往会为政令让路等等，这些问题都给房产权利人及时有效的保护其合法权益带来了不便。
2.2 土地登记责权不明，监管职能失灵
土地登记权责不明确主要表现在土地用途不明确，或者土地使用人不明白土地是要按规定使用的。监管职能失灵表现在土地管理部门监管不到位，在土地使用权所有者在变更土地用途的时候，相应部门没有及时监管。乌鲁木齐市出现过很多房屋买卖与土地买卖相交织的问题。由于人们对土地用途的轻视，以及土地登记责权不明晰，导致人们在房屋买卖的时候，连同土地也卖了出去。买都手的土地，买者随意改变土地的用途，将农用地用作建设用地，违反了土地法的擅自改变土地用途的规定，这样的案件屡见不鲜。这样案件的出现不仅仅是土地登记责权不明确，还有就是土地部门监管不到位。
2.3 立法冲突，土地登记法律不完善
《合同法》、《民事诉讼法》《城市房地产抵押管理办法》等涉及土地方面的法律存在冲突的地方。关于优先受偿权的各法律的规定存在不一致的地方。有些法律规定某些权利拥有优先受偿权，有些法律规定正好相反。比如乌鲁木齐市国有土地，在未支付土地出让金300万元的情况下，就已经颁布了土地使用证，土地使用权人却用该宗土地作为抵押，从银行贷款，贷款到期无法偿还。法院要求市国土局协助调查，以促进银行工作的实施。但国土局认为，过户可以，但应优先清偿欠缴的土地出让金，土地出让金为政府收益。然而银行和法院认为土地出让金属于一般债权，不能享有优先权。不同的法律对土地优先受偿权有不同解释，这说明了土地登记法律的不完善之处。
2.4 绝对公信不当，土地登记程序不完整
乌鲁木齐西山的一个煤矿工人李某从事深部煤炭开采工作。当初国家为奖励高危作业工人，出台奖励性农转非政策，李某及子女就地转为非农业人口，获取粮油计划供应资格及国家安排工作待遇，但仍在原籍从事农业生产。在2004年，村委会以李某和他们的孩子都是非农业人口，不是本村村民为理由，收回李某承包的土地，另作他用。这个事实说明了土地登记程序的不完整性，若是当时在李某农转非的时候，办理相关手续，不至于出现这样的问题，也不至于导致人们对政府绝对公信力的怀疑。
4 乌鲁木齐国有土地权属登记问题的解决措施
针对以上出现的乌鲁木齐国有土地权属登记中的问题，本文提出以下四个方面的解决措施。
4.1 强化国土权属登记政策的申请制度
规范乌鲁木齐土地登记行为，提高乌鲁木齐土地登记公信力和权威性，是保护乌鲁木齐土地权利人的合法权益，促进乌鲁木齐土地市场健康发展和公民物权保护的重要手段之一。从现实来看，随着物权法的实施，乌鲁木齐市民的权利意识日益增强，乌鲁木齐土地登记工作中不规范的问题凸显。现就乌鲁木齐目前国有土地登记制度存在的问题，提出了强化国土权属登记申请原则这一解决方案，主要包括以下两个方面：
4.1.1 登记申请强化
强化乌鲁木齐土地登记制度建设是规范乌鲁木齐土地权属建设的首要任务。针对以往乌鲁木齐土地登记工作中存在的一些弊端，专门制定乌鲁木齐土地登记工作制度，提出具体要求，规范乌鲁木齐土地登记工作程序。具体的可以依照《乌鲁木齐土地登记规则》要求，在乌鲁木齐土地登记的申请受理、土地权属审核、注册登记、核发或变更土地权利证书的各个环节，都进一步规范细化，明确告知权利人办理程序，防止权利人有漏洞可钻。
4.1.2 提倡主动登记
本文认为提高乌鲁木齐土地登记服务水平，必须要提倡主动登记制度。建立首办负责制、限期办结制、服务承诺制和过错问责制等落实措施。严格整顿窗口办事人员工作作风，通过转变工作方式，实现廉洁服务和高效服务，提高土地登记公信力，更好地保障权利人的合法权益。
4.2 提升国土权属审核力度
还需要苦练内功，加强乌鲁木齐土地管理相关部门的学习，提高乌鲁木齐土地登记人员业务素质，提升对乌鲁木齐国土权属的审核力度。要认真组织学习《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》、《政府信息公开条例》、《乌鲁木齐市土地登记办法》等法律法规规章，提高乌鲁木齐土地登记人员的业务能力，要严格实施土地登记持证上岗制度，对申请土地权属登记的一定要严格按照土地审核的规章制度来执行。对未取得《土地登记上岗资格证》的人员，调离土地登记岗位，严禁无《土地登记上岗资格证》人员从事土地权属审核和登记审查工作。
在适当时机，组织相关部门对国有土地的具置以及大小用途做一次全方位的统计调查，并在此基础上大力宣传土地权属登记的优势，对已经办理土地使用证但是缺失相关材料的要及时申报重审，分情况作出注销登记或完善资料的处理；对未办理或者正在办理的，督促当事人尽早去申请，从而全面建立相关土地使用档案，消除隐患，排解纠纷，促进乌鲁木齐地区社会和谐稳定。
4.3 重视权属提前公告的作用
建章立制，全面落实乌鲁木齐土地登记信息公开制度是土地管理之根本。本文认为，乌鲁木齐国土资源部门应根据《行政许可法》、《乌鲁木齐土地登记办法》、《政府信息公开条例》、《土地登记资料公开查询办法》等法律法规规章规定，将行政登记的条件、程序等向社会公开，接受公众查阅；严格按照《乌鲁木齐土地登记办法》、《县级以上地方人民政府土地登记用章管理办法》之规定，对确认达到“权属合法、界址清楚、面积准确”标准的，在办理土地登记手续前，报县政府批准。全面保障物权法的实施，认真落实不动产登记制度，严格审核和核发土地他项权利证明书，避免承担国家赔偿责任，妥善保管土地登记档案材料，充分发挥土地登记簿在化解纠纷等方面的作用。
4.4 规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度
规范乌鲁木齐国土权属争议处理制度，严格按照法律、法规和土地管理规章执行，从实际出发，尊重历史，面对现实是土地管理的具体要求。建议对于区级以上国土资源行政主管部门负责土地所有权调查和调解纠纷，法律规定之内的要依法作出决定，拟定处理意见并做出决策，并指定专门机构或人员来处理纠纷的相关事宜。个人之间，个人和单位之间，单位和单位之间存在的有争议的土地资源，则由当地人民政府受理和处理。
乌鲁木齐国有土地权属登记制度及其实施中存在的问题是基于我国漫长的客观社会土地制度发展过程而逐渐生成的。在看到这些问题的同时，我们应该看到问题背后更深刻的社会问题背景。因而，解决该问题的过程，也是解决旧的社会制度的遗留问题的过程。我们只有切实根据乌鲁木齐人口、社会形势以及人口与土地的客观关系等各方面的特点，因地制宜，在制度问题上不能一刀切，而是根据客观国情以及地区、人民的实际需求，建立适用的土地权属登记制度，才能逐渐将当下存在的问题慢慢解决，它需要乌鲁木齐人民、政府乃至整个国家各界的通力合作。
参考文献：
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第一条 为维护土地的社会主义公有制，保障土地所有者和使用者的合法权益，建立健全土地权属登记制度，保持地籍信息资料的现势性，根据国家《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》和《吉林省土地管理条例》的有关规定，并结合我市的实际情况，制定本办法。
第二条 凡在我市行政区域内的土地使用者、所有者、他项权利拥有者土地权属变更登记，均适用本办法。
第三条 本办法所称土地权属变更登记包括：
（一）国有土地使用权变更。
（二）集体土地所有权变更。
（三）集体土地建设用地使用权变更。
（四）国有、集体土地主要用途（含地类，下同）变更。
（五）国有、集体土地他项权利变更。
第四条 转让、出租和抵押土地使用权、所有权及他项权利的，必须依法办理土地权属变更登记。土地所有权和使用权依法登记后，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第二章 管理机构及职责
第五条 市、县（市）、区土地管理部门负责规定管辖范围内的土地权属变更登记工作，其主要职责是：
（一）贯彻执行有关土地权属变更登记的法律、法规、规章和政策。
（二）负责受理土地权属变更登记申请。
（三）负责变更地籍调查。
（四）负责土地权属变更登记的审核、报批。
（五）负责填写土地权属变更登记审批表、登记卡、归户卡、土地证、绘制地籍图和宗地图。
第六条 土地管理部门及其工作人员依法进行土地权属变更登记时，有关单位和个人应积极配合，不得以任何理由或借口加以阻挠。
第七条 土地权属变更登记实行级别管辖和地域管辖：
（一）市土地管理部门管辖城市规划区内各单位的国有土地使用权、他项权利及主要用途的变更登记。
（二）城区土地管理部门管辖所辖行政区下列土地权属变更登记事项：
1、城市规划区外国有土地使用权、他项权利及主要用途变更登记。
2、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及主要用途的变更登记。
3、城市规划区内个人国有土地使用权、他项权利及主要用途的变更登记。
（三）各县（市）、郊区土地管理部门管辖所辖行政区下列土地权属变更登记事项：
1、国有土地使用权、他项权利及主要用途的变更登记。
2、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、他项权利及主要用途变更登记。
第八条 各级土地管理部门及其工作人员，应认真贯彻执行有关土地权属变更登记的法律、法规、规章和有关政策，依法保障土地所有者、使用者及他项权利拥有者的合法权益，及时、正确办理土地权属变更登记。
第三章 一般登记程序
第九条 土地权属变更登记依照变更申请、变更地籍调查、审核批准、变更注册登记、更换土地证书的程序进行。
第十条 凡国有土地使用权、集体土地建设用地使用权、集体土地所有权、他项权利以及主要用途变更的，土地使用者、所有者及他项权利拥有者，均应在有关批准文件生效或工程竣工之日起三十日内，向有管辖权的土地管理部门申请土地权属变更登记。
第十一条 申请土地权属变更登记的单位或个人，应向土地管理部门提交下列文件资料：
（一）土地权属变更登记申请书。
（二）土地权属变更登记申请者的法人代表或委托人证明，个人居民身份证。
（三）有关土地权属变更的合同书等证明材料。
（四）原土地证书。
（五）地上附着物及建筑物权属证明。
（六）原征用、划拨、占用土地批准文件。
（七）开发复垦、调整农业内部结构用地批准文件。
（八）其他有关证明材料。
第十二条 以宗地为基本单元进行土地权属变更登记，拥有或使用两宗以上土地的土地使用者应分宗申请；若干个土地使用者共同使用一宗土地的，应分别申请。
跨县级行政区划使用土地的，应分别向土地所在行政区的县级土地管理部门申请土地权属变更登记，但所在行政区土地管理部门无管辖权的除外。
第十三条 土地权属变更登记申请书应载明下列事项：
（一）土地权属变更登记申请者的名称（姓名）、地址（住址）。
（二）权属变更的土地坐落、面积、用途、类别和等级。
（三）土地权属来源的说明，地上建筑物和其他附着物的权属说明。
（四）土地权属变更登记的申请理由。
（五）其他应载明的事项。
第十四条 土地管理部门应自接到土地权属变更登记申请之日起三十日内依法办理土地权属变更登记。经土地管理部门负责人批准，可延期三十日。
第十五条 土地权属发生变更时，土地所有者或使用者，应按国家关于土地权属变更登记收费的规定缴纳土地权属变更登记费。
第十六条 国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地建设用地使用权发生变更的，土地证书应依法更换。《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》由发证的县级人民政府更换。《国有土地使用证》由发证的市、县（市）、区人民政府更换。
第四章 国有土地使用权变更登记
第十七条 土地使用者通过出让，取得国有土地使用权的，应持出让合同申请土地权属变更登记。
第十八条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应重新签订土地使用权出让合同，并重新申请土地权属变更登记。
第十九条 土地使用权因出售、交换、赠与等转让行为和继承引起转移的、获得使用权的土地使用者应持有关证明材料申请土地权属变更登记。
第二十条 土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，经有管辖权的土地和房产管理等有关部门批准后，土地使用者应持批准证明办理土地权属变更登记。
第二十一条 土地使用权出租、抵押和因土地使用期满等原因而终止的，出租人和承租人、抵押人和抵押权人、原土地使用者应分别持租赁合同、抵押合同、土地证书申请土地使用权出租登记、抵押登记、注销登记。
第二十二条 因处分抵押财产而取得土地使用权或地上建筑物及其他附着物所有权的，抵押人、抵押权人应持有关合同申请土地权属变更登记。
抵押合同因合同期满或者其他原因而终止的，抵押人、抵押权人应持有关证明材料申请注销抵押登记。
第二十三条 土地使用者以土地使用权为条件与其他单位合作搞建设的，建设项目经有关部门批准后，持批准文件申请土地权属变更登记。
第二十四条 土地使用者将部分土地改变原来用途或将原有建筑物改装用于经营性的店铺、商场的，均应申请部分土地用途变更登记。
第二十五条 凡依法征用、划拨土地引起土地权属变更的，土地使用者应持有关批准文件申请土地权属变更登记。
第二十六条 混合宗地中分摊面积或建筑面积发生变化的，土地使用面积发生变化的土地使用者应申请土地权属变更登记。
第二十七条 因机构调整、企业撤销、合并引起土地使用权变更的，新的土地使用者应持有关批准文件申请土地权属变更登记。
第二十八条 城市综合开发用地，开发单位应持有关批准文件申请土地权属变更登记。
第二十九条 购买地上建筑物、其他附着物取得土地使用权的，新的土地使用者应持买卖合同申请土地权属变更登记。
第三十条 宗地合并或分割的，土地使用者应持签订的书面合同书申请土地权属变更登记。
第五章 集体土地所有权变更登记
第三十一条 集体土地被征用为国家建设用地的，所有者的土地证书由县级人民政府更换，土地使用者应持有关批准文件申请土地权属变更登记。
第三十二条 土地类别发生变化的，由土地所有者在每年10月31日前申请土地权属变更登记。
第三十三条 集体土地所有者之间互换土地的，互换双方均应申请土地权属变更登记。
第六章 集体土地建设用地使用权变更登记
第三十四条 乡（镇）村新办企业、事业占用土地的，土地使用者应持有关批准文件申请土地权属变更登记。
第三十五条 农村居民新建住宅占用土地的，或者因购买房屋等引起宅基地使用权变更的，土地使用者应持有关证明材料申请土地权属变更登记。
第七章 罚则
第三十六条 凡不按规定期限申请土地权属变更登记的单位和个人，按逾期时间处以每平方米每日两元的罚款，有非法收入的，没收全部非法所得，并限期补办土地权属变更登记手续。限期内仍不补办土地权属变更登记手续的，责令限期拆除或没收在非法转让土地上新建的建筑物和其他设施，直至吊销土地证书。
第三十七条 本办法规定的行政处罚由土地管理部门决定，但吊销《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》的，由县级或市人民政府决定。土地所有权和使用权争议由有管辖权的人民政府做出处理决定。
第三十八条 被处罚的单位和个人，对行政处罚不服的，可自接到处罚决定之日起十五日内，向执罚机关的上一级行政机关申请复议，或者直接向人民法院提起诉讼。
当事人既不履行行政处罚，又不申请复议或提起诉讼的，执罚机关可申请人民法院强制执行。
第三十九条 土地管理人在办理土地权属变更登记中，利用职权，卡要财物、收取贿赂、谋取非法利益的，有关部门应依法予以严肃处理。
第八章 附则
第四十条 本办法所称的他项权利系指与土地使用权、所有权有关的各项其他权利（包括通行、排水、地下埋设管线以及对土地使用权的限制等）。
第四十一条 本办法由市人民政府法制办公室负责解释。
本文作者：信春雨袁世华作者单位：海南大学
业利
1.业主的专有权和共有权
上文论证了产权酒店是建筑物区分所有制度中的建筑物，就解决了产权酒店准用建筑物区分所有制度的理论基础问题。因此可以得出产权酒店业主可以“准享有”建筑物区分所有权人的权利。建筑物区分所有权人除法律另有规定外，对专有权的客体———专有部分享有自由占有、使用、收益及处分的权利，并得排除他人干涉。需注意的是，区分所有权人就其专有部分行使使用、收益及处分时，不能完全根据一般的所有权规则来进行处理，而是受到其他业主专有权或者共有权的制衡。因为区分所有权人的专有部分是共处一栋建筑物中，该建筑物具有一个整体性，由此而生的权利也具有共生性。因共有权附属于专有权而存在，酒店业主当然拥有对产权酒店共有部分的共有权。共有所有权是指建筑物区分所有权人依照法律或者约定，对区分所有建筑物的共用部分所享有的占有、使用及收益的权利。①王利明教授认为，对共有部分的权利既不能简单地认为是共同共有，也不能简单地认为是按份共有，不应一概而论，应根据实际使用情况来确定。笔者认为，产权酒店的共有部分，应以按份共有处理为宜。一是因为产权酒店各专有权人所享有的专有部分界限范围十分清晰，在权利方面除法定权利外，其他权利也有合同明确约定；二是以按份共有处理此问题，各专有部分区分所有权人得以更加清晰地享有利益和分担费用，便于产权酒店的经验管理。此种按份共有是与专有部分的专有权共生的，按份也是抽象意义上或者说登记意义上的划分。②笔者认为，对产权酒店的共有部分应该按业主专有部分面积占产权酒店总面积的比例登记，以此来界定业主的权利和义务。
2.业主的土地权利
除业主享有的产权酒店客房专有权、共有权和共同管理权之外，法律还应当对业主的土地权利予以明确。取得建筑物所有权的，依据“地随房走”原则同时也取得该建筑物所占建设用地的相应使用权。同理，产权酒店的投资者在取得酒店客房产权的同时也应当取得该酒店客房所占建设用地份额的土地权利。在当前的法律实务中，对一般建筑物区分所有权人的土地权利进行登记也是比较少见的，甚至于对业主的土地权利的法律规定也是不完备的，遑论产权酒店业主的土地权利的登记。这对于保护产权酒店投资者的合法权益是不利的。在产权酒店业主专有权利等登记的同时，应当将业主享有的相应土地权利予以记载。对产权酒店业主土地权利的登记方式可以借鉴苏州模式。早在1998年苏州就出现了土地分割登记的模式。其具体程序为，开发商在申办建设用地使用证的同时申办国有土地使用权分割转让许可证，土地管理部门颁发土地分割凭证，土地分割证以每户建筑面积为单元进行比例分割，土地分割证在商品房售出前由开发建设单位持有，出售后转移至购买人，购买人只要在土地分割证上签名，就可向土地管理部门申请变更登记换取国有土地使用证，开发商国有土地使用证上所登记的土地面积自动核减[4]。即在业主专有部分独立权属证书中记载土地权利，该土地权利是以业主所占建设用地面积的份额确定而无需具体记载业主所享有的土地面积的资质。
业主行使权利的形式
1.业主大会
业主大会是我国区分建筑物自治管理的支柱之一，是业主行使业利的平台。成立业主大会，目的是更好地保护业主的利益，防止开发商、物业管理企业利用强势地位侵权。酒店经营管理集团直接管理产权酒店，业主不占有、使用其享有专有权的酒店客房，这种特征决定了业主处于相对强势的地位并且呼唤一个自治组织来平衡各方利益，这样既可以维护业主合法权利，同时也可以保证产权酒店顺利运营。关于业主大会的性质，中国《物权法》《物业管理条例》对业主大会均未赋予法人人格，但这不妨碍它是一个独立的社会组织。何况实务中也有相当的业主委员会作为原告参加诉讼的实例。④这表明，业主大会可以作为独立的民事主体和诉讼主体，以此来维护业主的合法利益。
2.管理规约
产权酒店的实际运营中，业主的专有权和共有权除受制于业主与酒店管理集团签订的契约外，业主的权利还应受到酒店管理规约的约束。（1）管理规约的性质。在区分所有权情况下，区分所有权人的专有部分犹如“火柴盒”一样，紧密地堆砌于同一栋建筑物上，众多业主形成一个“利益共同体”，这就要求区分所有权人比一般不动产所有权人相互之间负有更多的容忍义务。鉴于产权酒店的经营管理由酒店管理集团操作，酒店业主因契约之故无权过问日常具体事物，故需要制定产权酒店管理规约以明晰各方关于产权酒店物权上的权利义务。通常，建筑物区分所有权人之间的管理规约是各区分所有权人之间的合同，是为规范各区分所有权人的权利义务而设定的，但产权酒店业主之间的管理规约有其独特之处，它是业主与业主，业主与酒店管理集团之间的合同；是集体性的规约，与一般合同有异，具有合伙的性质；是规范区分所有权人相互关系的规则，具有“自治法”的性质[5]207。管理规约系业主团体自治的最高准则，全体业主应当予以遵守。管理规约能够约束全体业主及其继受人。（2）管理规约的约束事项。一般的，产权酒店的日常经营及物业管理均由酒店管理集团操作。但是涉及酒店业主重大权益的事项则不能完全由酒店管理集团一手操办。从物权法和物业管理法规的角度考虑，笔者认为，涉及产权酒店及业主重大权益的事项须由管理规约予以特别明确约定。例如，共有部分的持分比例，各专有部分与建设用地使用权之间的比例等；有关业主之间的共同事项，例如，管理团体的组织结构、人数、权限及运作方式，管理人的选任、任期、解任、和职务权限；有关业主之间的利害关系事项，含专有部分的使用限制，共有部分及附属设施的使用方法；有关对违反者的处置事项等等。
内容提要: 土地权利制度创新是《土地管理法》修改的重心。文章论述了如下四个命题，即，在既有土地物权体系之下，不宜再创设一个新的物权类型“农用地使用权”，也不宜使用“土地抵押权”这一模棱两可的术语，但相关权利的物权变动规则应在《土地管理法》之下得以明确；建设用地使用权只能采取有偿（出让）和无偿（划拨）等两种方式设立，其期限无需在 法律 上作出规定；并非只有本集体 经济 组织成员才能取得宅基地使用权，宅基地使用权的设立无需审批，其流转亦应放开；土地登记机构应当统一，登记的效力应当符合《物权法》的规定。
一、问题的提出
现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和
（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？
《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体 经济 组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。 农村 村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。
第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国 工业 化和城市化的深入 发展 ，在城市经济辖区范围内，农村尤其是 交通 便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的 历史 遗留问题。
第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然 法律 上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。
综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。
五、土地登记制度：主要争议及其解决
土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。
（一）土地登记与发证之间是什么关系？
在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。
(二)土地登记机构统一了吗？
《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。
此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。
(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？
登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。
六、结 语
《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。
注释:
[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”
[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。
[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。
[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。
[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。
[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。
[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。
[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。
[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。
[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限 自然 资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5） 企业 或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”
[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。
[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”
[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。
[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。
参考 文献 ：
高圣平，2009：《担保法论》，北京：法律出版社。
