时间：2023-06-02 09:58:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇海洋环境管理条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条 本条例所称海岸工程建设项目，是指位于海岸或者与海岸连接，工程主于海岸线向陆一侧，对海洋环境产生影响的新建、改建、扩建工程项目。具体包括：
（一）港口、码头、航道、滨海机场工程项目；
（二）造船厂、修船厂；
（三）滨海火电站、核电站、风电站；
（四）滨海物资存储设施工程项目；
（五）滨海矿山、化工、轻工、冶金等工业工程项目；
（六）固体废弃物、污水等污染物处理处置排海工程项目；
（七）滨海大型养殖场；
（八）海岸防护工程、砂石场和入海河口处的水利设施；
（九）滨海石油勘探开发工程项目；
（十）国务院环境保护主管部门会同国家海洋主管部门规定的其他海岸工程项目。
第三条 本条例适用于在中华人民共和国境内兴建海岸工程建设项目的一切单位和个人。
拆船厂建设项目的环境保护管理，依照《防止拆船污染环境管理条例》执行。
第四条 建设海岸工程建设项目，应当符合所在经济区的区域环境保护规划的要求。
第五条 国务院环境保护主管部门，主管全国海岸工程建设项目的环境保护工作。
沿海县级以上地方人民政府环境保护主管部门，主管本行政区域内的海岸工程建设项目的环境保护工作。
第六条 新建、改建、扩建海岸工程建设项目，应当遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。
第七条 海岸工程建设项目的建设单位，应当在可行性研究阶段，编制环境影响报告书（表），按照环境保护法律法规的规定，经有关部门预审后，报环境保护主管部门审批。
环境保护主管部门在批准海岸工程建设项目的环境影响报告书之前，应当征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见。
禁止在天然港湾有航运价值的区域、重要苗种基地和养殖场所及水面、滩涂中的鱼、虾、蟹、贝、藻类的自然产卵场、繁殖场、索饵场及重要的洄游通道围海造地。
第八条 海岸工程建设项目环境影响报告书的内容，除按有关规定编制外，还应当包括：
（一）所在地及其附近海域的环境状况；
（二）建设过程中和建成后可能对海洋环境造成的影响；
（三）海洋环境保护措施及其技术、经济可行性论证结论；
（四）建设项目海洋环境影响评价结论。
海岸工程建设项目环境影响报告表，应当参照前款规定填报。
第九条 禁止兴建向中华人民共和国海域及海岸转嫁污染的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业；海岸工程建设项目引进技术和设备，应当有相应的防治污染措施，防止转嫁污染。
第十条 在海洋特别保护区、海上自然保护区、海滨风景游览区、盐场保护区、海水浴场、重要渔业水域和其他需要特殊保护的区域内不得建设污染环境、破坏景观的海岸工程建设项目；在其区域外建设海岸工程建设项目的，不得损害上述区域的环境质量。法律法规另有规定的除外。
第十一条 承担海岸工程建设项目环境影响评价的单位，应当依法取得《建设项目环境影响评价资质证书》，按照证书中规定的范围承担评价任务。
第十二条 海岸工程建设项目竣工验收时，建设项目的环境保护设施，应当经环境保护主管部门验收合格后，该建设项目方可正式投入生产或者使用。
第十三条 县级以上人民政府环境保护主管部门，按照项目管理权限，可以会同有关部门对海岸工程建设项目进行现场检查，被检查者应当如实反映情况、提供资料。检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。法律法规另有规定的除外。
第十四条 设置向海域排放废水设施的，应当合理利用海水自净能力，选择好排污口的位置。采用暗沟或者管道方式排放的，出水管口位置应当在低潮线以下。
第十五条 建设港口、码头，应当设置与其吞吐能力和货物种类相适应的防污设施。
港口、油码头、化学危险品码头，应当配备海上重大污染损害事故应急设备和器材。
现有港口、码头未达到前两款规定要求的，由环境保护主管部门会同港口、码头主管部门责令其限期设置或者配备。
第十六条 建设岸边造船厂、修船厂，应当设置与其性质、规模相适应的残油、废油接收处理设施，含油废水接收处理设施，拦油、收油、消油设施，工业废水接收处理设施，工业和船舶垃圾接收处理设施等。
第十七条 建设滨海核电站和其他核设施，应当严格遵守国家有关核环境保护和放射防护的规定及标准。
第十八条 建设岸边油库，应当设置含油废水接收处理设施，库场地面冲刷废水的集接、处理设施和事故应急设施；输油管线和储油设施应当符合国家关于防渗漏、防腐蚀的规定。
第十九条 建设滨海矿山，在开采、选矿、运输、贮存、冶炼和尾矿处理等过程中，应当按照有关规定采取防止污染损害海洋环境的措施。
第二十条 建设滨海垃圾场或者工业废渣填埋场，应当建造防护堤坝和场底封闭层，设置渗液收集、导出、处理系统和可燃性气体防爆装置。
第二十一条 修筑海岸防护工程，在入海河口处兴建水利设施、航道或者综合整治工程，应当采取措施，不得损害生态环境及水产资源。
第二十二条 兴建海岸工程建设项目，不得改变、破坏国家和地方重点保护的野生动植物的生存环境。不得兴建可能导致重点保护的野生动植物生存环境污染和破坏的海岸工程建设项目；确需兴建的，应当征得野生动植物行政主管部门同意，并由建设单位负责组织采取易地繁育等措施，保证物种延续。
在鱼、虾、蟹、贝类的洄游通道建闸、筑坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他补救措施。
第二十三条 集体所有制单位或者个人在全民所有的水域、海涂，建设构不成基本建设项目的养殖工程的，应当在县级以上地方人民政府规划的区域内进行。
集体所有制单位或者个人零星经营性采挖砂石，应当在县级以上地方人民政府指定的区域内采挖。
第二十四条 禁止在红树林和珊瑚礁生长的地区，建设毁坏红树林和珊瑚礁生态系统的海岸工程建设项目。
第二十五条 兴建海岸工程建设项目，应当防止导致海岸非正常侵蚀。
禁止在海岸保护设施管理部门规定的海岸保护设施的保护范围内从事爆破、采挖砂石、取土等危害海岸保护设施安全的活动。非经国务院授权的有关主管部门批准，不得占用或者拆除海岸保护设施。
第二十六条 未持有经审核和批准的环境影响报告书（表），兴建海岸工程建设项目的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十条的规定予以处罚。
第二十七条 拒绝、阻挠环境保护主管部门进行现场检查，或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十五条的规定予以处罚。
第二十八条 海岸工程建设项目的环境保护设施未建成或者未达到规定要求，该项目即投入生产、使用的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十一条的规定予以处罚。
第二十九条 环境保护主管部门工作人员、、的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
一、生态文明建设与海洋法
（一）生态文明建设与国土空间。
建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族持续发展。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。[1]党的十报告提出生态文明建设的战略任务。生态文明建设是系统工程，生态文明建设必须依托国土空间，依赖国土资源。
“国土空间”不是一个法律范畴，但其外延等同于法律上的“领土”.“领土”概念一般存在于国际法中，主要指国家所领有的土地，即在国家主权支配下的地球的特定部分，包括领陆、领水、领陆和领水下的底土，以及领陆和领水之上的领空。其中领水又包括内水和领海两个部分。领海是一国海岸或内水向外扩展到一定宽度，受国家主权支配和管辖的海水带。[2]166领海是海洋的一部分，但是它不同于公海，一个国家的领海是从属于国家海岸线的那一部分海域。[3]409,103国际法建立在国家的观念之上，而国家的基础则是主权。主权，以一系列的法律权利和义务为表现形态，建立于领土基础之上。没有国家领土，一个法律实体不能成为国家。领土是国家行使主权、行使一切管理权的空间范围，领海也是国家主权行使的空间范围。
（二）新的空间秩序。
人类的活动空间，包含着陆地、海洋、土与水的元素。任何一个基本秩序都是空间秩序。人的空间意识受制于巨大的历史变动，不同的空间对应不同的生活方式。每当历史的力量由于某种新的突破而进入人类总体意识的范围里，每当新的国家和海洋由于某种新能量的释放而出现在人们的视野中，历史存在的各种空间也会相应改变自身，从而形成政治—历史行动中的新尺度、新经济、新秩序，以及一个崭新民族的诞生，这就是空间革命。海洋蕴藏着丰富的资源，又是国际贸易的主要通道，在陆地资源日益紧张、发展空间日益受限的情况下，海洋是临海国家和地区获取更多资源和更大发展空间的主要渠道。“海洋不再是一种元素，而是变成了一种人类统治的空间。”[4]100这一发展促成了一种崭新的、超越了陆地与海洋这一古老的冲突的大空间秩序。因此，我们需要一种新的国际海洋秩序，这种秩序是生态文明不可分割的部分。新的空间革命即将来临，我国应当取得领导权[5].而构建这种新的海洋空间秩序的基础力量正是海洋法。
（三）海洋强国战略。
海洋问题是我国领土中最为敏感的一部分，牵涉的利益关系和国家最多，历史遗留问题最多，法律关系最为复杂。如，我国的200海里专属经济区一延伸出去就和邻国产生重叠，往大洋延伸的外大陆架非常少，即使有也和邻国的大陆架重叠。从地缘政治格局来看，中国处于十分不利的战略地理位置，周边缺乏战略缓冲地带。[6]十报告提出建设生态文明，构建海洋强国，正是基于对新的空间秩序和我国海洋问题复杂性的深刻认识。纵观世界历史，许多国家都曾走过因海而兴、依海而强的道路，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、日本、美国等国家的崛起就是如此。进入21世纪，海洋在国际政治、经济、军事、外交舞台上的地位更加凸显。
世界各国均以崭新的姿态走向世界，拥抱海洋。从我国的现实情况出发，中国特色海洋强国的内涵应该包括认知海洋、利用海洋、生态海洋、管控海洋、和谐海洋等五个方面。[7]十报告描绘的海洋强国与传统海洋强国不同。传统海洋强国是以坚船利炮为敲门砖的海洋霸权，当代海洋强国不是海洋霸权，而是符合海洋法的综合海上实力。建设现代海洋强国，更多的是依赖国际海洋秩序和海洋规则。我国海洋法立法比较滞后，基础薄弱。为了建设生态文明和海洋强国，海洋法领域保持怎样的立场和应对，海洋法如何作为，是至关重要的。
二、我国海洋法基本状况
我国是海洋大国，海岸线长达18000公里，长度居世界第四位；还有14000公里的海岛岸线，管辖海域300万平方公里，沿海滩涂面积为2万平方公里；我国大陆架面积位居世界第五，200海里专属经济区面积为世界第十。在我国辽阔的海域中，蕴藏着丰富的海水资源、海洋空间资源、海岛资源、海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋能资源等。以海洋法的内容为标准进行梳理，我国国家级的海洋立法主要有以下几类。
（一）确立和维护国家海洋权益方面。
确立和维护国家海洋权益方面的法律、法规或政策性文件主要有《领海及毗连区法》（1992）、《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》（1996）、《中国政府关于领海基线的声明》（1996）、《专属经济区和大陆架法》（1998）、《海域使用管理法》（2001）等。这一类的海洋法律主要是确认我国领海的基本范围、基本权利、管辖等基本问题。
（二）保护海洋环境方面。
保护海洋环境方面的法律、法规与规章，以《海洋环境保护法》（1982年颁布，1999年修订）为核心，具体包括《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983）、《防止船舶污染海域管理条例》（1983,已失效）、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年颁布，2007年修订）、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》（1990）、《水污染防治法》（1984年颁布，2008年修订）、《海洋倾废管理条例》（1985）、《海洋行政处罚实施办法》（2003）、《海洋石油安全生产规定》（2006）、《自然保护区条例》（1994）、《海洋自然保护区管理办法》（1995）、《大气污染防治法》（1995年颁布，2000年修订）、《放射性污染防治法》（2003）、《主要水污染物总量分配指导意见》（2006）等。
（三）海洋资源方面。
海洋资源方面的法律法规有《矿产资源法》（1986年颁布，1996年修订）、《渔业法》（1986年颁布，2004年修订）、《水法》（1988年颁布，2002年修订）、《水产资源繁殖保护条例》（1979）、《对外合作开采海洋石油资源条例》（1982年颁布，2011年修订）、《渔业资源增殖保护费征收使用办法》（1988）、《渔业行政处罚规定》（1998）、《远洋渔业管理规定》（2003）、《无居民海岛保护与利用管理规定》（2003）等。
（四）海上航运方面。
有关海上航运方面的法律、法规与规章主要有《海上交通安全法》（1983）、《海商法》（1992）、《港口法》（2003）、《海事诉讼特别程序法》（1999）、《航道管理条例》（1987年颁布，2008年修订）、《国防交通条例》（1995）、《海上交通事故调查处理条例》（1990）、《海上航行警告和航行通告管理规定》（1992）、《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》（1992）、《船舶和海上设施检验条例》（1993）、《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》（1995）、《新增液化气运输船舶评审办法（试行）》（2004）、《专属经济区渔政巡航管理规定》（2005）、《关于进一步加强国内船舶运输经营资质管理的通知》（2006）等。
在地方海洋立法方面，浙江省、山东省和海南省走在前列。以浙江省为例，浙江省海洋法规主要包括《浙江省海洋环境保护条例》（2004）、《浙江省海域使用管理条例》（2012）、《浙江省渔业管理条例》（2005）、《浙江省滩涂围垦管理条例》（1996）、《浙江省海洋环境保护条例》（2004）、《浙江省海洋特别保护区管理暂行办法》（2006）、《浙江省湿地保护条例》（2012）、《浙江省矿产资源管理条例》（2004年7月修正）等。同时，浙江省还有一些有关海洋的政策性文件，比如《浙江省蓝色屏障行动方案》《关于进一步推动海水淡化产业发展的意见》《关于进一步推动“三位一体”港航信息支撑平台建设的意见》《关于进一步加强海洋灾害防治工作的意见》《关于进一步加强标准渔港管理的意见》《关于加强海洋生态保护的意见》《浙江省人民政府关于推进海洋经济加快发展的若干意见》等，初步形成了浙江省海洋环境、资源和生态保护法规体系。另外，浙江省还编制了《浙江海洋经济发展示范区规划》《浙江海洋经济强省建设规划纲要》《浙江省海洋功能区划》《浙江省滩涂围垦总体规划》《浙江省水资源保护与开发利用“十二五”规划》等海洋规划。
三、生态文明建设与我国海洋法体系完善
根据生态文明建设的总体要求，生态文明建设以国土空间为载体，包括资源节约和环境保护两个重要方面，论文格式生态文明建设以“加强生态文明制度建设”为基本途径。建设法治国家，生态文明建设也要依靠生态文明立法来保障实现。我国已经初具海洋法的体系和规模，但是相对于生态文明建设的要求还有诸多不足。为了保障生态文明的有序建设，需要完善我国的海洋法体系，主要应从以下四个方面着手。
（一）确立海洋在宪法中的地位。
部门法的法律体系是一个由法律部门分类组合而形成的体系化的有机整体。海洋法作为一个部门法，是由最高位阶的法律即宪法、海洋基本法、一般海洋单行法、海洋法规、海洋规章、地方海洋法规等所有有关海洋的法律、法规组合而成的有机整体，即由国家根本大法、海洋基本法、海洋单行法、海洋法规规章、地方海洋法规等构成。海洋法体系完善的状况，能够有效反映一国海洋法治的程度和民众的海洋意识。
《中华人民共和国宪法》第九条规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有。此处规定列举的自然资源没有“海洋”,只有牵强地将“矿藏”解释为包括“海底矿藏”,“滩涂”解释为包括“河岸滩涂和沿海滩涂”.海洋，如此重要的环境和资源要素，在我国宪法中却没有一席之地，宪法中“海洋”的缺失造成我国海洋立法缺乏宪法根据。在其他部门法中，部门法的基本法律立法都以宪法为根据，如在立法依据条款中规定“根据宪法，制定本法”.而我国《海洋环境保护法》这样规定：“为了保护和改善海洋环境、保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”“海洋”没有入宪，不利于提高全民的海洋意识，也不利于我国海洋法律体系的完善。因此，有必要确立海洋在宪法中的地位，将《宪法》第九条第一款修改为“矿藏、水流、海洋、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等除外。”由于宪法是我国的根本大法，在所有法律中位阶最高的法律，在宪法中确立“海洋”的地位，可以使我国的海洋法立法有宪法作为依据，对于完善我国海洋法体系，提升民众海洋意识和海权意识，具有至关重要的作用。
（二）制定海洋基本法。
我国的《海洋环境保护法》是有关“保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡”的综合性法律。从法律位阶观之，《宪法》作为我国海洋法的基本依据，在我国具有最高权威。《海洋环境保护法》只关注海洋生态保护和资源利用相关内容，将其视为我国的海洋基本法，作为我国海洋法体系中“第二层次”的法律是不适当的。其余的海洋法律，如《海域使用管理法》《海商法》等也只关涉海洋管理的某一个方面，更不可被视作我国的海洋基本法。从这个角度而言，我国的海洋基本法是缺失的。我国要建立一个层次分明、科学合理而运行有效的海洋法体系，必须改变海洋基本法缺失的状况。因此，我国有必要制定《海洋法》，作为我国海洋法体系中的第二层次的法律。构建我国海洋基本法，应该注意以下三个问题。
其一，我国海洋基本法应该以《宪法》和《联合国海洋法公约》为依据。有关领海范围、海权、海洋权属等基本问题不得与《宪法》相违背和冲突；同时，要注意与我国已加入的《联合国海洋法公约》的相关内容协调与统一。[ LunWenData.Com]
其二，我国海洋基本法应该是所有海洋单行法和法规规章的“领头羊”.《海洋法》作为我国的海洋基本法，应该规范海洋的基本权属，我国领海的基本范围，有关海洋开发、利用、保护、管理的一系列基本问题和基本准则，起到统领我国所有海洋法律、法规和规章的作用。
其三，我国海洋基本法应该注意融合海洋生态环境和海洋资源。海洋作为生态环境系统和作为资源两者是密不可分的。海洋作为自然资源的属性，可以将海洋资源纳入海洋生态环境的外延。现代环境经济学和资源生态学的发展，赋予环境以资源的使用价值和价值表现，同时要求自然资源开发必须协调自然资源的自然再生产的可持续性发展，这种“环境资源化”和“资源生态化”反映了环境与资源的趋同化，使环境与资源的概念边际变得模糊，也促进了环境保护和资源保护策略的融合，使环境保护与资源保护呈现一体化的趋势。[8]41-43我国《海洋环境保护法》第一条规定立法目的是“保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”.但是，对于海洋资源仅仅在章节中作了原则性规定，这说明我国海洋环境资源立法还没有贯彻“海洋环境资源一体”观念，这对于海洋资源的生态保护是非常不利的。
因此，我国在海洋基本法的立法过程中，应该注意融合海洋作为环境要素和资源要素这两个层面，以符合生态文明建设的要求。一方面，应该修改完善现有的《海洋环境保护法》的框架和内容，增加补充海洋资源的条款；另一方面，也应该加大海洋资源方面的单行立法，使之体系更完善、内容更全面。
（三）完善海洋单行法和法规规章。
在我国，由于海权意识比较淡薄，海洋法起步较发达国家晚。至今，我国的海洋单行法仍有许多空缺：如在很多重要的海洋权益方面尚缺乏立法；在海洋资源方面的法律也甚为缺乏；关于海洋活动的专门化法律、规章迄今甚少，尤其是关于新兴海洋产业的单行法仍付空缺。[9]这样的立法现状与生态文明建设的基本要求相距甚远，我国应该加快海洋立法，包括单行法律、法规和规章的立法。尤其是当前海洋强国战略和开发海洋资源的大背景下，更应该着手完善海洋资源单行立法，以完善整个海洋法体系。
根据我国的实际需要并参照国际先进经验，应适时出台一些海洋法律、法规和规章，如“海洋开发管理法”“海岸带管理法”“海洋警备法”“国际海底资源开发法”“海岛法”“海洋自然保护区和特别保护区管理条例”“海岸工程管理条例”“海域使用权招标拍卖办法”“海域使用权转让管理办法”“海域评估管理办法”“海洋功能区划管理规定”等。对于已经出台的法律、法规，如《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《涉外海洋科学研究管理规定》，应尽快制定相应的配套规章，对现行海洋法律法规进行补充和完善，使法律、法规、规章能够有效执行，提升其可操作性。完善我国海洋方面的单行法律、法规和规章，不仅可以保障生态文明建设的顺利进行，同时又可以使我国的海洋法与国际公约接轨。
（四）加强地方海洋立法。
地方海洋立法是我国海洋法的重要组成部分，地方海洋立法的健全和完善有利于保障国家相关法律法规的有效实施，地方海洋立法的创新和探索也构成对国家海洋法律的有效补充。我国地方海洋立法中有很多创新，例如《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》是我国第一个规定海洋生态损害赔偿的地方法规，这方面的专门立法在国家法中目前还是空白；又如《海南省沿海边防治安管理条例》是我国第一个以地方立法形式规范沿海边防治安管理的条例，对宣示和维护我国的海洋主权具有至关重要的作用。这些地方立法为我国海洋法律体系和海洋法律制度做出了很多首创性的贡献，同时也能够保障我国生态文明建设和海洋强国战略的实现。
今后我国应当加强对地方海洋立法实践的支持与指导，提高地方海洋立法水平，制定和实施与国家法规相配套的区域管理和地方管理法规。另外，针对一些有区域特点的海洋问题，也应该推动地方立法对海洋法的创新，如专门针对渤海湾的海洋资源开发活动可以制定“渤海开发管理法”,针对南沙海域的海洋资源开发可以制定“南沙群岛及邻近海区开发管理法”,针对不同沿海省份的海岸带管理可以制定省级海岸带管理条例等。在国家立法不全面，或者针对地方海洋问题不能细致规定的情况下，也可以制定地方海洋立法以进一步完善和充实我国的海洋法体系。
海洋污染是指人类改变了海洋原来的状态,使海洋生态系统遭到破坏。造成海洋污染的主要原因是:陆地污染源流入海中、石油污染、人类无节制的捕捞活动等。
海洋污染的特点是:污染源广,污染物质种类多,影响范围大,危害深远,控制复杂,治理难度大。
1.1 陆源污染
陆源污染是指陆地上产生的污染物进入海洋后对海洋环境造成的污染及其他危害。人类长期以来不可持续的生产、消费与生活方式使海洋环境遭受严重污染,其中,陆源污染成为全球海洋环境持续恶化的罪魁祸首。联合国环境规划署在为蒙特利尔环境部长会议预备的一份报告中指出,80%的海洋污染源于陆源污染。
《防止陆源物质污染海洋公约》中对陆源污染的界定:陆源污染是:1)通过水道;2)源于海岸,包括通过地下水或其他管道的引入;3)源于公约所适用区域内一缔约方管辖内所铺设的人造设施对海洋区域所造成的污染[1]。
随着工业经济的发展,工业污水大量排入近海水域,成为陆源污染的主因;而农业经济的发展,也将农业生产中使用的化肥和农药,通过地表径流或者河流流入沿海水域;人类生活水平的提高,产生的生活垃圾和生活污水也成为主要的污染物。随着大量的陆源污染物流入海洋,致使海水中重金属含量升高,直接导致海产品重金属超标。
1.2 石油污染
随着我国石油进口量和海上运输量的逐年增长,我国近海石油污染日益严重,对海洋环境造成了严重的危害。据统计,全球每年生产的32×108t石油中,约有320×104t进入海洋环境[2]。
石油流入海洋的途径包括:
1)海底油井开采开采过程中溢漏和井喷;
2)油船运输中泄漏或发生事故;
3)炼油厂含油的废水直接流入海洋。
石油污染海洋环境,危害海洋资源,破坏生态平衡。通常1t石油可在海上形成覆盖12km2范围的油膜,油膜会使透入海水的太阳辐射减弱,从而影响光合作用;油膜影响海水复氧,石油的分解,会消耗海水中的溶解氧,使海水缺氧,据研究,1kg石油形成的浮在水面的油膜完全氧化需要消耗40×104L海水中的溶解氧[3],造成海洋中藻类和微生物死亡,破坏海洋生态系统的食物链,导致海洋生态系统失衡;石油流入海洋后,会产生光化学反应,生产綑、酮、酚、酸、硫的氧化物等,危害海洋生物[4]。
1.3 过度捕捞
过度捕捞是指捕捞超过系统能够承担的数量的鱼,使整个系统退化。捕捞了太多的某种鱼类,让它们的数量不足以繁殖和补充种群数量。
据《中国区域海洋学——海洋环境生态学》书中指出:近海的过度捕捞正造成一个恶性循环:生态系统中价值高、个体大的种类被过度捕捞后,人们的捕捞目标必然转向其他一些价值较低的物种,而当这些价值较低的物种生物量枯竭后,捕捞目标随之又转向价值更低的种类,这样依次将使生态系统的所有物种都被过度利用,造成渔业资源的系列性枯竭和物种品种的退化[5]。
随着人们物质生活水平的提高,海鲜成为了我国百姓餐桌上常见的美味,为了满足人们餐桌上的需求,人类大肆从海洋中捕获渔业资源,现代渔业捕获的海洋生物已经超过生态系统能够平衡弥补的数量,导致整个海洋生态系统遭到严重破坏。
2海洋环境保护
治理海洋环境污染的关键前提是要求我们增强对海洋环境的保护意识。海洋环境的污染,制约了人类经济的可持续发展,海洋环境污染范围的扩大,已经成为经济发展的严重障碍,如何保护海洋环境,成为当前经济发展的重中之重。
2.1加强法制建设,完善法制体系,保护海洋环境
《联合国海洋法公约》第207条规定:各国应制定法律和规章,以防止、减少和控制陆源污染,包括河流、河口湾、管道和排水口结构对海洋环境的污染,同时考虑到国际上议定的规则、标准和建议的办法及程序[6]。
在海洋环境保护法制建设中,我国先后颁布实施了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。通过法律的形式,坚持把陆源污染防治放在更加突出的位置,进行重点规划。严格海洋环境的监督管理,严厉打击破坏海洋环境的违法行为。
2.2 多管齐下防治沿海城市工业、农业和生活污染
随着沿海城市经济的迅速发展,对沿岸海域环境压力加剧,我们采取一系列措施防治海洋污染:
1)调整产业结构和产品结构,转变经济增长方式,发展循环经济;
2)制定排污指标,严格控制污染源排放总量,实行谁污染,谁治理的原则;
3)加强截污和污水处理厂建设,加强对重点污染源的治理;
4)加强沿海城市防护林建设,保护滨海湿地;
5)强化污染物的资源化再利用,治理工业废弃物,减少海洋环境的污染。
2.3 突出科技手段,加强海洋石油污染的防治
目前对海洋石油污染的处理主要包括:
1)物理方法。包括围油栏、吸油物质(如麦秆、泥炭、聚苯乙烯等)、沉降和磁性分离等;
2)化学方法。包括投放化学处理剂(如乳化分散剂、凝油剂、集油剂等)、燃烧处理等;
3)生物方法。通过投放噬油微生物,进行人工石油烃类生物降解。
其中,生物降解是当前研究的重点,具有迅速、无残毒、低成本的优点。据研究,海洋中存在大量能够降解石油的微生物,目前能够降解海洋石油污染物的微生物有200多种。
2.4 保护海洋渔业资源,防止过度捕捞
海洋渔业资源是可再生资源,但是要科学利用,如果过度捕捞会导致资源匮乏,最终无鱼可捕捞。防止过度捕捞,保护渔业资源,促使渔业资源可持续发展。
1)渔业法规需要被重视起来,要加大宣传这方面 教育的工作力度,增强渔民依法兴渔的法律意识,提高广大渔民的自觉性;另外还需要治理水产品的销售市场,要扩大宣传面,让社会广大群众都能认知到保护渔业资源的重要意义,并参与保护市场,共同抵制违法水产品的销售;
2)制定休渔期。我国每年的6至9月,相关部门会对从事海洋捕捞作业的渔民实行2到3个月不同的休渔期,以此来保证海洋水产资源正常繁殖、生产与发育;
3)规定渔网最小网目尺寸、可捕标准、幼鱼比例,限制对幼鱼的捕捞是渔业资源养护与管理的最基本措施[7]。
3 结论
关键词：海洋；船舶污染；船舶管理；海上运输；预防
中图分类号： F407 文献标识码： A 文章编号：
前言
在经济全球化的大前提下，我国海内外经济交易日益频繁，因此海上运输也随之增长，与此同时科学技术的发展，我国造船技术水平的提高，船舶的吨位和尺度也在的增加；然而的问题也随之产生… …我国海洋资源丰富是我们生命的摇篮，这些问题不得不引起我们的高度重视，比如海洋的污染问题。船舶在营运过程中，将一些物质引入海洋环境直接或间接造成海洋是不可避免，结合个人工作经历对船舶对海洋污染问题展开以下论述分析：
1.船舶污染处理现状
1.1主要船舶污染源
船舶污染：是指船舶在停泊港口、装卸货物和航行的过程中，对周围大气和水环境所产生的污染。其主要污染物包括生活污水、含油污水、船舶垃圾。除此之外也将产生粉尘、化学物品、废气等，但总的说来，对环境影响较小。
1.2处理方法
（1）生活污水的处理：建议在船上直接安装生活污水处理装置达标后直接排入江海；但企业考虑到成本等原因一般是收集到岸上再作处理；
（2）船上的生活垃圾的处理：
a.岸上处理：在船上焚烧、磨碎排放等。收集到岸上处理的方法用的最多，目前已有多种类型的收集装置，这种方法的优点是简单、实用；但是食品类垃圾会容易腐败，若垃圾量大则需要大容器，而船的重量会随容器体积增大而增大，还会提高转运成本高；
b.船上焚烧：船上垃圾的缺点是会产生大气污染，其优点是减量比例大，能达到90%以上还能彻底消灭病菌。
c.磨碎法：因为只改变了污染物的物理形态，在内河上，只能和其他方法结合使用（对于海船，可以在一定条件下直接排放）。
（3）对含油污水污水的处理：其一般是用油污分离器作处理。其关键还是在于源头控制上，一是要加强管理，二是船上的设备要尽量少漏油。至于溢油及化学物品事故，目前，主要建议是建立快速的应急反应机制。
2.船舶管理情况与立法
2.1船舶安全管理体系
公司建立安全管理体系后，经过总经理批准，将会在公司船岸同步运行。船舶为取得“安全管理证书”（SMC），在体系运行一段时间具备必要的条件后，向海事主管机关或其认可的机构（简称审核发证机构）申请初次/临时审核。经审核发证机构批准，船舶审核组按照规定的程序，通过对被审核船舶的体系文件和安全管理活动进行审核，判断体系文件与《国际/国内安全管理规则》的覆盖性、对强制性规定的符合性；评价船舶的安全管理活动与体系文件的符合性，实现规定目标的有效性。其目的就是利用外部强制手段来促进规则的有效实施，为被审核船舶提供改进体系运行的机会。
船舶安全检查是主管机关对到港船舶进行监督检查，确认其船舶技术状况是否符合国内法规及规范的要求，船舶、船员是否持有有效证书，船员是否熟悉船上的应急及关键性设备的操作，并就检查中发现的缺陷提出处理意见，要求船方予以纠正，保证船舶状况不低于标准，确保船舶航行安全，防止造成水域污染。
船舶安全管理体系审核是针对公司管理进行的，而船舶安全检查是通过抽查船舶设备及船员的操作来反映公司的管理是否在船上得到了有效运行。相比之下，船舶安全管理体系审核侧重于公司管理，船舶安全检查侧重于对船舶及设备性能检查和船员适任性检查。因此，船舶安全管理体系审核与船舶安全检查的方法、周期和侧重点均不同，船舶安全管理体系审核不能替代船舶安全检查
2.2重视以法防治
《宪法》第26条和《环境保护基本法》总则部分对保护我国环境、防治污染(包括船舶污染)都作出了原则性的规定，国务院在1974年版布了《防止沿海水污染暂行规定》，1979年颁布了《海洋环境保护法》与《环境保护法（试行）》，1999年修订后的《海洋环境保护法》其中第八章专章规定：“防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害。”1988年国务院还颁布了行政法规以实施该法，《防止拆船污染环境管理条例》。
在防止船舶污染海域方面，1984年颁布实施的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》起到过重要作用，新法《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》对《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》作出了修改后更加适应2000年我国重新颁布的新的《海洋环境保护法》，与我国加入的经多次修正案修正的MAR-POL公约，除外我国针对公海发生的重大紧急污染事故，还加入《1969年国际油污损害民事责任公约》、1982《联合国海洋法公约》和1990年《国际干预公海油污事件公约》；
我国现在防治船舶污染海域方面已基本形成一个涵括国际公约、行政法规、法律和宪法在内的多层次法律法规框架，该框架对我国船舶污染海域的防治起到了关键作用。
3.污染的防治
3.1加强船员对资源和环保意识
船员的资源和环保意识的提高对船舶垃圾管理有重大作用，特别是对垃圾的回收其作用就更大了，在目前的船舶营运过程中，很多船员对船舶垃圾管理的认识不够，即使是进行垃圾的收集、分类和管理也是为了经济利益或为了应付船旗国和港口国的检查，而不是从内心深处认识到船舶垃圾管理的重要性，对船舶垃圾的价值和其对环境的影响认识不足，在这种情况下，对船舶垃圾的收集和管理就不能坚持下去，一旦脱离了监管，船员胡乱处理垃圾的情况就会不自觉地暴露出来。因此，必须对船员进行资源和环保知识的培训和宣传，使他们真正认识到船舶垃圾管理的重要性，认识到船舶垃圾的价值和环境保护的重要性。
3.2开发“绿色船舶”
“绿色”船舶是指在正常营运期间对环境无害（即不污染空气或海域环境）的船舶；一旦发生事故尤其是发生搁浅或碰撞时绿色船舶船具有内在的防止有害物泄漏的能力，它船舶建造、整个营运期限内和最终拆船时都要符合有关标准的要求。开发“绿色”船舶的目的是控制起源于船舶的大气和海域污染。
3.3规范航运企业内部管理
ISM规则认为因素中大约有百分之八十是可以管理控制的，通过强化公司的内部管理和船舶的安全管理加以控制；目前导致船舶海洋污染的主要原因是由于多数小型企业存在管理的漏洞很多，故整合小公司闺房航运企业内部管理，使其从管理科学合理化从而最大限度地避免和减少人为因素的影响，从而有效地防治船舶污染。
3.4船舶污染物处理的系统建设与严格控制船舶和港口污染
一般大型港口都有建立废油、废水和垃圾回收处理系统；一些港口还实行了严格的的防污染设备铅封管理制度实现船舶污染物的集中回收和岸上处理，局部海域的环境质量因此得到了较好的改善；因国家大多数的中小型港口以及渔业港口中的防止船舶污染问题不容乐观，建议有关部门加强中小型港口和渔业港口的防污监督检查力度，多渠道组织建立船舶废水、废油、垃圾回收处理系统以尽快实现船舶污染物的集中回收处理，以有效地遏制内船舶违章操作、随意排放现象的发生。
3.5加强法制化建设，提高海上污染事故应急能力
目前我国沿海港口的应急能力不足，在应对较大规模的污染事故时，尤其是对于一些危险化学品在海上运输过程中有可能会发生的事故，严重缺乏必要的应急预案和应急设施；有关安全管理部门应积极推进海上船舶污染应急预案的制订和应急反应体系的完善性建设，督促港口和船舶配备污染应急设备，提高海上污染事故的防御能力；只有不断加强船舶污染防治制化建设，严格执法，规范管理，才能使船舶和港口的污染治理和船舶污染事故应急反应能力不断提高。
第二条本条例所称海岸工程建设项目，是指位于海岸或者与海岸连接，工程主于海岸线向陆一侧，对海洋环境产生影响的新建、改建、扩建工程项目。具体包括：
（一）港口、码头、航道、滨海机场工程项目；
（二）造船厂、修船厂；
（三）滨海火电站、核电站、风电站；
（四）滨海物资存储设施工程项目；
（五）滨海矿山、化工、轻工、冶金等工业工程项目；
（六）固体废弃物、污水等污染物处理处置排海工程项目；
（七）滨海大型养殖场；
（八）海岸防护工程、砂石场和入海河口处的水利设施；
（九）滨海石油勘探开发工程项目；
（十）国务院环境保护主管部门会同国家海洋主管部门规定的其他海岸工程项目。
第三条本条例适用于在中华人民共和国境内兴建海岸工程建设项目的一切单位和个人。
拆船厂建设项目的环境保护管理，依照《防止拆船污染环境管理条例》执行。
第四条建设海岸工程建设项目，应当符合所在经济区的区域环境保护规划的要求。
第五条国务院环境保护主管部门，主管全国海岸工程建设项目的环境保护工作。
沿海县级以上地方人民政府环境保护主管部门，主管本行政区域内的海岸工程建设项目的环境保护工作。
第六条新建、改建、扩建海岸工程建设项目，应当遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。
第七条海岸工程建设项目的建设单位，应当在可行性研究阶段，编制环境影响报告书（表），按照环境保护法律法规的规定，经有关部门预审后，报环境保护主管部门审批。
环境保护主管部门在批准海岸工程建设项目的环境影响报告书之前，应当征求海事、渔业主管部门和军队环境保护部门的意见。
禁止在天然港湾有航运价值的区域、重要苗种基地和养殖场所及水面、滩涂中的鱼、虾、蟹、贝、藻类的自然产卵场、繁殖场、索饵场及重要的洄游通道围海造地。
第八条海岸工程建设项目环境影响报告书的内容，除按有关规定编制外，还应当包括：
（一）所在地及其附近海域的环境状况；
（二）建设过程中和建成后可能对海洋环境造成的影响；
（三）海洋环境保护措施及其技术、经济可行性论证结论；
（四）建设项目海洋环境影响评价结论。
海岸工程建设项目环境影响报告表，应当参照前款规定填报。
第九条禁止兴建向中华人民共和国海域及海岸转嫁污染的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业；海岸工程建设项目引进技术和设备，应当有相应的防治污染措施，防止转嫁污染。
第十条在海洋特别保护区、海上自然保护区、海滨风景游览区、盐场保护区、海水浴场、重要渔业水域和其他需要特殊保护的区域内不得建设污染环境、破坏景观的海岸工程建设项目；在其区域外建设海岸工程建设项目的，不得损害上述区域的环境质量。法律法规另有规定的除外。
第十一条承担海岸工程建设项目环境影响评价的单位，应当依法取得《建设项目环境影响评价资质证书》，按照证书中规定的范围承担评价任务。
第十二条海岸工程建设项目竣工验收时，建设项目的环境保护设施，应当经环境保护主管部门验收合格后，该建设项目方可正式投入生产或者使用。
第十三条县级以上人民政府环境保护主管部门，按照项目管理权限，可以会同有关部门对海岸工程建设项目进行现场检查，被检查者应当如实反映情况、提供资料。检查者有责任为被检查者保守技术秘密和业务秘密。法律法规另有规定的除外。
第十四条设置向海域排放废水设施的，应当合理利用海水自净能力，选择好排污口的位置。采用暗沟或者管道方式排放的，出水管口位置应当在低潮线以下。
第十五条建设港口、码头，应当设置与其吞吐能力和货物种类相适应的防污设施。
港口、油码头、化学危险品码头，应当配备海上重大污染损害事故应急设备和器材。
现有港口、码头未达到前两款规定要求的，由环境保护主管部门会同港口、码头主管部门责令其限期设置或者配备。
第十六条建设岸边造船厂、修船厂，应当设置与其性质、规模相适应的残油、废油接收处理设施，含油废水接收处理设施，拦油、收油、消油设施，工业废水接收处理设施，工业和船舶垃圾接收处理设施等。
第十七条建设滨海核电站和其他核设施，应当严格遵守国家有关核环境保护和放射防护的规定及标准。
第十八条建设岸边油库，应当设置含油废水接收处理设施，库场地面冲刷废水的集接、处理设施和事故应急设施；输油管线和储油设施应当符合国家关于防渗漏、防腐蚀的规定。
第十九条建设滨海矿山，在开采、选矿、运输、贮存、冶炼和尾矿处理等过程中，应当按照有关规定采取防止污染损害海洋环境的措施。
第二十条建设滨海垃圾场或者工业废渣填埋场，应当建造防护堤坝和场底封闭层，设置渗液收集、导出、处理系统和可燃性气体防爆装置。
第二十一条修筑海岸防护工程，在入海河口处兴建水利设施、航道或者综合整治工程，应当采取措施，不得损害生态环境及水产资源。
第二十二条兴建海岸工程建设项目，不得改变、破坏国家和地方重点保护的野生动植物的生存环境。不得兴建可能导致重点保护的野生动植物生存环境污染和破坏的海岸工程建设项目；确需兴建的，应当征得野生动植物行政主管部门同意，并由建设单位负责组织采取易地繁育等措施，保证物种延续。
在鱼、虾、蟹、贝类的洄游通道建闸、筑坝，对渔业资源有严重影响的，建设单位应当建造过鱼设施或者采取其他补救措施。
第二十三条集体所有制单位或者个人在全民所有的水域、海涂，建设构不成基本建设项目的养殖工程的，应当在县级以上地方人民政府规划的区域内进行。
集体所有制单位或者个人零星经营性采挖砂石，应当在县级以上地方人民政府指定的区域内采挖。
第二十四条禁止在红树林和珊瑚礁生长的地区，建设毁坏红树林和珊瑚礁生态系统的海岸工程建设项目。
第二十五条兴建海岸工程建设项目，应当防止导致海岸非正常侵蚀。
禁止在海岸保护设施管理部门规定的海岸保护设施的保护范围内从事爆破、采挖砂石、取土等危害海岸保护设施安全的活动。非经国务院授权的有关主管部门批准，不得占用或者拆除海岸保护设施。
第二十六条未持有经审核和批准的环境影响报告书（表），兴建海岸工程建设项目的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十条的规定予以处罚。
第二十七条拒绝、阻挠环境保护主管部门进行现场检查，或者在被检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十五条的规定予以处罚。
第二十八条海岸工程建设项目的环境保护设施未建成或者未达到规定要求，该项目即投入生产、使用的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十一条的规定予以处罚。
一、我国工业废水污染补偿中存在的问题及其结症
海洋环境受到严重污染后，政府会采取措施，对相关责任人实施惩罚。惩罚通常都重点立足于解决海洋环境污染问题，却缺乏对受影响居民的损害补偿。即使居民获得了相应补偿，也因没有具体的补偿措施而缺乏公平性，受到不公正待遇。而我国现有的环境污染治理模式是“先污染后付费”，污染的集体或个人并没有承担相应的责任，而是以金钱补偿对海洋环境造成的损害。这导致了污染者缺乏责任意识，降低了污染补偿的效率，拖延了救济时间，使海洋环境的污染越来越严重，给海洋环境乃至整个社会发展造成了严重的影响，不利于社会的和谐发展。笔者通过分析我国工业废水污染的现状，发现了海洋环境污染损害的补偿存在以下几方面问题:
第一，污染损害评估标准不明确，公平性缺失。工业废水污染对海洋环境的影响程度是追究污染责任者所应承担责任的重要依据。工业废水污染对环境造成了严重损害。一方面，污染物进入海洋后，造成海洋环境的破坏，使海水富营养化，对海洋生物的繁衍和发展产生直接的影响，同时也产生了诸如浒苔等很多环境问题。另一方面，污染物也间接的影响着人们正常的生活，危害人类健康。近年来，改革开放政策不断深入人心，我国的经济体制也实现了计划经济到市场经济的跨越，沿海居民越来越重视滩涂养殖，从以前的养鱼、虾、蟹到养殖更具有经济价值、具有观赏性的水生动植物。这些养殖业的发展，使水产市场更加繁荣，同时增加了养殖户的经济收入，丰富了人民群众的饮食生活，也给一部分人创造了就业机会。①然而我国近几年发生的海洋环境污染现象切断了部分以海产养殖为生的居民的物质来源，对居民产生影响。由于工业废水污染为海洋环境带来的损害无法直接衡量，导致了工业废水污染没有明确的补偿标准，居民的利益得不到合理的补偿，造成各地的补偿规定不统一，缺乏公平性。
第二，补偿违规现象严重，影响管理成效。政府在污染损害补偿工作中属于监督者和管理者，同时也是海洋环境污染的间接责任者。《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定对海洋环境进行监督和管理的机构，即环保、海事、渔业等环境保护部门，各部门对各自负责的水域进行分工管理。根据规定，各地环境保护局定期汇报污染排放情况，同时，中国环境总站也每年至少两次报污染源排放情况，每年应不少于两次，以便政府及环保部门及时对环境问题进行处理，并受害居民的损失。该规定使政府定期掌握污染情况，以便及时作出应对措施，并方便查看整改效果。但各地的环境保护部门报告频率极低，并未按照规定报告，这反映出政府部门对海洋污染的重视程度不足、监督力度不强，且监测结果缺乏第三方的监督的问题。同时，地方政府官员私吞补偿款的现象日益增多，本应获得补偿款的居民无法得到补偿，违规现象严重。可见，我国工业废水污染补偿缺乏统一的监督机构，政府部门忽略了本应承担的监管失责的责任，忽略了作为环境污染的间接责任者应尽的责任和义务。另外，在工业废水污染治理中，主要污染责任者都执行“先污染后付费”的政策，这种政策一方面使排污者产生错误的意识，认为排污是应享有的权利，付费就是承担的责任。因此，排污者并没有关注污染后对国家和社会的补偿问题，在排污时无所顾忌，使得海洋环境污染更为严重。而政府在宣传海洋环境保护时注重强调减少排污，并没有强调造成污染的主要责任者在整个损害补偿中的责任和义务，使得在海洋污染损害追究责任时，排污者相互推诿。另一方面，由于海洋环境污染的潜伏性强，周期长，“先污染，后付费”的政策使得海洋环境问题出现时责任主体不明确，无法对主要责任者进行处罚。
第三，污染处罚力度小，影响补偿进程。我国先后通过了《海洋环境保护法》、《防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》等相关法律法规，其中都对海洋污染防治进行了规范。《海洋环境保护法》规定了造成海洋环境污染损害的责任者或单位应缴纳罚款，这虽然使得环境污染补偿有法可循，但却缺乏相应的强制措施，忽略了责任者若并未按规定缴纳罚款，相关责任人是否承担的法律责任的问题。此外，《民法通则》中也有关于海洋环境污染补偿的相关规定，其中并非所有的海洋环境污染行为都应承担责任，这就使得一些不法分子钻漏洞，通过私人方式用远低于法律规定的赔偿金额补偿当地居民，逃避相关环境主管部门的问责。②大部分的法律或规定仅明确了原则性的海洋污染损害赔偿制度，但却缺少具体的赔偿措施，法律或规定的操作性不强。另一方面，我国法律规定的工业废水污染补偿措施较为模糊，对主要责任者的处罚过轻。海洋环境污染给国民经济带来了严重的影响，但大多数海洋污染造成的损害仅通过缴纳罚金即可免责，罚金的数额远不能弥补对环境造成的恶劣影响。只有造成严重损害的，才予以刑事处罚，使得补偿缺乏强制性。
二、解决工业废水污染补偿中存在问题的对策
工业废水污染使居民的利益造成了损失，也使我国在补偿问题上陷入困境，除了在法制方面的滞后外，与我国长期以来对海洋权益的漠视也有很大关系。只有建立健全海洋环境保护法律体系，使全社会形成爱护海洋环境的环保观念，才能更好地维护我国的海洋权益、保护好海洋生态环境。笔者认为，针对现阶段我国在工业废水污染补偿中存在的问题，应立足于法律、政府监管等几方面。在重大海洋环境污染事件的预防和应急方面，我国政府的基本应对措施已初步成型，但在保障成果方面还存在着不足。政府应真正做到有效管理，提高管理成效，同时认清自己是间接责任者，做好污染损害的补偿问题，保障沿海居民的利益，从而保证沿海经济与海洋环境的和谐发展。本文致力于探究工业废水污染补偿机制，重点探讨如何在发展的同时兼顾海洋环境保护，发现我国工业废水污染补偿体系中存在的问题并加以解决，完善海洋环境污染补偿机制，着力于解决我国海洋污染事件频繁发生，却得不到妥善处理的问题。
(一)建立对工业废水污染的影响评价制度海洋环境管理部门应建立完善的污染影响评价制度，首先应明确评估主体，可以是当地的环保局或政府委托的具备评估资格的评估机构;其次应确定评估对象，重点评估对象主要包括渔场、自然保护区、海滨游乐园、养殖区等;最后要确定评估依据以及评估的重点项目，重点项目可包括生物资源损害、主要污染面积等方面，评估依据应以并以污染物的浓度增量为准。另外，也应充分利用学校以及有相关技术的社会团体或组织等进行污染检测，最后编制环境影响评价报告书，明确主要排污者的责任条款。③由于海洋环境污染造成的后果不易评估，且缺乏严格的标准，因此没有具体的补偿措施。部分省市出台了一系列的政策，以此细化评价标准，形成完善的评估制度。如山东省颁布了以损失数量为标准的补偿措施，即对本辖区海洋污染造成直接经济损失额不足1000万元的，应由设区的财政部门直接向渔业行政主管部门提出相关赔偿要求;造成1000公顷损失的，需缴纳2亿元补偿费。此类规定较为详细，标准明确，使补偿有章可循。
(二)加强对工业废水污染补偿的监督管理力度工业废水污染事件的频繁发生，既有污染者的直接责任，也存在政府监管不力的间接责任。在保证工业废水污染补偿的同时，应加强政府内部各部门之间的行政监督，确保补偿真正落到实处。社会的发展离不开政府，这不仅取决于政府作为社会公共秩序的维持者和公共利益的维护者，在发挥其经济职能和文化、社会职能的同时，也是社会运行的监管者。在社会危机发生的同时，既要发挥它处理突发事件的能力，也要负责事件的预防，在污染补偿方面最能体现政府的监管预防职能。政府应明确定位，不仅要做好污染的预防、监管工作，还应意识到作为间接责任者的定位。政府作为监督者和管理者，应发挥好作用，防止海洋污染事件的扩展，以免影响沿海居民的生活，使居民利益受损。为了确保补偿工作的进行，不仅需要加强内部监督，也要加强外部监督。政府应注重非营利组织的发展，我国由于政治体制等方面的原因，真正意义上的非营利组织很少，且大都进行公益服务，缺乏政策倡导型的组织。而大部分群众所熟知的组织，如青联、妇联、残联、中国贸促会等，都是半官方社会组织，具有政府背景。由此可见，我国缺少能够真正站在公众立场上表达意愿的非营利组织。非营利组织在海洋环境污染频繁发生，却得不到妥善处理时，应发挥其应有作用。因此，政府应支持和引导非营利组织的发展，在决策的过程中接纳非营利组织的意见和建议，并为其提供资金、政策等多方面的支持，并鼓励其在污染赔偿方面提供意见和建议，做好指导工作。我国现阶段海洋环境污染处理办法是“先污染，后付费”模式，即当排污违反法律规定时，将视情节严重程度给予罚款处罚。这种处罚方式是对海洋环境造成严重破坏后才采取措施，罚款的金额远不能弥补对海洋环境造成的灾难性破坏，补偿也不到位。因此，在海洋环境污染日益严重的情况下，应形成一种新型的模式———先付费后污染，也可称为“优先赔付”。在“优先赔付”的前提下，污染者先向政府缴纳排污的费用，获得政府颁发的排污许可证，其中明确规定排污的限度，并派遣专业人员监督，当排污达到限度是时则不再允许其继续排污。排污者事先缴纳的费用则作为海洋环境污染损害补偿金，作为政府清理污染的费用以及利益相关居民的补偿。这种“优先赔付”的模式不仅能够减少污染损害，保护海洋环境，也能对受到污染损害的居民提供补偿。
(三)加强法制化管理，建立健全法律法规以及相关文件海洋环境污染损害对沿海居民造成不利影响，政府本应通过立法以及制定相关政策等措施来保障沿海居民的相关利益。但由于法律法规不健全，各地补偿措施不统一，使得法律缺乏可操作性。因此，应该建立健全相关法律法规，使得法律不仅规定原则性的损害赔偿制度，同时也应该明确规定各项责任赔偿。我们应借鉴美国在责任细化方面的举措。美国自20世纪70年代起就制定并通过了《海岸带管理法》、《油污染控制法》等海洋环境保护方面的法律法规。其中，《石油法》明确规定了责任方的损害赔偿责任包括清除费用和损害两个方面。清除费用主要包括美国联邦政府清除油污的成本以及个人依法依据国家规定清除油污的成本，而损害则包括自然资源损害、生计损害、税费损失等。规定较为详细清楚，避免了因法律模糊不清造成的补偿不统一行为的发生。④我国应借鉴美国的相关法律政策，结合实际情况，将海洋环境保护相关的法律法规更加细化，使各地的补偿工作有法可依。在我国，部分地区也出台了一系列的政策，保障补偿工作的实施。如连云港连云区法院颁布了我国国内首个海洋污染补偿令，这项补偿令主要针对某化工企业向海洋倾倒污染物造成海洋严重污染。
作者：吕建华王芮单位：中国海洋大学法政学院
1．1外籍企业或组织在我国从事海上救捞产业方面的问题我国入世时签订的《服务贸易总协定》（1994）及其承诺减让表，没有限制海上救捞产业服务的市场准入。市场准入是承诺义务不是一般义务，一成员国可以在承担市场准入的部门中根据自己的经济发展需要施加一定的限制条件，但前提是这些限制条件必须已规定在其作出的市场准入承诺表中。因此，依法来说我国海上救捞产业市场是开放的，国内外救捞服务提供者的权利是等同的。我国现行法律法规中也没有对外籍企业或组织在我国从事海上救捞产业做出市场准入规定，仅在以下方面做了某些限制：
1．1．1关于外籍船舶或飞机入境从事海上搜救我国《海上交通安全法》（1984）规定：“外国派遣船舶或飞机进入中华人民共和国领海或海领上空搜寻救助遇难的船舶或人员，必须经主管机关批准。”其中“搜寻救助”的对象既包括人命也包括财产（船舶）。但我国《海事行政许可条件规定》（2006）关于外国籍船舶或飞机入境从事海上搜救审批的条件的第一项是“入境是处于海上人命搜寻救助的目的”。据此，如果外国籍船舶或飞机入境实施单纯的财产救助，则不受前者限制。显然，这部《海上交通安全法》相关条款已经过时，与国际法律、国际公约相关的要求都无法衔接。另外，我国《行政许可法》（2004年主席令第7号）规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。”以及《海事行政许可条件规定》第三条规定：“海事管理机构在审查、决定海事行政许可时，不得擅自增加、减少或者变更海事行政许可条件。”据此，对于符合法定条件、标准的外国籍船舶或飞机入境从事海上搜救的申请，海事管理机构应当准予行政许可。
1．1．2对遇险（难）外籍船舶及财产的救助原交通部《关于加强在我国沿海水域遇险（难）的外籍船舶救助工作的通知》（交救发［1997］422号）规定：“对遇险（难）外籍300总吨以上的船舶及财产的救助，由交通部救助打捞局组织专业救助队伍及有关救助力量进行施救。”随后发文说明：“文中所述‘专业救助队伍及有关救助力量’系指中国专业救助队伍。”上述文件虽设定了对外籍沉船沉物的救捞的市场准入限制，即救捞权仍属中国，对国家救捞体系的市场主体地位给予了保护。但由于规定层级较低，缺乏法律效力，在实践中容易引发争议。
1．1．3外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物根据《关于外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》（2011）规定，外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物，可以采取共同打捞和合作打捞两种方式，且在报送合同时，必须提交我国港务监督机构对打捞作业实施方案审核的文件；涉及海上军事、军事管理区的，应当提交军事主管部门的有关核准文件。据此，似乎外商到中国沿海水域打捞只能采取与中国打捞单位合作打捞的方式。《办法》还规定：沉没舰船、武器装备及文物不在外商参与打捞的对象之列。虽然办法对外商参与打捞的资质做了一系列规定，但未作出实质性限制，对违法后果没有明确说明，办法缺乏法律效力。另外，根据2013年国务院机构改革和职能转变方案的要求，要减少资质资格许可，需要对企业事业单位和个人进行水平评价的应改由有关行业协会、学会具体认定。这意味着今后政府部门对于外商参与打捞将更难监管和惩治。
1．2海上救捞产业资质管理方面的问题
1．2．1关于人命及财产救助的资质人命及财产救助是海上救助的主要对象。我国《海商法》（1992）规定：“船长在不严重危及本船和船上人员安全的情况下，有义务尽力救助海上人命。”；“救助方与被救助方就海难救助达成协议，救助合同成立。”对海上人命及财产救助主体的资质未做明确限制，目的应该是确保救助的及时性和成功率。及时救助和人船同救是国际惯例，也是国际公约和各国法律一致规定的人道主义义务。在目前的经济和技术条件下，如果对主体资格予以严格限制，会影响人命及财产救助。海上事故应急救助打捞主要是政府的责任，但上世纪80年代以来，一些地方政府将这项职责陆续转让给市场。根据交通运输部最新统计数据（2014年6月），在救助主体中，社会力量占33．9％，仅次于国家专业救助力量。由于缺乏法律约束，加上经济利益驱动，其中的一些不具备救捞资质的民间救捞组织提供有偿服务。当然，在非合约救助下，救助人与被救助人之间仅存在最小的相互义务关系。［3］民间救捞组织没有法定救捞义务，在缺乏价格规制和市场监管的情况下，其行为也未触及法律线，这给管理造成了很大困难。
1．2．2关于海上环境污染物清除的资质最新的《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2013）及配套制度对海上环境污染清除单位设定了资质条件，规定：“申请取得污染清除作业资质的单位应当向海事管理机构提出书面申请，并提交其符合下列条件的材料（略）”此外，我国《船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》（2011）规定：“船舶污染清除单位是指按照本规定取得相应资质并与船舶签订污染清除协议，为船舶提供污染事故应急防备和应急处置服务的单位。”根据服务区域和污染清除能力的不同，清污单位的资质等级明确分为四级。尽管管理方式和法律法规不断改进和完善，现实中仍存在材料造假、权力寻租等问题。
1．2．3关于海上沉船沉物打捞原交通的《沉船沉物打捞单位资质管理规定》（1999）对沉船沉物打捞单位设定了资质要求，将沿海、内河打捞单位的资质等级各分为三级。《行政许可法》（2004）规定部门规章不能自行设定行政许可项目。但由于海上救捞产业工作的特殊性，打捞资质的行政审批不能立即取消。经争取，国务院同意将打捞资质、潜水员资格管理等项目列为转变管理方式的行政许可项目。2008年，交通运输部根据原交通部《关于公布第二批已取消和改变管理方式的交通部行政审批项目后续监管措施的通知》（2004）和《关于公布交通部经国务院批准取消和调整以及依法继续实施行政许可项目的通知》（2004）文件精神，将相关事务性工作移交中国潜水打捞行业协会（以下简称“协会”）。为了落实这一要求，进一步理顺关系，交通运输部《关于加强潜水打捞行业管理的通知》（2011）要求协会在交通运输部及救助打捞局的指导和管理下，建立潜水、打捞单位和人员从业资质资格自律体系，制定自律管理办法。2012年，协会制定了《打捞单位资质管理办法》、《潜水作业机构资质管理办法》，前者将沿海、内河打捞单位的资质等级由三级变为四级。这样，在保证部救捞局管理职能不变的前提下，一定程度上理顺了救捞市场的主体关系，提高了市场管理成效。尽管如此，目前我国获得打捞资质的单位仅有65家（数据来源：中国潜水打捞行业协会网站），其数量和层次还不能满足海上救捞产业的总体需求。
1．3海上救捞产业作业管理方面的问题
1．3．1关于人命、财产救助作业管理海上事故危及公民的生命、财产和公共安全，因此国际公约和我国法律规定政府在人命、财产救助上负首要责任。我国《海上交通安全法》规定：“船舶、设施发生事故，对交通安全造成或者可能造成危害时，主管机关有权采取必要的强制性处置措施。”《海商法》规定：“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。”此外，《1989年国际救助公约》也有相关规定。从以上法律规定看，我国法律虽然赋予了主管部门（交通运输部及海事机构）从事或者控制救助的责任和资质，但并未赋予其自主选择救助对象的权力。这在实际救助作业中往往会浪费救助资源、增加作业难度、影响救助作业时效，等等。
1．3．2关于海上环境污染清除的作业管理根据《联合国海洋法公约》（1982）规定，各国有保护和保全海洋环境的义务。根据公认的国际法准则，在发生可以合理地预期足以造成重大损害后果的海上事故或与此项事故有关的行动时，各国有采取措施保护其岸线或有关利益方免受污染或污染威胁的权利，包括沿海国就救助作业作出指示的权利。我国《海洋环境保护法》（1999）规定从事环保打捞相关活动“应当事先按照有关规定报经有关部门批准或者核准。”此外，我国《海事行政许可条件规定》也作出了相关规定。尽管如此，对于海上环境保护主管部分的权责划分、环保部门独立执法保障等方面仍存在问题。
1．3．3关于沉船沉物打捞的作业管理根据交通运输部《水上水下活动通航安全管理规定》（2011年）规定，公民、法人或者其他组织在我国水域和海域从事相关打捞作业，应当按照《海事行政许可条件规定》向活动地的海事管理机构提出申请并取得许可证。《海事行政许可条件规定》规定了通航水域沉船沉物打捞作业七项审批的条件（略）。其中，规定采用的表述是“参与打捞的单位、人员具备相应的能力”而非“相应的资质”，这会导致现实中打捞资质管理和作业管理相脱节。
2我国海上救捞产业市场管理的出路———法治化
2．1学习中央精神，强化依法管理理念党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，要求在国家治理的各个领域都要坚持法治思维和运用法治方式，充分发挥法治在国家治理中的引领、推动和规范作用。这是我国海上救捞产业事业发展的一个契机，也是救捞市场管理走出困境的重要出路。应认真学习贯彻四中全会精神，把海上救捞产业工作放在全面推进依法治国大局中来谋划，发挥法治的引领和保障作用。对我国海上救捞产业市场管理问题的解决，还应站在建设法治中国理想的高度上，以依法治国目标为引领，运用法治思维探索管理方法。政府部门应加强对海洋管理工作的重视，积极投入资源和政策支持，引导行业强化依法救捞的理念。
关键词：海洋空间规划 土地利用规划 海洋利用规划 欧洲案例
1引言
现如今，随着海洋经济的快速发展，制约海洋经济健康发展的因素和问题逐渐显现，特别是海洋空间结构失衡问题日益突出。主要表现在以下三方面：一、海洋开局不尽合理，海洋产业结构性矛盾突出，地区间产业趋同性严重。二、海洋资源开发代价重、海洋生态环境损害大。由于现今绝大多数的产业活动和开发利用活动发生在近岸海域，这直接导致近岸开发过度，近海海岸生态环境破坏严重。三、海陆开发未能统筹与协调问题。陆域开发未能充分考虑海域开发的兼容性以及海洋生态系统的脆弱性，这直接导致海洋管理和海洋生态环境压力过大。这使得整合陆海使用规划成为了一种必然选择。
近年来，欧美等海洋发达国家陆续推进陆海使用规划整合的实践，其中，澳大利亚较早将海洋空间规划应用到实际海洋空间治理之中，构建了以生态为基础的海洋生态区规划体系；加拿大作较早进行海洋综合立法，构建了大海洋管理区和东斯科舍海脊综合管理区两大海洋管理区域；美国通过构建海洋空间规划法律框架，将海洋空间规划纳入国家海洋保护区管理体系；比利时率先在其领海和专属经济区开展海域空间多用途规划系统（Douvere F， Maes F，2007）。荷兰、德国等将空间规划法案扩展到其海洋专属经济区，开始构建海洋空间规划总体框架（Gee，2004），英国也提出爱尔兰海域多用途区划（DEFRA， 2006）。
随着欧美海洋发达国家对陆海使用规划整合的研究逐步深入，逐步构建起一套完善的整合陆海规划的方法，本文通过对欧洲陆海使用规划整合的追本溯源，探究陆海使用规划整合的难点，必要性，方法，以期为我国的陆海统筹规划提供经验借鉴。
2土地利用规划
规划起源于十九世纪末的英国，其后，受Patrick Geddes思潮的影响，全球兴起了土地利用规划的发展潮流。二战以后，土地利用规划得到了长足的发展，对城镇基本要素的规划得到了广泛采用。虽然这些规划体系主要集中在城市地区（Cherry，1996），但随着时间的推移，这种体系已经发展成为更为全面的城乡土地使用监管规划体系，并且成为了现今以可持续发展和有效的环境管理为目标的规划体系的基础（Allmendinger et al.，2002）。而人类对于海洋的规划则发展较晚，一直到20世纪70年代，海洋利用规划的思想才得以萌发（Young and Fricke，1973）。
在20世纪中期，土地利用规划体系逐步形成并不断完善合理，许多早期思想的发展和实际运用都发生在19世纪后期的英国。在土地利用规划早期阶段，其中心主题就是要采用一个发展规划体系以明确发展过程的核心阶段。土地规划机制的决定仅受到本国家而不是超国家的议程和需求的影响。因此，土地利用规划能够自主的发展到国家水平，其主要受该国家特定的立法、行政及社会经济环境的影响（Adams et al.，2006）。规划体系还是存在许多共同点，例如对城市区域的工业、商业及居住用地的划分上各地规划大同小异。然而，以上这些仅仅是从一个静态角度来探讨，随着经济的加快发展，这种方式已不适合解决经济、社会和环境的动态变化所产生的问题。
最后，土地利用规划已发展成国家体系中不可或缺的重要因素，因而能够影响了城市的发展，在某种程度上，也影响了城乡结合处的发展。现在，农村地区也正逐步接受规划调整。
3海洋利用规划
伴随着海洋资源的开发利用，海洋空间规划的方法也随之诞生，海洋空间规划的第一个大规模发展产生在20世纪70年代的英国和澳大利亚。之后，1972年，美国制定了美国联邦沿海地带管理法案和俄勒冈州的海上规划。在欧洲，海洋空间规划体系的发展在欧洲西北部的核心地区是最快的，特别是在荷兰、比利时、德国和英国，包括苏格兰拥有自在海洋法案的规定下，建立两层海上规划。
随着海洋利用规划机制的形成，其中有两个特点是特别值得注意的。第一个特点是海洋空间规划的三维空间，这与土地利用规划的二维空间的特点形成鲜明对比。第二个特点从一开始就与生态系统的方法有关联。20世纪90年代后期，人们逐步意识到海洋生态管理的重要性。在土地利用规划的早期发展阶段，这种意识并不存在。对采用海洋空间规划的困难进行妥协，因为海洋生态系统的知识受到极大的限制。
对于空间规划来说，一个重要的先决条件就是能够更为直观的表述一些知识，这种知识包括目前和潜在的用户地区的物理和生态特征，以及对生态系统和生态系统之间的可能性的影响。海洋空间规划正努力朝着最优分配所有基于平衡管理决定的相关活动，这个活动不仅考虑到经济和社会利益，而且还包括不同区域的特点和由所发生或计划的活动产生的环境影响（Maes et al.，2007）。
4陆海综合规划的方法
在陆海分异的背景下，存在许多机制和方法可以促进陆海综合规划，例如海岸带综合管理（ICZM）和战略环境评价（SEA）。与此同时，其他欧洲环境指导政策也需要对陆海使用规划进行整合，以便改善政策方针和增强能力来更好的理解海洋及陆地成分。这些机制和方法这将会要求参与不同规划发展的人们之间建立良好的关系，同时通过实施更为有利和适合的规划指导政策推动陆海综合发展，并使得海洋和陆地规划的利益相关者可以针对其需求进行调整。
以上所提到的机制中，海岸带综合管理（ICZM）已被学术界、众多的决策者所接受，该管理中所实行政策文件作为一种较好的综合规划机制的方法，在环境管理和空间规划本身的发展中起到了重要作用。欧盟成员国已将海岸带综合管理作为国家策略，以便更好的制定具有实践性的关键原则及实施对沿海资源的有效管理，比如现在地中海相邻的国家必须遵守近来在巴塞罗那会议下的海岸带综合管理协议。然而，迄今为止，海岸带综合管理是通过自上而下的努力和地方的自主性规划出来的。
实际上，海岸带综合管理的地方发展意味着海岸综合管理的创造性和它们的方法取决于当地的问题和需求，即便管理体系的资金来源于欧洲的一些计划。由于欧洲的海岸带综合管理的异质性，简单的解决办法就是使用海岸带综合管理作为一种整合陆海规划的方法。在英国的2009年海洋与海岸准入法案的背景下，海洋管理组织已然意识到许多创新的参与海岸带综合管理的方法和以及社区联系的重要性，由此，英国仔细考虑了未来的沿海关系在新兴的海洋规划管理协议中的作用。
海岸带综合管理的效应和创新性具有共性，这种共性将便于识别海岸带综合管理作为整合陆海使用规划工具的潜力。在积极的方面，海岸带综合管理强调规划的参与性和利益相关者，这两方面都可以推动陆海使用规划的整合（Stojanovic and Ballinger，2009）。此外，许多海岸带综合管理活动的范围已不仅仅局限于规划本身，还涉及到了能力的构建、合伙人间的合作项目和制定影响人类活动和态度的政策。海岸带综合管理所涉及的范围仍然局限在相对有限的海岸，并且政府支持也相对较少（Stojanovic and Ballinger，2009）。除极少数情况外，海岸带综合管理大多缺乏制法律依据，到目前为止，在陆地或海洋利用规划上也没有得到或仅得到较少的认知。目前的海岸带综合利用规划实施也没有实现对海洋空间进行合理分配的目标。
然而，海岸带综合管理也许并不会为学术界所建议的陆海使用规划整合提供灵丹妙药，这是因为在短期内，要求行业部门和规划间的进行整合必须同时针对当时现行的欧盟立法相互调整适应才行。比如，所有的法定法规（包括陆地和海洋规划）其都依据战略环境评估（SEA）的要求而制定，因而对陆地海洋规划进行整合，势必也要对战略环境评估进行相应的调整，从而需要一个额外的整合机制，现阶段所指定的栖息地与水资源管理框架条例以逐步构建更加全面的，综合的陆海管理，特别针对离岸区域，限制性专属经济区以及沿岸一海里以外的区域制定了相应的管理条例。在塞文河口所实施的综合管理，一个重要的英国海岸平原河口，所实施的综合管理表明陆海使用规划整合既要符合陆地和海洋自身的发展诉求，也为考虑到相关的权威机构间的规划协调，并且能够提供法律约束力（Ballinger and Stojanovic，2010）。针对上述的水资源管理条例，Howe和White（2002）和Page和Kaika（2003）都认为该条例将会为针对更大区域水资源使用者所制定的流域规划提供新的框架和政策安排。同时，这种流域规划与陆地规划的整合也为陆海使用规划提供了经验借鉴。
5陆海使用规划整合的难点
为了进一步对陆海使用规划进行整合，必须构建一套咨询机制体系，以便解决海洋影响力不足的弊端。然而要构建咨询体系，就必须要考虑到政治敏感性问题以及利益相关者之间受影响的评估问题。那些主要利益集中在陆地上的利益相关者不会对海洋及海岸的发展感兴趣，因此在这种情况下，最为有效的解决办法就是将近海，海岸以及海洋结合起来，统一规划，从而将陆地利益相关者纳入到陆海司法管辖中来，使之逐步成为陆海利益相关者。苏格兰海洋法案（2010）已提出了这样的一种机制，地方和国家权威机构的联合制定12海里内海岸地区的海洋规划的编制管理责任。
然而，尽管海洋和陆地使用规划依据法案条例流程应该能够实现完整整合（UK Marine and Coastal Access ACT，2009）。事实上，陆海使用规划整合机制要求良好的协调体系和政府利益相关者等参与规划的各方付出相当大的努力，要实现基于生态系统管理的目标也需要花费很长的时间。在整合的过程中还会面临很多的挑战，其中包括时间框架构建和对不同规划的目标、现行情况、权力关系和支持者的意见的协调整合（Ballinger et al.，2005）。这就要求进行规划整合的专业人士要学习立法、文化及地理空间方面的知识。进一步来说，国家要从宏观角度对规划整合进行必要的引导，例如在海岸线的管理和土地利用规划间，研究表明两者之间整合存在许多不足之处，在这种特殊的状态下，政府需要站在宏观角度进行统筹安排，比如综合考虑各自规划选区的不同视角和技术知识，以及重要的时间和资源的限制。
6结论
综上所述，对陆海使用规划的整合可以概括为三方面。第一方面就是海洋空间规划对陆海使用规划整合的主要方法，并具有重要的影响。运用海洋空间规划整合陆海使用规划的过程将会是一个渐进的过程。这已经在欧洲国家的实践中得以验证，例如目前英国通过海洋空间规划对海外石油平台以及军事行为进行的政策和行政干预，欧洲各国的渔业产业逐步复苏，海洋生态逐步转好等。
第二个方面就是陆海使用规划的整合任重而道远。海岸带综合管理的发展与执行经常被认为是整合陆海使用规划的一个关键的解决办法，但是目前海岸带综合管理仍然存在于虚拟的隔离陆地和海洋规划理论与实际的发展阶段。海岸带综合管理的概念界定仍然很模糊，尽管在欧盟已经针对海岸带综合规划界定了许多相关原则，比如采取巴塞罗那公约的海岸带综合管理协议，但仍然在整合陆海使用规划上收效甚微。当然，陆海使用规划的整合也取得了一定的成果，比如在短期内，针对陆地和海洋利益相关者，制定包括海洋专属区、水框架与栖息地的相关的法律，以使得仅具有陆地或海洋单方利益的利益相关者逐步转变成为陆海利益相关者，从基础上推动陆海使用规划的整合，同时，明确制定适合陆海双向体系的规划指导方针，培育规划制定专家的海洋，海事以及受陆地规划影响大海洋规划的相关问题的知识。
关键词：船载危险货物 申报管理 法律体系
对船载危险货物运输实施安全监督管理是国家赋予海事部门的法定职责。多年以来，海事部门已逐步建立起一套有效的监管机制，其中，实施船舶载运危险货物进出港申报审批是一个重要抓手。为了保障申报制度的顺利运行，海事部门对配套的法律体系不断进行完善，但在航运业快速发展的情况下仍然显得相对滞后，在实际执行过程中也存在一些问题，影响了监管效用的充分发挥。
有关申报管理的法律体系概述
目前，我国针对船载危险货物申报管理的要求主要是通过行政许可的方式来实现的，按照经修订的《海事行政许可条件规定》（交通运输部令2015年第7号）和《海事行政执法政务公开指南》，该项行政许可名为“载运危险货物和污染危害性货物进出港口审批”，包括危险货物和污染危害性货物两种情况。遵循这样的划分原则，设立该许可的法律法规可以分为两类，一类是以危险货物作为调整对象的，包括了《海安法》、《港口法》和《内河条例》；另一类以污染危害性货物作为调整对象，主要是《海环法》和《防污条例》；《危化条例》则相对特殊，只针对危险化学品。
为了使法律法规得到有效执行，交通运输部先后制定、修订了《水路危险货物运输规则（第一部分）水路包装危险货物运输规则》（交通部令1996年第10号）、《防治船舶污染内河水域环境管理条例》（交通部令2005年第11号）、《船舶载运危险货物安全监督管理规定》（交通运输部令2012年第4号）、《港口危险货物安全管理规定》（交通运输部令2012年第9号）、《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》（交通运输部令2013年第17号）、《海上海事行政处罚规定》（交通运输部令2015年第8号）、《内河海事行政处罚规定》（交通运输部令2015年第9号）等配套规章以及相应的技术标准和规范性文件，从而形成了一个相对成熟的法律体系。
存在的问题及原因分析
1、法规调整对象交叉重叠
《危化条例》对危险化学品进行了定义，《船舶载运危险货物安全监督管理规定》明确了危险货物的范畴，污染危害性货物的含义则通过《防治船舶污染内河水域环境管理条例》和《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》对内河和沿海两个适用范围做出不同的表述。通过比较可以发现危险货物、污染危害性货物以及危险化学品三者的范围存在相当一部分的重合，对于这部分货物而言，法规的适用成为了一个难题。另外，《港口危险货物安全管理规定》也有危险货物的定义，但是范围相对较小，存在着适用海事申报要求的危险货物或污染危害性货物不属于港口危险货物作业认可范围的情况，造成海事申报的许可条件无法满足。
2、许可事项表述不严谨
按照《港口法》，海事部门负责船舶载运危险货物进出港口申报的审批，与港口行政管理部门所负责的危险货物港口装卸作业审批是相互衔接的两个许可事项。但《海环法》却将两种行为结果混为一谈，比如其第六十七条“……必须事先向海事行政主管部门申报。经批准后，方可进出港口、过境停留或者装卸作业”，此种表述容易引发相对人对部门职责划分的误读。此外，《海安法》中也有类似规定，考虑到在当时的体制下，其表述是符合主管机关的职能定位的，但水监体制改革已完成多年，原规定已经不符合形势发展的要求。
3、进港申报执行不便
部海事局在《关于印发实施意见的通知》（海法规〔2010〕118号）中明确了办理船舶进港货申报的主体是接收货物的货物所有人或者人，办理船舶出港货申报的主体是托运货物的货物所有人或者人。在实际工作中，因为进出港的货申报主体不同，给行政相对人带来了一定的负担。特别是对于进港的大型集装箱船舶来说，办理货申报的主体是数量众多的收货人或人，由于承运人对收货人缺乏约束手段，如果收货人不及时主动申报或者委托申报，那么船舶适载申报也将无法办理，对船舶的进出港造成直接影响。
4、瞒报谎报缺乏定义
现行法律规范未对拒报、瞒报、匿报、谎报、漏报、夹带等名词进行解释，造成了海事部门和行政相对人对法规适用出现不同意见。比如，《危化条例》第六十三条“托运人未向承运人说明所托运的危险化学品的种类、数量、危险特性”与第六十四条“托运人……不得将危险化学品匿报为普通货物”意思相近，但法规将两者分别表述，并且对应的处罚额度相差较大，可能会出现选择性处罚的情况，因此如何区分两种情形亟需明确。此外，对于《危化条例》第六十四条中的“在普通货物中夹带危险化学品”和“将危险化学品匿报为普通货物”两种情形，许多执法人员也存在一定的认知困惑。
5、瞒报谎报覆盖面不全
目前针对瞒报谎报等行为提出管理规定或罚则的法律文件包括《海环法》第七十四条、《危化条例》第八十六条和第八十七条、《海上海事行政处罚规定》第四十二条和第四十三条以及《内河海事行政处罚规定》第二十六条和第二十八条。通过对这些法律条款进行梳理，可以发现瞒报谎报的适用范围并不全面，对于沿海运输的危险货物来说，除非已经纳入污染危害性货物名录或危险化学品名录，否则没有依据对其瞒报谎报行为实施处罚，只能按船舶载运危险货物进出港口未经批准的条款进行处罚。
6、瞒报谎报处罚有争议
按照通常理解，瞒报、谎报、夹带等都是基于船载危险货物或污染危害性货物需要办理申报手续而言的，但海事部门内部对于如何界定这几种行为与未按要求办理申报行为之间的关系一直存在着争议，并直接影响行政处罚的实施。有观点认为这几种行为均属于未按要求办理申报的情形，是对其中原因作进一步的定性，因而应视为同一违法行为，并适用《行政处罚法》“一事不再罚”的原则，既可以依据未按要求办理申报的条款进行处罚，也可以根据具体原因和责任主体对照瞒报或者谎报的条款进行处罚。同时，也有人认为两者属于独立的违法行为，并且责任主体不同，应该分别予以处罚。
7、行政处罚力度不够
瞒报谎报主要发生在集装箱运输方式中，多数案件的责任都在于托运人（货主或货代）未向承运人说明货物的危险性质，主要原因是为了非法获利。正常情况下，危险货物集装箱在港的各种费用以及海运费比普通货物集装箱高出许多，而且还需要办理繁琐的行政手续，花费更多的时间成本。尽管承运人与托运人签订普通货物运输合同时一般都要求托运人出具非危保函，保留发生事故后追索的权利，但瞒报谎报并不一定会发生事故，而且大部分托运人承担损失的能力不强，一旦发生事故，承运人往往难以追回损失。同时，海事部门的监管能力有限，开箱查验率低，加上对该类违法行为的处罚最高不超过20万元，与其危害程度完全不相称。因此对于托运人而言，瞒报谎报的违法成本远低于违法获利，在高额利润的驱使下，一部分托运人选择了铤而走险。
8、开箱查验受申报时限制约
对存在嫌疑的集装箱实施开箱查验是查处瞒报谎报行为的有效手段。对于进港的集装箱货物来说，开箱查验必然要在船舶卸载之后进行，此时船舶进港的事实已完成，申报的时限也已超过，具备了查处瞒报谎报的条件。但是对于出港的集装箱而言情况就相对复杂，因为在船舶出港后实施登轮开箱查验的可行性不强，所以应选择在申报时限后、船舶出港前进行检查，即必须抓住船舶出港前24小时这个节点，否则就可能会造成违法构成要件的缺失和监管越位，因此对海事部门的执法能力构成了一定的挑战。
9、实施两员资质管理依据不足
自2014年以来，国务院已经分四批取消了200多项职业资格许可和认定事项，并规定了对于国务院部门设置实施的没有法律法规依据的准入类职业资格一律取消。一直以来，海事部门都是采取对两员进行培训发证的方式实施管理，未经培训发证的人员不具有办理申报手续的资格。然而截至目前，只有《危化条例》第四十四条对“危险化学品申报人员和集装箱装箱现场检查员”做出了从业资格的要求。同时，《海事行政许可条件规定》第二十四条关于“危险化学品水路运输人员资格注册认可”的条件涉嫌将危险化学品与危险货物的概念混淆。因此，按照国务院的精神，可以说海事部门继续实施两员资质管理的法律依据不足。
工作建议
1、建立协同机制，增强法规协调性
长期以来，我们的立法工作都将重点放在规则制定上，而忽视了对整个法律体系的协调发展，配套法律文件的修改和废止工作滞后，法律指导严重不足，造成了出台的一些规定交叉重合、互相冲突、衔接不畅，影响了管理效果。因此，建立一套协同推进的立改废释机制十分必要。首先，建议结合三个清单制定工作，对现行法律文件进行后评估，清理与法律法规要求不符的规范性文件。其次，应建立常态化工作机制，当上位法开展修订时，必须同时着手准备下位法及相关配套规定的修改，以避免发生冲突。同时，对于法律要求不甚明确或存在争议的，应及时通过适当的方式予以权威解读，统一执法标准。
2、实行开门立法，提高法规实效性
立法既要解决理论问题，也要解决实际问题，否则提出的一些管理规定脱离实际情况、难以落实，就会造成监管措施与立法目的的错位。要想避免这一现象就必须推进科学立法、民主立法，健全主管机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。具体来说就是立法工作要广泛听取基层执法部门以及航运企业等利益相关人的意见。在安全管理方面，海事部门与航运企业有着共同的目标。基层执法部门负责直接实施监管，对管理措施的可操作性最有发言权；航运企业是市场的直接参与者，更加熟悉市场运作的规则和模式，洞悉市场的变化，能够从执行层面感受到政策法规的实际效果。因此，立法工作必须重视基层和社会意见，科学评估监管设想的投入与产出比，在立意与民意中寻求平衡点。
3、归并调整对象，重构监管思路
目前，《海安法》修订已进入关键阶段，建议部海事局抓住机遇，重新审视危险货物与污染危害性货物并行的监管思路，评估将两者合并管理的可行性。从现有定义来看，污染危害性货物的范围主要侧重于防污染的角度，覆盖范围更广，而危险货物的定义兼具安全与防污染的考量，更为社会所熟知。因此，建议在《海安法》中增加危险货物的定义，明确将污染危害性货物和危险化学品均纳入危险货物的范畴，并在表述上注意与《港口法》、《海环法》以及《危化条例》的对接，以便于管理和实际操作。同时，为了使海事部门和港口行政管理部门的监管工作能够有效衔接，建议对《港口危险货物安全管理规定》中的危险货物定义进行同步调整。
4、加快法规修订，满足形势发展需要
一是对《防污条例》及其配套规章进行修订，弱化甚至取消货申报环节，避免取代承运人对货物适运的审查义务，防止货申报发展成为一个实质性的审批事项。二是启动《内河条例》的修订，将内河与沿海的危险货物管理思路统一，并且由于其部分条款直接适用旧《危化条例》的规定，而《危化条例》修订后在法规调整对象及内容方面有了较大幅度的变化，此类条款理应修改。三是加快《水路危规》修订进度，交通运输部已组织起草了新的《水路危险货物运输管理规定》并征求意见，该《规定》包括了船舶运输的章节，出台后将与《船舶载运危险货物安全监督管理规定》层级相同，而且内容存在重合，两者之间的关系需要厘清。
5、明确管理依据，推进两员资质管理
危险货物申报和装箱检查工作具有极强的专业性，实施两员资质管理不仅有利于督促两员强化责任意识，也有利于统一行业管理，而且这一做法已经多年实践证明是行之有效的。但是按照依法治国的理念，政府部门的一切行为都应于法有据，因此，建议推动《港口法》进行修订，在法律层面明确赋予海事部门对两员实施资质管理的权力。同时，努力争取政策支持，将两员纳入国家统一的职业资格制度管理，为从业人员提供职业保障，这将有助于提高职业认同感和吸引力，从而缓解由于两员流动性过大带来的管理压力。
6、加大处罚力度，提升法律威慑力
首先，积极争取在《海安法》和《内河条例》中增加对于瞒报谎报行为的定义、禁止性规定和罚则，在完成修订前，可通过规范性文件对瞒报谎报行为的性质认定、处罚执行以及开箱查验节点等做出明确要求。其次，与多部门合作建立违法追溯机制，发现瞒报谎报违法行为之后由各职能部门对危险货物生产流通各个环节进行倒查，对违法链条进行深度打击，形成齐抓共管的局面。第三是提高对瞒报谎报违法行为的处罚上限，根据所涉及的危险货物数量和危险性质建立一套量化指标，对情节严重的实施重罚，造成或可能造成严重后果的移交公安机关处理，同时考虑增加处罚方式，如纳入社会征信体系、公开处罚结果等。
结语
随着我国经济社会发展对于危险货物生产和应用的需求愈发旺盛，通过船舶运输的危险货物品种和数量将保持增长势头，船载危险货物安全监管压力越来越大。因此，作为加强船载危险货物监管的一个关键环节和实施事中事后监管的前提，海事部门只有结合实际情况，持续不断地完善配套法律体系建设，才能保障申报制度的有效运行，使船舶危险品运输市场更加健康、有序、安全发展。
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关键词：海运服务；市场准入；法律规制
目前，世界上80%以上的商品贸易通过海路运输进行，经海路运输并在世界各地的港口装卸的货物占全球贸易价值的70%以上，在大多数发展中国家，这一比例甚至更高。可见，海运服务贸易在世界贸易中的具有举足轻重的地位。2001年12月11日，中国已经正式加入世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称WTO），并在《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Service，以下简称GATS）上签字。我国的海运服务贸易，须遵循我国的入世承诺。因此，在法治的框架下促进我国航运服务业的健康可持续发展是当前国家经济生活的重要部分，而在源头上规制好海运服务贸易无疑意义重大。
一、海运服务市场准入法律规制基本问题界定
（一）服务贸易及海运服务的概念
服务贸易，根据《服务贸易总协定》（GATS）规定国际服务贸易具体包括四种方式：（1）跨境交付（Cross-border Supply）；（2）境外消费（Consumption Abroad）；（3）商业存在（Commercial Presence）；（4）自然人流动（Movement of Natural Persons）。海运服务涉及领域较广，主要是指以船舶为工具，从事跨越海洋运送货物和旅客运输服务以及相关辅助服务部门。其中，运输服务可以分为国内运输和国际运输，GATS所规范并努力促使其自由化开放的仅指的是国际运输范畴的海运服务。在WTO的第MTN.GNS/W/120号文件《国际服务贸易分类表》[1] 中，将"海运服务"（Maritime transport Services）列入第十一类"运输服务"（TRANSPORT SERVICES）中的A项，其内容包括六个方面：旅客运输（Passenger transportation）；货物运输（Freight transportation）；船舶及船员租赁（Rental of vessels with crew）；船舶的维护和保养（Maintenance and repair of vessels）；拖驳服务（Pushing and towing services）；海运支持服务（Supporting services for maritime transport）。这六项内容，前两项是海上运输服务，后四项是海运辅助服务。由此可见，GATS所指的海运服务应是海上运输和海运辅助服务两类。
（二）GATS框架下的海运服务市场准入
市场准入（Market Access），根据GATS的第16条规定，作为GATS中的一项特定义务，是服务贸易自由化的重点。GATS允许各成员方根据其本国情况对不同服务门类的市场准入条件作限制，分步骤进行服务市场自由化。在海运服务市场准入问题上，发达国家和发展中国家的差距非常明显，即使是发达国家内部，在海运企业实力上也有着较大的差异，所以有关海运服务的市场准入，各成员方可根据本国海运服务情况，对本国的海运服务市场准入作限制规定。由于在GATS中，市场准入被列入第三部分"具体承诺"中，这即表明市场准入并非成员方的一般义务，其具体承诺范围需要成员各方根据自己的实力特别承诺其开放领域，经多边谈判来协定。[2] GATS第16条规定，成员方一旦准备承担市场准入方面的义务，开放国内市场，则它给予其他成员方的服务和服务提供者的待遇，不得低于根据其承诺表中所同意和规定的期限、限制和条件。市场准入制度实质是成员国许可外国商品或服务的进入，其目的在于促进服务贸易在各国之间的自由流动，而不能简单将其理解为一种限制。在海运服务贸易中，实现海运服务市场自由化和开放，才是GATS中对于市场准入规定的重要目标。
（三）法律规制的概念
"规制"（Regulation或Regulatory Constraint）来自西方的政府规制理论。在西方，政府规制理论是近三十年来比较活跃的研究领域，主要研究的是在市场经济体制下公共机构如何利用政策、法规对微观经济行为进行规制和制约。目前，该理论的研究成果在政府规制实践中得到广泛的应用。[3] 英文单词"Regulation"或"Regulatory Constraint"，在我国被翻译为"规制"或"政府规制"，是指有规定的管理或是有法律规制的制约。"规制"作为西方政府规制经济学的一个重要的概念，学界对它的理解看法不一。日本学者金泽良雄认为，规制是"在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题（广义的失灵）为目的，政府干涉经济主体（特别是对企业）活动的行为"。美国学者斯蒂格勒认为"作为一种规则，规则通常是产业自己争取来的，规制的设计和实施主要是为规制产业自己服务的"。所以，规制是指政府（广义的政府，国家机关）依照法律、法规对微观经济主体的经济行为所进行的规范和制约。[4] 从规制的这一定义可引申出海运服务市场准入法律规制的定义。所谓海运服务市场准入的法律规制是指国家依据法律法规的规定，对海运服务和服务提供者所进行的规范和制约。
二、我国海运服务市场准入法律规制分析
（一）我国海运服务市场准入法律规制现状分析
1、我国海运服务市场准入承诺范围。我国在海运服务贸易方面对WTO的承诺主要体现在国际海运服务、海运辅助服务、集装箱服务、海运服务和国内航行权等方面，承诺的基本内容如下：（1）国际海运服务：海运服务提供商可以在中国设立合资的船运公司；外资公司的占股比例不得超过49%；合资公司的董事会主席和总经理必须有中方人员担任；（2）海运辅助服务：国外合作方只能以合资形式进入这一部门，但是允许外资占有超过半数的股份；（3）海运服务：国外合作方只能以合资形式进入这一部门，外资占股不得超过49%；（4）国内航行权：国外的船只能在通往港口的航线上航行。同其他国家相比，我国有关海运服务市场准入方面做出的承诺已经属于较高的开放水平。
2、我国海运服务市场准入法律制度。我国目前有关海运方面的法律法规，主要有《海商法》、《海上交通安全法》、《港口法》、《国际海运条例》、《船舶登记条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《航道管理条例》、《航标条例》、《船舶和海上设施检验条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《船员条例》等法律法规。其中，我国有关国际海运服务市场准入的承诺通过《海运条例》第32条加以体现，并在商业存在形式中增加了"中外合作经营企业"。在海运服务方面，《海运条例》第33条规定，经国务院交通主管部门批准，外商可以依照有关法律、行政法规以及国家其它有关规定投资设立外商独资企业，为其拥有或者经营的船舶提供承揽货物、代签提单、代结算运费、代签合同等船舶业务，而不是仅限于合资企业的形式。由该条规定可见，我国有关船舶服务实际开放程度要高于承诺。此外，《海运条例》将无船承运业务和国际船舶视为两种不同的海运服务，对无船承运是否向外资开放未作规定，而我国在入世承诺表中也只是针对国际船舶做出了开放承诺。[8] 除《海运条例》外，我国对外资市场准入方面的规定还有：（1）交通部《关于进一步对外开放航运市场的指示》，该指示规定通过双边协议，在对等条件下允许外商在华设立独资子公司办理航运业务；允许外商在华设立航运合资企业；（2）交通部《关于深化改革屯扩大开放、加快交通发展的若干意见》规定，依照对等原则，经批准允许外国船公司开办独资或合资航务企业，从事自有船舶的揽货、签单、结汇和签订海运业务合同；允许外商以合资形式经营装卸、仓储业务；（3）国务院《关于进一步改革国际海洋运输管理工作的通知》，该通知规定允许外国船公司开办独资或合资航务企业，从事自有船舶的揽货、签单、结汇和签订海运业务合同；目前国内船公司无力开辟的航线或班轮不够密集的航线依照对等原则吸引外资班轮挂靠我国港口；（4）交通部《关于贯彻实施的通知》规定允许中外合资、合作企业经营我国国际集装箱多式联运业务，规定了新申请成立的企业经营国际集装箱多式联运的限制条件。[9] 以上行政指导意见及工作通知，在法理上虽不具有法律的效力，但仍可体现我国对海运服务市场践行有序开放及逐步自由化的努力，这些制度对我国海运服务市场的发展起到了不能忽视的作用。
（二）我国海运服务市场准入法律规制存在问题分析
纵观我国有关海运业的法律法规及指导政策，发现我国的海运服务市场管理法律规制还存在以下问题：（1）法律规制对民族海运企业扶植力度不够。世界各国对本国海运业扶植的主要措施有货载保留、货载分配和补贴政策等。我国自改革开放以来，逐渐取消了货载保留和造船贷款优惠等措施，导致我国船舶航运成本远远高于外国船舶，我国船舶占有我国进出口货物贸易承载量比例下降，导致许多企业到国外造船或挂方便旗。这样直接导致了我国税收流失，并影响造船业、船检业的发展。按照GATS的规定，海运服务贸易自由化是渐进的过程，市场开放的步伐迈的过大，超越民族海运业的承受能力，反而会阻碍民族海运企业的发展；（2）海运管理立法不足。我国自上世纪90年代以来，有关海运基础设施、技术规范、行业管理等方面的立法已经有了较大进步，但是面对海运业的逐步开放与挑战，海运管理的法律体系仍需要丰富完善。除了在立法数量上不足外，现有的法律法规在效力等级上仍然不足，目前我国有关海运立法大多是行政法规和规章，法律效力层次较低，而且大部分法规制定的时间距今已较长，未能适应海运市场出现的新问题，使得问题难以及时应对。如有关海运服务方面的法律规范至今仍是空缺，海运服务的发展随着海运业的繁荣也逐渐蓬勃，海运服务的形式也在不断地更新，因此，海运服务作为海运服务中的重要部分，对于海运服务的规范和约束也应受到相关立法、行政部门的重视。由于立法进程过慢，容易导致我国海运市场管理出现无法可依的现象，不利于我国海运服务业的市场的有序发展；（3）法律法规冲突。我国的立法模式实行分级立法的模式，地方立法机关及政府可以在法律授权范围内制定适用于本地区的法规、规章。就海运服务业而言，沿海开放地区的对外贸易及海运服务发展较快，有关法规规章制定的步伐也较快，从而容易出现地方法规规章与国家现行法律、行政法规、部门规章等出现冲突，尤其是外资的鼓励和优惠措施方面容易出现冲突的现象。对此，国家应予高度重视，及时清理并废止与国家法律法规不相符的地方性法规规章，避免损害我国法律的有效性、统一性。
三、完善我国海运服务市场准入法律规制体系
我国海运服务市场准入方面的承诺已处于较高的开放水平，在海运服务市场开放程度较高的情况下，国内法律规制与GATS以及相关国际公约、双边或多边协定的契合，是目前完善我国海运服务市场法律规制的首要任务。美国、欧盟、北欧国家和日本等国，对我国海运服务市场十分重视，要求我国扩大、深化海运市场的开放，并且这些国家是我国的主要贸易伙伴，我们与这些国家就海运服务问题进行磋商的同时，也应该借鉴他国有关海运方面的法律规制，健全我国有关海运服务市场准入的法律规范，建立系统的海运服务法律规制体系，从而在全球海运市场逐步开放中，保障我国海运服务业的蓬勃发展。
为了更好地规范我国海运服务贸易市场，维护公平有序的市场竞争，促进我国海运业的持续、稳定、健康的发展，借鉴并超越世界海运大国，我国需要逐步构建符合我国国情并顺应时展需要的海运服务法律体系。在完善我国海运服务法律规制体系的过程中，制定科学可行的海运服务立法规划，完善与海运服务立法相关的各个环节，建立一个分类明确、结构合理、层次清晰、内容全面的国际海运服务法律体系。从法律政策上加大民族海运企业扶植力度，整合资源优化产业结构，提高海运企业国际竞争力。同时，协调立法过程中各部门利益的平衡，统筹兼顾船方、货方、港口方及相关部门的利益关系，根据WTO及GATS相关规则要求，在市场准入和国民待遇等基本原则的基础上，保障各方的合法权益，完善我国航运管理体制。此外，还应注重法律法规之间协调与衔接，避免有关海运方面的法律规范与其他部门法相冲突、矛盾和抵触，并及时完善其他海运服务配套法律法规。如海商法、海事诉讼与海事仲裁方面法律的更新与完善。
总之，我国海运服务法律规制体系应当以海运服务市场管理法为核心，结合调整海运服务中民商事法律关系的海商法、海事诉讼与仲裁法律制度，构建一个在形式上层次分明、结构严谨，在内容上门类齐全、相互连贯的海运服务法律规制体系，从而践行我国海运服务贸易具体承诺，推动我国海运服务贸易自由化进程。我国海运服务立法的完善是一个动态的发展过程，相信我国的海运服务立法会随着海运服务的逐步开放，而日益完善、健全成熟。
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关键词 环境管理；制度；创新；生态文明
文／孟伟 孙启宏
环境管理体制和机制改革是当前我国经济社会可持续发展和环境保护中广泛关注的议题。本文主要从生态文明建设需求出发，结合新修改的《环境保护法》精神，探讨环境管理制度的若干创新思路。
我国环境管理制度现状及存在的不适应性
环境保护是我国的一项基本国策。20世纪70年代末到80年代初，我国首先确立了环境影响评价制度、“三同时”制度和征收排污费制度。1983年召开的第二次全国环境保护会议上提出了“预防为主，防治结合”、“谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策。1989年第三次全国环境保护会议上，进一步提出城市环境综合整治定量考核制度、环境目标责任制、排污许可证制度、限期治理制度和集中控制制度。三大政策和八项制度形成了我国环境管理的基本政策和制度框架。近年来，我国又探索了一些行之有效的新的环境管理制度和手段：一是污染物排放总量控制制度，将主要污染物排放总量作为约束性指标纳入国民经济和社会发展规划；二是环境监察和应急管理制度，针对跨区域、跨流域环境监管问题，成立了六大区域环保督查中心；三是清洁生产审核制度和循环经济规划制度，推进环境污染的源头控制和过程控制；四是信息公开、公众参与机制，不断加强环境信息公开及环评中的公共参与等工作力度；五是环境经济政策体系，初步构建了包括绿色信贷、保险、贸易、电价、证券、税收等环境经济政策体系框架。
党的十和十八届三中全会提出了将生态文明建设纳入“五位一体”的总体战略部署，提出要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。这为环境保护工作带来新的挑战和机遇，具有深远的意义。生态文明建设中，要坚持节约优先和保护优先、健全国家自然资源资产管理体制、划定生态保护红线、推进资源有偿使用和生态补偿、严格生态环境监管，这些基本要求为今后创新环境管理制度指明了方向。为适应我国环境保护和生态文明的建设需要，新的《环境保护法》在许多方面给出了新的法律规定。
当前我国结构型、压缩型、复合型环境问题愈加复杂，环境问题的现状与人民群众对优质环境质量的需求之间的矛盾日益突出。加强环境保护工作，需要很好的制度保障。对照生态文明的建设要求，我国的环境管理制度还存在着一些不适应性：
第一，传统环境管理制度主要是围绕污染减排和总量控制而设计的，不能适应环境质量控制要求。一是总量控制制度实施多年，行政性和主观性强，因与区域环境质量不挂钩，难以真实反映污染控制的效果。二是作为控制企业污染排放最直接手段的排污许可证在我国未全面开展，排污许可证制度实施的技术方法不完善，如何根据技术水平、排放标准、区域环境容量分配、发放和管理排污许可证是其关键。三是法律规定地方政府对环境质量负责，但缺乏有效的手段和强有力的制度保障。四是目前的环境管理工作主要是针对常规污染物的控制，针对那些对人体健康具有潜在环境风险的污染物控制缺乏制度安排。
第二，现行环境管理制度常常游离于宏观政治、经济、社会、文化制度之外，不能适应“五位一体”的总体布局要求。一是环境保护不能主动参与宏观决策，不注重源头控制，造成体制和制度效率不高。例如，近年来京津冀地区严重的雾霾天气，很大程度上就是经济结构失调、产业布局不合理、主体功能区执行失位造成的，突出表现宏观决策缺乏环境保护的应有考虑。二是缺少自然资源资产核算和有效监管，资源消耗量大，资源利用率低，造成大量废弃物污染环境。三是环境保护主要依靠行政手段，缺乏市场机制，造成环境外部不经济性。环境税、生态补偿、环境损害赔偿、环境责任保险等环境经济政策不健全、不到位，不能有效控制环境污染。四是环境保护的责任人不清，环境保护目标责任制难以有效落实，环境保护的公众参与机制不完善。
第三，现有环境管理条块分割现象突出，不能适应国家开展统一环境监管的要求。一是生态系统层面，目前缺乏针对山水林田湖这一“生命共同体”的统一保护、统一监管的体制和机制。二是某一环境问题层面，如“九龙治水”问题，水资源利用和保护、水污染防治和生态建设相割裂，部门各自为政，弊端突出。海洋环境缺乏综合协调和联合执法的机制和手段，海洋资源利用与环境管理实行单项和部门管理。三是区域、流域层面，存在协调、联防机制不健全，一些区域协调机制，如奥运期间的大气污染联防联控机制，由于缺乏法律和政治经济基础，可持续性不强。
环境管理制度创新基本原则和基本框架
基本原则
随着环境保护重心逐渐由污染治理向改善环境质量和提升服务功能转变，我国的环境管理正由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。环境保护模式也应从“先污染后治理”的传统模式，向保护优先、构建保护一修复一再保护体系、着力提升生态系统服务功能和提高生态产品生产能力的新模式转变。为此，环境管理制度创新必须坚持保护优先原则，坚持以人为本、服务环境管理转型原则，坚持生态系统整体论和协调统筹原则。
基本框架
根据生态文明建设总体要求，对比我国环境管理制度的不适应性，进行我国环境管理制度创新的顶层设计。本文尝试依照环境保护“总量控制、质量控制、风险控制”的思路，对相关环境管理制度进行梳理。主要考虑三个方面：一是改革和完善现有面向总量控制的环境管理制度，二是建立健全面向质量控制的环境管理制度，三是建立健全面向风险控制的环境管理制度。其中，共识别出11项需要加强、改造和新建的环境管理制度（表1）。这些制度的目标可能是多重的，具体可区分为直接制度目标和延伸制度目标。例如，污染物排放许可制、污染物排放总量控制制度，主要是从总量控制出发，但在目标确定上需要紧密结合环境质量控制的要求；环境基准一标准体系的建立，是在生态风险和人体健康风险评估基础上，确定环境基准，并根据基准值制定环境标准；环保目标责任制度、部门统一协调监管和区域联动机制、公众参与制度等则涉及总量控制、质量控制、风险控制三方面的内容。
环境管理制度创新方向
改革和完善现有面向总量控制的环境管理制度
完善污染物排放许可制。在欧美国家，污染物排放许可是污染源管理的核心制度。目前我国排污许可管理尚未有效开展，最主要的原因是缺少相关上位法规定。新修订的《环境保护法》解决了这一问题，法律明确规定：实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。今后要抓紧完善配套法规，尽快出台《排污许可证管理条例》，明确发放范围与条件、持证排污者的权利和义务、环保部门对排污者的监管以及法律责任等问题。要加强制度间的协调，有机整合环评审批、“三同时”验收、排污申报、排污交易、环境监测、环保设施监管、排污口设置管理、排污收费、限期治理等制度以及违法处罚等方面的规定，实施一证式排污管理。
改革污染物排放总量控制制度。污染物排放总量控制仍然是目前和今后相当长一段时间我国环境保护的重点工作和抓手，但需要针对目前普遍存在的科学性、公平性等问题进行制度和方法上的改革。最突出的问题是，全国污染物排放总量控制不断取得成效的同时，部分地区的环境质量却出现反弹趋势。在总量分配模式上，要改变主要以目标总量为主的模式，逐步向容量总量转变。在控制指标的确定上，要紧密结合区域环境特征和质量控制要求，筛选重点控制的污染物，特别注重对有毒有害污染物的总量控制。要更加严格制度设计，对工业开发区、广大农村等总量控制的盲点地区，要科学确定排放总量，加强考核和监管。
建立健全面向质量控制的环境管理制度
划定生态保护红线，建立最严格的生态环境保护制度。综合考虑生态系统本身的敏感性、服务功能在空间布局上的差异性，以及自然环境对产业发展的影响因素，划定并严格实行生态保护红线。一是从提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等角度，分别划定生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线。以生态环境承载能力确定区域经济社会发展模式；对重要的生态系统，实行强制性保护，加大污染治理和生态修复力度。二是建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。三是严格执行生态保护红线，强化生态环境监管，实施主体功能区规划，保障国家和区域的生态安全，提高生态服务功能。
建立地方政府环境质量责任制。依据《环境保护法》，强化地方政府的环境责任，支持地方在优于国家环境质量标准的原则下，实施不同的引导指标、控制要求和环境政策。坚持保护优先，把生态文明建设作为区域核心竞争力，把环境质量作为区域发展质量的核心指标，把环境质量反降级作为经济建设活动的刚性约束条件，确保区域的环境等级和生态系统服务功能不下降。
建立符合国情的环境基准一标准体系。环境基准是制定环境质量标准乃至整个环保工作的重要基础，新修订的《环境保护法》首次明确了国家鼓励开展环境基准研究。目前，我国环境基准工作非常薄弱，需要加强基础性、创新性研究。要逐步建立符合我国国情和社会发展需要的国家环境基准体系，形成完善的环境基准理论、技术与方法学和支撑平台，制定能够支撑我国环境标准制／修订和环境管理的环境基准值。应明确和设立专门的环境基准管理部门，负责将最新科研成果应用到环境基准研究中，构建规范性的基准研究和应用指南，并借鉴国外环境基准的模式和经验，逐步建立我国环境基准的和管理机制。
建立自然资源资产核算制度。十报告提出树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把保护自然放在了优先位置，聚焦自然资源资产管理和监管，使保护生态环境更加具体化。要把自然资源资产作为生态环境保护的一个核心内容和切入点，探索编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产基本核算制度。要清楚识别自然资源资产的用途和产权，明确其价值，依据各种自然资源特性和用途特点，辨识哪些是国家必须保护的资产，建立国家、地方政府和各级主体的资产管理链条。要开展自然资源资产核算体系和方法研究，加强制度设计。
健全环保目标责任制度，建立环境损害责任追究制。环境保护目标责任制度是中国特色的环境管理模式。新修订的《环境保护法》第二十六条将该制度进行了法律固化，明确国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。要科学制定环保考核体系、考核目标和奖惩机制，增强透明度和公众参与，避免环保目标责任制度执行上的困难。考核目标要全面体现辖区环境要求，特别是对环境质量的考核。要基于自然资源资产核算，做好领导干部绩效考核、领导干部离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。
建立部门统一协调监管和区域联动机制。针对部门、地区间生态环境保护的不协调，三中全会《决定》提出，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。这项工作涉及现有体制机制的深层次改革问题，需要积极探索。辽宁省根据辽河环境治理中的需要，将水利、环保、国土等7个部门涉及辽河管理的职能划归辽河保护区管理局，为流域治理和保护提供了行政、法律保障。京津冀、长三角等地区为治理大气污染，建立了区域联动机制。这些都是很好的探索。
建立资源有偿使用制度、生态补偿制度和环境损害赔偿制度。充分发挥市场在资源配置中所起的决定性作用，尽快建立与现代市场体系相适应的环境经济激励政策体系。遵循“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，着重解决开发和生产活动背离价值规律和自然规律，公共资源沦为特定群体的私产，以及资源开发造成环境破坏、质量降低等普遍存在的问题，实现机会和规则的公平。要完善资源有偿使用制度，逐步将资源税扩展到各种自然生态空间；尽快《生态补偿条例》，统一补偿标准和管理机制，推动跨地区、跨流域的生态补偿；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。
建立健全面向风险控制的环境管理制度
建立环境风险管理制度。新修订的《环境保护法》首次涉及环境风险的控制，分为两个角度：一是做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作；二是建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度。我国现行的环境管理制度对环境风险管理重视不够，环境风险的科学评估不够，“一刀切”的环境评价和管理方法难以实现对具有不同环境风险区域或流域的分区、分类、分级、分期的科学评价和管理；对环境风险的预防和预警性不足，综合决策性不强。要建立基于科学决策的环境风险管理制度，将环境风险管理理念融入到现行环境管理中。要研究针对不同污染类型和污染物的人体健康和生态风险评价、预测和预警技术，制定环境风险评价技术规范和标准，研究适合我国国情的环境风险管理模式。
强化公众参与制度。公众是推动环境保护事业发展的重要力量，公众参与水平也衡量着一个社会发展的文明程度。现阶段我国公众参与环境保护尚处于较低水平，一是公众环境意识总体上不高，二是环境信息透明度不够，三是缺乏完善的公众参与机制，四是非政府组织不能发挥独立有效作用。要加强宣传教育，扩展信息披露渠道和范围，及时公布环境信息，增强公众的参与意识和参与能力。要完善公众参与机制，从建设项目的环评到政府重大决策，都要有效和充分听取公众意见。要健全举报制度，加强社会监督。
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关键词 生态；港口；建设；工程；思路；发展；措施；
中图分类号：S891+.5 文献标识码：A 文章编号：
引言
随着国民经济的快速发展，港口已成为国民经济的重要基础设施及交通运输枢纽，对区域经济发展有着重要的推动作用。但是当前的发展模式对港区及近海的生态环境造成了较大影响，无法适应环境保护的需要。港口发展模式的转变变得迫在眉睫。近年来，港口与环境的协调问题越来越受到重视，生态港口的概念也随之出现。
一、生态港口的内涵
生态港口,又称绿色港口,就是既能满足环境要求又能获得良好的经济效益的可持续发展港口,其关键是在环境影响和经济利益之间寻求一个平衡点,即港口的经济、社会发展不超过自然系统的承载能力。这个可以接受的平衡点一定是基于对环境消费和经济利益的正确判断基础之上,同时还要满足没有无法挽回的环境改变发生。可见,生态港口将是未来港口发展的趋势,它的核心目标是建设良好的生态环境和高效的港口经济,建设高度生态文明的港口,实现港口及其腹地社会-经济-环境复合生态系统的整体和谐和可持续发展,建立以港口为龙头的现代交通、物流、临港工业和综合服务体系。生态港口建设是从源头防治环境污染和生态破坏,保护水产资源和港口生态环境的有效途径,是落实科学发展观,促进区域经济、社会与环境发展,建设生态文明的有效载体。建设生态港口是将“港区-人-自然 ”和谐相处的生态环境理念,渗透到港区建设发展和作业相关的各项行为之中,最大限度地提高港口经济活动的资源使用率,最大限度地减少港区对所处区域环境的负面影响,实现“环境优美,高效节能,清洁生产,达标排放,综合利用 ”,提高港区的环境管理水平,改善港区的生态环境质量;通过绿色物流、清洁生产、生态监督与保障系统、生态安全和管理系统等措施,建立资源消耗低、环境污染少、增长方式优、规模效应强的可持续发展思路,全面提升我国港口社会、经济和环境综合效益。
二、我国生态港口发展现状及存在问题
2．1我国生态港口发展现状
我国生态港口建设目前尚处于起步状态，主要集中在天津港、上海港等大型港区。上海港已开始开展绿色港口建设规划方面的研究，将建立生态港口作为研究的重点课题，并积极探索相关的环境保护管理方案。天津港为改善港区环境，对港口布局进行优化，将港口分为东疆港区、北疆港区和南疆港区，并积极推进货场设施的建设，加大港区绿化建设。
秦皇岛港通过制定相关规定，确定相关的考核指标，将企业经济利益与环境保护直接相联系，起到了有效的监督作用。
青岛港则坚持科技兴港、人才强港的政策，通过创新思路、创新科技，依靠科技进步和技术创新，走出了具有自身特色的可持续发展的新路子。
深圳港在老码头进行节能技术改造、新码头高起点建设的基础上，与国际先进港口加强环保合作，创建“环境友好型生态港”。
2．2我国生态港口发展存在的问题
我国港口整体上处于第二代港口向第三代港口转型的过程中。与西方发达国家相比，我国生态港口建设还未引起社会各界的重视。长期以来，港口在规划设计上缺少对环境保护方面的考虑，没有把可持续发展理念加入港口发展体系；而经营者缺少环保意识，港口生产过程缺乏相应的污染处理设施；同时港口的生态环境建设大都停留在港区绿化、污染源的治理等较低层次上，这些原因导致了我国港口环境问题极为严峻。在学术方面，港口的生态建设和可持续发展理论体系并未形成，缺少生态港口的规划与设计方面的研究。在生态港口的开发、规划和管理运营方面并没有科学全面的评价指标。此外，我国政府在推进生态港口建设方面作用缺位，缺少相应的管理条例；对绿色生态意识的宣传推广不力。对生态港口没有明确的认识；对相关生态技术的研究力度不够，存在大量技术瓶颈；没有引导公众参与港口生态建设，未能形成完善的监督体系；缺乏合理规划，部分港区的发展超过了区域资源环境支撑能力，造成各项资源占用过多，环境恶化。
三、我国生态港口发展的建议和措施
3．1贯彻落实科学发展观，按可持续发展战略处理港口工程对生态产生的负面影响
以人为本是指从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展；同时，要规范人的自身行为，人类的活动不应超过环境的容量，避免资源的提早枯竭。可持续发展是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害。在发展中应注意对资源的合理利用，对生态的突出关注和对资源的加倍保护。做到港口的可持续发展和社会经济可持续发展的平衡。因此，在港口建设中，应深入、全面贯彻落实科学发展观，注意对资源的合理利用，加强对环境的保护，全面考虑，协调各方面关系，处理好人口、资源、环境和社会经济发展的关系。认真分析当地环境承载能力，在港口工程建设之前，通过合理的规划设计，确定对生态环境造成的负面影响的对策；在港口工程建设中，要按设计要求妥善安排各项工作，减少对环境的破坏；在建设工程之后，进行合理的调度管理，充分发挥工程的正面效应，并设法修复已造成的环境问题。
在高度重视港口发展带来的生态问题的基础之上，提高认识，贯彻科学发展观，做到人与自然和谐相处，妥善处理港口工程和生态环境之间的关系，确保港口工程的可持续发展。
3．2建设绿色生态港口，做到环境影响和经济利益的良好平衡
港口是人类活动的产物，港口的建设运营会不可避免地对环境造成影响，主要表现在：
1)船舶的运行所造成的污染。船舶在运行期间向海洋中排放的污染物是引起环境问题的直接原因。船舶的进出港会影响港口海底环境和生物群落，在环境敏感区应避免建立大规模的油品和化学品运输港口。船舶失事的石油泄漏、危险物品的散落或者溢漏，长期累积都会对环境造成不可估量的影响。在石油码头的设计中必须包括污染控制措施，在薄弱设施和区域处应设置物理防护设备。
2)海岸带情势。港口的存在会引起当地的海岸带情势和与之相关的波浪、潮流的改变。港口工程的防波提等防护措施会改变区域的波浪、潮流特性以及原有的泥沙输运模式；疏浚工程或围垦工程会改变水流循环模式，甚至破坏现有的海滨泥滩，影响一些海洋生物以及鸟类的生存。
3)港口营运。港口日常运营期间，由于货物的装卸等生产活动所产生的大量粉尘、噪音和其他排放物会对港口的水质和空气质量产生重大影响，损害人体健康并破坏生态环境。这些污染是不能根除的，但精心设计可以大大削弱这些危害。
4)疏浚弃土。疏浚是港口正常运行必不可少的部分。但是疏浚会对海洋环境和海洋生物造成潜在的负面影响，而抛泥区选择不当还会对渔业和海上交通直接产生影响。
为解决上述问题，应当贯彻“生态港口”的理念。在港口规划布局到建设生产的过程中，都应该全面落实环境保护措施，实现港口的清洁发展、安全发展和可持续发展；优化港口资源配置，改变重效益、轻环保的粗放型发展观念，加强管理，革新装卸工艺，实现港口的节能减排；完善港口环境保护基础设施，实现污染物达标排放，加强污染物的循环利用；完善港口相关的环境保护和污染物排放标准和法规，加强监督管理制度，实现港口经济效益、社会效益和生态效益的共同提高。
3．3建立完善的调查、分析和评价体系，全面分析港口工程对生态环境产生的负面影响，提出相应的生态环境保护措施
港口工程的建设营运会带来大量生态环境问题，对于这些问题人们往往没有正确统一的认识。因此，必须对港口工程的生态问题有一个正确的评估和处理对策。这就需要积累大量观测调查资料，通过调查评价港区生态环境，研究港区海洋环境容量，分析港口建设发展环境影响，评估海洋生态系统服务功能价值，并参考国外的相关经验，结合港口生产运营特点，建立一套完善的生态港口调查、分析、评价体系，来评价港口工程对环境产生的负面影响，并提出相应的解决措施。
结束语
倡导生态文明建设,已经成为我国社会经济发展的趋势,建设生态港口是顺应时展的需要,是我国港口可持续发展的根本途径。通过树立环保理念、实施绿色发展战略,坚持环境友好资源节约型的发展模式,整合现有的港口资源,进行科学布局、合理利用,把港口发展和资源利用、环境保护有机地结合起来,做到人与港口、环境和谐统一、协调发展,把我国港口建成碧海蓝天、文明环保的现代化港口。
参考文献
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[2] 刘磊,马铭锋,杨帆.我国部分港口规划存在的环境问题分析及对策建议[J].中国水运,2007(7):21-24.
