时间：2023-06-02 09:59:25
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡医疗一体化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：医疗卫生 城乡一体化 经验体会 对策建议
实现城乡医疗卫生一体化，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，促进基本公共卫生服务均等化，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，是我国深化医药卫生体制改革的总体目标。从2012年开始，笔者在江苏省仪征市卫生局工作期间，围绕管理、人才、技术、服务等资源共享，在城乡医疗卫生一体化管理方面进行了积极探索，取得了明显成效，现将相关情况总结如下。
1.仪征市城乡医疗卫生资料基本情况
2.仪征市推进城乡医疗卫生一体化的措施与成效
2.1完善城乡卫生发展规划
2009年起，全面实施镇卫生院与村卫生室人员、业务、经费、药品、绩效一体化管理，使濒临崩塌的农村卫生三级网络的网底重新建立并逐步完善。按每3000-5000服务人口设置1个村卫生室标准，在乡镇设置3个卫生监督分所、2个医疗急救站点，使基本医疗和基本公共卫生服务向基层延伸。
2.2夯实农村卫生发展基础
一是加大基础设施建设力度。加强标准化村卫生室建设，市财政采取“以奖代补”的方式，每建成一个标准化卫生室（服务站）给予25万元补助。二是改进装备条件。2013年全系统共购置医疗卫生设备1684件（台、套），投资2045.96万元。三是整合乡村资源。按照每个乡镇办好一所卫生院的原则，提高基层医疗卫生机构人、财、物实际利用效率。四是完善基层运行新机制。加强绩效考核与管理，建立与服务数量、质量、费用控制、社会评价等挂钩的绩效评价与分配体系，调动基层医疗机构和医务人员工作积极性。
2.3构建上下联动工作机制
市卫生局联合发改委、编办、财政、人社、物价等部门制定《仪征市公立医院与基层医疗卫生机构之间上下联动、分工协作机制实施方案》。通过帮扶， 2013年，全市12家卫生院的住院人次同比增长59%，医疗净收入增长32.4%。
2.4拓宽对基层的帮扶渠道
充分发挥县级公立医院在农村三级医疗卫生网络中的龙头作用，采取“走下去”帮教、“请上来”培养、物质上援助等做法，积极建立下乡巡回医疗服务制度。
2.5提升公共卫生服务均等化水平
以实现城乡居民基本公共卫生服务均等化为目标，认真实施以建立居民健康档案、慢性病患者管理等为主的基本公共卫生项目。截至目前，11大类43项基本公共卫生项目已完成，城乡居民公共卫生服务均等化水平不断提高[1]。
3.卫生城乡一体化面临的困难和障碍
3.1卫生资源配置欠均衡
一是资源总量不足。由于长期投入不足，与周边县市相比，我市卫生事业发展总体落后。二是在地域上配置欠均衡。优质资源、医疗设备大多集中在城区，就医条件急需改善。三是在结构上不合理。多综合少专科，民办医疗资源少，康复类、护理类、医养结合类等医疗机构缺乏。
3.2卫生人才配置欠合理
一是卫生人才总量不足。人才引不进、留不住现象较为明显。按照基本实现现代化指标“每千人执业医生数2.3”的标准，2013年卫生系统床位增加161张，而卫生技术人员却减少64人。二是卫生人才结构不合理。高层次人才、紧缺人才不足，名医缺乏，硕士以上学历人员仅43人占1.9%，副高以上职称137人，占5.7% 。三是基层卫生人才不足已经成为制约农村卫生发展的瓶颈。目前，12家乡镇卫生院编制数应为752人，实际在编人数为662人;村医在职村医仅有238人、退休返聘72人，在职职工中相当一部分为临近退休人员。四是人才外流现象严重。由于政策环境和工作环境缺乏吸引力，特别是收入方面和发达地区同行业人员相比差距较大，也低于周边各县市，专业卫生技术人才“人往高处走”的状况难以遏制。近两年人民医院、中医院有52名医务人员辞职或考研，基层卫生机构近也有近50名技术骨干“跳槽”。
3.3居民就医流向需要引导
有调查统计显示，到医院就诊的病人， 80%-90%以上的属于常见病、多发病，在治疗方法和治疗效果上没有显著差别，完全可以分流到基层卫生服务机构。同时，患者在基层医疗机构的花费明显少于在大医院的花费，医保报销的比例也较高。据统计，2013年市外住院人次占全市住院人次的19.96%，而市外住院费用占全市住院费用的40.87%。
3.4政策支持力度需要进一步加大
实施城乡卫生一体化必须建立相应的卫生管理体制和机制，在一体化实施过程中各种政策障碍直接影响和制约一体化的深入和推进，解决卫生人才上下流动、柔性使用的问题等等。
4.下一步工作思路的探索
4.1县域卫生资源一体化配置
进一步完善区域卫生和医疗机构设置规划，合理配置卫生资源，积极鼓励和引导社会资本举办医疗机构，开展口腔、眼科、康复、护理等特需服务、专科服务，满足城乡居民不同层次的医疗服务需求。结合仪征城市建设规划和医疗卫生机构异地新建，同步规划在城市新区和医疗机构老区的医疗卫生服务布点，方便城乡居民就近就医和基本保健。整合全市资源，以市人医、市中医院为依托，组建全市检验中心、影像中心、集中消毒供应中心，提高卫生资源的利用效率[2]。
4.2县乡村三级医疗卫生机构改革一体化实施
一是做强龙头，继续推进公立医院改革。以实施名院、名科、名医为重点，推动城市医院对县医院的帮扶。二是夯实基层，强化分级诊疗。以“保基本，强基层，建机制”为总体要求，提高基层卫生服务的便捷度和信任度[3]。三是创新机制，探索运用医疗集团、医联体模式，试行医师多点执业，多渠道多举措吸引优秀人才到基层执业，改善卫生人才队伍现状，为统筹城乡医疗卫生一体化进程提供最根本的智力支撑[4]。
4.3城乡医疗保障一体化推进
整合新农合和城市居民医保，在筹资标准和支付标准上逐步实现统一，消除城乡居民的基本医疗保障差别，实现城乡医保的一体化。改革医保支付方法，住院病人实行按单病种与按床日付费结合的混合支付方式，门诊病人实行按人头付费的总额预付方法，同时明确不同层级医疗机构诊治病种及支付限额标准，引导病人在县域内就诊，在基层就诊，切实缓解城乡居民看病难看病贵问题。
4.4县乡村医疗卫生信息平台一体化建设
推进区域卫生信息平台规范建设，实现数据互联互通，信息互取共享。完善公共卫生服务、基本医疗服务、药品监管、绩效考核等信息系统建设，逐步推行城乡居民健康卡，实行就诊保健一卡通，使所有基本健康信息和就诊信息能够及时调取，提升诊疗质量。建立县乡联通影像诊断和临床检验信息系统，使农民不出乡就能享受到上级专家的诊治。
4.5基本公共卫生服务一体化开展
基本公共卫生服务人均筹资提高到不低于人均35元，继续落实好国家11类43项基本公共卫生服务项目，完善城乡居民健康档案建档工作。加强基本公共卫生服务督导，建立基本医疗制度、基本医疗保障制度，提高公共卫生服务均等化水平[5]。
参考文献：
[1]雷继敏，吴彬，杨汉东，等.推进镇村卫生服务一体化管理统筹城乡社区卫生工作.中国农村卫生事业管理.2009，9
[2]石应康.深化医疗卫生体制改革之我见.中国医院.2008，2
[3]王靖元.城乡一体化与城乡卫生四级网.中国农村卫生事业管理.2011，8
论文关键词：全民医疗保障，医疗改革，城乡一体化
一、珠海市城乡居民医疗保险制度改革的发展历程
城乡一体化全民医疗保障制度是指在将城市和农村作为统一的整体进行制度设计安排，通过提供保险、救助等形式向全体公民提供医疗卫生服务的一项医疗保障制度。由于我国城乡二元经济社会结构，我国现行医疗保障制度也呈现出二元化、碎片化的特征，在城市有城镇职工基本医疗保险与城镇居民基本医疗保险，在农村有新型农村合作医疗制度，再加上不完善的城乡医疗救助制度，基本上实现了“全民享有医保”这个基本目标，但二元医疗保障体制的弊端已成为制约城乡经济社会发展的一大瓶颈，构建城乡一体化全民医疗保障制度，
实现全体居民公平、有效的享受医疗保障已成为了当务之急。
珠海由于改革开放，已由一座海滨小县城发展为如今珠江口西岸核心城市。珠海在改革发展过中没有像深圳一样大量引进外来人口医疗改革，再加上珠海政府对珠海的城市形象定位，珠海一直保持良好的生态环境及较少的人口总量。珠海没有体制包袱、人口少、经济发展相对均衡，被选为医疗体制改革的试点城市之一。珠海于1998年启动医疗保险改革，经历十几年的发展，珠海医改取得了长足的发展，观其发展历史，我们可以将其概述了三个阶段。
（一）第一阶段：初步建立了职工医疗保险制度
1998年，珠海作为医疗改革试点城市为响应国家号召，实施了城镇职工基本医疗保险制度。确定了医疗保险缴费由国家、单位及职工个人三方共同承担，以及基本医疗费由个人、社保医疗统筹基金共同分担的新型医疗保险方式。2000年，珠海作为贯彻医改试点城市，率先把外来工大病统筹纳入社会医疗保险体系，制定了外来工大病医疗保险办法。同时还把灵活就业人员、失业人员及下岗特困工也纳入了医疗范畴。
（二）第二阶段：建立了新型农村医疗保险制度
2003年，珠海正式启动了新型农村医疗保险，截止到2007年全市新农合参保率为93%，形成了严密的农村医疗保障网，让广大的农民享受到医疗保障的福利核心期刊。该制度在2008年随着城乡居民医疗保险制度的出台而被正式废除。
（三）第三阶段：建立城乡一体化全民医疗保障制度
2006年，珠海率先出台了未成年医疗保险办法，打破户籍限制，外来人口的子女与本市未成年享有同等医疗待遇。
2007年12月推出了城乡居民医疗保险制度，将城镇职工基本医疗保险、外来工大病医疗保险和未成年人医疗保险制度覆盖范围之外的城乡居民全部纳入医疗保险范畴，以家庭为单位缴费和政府补贴的方式建立医保统筹基金，对住院医疗以及部分门诊病种（目前为32种）进行医疗保障。基金的筹集标准为每人每年400元医疗改革，其中参保人缴费250元，财政补贴150元。参保人住院核准医疗费用最高支付限额为10万元。[1]根据持续缴费时间确定的参保人医保待遇限额。
2007年12月5日珠海市政府又《关于建立全民医疗保障制度推进健康城市工程的实施意见》，正式启动城乡一体化全民医疗保障制度。而后相继颁布了《珠海市推行“小病治疗免费”实施试点方案》、《珠海市城乡居民基本医疗保险暂行办法》及《珠海市实施城乡医疗救助试行办法》等三个配套文件。标志着珠海进入了“大病统筹救助，中病医疗保险，小病治疗免费”的城乡一体化全民医疗保障制度的新时期。
二、珠海市城乡一体化全民医疗保障的现状
（一） 珠海市医疗保障概述
珠海市人口（包括外来人口）总计145万，其中参加医疗保险的人数已达120万人，其中基本职工医疗保险与城乡居民医疗保险的参保率均达95%以上。全民医保目标在珠海得到了实现。珠海市基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，推行“大病统筹救助、中病进入保险、小病治疗免费”的全民医保的三角架构模式，涵盖基本医疗保险制度与基本医疗救助制度。目前珠海市基本医疗保障制度主要包括城镇职工基本医疗保险制度、城乡居民医疗保险制度，还针对外来务工人员与未成年设立了外来劳务人员大病医疗保险制度、未成年人医疗保险制度。此外还推出城乡医疗救助制度覆盖更多的困难群体。形成了“四基本一救助”模式。
1、基本医疗保险制度
“四基本”基本医疗保险制度的缴费及待遇标准如下列表所示：
表1：珠海市各医疗保险的缴费标准
险种
缴费方式
缴费比例
备注
城镇职工基本医疗
按月（每人）
按缴费基数：
单位6%，个人2%
参加门诊统筹：
统筹基金50元＋个人账户50元
外来劳务人员大病医疗
按月（每人）
按缴费基数：
单位2%，个人不缴费
参加门诊统筹：
统筹基金安排100元，个人不缴费
城乡居民医疗
按年（以家庭为单位）
一般居民：参保人每人每年250元，政府补贴150元
参加门诊统筹：
统筹基金50元＋财政补贴25元+个人缴费25元
“特殊人群”：参保人每人每年25元，政府补贴375元
参加门诊统筹：
个人不缴费，由财政补贴
未成年人医疗保险
按年（每人）
未成年人（包括在校大学生）：每人每年60元
参加门诊统筹：
统筹基金50元＋财政补贴25元+个人缴费25元
摘 要 构建城乡衔接的医疗保障制度，已成为新时期我国面临的一个重大理论与实践课题。针对构建城乡衔接的医疗保障制度的相关问题，学术界提出了各种见解与观点，对此本文从必要性、面临的障碍、如何实现几方面进行综述，以期得出解决此问题的有益启示。
关键词 医疗保障 城乡一体化
一、城乡基本社会医疗保障一体化研究现状
（一）建立城乡统筹的医疗保障体系的必要性
当全民医保已经成为既定的目标，建立城乡统筹的医疗保险体系就成为实现这一目标的一个必然的和关键的步骤。因此，关于必要性，目前学界基本上已基本形成共识，并从制度本身的缺陷、公平和效率、可持续发展等多个角度对必要性进行了论述。
刘斌，认为建立统筹城乡的医疗保险体系是公平性的内在要求；是坚持以人为本、构建和谐社会的必然要求；是经济可持续发展和城镇化进程的需要；是迎接人口老龄化挑战，建立可持续发展医保体系的迫切需要；是降低行政成本，提高运行效率的需要。董文勇，医疗保险制度不统一的严峻现实不仅损害了公民权利的横向公平，而且不利于提高有赖于劳动力流动的经济效率。盛钢、黄东平，认为在城乡一体化发展趋势日趋明显、城乡资源 日益统筹整合的背景下，实行城乡一体化医疗保障体系是必然选择.并进一步论证了实现医疗保险城乡一体化的重要性.并认为城乡一体化的条件已经基本成熟，力求政策推行“一体化”。
（二）建立城乡统筹的医疗保障体系面临的障碍
经过改革开放近30年的高速发展，目前我国已具备建立城乡统筹的医疗保险的经济条件，但由于长期二元社会结构导致的巨大城乡差异和地区差异，现有医疗保险体系自身的缺陷 加上理念不清、思路不明、认识不到位等原因，统筹城乡医疗保险体系建设也面临诸多障碍。最大障碍是人们传统的价值观念与错误的思想认识。两大难题在于制度和财务可持续性。难点在于医疗保险法制建设不健全，强制性参保和规范性监管存在法律障碍，公共财政投入机制不到位，基本医疗保险经办服务体系建设存在经济障碍，管理服务体制不统一，整合基本医疗保险制度和统一经办管理服务体系存在体制障碍。
（三）如何实现城乡医疗保障体系一体化
1．本医疗保障一体化改革模式
郑功成等，认为我国医疗保险改革的方向是从多元到二元，再由二元到一元的制度安排。提出了三步走战略：第一步（2008至2012年）：建设覆盖全民的多元化医疗保障体系，推进城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的并轨；第二步（2013至2020年）：建立区域性统一的国民医疗保险；第三步（2021至2049年）：建立公平、普惠的国民健康保险制度。
顾昕，认为在十一五期间，三大公立医疗保险的运行模式和行政管理体制大体上可以维持现状，即以人群的社会身份划定参保目标，分立运作。但十二五期间，三大公立医疗保险可以打破身份限制，向全体国民开放，构成保险缴费水平不同、给付水平不同、服务水平不同的三层次公立医疗保障体系。随着户籍制度的改革，医疗保障的城乡一体化水到渠成。
王东进，也提出实施三步走战略。第一步，到2010年，把城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助四项保障制度的框架建立起来；第二步，探索各项保障制度之间衔接的有效途径；第三步，2020年基本建成覆盖城乡的基本医疗保障体系。
杜长宇，多元基本医疗保险体制从封闭走向开放的改革路径可以分为三步：第一步，继续扩大基本医疗保险的覆盖面，到2011年实现城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗覆盖城乡全体居民的目标。第二步，财政继续加大对两项制度补贴，提高农民的缴费比例，缩小筹资水平的差距，并最终并轨成城乡居民基本医疗保险，与城镇职工基本医疗保险形成二元全民医保体制。第三步，从2021年开始，根据医疗卫生体制改革的效果、城乡经济社会发展的水平等综合因素，择机将城乡居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险并轨，建立全国统筹的一元基本医疗保险。
2．建城乡一体化医疗保障制度的切入点
一些学者以农民工为切入点，如：朱俊生，建议由农民工根据本人的经济情况和医疗需求选择参加新农合还是城镇居民医保制度，在制度之间建立通道与接口以便于相互转换，鼓励有缴费能力的农民工参加城镇居民医保。李珍，指出将外出务工人员捆绑在新农合制度内的做法给被保人带来不便，建议将农民工逐步纳入城镇医疗保障体系，建立在就业地区参保的机制。宋宝安，认为应根据农民工的流动性特点，区分不同情况，有针对性地做出制度安排。
另外有学者以富裕地区为切入点，如：陈文玲，认为富裕地区农村可以率先实行城乡一体化的医疗保障制度，其他地区分阶段实现与城市居民享受的医疗保险制度接轨。以上三个学者城乡医疗保险制度衔接的第一步应着眼于城镇居民医保和新农合制度的整合。
二、简要评述
通过上述文献研究可以看出，分歧与争论一直影响着构建城乡衔接的医疗保障制度理论与实践的发展，下列问题值得进一步关注：一是应在宏观性与概括性研究基础上，进行深入细致的定量研究与可行性论证；二是要注重城乡医疗保险制度衔接的突破口研究与系统性研究，避免孤立地探讨城乡医疗保障体系的构建问题；三是在城乡医疗保险制度如何衔接的问题上，操作性不够强，研究比较模糊，缺乏详细的分析与论证；四是应重视医疗保险体系建设的实证研究，尤其要对解决医疗保险基金存在的潜在财务危机问题进行制度设计：如何根据经济增长和城乡差距等因素确定合理的缴费标准，如何对医疗保险的待遇标准以及各方责任的调整给予定量分析等。
参考文献：
一、城乡一体化与小城镇生态规划
（一）城乡一体化理念
所谓的城乡一体化，即为基于加快城镇化发展战略目标的贯彻落实，以城市为主体，采取有效措施，充分发挥其辐射拉动作用，从而使得城乡间的各种要素可以互相流动，进而能够更加科学、合理地对资源进行配置以及共享[1]。
（二）小城镇生态规划
所谓的小城镇生态规划即为在小城镇的开发过程中实行生态规划。在具体实践的过程中，要充分遵守相关规划的制度与规则，而且绝对不可以破坏生态平衡，要设法改善城镇环境与居民间的关系，从而促进城镇的和谐发展，实现小镇的可持续发展。在城乡一体化理念基础上的小城镇生态规划，即为能够将城乡做为一个统一的整体，然后将其统一规划到小城镇中的一种规划形式。其不仅充分重视城乡间的彼此协调、均衡发展，而且还非常重视整体以及局部之间利益的均衡，充分体现公平公正以及高效的原则。这种规划形式可以有效地加强城乡间的交流与协作，能够对各项资源进行统筹配置，以最终获得资源的最大效益。而且，这一发展形式可以有效地促进区域的经济发展，推动城乡经济水平的共同提升。
二、当前小城镇建设中存在的问题
（一）对现代美的盲目追求
当前，我国的很多乡镇在建设过程中，只是单纯地追求外表的华丽，致力于美丽乡镇的建设，然而却忽视了对其独有特色的保护，这样就会破坏城镇的生态平衡，破坏其独有的特色以及魅力，进而使得城镇的经济发展出现了不平衡、不协调的现象。
（二）对城乡一体化的盲目推崇
当前，我国很多的小城镇并没有充分分析自身的经济条件以及现实状况，而是盲目地将大城市作为模版，开展小城镇的建设。而随着小城镇发展速度以及扩张规模过快发展，造成了对业区以及基础设施等的超规模建设[2]。而且这耗用了大量的资金，然而小城镇周边的一些乡村区域却由于缺乏足够的资金，无法对一些在医疗以及基础设施进行建设，进而造成了这部分设施的短缺，无法充分满足居民的相应需求，最终导致了城乡建设发展的不均衡。
三、基于城乡一体化理念的小城镇生态规划策略
（一）统筹生态建设一体化
（1）制定科学完善的发展规划。在小城镇的建设过程中，要从全局入手进行深入地分析，要踏踏实实，与时俱进，要努力实现城乡间在文化、经济、环境以及生态等方面的协调发展。在农村建设方面，要充分重视土地的合理利用，采取有效措施防范土地资源的流失；要充分加强农业现代化建设；要将归属于城镇体系的一些核心区域进行重点地规划，加强对这部分地区的建设与发展；要对城镇进行合理地布局，充分重视生态文明，重视环境保护，要将城镇的文化底蕴充分地显示出来，将特有的特点表现出来而且要建设出一种新农村、示范村以及特色镇等比较有特点的城乡空间新布局，进而形成一个科学合理、特点显著的和谐新局面。（2）强化生态平衡建设。为了能够有效地保持生态平衡，就必须要充分重视对天然林的保护，对于破坏天然林的行为要及时地制止，情节严重者要给予相应的惩罚，要重点发展林业，采取有效措施保护生态平衡等。可以在乡镇一些废弃的土地上种植一些树木，使得这部分土地资源得以合理利用；可以对产量较低的天然林进行改造；也可在城市公路的两侧种植一些绿化带，这样不但可以有效地维持生态平衡，而且能够达到美化环境的目的。（3）加强环境保护。环保是近些年来我国乃至全世界都非常重要的问题。在城乡一体化建设中，也要充分重视环境保护。首先，要采取有效措施来加强对环境的整治。要积极地开展绿色乡镇以及生态村庄的建设工作，要积极地建立健全的生产管理以及实施制度，要鼓励企业寻找并使用清洁生产的方法，并且要制定完善的环境认证体系。除此以外，还要加强对河道的治理，要合理地增加绿化面积。
（二）统筹城乡社会发展一体化
（1）公共卫生的一体化战略。在公共卫生方面，首先要积极地发展卫生医疗事业，要逐渐建立可以覆盖全部城乡居民的医疗体系，使得城乡居民都能够充分享受医疗服务，而且要建立完善的卫生服务体系以及药品供应制度，从而能够充分满足城乡居民对医疗卫生的多层次要求。此外，还要加强对公共卫生事件的应对能力，进而在面对突发事件时，相关人员与部门能够积极、有效地应对。加强农村卫生医疗基础性设施建设，进而使得农村卫生医疗能够具备充足的基础性设施。要加强乡镇卫生服务制度，努力提升乡镇卫生服务水平。（2）教育一体化战略。在教育方面，要做乡镇以及城市的教育资源的好统一筹备，努力实现对教育资源的合理利用。要加大教育投入，不断地完善校园基础设施建设；要充分贯彻落实九年义务教育，要在一定的区域内实现教育的均衡发展，要加强教育的信息化程度，进而努力实现城乡教育的现代化。除此以外，还要积极地建设农村寄宿学校，从实际上解决农村孩子上学难的问题；要在城乡之间制定符合社会发展的、科学有效的教育机制，并且要保证机制的充分贯彻与落实，从而努力实现城乡教育一体化，提升城乡教育的总体水平。（3）公共财政一体化战略。在公共财政方面，首先必须要建立完善的公共财政体系，制定科学合理的相关制度，要加大公共财政投入，并且要做到“四个倾斜”：第一，要倾斜于基础产业。其中包括生态平衡建设以及农业发展等；第二，要倾斜于公共事业。其中包括体育以及卫生建设等；第三，要倾斜于基础性设施建设，其中包括交通以及水力水电建设等；第四，要倾斜于福利事业，其中包括社会公共设施建设以及技术技能培训等[3]。要对这些领域进行重点建设，加大资金投入。除此以外，还要积极地引领更多的民资以及外资前往乡镇进行投资，进而为乡镇的发展提供更多的资金，为其建设提供更加坚实的经济保障，从而努力缩小城乡间的经济差距，实现公共财政一体化。
四、结语
关键词：社会保险；一体化；生育保险
一、我国城乡生育保险制度运行现状分析
长期以来，由于户籍制度的原因，造成我国社会保障体系呈现二元化发展趋势。目前在大多数农村还没有形成系统的社会保障体系，因生育所产生的费用绝大部分都由家庭承担，国家所提供的生育补助微乎其微，而且在生育保险制度执行方面仍然处于碎片化管理阶段。农村生育保险制度是在农村经济繁荣发展的背景下，为限制农村人口快速增长所提出的一种农村妇女保障政策。从目前农村生育保险发展现状来看，农村生育保险制度对农村生育妇女的保障水平还比较低，并没有专门针对农村妇女生育保障的生育基金，虽然根据相关规定，国家能对部分生育费用给予报销或者补偿，但仅限于参加新型农村合作医疗的农村妇女，其他农村妇女因生育所产生的医疗费用仍然以自费为主。
和农村生育保险体系相比，城镇居民生育保险制度相对比较完善，但仍然处于试点阶段。在生育保险的审核、定点医疗机构的结算方式等方面，城镇居民生育保险和农村生育保险基本一致，二者主要的区别在于个人自付的比例不同，对于农村妇女来说，根据新型农村合作医疗制度的相关规定，并没有特定的生育基金承担农村妇女生育的医疗费用或对其中一部分进行报销，而城镇居民生育保险则根据参保对象的性质划定不同的个人自付比例，如对职工生育保险采取的是100%报销，职工生育医疗费用是零自付，城镇居民生育医疗费用自付比例则因就医医疗机构级别不同而有所区别。综合来说，农村生育保险的发展水平在很大程度上影响了我国生育保险事业的发展，农村居民生育保险制度的完善发展对保障农村妇女权益、推动城乡社会保险均衡发展具有重要意义。
二、基于社会保险一体化的城乡生育保险整合对策
基于城乡一体化发展背景下的社会保险一体化具体包括城乡养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和最低生活保障等一系列社会保险的一体化过程以及城乡社会救助、社会福利等社会保障方面的整合，其目的在于通过城乡之间社会保险和设备保障方面的协调发展推动地区经济的均衡协调发展。从社会保险一体化角度对生育保险制度的覆盖范围进行整合具体涉及本地区和外地区城镇户籍、本地区和外地区农村户籍，对所有纳入生育保险体系的人员，不分地区进行平等对待，以缩小城乡之间生育保险待遇的差距。具体而言，社会保险一体化背景下实施城乡生育保险整合主要包括以下几个方面。
1.优化生育保险制度目标，兼顾不同人群，体现公平原则
公平是整合城乡生育保险制度的最根本原则，推行社会保险一体化应赋予不同户籍、地址、性别的群体以相同的参保资格和享受保险待遇的权利，为此，应进一步优化和调整生育保险制度的目标，以公平作为生育保险制度的最高目标，兼顾不同的群体，建立统一的标准，同时开辟多种渠道方便城乡居民参保。
2.扩大生育保险覆盖范围，整合生育保险的申领条件
传统的生育保险制度往往以户籍性质作为评判生育保险范围的标准，社会保险一体化背景下对城乡生育保险的整合必须将是否生育作为对象是否享受保险待遇的标准，进一步扩大生育保险的地区覆盖范围，为城乡生育女性提供同等水平的生育保险待遇；另一方面，对于生育保险的申领条件，不考虑户籍性质，应制定统一的申领资格划分标准，以避免对农村户籍群体政策的投机行为。
3.以提高全民素质为目标，重视非正式制度安排，推动城乡社保制度均衡发展
生育保险制度是社会保险制度中的重要组成部分，也是我国强制社会保险的本质。在城乡社会保险一体化进程中，生育保险非正式制度对减弱城乡社会保险二元化趋势，缩小城乡社会保险制度发展差距具有重要作用，应结合社会具体需求，以提高全民素质为目标，充分重视生育保险非正式制度的安排，实现城乡社保制度的均衡发展。
4.加大生育保险制度执行力度，完善生育保险制度风险控制和监督机制
完善统一的生育保险制度的贯彻实施需要不断加大生育保险制度的执行力度，并在基础上不断完善保险制度体系的风险管控能力和对单位、雇主的监督机制。生育保险制度风险控制应用最普遍的方法就是取消各种形式的单位自保模式。制度监督机制主要包括对用人单位的监督和对灵活就业雇主的监督，目的在于保证生育保险制度能够顺利的实施。
参考文献：
[1]任婷瑛.我国生育保险制度存在的问题研究[J].经济研究导刊,2015(15):49-50.
[2]周云.构建农村居民生育保险制度的探索——基于城乡一体化的视角[D].南昌:江西财经大学,2014.
[3]黄显官,王敏,彭博文.完善我国生育保险制度的研究[J].卫生经济研究,2015(7):33-34.
【关键词】城乡一体化 城乡二元结构 城乡分割
【中图分类号】F320 【文献标识码】A
随着几十年来经济社会的飞速发展，中国取得了举世瞩目的成就，并且率先实现了联合国千年发展目标中的减贫目标，在为之欣喜与自豪的同时，我们也深刻意识到，虽然总体经济发展了，但是我国的城乡差距却在进一步拉大，这一问题引起了政府的高度重视。在国家召开的重要会议上，“统筹城乡发展，进行城乡一体化改革”的思想更是多次被提及，成为今后我国发展的重要战略目标。在学术界，城乡一体化研究已成为社会科学领域最前沿性主题之一。然而，涉及到对于城乡一体化改革的认识层面，也存在着截然相反的两派观点。
倡导者认为，城乡发展的差距威胁中国经济社会的稳定，应该尽快破除城乡二元结构
倡导城乡一体化改革的学者们认为，在计划经济时代形成的以城乡二元户籍制度为基础的城乡二元结构，目前看来已经造成严重后果，主要表现为以下三个方面。
第一，城镇化发展受阻。城乡分割的二元结构，使城市的企业占据先天优势得以快速成长壮大，而乡镇企业的发展则是举步维艰。一方面，对企业发展极其重要的资金、技术、人力资本等生产要素无法在城乡之间自由流动，企业的发展受到严重束缚；另一方面，乡镇企业面临的市场狭小，无法获得足够的资金投入再生产。而农村地区少了产业的支持，搞城镇化只是空谈，是不切实际的“乌托邦”理想。
第二，“三农”问题突出，已成为制约我国现代化发展的瓶颈。农村方面，强征土地、强拆房屋事件频发，农民主体与基层政权的矛盾日益恶化，常常需要动用大量的人力物力进行维稳；农业方面，小农经营生产技术落后，农药与化肥的大量使用造成严重的土壤污染，甚至危害到食品的安全；农民方面，农业收入微乎其微，大量农民工涌入城市，造成农村“留守儿童”“空巢老人”等一系列社会问题。
第三，城乡分割的局面日益严重，协调难度增加。计划经济时期，一方面通过工农业产品价格“剪刀差”，使得城乡差距逐步扩大；另一方面，在城乡二元结构发展模式的主导下，国家政策出现倾斜，表现为资源配置不平均：城市获得了大量优质的医疗、教育、卫生以及公共资源，保持了长足稳定的发展；而农村不仅没有从该项政策获得利益，反而为政策付出了巨大成本，农村长期处于落后贫困的状态，农民生活苦不堪言。改革开放后，虽然城乡二元结构有了相应改进，国家放松了农村劳动力向城市流动的限制，但是导致城乡发展差距的根本原因――城乡二元结构仍然存在，城市的农民工饱受歧视性待遇，农村还有不少人口处于贫困边缘，城乡分割的局面仍在日益加深。
这部分学者认为，如果继续无视城乡发展的差距，任由这一问题逐步恶化，那么一旦城乡矛盾激化，将会引起巨大的社会动荡，严重威胁中国经济社会的稳定。因此，应该尽快破除城乡二元结构，推动城乡一体化改革，消除城乡差距。
反对者认为，与农村户籍挂钩的土地发挥了强大的失业保险和社会保障功能，不建议打破城乡二元制度
反对城乡一体化改革的学者们认为，城乡二元结构的存在具有一定的合理性，这其实是对农民的一种保护。由于城乡二元户籍制度的存在，拥有农村户口的农民都依法享有国家分配的土地。在农村，土地不仅是农民物质资料的来源，更承载了强大的社会功能。其中最为突出的两个功能是失业保险和社会保障功能。
第一，土地的失业保险功能，为农民的就业提供了一条“进可攻、退可守”之路。现有的城乡二元结构，已完全不同于计划经济时代，主要区别在于：农民可以在城乡之间自由流动，可以选择进城务工、经商，甚至通过自身努力成为市民，过上体面的城市生活。土地的失业保险功能，免除了农民在城市就业失败的后顾之忧，从而提高了农民选择在城市务工、创业、从事高风险活动的几率，为农民向市民的成功转化创造了有利条件。即使由于各种原因无法在城市继续生存，这些人仍然可以选择回到农村，因为他们还有农村的土地和宅基地作为基本的生活和社会保障，有农村世代的熟人社会提供情感的安慰与扶持，这在一定程度上缓解了在城市里失业给务工人员带来的物质和精神方面的打击。农民面临的“进可攻、退可守”的城乡流动路径，为城市内部以及城乡之间的对抗与冲突的消解提供了保障，同时为城市在政治、经济、文化方面的繁荣与稳定奠定了基础。从中国对经济危机的应对与成效可以看出，农村为经济社会的发展起到了强有力的缓冲作用。
第二，土地的社会保障功能。在城市，80%以上的人享有养老和医疗保险，这些人在生病或年老时均可得到相应的保障。然而在农村，农民们随时可能要面临“病无所医、老无所养”的生活困境。在目前农村的医疗和养老保障匮乏的情况下，土地的社会保障作用便凸显出来：一是提供基本生活保障。农民通过土地耕作，投入物质生产资料和劳动力，土地的产出一方面为农民提供了基本的食物消费，解决了温饱问题，相当于最低生活保障；另一方面，剩余的物质产出可以通过市场转化为货币，相当于农民的“工资性”收入，赋予了农民抵御风险、追求更高需求的权利。二是土地为失去劳动能力的老年人提供养老保障。农村地区的储蓄倾向要高于城市，很重要的原因就是农民要为今后的养老做准备。农村普遍为家庭养老，农民在青壮年时期努力耕作，尽可能多地攒钱，等到丧失劳动能力以后，用存下的钱维持后续生活，或者将这笔钱转交给子女，由子女支配并承担养老义务。另外，没有后代的年老者也可通过土地流转，获得一笔可观的租金，作为今后自身的养老保障。
这部分学者认为，正是由于与农村户籍挂钩的土地发挥了强大的失业保险和社会保障功能，我国的经济和社会才能持续稳定发展，没有出现其他发展中国家面临的城市贫民窟问题。如果打破城乡二元制度，目前有序发展的城乡经济将混乱失控，国家会为此付出沉重的代价。
城乡一体化改革既有利也有弊，只有趋利避害，才能最终实现城乡的统筹协调
上述两派观点都有一定的可取之处，但是正如一枚硬币的两面，城乡一体化改革既有利也有弊，上述两派只看到了其中一面，而忽略了另外一面，他们的观点是片面的。只有从全局的视角出发，在充分分析改革形势的基础上趋利避害，才能最终实现城乡的统筹协调、经济的繁荣稳定、社会的长治久安。
首先，我们应该认识到改革的必要性。城乡二元结构的存在，将导致城乡差距的鸿沟始终无法逾越，城乡矛盾进一步激化。城乡一体化是我国社会发展不可逆转的趋势，也是现代化终将实现的目标。但是改革不能一蹴而就，只有沿着正确的方向，采取有效的措施，在分步骤稳步推进的过程中达成目标。
其次，对城乡一体化还存在诸多误解。城乡一体化不是简单的城市化，不是一纸公文宣布“不再区分城市与农村户籍，大家都是居民”就可以达成的；也不是简单的城镇化、“一刀切”，片面强调城镇化率，为了城镇化而城镇化，强行把农民的承包地和宅基地收回来，然后给些补贴，把他们赶到城市去。这些想法和措施都是不可取的，应该警惕这种简单搞一体化的路径，积极稳妥地进行推进。真正的城乡一体化，不是剥夺农民从土地获得的保障，而是将隐性的福利显性化，使城乡居民享有均等化的公共服务和资源，真正消除隐藏在户籍制度背后的资源与权利分配的不平等，包括教育、医疗、就业、社会保障等方方面面。
城乡一体化建设既要消除二元户籍背后的福利差异，又要重点解决城镇的承载力与产业支撑问题
真正的城乡一体化，是“人的城乡一体化”。从整体上来说，城乡一体化建设既要消除二元户籍背后的福利差异，解决农民工就业、住房、社保等后顾之忧，又要通过财税、用工体制等各项改革，重点解决城镇的承载力与产业支撑问题。具体来说，需要从以下几个方面着手。
第一，消除城乡二元户籍背后的福利差异，确保城乡居民享受均等化的公共资源与服务。在二元户籍制度下，农村户口与城市户口背后的涵义截然不同。城市户口背后隐藏着巨大的隐利。在城市，80%以上的职工享有医疗、养老以及失业保障，而进城务工人员由于是农村户口，从一开始就被排除在这些保障之外。虽然目前农村也在推行“新农合”“新农保”，但是其明显的地域性特征削弱了其保障性特征。农民工在城市生病，回到农村医治显然不太现实。城市户籍的福利在教育方面也体现得很明显，进城务工人员的子女要想在城市接受教育可谓难上加难。近年来，虽然国家积极出台了一系列相关政策来消除教育藩篱，但是如果不想办法从户籍制度这一根源入手消除教育的不平等，那么其他的措施只能是治标不治本。因此，要实现城乡一体化，消除城乡二元结构，必须消除隐藏在户籍制度背后的隐利差异，使得城乡居民都能享受均等化的公共服务。
第二，解决农民的后顾之忧，将农民的隐利显性化。在城乡一体化进程中，农民自身也面临抉择，一方面，城市良好的福利政策和现代舒适的生活，使得农民有强烈的意愿融入其中；另一方面，融入过程的不确定性，使得农民不愿意放弃农村户口，不想失去“最后的保障”，因此表现出“两头靠”的特性。所以想要实现城乡一体化，想办法解决农民的后顾之忧，将农民的隐利显性化就显得尤为重要。在城市自身容纳能力有限的情况下，“农村人口的就地城镇化”将成为实现城乡一体化的基本解决路径。在此情况下，就要考虑三类农民主体的利益问题，即城市务工农民工、郊区农民以及农村现有居民。对于在城市务工的农民工，急需解决他们在住房和社保方面的后顾之忧；对于郊区农民，应通过郊区与城市的融合发展，给予郊区农民城市户籍，使其享受与城市居民同等的社会保障与福利；对于留在农村的人来说，则要坚持“多予、少取、放活”的原则。
第三，提升中小城市就业吸纳功能，增强农民工自身竞争力。城乡一体化并不是简单地打开大门让农民进来即可，要考虑的最主要问题是要让农民“进得来、留得下、过得好”。城乡一体化要解决5亿多农民的就业问题，单靠几个大城市显然是不够的，甚至会引发严重的“大城市病”，因此必须提升中小城市的就业吸纳功能，使其创造足够多的就业岗位。同时，想要农村移民在城市实现稳定就业，就要解决“鸡生蛋”的问题。农民工积累的人力资本普遍较低，必须重视对农民工及其后代的终身教育与培训工作，逐步增强其就业竞争力。
（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授、博导；硕士研究生焦贝贝对此文亦有贡献）
【参考文献】
金秋十月，丹桂飘香。今天，我院在这里开展向村卫生室授牌活动。此次活动受到了区委、区政府的高度重视，得到了市、区卫生局的大力支持，也获得了村卫生室同仁的赞同和欢迎。在这里，我谨代表船山区人民医院全体职工，向前来参加活动的各位领导、医务界同仁、新闻界以及社会各界人士，表示热烈的欢迎和由衷的感谢！
党的十七大报告中明确提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应体系……在推进城乡一体化方面提出了实实在在的措施，为9亿农民带来了新的福音。新医改《意见》要求，要充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，提高医疗卫生资源利用效率，加强区域卫生规划与卫生资源的整合，鼓励共建共享。这些政策都为卫生行业指明了发展的方向，同时也对医疗服务提出了更高的要求。船山区委、区府下发了《关于统筹城乡医疗一体化发展的实施意见》，要求统筹城乡卫生均衡发展，满足城乡群众医疗卫生需求，构建和谐船山。在推进医疗卫生一体化的进程中，我院坚决拥护统筹城乡医疗一体化的政策，积极响应党和政府的号召。在全区医疗卫生单位中，我院具备了最为雄厚的人力、技术、硬件资源优势，能有力填补乡镇医疗资源的不足，我院非常愿意与乡镇卫生院、村卫生室共享医疗卫生资源，担负起作为全区龙头医院应尽的职责。
与城市相比，广大农村老百姓看病难、看病贵的问题尤为突出。大多数村卫生室缺医生、缺必要的医疗设备，这种窘况在造成农民“看病难”的同时，又把看病的农民往城里的大医院赶，增加了农民的看病成本，导致了农民因病致贫、因病返贫的现象。从去年开始，我院就开展了巡回医疗下乡活动，收到了显著成效，提高了乡村医生诊疗水平，也有力缓解了群众就医难的热点问题。
这次开展向村卫生室授牌活动，设定指导卫生室，搭建与乡镇卫生院、村卫生室的合作平台，我们有理由相信，通过开展临床教学、下派专业人员查房、手术示教、疑难病例讨论、继续教育讲座、下乡巡回医疗等多种方式，加强“三基”训练，常见病、多发病、中毒急诊抢救和国家配置基本设备操作应用等培训，一定能大幅提高镇、乡、村医务人员的整体素质和执业能力，实现社会、医院、乡镇卫生院、村卫生室、群众多方共赢的局面，使农民群众在家门口就能享受到区级医疗服务。
这次活动仅仅是一个良好的开端，在以后的工作中，我院将定期选派医疗骨干轮流前往指导医疗点进行帮扶，免费培养乡镇卫生院医疗技术和管理人员，帮助完善各项医疗规范和管理制度，提高基层单位技术水平，拓展业务范围。以此提高乡级医疗卫生工作水平，让农民群众就近享受到较好的医疗卫生服务。
借统筹城乡医疗卫生一体化发展的东风，我院将深入贯彻党的十七大精神，按市、区政府的工作部署，紧密结合卫生局提出的卫生改革与发展的任务，与时俱进，真抓实干，竭尽全力提高基层医务人员的整体素质和执业能力，切切实实做好工作，决不辜负市区政府的重托和人民群众的期望，为推进城乡卫生持续健康发展做出我们的贡献。
谢谢大家！
一、继续深化乡村一体化管理
1、积极推行 “县镇村一体化，医生进农家”模式，将县镇村卫生组织融为一体。实行统一人员培训、统一药品配送、统一公共卫生考核、统一新农合政策实施、统一业务管理为主要内容的管理体制。(充实一些具体措施内容，可添加，*月组织培训;药品配送的方法措施)
2、积极探索多种形式的县乡村医疗服务一体化管理模式。鼓励不同规模、不同级别的医院之间积极探索以资本、技术、管理为纽带，通过整体托管、重组、联合办医、团队帮扶、城乡对口支援、区域协同医疗、组建医院管理集团、医疗联合体等多种形式的县乡村医疗服务一体化管理的有效形式。(充实一些具体措施内容，可添加**医院与**医院结对子，与**外地医院建立帮扶关系、合作关系等等)
二、加强县级医院管理
1、充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，推动城乡医院人才、技术、管理纵向流动的制度化、稳定化，加强县乡村区域医疗服务网络建设和协调，促进纵向管理的机制创新，使县级医院与城市大医院对接，向基层医疗卫生机构辐射，建立完善县乡村一体、上下联动机制，提高医疗服务体系的整体效率。
2、建立县乡村医疗服务一体化的信息支持机制。充分利用信息网络平台，建立统一管理、县乡村互通互联的医疗卫生管理信息网络平台，为实现县乡村一体化管理提供技术支撑。推动建立以电子病历和居民健康档案为基础的医院信息系统和区域卫生信息系统。从分级分工、科学合理的医疗服务体系和居民在医疗服务体系中的合理就诊流程出发，统筹规划建设区域卫生信息网络平台。加强公立医院与城乡基层医疗卫生机构信息化沟通，建立互联、互通的信息网络，及时沟通患者诊疗信息，运用信息化、网络化手段，方便双向转诊。充分运用已经建成的远程会诊系统，开展远程病理诊断和远程疑难重症会诊等服务，实现城市优质资源与县级医院的互补和相互支持，充分发挥优质医疗资源的辐射作用。鼓励有条件的县区试行患者诊疗信息“一卡通”和县、乡远程会诊，实现县域居民健康档案信息资料的有效利用。
三、强化监督检查
1、确保药品采购安全。把好药品准入关。
2、严格依法依规采购，规范采购行为。
3、加强对辖区内医疗药品的监督检查，严格执行相关规定，实行责任追究制。
4、加强对基层机构的巡查，加强对薄弱环节的重点督导。
四、加强科室管理工作
1、制订年度计划，每半年和年底做好总结，保证工作落到实处。
2、每月按时填写工作记录本及相关台账记录本，对 存在问题要有明确的整改措施。
关键词：湛江模式 基本医疗保险
2009年以来，广东省湛江市在推进基本医疗保险制度城乡一体化的过程中，引入商业保险机构参与基本医疗保险制度运行管理，通过以“政府主导、专业运作、合署办公、即时赔付”的方式，充分发挥商业保险机构优势，提高医疗保障管理水平和运行效率，形成了参保群众、政府、医院和专业健康保险公司四方共赢的新局面，湛江的做法被称为“湛江模式”。本文将从市场参与的视角，研究分析湛江模式，在大医改的制度框架下，寻求改革完善基本医疗保险制度运行机制和运行效率的途径。
一、湛江市基本医疗保险制度运行情况
2009年以前，湛江市城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗保险相互独立运行，分别面向城镇非就业人群和农村人群。在缴费方面，两种制度缴费标准和待遇悬殊，引发相互攀比，影响参保积极性；在管理方面，两种制度分别由社会保障部门和卫生部门管理，出现了一定程度的管理资源浪费，并由于管理标准不一而引发矛盾；在统筹层次上，新型农村合作医疗是县级统筹，基金调剂能力弱，抗风险能力差。
2009年初，为贯彻落实国务院、广东省新医改政策，湛江市将新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险制度并轨，实行一体化管理。湛江作为经济欠发达的地区，其财政状况、医疗保障经办管理力量远远不能满足医疗保险城乡一体化的需要，为此，湛江市引入商业保险机构参与基本医疗保险制度运行，市场化参与也成为湛江模式成功的关键。
二、湛江模式的市场参与形式
（一）授权商业保险机构独家经营大额医疗补助保险
湛江市将新型农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度合并为城乡居民医疗保险，在缴费标准方面分为两个档次，由参保人自由选择每人每年20元或50元。湛江市从城乡居民医疗保险基金中把居民医疗保险个人缴费的15%，即3元（对应20元的缴费档次）和7.5元（对应50元的缴费档次）作为保险费划转给特定商业保险机构。商业保险机构提供大额医疗补助保险，保障基本医疗保险封顶线1.5万元以上、5万元以下部分（对应20元的缴费档次）和8万元以下部分。2010年，保障上限分别提高至8万元和10万元（见表1）。
（二）引入商业保险机构参与基本医疗保险经办管理
一方面，商业保险机构投入大量人力和硬件资源，为经办管理奠定基础。商业保险机构参与进来之后进行了大量投入。2009年即投入费用为700多万元，其中，人力资源投入方面，商业保险机构成立了近百人的专业管理服务队伍，直接服务城乡居民医保，年人力成本达200多万元；在硬件投入方面，分别投入车辆、管理系统、咨询系统、办公设备和医疗证印刷等，合计金额近500万元。另一方面，商业保险机构与社保经办部门全流程合署办公，建立一体化管理平台。商业保险机构与社保经办部门建立合署办公机制，双方在社保经办部门办公场所内共同开展工作。同时，对外均以社保经办部门名义开展工作。商业保险机构建立一体化管理服务平台，为参保人提供一站式服务（如图1所示）。
（三）引入商业保险机构参与定点医疗机构的监督管理
商业保险机构对就医诊疗行为进行全程监控，控制道德风险，防范不合理医疗行为。商业保险机构的主要监督举措包括：一是对参保人进行全流程预警监督。利用在定点医院、社保经办部门和商业保险机构等三方之间实时共享的信息系统，商业保险机构对参保人员从入院到出院进行全流程监控，一旦发现异常就医信息，立即进行追踪、干预。二是对定点医疗机构开展医疗服务巡查。商业保险机构组建了40人左右的医疗服务巡查队伍，根据社保经办部门的授权，一部分长期派驻就医流量较大的部分三级甲等医院，另一部分开展流动巡查，查处冒名就医、住院挂床等虚假医疗行为。三是向医患双方提供专业诊疗建议。以湛江市制定的《基本医疗保险诊疗常规》为依据，商业保险机构向参保人和医生提供专业诊疗建议，加强诊疗进程控制，有效控制小病大医等不合理医疗行为，确保合理治疗、合理付费。四是建立对定点医疗机构的质量评价制度。商业保险机构与社保经办部门共同建立了一整套针对定点医院的医疗服务质量评价制度，通过医疗服务满意度调查等方式对定点医院进行评估，对不合格者给予警示并责令限期整改（如图2所示）。
三、湛江模式市场参与的动力机制与影响分析
（一）政府部门引入商业保险机构的动力分析
一是解决城乡居民医疗保险一体化过程中面临的财政压力。湛江市属于广东省经济欠发达地区，在所有地级市中间处于中等偏下的水平，实施城乡居民医疗保险一体化，势必需要政府提供更多的财政支出，这对于湛江市的财政造成了较大压力。通过将基本医疗保险保费进行拆分，将大额补充医疗保障部分委托给商业保险机构经营，既提高了医疗保障水平，也不增加缴费负担，缓解了财政压力。
二是缓解城乡居民医疗保险一体化过程中出现的管理压力。在实施城乡居民医疗保险一体化之后，社保部门服务的参保人数量从90多万人猛增至635万人，与此同时，社保经办机构从事医保工作的在编人员仅为11人，医疗保险管理工作量急剧加大。通过引入商业保险机构参与医疗保险经办管理之后，商业保险机构提供的管理力量达到140人，补充了基本医疗保险并轨后的管理缺口。
关键词：城乡一体化；发展阶段；驻马店市
中图分类号：F29文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）04-0190-02
加快城乡一体化进程是构建和谐社会的必然要求。位于河南省中南部的驻马店市，是一个拥有九县三区的典型农业大市。近几年来，驻马店市委、市政府以建设豫南地区性中心城市为目标，积极实施中心城市发展带动战略，提出了驿城区、经济开发区、工业聚集区、遂平县、确山县“三区两县一体化”的规划政策。经过不懈努力，全市城乡一体化建设取得了显著成效。从2005年底到2010年底的五年时间，驻马店市城市化水平已由16.76%提高到29.8%。然而这样的城市化水平与先进市、县相比，仍然较低，同时也远远低于河南省同期的城镇化率38.8%。由此可见，驻马店市在城乡一体化的改革进程中虽然取得了显著成绩，但仍需大量的工作要做。
一、驻马店市城乡一体化发展现状研究
（一）明确驻马店市城乡一体化发展的阶段
各个地方在不同发展阶段，城乡一体化发展的状况是不同的。准确把握一个区域城乡一体化所处的发展阶段，对推进城乡一体化进程尤为关键。根据罗雅丽，张常新在文章《城乡一体化发展评价指标体系构建与阶段划分——以大西安为例》中城乡一体化目标评价指标体系中各指标的实际意义，对驻马店市城乡一体化发展阶段进行划分以及评价。笔者选取五个指标作为划分城乡一体化发展阶段的依据。以15%，30%，60%，90%作为划分城乡一体化五个级别的依据，以各个区间的临界位为参照，确定驻马店市城乡一体化的发展状况。五个指标说明如下：
1、城（乡）人均GDP（美元），其指标含义为经济富裕，目标值为5000美元（4500美元）。
2、三次产业结构比重。该指标表示了产业结构优化的程度。其目标值为第三产业比重＞第二产业比重＞第一产业比重。
3、城市化水平：是衡量一个国家或地区的城市化发展程度的最主要的数量指标，用U表示，U=城镇人口数/总人口数。其目标值为城市化率>70%。
4、城乡居民收入差异系数：反映城乡居民收入水平的差距，也反映城乡居民生活水平的差异，用W表示，W=农村居民家庭人均纯收入/城镇居民家庭人均可支配收入。其目标值为城乡收入比>50%。
5、二元对比系数：又称二元生产率对比系数，反映农业和非农业两部门劳动生产率的差异，反映了城乡二元结构的总体水平，用L表示，L=农业比较劳动生产率/非农业比较劳动生产率。其目标值为城乡二元对比系数大于50。以上五个指标中，前三个指标为评价城乡发展水平指标，后两个指标为评价城乡协调化指标。
2010年，驻马店市人均GDP为14117元，折合美元约为2239美元，大于1500美元，驻马店市城乡一体化发展已步入城乡初步一体化阶段。2010年，驻马店市三次产业结构比重为27.5:41.8:30.7，第二产业的比重大于第三产业比重，第三产业比重大于第一产业比重，驻马店市城乡一体化发展处于城乡一体化发展前期阶段。2010底，驻马店市城市化水平29.8%，离世界大部分国家70%以上的城市化水平还有很大的距离，驻马店城乡一体化发展处于城乡一体化初步阶段。2010年驻马店市农村居民人均纯收入为4861元，城镇居民人均可支配收入为13702元，城乡居民收入差异系数为35.5%，驻马店城乡一体化发展已进入中度阶段，但离目标值还有一定的距离。2010年驻马店市二元对比系数为36.6%，二元结构特征较明显，发达国家一般在52%-86%，根据该指标，驻马店市城乡一体化发展处于中度一体化阶段。
根据以上指标，结合驻马店市城乡发展实际，从总体上判断，驻马店市处于城乡初步一体化阶段，城乡协调发展程度较好。由此可见，近年来驻马店市农村和城市经济发展快速，城乡之间的关系明显增强，取得一系列的成就。
（二）驻马店市城乡一体化取得的成就
1、城乡居民生活水平逐步提高
(1)城乡居民收入较快增长。2010年驻马店市城镇居民人均可支配收入13702元，2000-2010年均增长12．01％；2010年农村人均纯收入4861元，2000-2010年均增长9.82％。
(2)城乡居民消费能力不断增强。2010年驻马店市城镇居民人均消费支出为10182.87元，2000—2010年均增长11.67％；2010年农村人均生活消费支出为3670元，2000—2010年均增长约10.7％。
(3)城乡居民消费质量不断提高。2010年驻马店城镇居民恩格尔系数为32.5％，农村居民恩格尔系数为41.7％，分别比2009年下降0.1个和1.6个百分点。
(4)城乡居住条件不断改善。随着住房制度改革不断完善和住房商品货币化快速发展，有效促进了居民家庭住房条件改善和居住水平提高。
2、城乡社会保障事业稳步发展
2010年末驻马店市参加城镇基本养老保险26.61万人，比上年增长8.04%；参加失业保险人数36.61万人，增长4.33%；参加医疗保险人数113.19万人，比2009年增长2.9%。全年共发放城镇居民最低生活保障金2.34亿元，享受最低生活保障13.85万人。发放农村低保金2.54亿元，农村低保对象3.43万人。发放城乡医疗救助资金0.55亿元，救助54.52万人次。
3、城乡固定资产投资规模明显扩大
2005—2010年全市固定资产投资累计完成2336.677亿元，年均增长52.2％，其中城镇投资完成1703.994亿元；农村投资完成632.6834亿元。尤其是随着新农村建设等一系列政策的出台，农村投资也呈现出与城镇投资齐头并进的好势头，2008年、2009年、2010年相继突破100亿元，分别达到114.3亿元、153.58亿元和171.64亿元。
（三）驻马店城乡一体化发展中面临的主要困难
虽然驻马店市城乡一体化进程取得了一定的成就，但是还处于城乡初步一体化阶段，离目标还有一定距离。驻马店城乡一体化建设发展缓慢的原因主要有：
1、“二元结构”体制是驻马店城乡一体化过程中亟需解决的首要问题
由于长期受到工农分割、城乡分割的二元结构体制的影响，造成了城乡政策的差异，特别是土地、户籍、就业、医疗、社保、教育等方面的政策不同，制约了驻马店市城乡经济社会一体化进程的加快。从最明显的城乡居民收入差距上看，2010年城乡居民收入比为2.82:1。由于收入的差异，导致城乡之间的消费水平也相差较大。2010年城乡消费支出比为2.77:1。由此可见，长期形成的二元结构对城乡一体化的推进有很大的影响，特别是对作为农业的城市，其改革的步伐较慢。
2、农村劳动力的转移是驻马店城乡一体化过程中的重大课题
近几年驻马店市城市化得到迅速发展，2000年驻马店市城市化水平10.5%，2005年为18.7%，2010年为29.8%。城乡一体化过程中城区不断扩张，耕地面积不断减少，失地农民数量不断增加。随着农业生产技术水平的提高，农业领域容纳劳动力的数量下降，农村剩余劳动力大量增加。驻马店市是农业大市，农村剩余劳动力本身转移难度就大。虽然近年驻马店各级党委、政府发展劳务经济，对转移农村剩余劳动力有一定成效，但农村剩余劳动力的转移压力仍然很严峻。农村剩余劳动力主要向城市转移，加大了驻马店市的就业压力。另外失地农民的文化素质普遍较低，很难符合现代化工厂的要求。
3、农业生产率低下，农民增收渠道单一，是驻马店城乡一体化进程中面临的又一重大课题
目前驻马店市农民增收的渠道有粮食等农作物生产所得收入和劳务输出所得收入，但是农民仍主要是靠粮食农作物生产来维持生活，农民增收渠道较单一。对于那些不具备城市化的农村地区，农业生产仍是农民主要的生活和收入来源，农业生产率低下直接造成农民收入低下，不利于城乡一体化进程的推进。
二、结论与建议
驻马店市城乡一体化已经进入了城乡一体化初步阶段，并取得了一系列的成就，但是仍然存在很多问题。加快城乡一体化进程需要市场和政府共同发挥作用。具体来说，第一，建立健全促进城乡一体化的各项制度，比如城乡一体的户籍管理制度和社会保障制度；第二，加强对农村劳动力的引导，比如建立城乡统一的人力资源市场，加强对农村劳动力进行培训，大力发展第三产业等；第三，提高农业生产率，拓宽农民增收渠道。
参考文献：
\[1\]刘兴萍.成都市城乡一体化的实践研究\[D\].硕士学位论文,2007,(12).
\[2\]河南省统计网.
关键词：城乡统筹；医疗水平差距；医疗保险制度
在城乡社会经济发展差异逐渐加大的过程中，城乡医疗保障水平差距问题日益严重。城乡医疗保险制度割裂的格局造成了城乡医疗保险制度在保障能力、保障水平和保障范围等方面的不平衡和巨大差异。在城乡一体化背景下，建立一个覆盖城乡居民的基本医疗保险制度，对促进社会稳定、协调城乡经济发展有重要义。
我国职工医疗保险制度建立于20世纪50年代初，由公费医疗和劳保医疗两部分组成。1998年国务院颁布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》标志着我国医疗保险制度改革进入了一个崭新的阶段，其中基本医疗费用由单位和个人共同承担，坚持社会统筹和个人账户相结合。
我国农村实施合作医疗保险制度，它通过集体和个人集资，由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担费用。建国初期就开始推行农村合作医疗，20世纪70年代末受到经济、制度本身等影响，农村合作医疗制度遭到破坏，80年代后才逐步恢复。新型农村合作医疗制度从2003年起在全国部分县（市）试点，预计在今年实现基本覆盖全国农村居民。
虽然城乡分别建立了医疗保险制度，但随着城市化进程加快，在制度实施过程中仍有覆盖面低、重复参保、转移困难等现实性问题。
（一）城乡医疗资源配置不均衡，导致农村医疗服务质量差
城市往往集中了大批高科技设备和高素质人才，农村的医疗设备则相对落后，医疗服务人员水平低于城市。截至2008年，农村地区的医疗卫生机构床位数846900张，占全国的比例是21%，农村地区医务人员数938313人，占全国的15.2%，农村居民卫生资源占有量明显低于城市。这种不均衡直接导致了农村医疗服务远低于城市水平。
（二）城乡医疗保障水平差异大
城镇职工基本医疗保险、居民基本医疗保险、新型农村合作医疗单独运行，各有各自的筹资、给付条件，整个医疗保险制度被割成若干板块，在医疗保险制度主要停留在区县统筹、风险分摊范围非常小的情况下，这种制度的多元分割与碎片化现象，既不利于实现人员的社会流动，不利于通过社会互济来分散风险、固化了城乡二元结构和社会阶层结构，构成统一劳动力市场的障碍。
（三）运行效率不高
统筹层次过低使医疗保险制度难以发挥应有的规模效应，弱化了风险分担的效果，增加了医疗保险的管理成本。再加上我国城乡间经济发展不平衡，医疗保险基金在城乡间过于分散导致经济状况差的农村地区，医疗保险基金的筹资能力也较差，也带来了医疗服务可获得性的不平等。
二、建立城乡统筹医疗保险制度试点情况
近年来，全国很多省市在城乡统筹医疗保险制度方面取得了很好的实效和经验，如成都、重庆、广东等地都积极开展了探索城乡统筹医疗保险制度的道路，积累了医疗保险制度整合的成功经验。
成都在全国率先启动实施了新型农民养老保险，全面实施了城镇居民和市属高校大学生基本医疗保险。2009年率先将新型农村合作医疗、城镇居民和高校大学生基本医疗保险整合，全域实施城乡居民一体化医疗保险制度，全市城乡居民医疗保险实现了“筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等”。
截止2009年底，成都市参加城镇职工基本医疗保险326.32万人，城乡居民基本医疗保险672.03万人，农民工综合社会保险108.51万人，全市基本医疗保险基本实现应保尽保。
三、实施城乡统筹医疗保险制度的效果与不足
（一）城乡统筹的医疗保险制度扩大了我国医疗保险的覆盖面
城乡统筹医疗保障制度弥补了流动劳动力等人群的医疗保障空白，扩大了参保覆盖面，实现了城乡居民平等参与的权利。成都市突破了城乡分割的二元结构，实现了城乡常住人口和暂住人口全覆盖。重庆实行的农民工大病医疗保险以及城乡居民合作医疗保险，填补了改革前农民工、城市无业人员、学生及老年人的医疗保障空白，扩大了医疗保障的基本覆盖面。
（二）城乡统筹医疗保险制度提高了农村居民的医疗保障待遇
城乡统筹医疗保险制度提高了城乡医疗保障水平，缩短了城乡待遇差距，特别是农民的医疗保障待遇。甘肃兰州在城乡医疗保障制度并轨后，参保人的住院基本医疗费用年度报销最高支付限额由1万元提高到3.5万元。同时，参保人的住院基本医疗费用报销比例从30%提高到60%~70%。
（三）城乡统筹医疗卫生资源，能够在一定程度上缓解“看病难”问题
实施城乡医疗结构和卫生资源的统筹，可以改善乡镇医疗机构设备和技术人员素质，建立社区医疗网点，人们针对自己的病情，选择合适、方便的医疗机构进行就诊，满足了多种需求，也一定程度上缓解了过去“看病难”的问题。
（四）城乡统筹的医疗保险制度促进了城乡二元户籍制度的改革
城乡居民根据自身的经济条件、居住地点和医疗保障需求，选择相应合适的医疗保障档次来参保和享受待遇，打破了传统城乡二元户籍制度，有利于城乡劳动力的自由流动，有利于推动和促进我过经济社会结构的转型。
当然，任何制度不可能达到尽善尽美。在城乡统筹医疗保险制度的过程中，也呈现出一些问题需要继续改进。城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险由人力资源和社会保障部管理，新型农村合作医疗由卫生部管理，多头管理使得制度运作效率不高。另外，要想化简医疗保险转移手续、异地就医报销等问题，网络信息技术以及相应的技术成本是首先要解决的问题。
四、结束语
在构建和谐社会、城乡统筹一体化发展的背景下，建立城乡统筹医疗保险制度、逐步实现城乡医疗一体化医疗保险制度是必然趋势。然而我们必须根据我国经济水平、城乡地区差异等实际情况，优化我国城乡统筹医疗保险模式，分阶段、分步骤解决城乡差距、区域统筹问题，最终实现总体目标。
关键词：城乡一体化；城市生活方式；村落的终结；郊区城镇化
中图分类号：C912.8 文献标识码：A
文章编号：1674-4144（2013）-08-14（5）
我国人口城市化进程主要呈现为四条路径：一是城市化加速带来的城市扩张与城市增长，使得近郊农村人口逐步转变为非农业人口，最终形成了户籍、居住、工作、生活的城市化；二是传统的农村人口考入大学、参军入伍，最后通过毕业、转业等方式，变成城市户籍人口，从而形成了工作、居住、生活的城市化；三是农民工进入沿海城市工作，一部分人因为买房入籍政策或长期自有产权房的驻留，逐渐成为了买房地的城市人口，形成了居住、工作、生活的城市化；四是因为城镇化建设，开发区、工业区的建设，征用了大量农村土地，使得农民失去土地而变成了城镇户籍人口。[1]这四种城市化的人口结构转变，汇聚成了中国每年以千万计的人口城市化规模，每年超过1%以上的城镇化增长率，基本是由上述途径转化而来。
纵观中国城市化路径可以发现，大城市郊区城市化成为了中国最主要的城市化形态。城郊地区的农业人口因为城市增长、城市扩张，适应了一条“侵入与接替”的城市生态学规律。在中国的语境之下，其人口身份变迁、生产方式的变迁所带来的城市公共服务的变迁，呈现了多样性的特点。同时，在这一进程中，也体现了一个农民身份变迁中的经济、社会、文化的分化，这种分化的现象为我们的城郊村人口的城市化发展提供了新的问题。本文以江苏北部徐州市的城郊农村人口城市化变迁为例，深入考察此类型城市化在带动城乡一体化发展的微观进程及其存在的问题。
1 城乡一体化发展模式的理论辨析
中国城乡一体化发展思想早在上个世纪八十年代就已经提出，以先生为代表的小城镇建设派，开启了中国城乡一体化发展的理论进程。曾认为，所谓发展模式，其基本含义是指在一定地区、一定历史条件，具有特色的经济发展路子。当初的小城镇发展模式，便是在苏南地区乡镇企业逐渐勃兴的历史背景中，具有一定示范性的发展模式。但由于小城镇发展在全国范围的时空条件并不具备，因此，经过了近十年的发展，逐渐淡出了历史舞台。
上世纪九十年代开始，中国进入了典型的转型发展时期。在此转型背景下，改变城乡二元格局、逐步推进城乡一体化进程已经成为大势所趋。在不同的地区、不同的历史和经济条件下，我国出现了不同的、因地制宜的城乡一体化模式。与此同时，不少学者对城乡一体化的概念和内涵进行了研究，并提出了相应的发展模式。但由于城乡一体化本身涉及社会经济、政治环境、生态环境、文化生活、空间景观等多方面，学者们对城乡一体化的理解有很大的不同。
社会学和人类学界从城乡关系的角度出发，认为“城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。”[2]这种观点主要探索了打破城乡二元的藩篱，实现要素的自由流动，从而消灭城乡差别，实现城乡一体化。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局，协调发展，以取得最佳的经济效益。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排，即“不是要求市区去经营农业，也决不排斥合理的区域分工。其重点还在发展乡村。城乡一体化的实质在于通过规划，对全市的产业、人口、设施进行合理布局，使市区和郊区更加你中有我、我中有你，从而导致城乡之间的差别真正消失。城乡差别消失的第一本质，就是变二元结构为一体化。”[3]生态、环境学者是从生态环境的角度，认为“城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康，协调发展。城乡一体化是在生产力高度发达的条件下，城市与乡村实现结合，以城带乡，以乡补城，互为资源，互相服务，以达到城乡之间在经济、社会、文化、生态协调发展的过程。”[4]可以说，城乡一体化发展模式在不同的学科都有其不同的具体论述，但核心是要打破城乡二元的巨大差距，通过各种具体的路径，缩小城乡差距，实现城乡统筹、城乡融合的城乡一体化发展结果。
2 城乡一体化的圈层结构与梯度发展形态
由于城乡一体化首先指称了城乡不同空间对象，因此城乡一体化具有一定程度上的空间变迁的形态与结构，其中城市的圈层结构理论对于我国现阶段进行的城乡一体化的实践有很大的帮助。中国可以依据城市的圈层结构理论，来帮助构建城乡一体化的发展路径。城市圈层理论中关于中圈层和外圈层的论述认为：中圈层即是城市边缘区，既有城市的某些特征，又还保留乡村的某些景观，呈半城市、半农村状态，居民点密度较低，建筑密度较小，以二产为主，并积极发展城郊农业。因此据此模型，可以将中圈层作为城乡一体化的先导，因为在这个圈层进行城乡一体化比较方便，既有固有的基础设施支持，且这里人们的生活方式逐渐与城市融合，一体化不论物质条件还是精神条件都具备。而外圈层即是城市影响区，土地利用以农业为主，农业活动在经济中占绝对优势，与城市景观有明显差别，居民点密度低，建筑密度小，是城市的水资源保护区、动力供应基地、假日休闲旅游之地。
圈层结构理论为中国当前大量呈现的城郊农村的城市化，提供了一个非常实用的理论参照体系。绝大多数的大城市城郊结合部属于典型的城市中圈层，既有建城区的形态，也大量分布着城郊农业形态。而且该区域农业基本都是以蔬菜种植为主，以供应城市市场为重点。这一区域也是城市扩张最容易“侵入”的地区，因此，具有最具规模性的城市化潜力。
圈层结构为郊区化发展提供了理论基础。郊区化（Suburbanization）是城市发展的一个阶段，也是一个自然的发展取向。城市发展有一个集聚（Centralization）与扩散（Decentralization）的路径，郊区化就是城市扩散的一种必然过程，是城市在原有空间内由于人口、产业的扩张而向原有空间扩展的一种土地利用空间延伸模式。[5]这是一种分散型城市化，是人口、就业岗位和服务业从大城市向郊区迁移的一种离心扩散过程，[6]最早出现在西方发达国家。20世纪50年代，西方发达国家进入工业化后期，原有城市趋于饱和并急剧蔓延，包括环境、交通、地价等因素的不断恶化和一系列社会问题的出现，使得居住和工业用地到主城区以外寻找空间，出现了城市的分散化发展趋势。世界各国的城市化都基本上经历了一个城市扩展的过程，而郊区化的正式出现，则主要体现为城市中心区的饱和后，因为某种力量引导而出现的总体趋势的城市发展向郊区的大规模转移。[7]
根据经济发展理论中的梯度发展模式以及产业转移理论的启示，可以总结出城乡一体化的梯度发展模式。这种梯度发展模式既是可以指在全国范围内，东、中、西部地区的城乡一体化模式的梯度发展，也是指某一个地区由于地理因素、经济因素等的影响，导致不同的发展速度而施行不同的梯度化的城乡一体化模式。因此可以将城乡一体化的“梯度发展模式”[8]归纳为城市向外部圈层实现逐级型、梯度化扩散。城郊农村的城镇化，便是城市形态向外延伸与扩张，最终实现城郊村的城市化发展形态。这种对城郊的侵入与接替，也是一种城市资源的侵入过程，城乡一体化便在这种城市发展资源和功能的扩散过程中，逐步得以实现。
3 江苏省城乡一体化发展规划与路径
自从2008年起，江苏便提出了五个一体化，用于统筹城乡发展，构建新型城乡关系，区域协调互动发展机制，实现城乡一体化战略。首先是规划一体化，即要按照城乡规划全覆盖的要求，在搞好城镇空间布局规划、村镇布局规划的基础上，推进重大专项规划向农村延伸，合理调整城乡生产力布局，统筹安排市场建设，加强农村工业与城市工业的协作配套，在扩大农村消费的同时，增强城市消费对农村发展的拉动作用。其次是基础设施一体化，即实现城乡一体化发展，基础设施要先行。要统筹推进城乡交通、水利、电力、电信、环保等重大基础设施建设，重点推进城乡道路、供水管网的“无缝对接”，促进城乡基础设施共建共享共用。加快城乡公交一体化，加强农村环卫设施建设，逐步实行城乡垃圾统一收集处理。第三是公共服务一体化，即构建公共服务体系要由过去重点保障城市向城乡并举转变，财政公共投入要向农村倾斜，实行城乡科技教育、医疗卫生、文化体育等社会事业统筹规划、合理布局，推进城市优质社会事业资源进入农村，为农民提供更多质优价廉的服务。第四是就业和社会保障一体化，即把农村就业纳入整个社会就业体系，逐步实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。构筑被征地农民基本生活保障、农民最低生活保障、新型农村合作医疗和农村养老保险四道保障线，有条件的地方逐步实现城乡社会保障制度并轨。第五是管理体制一体化，即改变城乡分割、条块分割的工作状况，调整城乡管理方式，建立综合协调机构，形成城市工作、农村工作相互对接、良性互动的新格局。
按照江苏省的统一布局，各地开展了城乡一体化的实践，并形成了一些典型发展模式。其中江苏省的昆山、泰州、南通三个市，从基础设施（包括道路、规划、交通、环卫）、公共服务（医疗、教育、产业与就业）、居住方式（水、电、气、电话、通讯）等方面采取措施，进行城乡一体化的综合改革实验，为全省城乡一体化发展提供了相关的参照和借鉴。昆山的城乡一体化经验主要有：对城市化四个进程的认识比较独到，提出了“新昆山人” 的理念，一举打破城乡壁垒；推动农民稳定就业，产业带动互融，城乡“对接”共创经济繁荣；统筹规划建设，城乡“联网”共话生活品质；民生保障普惠，城乡“并轨”共享发展红利 。昆山经验的主要特点是综合深化城乡一体化发展的内涵和过程，强化了城乡并轨发展理念。泰州的城乡一体化经验主要有：探索城乡一体的规划发展机制；探索建立城镇化和新农村建设互促共进机制；建立城乡一体的就业机制、社会保障机制、财政支出机制、合作机制、社会救助机制、教育机制和户籍管理制度。泰州经验的主要特点是强化体制机制建设，统筹城乡两盘棋，做到资源配置一体化。南通的城乡一体化的实施情况是市区实现医保城乡一体化；海安全面实现城乡用电一体化、城乡客运一体化等。南通的经验主要是重点突破，在某些领域率先实现城乡一体化发展。可以说，江苏城乡一体化的不同模式，为城乡一体化改革发展提供了生动的案例经验。
4 徐州城郊朱窝村发展案例探析
徐州朱窝村位于城郊结合部，在行政区划上属于徐州市九里区九里街道，距市中心半小时车程，却基本融入了九里区建城区体系内。九里区是传统的老工业基地，有丰富的资源、能源优势。区内煤炭、铁矿蕴藏丰富，徐州矿务集团、徐州发电厂、江苏巨龙水泥集团、中煤五公司等十多家省部属大中型能源企业以及全国最大的钼铁生产基地坐落在此。同时，徐州工业职业技术学院、徐州工程学院、江苏省模特艺术学校和全国重点中学徐州一中九里分校等大中专院校也集中在这里，教育设施建设对于该村城市化的推动作用明显。
朱窝村周围的基础设施现已基本完善。村前道路经过几次拓宽，已经修建成标准的双车道柏油马路，路边的绿化也逐渐成形；有两路公交车在该村设立站点，车次比较频繁，最近几年又换成了新公交车，更加方便舒适；自来水在十多年前就通到了每家每户；电话、网络等现代通讯设备凭村民自愿都可开通业务；与村民生活息息相关的医疗、学校、商店等设施也比较完善。
通过深度访谈，我们既看到了城郊村的发展，也看到了城郊村与城市的差距所在，更看到了该村在城乡一体化的进程当中对于村民的保障方面存在两个不平衡发展之处。
一是基础设施建设与制度保障不平衡发展。虽然村民可以享受到与城市一样的宽阔的马路、绿化的环境、及时有效的医疗、就近的教育以及便捷的交通等等，然而，没有在制度上给予农民最基本的保障，农民也就没有能力去享受基础设施完善为生活质量带来的提升。在该村中，仍然存在许多生活在贫困线下的农民，仅靠家人与亲戚的一点接济度日，没有政策与制度上给予生活保障。
二是贫富两极的不平衡发展。城郊村中“富人越来越富，穷人越来越穷”的现象，表明就业支持等制度的缺失问题。经过调查发现，村里富裕的村民因房屋较多，凭借临街门店楼等资源获得较好的租赁收益，再加上自己做生意，其收入水平比城里工薪阶层还高，很多富裕村民的孩子都送到了徐州市区的小学上学。但是贫穷的村民因资源不足，无力盖楼，加上因病致贫等因素，导致其就业、收入水平非常低。既没有多余的房屋出租挣取房租，更没有能力做生意和打工，因此生活状况日益恶劣。
徐州朱窝村的情况表明，城郊农村在城乡一体化进程中遭遇了一个长时间段的阵痛期。这个阵痛期主要体现为，一些城市发展资源的进入，改变了村落的就业和收入结构，提升了部分城市公共服务的能力。但是，由于并未真正享受城乡一体化发展的全面资源配置，其城中村形态的生产、生活状况，将持续较长一段时间。只有在未来的某一时期，整个村落被拆迁，重新得到安置后，才能摆脱这种城郊农村城市化发展的尴尬境地。
5 讨论：城乡一体化的障碍所在
城乡一体化是一个长期的、面临诸多困难的过程，其中既包含“破旧”是否能够彻底，又包含“建新”能否符合实际、与时俱进。在这个过程中，障碍是必然存在的，因为不管是从经济因素、文化因素，还是从体制性因素、制度性因素等方面来说，城乡统筹的过程中出现各种问题都是必然的。我们需要做的，就是找出这些问题所在，并试图从综合考虑的角度出发一一解决。
一是城郊型非农化的土地征用款的“克扣”，导致土地保障功能失效。在徐州朱窝村的调查中发现，农民并没有得到应得的土地征用款，并且在失去土地之后明显有一部分人群的生活水平降低了，这其中非农化土地征用款的克扣是问题的关键所在。经过多方了解，这是一个牵扯到多部门利益的环节，简单来说是这样一个过程：在正常情况下，征地款的征收发放途径应当为占地单位交给村委会，村委会将征用款发放给村民。但该占地单位的建设属于教育建设，本应由市政府财政拨款，而市政府并没有一次性下拨款项，占地单位也无力支付，所以在村委会主管人员默认的情况下，这笔征用款迟迟不能落实。由此可见，如果没有更完善的体制和有效的公民权益保护途径，土地对于农民的保障功能就只会在城市化的过程中逐渐丧失。
二是政府及集体组织主导的就业支持严重缺乏。朱窝村中有这样的一大批青年，他们有一定的文化程度，身强力壮，时而也到城市打零工，但没有任何保障。城乡一体化很重要的一个方面就是要促进平等的就业机会，增加农村人口的收入，从本质上改善他们的生活。如果能将这一部分年轻人集中起来进行统一的就业培训，为他们创造一个良好的就业环境，不仅能够解决这些人以及他们所在的家庭温饱问题，也是增加了对周边地区工业化建设的劳动力支持。另外，对于残疾人等弱势群体，城郊村也缺乏像城市一样的就业保障措施。
三是农民自身的“增能”意识、观念、行动力的缺乏。居住在城郊村的农民，由于传统的生活习惯和思维意识，他们缺乏自我增能的观念，对于现状的不满很多情况下仅停留在抱怨，没有解决问题的思路，更没有行动的动力。这种文化因素、制度因素等共同作用形成的现象对于城郊村城市化有着非常严重的阻碍。改变他们的思维定势，采取一定措施鼓励创新、奋发图强，是从微观上促进城乡一体化的重要方面。
四是有规划、无管理的现状突出。政府每年都会出台相关规划，以促进区域经济发展，推动城乡一体化。这些规划政策大多都是有远见的、有前景的，但最终未必能够成为可行的、有效的。管理环节的缺失，使得事先规划好的方案一拖再拖，不能及时实施，甚至由于管理的混乱，事与愿违的情况大有所在。比如朱窝村的旧城改造工作迟迟没有动工，这其中必然牵涉到各方利益问题，不能有效地解决。只有进行有效的规划和规范的管理，才可能实现政府规划政策的言必信、行必果。
五是社会保障、医疗保险的覆盖率低下，低保缺乏。朱窝村的贫困户的遭遇很值得我们反思。对于贫困户家庭来说，门前修了怎样宽敞的马路并不重要，重要的是能不能在过年过节的时候吃上一顿肉、收到一些慰问品。但经过了解我们发现，最低生活保障在很多时候被当做“人情”或者“福利”发放给相关部门人员以及有关系的人。低保、医疗保障等社会保险是对于一个公民基本生存权利的保障，真正需要的人群无法得到应有的保障，是制度上的不足，更是有效监管的缺失。当然，对于合作医疗保险等自愿参与的险种，还存在农民参保意识淡薄的问题，如何普及这些有效的保障，是提高城郊村最低生活标准的关键。
六是农民非农化的生活水平“负农民化”。所谓“负农民化”，是指已经脱离土地的农民，在生活观念、生活方式以及生活水平上比不上拥有土地的农民的现象。对于原本生活就不富裕，又有没有任何技术手段谋生的农民来说，原先拥有土地的时候还可以靠自家种的粮食维持生活，并且可以享受因为土地而带来的优惠政策。现在，他们既没有了土地以提供生活来源，也没有了任何优惠政策以保障生活，完全处于无固定收入来源、无生活保障的尴尬境地，他们的生活水平在城乡一体化的过程中反而明显下降了。必要的社会保障、积极的就业支持是帮助他们脱离“负农民化”状态的有效手段。
城乡一体化在一些地区很成功，但同时在一些地区表现得差强人意。城郊结合部地区，因其特殊的区位、地理、社会生态条件，导致其资源嵌入的非均衡化和非一致性现象十分突出。要破解城郊地区城乡一体化发展的困境，必须要从更大的城市规划和城市建设战略中出发，实现整体性更新。否则，城郊区域的城镇化、城乡一体化都将面临阵痛期，而这并非是良性城市化和城乡一体化发展的本意之所在。
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