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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地利用总体规划概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
关键词：土地利用总体规划；编制与实施；思考和建议
一、引言
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。
20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。
二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考
通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。
（一）规划的多元化目标定位问题
社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。
（二）规划的弹性与刚性关系问题
弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自。
（三）规划的开放性问题
从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金，使之向决策者预期的方向发展变化，以实现土地生态和经济的双赢。系统的开放程度决定于影响系统开放的激励机制。所谓激励，就是经济活动的当事人达到的一种状态，在这种状态下，他具有从事某种经济活动的内在推动力。一般而言，激励功能的强弱，主要与经济活动当事人的努力和报酬的接近程度相关，要使土地利用总体规划具有开放性就是要营造这种开放性的激励机制。
（四）规划理念与规划技术问题
20世纪80年代以后，基于可持续发展的土地可持续利用研究日益成为热点，它寻求实现土地资源合理配置的有效途径，认为土地利用规划应遵循公平、选择、共同、需求等一系列原则，应以不损害、不掠夺后代的发展需求作为前提，满足当代的发展需求，以体现高效和谐、循环再生、协调有序、运行平稳的良性状态。近10年来，新土地规划与区域规划理论在区域发展问题的过程中进一步把视角从“物”转向了“人”，转向了人对土地资源需求的满足和社会发展，主要借助人文社会科学的方法论，强调经济的社会和文化特点，并引用相关人文社会学科的理论、来分析其对经济空间问题的影响。如劳动地域分工中借用生产关系理论， 新产业空间中借助经济学中的柔性生产概念，网络研究中借助社会学家的社会根植性概念等。在方法和技术应用上，近年来发展很快，随着最优化技术的出现与应用，各种线性和非线性规划及多目标规划的方法开始应用于土地利用规划编制和研究过程中，已较为广泛地运用遥感(RS)、全球定位系统(GPS)与地理信息系统(GIS)等新技术进行土地利用适宜性评价、现状变更调查、动态监测、规划动态管理和信息系统建设方面，并探索“3S”一体化技术和WebGIS在土地利用规划中的运用。
（五）规划实施与追踪管理问题
规划作为一种中长期计划和一种行动纲领，其编制工作的完成，仅仅是规划成功迈出的第一步。是否能够实施，则是规划成功的关键，它直接影响着规划的生命力和应用前景。土地利用总体规划编制过程与实施过程是一对有机联系不可分割的孪生体，规划编制过程仅仅是一种研究、一种分析、一种建议和一种规定，只有将这种规定和建议同规划实施追踪过程对接起来，才能构成一个系统完整的规划全过程，这种全过程规划就是土地利用总体规划编制与实施追踪一体化的过程。这种一体化过程包括三个方面：1.规划“政策”化。规划在未进入实施前，不管实施可行性看起来有多强，都只能是停留在文字（图件）化阶段。规划的政策化过程就是将土地利用总体规划文本中的各种规划目标、各类实施措施等变成政府的政策加以实施。2.谋划与决断的相互监控。土地利用总体规划是区域社会经济发展用地的咨询服务系统，主要通过探讨各种土地利用问题，对土地利用系统进行综合分析，向政府针对具体土地利用问题提出多个理念，多个规划方案。也就是说，土地利用总体规划只担任“谋士”的角色，最后的决断权在政府决策者。只有真实反映某一时期区域经济社会发展用地需求的规划才是好的规划，才能在实施过程中，不断促进地区经济社会发展。3.动态化的追踪管理。规划作为对未来多种可能性的描述，在实施过程中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要经常在实施过程中加以调整，也就是对规划实行动态式追踪管理，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测。
三、新一轮土地利用总体规划编制与实施的具体建议
(一)坚持为以保护耕地为主线的规划目标不动摇，重点兼顾土地空间布局，土地生态环境规划目标
实践证明，在土地利用总体规划中，坚持以保护耕地为主线的功能定位，是符合我国人多地少、农用地特别是耕地不足的基本国情的。国土资源部就第三次土地利用总体规划的修编，也提出了严格保护耕地特别是基本农田是修编的首要原则。
土地的空间布局首先就要考虑农用地布局尤其是耕地布局，主要是基本农田布局问题。基本农田布局就要根据我国未来人口高峰期，综合考虑城镇发展体系和城镇用地规模，科学地确定。参照英国的作法，在大城市周围修建绿化带，作为隔离地带，可以有效控制城市外延，对保护城市郊区耕地起到了很好的作用。这样确定的基本农田不会轻易被占，不会造成对基本农田投入的浪费。除划定的基本农田外，其他一般农田改设为农业调整区，把合理布局，突出区域特色，大力发展区域化、专业化、集约化较高的农产品生产基地作为规划的一项重要内容，并根据集约利用的原则进行集中布局。只要是不破坏耕层，在指标上不限制，可根据实际情况在农业调整区进行安排，视为符合规划。其次要考虑建设用地的布局。建设用地布局主要是城镇体系布局，在规划中，从统筹区域、统筹城乡的空间均衡理念出发，使人口、经济、城镇的分布与环境、资源的承载能力相协调。要考虑哪些地方适合扩大城市规模，适合进一步聚集人口，哪些地方不适合进行大规模开发和建设，而是需要进行保护和恢复，甚至疏散人口，这些问题都需要通过加强发展规划的空间引导和约束功能来予以解决。
在新一轮土地利用总体规划编制中，要考虑由于规划实施而产生外部性作用。一般而言，正的外部性应当得到补偿，负的外部性应当赔偿，不能以牺牲环境、牺牲子孙后代的利益为代价来换取一时的经济增长。
（二）改革僵化的指标体系，构建刚、弹性互补的规划指标
要改革目前僵化的指标体系，根据新形势的需要，应把指标分成强制性指标、指导性指标和机动性指标。强制性指标主要包括耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地面积、城镇建设用地规模等指标。这部分指标需要无条件地实施，如规划应明确规定在空间上需要进行严格保护和管制、严格禁止开发建设的区域和地段。指导性指标主要包括农业结构调整指标(设施农业、畜禽饲养和养殖水面等农业用地占用耕地指标、生态退耕)、土地资源生态保护、林木覆盖率等指标。这些指标主要是为农业结构调整、生态保护需要，具体实施是由相关部门实施。机动性指标主要针对一些定位随机性较大的、零星或突发性建设项目而设置，因其建设用地数量及位置难以准确预测，用机动指标进行调节。在规划的建设用地指标中，增设适当比例的机动指标，以保证一些特殊用地的需要。根据各地实际情况，这部分指标可以是规划期规划建设用地增量的10％~20％，由各级人民政府机动调整，增强规划的可操作性，但这些指标不能随意突破，这些指标都要由上级土地管理部门和用地审批部门同意与备案。
（三）建立规划修编的公众参与制度，提高规划的开放程度
公众参与规划编制是规划编制人性化的要求，有利于增强规划本身的综合性，为规划实施创造良好的社会环境。公众参与的方式应根据规划编制不同阶段的特点，采取行之有效的参与方式，注重实效。政府应制定相应的法规，规定土地利用规划中公众参与的组织设置、参与形式及参与步骤，确保公众参与的合法性，保证公众参与层面广、参与活动贯穿规划编制全过程。市级规划采取了吸收各相关部门及其专家参与专题研究、方案论证的方式，专题研究吸纳了土地管理部门、学术研究机构的观点，规划方案综合了部门发展意见，活跃了学术探讨氛围，探索出顺应城市经济发展、又不违背国家土地政策的规划方案和实施保障措施。县级规划将采取部门提出行业规划、县主要领导参与规划方案审查等公众参与方式。乡级规划的公众参与主要表现为乡镇提出地方建设发展设想，对实施涉及到农民切身利益的项目(如居民点调整、土地开发整理、生态退耕等）的安排广泛征求村民委员会和村民意见等。
（四）坚持“以人为本”的规划理念，同时做好土地资源的供需预测工作
坚持“以人为本”的规划理念，就是要以党的十六届四中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展”的科学发展观为指导，改变过去单纯追求经济增长、忽视资源保护的规划理念，把土地生态环境保护和提高耕地质量纳入规划目标体系。要转变土地资源利用方式，变粗放、掠夺性的消耗模式为集约和永续利用模式，以实现经济的持续增长。
坚持“以人为本”的规划理念，要吸收国际国内先进的规划理念，如全球化理念、社会化理念、外部性、资源禀赋、理性发展理念等。这里着重介绍一下理性发展理念。理性发展理念在20世纪90年代初由美国的建筑师创立，在学院派的理论学说基础上，形成理性发展政策。理性发展理念符合可持续发展原则，是可持续发展在现实条件下的具体实践。理性发展作为一种与市场机制相对应的政府宏观调控职能，主要是通过法律、财政、金融、税收等手段对土地开发和利用的过程与模式进行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，实现城市的理性发展。笔者认为，对于我国人多地少的国情，适当控制城市发展的规模是必要的，理性发展理念值得借鉴。
针对上轮土地规划土地供需预测，特别是建设用地偏差较大的情况，笔者认为，在研究方法论的同时，主要做好土地供需预测的调查工作与基础数据的收集工作，做到定性与定量、主观与客观的统一。这是因为基于数理统计的方法论并不完全能够反应现实情况，除了基础数据的准确之外，还要通过实地调查来检验，这往往是以往规划容易忽视的环节。
（五）完善土地利用总体规划实施的监控体系
“三分规划，七分管理”，在土地利用总体规划管理过程中，编制是基础，审批是保证，实施是最终目的。首先，要加快相关法律法规的立法步伐。抓紧制定《土地规划法》《土地用途管制法》等项法律法规，在这些法律法规中应着重明确土地利用总体规划的权威性，一切土地利用都应在土地利用总体规划的框架内进行。其次，要建立起由政府、公众和规划师三位一体的群体决策支持系统，其组成结构可以是各占1/3。决策支持系统对规划的实施起决定作用，既对政府的寻租行为起到约束和制约作用，也可以对个人和单位的土地利用行为和方式进行监督。第三，要建立完整的规划编制评估体制。通过建立“规划编制――实施――评估――调整”，修订一套完整的规划体制，解决“重编制、轻实施、缺评估、泛调整”的问题，建立规划的监督检查、动态监测和反馈修改机制。第四,建立规划的动态化追踪管理机制。充分应用各种技术手段，对区域土地利用状况、土地规划执行状况等进行动态监测，及时发现问题，反馈问题，解决问题。
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[关键词]预审 原则 程序
[中图分类号] D918.5 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2014）-8-326-2
1建设项目用地预审的概念
建设项目用地预审（以下简称预审）是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。预审的内容包括对土地利用的调查、记录、分析和对土地利用结构以及布局的安排，若是涉及农用地转建设用地的，还会涉及土地利用经济问题。预审的意见是建设项目审核、批准和备案的必备文件。
有关项目投资的政府管理是一项系统工程，发展改革部门是主管部门，负责投资项目的审批、核准、备案；国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、银行监管、工商管理等部门协同配合对投资项目进行监管，项目一旦经发展改革部门审批、核准、备案，其他监管部门就应履行相应的许可手续。在这种模式下，预审已然成为审批、核准、备案的必要条件，是土地供应的第一道闸门。
2建设项目用地预审的原则
经2008年11月12日国土资源部第13次部务会议修正通过《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令 第42号），其中第三条预审应当遵循的原则包括四个方面：（1）符合土地利用总体规划；（2）保护耕地，特别是基本农田；（3）合理和集约节约利用土地；（4）符合国家供地政策。
“符合土地利用总体规划”是预审原则的第一条，但是体现在《建设项目用地预审管理办法》与《土地管理法》之中却存在一些问题。《建设项目用地预审管理办法》第九条需要提供材料中提到“（三）属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要”；第十一条审查内容中提到“（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定”。《土地管理法》第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途；经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划；经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”《土地管理法》第二十六条描述的是建设项目用地不符合该地区土地利用总体规划情况下预审的基本思想，这样的规定很容易出现“不符合当地土地利用总体规划，但符合土地管理法、符合国家相关产业政策或供地政策”的建设项目通过预审。
“保护耕地，特别是基本农田；合理和集约节约利用土地”这两条原则可以合并为一条公共利益原则。42号令所述的预审原则是最直观、最基本的原则，但是在技术层面上没有提出相应的原则。在技术层面要把握预审的深度与广度，认清建设用地预审与建设用地审批的区别，不要以预审代替用地审批、代替农用地用途转用审查、代替土地征用审查。
3预审工作的程序
从国土资源管理部门来看，预审程序是一种针对建设项目立项的准入性审查，主要体现在用地的合理性和适宜性两个方面。预审资料的来源为项目的可行性研究报告和规划选址意见等。预审意见只是作为建设项目获得批准、核准、备案和获得进入用地审批的准入条件，因此预审过程无论在内容、方法、结论和建议上只要做到宏观调控即可。
在《建设项目用地预审程序》中，对预审的法律依据、权限、申请时间、程序与时限等做了原则性的规定。其中基本步骤可以概括为以下五个：（1）申请；（2）审查；（3）会签；（4）批件制作；（5）发函。
3.1申请
申请是审查类程序的第一个任务，最少由咨询、接受申请材料、申请审查、移交材料等4个步骤组成。
咨询的主要内容为就有关建设项目用地预审政策进行解答，提供《建设项目用地预审一次性告知单》和《建设项目用地预审申请表》等。
接受申请材料主要包括文字材料与图件材料。文字材料主要包括：申请预审的正式文件、建设项目用地预审申请表、需审批的建设项目应提供项目建议书批复文件、需核准的建设项目应提供发展和改革委员会等部门同意项目开展前期工作的《核准项目受理通知单》、需备案的建设项目应提供发展和改革委员会等部门出具的《备案项目受理通知单》、建设规划行政主管部门出具的选址意见、建设项目可行性研究报告、项目选址地质灾害危险性评估确认意见（根据具体情况而定）、压覆矿产资源证明（根据具体情况而定）、下级国土资源行政主管部门出具的初审意见，建设项目符合《土地管理法》第二十六条的还应出具国家和省级重大基础设施项目性质的认定意见、规划修改或调整方案、建设项目对规划实施影响评估报告、由项目所在地国土资源行政主管部门负责组织相关部门和专家论证同意的规划修改方案、规划实施影响评估报告的会议纪要、修改规划听证会纪要等。
图件部分主要包括建设项目所处位置的1/1万土地利用现状图；建设项目所处位置的1/1万土地利用总体规划图；建设项目用地土地勘测定界技术报告书（含勘测定界图）；建设项目总平面布置图。
申请审查一般为形式审查，主要审查申请人的资格和申请材料的完备性。申请人资格的判定主要审查申请预审的正式文件、建设项目用地预审申请表、批复文件（或《核准项目受理通知单》，或《备案项目受理通知单》）。申请材料的完备性审查主要包括材料种类是否齐全、件数是否正确、材料内部的签章是否齐全等。
移交材料主要是将整理好的预审材料移送预审主办处科室。
3.2审查
审是审查程序中最重要的任务，最少由初审、实地踏勘与论证、会审、会签准备等步骤组成。
初审主要是根据申请资料及主办处科室收到的申报材料，按照受理条件进行详细审查并做出相关决定，其决定指向为：对于受理项目出具《行政许可申请受理决定书》；对于不予受理项目出具《行政许可申请不予受理决定》，对于需要补充资料的项目出具《行政许可补正材料告知书》。在决定受理审查后，主办处科室还必须做出两个审查决策：一是实地踏勘与论证方案的确定；二是会审形式的确定。
实地踏勘与论证应遵循以下程序：（一） 项目建设单位根据编制的专项报告，向本级或上级国土资源部门提出踏勘论证的申请及工作方案；（二）由本级或上级国土资源部门根据项目用地立项具体情况和要求，对初审合格的项目，报请省厅安排实地踏勘和论证工作；省厅根据建设项目情况，组织专家组赴实地对项目用地进行踏勘，召开建设项目用地预审论证会，并出具书面意见；（三）项目建设单位根据书面意见，优化建设项目用地方案，经设区的市国土资源局审定后报省厅，纳入预审程序进行审查。
会审的形式一般情况下有两种：一种是以主、协办处科室独立办文的形式对应审查相关内容，另一种是以会议形式召集主、协办处科室审查人员共同审查。
会签准备的主要任务是对会审意见进行分析、研究，并与协办处科室反馈、沟通，然后准备会签材料，草拟的预审意见。
3.3会签
会签是审查程序中最关键的程序。由主办处科室召集审查人员及其相关领导召开会议。会议内容主要包括：听取主办处科室的预审情况汇报；审定《建设项目用地预审意见（代拟稿）》；在《建设项目用地预审工作流程表》上填写审定意见。
3.4批件
通过会签准予许可的，制作《建设项目用地预审意见》，加盖公章，送交业务受理窗口，需要抄报和抄送的许可文件由办公室分送相关部门。不予许可的，制作《不予行政许可决定书》，加盖公章，送交业务受理窗口。审批工作结束后，将审批过程中形成的文书材料按要求归档、备案，经办人将办理结果通过计算机网络等形式进行公示。
3.5发函
业务受理部门负责通知申请人领取批复文件等材料，申请人凭收件回执领取相关文书、证件和资料，并在业务受理部门办理签收手续。
4预审工作的意义
预审是土地供应审批的前置程序，是建设项目用地预先安排的合理性和适宜性审查，是一项实践性非常强的活动，也是一项对人地关系（权利关系与利用关系）产生重要影响的土地制度。在目的层面，预审旨在理顺人与土地的关系；在用地管理层面，预审制度可以有力地促进规划的实施、促进存量土地的使用和供地方式的改革；在社会经济发展层面，预审是实现土地宏观调控、促进土地可持续利用的有效手段。
根据预审管理办法和至今为止取得的预审效果，预审是利用行政手段在宏观层面对土地利用的方向性把握，其目的直指土地的可持续利用。随着人口增长和社会财富的增长，人地矛盾在相当长的时间内都会成为社会可持续发展的主要矛盾之一，预审所起调控作用要尽可能符合自然土地的覆盖规律，耕地的保有量必须能满足后代人吃饭、穿衣、住宿等生存的基本需求。
Abstract：The construction project for the pre-trial is pre-arranged on a construction project is reasonable and suitable for review，and is the first road "gate"of the land supply. The construction project for the pre-trial from concept to now，although only a short period of 10 years of experience，but the concept of cognition，practice and innovation in three stages，the relationship between the construction project for the pre-trial aims to rationalize the people and land，the principles and procedures for the perfection and development，will effectively promote the planning implementation，implementation of macro-control and land sustainable use.
Keyword：The pre-trial；principle；application
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【关键词】 土地利用；总体规划；功能建设
1土地利用总体规划编制和实施中存在的主要问题
1.1基础数据难统一
编制土地利用总体规划时，涉及到的数据和资料很多，数据在审核时，也需要通过多个部门，再由低一级部门向上级部门递交数据，以此类推，由最高级部门来进行最终数据的统计和审核。在这个过程中，会存在一些虚假的数据编排。如在过去，农民需要交纳一定的农业税，使得账户上记载的耕地面积小于实际耕地面积。此外，土地在编制过程中，程序较为复杂，需要多个部门的审批，经历的周期也比较长，导致一些数据的统计错过了时点，数据的有效性缺失也是造成基础数据难以统一的一大问题。
1.2不确定因素难以把握
为了更好地实施制度，人们会事先确立一个相对完善的计划。但是，俗话说：“计划赶不上变化”。在计划实施的过程中，会有诸多的不确定性因素。如在土地规划过程中，气候条件是主要影响因素之一。对土地的年产值进行评估时，尤其是农业用地。它的主要经济产值是农作物的产量，而作物的产量在绝大多数条件下都受到气候的影响，因此，在对其进行评估前，气候因素是较难把握的。此外，任何一个计划的实施在预测范围内的情况少之又少。在土地利用总体规划以及编制方面也是同样的道理。
1.3产业建设用地指标被截留
随着社会的发展，统筹城乡规划，促进城乡共同发展被提上新的议程。然而，在实际操作过程中，政府总是较多地将目标放在中心城市的发展轨道上，一幢幢豪华办公楼的兴起就是代表性特征之一。所以说，在土地的利用上，优先满足城镇建设用地，对于产业用地的指标，则有所截留。产业是一个地方发展的特色甚至是一种经济上的支柱，离开了产业，区域性的经济发展就受到了限制。显然，产业建设用地指标的截留对于当地的发展是有不利影响的。
1.4规划缺乏应变性
土地在利用和建设过程中会有一些突况的发生，如政策的改变以及外来文化的影响等，而这些影响往往是无法预测的，这就要求土地字啊规划和应变过程中具备灵活应变的能力。但是，在现有的土地规划中，一般是按照《土地管理法》的要求进行的，对于建设用地以及宅基地利用等方面都进行了相对完善的分析。但是，不足之处在于这些指标是定性和定点地分析，以至于在实施过程中太过具体，缺乏灵活性和应变性。
2对土地利用规划的相关建议
2.1有效控制城市建设用地规模
随着城市人口的增多，人们对于城市房产的需求也越来越大。近年来，城市建设用地正在以城市中心为一个点，向着四周扩张。一幢幢高楼大厦拔地而起，这种无限制式的扩张对于土地的合理利用而言，失去了土地原有的价值，也损害了农民的利益。此外，城市发展速度过快，使得农村和城市建设之间完全脱节，不利于城乡的统筹化发展，情节严重时，还会产生泡沫。所以，相关部门应该严格控制城市建设用地规模，平衡农村和城市的协调化发展。
2.2合理评价城市建设用地规模
城市建设用地的规模应该做到集约高效，从土地利用的实质出发，使得土地得到有效利用。从科学的角度来说，一个城市的土地利用是否合理和该城市的规模并不直接挂钩，和城市的用地量也没有直接的关系，而是看该城市的土地利用是都集约高效。如果一味地扩大城市建设用地，造成土地在城市中处于闲置的状态，而农民也失去了土地的使用权。显然，这是极不协调的状态。所以说，城市发展建设用地的合理性是和城市的经济发展关系有关的。评价一个城市的建设用地，必须从整体性出发，统筹该城市的文化、经济以及政治发展状况。
2.3统筹主体功能区规划和土地利用总体规划以及城市发展规划之间的关系
主体功能区规划、土地利用总体规划以及城市发展规划应该是统一协调的关系，三者之间都由政府统一编制，其大体的方向和目标也是一样的，必须建立在科学发展观的基础上。在土地利用上，还需要充分考虑区域性的建设对于当地环境的影响，建立环境集约型社会。同时，在加强城市功能区建设，完善各项设备时，还应该考虑当地经济建设的发展状况。
2.4强化规划的科学意识
城市的建设是一个操作性的实践过程，实践过程的实施需要以科学的理论作为依托。此时，规划的科学意识就是一种理论的概念。在土地规划前，必须认清事物的本质，从基础入手，政府在编制过程中，尤其要注重实验数据的分析，并且在总结经验和教训的基础上做出强有力的判断，寻找出城市发展的自然规律和本来面貌。同时，还应该注重成本和利益之间的关系，在规划过程中，符合各项法律规章制度，降低产业成本。在保障建设质量的同时考虑成本效应。
小结：
土地的利用和总体功能区的规划是一个循序渐进的过程，不是一朝一夕能够完成的。作为政府相关部门，应该在编制过程中注重科学发展观，平衡城市和农村之间的差异性，进一步缩小城乡一体化建设的差距，使两者统一、协调发展。
参考文献：
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关键词：土地利用总体规划；城乡规划；衔接
中图分类号：F293 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）16-0127-02
城乡规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”） 都是对城乡社会经济发展具有重要调控和指导意义的综合性规划。从“两规”基本作用看，城乡规划指导城乡建设，土地利用总体规划指导土地利用（曹荣林，2001）。但城乡建设离不开土地，土地利用也不能脱离城乡建设。
上一轮土地利用总体规划在实施时，设置“待置换用地区”以增强规划弹性，但是破坏了规划刚性。新一轮土地利用总体规划修编时划定“有条件建设区”，允许建设用地指标在有条件建设区内布局，既维护了规划刚性，又能实现与城市规划区进行无缝衔接。浙江省遂昌县在新一轮土地利用总体规划修编中探索全方位的衔接模式，从基础数据、空间布局、规划实施措施等三个方面与城乡规划进行了充分对接。
一、基础数据衔接
遂昌县土地利用总体规划大纲（2006―2020年）和遂昌县域总体规划（2006―2020年）都使用2005年作为规划基础年，将2005年遂昌县的常住人口（包括户籍人口和外来人口）作为现状人口基数。“两规”的户籍人口都采用了统计部门正式公布的数据，外来人口略有差别。
1.人口总量。遂昌县土地利用总体规划大纲和遂昌县域总体规划采用的人口数据基本一致，为2005年遂昌县总人口为23.04万，其中户籍人口总量为22.74万，暂住人口为0.30万。经衔接，2005年遂昌县常住总人口为23.14万，户籍人口为22.74万，暂住人口为0.30万。
2.人口分布。“两规”在城镇人口、农村人口、城市化水平方面基本一致。经衔接，以县域总体规划统计的城镇人口数据为主，同时采纳土地利用规划中提出的“城乡两栖人口”的概念。这是考虑到遂昌县存在一定数量的农村人口居住在城镇中，但其农村户籍、宅基地等保留的现象。由于这部分人在统计常住人口时已经被计入城镇人口，而没有计入农村人口，使得在计算人均农村居民用地面积时数值虚高。经衔接，2005年遂昌县城镇人口为8.49万，农村人口共有16.55万（含两栖人口2万，由于这部分人口已经计入城镇人口，故不再重复计入总人口）。
二、空间布局衔接
1．土地利用总体规划明确的用地空间布局。结合遂昌县地形地貌情况，根据用地、功能与结构，与遂昌县城乡一体化规划相协调，确定遂昌县形成“一心、两翼，两轴、四点”的城镇体系空间布局。
一心――妙高镇、云峰镇组合城镇区，包括马埠工业区。
两翼――石练―大柘组合镇区，北界―新路湾组合镇区。
两轴――两条发展轴线。
四点――四个兼顾点。湖山―金竹组合城镇、王村口、口、黄沙腰。
在“一心、两翼，两轴、四点”的城镇体系方案下，规划期内进一步形成三个经济发展区域：即东北部经济区、中部经济区和西南部经济区。
以妙高镇和云峰镇为龙头，石练―大柘镇、北界镇两个中心镇为衬托，构建相互呼应、支点拓展的产业格局，建设由各种功能区块组成的产业群体与产业积聚区，以完善的设施配套、合理的资源配置、特殊的政策扶持，使产业得到发展壮大。
2．县域总体规划明确的用地空间布局。遂昌县城镇体系空间结构规划可概括为“一心、两翼、两轴、四点”。（1）一个核心城镇区。妙高―云峰组合镇区，包括马埠工业区。（2）两个次中心城镇区。石练―大柘组合镇区，北界―新路湾组合镇区。（3）两条发展轴线。结合龙丽高速公路，以妙高镇为中心，向东西两翼拓展，发展大柘镇、石练镇和云峰镇，形成“一点两翼”的布局结构，使其成为县域主要发展轴。规划期内，以公路交通干线及产业布局为导向，遂昌县域城镇体系空间布局将形成两级发展轴带。一级发展轴为云峰―妙高―石练一线。沿线城镇现状基础较好，县城妙高镇除有50省道通过外，还有遂龙省道等四个方向的放射状公路通往县域内外，其中心地位是明确的，能够充分起到遂昌县域经济增长极的作用，也是丽水城市群的重要组成部分。石练和大柘作为重点发展城镇，为县域第二大镇区。县城至石练的公路已经改造升级为二级公路，对沿线城镇的发展有重要促进作用。龙丽高速公路北界―新路湾―云峰为二级城镇发展轴，北界、新路湾为一般城镇中的促进发展城镇，这条轴带沿线的中心村条件较好，农业发展有一定基础，作为中心城镇遂昌的地区，随着龙丽省道改造升级为高速公路，将加快城镇及中心村的发展。（4）四个兼顾点。湖山―金竹组合城镇、王村口、口、黄沙腰。这四个点分别有丰富的旅游资源，也是当地农村集贸、生活服务基地。在湖山―金竹，还有非金属采矿业。
3．“两规”各类主要用地空间布局的衔接。（1）城镇空间布局的衔接。由于“两规”在城镇建设用地规模上基本一致，所以把衔接的重点放在划定城镇建设用地边界上。城镇建设用地增长边界主要由以下三大部分内容组成：1）现状城镇建设用地：主要是指城镇建成区部分，由城建部门根据城市建成区的内涵，在国土部门的现状变更图上划定范围，范围内的建设用地均作为城镇建设用地。2）规划期的城镇建设用地控制范围：根据“两规”衔接后的城镇建设用地规模，按照“保证重点、统筹布局”的要求，通过“两规”协调确定的规划期内近期和远期各城镇建设用地范围和相应的增长控制边界。3）弹性增长空间范围：弹性增长空间主要是为规划期内各类用地的选址保留的弹性空间。在空间上，将县域规划中的发展备用地划定为弹性增长空间范围。（2）农村空间布局的衔接。规划共设村庄159个，其中中心村56个（含集镇、个别集镇为乡政府所在地），基层村103个。确定“两规”农村建设用地布局衔接的原则如下：1）山区地区完善与发展中心村建设。2）平原地区坚持走城市化道路。3）迁移部分村庄。包括位于高山远山地区等不利于基础设施建设的地区；位于地质灾害易发区、景区、水源保护地等特殊控制地区；受区域性基础设施建设（库区、电厂等）影响的地区。（3）工业园区空间布局的衔接。规划期内独立工矿用地应对现有的进行布局、结构调整，尽可能集中布局，以取得集约用地和集聚效益。调整优化产业产品结构，促进生产力合理布局，积极开展生态工业园区建设。拓展发展空间，建设工业新区，按照“强园兴镇、镇园互动”要求，实施工业化和城市化互动发展，加快遂昌东城工业园区扩园工作，努力形成一园五区框架。①规划期新增的独立工矿用地，主要用于浙江遂昌工业园区建设，规划期内共需用地600公顷，其中妙高、云峰、石练三个区块在城镇用地中综合考虑50%，其余50%在城镇用地范围外选址，作为弹性工业用地不进行定位。（4）耕地空间布局的衔接。规划严格保护耕地特别是基本农田，在空间布局上，除中心城市和中心镇因必要的城镇发展和交通水利等基础设施建设占用耕地外，基本保护并保有原有的耕地空间布局，占用的耕地必须通过农村建设用地整理、农用地整理或未利用地开发按照占补平衡的原则补充，同时“农转非”耕地表土再利用制度。（5）园地空间布局的衔接。规划除必要的城镇和交通、水利设施等基础设施的建设利用园地外，严格保护园地特别是优质园地，因此“两规”衔接基本保持原有的园地空间布局。（6）林地空间布局的衔接。“两规”衔接规划布局在充分利用部分低丘缓坡地作为城镇建设用地和新农村建设用地外，基本保持现状的林地空间布局，其中的优质林地特别是森林公园如桃花省级森林公园要严格保护。（7）旅游用地布局的衔接。根据土地利用现状更新调查资料，2005年遂昌县特殊用地面积为25.74公顷，许多特殊用地用作风景区旅游用地基础设施配套建设。
三、规划实施措施的衔接
1.严格控制弹性增长空间范围内城镇建设用地的使用。弹性增长空间范围内的用地，只有在总体规模不突破的情况下，根据县域规划布局和城镇发展实际需要，才可在弹性增长空间范围内使用一定的建设用地。
2.控制增量，盘活存量。严格控制土地供应总量，与土地利用总体规划和近期规划相衔接，制定土地供应计划，严格控制年度土地供应。土地利用指标和城镇用地增长范围相互结合管理，各类建设用地的年度计划必须在之内安排。严禁超年度计划批地，严禁在城镇增长边界之外安排城镇用地项目。
3.严格用地定额指标管理。新建项目在建设用地预审、审批和供应各个环节，国家有明确规定的，严格执行建设用地定额指标、土地投资强度指标、建筑系数指标、容积率指标和办公及福利设施用地指标。
参考文献：
1. 节约集约用地的概念及内涵
1.1节约集约用地的概念
土地节约集约是相对于粗放而言的，主要包括三层含义：一是节约用地，各项建设都要尽量节省用地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。大力推进节约集约用地，是保障发展用地需求的根本途径，是缓解我国土地供需矛盾的必然选择。
1.2 节约集约用地的内涵
土地集约利用是一个动态过程。因为经济和社会发展使人们改造世界利用自然的能力不断增强，土地的各种承载能力在投入资金技术进行改造后也会增强，这就会使得我们利用土地的效率不断提高。结合前人的一些研究成果，可以把土地集约利用的内涵理解为：以布局合理、结构优化和可持续发展为前提，通过增加存量土地的投入，改善土地的经营和管理，使土地利用的综合效益和土地利用的效率不断得到提高。
2、集约利用土地的现实意义
2.1、 土地节约、集约利用有利于耕地保护。
土地是人类赖以生存和发展的基础,土地资源的稀缺性是人们集约利用土地的直接动力。城市建设和保护耕地既有矛盾又互相支持,城市发展必然要占用一定数量的耕地, 耕地又是人口生存的基本保证,是确保城市化持续稳定发展的前提条件。深入研究和挖掘现有存量土地的利用潜力,可以节约用地,有效地减少城市发展过程中对耕地的占用,对于实现社会经济可持续发展的战略目标具有重大的战略意义。
2.2、 土地节约、集约利用有利于节省城市建设投资。
土地集约利用可以减少土地投入,提高城市用地布局和人口分布的集聚程度。而集聚所产生的规模效益,是社会提供完善的基础设施和公共服务设施的基本前提。人们现在越来越重视对城市用地的增长加以适当的控制,其目的主要是为了降低基础设施运行费用,提高大城市地区的社会和经济功能。城市建设应当尽量集中布局,集约利用土地,以减少道路、管线等基础设施投资和运行费用,为城市居民提供更完善的基础设施和社会服务,提高城市建设的经济效益和社会效益。
2.3、 土地节约、集约利用有利于加强土地管理。
首先,有助于土地管理部门充分了解当地土地利用存在的问题,从而科学地制定土地利用的指导方针和对策,正确引导城市土地的使用方向。其次,有助于土地管理部门制定和完善土地利用的有关法律法规,推动土地管理法制化的进程。三是有助于了解城市不同功能区土地利用的布局和利用强度,有利于土地管理部门加强低度利用土地的管理和规划部门调整城市规划,合理布局城市用地,发挥土地利用的最大效益。
2.4、土地节约、集约利用有利于经济建设与土地功能的有机结合。
在土地管理的实际运作过程中，如何把握好突破指标限制、布局限制和调整限制，使建设用地保障能够在经济建设方面发挥“龙头”作用，关键在于把握好经济建设与土地功能的有机组合，抓住“土地适宜性的评价”。土地的聚合优化、园区功能化，使土地利用从“松散型”、“粗放型”走向“节约集约化”的管理模式，高度科学地推进土地使用的“变迁”价值。土地的经济价值的提升，凝聚了土地节约集约利用的综合竞争力。
2.5、土地节约、集约有利用促进经济建设与土地再生资源的潜力提升。
在经济建设发展过程中，必须实施全方位的总体规划，不重复建设，是一个重要的策略因素。通过合理的布局，互为补合的整体优势，使土地资源的拓展、用地潜力的挖掘、可持续发展的土地配置，构成一个土地利用提升的运作体系。“土地潜力的评价”正是土地作为中的一项重要举措，其再生资源主要表现有：规划科学性的体现和集约化功能的展示。
2.6、土地节约、集约有利用促进经济建设与土地市场的内在关系发展。
随着经济建设的发展，人们对土地利用的要求越来越高，土地品位拉动了土地价值的提升，突出了“土地经济评价”的重要问题，由此助动了土地市场的运作。土地资源在分级、类型、结构和用途方面，往往构成了土地品位的综合指数，优质的环境带来了土地价值的再生、升级。土地经济建立在合理的土地功能配置与和谐的环保生态环境，以政府的宏观调控和市场调节相结合的土地优化配置原则，有效抑制了因盲目性、随意性而造成作为失当的负面现象，促进土地市场的健康发展，从而有利于整体综合竞争力的提升。
3、当前土地利用方面存在的突出问题
3.1、房地产用地的结构性矛盾影响土地资源的公平配置
房地产市场的飞速发展占用了大量的土地资源，且其结构性矛盾也是一个无法回避的因素，普通百姓所需要的住宅很少，而占地面积大、容积率小、绿化率高、单套面积超大的别墅或高档住宅却在市场上屡屡出现，使得有限的土地资源为少数人提供服务，不但导致公共资源的分配不公，也使市场炒作的气氛更加浓烈。
3.2、土地资源市场化配置的程度还不高，工业用地粗放利用状况仍需改善。很明显，经营性项目用地市场化程度较高，其利用就比较集约；而目前工业用地的市场化程度不高，其利用就比较粗放。部分地区工业用地的土地利用效率一直以来不甚理想，容积率低，一层厂房普遍存在，厂区内绿地比例偏大，单位面积投资金额不高，投资强度达不到规定的标准。
3.3、监管机制不完善。目前，制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，节约集约用地的责任机制和考核机制不够完善。实施调控用地总量的土地利用总体规划和建设用地年度计划缺乏严肃性，建设用地批前、批中、批后的全程监督尚需进一步加强。
3.4、农村建房没有统一规划，布局散乱，土地利用率低。部分地区农村，居民点布局比较分散，住房建新不拆旧，空心村、宅基地利用效率不高，浪费现象严重。另外，占用耕地建房、少批多占和“一户多宅”的现象也没有得到完全控制。此外，土地利用总体规划与交通、林业、水利等部门的专项规划衔接不紧密，不能很好的控制和引导用地。
4、土地合理使用的措施。
结合以上分析，我认为在耕地保护形势严峻、房地产用地的结构性矛盾和工业用地还存在铺张浪费的新形势下，节约集约利用土地应当遵循4个原则，即可持续发展原则、以人为本原则、技术进步原则和因地、因时制宜原则。
4.1、科学编制土地利用总体规划。充分发挥规划的调控作用，突出保护耕地，保护生态环境，做到地尽其力。从单独的规模控制转向规模控制与土地利用节约集约度控制并重，重点抓好土地利用功能分区，科学确定各分区和地块用途，提出控制指标和限制条件。建议各地开发区和工业园区，必须按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，合理调整产业布局，实行产业分工和功能定位。做好土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致。
4.2、整合闲置、空闲与低效利用的土地。目前“空心村”的问题普遍存在，有的地方“空心村”高达15%左右。各地政府应有计划地实施迁村腾地，加大对农村废弃地、工矿废弃地的整治力度，盘活乡镇七站八所、村小学等在机构改革中撤并留下的闲置土地。积极引导农村集体建设用地流转，通过建设用地置换政策，逐步引导农村居民点向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中。充分开发利用城市地下空间，挖掘建设用地潜力。对低效利用的城镇土地要进行详细规划用地，有计划地组织实施。
【关键词】 宜昌市 土地利用 功能分区
一、土地利用功能分区相关理论
1、土地利用功能分区的概念
土地利用功能分区是在分析行政区域内不同地区的功能定位、发展方位、发展现状和发展潜力、资源环境承载力的基础上，根据区域发展和土地用途管制的要求，将本行政区域划分为若干个功能区片。在此基础上提出调控指标和措施，有针对性地制定管理政策，实行差别化管理。
马智民等认为，土地利用功能分区就是依照研究区域内土地的自然质量和自然环境条件，以及在当前社会经济和技术条件下土地空间的科学合理利用及其相互关系，将研究区域划分为功能不同的土地区域。
张洁瑕等在对土地利用功能分区内涵的阐述中指出，土地利用功能内涵就是通过因地制宜的土地利用，形成合理的土地利用结构，体现土地利用的经济功能、社会功能和生态环境功能，并在明确三大功能分异规律的基础上，根据区域发展的要求，将区域划分为若干个功能分区，提出调控指标、措施及利用方向。
国土资源部2010年6月27日的国家土地管理行业标准《市（地）级土地利用总体规划编制规程》中，对土地利用功能分区进行了明确定义，是指为合理利用土地，控制和引导土地利用的主要功能，依据区域土地资源的特点和经济社会发展需要划定的空间区域。一般包括基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等土地利用功能区类型。林、牧业比较发达的地区，可以划定林业发展区和牧业发展区。
综上可以看出，土地利用功能分区的内涵可以归纳为以下几个方面。
（1）土地利用功能分区的根本目的在于控制和引导土地利用的主要功能，从而更加合理地利用土地。
（2）土地利用功能分区的依据是研究区域土地资源的特点和未来经济社会发展的需要。
（3）土地利用功能分区所划分出的“区”，要体现土地利用的功能。土地利用的功能可以分为经济功能、社会功能和生态环境功能三大类，但从土地利用角度而言，可以进一步分为基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业发展区、牧业发展区等土地利用功能区类型。
（4）从第三轮规划修编的实际来看，市（地）级土地利用总体规划中的功能分区对县（乡）级土地利用总体规划土地用途分区起着指导和控制作用。
2、土地利用功能分区的理论基础
（1）区域差异理论
土地利用作为人类利用自然、改造自然的一种社会经济活动，这种社会经济活动存在于区域之中，便构成了土地利用区域。因此，土地利用分区的首要理论基础就是土地利用的区域差异规律。就土地利用功能区而言，它是土地利用功能的区域表现，土地利用功能分区就是对土地利用功能的区域划分。各地的自然与社会经济条件、土地资源与土地利用状况、发展方向和措施不同，进而产生区内相似性与区间差异性，这是进行分区的基础依据。与其他分区（或区划）一样，土地利用功能分区也是以区内相似性和区间差异性特征为基础，采用归纳相似性与区分差异性这一原理，划分出不同的土地利用功能区。
（2）主体功能区划理论
主体功能区是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，根据区域相对优势将其确定为特定主体功能空间单元并明确发展方向的一种区划类型。划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发6类开发区。主体功能区划不同于以往的各类经济区划和专项规划，是我国现阶段加强国土空间管理、落实科学发展观和实施可持续发展战略的一项重大创新和探索。
（3）土地利用功能与土地适宜性评价理论
土地利用功能是指土地提品和服务的能力。土地适宜性是指在一定条件下土地对某种用途的适宜与否及其适宜程度。土地适宜性评价是土地资源合理开发利用和整治保护的科学依据，也是进行土地利用总体规划、实现土地资源可持续利用的一项基本工作和重要内容。土地利用功能是由土地本身固有的适宜性与技术水平共同决定的。而在一定的技术条件下，土地固有的适宜性主要是由构成土地的自然因素所决定的。由此，在进行土地利用功能分区时，应集中体现土地多种功能之中的主体功能要求，也就是土地适宜性评价中的“主宜性”问题。
（4）统筹区域协调发展理论
区域协调发展是共同发展，定义为区域社会、经济、环境等诸因素的协调发展。统筹区域协调发展，就是把各种层次的区域纳入到国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，通过自然资源的合理利用与保护、生产力布局、城乡布局等手段，促进各种资源要素的空间流动，优化空间结构，实现空间协调发展，最终实现统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放的要求。
二、聚类分析方法的应用
土地利用功能分区的方法有多种，经验法、指标法、类型法、重叠法和系统聚类法等。系统聚类法有较严格的理论基础和计算方法。将研究对象分成若干个等价类，根据对某一研究对象进行客观的定量分类，从而提高分类指导的针对性。分析结果可靠、准确，能反映客观实情。这种方法不需要事先知道分类对象有多少类，只是通过数理统计方法最后客观地形成一个分类系统。下面将详细阐述分析步骤。
1、指标选取
分区的指标是指划分各级单位所采用的定性和定量的标准，是分区目的、原则和依据的体现，也是区域单位间质的差别的量度。分区指标的选取应遵循以下的原则：第一，反映土地功能分区的指导思想;第二，体现区域土地使用的特征和属性;第三，注重单项指标在其体系中的指示作用;第四，注重指标选取的可行性、可操作性及相对完备性;第五，含义简捷，易于获取，代表的信息量大。
2、采用“Z-score标准化”进行原始数据标准化
由于不同的数据一般具有不同的量纲，根据系统聚类分析矩阵的要求，要对原始矩阵通过采用平移、标准化变换和平移、极差变换，经过Z-score标准化后，消除了量纲的影响，其计算公式为：
Y（i，j）=[X（i，j）-X（j）J/S（j）
式中：Y（i，j）为标准化后i地区j类指标数据;X（i，j）为i地区j类指标原始数据;X（j）为j类指标平均值;S（j）为j类指标标准差。
3、相似性计算
采用欧氏距离法计算研究区各区域间土地利用的相似性系数，并按一定阈值标准，以相似性系数最大化为原则将土地利用最为相似的两个单元归为一类型区。相似性系数的计算公式如下：
式中：R（i，j）为i区域与k区域土地利用相似性系数;X（i，j）为i区域的j指标标准化值;X（k，j）为k区域指标标准化指标值;n为研究区指标总数。
4、区域划分
最为相似的两区域归为同一类型区后，计算该类型区与第三步中其它尚未归类的单元或其它类型区间土地利用相似性系数，并按第三步中公式进行该类型区与其它区域或类型区归类。设土地利用最为相似两区域归并的类型区域为Ga，则Ga与其它区域或者其他归并区域的土地利用相似性系数R（a，i）计算公式如下：
式中：R（b，i）为Gb区域与Gi区域或类型区土地利用相似性系数;R（c，i）为Gc区域与Gi区域或类型区土地利用相似性系数;n1、n2、n3分别为Ga、Gb、Gc所含的单元数。继续进一步归并，直至将研究区域所有单元归并为同一个大的类型区域。最后按照土地利用相似性系数的一定阈值标准，并进行实地校核，最终确定研究区土地利用地域分区结果。
三、实例研究
1、研究区概况
“水至此而夷，山至此而陵。”故名夷陵。夷陵区地处渝鄂交界区域，上控巴夔，下引荆襄，有“三峡门户”之称。夷陵区位于宜昌市北部，南北长103公里，东西宽约77公里，总面积3424平方公里，人口54.65万，下辖1个街道（内含开发区）、9个镇、2个乡，是宜昌市面积最大、人口数最多的区域。
2、分析过程
本文按行政区域的划分以乡、镇、街道为数据收集单元。聚类分析所用样本和指标分为研究区内各乡、镇、街道土地利用结构中区域差别明显且代表本区发展方向的指标及各街道的人口和工业产值指标（夷陵区工业产值占GDP比重很大。具体指标如表1。
通过相似性分析可以得到各乡、镇、街道之间的距离系数矩阵（表2）。
3、分区结果
通过聚类分析得到的树状图如图1，其中1―12依序代表表1中的各乡、镇、街道。
聚类分析得到的分区结果：
区域一：小溪塔街道、龙泉镇;
区域二：鸦鹊岭镇;
区域三：乐天溪镇、三斗坪镇、邓村乡;
区域四：太平溪;
区域五：樟村坪镇、下堡坪乡、雾渡河镇、分乡镇、黄花镇。
参考行政区域界线的连续性以及除工业外其他产业的发展情况，对分区结果进行修改，得到分区结果如下。
区域一：小溪塔街道;
区域二：龙泉镇，鸦鹊岭镇;
区域三：乐天溪镇、三斗坪镇、邓村乡、太平溪镇;
区域四：樟村坪镇、下堡坪乡、雾渡河镇、分乡镇、黄花镇。
四、功能分区及土地利用方向研究
1、区域一――商服文教及高新技术区
小溪塔街道是夷陵区政治、经济、文化中心，是全区最繁华、人口密度最大的地区。全区教学质量、教学条件、最有影响力的各类学校均坐落于小溪塔街道。位于小溪塔街道的夷陵经济开发区产业发展以“现代化、生态型、开放性”为基本思路，依托宜昌市水电、矿产品资源优势和交通、用地等优良条件，突出发展轻型制造、精细化工、电子、食品饮料、纺织包装、医药和新型建材等七大产业，逐步建成宜昌市主城区重要的工业经济走廊，形成以发展新区为主体的集科研基地、环保工业为一体的生态高新技术区。
该区域非农业用地需求大，商业、住宅用地发展迅猛。随着集镇的发展和扩张，特别是近郊及道路附近非农业用地需大量改变用途，各行各业征用土地的矛盾日益尖锐，为此，必须按照城乡土地利用分区统筹安排，坚持科学用地与保障民生相结合，在确保基本农田保护区稳定的前提下，使土地资源的优化利用同城市交通、经济协调发展。此外，该区影响土地环境的因素众多，在城镇发展的过程中必须重视土地环境综合治理。
2、区域二――特色轻工业园区
龙泉镇、鸦鹊岭镇以小城镇建设为载体，大力发展以食品工业为主的特色轻工业，加速推进城镇化进程，取得了较好的效果，近年来多次荣获湖北省百强乡镇等荣誉称号。
该区域轻工业用地多为成片农用土地流转而来，在当地政策支持下，部分工业园区获取土地成本低。在企业发展特色轻工业带动当地经济增长的同时，也出现了大量流转土地闲置而未开发的现象。以提高土地利用效率为目的，建立轻工业园区用地评价指标体系，制定合理的单位土地面积投资额标准，是该区域土地利用合理发展的关键。
3、区域三――自然风景生态旅游区
该区乡镇均在地域上靠近举世闻名的三峡大坝，山清水秀、风景如画，各乡镇按照“建设旅游名镇，实现兴镇富民”的总体思路和“靠坝立镇、旅游兴镇”的发展战略，紧紧围绕建设自然风景生态区的目标，以旅游发展统筹区域经济、政治、文化和社会全面发展。
旅游区的开发应考虑土地的生态承载力，避免因过度开发而造成地理环境风险;协调经济与环境保护的关系，合理规划旅游用地，防止产生旅游设施侵占本可有其他更高利用价值的土地资源的现象，造成自然风景旅游区内产业结构扭曲及土地利用方式单一。
4、区域四――自然资源开发利用区
该区域矿产资源丰富，特别是樟村坪镇的磷矿资源，物华天宝，得天独厚。樟村坪镇境内磷矿资源富集，已探明储量7.8亿吨，占全省、全市磷矿资源的42%和80%以上，是亚洲第二大磷矿腹地，堪称“中国磷矿之乡”。矿产资源的开发带动了该区乡镇经济的繁荣发展，也促使了其从“穷镇”到“富镇”以至“名镇”的转变。
探明矿产资源并对其进行开发，不可避免会造成土地的破坏和占用，为保障矿区土地和环境可持续发展，在该区的矿―地开发利用中应遵循循环经济的原则和方法，对矿区土地进行全生命周期的环境监测与管理，建立生态补偿机制，并在矿区土地复垦方面下大工夫。
【参考文献】
关键词建设用地配置；区域差别化；指标；信息熵求和最大化；江苏省
中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn1002-21042013.12.018
2003年以来，土地政策开始与传统的货币政策和财政政策并列作为我国宏观调控的主要手段[1]。通过运用土地供应、土地规划、土地价格、土地税收等政策工具[2]，土地政策调控对宏观经济的平稳运行起到了积极的作用[3-4]。但存在的一个突出问题在于土地政策普适性过强而差异性不足[5]，不利于发挥区域资源禀赋优势，从而制约了调控效果。因此需要在宏观调控中制定差别化的土地政策[6-8]，以适应区域差异，促进区域协调发展。国家“十二五”规划明确提出“要实行差别化的土地利用政策”，全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）据此结合主体功能区分别对重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区提出了差别化的土地利用策略。
土地利用规划在土地参与宏观调控的各种政策工具中处于综合和基础地位[9]。其中土地利用总体规划编制的区域建设用地指标是制定土地利用年度计划的依据，进而影响区域建设用地供应量及结构。可见，建设用地指标配置的区域差别化对于构建差别化的土地调控政策体系具有重要意义。建设用地指标包括建设用地总量、城乡建设用地规模、新增建设用地量、人均城镇工矿用地等多项指标。我国的建设用地管理将从以增量管控为主转向以总量管控为主[6，10]，因此建设用地总量的区域差别化配置应成为构建差别化土地政策体系的重点。
鉴于此，本文以建设用地总量的区域差别化配置为切入点，在明确其内涵及方法的基础上，依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020）年确定的建设用地总量，试图求解13个地级市的建设用地总量配置方案，以期为江苏省差别化土地政策体系构建提供参考和借鉴。
1建设用地总量区域差别化配置的内涵及方法1.1建设用地总量区域差别化配置的内涵
所谓差别化配置是相对于绝对平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承认区域差异基础上的差额分配。建设用地总量受经济社会发展、自然环境、政策制度[11-12]等多种因素影响。但目前土地利用总体规划中建设用地指标的区域配置多在现状建设用地指标基础上依据未来社会经济发展预测确定[13]，并伴随较强的主观性和行政性[11]，难以充分体现区域差异。
据此可以将建设用地总量区域差别化配置定义为：在一定的建设用地总量约束下，综合考虑各区域经济社会发展需求、生态环境约束及土地资源禀赋特征基础上，差别化确定一定时期内各区域建设用地总量的过程。其内涵包括：①各区域建设用地总量首先要反映区域未来一定时期内的经济社会发展增量，能够支撑经济社会发展；②充分考虑区域生态环境限制因素，不能放任区域建设用地规模无限制扩张；③立足于区域当前的土地资源禀赋，积极挖掘现有建设用地潜力。
刘琼等：建设用地总量的区域差别化配置研究中国人口・资源与环境2013年第12期依据以上内涵，实施建设用地总量区域差别化配置：首先，应当建立涵盖经济、社会、生态、土地资源禀赋4个方面的指标体系，全面体现区域差异；其次，应当选择合适的方法依照各指标在区域间的差异程度实现建设用地总量的区域差别化配置。
1.2建设用地总量区域差别化配置指标体系
现有关于建设用地区域配置的指标体系多侧重于区域经济和社会指标[14-15]，注重对土地利用经济社会效益的考量[16]，很少包含区域生态环境及土地资源禀赋指标。因此，考虑到与已有土地利用总体规划指标体系的衔接，结合主体功能区规划指标体系，同时兼顾指标的实用性，选择目标年地区生产总值、目标年总人口、“建设用地容量”和农村建设用地整理潜力4项指标分别代表各区域经济、社会、生态及土地资源禀赋差异，作为建设用地区域差别化配置的依据（见表1）。其中，“建设用地容量”参考主体功能区规划中的土地开发强度指标，借鉴环境绝对容量概念，代表某个区域建设用地达到其生态底线的距离，以30%土地开发强度国际警戒线[17]计算得到；农村建设用地整理潜力则依据1993年颁布的《村镇规划标准》（GB50188-93），按人均150 m2计算。
Evaluation function建设用地总量区域差别化配置4经济4目标年地区生产总值x14――社会4目标年总人口x24――生态4建设用地容量x34土地总面积×0.3-现状建设用地面积土地资
源禀赋4农村建设用地整理潜力x44现状农村建设用地面积-（现状农村人口×150 m2/人）1.3建设用地总量区域差别化配置的方法
为依照各指标在区域间的差异程度确定各区域所应配置的建设用地数量，采用信息熵求和最大化方法[18，19]求解配置方案。
首先，利用信息熵评价系统的均衡，度量单位指标值所负荷的建设用地量在区域间的差异程度，信息熵越大，单位指标值所负荷建设用地量的区域差异性越小，反之越大。以x1为例，“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值”的信息熵越大，说明每亿元地区生产总值负荷的建设用地量的区域差异越小；其次，计算信息熵达到最大值时各区域的建设用地总量。同样以x1为例，当“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值”的信息熵最大时，各区域“目标年建设用地总量/目标年地区生产总值” 趋于相等，但由于各区域地区生产总值存在差异，区域建设用地总量便会与其指标总量相协调，从而实现差别化配置。
x2、x3、x4单位指标值负荷建设用地量的信息熵意义与x1类似。但x4农村建设用地整理潜力的取值为实值的倒数，因为若区域农村建设用地整理潜力较大，则理应更注重内涵挖潜，积极开展农村建设用地整理，相应配置较少的建设用地总量。
1.3.1目标函数
maxE=∑n4j=1ej（1）
式中ej（j=1，2，…，n）为第j项分解指标单位负荷建设用地量的信息熵，可依据信息熵的计算公式（2）、（3）、（4）计算得到。其中xij为第i区域内第j项指标的值，Qi为第i区域内分配的建设用地量（决策变量），Xij为第i区域内第j项指标单位指标所负荷的建设用地量。
ej=-14lnn ∑n4i=1Pij・lnPij（2）
Pij=Xij4∑n4i=1Xij （3）
Xij=Qi4xij（4）
1.3.2约束条件
Q1+Q2+…+Qn≤Q（5）
Qi现状≤Qi≤Qi需求（当Qi需求≤0.3×Si）
（6）
Qi现状≤Qi≤0.3×Si（当Qi需求>0.3×Si）
（7）
其中，Q为待分配的建设用地总量，Qi现状为第i区域的建设用地现状值，Qi需求为第i区域的目标年建设用地预测值，Si为第i个区域的土地总面积。
2研究区域及数据来源
2.1研究区域概况
江苏省地处我国东部沿海，位于长江三角洲核心区域，是近代民族工业和乡镇工业的发祥地和开放型经济发达地区之一，综合经济实力一直处于全国前列。依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020），到2005年底全省土地总面积1 067.42×104 hm2，其中建设用地183.15×104 hm2，土地开发强度为17.16%。同期全省地区生产总值为18 272.12亿元，总人口7 474.50×104人，城市化水平50.50%，人口密度高达700人/km2，为全国各省之最。
从区域来看，江苏省下辖的13个地级市可以划分为苏南、苏中、苏北三大区域（苏南地区指苏州、无锡、常州、南京、镇江5市，苏中地区指南通、泰州和扬州3市，苏北地区指徐州、连云港、盐城、淮安和宿迁5市），三大区域经济社会发展水平差距较大，苏南地区城市化、工业化速度远高于苏中、苏北地区，建设用地扩张速度的差距也十分明显。1997-2005年苏南地区居民点及工矿用地等增长幅度高达30%以上，远远高于苏中、苏北地区。到2005年，13个地级市的建设用地规模均超出上轮规划目标，其中苏南地区偏差量最大，其次是苏北，苏中最低。
可见，对于江苏省这一建设用地资源供需矛盾突出且区域差异明显的省份，通过建设用地差别化配置，推动苏南地区在快速发展的同时加快转变经济发展方式、促使苏中崛起和苏北振兴，进而推动全省协调发展具有明显的现实意义。
2.2数据来源
显示土地规划时盘活强化集约用地、适时补充耕地以及深化土地产能最为有效的措施。现阶段国内把土地规划和新农村建设结合在一起，此举措可以保护耕地，同时可以统筹城乡土地的配置。
关键词：
土地规划；新农村建设；土地利用
土地规划主要是指按照当前土地利用的整体规划以及城市规划所确定的用途，经济、行政、工程技术以及法律等措施，对土地现阶段的使用状态予以改进、调节政治，进而深化土地的利用率。近年来，我国将土地规划作为工作重心，土地规划在很大程度上其实是一种概括性的概念，其涵盖了土地整改、土地复垦与土地全面开发等等。文章将以浅析土地规划中新农村建设与土地利用影响作为切入点，提出了现阶段土地规划所存在的问题，并给出相关举措。
1.现阶段土地规划存在的问题
对于土地的规划是社会利用自然并改造自然的一种手段，同时亦为时展的必经之路。土地规划在我国已开展多年，且有明显的效果，但是在实施的过程中存在一些问题。
1.1.规划制约
要全面实施土地规划项目，要明确其客观条件是要适应于《土地开发整理专项规划》、《土地利用总体规划》以及《城市总体规划》。若规划被批准，那么就是一项长久的大工程。不过近年来因为很多耕地受自然灾害的影响，以往较肥沃的良田受到破坏，此类被破坏的土地就无法匹配于“土地开发整理专项规划”，在规划期限内无法得到治理，这不但导致肥沃的土地被荒废，且这些被荒废的区域其生态系统也随之被影响。
1.2专项规划所存在的问题
对农村土地利用以及村庄建设等新农村建设上缺乏相应的专项规划，缺乏可操作性，因此，专项规划完善和与土地利用总体规划的衔接是农村土地集约和统筹整治的重要制约因素。
1.3.土地规划后权属调整
受阻规划项目在完工后，新增耕地、土地权属的变化及建设用地怎样合理配置都存在难度，不管是集体承包，亦或在新增用地的集体经济体中予以均衡分配，缺少具体的规定，容易产生纠纷，在很大程度上降低了农民配合的主动性，进而造成农民对土地集中整治规划产生抵触情绪。
2.依附于土地规划，深化新农村建设
2.1.整合土地规划和新农村建设之间的关系
新农村建设过程中，我们要依附于合理集约用地、有效布局与保护耕地的基本理念，调整村庄与集镇规划，结合小城镇与农村小城镇与农村居民点的密集度、布局与用地状况，遵循整体规划、整体设计以及整体施工的原则，对违章违规建设要从严处理，要让新农村建设具有较强的法律性，按照严格的规定有序开展。土地规划是新农村建设的核心内容，土地规划的根本目的是扩大有效耕地，深化土地使用比例，提高生态环境质量，增加农民收入，为提高农民的生产品质奠定良好的基础，完善土地利用的集约化。
2.2.通过法律促进农村集体建设用地流转控制
农村居民点用地，尤其是耕地转为建设用地的规模，让农村集体建设用地在符合规定的条件下有序的流转。流转后，根据土地利用规划与城镇规划确定的用途予以有效的使用，可以让土地收益及经济收益偏低的低效企业用地，通过转让、出租土地等措施，实现兼并、收购与合作，不仅要使原建设用地得到充分有效的利用，同时还要为一些需要建设的基础设施用地腾出一些建设用地空间，从根本上深化集约土地资源的使用程度。
2.3.调整观念，加强土地规划力度
土地规划需转变过去仅对适耕的适宜性没有利用，且予以开发整理以深化直接用于耕种的有效面积的观念。要对沟渠等基础设施进行建设，使农、田、路、水、林布局合理，具有完善的水利设施，深化耕地保土、保水的综合能力，提升耕地的品质。土地规划应走改善农业生态机制，完善土地构架，深化劳动者的生活、生产条件的核心路径，同时亦为保护耕地，扩大可利用土地面积及有效耕地面积，增加产出比例，实现耕地制衡与粮食安全的核心条件。
2.4.全面保护生态环境
生态环境得到全面的保护，土地资源才可以得到更为有效的利用，同时人的生产与生活才能得到保障，资源、环境和经济、社会才会相制衡，只有这样新农村建设也才会有序的进行。我们要先深化水利设施建设；根据差异化地区，实施科学的树木种植；加强对农村区域的能源建设；通过生物和工程相结合的手段，对生态环境予以整体的治理，对生态环境较差的地区，要施行退耕还林这一举措，尽可能保护水土原有的生态功能。只有解决因生态问题才可以稳定提高农民的经济效益，同时也可以更好的深化新农村建设。
2.5.调整土地规划项目的管理机制
从根本调整对土地规划项目的管理模式，技术需要行之有效，强化政府在群众心里的威信，提升农民对政府的信任度。在分得利益的同时，要赋予农民对土地整体的使用权利，在此基础上尽可能允许农地使用权进行交易，这样可以解决集体对农民家庭经营干预的问题，从而确保了农民的经营权，全面激发农民参与土地规划工作的主动性。
3总结
土地规划下的新农村建设是经济社会发展的必经之路，亦为加设和谐社会的先决条件，土地规划是农村现代化的促进剂。只有将土地资源进行长久的利用，才可以确保耕地总量制衡，进而保证粮食的安全及社会的稳定，只有经济社会的良好运行，才会使新农村建设达到所需的条件。土地规划与新农村建设是相关职能系统与土地开发领域的责任，是时展的促进者，我们要全面提高土地规划的适用度，为经济社会的可持续发展与新农村建设奠定基础。
参考文献：
[1].关江华;马才学;;土地整理中土地资源优化配置模式研究与实证分析[A];节能环保和谐发展——2015中国科协年会论文集（二）[C];2015(02):16-21.
关键词：小城镇；总体规划；城镇特色
中图分类号：F292文献标识码： A
一、阜阳市概况
阜阳市位于安徽省西北部、淮北大平原上，北邻齐鲁、西连豫鄂，境内平畴沃野、河网密布，是一个以农业为主的城市，其众多人口散布在市域的小城镇中。
二、小城镇总体规划的认识
小城镇的概念界定：
(1) 小城镇=小城市+建制镇+集镇――分属城和乡, 有时还加上中等城市统称为“中小城镇”, 并且认为是中国城市发展的重点部分。按国务院颁布的《集镇和村庄规划建设管理条例》规定: “集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。”从发展的观点来说, 这些非建制镇宜称为“未建制镇”。
(2) 小城镇=小城市+建制镇――仅指城市范畴中规模较小, 人口
少于20万的两类。
(3) 小城镇=建制镇――属于城市的范畴, 是建制镇在城镇体系中的同义词。
(4) 小城镇=建镇镇+集镇――包括县城镇、县城以外建制镇和集
镇。[1]
上述各种观点中, 第4种观点表明了动态地观察城市化的进程, 分析了城乡居民点的层次, 建设小城镇既包括了现在属于城市范畴的建制镇,也应考虑发展前景将成为建制镇的集镇。
阜阳市作为农业型城市，在城市发展中并没有把小城镇的发展列为主要内容，对小城镇总体规划的编制和研究没有特别重视。
新时期随着市场经济的不断发展和第三产业的迅速崛起, 农村剩余劳动力大量涌向城市。由于小城镇与广大村庄在社会、经济方面的联系较为密切, 小城镇必然地成为农村剩余劳动力的主要容纳地点。因此，大力发展小城镇，合理规划引导小城镇发展是促进城市快速发展的重要内容。
三、小城镇总体规划中的问题
(1) 政策限制
城市的快速发展，大大压缩了小城镇的发展空间。阜阳市小城镇普遍发展水平不高，重要的原因在于缺乏对小城镇发展的支持政策。目前，小城镇发展体现为“三无”：无用地、无资金、无行政管理权限。
镇区用地大部分都属于集体用地，无产权证不可出售，城镇建设也只能自谋出路，先违法占地后合法化。大部分镇区近年来无新增国有用地指标，最多仅有每年约100亩增减挂后的奖励指标，难以对镇区发展形成有利支持。按当地形象的说法，除了镇政府所在地或是部分学校等公共设施以外，其余均属于不可动的集体用地。
另一方面，由于镇政府仅有党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和人口与计划生育办公室，很多管理权限缺失，导致管理滞后。例如，由于镇政府没有城建管理权限，无权力拆除违法建筑，镇区违章建筑随处可见。
(2) 轻视小城镇镇区区域研究
当前小城镇总体规划中, 普遍存在着重规划布局轻区域经济分析的现象, 造成规划与经济发展脱节, 盲目设定过大的发展目标，脱离实际。[2]在小城镇职能定位上，没有认真分析研究区域内的小城镇差别。造成小城镇职能定位上的重复，没有实现区域内小城镇分工协作，反而造成恶性竞争。因此, 小城镇规划要以上一层次的规划为指导,树立群体城镇的构想, 要打破只局限一个中心镇做规划的观念,做到有中心、有群体、遥相呼应、彼此协调。在重大基础设施布局上, 要站在区域的高度进行认真研究和分析, 使之统筹兼顾, 资源共享, 发挥其效益的最大化。在规划原则的掌握上, 要注重城乡一体化、乡村城市化、城镇现代化和坚持高起点、高标准规划设计原则, 注重近期, 兼顾长远, 使规划具有一定的前瞻性。
(3) 土地问题
目前，土地利用规划和小城镇总体规划有着年限的差异，造成土地利用规划在前，小城镇总体规划在后的局面。由于土地规划与城乡规划的专业差异性，小城镇总体规划确定的建设用地范围和土地利用规划的用地范围常常不一致，造成小城镇发展占用农耕用地的问题。
美好乡村建设的问题尤为突出，目前乡村的土地利用规划已经编制完成，基本是在原有的乡村的基础上小幅扩大。然而美好乡村带来的村庄合并问题，以及合并后的中心村选址用地问题，比较严重。已经编制完成的土地利用规划中，小的村庄建设用地大部分没有被去除，但是新的中心村又要有集聚功能，合并小于400人的村庄。这样就造成建设用地指标比较分散，没有足够大的用地指标来建设中心村，造成中心村建设占用农耕用地。
(4) 规划建设中的问题
当前的小城镇建设特色不是特别突出，造成千镇一面，甚至有些环境较以前更差。盲目建设，违规占地，环境恶化，是当下小城镇建设中的突出问题。
四、小城镇总体规划对策
针对当前小城镇现状存在的问题, 在规划编制中应把握好以下几方面：
(1)争取政策支持，统筹城乡发展。承上启下、连结城乡这是我国小城镇的区域地位特征, 上连市县下带村庄, 它是城乡之间联系的纽带, 是乡村城市化进程中最活跃的生长点, 它是改革我国经济体制, 改善工业布局和农业结构、调整城乡人口分布的关键环节。在规划中要加强区域的观念, 进行小城镇外延空间的体系化研究。
(2)解决建设用地问题，合理协调小城镇土地利用规划和总体规划的内容，使小城镇发展方向和用地得到土地利用规划的有力支持。做到土地使用的前瞻性和可持续性。
(3) 产业发展。三大产业、相互促进设市城市的产业结构主要是第二、三产业, 而小城镇则具有一、二、三产业并存的结构形态, 与城市不同的是其规划用地及各项设施标准都必须相应考虑第一产业的存在因素, 随着城乡经济体制改革的进展,农业由单一的种植业正转向种、养、加的多种经营, 并向集约型、“三高”型、特色型的农业产业化加速转化,兴办乡镇企业、第三产业, 在优势特长处选择生长点, 在产业结合处寻找突破点, 形成工农结合相互促进的经济和社会结构, 实现农业富余劳力的转移。
(4) 在镇的经济发展规划中, 要充分发挥本镇的优势, 并与市区工业疏散相配合, 确定支柱产业, 选好以本地资源为原料、传统技艺为特色的产业项目, 提高拳头产品的知名度, 要形成农工商一体、销结合的具有内在活力的综合体, 并不断创新升级,形成常盛不衰的发展机制。
(5) 镇区规划要与所属村庄统一进行, 统筹安排各项公共设施的建设,特别是基础设施要按现代化的标准,又针对小城镇特点, 安排好水、电、路、通讯、燃气、污水、垃圾等项,做到设施齐备, 环境优越, 管理有序, 成为人们现代化生产与生活的载体。
(6) 小城镇的特色突出。如何在小城镇建设的中, 通过有效的手段, 保护、继承和发展城镇特色, 已成为小城镇规划设计的重要内容。小城镇丰富的历史文化所形成的独特的人文景观不仅是城镇发展中应该重视、保护的对象,更是在现代社会条件下发挥城镇特色优势的重要资源。城镇规划应注重城市人文特色的更新与重塑, 以适应和促进当今城市的发展。由于受人口、用地规模和职能、性质所限, 小城镇总体规划建设中, 应通过道路、绿化、建筑有机合理的布局, 结合小城镇自然山水条件、历史文化传统等, 充分体现城镇的空间形态特征。在这个统一体中, 还应从城镇历史、文化中吸取营养, 挖掘、总结、提炼出城镇独特的风貌特征题材, 结合现代生活需求, 通过对山水环境的适度改造和利用, 挖掘自然的价值, 创造出更加宜人的、人与自然和谐统一的城镇特色景观环境。选择中心区、文化中心或一条街, 进行重点规划, 通过开发建设, 以集中体现城镇文脉延续性特色景观, 达到人文特色环境的更新和重塑, 以适应小城镇的发展。
总之，以人为本，科学、可持续地推动小城镇的发展才是小城镇总体规划编制的根本目的。
参考文献：
关键词：建平；矿业用地
中图分类号：[TD-9] 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）02-0-01
一、矿业用地的基本含义
建平县共有采矿权125个，涉及矿山企业97家，经调查，各类采矿用地占地总面积31525.605亩，其中依法批准用地面积3724.738亩，未经批准用地面积27800.867亩(其中耕地971.84亩)。
通常来说，矿业用地是因开发、利用矿产资源而使用的土地，应包括勘查(探矿)用地、采矿用地及选(洗)矿场、尾矿(砂)库、废(矸)石压占用地等。国土资源管理部门在发放《勘查许可证》和《采矿许可证》时规定了勘查工作区范围和开采矿区范围，但这绝不能等同于矿业的范围。一方面，开采矿区范围明确规定了是空间范围；既有平面上的直角坐标圈定范围，也有垂直的高程范围，而长期以来，土地使用范围通常只标示由界址圈定的平面范围。但在今年出台的《物权法》中有了新的规定。《物权法》第136条规定，建设用地使用权可以分层设立，分别在土地的地表、地上或者地下设立。也就是说，建设用地使用权的设立，是一个空间概念，同一块建设用地，可以设立多种使用权。因此，新修订的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号，2007年11月1日施行)也相应作出了规定。另一方面，矿业用地本身相对复杂，既有露天开采，又有井下开采，既有矿区用地，又有配套通道及生活设施用地，既有永久性建筑，又有临时性建筑。根据矿产资源开采登记有关供开采矿产资源赋存位置、井巷工程设施分布或者露天剥离范围的立体空间区域；至于工业广场所使用土地的范围，则没有明确规定必须划入开采矿区范围。对于采矿区范围规定的土地是否全部属于矿业用地，还是只有坑口、井口占用的土地属于矿业用地，工业广场是否全部属于矿业用地，类似的问题一直都有存在争议。
二、矿业用地管理中存在的问题的原因
1.法律法规不健全的原因
《矿产资源法》未对矿业用地进行专门规定，关于矿山环境保护和土地复规定比较原则，而《土地管理法》等相关法律除对勘查矿产资源规定了临时用地制度外，对开采矿产资源用地缺乏具体规定，对矿业用地准入条件、取得方式各程序、矿业用地优先权、相邻关系等问题都没有可操作性的规范，导致矿业用地法律依据不甚明确。
2.历史体制的原因
由于《矿产资源法》和《土地管理法》分别由原来的国家地矿部和国家土地管理局各自承担法律赋予的职责和任务，《矿产资源法》明确规定，矿产资源为国家所有，不因土地所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变，为此，国家地矿部门在颁发采矿许可证时没有考虑土地因素，发放了采矿许可证，采矿权人认为获得采矿权就可以进行采矿生产，造成大面积违法用地。
3.变更开采方式的原因
在设立采矿权时，由于没有进行详细的地质勘查，工程控制、储量赋存、地质条件等工作不成熟，就设立了采矿权，规定了开采方式，但在具体采矿过程中，所设计的开采方式与实际地质条件不符，易造成安全事故，因此部分矿山企业在没有按法定程序变更开采方式的前提下，擅自改变开采方式进行生产，造成了大面积的违法用地。
4.矿业用地的取得方式不尽合理
当前法律规定的矿业用地取得方式主要包括划拨、出让、农村集体企业自营或联营使用本集体土地、临时用地等。这此方式有的取得程序比较复杂，有的取得成本较高。比如，法律规定矿业用地涉及到集体土地时，一般要由国家征用后申请使用土地。但随着我国矿业权制度改革和征地制度改革，矿业权主体是多样化，行使矿业权的目的更多表现为矿业权人的利益，矿业用地征地为法律规定征地“公共利益”的目的相矛盾，同时也带来补偿安置等一系列的难题。
三、做好矿业用地管理的几点建议
1.做好矿业用地要与土地利用总体规划衔接工作
在修编土地利用总结规划时，要结合经批准的矿业权设置方案，对矿产资源总体规划确定的鼓励开采区内的开采用地予以充分考虑，切实做好矿产资源总体规划与土地利用总体规划的衔接工作，在规划上为国家鼓励开采的重要矿产资源项目提供用地保障。而对开采砂石等建材类矿产，因采矿大多会破坏土地表层，出于严格保护耕地和合理利用资源的考虑，必须限制新设采矿权。
2.做好矿山违法用地的查处工作
对已经形成的矿业违法用地不符合土地利用总体规划的用地，要坚决进行查处，限期拆除建筑物、恢复土地；对于符合土地利用总体规划的用地，在进行查处的基础上，有永久性建筑物及设施的用地，提供用地指标，办理农用地转用和征地手续；对浅层开采、堆放矿石(废石)，能够恢复治理的用地，矿山企业可以采取租用或办理临时用地手续，制定切实可行的恢复治理方案并交纳足额的保证金，并向遭受损失的单位支付土地损失补偿后，可以占用土地，在采矿行为结束后，对土地进行恢复治理；对于在采矿后不能恢复治理的，应当依法办理农用地转用和征地手续。
3.规范采矿用地审批管理工作
新矿山建设前，采矿权人应依法办理用地手续。根据采矿设计方案，对永久性建筑物及设施用地和无法恢复的用地需办理农用地转用和征地手续；可以恢复的用地办理租用或临时用地。只有在依法办理用地手续后方可进行采矿行为，对矿山未批先采、未批先建的违法用地行为，从严查处。
土地法律原则在民法中地位突出，尤其在《物权法》实施后，中国土地立法进入重要时期。土地资源是我国国民经济发展的基础，在现阶段经济技术发展水平不高的情况下，土地资源的状况对国民经济的持续发展作用更大。随着国家立法部门对土地资源合理利用调研的不断深入，土地综合有效利用的主要措施——土地整理也已成为深化土地管理的一项新课题，因土地整理涉及环境和资源诸多问题，也是贯彻国家可持续科学发展观的组成内容，为了实现社会效益、经济效益与生态效益合理有效的利用土地，本文将目前我国法律关于土地整理方面的规定加以梳理，作一些粗浅的探讨，供广大法律实务者参考。
一、 土地整理的法律规定及其概念
《宪法》规定“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则；《中华人民共和国土地管理法》在土地利用一章中规定“各级人民政府应当依据国民经济与社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”，这个法律条款实际就是土地整理的基本要求，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条“县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”，以及国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》、《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》等均作为了我国现行土地整理法律制度存在的主要内容。客观的说我国土地整理法律规范尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强操控性较差。
土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。土地整理是国家实现土地资源集约利用的主要途径，对土地资源的优化配置、增加土地效益、改善生态环境、优化产业部局，协调土地权益人关系。
广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。
狭义土地整理指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。
土地整理表现以下四个方面的特征：
（1）土地整理表现为一个持续的动态发展过程。土地整理的主要目的，就是不断地满足社会经济发展对土地及其生产环境和居住环境的需要，为了持续发展的人类生存活动、生产活动和社区活动提供优良的土地生产和居住环境。社会经济的发展在对土地管理提出新的要求，同时也在为土地整理提供新的技术与措施，而新的土地整理又促进社会经济的进一步发展，二者相互联系，不断发展。
（2）土地整理表现为开发、利用、整治、保护的相互结合。土地整理，不论是土地生产能力的提高，还是生活环境的改善，都必须以土地资源的永续利用为基础，而土地资源的永续利用，要有良好的土地生态环境作前提。注重开发，而忽视整治与保护的土地整理，往往会导致土地生态环境的破坏，甚至丧失土地资源永续利用的基本特征，也就不可能体现土地整理的意义，因此，土地整理必须把开发、利用、整治与保护有机地结合在一起。
（3）土地整理的内在表现是不断提高土地资源的经济供给能力。随着社会经济的发展，对土地资源的需求量越来越大，而土地总量是恒定的，有限的土地资源，其自然供给能力是无弹性的。因此，不论是土地生产能力提高，还是景观环境改善的土地整理，只能通过以改进土地利用方式，提高土地利用水平，从而增加土地资源的经济供给能力为目的。
（4）土地整理追求的是生态效益、经济效益、社会效益的相互统一。土地利用系统是典型的自然—经济—社会复合系统，是人与自然环境相互作用的集中体现。就土地利用的基础来看，自然因素是制约土地资源利用的主导因子，追求生态效益是土地整理的基础，所以，土地整理应追求生态、社会、经济效益的统一，做到生态上平衡，经济上有效，社会上可行。
二、我国土地整理的原则和要求
土地整理和土地利用规划相统一的原则。土地整理是人类改造土地、建设土地和重新配置土地的活动，服从于并，统一于土地利用规划，可以说土地整理是土地利用规划的继续和实施过程。只有以规划作为指导，才能实现土地利用的宏观效益最佳化，否则，片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，势必给土地利用带来损失。
科学实施土地整理原则。土地整理的目的在于充分发挥土地资源效益，因此，对土地进行整理首先要对土地本身的属性、适宜性、相关性进行深入分析和科学评判，按照自然规律，科学综合利用土地资源，否则，使土地整理流于形式，失去其本身的意义及应有的作用。
土地整理应保持耕地总量动态平衡原则。实现耕地总量动态平衡，是新时期土地管理的一项重要任务，是遏制耕地数量不再减少战略目的要求的，否则，随着我国经济的强劲发展，土地储备资源有限，侵蚀耕地在所难免。
法律、法规保障原则。土地资源和土地管理都需纳入法制轨道，按照不同的法律、法规依法管理。土地整理涉及的部门、行业多，适用的相应的法律、法规和政策多，唯有采取制定行之有效的法律管理手段，增加对土地整理涉及的技术和配合诸多方面的内容的规范，才能根本解决土地置换、搬迁拆迁、耕地保护和旧城改造等问题，从而保障土地整理的目的实现。
三、我国土地整理存在的问题和解决办法
根据我国土地开发整理的情况，笔者认为主要存在以下几个方面的问题：
目的不明。土地开发整理的目的之一是保护耕地，集约利用土地，提高土地利用率和生产力，满足十几亿人口的粮食需求。因此我国的土地开发整理在一定程度上是为了促进农业和农村的发展，实现农业增效、农民增收，而不是仅仅为了经济的发展争取用地指标，这一点中央政策是很明确的。但是在许多经济发达地区，有一部分人却狭隘地把土地整理理解为只是为了争取占补平衡，为了地方经济建设多争取用地指标。更有极少数的人只把它当作一项工作任务来完成，根本不理解土地开发整理的真正目的。
对土地开发整理的系统性认识不够。首先，土地资源是地球自然生态系统中的一个子系统，它能为人类社会提供各种物质产品和生态效益，和人类有着十分密切的依存关系。因而土地生态系统对人类的影响具有双重性，如果合理利用，土地资源可以永续利用，且生态系统不断改善；反之，土地资源就会被破坏，不但阻碍社会经济发展，而且将威胁到人类的生存。其次，土地开发整理和国土管理工作系统中的土地利用规划、土地权属管理、矿产资源管理、建设用地审批管理和农村宅基地管理等管理工作一样，只是一项工作内容。但与它们相比，又更具复杂性和系统性。因为它又与国土管理系统以外的一些职能部门如环境保护、工农业发展、水土利用等有着密切的关系。因此，我们在进行土地开发整理的时候，绝不能没有一种全局观念，不考虑对生态环境的影响，不协调其它部门的利益，只为工作而工作，仅为整理而整理，缺乏可持续发展的观念。新时代的土地开发整理必须要考虑土地资源的可持续利用，而不能只考虑眼前的需要或近期利益。而目前还有少数地方为了发展经济乱“圈地”，开发区开而不发，土地占而不用。
土地开发整理的质量验收和善后管理上还欠严格。土地开发整理的效果如何？要通过质量验收来把关，新增耕地的肥力及生产力要通过不断的妥善利用才能逐渐增强，但目前我国还没有这方面的法定标准和监督管理办法。
要克服以上观念和认识的差距，需要通过完善法制体系来实现。土地整理政策性强、涉及面广，必须有相应的配套法规政策来保证。需要修订《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《城市房地产管理法》，增加或补正关于土地整理办法、土地整理专项资金的管理等内容，应明确规定政府的投资义务。同时，在《环境保护法》中增加土地在生产、服务中的生态问题，建立良好的生态环境，尽量减少废渣排污，适当增加绿色植被等，营造生态系统。
