时间：2023-06-04 10:48:10
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇集体土地租赁合同，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、办理“两证”的原则
盘活存量资产，有利改制；简化手续，规范收费；方便企业，有利发展。在充分考虑乡镇企业发展历史的特殊性、坚持合法的前提下加快办理步伐。
二、办理“两证”的范围
市区范围内乡(镇)、村办集体工业企业(以下简称乡镇企业)改制为股份有限公司、有限责任公司、股份合作制企业、私有企业、租赁经营和实施出售、兼并、合并、破产等(以下简称为改制)，对符合环境保护、城市规划要求的工业企业生产性用房及用地可办理“两证”。涉及原使用的土地、房屋资产处置，应按本意见规定进行土地、房屋资产处置。
三、土地资产处置及其土地使用证的办理
(一)*市土地行政主管部门负责市区乡镇企业改制土地资产处置的审批管理工作。各区土地行政主管部门负责具体实施。未经市土地行政主管部门依法审批，擅自进行乡镇企业土地资产处置的行为无效，改制后企业的土地使用权不受法律保护。
(二)乡镇企业改制进行土地资产处置，应符合以下条件：
1、土地使用权属必须合法无争议，并已办理土地登记，持有合法的土地使用权证书。
2、改制后的建设用地必须符合城市总体规划和乡镇土地利用总体规划。
对于违法占用的土地或通过土地非法交易等途径非法取得的土地使用权，应当按照国家和省、市有关土地确权的规定，经依法处理并补办用地审批手续后确定土地使用权，依法取得土地使用证后，方可按本规定申请进行土地资产处置。尚未进行土地登记的，企业应向土地所在地的区土地行政主管部门申请确权，由区土地行政主管部门负责地籍调查和初审后报市土地行政主管部门审核并由市土地行政主管部门出具土地权属证明。
(三)乡镇企业改制涉及的土地使用权，有下列情形之一的，应依法补办征用手续并
按土地使用权出让方式进行处置：
1、企业整体连同土地使用权转让或进行不动产分割转让涉及土地使用权转让的；
2、改制后企业由本集体经济组织以外的经济组织或单位控股的；
3、改制后改变原土地批准用途需重新建设的(房地产项目建设用地除外)。
乡镇企业改制后改变土地批准用途，进行房地产开发建设的，按《关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革推行土地使用权招标拍卖出让的通知》(杭政19号)执行。
通过土地出让方式处置土地使用权的，由受让者依法办理土地征用手续和土地出让手续，缴纳土地使用权出让金。改制企业以出让方式取得的土地使用权，可依法进行转让、出租、抵押。
4、乡镇企业改制需要将集体土地依法征为国有土地的，应当提供下列资料：
(1)建设用地呈报表(村及乡镇、区政府盖章)；
(2)改制企业的批文(由各区的乡镇企业行政主管部门负责批复)；
(3)征地协议书；
(4)建设用地规划许可证及附图。
(四)乡镇企业在改制时，集体土地所有者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其它附着物租赁给改制企业的，涉及的土地使用权，可采取租赁方式进行处置。
采取租赁方式处置土地使用权的，作为集体所有土地所有权代表的乡(镇)或村集体经济组织要与承租企业(改制企业)签订土地租赁合同。
集体所有土地租赁合同文本由市土地行政主管部门统一制订。
以租赁方式取得的土地使用权不得擅自转让、转租和抵押。如确有需要，应经出租方同意并依法补办有关手续后才能进行。
(五)乡镇企业改制为股份合作制企业或有限责任公司，由作为集体土地所有权代表的乡(镇)或村集体经济组织控股的，所涉及的土地使用权允许以集体土地使用权作价人股。但其土地使用权入股的价格需经有土地评估资质的土地评估机构评估，并经市土地行政主管部门确认。同时，以土地使用权作价入股的，由相应的集体经济组织按股收取红利。
以集体所有土地使用权作价入股方式处置的，其土地所有权性质不变。企业终止时，土地使用权仍归原集体所有者。
作价入股的集体土地使用权不得擅自转让、出租，不得擅自改变土地用途。
作价人股的集体土地使用权作为企业的法人财产可以抵押，抵押时应按国家关于集体土地抵押的有关规定办理审批手续。抵押权人处分抵押物时，须先补办征用、出让手续，补交土地出让金或以处分集体抵押物所得价款先行抵交出让金。
(六)使用划拨国有土地使用权的乡镇企业改制时，经主管该企业的乡(镇)或村集体经济组织同意后，由改制后企业按现行企业改制土地资产处置的有关规定补办土地使用权出让或国有土地租赁手续、补缴土地出让金或按年缴纳土地租金。
补办土地出让手续后的土地使用权可以依法转让、出租、抵押。
补办国有土地租赁手续后的土地使用权转让、抵押按《*市国有土地租赁管理办法》的有关规定执行。
(七)以土地出让方式取得国有土地使用权的乡镇集体企业改制时，可以依法转让、出租给改制后的企业使用或作价入股。土地使用年限为土地出让年限减去原乡镇企业使用年限后的剩余年限。
(八)乡镇企业改制土地资产处置的具体程序：
1、申请。乡镇企业向区土地行政主管部门提出土地资产处置的申请，以出让方式处置的，还应向市规划部门申请办理规划批准手续。
2、权属确认。企业所在地的区土地行政主管部门在收到企业申请后15个工作日内完成企业用地地籍调查和初审后(有权属纠纷的除外)，报市土地行政主管部门审批，市土地行政主管部门在7个工作日内完成审批工作。
3、地价评估和确认。企业委托具有土地估价资质的评估机构进行地价评估。企业持土地价格评估报告向市土地行政主管部门申请评估结果确认，市土地行政主管部门在川个工作日内完成地价确认工作。
4、处置方案拟订。由企业所在的区土地行政主管部门会同该企业拟订土地处置方案，明确处置方式。如需补办土地征用手续的，按国家、省土地管理法律、法规的规定补办征用手续，在报送土地资产方案时一并报送补办征用的有关材料。
5、方案审批。采取补办土地征用、出让、国有土地租赁、土地使用权作价入股的，市土地行政主管部门根据区土地行政主管部门的初审意见，批复有关处置方案。如需办理征用的，一并补办征用土地审批手续。采取集体所有土地租赁方式处置的，由市土地行政主管部门负责方案批复，由企业所在区的土地行政主管部门负责具体实施，并办理有关审批手续，在审批后由区土地行政主管部门负责将有关租赁合同及审批资料报市土地行政主管部门备案。
6、签订合同或协议。企业根据批准的处置方案，按批复意见签订协议或合同。办理国有土地使用权出让、租赁或作价入股的，要与市土地行政主管部门签订土地出让或租赁合同等有关手续；办理集体土地使用权租赁的，要与集体土地所有者签订集体土地使用权租赁合同；办理作价人股的，集体土地所有者要与企业签订作价人股协议。
7、土地登记发证。使用国有土地的企业办理土地登记手续，可直接向市土地行政主管部门办文窗口申请办理土地登记；使用集体土地的企业，可向土地所在地的区土地行政主管部门申请登记，经区初审后，报市土地行政主管部门审批。
(九)集体土地资产处置的有关政策措施：
1、土地使用权以出让方式处置的，企业改制后将集体土地征为国有办理土地出让手续，且不改变用途并不重新建设的，由改制企业缴纳土地出让金，其土地出让金按评估确认价的20％缴纳，并按“收支两条线”的原则，除土地复垦基金(每亩loo00元)及土地出让业务费(按出让金的1％计)外，其余由市财政按70％的比例返还给企业，并用于职工基本养老保险。该资产的最后处置权属于国家。
2、鉴于历史原因，对改制企业补办规划、土地、房产等手续时，属企业生产性用途的可免收市政配套费，参照国有企业改制的有关政策，减半收取其它规费、手续费。
3、为有利于企业发展，土地征用费的标准适当低于撤村建居的标准，同时，企业过去已付的租用费可抵扣土地征用费。
4、以集体土地租赁方式处置的，土地租金按评估确认价的20％乘以土地还原利率(按4％)确定。土地租金逐年缴纳，标准自合同签订之日起五年不变，五年后每三年调整一次，每次调整’幅度不超过原租金的20％。租金由乡镇村集体经济组织负责收取，主要用于乡镇或村基础设施、公益事业的建设，不得移作他用。
5、以集体土地使用权作价入股方式处置的，其作价入股额按土地评估确认价的80％确定。
(十)改制后企业若需改变原土地用途，须报经市规划部门和市土地行政主管部门批准，重新补办有关手续，补缴土地有偿使用费等费用。如需改变用途进行房地产开发建设，必须统一纳人政府土地储备库，实行土地使用权招标或拍卖出让。
四、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的办理(市规划局办理)
(一)办理建设用地规划许可证的资料：
1、市土地行政主管部门开具的企业改制联系单；
2、1/1000地形图两份，用铅笔线划出用地范围，并向规划院四线室申请划出规划控制线；
3、土地使用权证(复印件)；
4、填写预审表和建设用地规划许可证申请表。
(二)办理建设用地规划许可证的流程：
1,凭以上资料报送总窗口；
2、综合处预审后，根据内容报处、局审正；
3、预审后转各业务处室，办理规划用地许可证手续；
4、办理完毕后报送总窗口，核发建设用地规划许可证(或填写市土地行政主管部门联系回执单)。
(三)办理建设工程规划许可证的资料：
1、改制后的土地使用证(土地呈报表)；
2、建设项目实测1／500地形图两份(详细注明占地面积、建筑幢数、层次、建筑面积准确数字)；
3、竣工图二套(含建施平面、剖、竣工图，并有设计单位盖章)；
4、有消防、环保、质监部门的书面审核意见；
5、违法建筑行政处罚证明及补交规费证明件；
6、填写建设工程规划许可证申请表。
(四)办理建设工程规划许可证的流程：
1、上述资料报送总窗口受理；
2、由综合处送有关业务处室并报局进行规划定性，确定是否允许补办建设工程规划许可证；
3、如确定允许补办，则到法规处接受违法建筑处罚，并到有关部门办理交纳规费手续；
4、交纳罚款和规费后，凭单据及补办资料由法规处报送总窗口受理，转各业务处室和局领导审查批准补办建设工程规划许可证手续；
5、由总窗口核发建设工程规划许可证。以上资料齐全后，在15个法定工作日内办理完毕。
五、房屋所有权证的核发
(一)乡镇工业企业无论以何种方式进行改制，改制前应有合法有效房屋权属凭证，不具备房屋权属凭证，必须依法补办，并取得房屋所有权证。由市房产管理部门核发权证。
(二)房屋所有权证的办理。
l、*年12月9日前，经批准建造的房屋，应按规划部门建房批准文件和用地审批手续，受理登记核发权证。未经批准建造的房屋可出具房屋建造年份、用途、用地状况及负有法律责任的具结，经乡(镇)政府证明报市规划部门审核同意，由市房产管理部门受理登记、核发权证。
2、*年12月10日以后经批准建造的房屋，在提交建设项目批准文件、土地使用证、建设工程规划许可证(建筑许可证)、竣工验收证明后，受理登记、核发权证。未经批准的，应按规划部门和土地管理部门的审批程序，经行政处罚后，补办有关手续，凭补办批淮文件受理登记。
在批准用地范围内，对少批多建房屋的超批准建房面积部分，经规划管理部门行政处罚和规划审核补证后，受理登记。
凡在*年*市区开展房屋所有权总登记至今，已领取房屋所有权证的，根据房屋验换证管理实施办法办理换证手续，领取新的房屋所有权证。其中房屋所有权主、客体已发生变化的应持有效凭证，办理房屋转移、变更登记。
(三)房屋租赁管理。
凡涉及房屋租赁事宜的，房屋租赁出租人和承租人应签订书面租赁合同，约定租赁期、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向企业所在地的区房产管理部门登记备案。
六、其它事项
(一)西湖风景名胜保护区乡镇企业的土地使用证和房屋所有权证的登记发放，按西湖风景名胜保护区的规定执行。
出租方：___________________________（以下简称甲方）
承租方：___________________________（以下简称乙方）
根据《_________农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》和国家、省、市有关法律、法规、甲乙双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同。
第一条 甲方出租给乙方的集体建设用地使用权的地块位于______________（详见《土地使用证》附件），面积为_________平方米（合_________亩），其宗地位置与四址范围如甲，乙双方确认的附图所示。
第二条 本合同项下出租地块用途为_________.乙方承租后必须按规定用途使用土地，如需变更用途，须经甲方及当地建设规划主管部门同意，甲乙双方协商调整年租金后，向_________国土资源局申请办理用途变更手续。
第三条 本合同项下的土地使用权租赁期自_______年______月______日起至_______年______月______日止。
第四条 本合同项下的土地使用权的年租金为每平方米________元人民币，年租金总额为________元人民币。乙方应于每年 ______月______日前向甲方按时缴纳年租金。首次年租金从签订本合同之日起的______天内缴清，年租金不足半年的按半年计收，超过半年的按全年计收。
乙方不按时支付年租金的，从滞纳之日起，每日按应付款额的______‰向甲方交纳滞纳金。超过六个月不支付年租金的，甲方有权收回出租的土地使用权。
第五条 在本合同生效之日起15天内，甲乙双方应向_________国土资源局申请办理租赁登记手续，甲方领取土地使用权出租许可证，乙方领取土地使用权承租证明书。
第六条 土地使用权租金的调整，每隔_________年调整一次，每次调整幅度为百分之______.租金标准调整时，甲乙双方应签订变更协议，乙方应按新的标准缴纳年租金。
第七条 乙方依据本合同租赁方式取得的土地使用权不得转让，转租，抵押。如需转租的，须经甲方书面同意，双方签订转租合同后到_________国土资源局办理有关变更手续。
第八条 乙方在接受租赁场地移交手续后，应妥善保护界桩，不得私自移动。界桩遭受损坏或移动应及时报告甲方重新埋设，测绘费和界桩费由乙方支付。
第九条 乙方在租赁场地上需要新建，扩建或翻建建筑物，须经甲方书面同意，并按规定办理有关报批手续，双方应签订土地租赁期满后承租方新建建筑物的处置协议。
第十条 土地租赁期满，本合同同时终止履行，乙方应向_________国土资源局交还土地使用权承租证明书，办理土地使用权租赁注销登记手续。对该地块内乙方投资建设的建筑物，附着物，应按双方签订的处置协议，在本合同终止之日起的60天内处置完毕，逾期未处置完毕的，由_________ 国土资源局向乙方发出书面处置通知。
租赁期满乙方如需继续使用该地块的，须在期满前六个月内向甲方提交续租申请，由甲乙双方重新签订土地使用权租赁合同，向_________国土资源局申请办理续租登记手续。
第十一条 乙方因提前终止经营等原因，需提前终止租赁合同的，应向甲方支付相当于三个月租金总额的违约赔偿金。
第十二条 依据本合同依法使用的集体非农业建设用地使用权受法律保护。在特殊情况下，因国家和农村集体社会公共利益需要，集体土地所有权者报经 _________国土资源局审核和_________人民政府批准后，可以提前收回出租的土地使用权，集体土地所有权者根据土地利用现状，给予承租方相应的补偿。
第十三条 本合同订立，效力，解释，履行及争议的解决，适用中华人民共和国法律，法规。因执行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，可向租赁地块所属辖区人民法院。
第十四条 本合同未尽事宜，依据有关法律，法规，政策等，双方可签订补充协议，作为合同附件，附件与本合同具有同等法律效力。
第十五条 本合同经双方法定代表人签字盖章，报_________人民政府批准后生效。
第十六条 本合同一式五份，甲乙双方各执两份，一份交_________国土资源局存档。
第十七条 本合同于______年_____月_____日在__________________签订。
甲方（盖章）_____________
乙方（盖章）____________
代表（签字）_____________
代表（签字）____________
联系地址：_________________
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邮政编码：_________________
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联系电话：_________________
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电传：_____________________
电传：____________________
开户银行：_________________
开户银行：
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帐户名称： ________________
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帐号：_____________________
论文内容提要:物权法第142条的但书内容应当指国有土地租赁权为建筑物所有权的正当根据。市政公共设施所有权、职工购买的公有住房都应当以建设用地使用权为其正当根据。筑物所有权须以土地权利为其正当根据。土地权利可以是建设用地使用权、宅基地使用权,也可以是集体土地所有权、集体土地使用权,还可以是国有土地租赁权。
论文关键词:土地权利/建筑物所有权/国有土地租赁权
一、问题的提起
案例一:农户甲取得A地的宅基地使用权后,举家到B市贩卖蔬菜,邻居农户乙出资在A地建造住房,竣工后声称拥有该住房的所有权。甲对此持有异议,并诉至法院,请求确认该住房的所有权。
案例二:甲房地产公司拥有A地的国有土地使用权,因缺少资金而与乙公司签订合作协议,约定乙公司投入3000万元人民币,建成的商品房由乙公司取得三分之一的所有权,甲房地产公司拥有三分之二的所有权。后因双方发生争议,甲房地产公司告知乙公司,建成的商品房全部归属于自己。乙公司坚持自己拥有三分之一的商品房所有权,并诉至法院。但该项合作协议被认定为名为合作实为拆借资金,归于无效。在这种情况下,建成的商品房所有权归属于谁？
案例三:甲机关拥有一宗行政划拨的国有土地使用权,规划用途为建造职工食堂和停车位。甲机关和乙公司签订合作建房协议,约定甲机关出资该国有土地使用权,并负责将土地手续合法化；乙公司建房的全部资金；建成的酒楼由双方各取得二分之一的所有权。直至该酒楼建成并开始营业,甲机关也没有将行政划拨的国有土地使用权变性为出让的国有土地使用权。后来,双方发生纠纷,甲机关请求确认合作建房协议无效,建成的酒楼归其所有。解决上述纷争,确定建筑物所有权归属于谁,涉及到当事人的协议、资金投入、国有土地使用权、宅基地使用权各种因素,哪种因素起关键性的作用？需要回答。
二、建筑物所有权必须以地权为其正当根据
建筑物所有权不可能凭空孤立存在,必须以地权作为自己的正当根据。其道理在于:自罗马法以来,法律奉行土地吸收地上物的原则,尚未收割的农作物、生长于土地上的树木、竖立于土地上的建筑物都属于土地的成分,甚至于落在土地上的小鸟都要如此认定。这固然周到地保护了土地所有权人的利益,可也阻碍了人们投资于他人的土地且保有建筑物所有权的热情和行为,衡平地协调土地所有权人和投资于土地的非所有权人之间的利益,让土地所有权人仅仅取得非所有权人利用土地的对价,使非所有权人保有建造在他人土地上的建筑物的所有权,法律创设了地上权制度,只要非所有权人在他人的土地上取得地上权,建筑物便不被土地所吸收,而是与地上权相结合,成为地上权人的所有物。
我国法借鉴了这种思想及路径,但没有采用地上权的称谓,而是使用了宅基地使用权、集体土地使用权、国有土地使用权、建设用地使用权等概念。其中,宅基地使用权作为农户在集体所有的土地上建造住房并保有住房所有权的正当根据,集体土地使用权作为乡镇企业建造建筑物并保有所有权的正当根据,在广东省也能作为中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资独资企业等建造建筑物并保有所有权的正当根据,国有土地使用权作为在国有土地上建造建筑物并保有所有权的正当根据。
笔者认为,这三种情形都不宜作为《物权法》第142条但书所包含的内容,首先分析第一种情形。（1）建筑物所有权以地权为其正当根据,乃古今中外的立法例及其理论所共认,是衡平土地所有权和土地利用人之间利益关系的最佳模式,没有充分的理由不宜轻易放弃,何况《物权法》已经贯彻了这种理念,设置了相应的法律制度,如建设用地使用权、宅基地使用权等。（2）设置例外,得有充分的必要性和正当性,否则,任其存在会破坏整体及其和谐要求,在法律制度领域就是破坏法制的统一。某些专家所理解的《物权法》第142条但书所包含的三种情形（例外）,缺乏必要性和正当性,不宜存在。这三种情形完全可以而且能够按照建筑物所有权以地权为其正当根据的思路加以解决,这从下文的分析中可以明了。
首先,由开发商在房地产项目开发中配套建设的市政公共设施,可以甚至必须归国家所有。其处理方式可由若干类型,其一,在建设用地使用权出让金合理并已被土地资源管理部门收取的情况下,市政出资由开发商负责建设市政公共设施,但不减少开发商所应支付的建设用地使用权出让金的数额,国家取得这些设施的所有权,但无相应的建设用地使用权；其二,市政出资由开发商负责建设市政公共设施,就该设施的基地部分,减少开发商所应支付的建设用地使用权出让金的数额,国家取得这些设施的所有权,同时享有相应的建设用地使用权；其三,开发商支付全部的建设用地使用权出让金,承担建造市政公共设施的费用,国家无偿取得这些设施的所有权,同时享有相应的建设用地使用权；其四,开发商支付全部的建设用地使用权出让金,承担建造市政公共设施的费用,国家无偿取得这些设施的所有权,但不享有相应的建设用地使用权；其五,开发商取得行政划拨的建设用地使用权,承担建造市政公共设施的费用,国家无偿取得这些设施的所有权,但不享有相应的建设用地使用权。最后的类型是实务中较为常见的现象。分析比较上述五种类型,第一种处理类型存在着两个缺点,一是不符合建筑物所有权必须以地权为正当根据的原理,二是国家变相地占用了开发商的部分建设用地使用权,有违公正。第三种类型虽然符合建筑物所有权以地权为正当根据的原理,但国家侵占了开发商的合法利益,不可取。第四种和第五种类型既不符合建筑物所有权以地权为正当根据的原理,又不是恰当的利益分配,同样不可取。第二种类型符合房地权属间的规则,妥当地处理了各方的利益关系,最为可取。由此可知,所谓《物权法》第142条但书的第一种情形已被排除出去。
其次,分析第二种情形不宜作为《物权法》第142条但书所包含的内容。由于各个机关、国有企事业单位的职工取得的工资及奖金远远低于给国家和社会所做的贡献,在公房改制过程中,购买公房时有福利的因素,不但房价款低于市场价格,而且免交了土地使用权出让金。这是应当的。同时,限制职工的房屋所有权的某些效力,也是合理的。但是,限制购房职工的权利,并不意味着非得剥夺购房职工的建设用地使用权不可,并不意味着非得破坏建筑物所有权以地权为正当根据的基础性原则不可。我们完全可以选择一条代价较低且公平合理的模式平衡各方的利益关系。在笔者看来,最佳的模式应当是,职工依法及政策购买单位的公房时,同时取得房屋的所有权及其基地的建设用地使用权,尽管不支付建设用地使用权出让金；但若把该房屋出卖或互易与他人,则应当分区情况,按照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》关于“职工以成本价购买的住房,产权归个人所有,一般住用5年后可以依法进入市场,在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后,收入归个人所有”（第21条第2款）的规定处理；或者按照该法关于“职工以标准价购买的住房,拥有部分产权,即占有权、使用权、有限的收益权和处分权,可以继承。产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定。职工以标准价购买的住房,一般住用5年后可以依法进入市场,在同等条件下,原售房单位有优先购买、租用权,原售房单位已撤销的,当地人民政府房产管理部门有优先购买、租用权。售、租房收入在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后,单位和个人按各自的产权比例进行分配”（第21条第3款）的规定处理。更应注意的是,应当按照该法关于“职工购买住房,都要由房产管理部门办理住房过户和产权移转登记手续,同时办理相应的土地使用权变更登记手续,并领取统一制定的产权证书”的规定处理。十分明显,国务院的行政法规是强调房屋所有权以土地使用权（建设用地使用权）为正当根据的,而非承认房屋所有权脱离建设用地使用权等地权而凭空存续的。
三、《物权法》第142条但书的应有内容
以上分析,并不意味着《物权法》第142条的但书形同虚设,只是说它另有内容。在笔者看来,其内容应当是土地租赁权可以作为建筑物所有权的正当根据。其理由有二:（1）国土资源部于1999年8月1日了《规范国有土地租赁若干意见》,其中第4条规定:“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地,应实行短期租赁,短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地,应实行长期租赁,具体租赁期限由租赁合同约定,但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”这就明确承认了建筑物所有权得以国有土地租赁权为其正当根据。当然,笔者注意到《,规范国有土地租赁若干意见》第1条第3款也规定“:对原有建设用地,法律规定可以划拨使用的仍维持划拨,不实行有偿使用,也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的,可以实行租赁。对原有建设用地,法律规定可以划拨使用的仍维持划拨,不实行有偿使用,也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的,可以实行租赁。对于新增建设用地,重点仍应是推行和完善国有土地出让,租赁只作为出让方式的补充。对于经营性房地产开发用地,无论是利用原有建设用地,还是利用新增建设用地,都必须实行出让,不实行租赁。这清楚地表明国有土地租赁权不得作为商品房所有权的正当根据。就是说,作为解释论,把国有土地租赁权作为建筑物所有权的正当根据,列为《物权法》第142条但书的内容,只能是非经营性房屋所有权以国有土地租赁权为正当根据。（2）日本等国家或者地区,以土地租赁权作为建筑物所有权的正当根据的情形不在少数,其中一个重要原因是租金相对于地上权的代价而言较低。代价低却能够保有建筑物所有权,何乐而不为呢？！这应当引起我们的重视。
关键词：加油站；用地；法律视角；管理
中图分类号：TU249.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）03-0-02
加油站的地理位置在某种程度上决定其经济效益，土地是加油站的基础和根本，各大石油公司抢摊布局，开展加油站网点之争，最根本的就是土地之争。由于经营危险化学品的特性，加油站的建造受到国家严格控制，其用地取得在当今趋紧的土地管理政策下越趋困难，另一方面，加油站存量用地由于历史原因存在较多的管理问题亟待理顺和规范。从法律视角看，加油站用地的取得和存量管理需要做到合法合规、权属清晰、手续完备、管理规范、风险可控。
一、加油站用地的特殊性和用地现状
加油站用地属于《土地利用现状分类》中商服用地类的批发零售用地，不属于人们通常认为的国家重点扶持的公共基础设施建设项目用地。由于加油站本身的特殊性，其用地也受到较多的政策限制。根据国土资发[2002]229号《关于切实加强加油站用地管理的通知》规定，加油站用地自该通知下发之日(2002年7月19日)起列入限制供地类项目，一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖。这意味着，加油站用地通过行政划拨、协议出让方式取得已成为历史。加油站用地的门槛越来越高，根据上述通知，“凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格、不符合城区和公路沿线加油站发展布局规划的，不得批准供地”，要取得加油站用地，不仅企业自己要有经营资质，还得政府方面有规划，在规划之外通过其他渠道取得用地已几无可能。随着全国性的建设用地紧张，各地列入加油站选址规划的用地也越趋紧张，这与招拍挂制度的结合，使得加油站用地的成本暴涨，如今几千万元取得一座加油站用地已不是稀罕事，而且许多城市特别是一线城市的城区已基本没有供地用于建造加油站。于是，国内石油巨头将目标瞄准现有存量社会加油站，大打加油站网点收购争夺战。而在石油巨头内部，由于历史原因，加油站用地性质存在多种形式，除了国有出让地外，还有原来的国有划拨地、授权经营地，有在网点收购或者与农村集体经济组织联营过程中形成的的集体建设用地，甚至因用地缺乏，许多加油站用地系向他人租赁所得，每年缴纳租赁费。由于土地本身很强的政策性和明显的法律属性，不管是新建加油站用地的取得，网点收购还是加油站存量用地的管理，都涉及较多的法律问题。
二、加油站用地中存在的法律问题
1.加油站用地涉及的法律法规。我国现行土地管理主要有三大法律制度即土地权属制度、土地用途管制制度、土地有偿获得制度，土地管理方面的法律法规较多，就加油站用地而言，涉及《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》以及国土资源部颁布的诸如《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《关于切实加强加油站用地管理的通知》等一系列规定和通知。
2.加油站用地存在的问题。主要体现在：一是用地手续不完备。企业未经批准，未履行全部手续或者办理明显有瑕疵的手续即占用土地建造加油站，未按照土地出让合同履约等。二是用地性质违规。因无法拿到商服用地，企业可能会占用工业、教育科技文化用地建造加油站，对于城乡结合部、城郊和农村地区，为了抢占市口，企业也可能会违规租用农村集体土地建造加油站，从而违反《土地管理法》第63条中 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设” 的规定。以上一和二的不当行为可能带来行政处罚、停业整顿、收回土地、甚至吊销营业执照等严重的法律后果。三是权属登记不规范。存量用地权属登记不规范带来内部管理风险，比如加油站土地无证问题，加油站收购后土地权证未及时进行变更，联营站土地作价入股方未将土地证转移登记到联营站名下，因企业变革等历史原因加油站土地权证登记名称与加油站现有工商名称不一致问题等等，在不动产物权实行权属登记，不登记不发生物权效力的法律制度下，以上这些登记不规范的问题会带来土地权利主体缺位，物权瑕疵，影响物权权利行使，甚至带来企业资产损失和其他经济损失的风险。四是承租用地管理不到位，承租他人土地用于经营加油站，因土地无证，划拨地出租未经批准，农用地、集体建设用地出租，出租人违规用地，违章搭建，未办理租赁备案，未取得房地产租赁他项权证、租赁合同约定不明等问题带来工商年检通不过、失去经营网点、引起纠纷诉讼、造成经济损失等风险。
三、加油站用地规范管理与风险防控
1.新增用地管理。新增用地管理的原则是手续齐全规范、避免违法用地。加油站新增用地主要有两种方式：通过招拍挂和通过加油站股权收购。
(1)招拍挂方式。以这种方式取得加油站建设用地，企业一般可以通过以下流程办理：先查阅欲建加油站所在市、县的土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和建设用地使用权出让年度计划，从当地土地管理部门公开信息渠道获取土地招拍挂信息，有意向的持有关法律文件向当地土地管理交易中心提出书面申请，参与土地的招拍挂活动，竞买成功后，签订成交确认书，付清成交价款，之后办理土地预审、规划审查、项目立案审查、环评等手续，经企业法律事务部门审核后签订土地使用权出让合同，最后进行土地使用权初始登记。该种方式中，土地使用证是权属证明也是最终目标，务必尽快办理，凭此证方可办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证与建设工程施工许可证等加油站建设相关手续。
(2)股权收购方式。加油站所有资产含土地和房产一同收购，使加油站土地使用权收归己有。该种方式下会遇到较多的法律风险，比如转让方主体不合格，未经共有人同意出让共有资产，加油站房地产已被抵押而无法过户，土地房产没有产权证，建设手续不全，存在违规用地和违章建筑，转让方隐匿加油站面临拆迁信息等。作为收购方应采取如下措施应对风险：
一是在收购前进行全面的尽职调查，发现以上问题及时采取应对办法。比如发现关于抵押问题，须由加油站产权人做出无抵押承诺或解除抵押承诺，在发现加油站资产已被抵押的情况下，可视具体情况要求先期解除抵押，或在合同中具体约定解除抵押的方式、步骤。又如加油站违规用地，转让方采用签订土地租赁合同形式占用集体土地的，应在收购合同中，明确约定由转让方负责将该加油站的土地办理为国有出让性质和商业用途，并过户到合同约定的使用人名下。加油站占用集体土地又不能办理国有出让手续的，必须具有政府部门批准的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑施工许可证》等其他行政审批文件，才能降低风险损害发生的可能性。
二是尽快办理土地房产过户手续。加油站股权收购，价值比重最大的实际上就是土地和房产，而加油机、油罐等固定资产价值与其相比简直不值一提。收购后，若土地不是登记在加油站名下的，企业尽快到房地产交易中心办理房地产过户手续，并移交涉及土地房产的各类档案资料。如未及时办理，将来一旦土地房产发生巨额增值，原转让方可能会反悔当初收购协议，致使双方发生法律纠纷。
2.存量用地管理。存量用地管理的原则是做到权属清晰、登记规范、使用科学。加油站存量用地主要有自有、联营、承租三种方式。
(1)自有土地。自有土地有划拨、授权经营、出让三种。划拨土地按照法律规定未经批准不得出租、抵押、转让，企业应注意因加油站歇业或关闭后，若加油站土地是划拨地的，未经土地管理部门批准不得随意处置，否则违法。授权经营地是国家将原划拨地经评估按评估价转增国家资本金后授权给国有控股公司使用的土地，注意授权经营地只能按照指定用途使用或出租给指定对象，企业无处置权，经批准同意转让的需补交出让金。出让地是企业向市、县土地管理部门缴纳土地出让金后取得的一定期限内使用并可以自行转让使用权的土地。由于其具有最完整的权利，流通性好，对企业来来说最受欢迎也最容易管理，有条件的企业可以将原有划拨地通过某种方式缴纳出让金后变为自有出让地。目前石油企业自有出让地由于历史原因存在登记不规范的问题，主要有：
一是以前加油站整体收购后未及时办理土地权利人转移登记，致使土地权利人至今仍登记在被收购加油站的母体企业名下。这种情况风险在于，首先法律上只认可权证上的登记人为该土地权利人，造成收购方物权权利主体缺位，可能影响应有权利的行使，如转让方实体被消灭，更加难以办理权利人转移。其次，名义上的权利人可能会在实际权利人不知情的情况下将该土地及房产作抵押，若抵押人破产或被第三人行使抵押权等均可能造成该土地及房产被司法机关强制执行，影响加油站正常经营和权利主张，甚至可能造成地块损失。再次是转让方因觊觎这些年土地大幅增值，可能以土地登记权利人的名义，通过诉讼方式主张退还收购款收回土地。最后如遇政府征收该土地上的房屋，收购方需要以房地产登记权利人名义或在其配合下才能获得赔偿，在谈判中处于被动。对这种问题的解决思路是尽快补办过户手续，当然可能涉及土地增值税、契税、评估费等高额费用，如转让方不愿配合过户或无法补办，可以协商采取订立协议的方式明确土地的实际权属，从债权层面降低物权风险。
二是土地房产没有权证。这种情况下，把该房地产作为注册地的企业需要办理营业期限续展、加油站开设非油业务办理相关证照、实施企业更名等事项时，可能因无法提供房地产权属证明被政府部门拒绝受理。如遇政府征收时，也可能因为无证遇到相关障碍。解决的思路是尽快分析原因，取得权属证明，问题较大的可以委托专业中介机构办理。
三是由于企业变革，土地登记名称与加油站现有工商登记名称不一致，这种情况下法律风险较小，因土地登记名称下的企业要么是现石油企业的一致行动人，要么在企业变革中已经注销，但是如果要规范登记，使土地登记名称统一到工商名称上来，需要查明两者间的关系，视是否变更关系，股东是否有变化等不同而区分是变更登记还是转移登记。登记方式的不同可能涉及差额巨大的税费。
(2)联营。联营方以土地房产作价入股与石油公司成立加油站，按照《公司法》规定，该土地房产属于联营企业资产，应当将该土地房产过户到联营体名下，但现有联营加油站中，存在较多未过户的情况，可能带来权益不清，出资不实，土地方擅自处分该土地房产等风险，建议协商联营对方补办过户手续，但因近年来土地增值巨大，联营方考虑自己利益可能会不同意，则建议以签订协议的方式明确土地房产的实际权属，从债权层面降低物权风险。
(3)承租。加油站承租土地对于石油企业来说既无奈、又有不确定性和一定的风险。租赁土地的主动权在出租人手里，租金上涨，不再续租，提前结束租赁合同等会给承租人带来不确定性，而出租人出现前文所述无土地房产权证等问题带来管理风险和经营风险。特别是在工商登记政策收紧的情况下，以承租土地的地址为加油站注册地的，在该加油站办理营业期限续期等工商手续时，因无法提供他方的房地产权属证明，工商部门可能会拒绝受理。对于加油站承租地管理，建议一是对出租人开展尽职调查，确定出租人主体合格，租赁标的合法合规。二是加强租赁合同管理，将可能遇到的风险通过合同约定来化解，比如为了固定较长的租赁期限，有些企业签订30年的租赁合同，但根据《合同法》租赁合同分则规定租赁期限最长为20年，后面10年无法受到法律保护，建议通过再签一份租期为10年的合同，租赁期限从前份20年的合同结束之日起计算的方法解决租35年的问题，保证了加油站经营的连续性。二是完善租赁手续和相关文件，加油站应当向出租人索取土地权属证明复印留存，或到土地房产交易中心调阅权属信息。租赁事项应当备案，并办理土地使用权出租他项权利登记，取得租赁他项权利证书，维护承租人权益。
参考文献：
[1]中华人民共和国土地管理法[M].北京:中国法制出版社,2005.
[2]中国石化销售企业土地管理实用手册[M].北京:中国石化出版社,2010.
一、适用范围
1、镇范围内，租用无房产证或租赁证的房产和无土地证的集体土地上的经营场所的招商引资企业，含新注册及变更、迁入企业。
2、企业注册地及财政级次均在镇。
二、职责分工
1、所在村、社区及业主单位负责入驻企业的经营范围、实力背景、投资门槛、税收贡献情等情况进行初审。
2、镇经发办负责对入驻企业的经营范围、企业资质、投资门槛、税收贡献等情况进行审核及相关资料的备案存档管理。
3、村镇建设办负责对经营场所的权属及合法性等情况进行审核。
三、办理流程
1、投资者如实填写《区经营场地使用意见表》、《镇经营场地入驻企业审核表》，并提供相关资料，经营场地所属村、社区或业主单位对上述资料进行初审，同意后签字盖章。
2、镇经发办、村镇建设办按照各自责职分别审核上述资料的相关内容，同意后由负责人在《镇经营场地入驻企业审核表》中相关栏目内签字盖章确认。
3、经分管镇长同意并在《镇经营场地入驻企业审核表》中签字后，镇党政综合办在《区经营场地使用意见表》中相关栏目内盖镇政府公章。
4、投资者凭盖章后的《区经营场地使用意见表》到区有关部门办理后续相关手续。
四、相关资料
1、土地权属证明复印件一份，需土地使用权人盖章；
2、租赁合同原件一份；
3、入驻企业法定代表人身份证明复印件一份（新注册公司需提供公司所有股东身份证明）；
4、《名称预先核准通知书》（仅需新注册企业提供）;
【关键词】石油销售企业 土地资产管理 风险及对策
一、石油销售企业土地资产的特点
土地是一种重要的资源性资产，没有土地，一切生产、经营活动就没有立身之本。石油销售企业的土地呈现宗数多分布散、闲置待用多、土地取得方式复杂多样、管理难度大、取得和使用成本不断上升等特点。宗地多分布散。不同于其他企业土地集中在某市或某县的情况，销售企业25000余宗土地分布在1400多个市县，土地登记、租赁管理都要在当地进行，需要面对各级甚至是乡政府的土地管理部门，而土地管理的地方特色比较重，各地经济发展状况不同，政府执行土地政策差异也很大。土地取得方式复杂多样。新增用地通过招拍挂和股权收购取得，存量用地有自有、联营、承租三种方式，自有土地又有划拨、授权经营、出让，由于历史原因土地取得方式复杂多样，用地存在风险。闲置待用多。企业空闲、废弃及闲置待用土地2500宗，闲置面积2910万平方米（约4.36万亩），如何盘活低效土地资产是销售企业土地管理的重点和难点。土地取得和使用成本不断上升。加油站建设用地全部实行招拍挂方式后，由于竞争激烈使得土地取得成本不断飙升，随着国家对城镇土地使用提高和地方执行政策到位，土地使用税还将进一步上升。由于上述特点导致销售企业遇到的复杂情况最多，集中管理的难度最大。
二、石油销售企业土地资产管理存在的主要风险
（一）加油站用地存在法律方面的风险
用地手续不完备。企业未经批准，未履行全部手续或者办理明显有瑕疵的手续即占用土地建造加油站，未按照约定履行土地出让合同。
用地性质违规。因无法取得商服用地，企业可能会占用工业、教育科技文化用地建造加油站，对于城乡结合部、城郊和农村地区，为了抢占市口，企业也可能会违规租用农村集体土地建造加油站，以上不当行为可能带来行政处罚、停业整顿、收回土地、甚至吊销营业执照等严重的法律后果。
权属登记不规范。存量用地权属登记不规范带来内部管理风险，加油站土地无证问题，加油站收购后土地权证未及时进行变更，联营站土地作价入股方未将土地证转移登记到联营站名下等等，以上这些登记不规范的问题会带来土地权利主体缺位，物权瑕疵，影响权利的行使，甚至带来企业资产损失和其他经济损失的风险。
承租用地管理不到位。承租他人土地用于经营加油站，因土地无证，划拨地出租未经批准，农用地、集体建设用地出租，出租人违规用地，违章搭建，未办理租赁备案，未取得房地产租赁他项权证、租赁合同约定不明等问题带来营业执照到期后无法延期、新办证照或行政许可事项受阻、失去经营网点、引起纠纷诉讼、造成经济损失等风险。
（二）闲置待用土地存在政府收回的风险
根据土地管理法的有关规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地，连续多年未使用的，经原批准机关批准，可由县级以上人民政府收回用地单位的土地使用权。石油销售企业土地待用（空闲、废弃、闲置）比较多，多数时间比较长，政府可能对待用闲置土地和低效使用土地可能实施政府无偿收回和低价储备办法。销售企业发展战略调整关闭的油库和加油站，待用土地中70%以上是划拨土地和授权经营土地，转让、出租与合作开发均不同程度地受到国家土地政策限制。土地闲置待用的原因主要有以下几类：
在计划经济时代，为保障本地石油市场的供应，大部分地市县石油公司都有油库。随着中国石化的企业重组，对石油商品的物流不断优化，按总部要求的逐步对市县石油公司油库进行关闭，原则上一个地区保留1-2座油库。目前这些关闭的油库多年，土地大多属于划拨地或授权经营，地段较偏远处于城郊地带或乡镇。
随着城镇的不断扩张和交通系统建设的不料完善，由于因当地政府进行道路改造（拓宽道路、改变道路、修建高速公路）和城市规划引起加油站关闭或迁址。关闭的加油站多年未营业。土地已经处于空闲、废弃、闲置的待用状态，一般属于授权经营地。
由于2000年左右集团公司成立后，为抢夺市场、抢占网点或进行战略性收购加油站，这些加油站（石油站）网点建设比较密集，相隔距离很近，单站经营量很小，考虑到营运成本等各种原因，关闭了加油站。
为减少管理层，随着实行扁平化管理的地县一体化到位后，县级经营部大部分搬到了城区加油站办公，原县支公司办公楼及其土地可能闲置。
（三）闲置土地房产出租存在法律、经济、安全和环保等风险
租赁标的风险。闲置土地房产出租首先遇到的是该土地房产能否出租问题。租赁标的若是闲置的土地，则面临被政府收回的风险，对外出租可能带来违约问题。租赁标的若是划拨土地及其地上建筑物，则未经县级以上人民政府批准，不得出租；经批准出租的，应当将租金中的土地收益部分上交国家。租赁标的若是未取得建设工程规划许可证，未经批准建设的临时建筑等违法建筑，则根据有关规定租赁是合同无效。所以租赁标的审查，是避免闲置房地产出租风险的首要问题。
租赁合同风险。租赁合同签订是闲置土地房产出租最重要的工作，合同的完整性、规范性直接影响到租赁双方的权利义务。很多风险、纠纷都是因为合同约定不明带来的。承租主体合格问题，承租主体选择不当，是造成租赁风险的根本原因。可能会出现租金收不回来、擅自装饰装修改扩建或擅自转租等问题。租赁期限不明或过长也会导致合同纠纷。
承租人风险。承租人除了履约不能给出租人造成租金损失外，还可能由于其不当行为给出租人带来连带责任、无奈之下承租的本不该属于自己的责任，造成企业无法预计的损失。承租人擅自改变用途、违章搭建和装修不当、进行违法活动、产品质量不合格、安全环保不达标等方面出现问题，出租人都可能带来连带责任。
内部管理风险。管理人员可能收受贿赂、串通承租人压低租金，降低准入门槛或资质要求，放松安全环保监管等均可能给企业带来风险和损失。出租人企业标识未拆除即将房地产租给承租人使用，承租人的不当行为会被媒体误认为出租人的行为等造成出租人声誉负面影响。
（四）城镇土地使用税存在纳税风险。
土地量多面广，信息不完整，等级确认难度大，税额计算易出现差错。主要是土地管理不到位、土地资料不齐全、县市级的土地等级界定较为困难，无法全面核实等原因形成。
油库、加油站等消防安全、绿化用地面积未能确认，影响土地税的减免报批。石油化工行业因安全生产、经营的需要，消防等安全防范用地占总土地面积不小的比例。但由于油库、加油站在原先建设时未能取得专门的、有明确显示消防用地占地数量的相关证明或具体依据，申请减免土地税困难较大。
租赁经营加油站土地使用税风险。租赁经营站一直以来在成品油销售活动中都占有较为重要的位置。目前，由于大部分租赁合同条款中均未对土地使用税等做出明确规定由哪方承担和缴纳，其土地使用税我方可能未按实际租赁面积按期缴纳。
处于基建期间的土地数量较多，可能未纳入计缴范围。根据国家税务局《关于印发〈关于土地使用税若干具体问题的补充规定〉的通知》，对基建项目在建期间使用的土地，原则上应照章征收土地使用税。
三、防范土地资产管理风险对策和措施
（一）强化加油站用地规范管理，防范用地风险
把好新增用地入口源头关。新增用地通过招拍挂和加油站股权收购取得，管理原则是手续齐全规范、避免违法用地。
以招拍挂方式取得加油站建设用地。先查阅欲建加油站所在市、县的土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和建设用地使用权出让年度计划，从当地土地管理部门公开信息渠道获取土地招拍挂信息，有意向的持有关法律文件向当地土地管理交易中心提出书面申请，参与土地的招拍挂活动，竞买成功后，签订成交确认书，付清成交价款，之后办理土地预审、规划审查、项目立案审查、环评等手续，经企业法律事务部门审核后签订土地使用权出让合同，最后进行土地使用权初始登记。
股权收购方式取得加油站建设用地。加油站所有资产含土地和房产一同收购，使加油站土地使用权收归己有。这种方式下会遇到较多的法律风险，比如转让方主体不合格，未经共有人同意出让共有资产，加油站房地产已被抵押而无法过户，土地房产没有产权证，建设手续不全，存在违规用地和违章建筑，转让方隐匿加油站面临拆迁、道路将改道之类影响加油站流量、影响加油站持续经营的信息等等。一是在收购前进行全面的尽职调查，发现以上问题及时采取应对办法。二是尽快办理土地房产过户手续。
管好存量用地。加油站存量用地主要有自有、联营、承租三种方式，自有土地有划拨、授权经营、出让三种。管理的原则是做到权属清晰、登记规范、使用科学。
目前石油企业自有土地由于历史原因存在登记不规范的问题，以前加油站整体收购后未及时办理土地权利人转移登记，致使土地权利人至今仍登记在被收购加油站的母体企业名下。要尽快补办过户手续，可能涉及土地增值税、契税、评估费等费用，如转让方不愿配合过户或无法补办过户手续的，可以协商采取订立协议的方式明确土地的资产关系、明确权属问题，从债权层面降低物权风险。对无土地证情况要尽快分析查明原因，补齐相关文件和手续，重新办证或取得相关权属证明，问题较大的可以委托专业中介机构办理。
联营加油站土地，联营方以土地房产作价入股与石油公司成立加油站，该土地房产属于联营企业资产，应当将该土地房产过户到联营体名下，但现有联营加油站中，存在较多未过户的情况，要协商联营对方补办过户手续。
承租加油站土地。租赁土地的相关主动权在出租人手里，租金上涨，不再续租，提前结束租赁合同等会给承租人带来不确定性，而出租人出现无土地房产权证等问题带来管理风险和经营风险。对于加油站承租地管理，一是对出租人开展尽职调查，确定出租人主体合格，租赁标的合法合规。二是加强租赁合同管理，将可能遇到的风险通过合同约定来化解，三是完善租赁手续和相关文件，加油站应当向出租人索取土地权属证明复印留存，或到土地房产交易中心调阅权属信息。
（二）积极盘活闲置待用土地，提高资产利用率
企业存量土地十分稀缺珍贵，尤其授权经营地，是国家在特定时期对国企改革用地的一项政策支持。这些土地是销售企业乃至中国石化集团发展的基础性资源，无论是否闲置原则上都要予以保留。对暂时闲置待用的土地，要积极与地方政府和土地管理部门做好协调工作，尽量予以保留。为了让企业产生效益最大化，提高资产利用效益，对每宗待用土地拟定了盘活方案，主要有以下六种方式。
结合实际业务需求重新启用。如对已关闭的油库改造成管道油库的下载中转库或非油品的中心仓库，对位目前置较好已关闭加油站进行投资改造提升形象重新开业，县分公司成立后为提升企业形象从加油站搬回原办公楼办公。
集团公司内部划转。由集团公司根据实际业务需要统筹安排，将全系统的土地统一优化配置，企业建设需新征地的可首选使用或置换临近企业的闲置用地，最大限度地发挥闲置土地的利用效率，在集团公司内部划拨或转让。集团公司全资单位之间、企业内部全资单位之间的土地转让上报集团公司审批后采用无偿划转的方式。内部划转土地应权属清晰，转让双方签订协议。
政府征收或置换。由于地方市政规划、公益事业等原因必须拆迁或政府依法有偿征收的土地，按照“占一补一、等价置换”的原则进行处理，特别是正在运营的经营网点拆迁时，按照“补一拆一，先建后拆、区位对待、补偿到位” 原则置换成网络建设用地，这是土地处置的首选方案。若确实没有合适的建设用地可置换，按照市场评估价格有偿征收。
出租盘活。对于有地面建筑物的闲置土地，可在保证收回土地使用税和土地租金的前提下，采取对外出租的方式予以盘活；对于无地面建筑物的闲置土地，可出租给社会上其他单位作为临时性简易仓库、养殖场、停车场、驾校等使用；为防范风险，回避土地出租，进行场地或资产出租。
对外转让。结合用地实际，按照国家规定以公开竞价转让方式或协议转让方式处置土地。若继续持有土地使用权将不利于维护企业土地权益时，可采取对外转让方式处置土地。土地转让要严格按照国家和集团公司有关规定公开对外披露转让信息，广泛征集受让方，严格审查参与受让者的相关资质。按照主要使用权类型划分，对出让土地按照国家和地方政府土地管理相关规定对外转让；对划拨土地要在征得地方政府土地主管部门同意的前提下，按照国家和地方政府土地管理相关规定对外转让；授权经营土地原则上不对外转让。
进行联合开发。联合开发包括土地作价出资、投资入股等。为降低风险，原则上要选择国有或国有控股单位进行开发，要对开发形式、开发方案的可行性进行综合分析论证，要充分征求当地政府规划、城建等相关部门意见，依法合理规避开发连带责任。方案报上级主管部门批准立项后进行土地处置。
（三）加强租赁管理，完善风险防控体系
建立风险识别与防控体系。资产管理部门与法律、财务部门共同研究，分析闲置土地房产租赁业务中可能存在的风险，并从风险发生的环节或领域等角度出发，结合业务实践提出针对该风险的防范措施。同时对相关管理和业务人员进行培训，增强他们风险意识，明确防范思路，确定规范的操作流程。
完善合同文本和审核流程。应规范合同的谈判、起草、审批、签订、履行等一系列流程，制订租赁合同标准文本，完善合同条款，把能预计到的情况尽量在合同中体现出来。加强合同主体审查，重点在资信和履约能力调查。签约时可要求承租人提供“三证二表”即营业执照、税务登记证、组织机构代码证和最近一期的资产负债表、损益表。要保证标准合同使用率、合同的送审率、法律财务部门审核率达到100%。企业要用好合同的解释权，发现存在较大风险时要及时终止租赁合同。
加强内部管理。完善租赁全过程管理，建立内控制度，租赁前应编制租赁业务计划，按规定权限审批。建立包括承租人名称、租赁房地产名称、租赁价格、期限、用途、租金收取情况等内容的租赁管理台账。加强监督管理，定期对出租房地产进行查验。
（四）加强土地使用税相关事项管理，防范税收风险
加强土地管理，确保土地使用面积数量、土地等级的准确性。土地面积和土地等级是正确计算土地使用税的主要依据。财务部门必须及时、完整地收集土地资料及信息，建立土地信息管理台账，台账应根据土地使用证的内容填写土地坐落地点、权属单位名称、土地面积等主要信息。
申请油库加油站等安全防范和绿化用地免征土地使用税，合理合法节约土地使用税。根据文件规定：“对于各类危险品仓库、厂房所需的防火、防爆、防毒等安全防范用地，可由县、市税务局根据武警消防队、劳动局等有关部门的规定确定，暂免征收土地使用税”。要利用有利政策，积极与消防、税务等相关部门进行沟通协调，及时获取消防、劳动安全保护等部门提供的有效、合法证明资料，向税务提交申请报告，争取得到税务部门的认可，以此获得此类用地土地使用税的减免。保持良好的税企关系，积极利用税收优惠或减免政策，做好免税审批或报备工作。
补充、完善经营租赁合同条款，减少税收风险。根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例条例》的规定，城镇土地使用税由拥有土地使用权的单位和个人缴纳。承包、承租经营因并未发生房地产的权属转移，土地使用税和房产税仍应由产权拥有单位即发包、出租单位缴纳。企业在签订租赁合同时，应明确土地税、房产税等由出租方缴纳并定期提供完税证明复印件等资料，以减轻税收压力，避免税收风险。
【关键词】房屋租赁；管理缺陷；形势；方法
房屋租赁管理是维护房租市场和社会治安的基础性工作。加强房屋租赁管理有利于准确把握房地产市场的信息；从而对房地产市场进行科学的调控，同时也是强化房地产的行政管理职能的重要手段；加强房屋租赁管理有利于规范租赁秩序，促进中介行业的服务，是有效防范租赁纠纷的重要手段，对建设和谐社会具有重要意义。
1 我国房租赁管理存在的缺陷
近年来 ，虽然我国房屋租赁市场有了进一步的发展，但仍旧存在很多问题：与房地产转让制度的不一致、不协调，与市场经济的发展不相适应。主要体现在一下几个方面：
第一，缺乏诚信
房屋租赁市场的日益扩大，给不法分子带来了可趁之机。一些房屋中介在没有营业执照和中介资质证明的情况下，进行无照经营，打出虚假广告。他们提供虚假的租赁信息和电话号码，与顾客签订租赁合同，为骗取顾客的定金、押金和中介费，这种欺骗行为普遍存在。实际生活中，这种骗取消费者的行为比比皆是，很多中介商多次对消费者进行诈骗，令公众对房屋中介的信任度降至了最低点。这些现象表明，诚信缺陷已经成为房屋租赁管理中迫切需要解决的问题。
第二，管理体系不健全
目前，我国的房屋租赁管理体系没有形成专业化、规模化和规范化的模式，所以杂乱无章的管理制约了房租租赁市场的健康发展，也是房产中介在工作中遇到的障碍。此外，不难发现我国的房地产企业的经营管理方式较为单一，导致我国的房屋租赁市场的管理系统也比较单一。因此，无须的房屋管理体系从一定程度上制约了整个房屋租赁系统的迅速发展。
第三，立法工作滞后
面对我国租赁市场日新月异的发展，租赁管理也出现了很多新问题和新情况，但是我国有关房屋租赁管理的法律法规却相对滞后。法律的不健全给房屋租赁管理工作带来了很大的难度，例如立法中对于集体土地的租赁、租金的支付方式、租赁形式多样化以及出租人多元化等不够全面，从很大程度上阻碍了房屋租赁市场的发展。
第四，合同不规范
租赁管理中，合同是非常重要的租赁凭证，也是维护消费者合法权益的有力依据。但是实际的房屋租赁管理中，合同纠纷的问题反而出现的最多，很多中介机构很简单的以口头形式规定了价格，这样很容易形成不合理的房租价格，过高或者过低，都会引起租金价格的纠纷。还有些中介机构在签订合同时，不按照《合同法》的相关规定，引起了房屋租赁管理的混乱。
2 加强房屋租赁管理的形势和方法
第一，实施租赁房屋登记备案，增强房管部门的管理职能
我国现行的有关房屋租赁的法律法规主要针对房屋租赁合同的登记与备案。但是由于房屋租赁合同的登记和备案都是事后管理，因此无论是否办理的登记和备案并不影响合同的法律效力，很多房屋的租赁者就算签订了房屋租赁合同也不接受管理，直接导致房管部门对房屋租赁管理不到位。因此，为了建立健全的房屋租赁管理体制，建立新的管理模式而采取了“房屋租赁登记备案”制度。此制度规定了租赁房屋登记备案的相关工作程序以及文书格式，执行统一的备案登记程序。此制度的实行，将待租的房屋和短租的房屋统一纳入了管理的范围，可以使房管部门掌握全面的房屋租赁信息，从而使房屋租赁的管理更加信息化，为房管部门的调控提供依据。
第二，实施统一的代征税政策，加强管理力度
房屋租赁的代征税对于任何一个城市的房屋租赁管理部门来讲都是十分重要的工作。它既能增强房屋租赁的管理力度，也能实现各地区税源经济的主要手段。目前来讲，很多城市在代征税的管理方面存在很多弊端：一方面急功近利，除了集中主要精力与代征税工作上，甚至为了税收放弃了相关备案手续，对于实现房管部门的职能十分不利；另一方面，盲目扩大征税范围，使政府的形象受到了损害。统一代征税的政策使这些问题得到了改观，一些列的房屋租赁政策的实施晚上了税政管理的制度，解决了很多出现在代征工作中的问题，促进了房屋租赁的管理，实现了代征税总量逐年增加。 转贴于
第三，实行第三方租金代收方式，建立租赁市场的安全机制
实际生活中携款潜逃等事件的相继产生，严重损害了房屋租赁者的利益，为了稳定房屋租赁秩序，建立良好的房屋租赁市场发展势头，确保房屋租赁市场的安全、健康发展，建立第三方租金代收形式可以最大限度的保护租赁当事人的根本利益。南京开创了委托银行作为租金代收机构的先例，制定了《南京市房地产经纪机构房屋租赁委托银行收、付租金暂行规定》，规定中明确了在房租租赁业务中，银行是唯一代收租金的机构，房产中介不得直接想承租人收取租金。银行的介入，从一定程度上起到了监督房屋租赁市场的作用，架起了维护消费者权益的桥梁。
第四，建立健全的房屋租赁协管机制
目前，我国大多数城市的房屋租赁管理人员比例与当地的房屋租赁规模不相适应。全市的房租租赁管理人员寥寥无几，一半的管理人员是兼职或者外聘。近些年，房管部门一直在位建立健全的房屋租赁协管机制而努力，为改变这种局面房管部门联合公安、物业、税务等部门以及居委会和街道办等基层组织，积极探索并研究如果联合管理房屋租赁行为的种种方法，以达到促进房屋综合管理的目的。房管部门与公安、物业、税务等部门以及居委会和街道办等基层组织相互合作，互通了房屋的租赁信息，并达成了定期通报的协议。这种统一管理、集中服务的方式，会受到城市流动人口的赞扬以及各级领导的肯定与褒奖。另外，也要加强街道和社区管理，建立网络管理，充分发挥房屋协管人员的作用。由此可见，房屋租赁协管机制的构建和完善，有效地弥补了房屋管理人员的不足，大大提高了管理的覆盖率，使我们的管理手段逐步增强。
第五，加强信息化管理体系
信息化管理可以实现自动化管理与信息化管理的完美结合。租赁信息的全天候实时显示，可以实现物业收费的只能计算，把握准确的收费数量和内容。此外，信息化管理在自动有序进行的前提下，将人文关怀融入其中，考虑租赁者的实际利益将是一种科学的、合理的管理方式。其次，房屋租赁软件的运用，可以采取图形导航的模式，操作简单，容易掌握，适用于不同知识层次的房屋租赁者。最后，房屋租赁的管理者要及时有效的根据市场的需要，设置相应的收费项目和不同的收费标准，以保证信息化系统符合当地租赁市场的需求。
3 结语
总而言之，房屋租赁管理需要整体的综合管理体系。面对我国房屋租赁市场的发展状况，租赁双方应严格遵守租赁规范，要严格按照房屋租赁的制度执行，并配合房管部门的监督工作，为租赁市场的健康和谐发展打下良好的基础。
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杨晓慧.采取有效措施促进房屋租赁市场健康发展[J]. 实践与探索，2008(08).
一、集体土地所有权与使用权非法转让的客观现状及类型
依照我国法律规定，我国现行的土地使用权出让和转让制度，不包括集体土地使用权的出让和转让，城市规划区内集体所有的土地未经依法征用转为国有土地之前，亦不得出让，农村经济组织不能利用集体所有土地直接开发经营房地产。但随着社会经济的发展，在农村，土地的农业经营对农村集体经济组织、农民已不再具有诱惑力，他们不再沿续“面朝黄土背朝天”的旧的生活方式，而是积极从事农业以外的经营，以求获取更大的收入，于是，集体土地使用权作为一种资源和资产在市场经济条件下，悄然形成了一个土地隐形市场，在这个隐形市场中，集体土地使用权为满足各种经济需求，以出让、转让、租赁，抵押等形式在市场中流转，并日益活跃，在强大的利益驱动下，大量耕地非法流失，在非法交易体制下，酿成了大量集体土地使用权纠纷案件，大量的农村集体土地交易行为处于效力不稳定状态之下，既不利于促进农村经济的发展，也直接影响了社会的安定，目前，集体土地使用权非法流转的形式主要为以下几种类型：
（一）集体土地所有权人直接以出让方式买卖集体土地。在这种类型中，集体土地所有权人往往以出让人身份，直接与受让人一方签订土地所有权出让合同，约定将一定面积的耕地或其他土地一次性卖给受让人从事非农建设，并收取一定金额的地价款，而该合同未经土地主管部门的审批。有时出让人与受让人连书面合同都没有，直接在收取一定地价款后将一定面积的土地划转给受让人从事非农建设。
（二）集体土地所有权人以转让方式买卖集体土地。这种类型的转让，一般有两种形式，一是集体土地的使用权人，已依《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，取得了集体所有土地建设用地使用权，并获得了集体土地建设用地许可证，但自己未进行任何投资，亦未办理任何报批手续，直接将该非农建设用地转让给他人，牟取高额差价款；二是集体土地的所有人或使用人未能获得合法的用地许可，擅自将农业用地以非农建设用地的形式，转让给他人从事非农建设收取转让地价款，这种形式同出让有类似之处，区别在于在转让行为发生之前，往往事先就已经将农业用地性质先行转为非农建设用地再行转让。
（三）集体土地所有权人以出租的名义，将土地使用权变相转让给他人。这是当前集体土地非法流转的最为普遍的一种形式。集体土地所有权人往往与用地人签订租赁合同，约定租赁年限为30-50年，甚至更长租期，由用地人一次或数次交清租金，从而获得该幅集体土地租赁合同期限内的用地使用权。
（四）集体土地所有权人以合作建房为名非法转让土地使用权。集体土地所有权人与其他单位或个人签订合作建房合同，由集体土地所有权人提供土地，合作者出资，双方共同建
房，待约定房屋建成后，按一定比例分得一定面积的房屋或将合作建成的房屋出售后分得一定款项，从而变相转让土地使用权。
（五）集体土地所有权人以联营、投资、招商的名义，变相转让土地使用权。在这种形式下，集体土地所有权人以合作联营，投资项目的方式，与投资者签订联营或联合投资协议，约定双方共同投资某企业、由集体土地所有权人以土地作价入股的方式参与投资但不参与企业的经营，也不承担企业经营的风险，是按约定的金额或比例收取土地作价款。
（六）集体土地所有权以集体土地为他人或自身债务提供抵押，在未能清偿到期债务时，约定债务人直接以土地抵偿债务，造成事实上的土地转让。
（七）集体土地所有权人将宅基地使用权以出租、出售的形式转让给他人。农民的宅基地属于集体土地的范畴，包括建有房屋的和将要建房屋的空白宅基地。宅基地的使用有相应的审批程序，一般以户为单位申请，实行一户一宅的原则。在实践中，集体经济组织往往把关不严，对以家庭成员中每个个人名义申请的宅基地均予以批准，分配到集体组织成员外人名下，由其以整体的形式出租、出售给他人，而且往往是本集体组织以外的他人，造成宅基地使用权的非法转让。
（八）集体土地所有权人将宅基地上已建的房屋及其附属物出售、出租给他人，造成集体土地使用权的转让。根据我国法律规定，农村集体组织成员在宅基地上建造的房屋，属农民个人财产，根据《中华人民共和国民法通则》之规定，农民享有个人财产占有、使用、收益、处分的权利，为此农民当然也就有权处分宅基地上建造的房屋，在“地随房走”的现行体制下，必然导致农村宅基地使用权转让。
二、集体土地所有权与使用权纠纷案件的处理原则
由于集体土地的出让、转让、租赁等行为在现实生活中普遍存在，由此而引起的纠纷也在近年来的司法审判中占据相当大的比例，且每年呈上升趋势。这类案件往往牵涉面较广，人数众多，政策性强，法律法规不健全等问题，成为各级法院处理时难度较大的案件。对于此类纠纷案件的处理原则，笔者认为应从以下三个方面加以处理。
（一）人民法院对集体土地所有权与使用权纠纷案件的受理
《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以下人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”。这一规定，赋予了人民政府土地行政主管部门对违法转让土地案件的处理权，但在司法实践中，涉及农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设的纠纷案件的受理问题，存在两种不同观点。一种观点认为：对违法用地和非法建筑的问题进
行处理，是政府主管部门的法定职责，不应由人民法院直接受理，因此，应先由政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理后，人民法院才对民事纠纷进行审理；另一种观点认为：政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理，属于行政法律关系的调整范畴，而人民法院对这类案件所涉及的财产权益纠纷进行审理，属于民事法律关系的调整范畴，司法机关和行政机关各司其职，互不影响，因此，人民法院可直接受理这类民事纠纷。司法实践中大多认同第二种观点。因为当事人之间因土地使用权而引起的纠纷，在同时涉及民事纠纷及行政违法行为的情形下，在法律没有特殊规定的前提下，人民法院依法应当对涉及当事人民事利益的请求予以直接受理并加以处理，同时，政府主管部门也可以依法对当事人涉及行政违法的行为加以处理，两种处理并不冲突，而是各司其职。但在某些案件中，政府行政处理的结果，会直接影响到当事人之间民事法律关系的效力，也必然影响到人民法院对此类案件的实体处理，结果，在这种情况下人民法院普遍采取先对民事案件予以受理，然后在审理期间征求政府主管部门的意见，或中止诉讼等待政府主管部门做出处理后再恢复审理的做法。1995年12月27日最高人民法院下发的《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（法发（1996）2号）也体现了这样的精神，对于那些因违反有关行政法规而应当认定无效的合同，只要在一审期间经政府主管部门补办了审批、登记手续，则可认定合同有效。因此，对于房地产纠纷案件即使涉及行政违法行为，只要符合民事案件的受理条件，人民法院仍然作为民事案件直接受理，但在审理过程中往往再征求主管部门的意见，如果政府主管部门同意补办审批、登记手续，则认定合同有效，如果政府主管部门不同意补办审批、登记手续，则认定合同无效，有的则中止诉讼，待政府主管部门做出处理后再恢复审理。笔者认为，这种处理方式，虽然解决了一部分人民法院受理房地产案件的混乱问题，但却引发如下问题：一是可能导致一些不必要的诉讼。在有些案件中，当事人发生纠纷的原因是由于一方或双方当事人发现他们之间的民事行为存在行政违法行为，而不愿继续履行合同，这类案件在政府主管部门对行政违法行为做出处理后，尤其是在补办审批、登记手续后，当事人之间的民事权利义务关系往往变得更为明确，他们可能继续履行合同或自行和解，实践中政府主管部门在对行政违法行为做出处理时，往往也对当事人之间的民事权利义务关系进行处理，因此，这类纠纷往往不再需要通过民事诉讼的途径来解决。例如对农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件中，如果涉及的土地在争议发生前仍属于农用地且当事人已在该地块进行非农业建设的，或者虽然土地已经依法批准但未依法办理有关报建手续，未依法领取《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，或者违反《建设工程规划许可证》的规定，在集体土地上建筑建筑物、构筑物或者其他设施的，政府主管部门依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》有关规定，可能限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施，也可能对当事人处以罚款后，采取办手续的方法，允许其对建筑物、构筑物和其他设施保留使用。显然，政府主管部门的不同处理方法，不仅影响当事人所签订的合同的效力，而且也直接影响到当事人之间的财产权益。如果政府主管部门采取限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施的，一方当事人投资便可作为履行合同的损失，由当事人按过错责任原则予以承担，此时则大多需要人民法院处理；而如果政府主管部门采取补办手续的处理
方法，允许当事人对建筑物、构筑物和其他设施保留使用，此时对于当事人而言，其投资不仅不是损失，反而使用地手续合法化，并为其带来巨大利润，自然也就无需法院进一步处理，如果人民法院在一开始就受理这类案件，实际上是增加了一些无谓的诉讼，既加重了人民法院的负担，也增加了当事人的讼累。二是不利于纠纷的解决。在实践中，只要人民法院受理案件以后，有些政府主管部门出于对人民法院的尊重或以推卸责任为目的，以“司法最终解决原则”为理由，往往不再对该案所涉及的行政违法行为进行处理，从而导致案件久拖不决，既不利于保护当事人的合法权益，也不利于制裁违法行为，同时还增加了人民法院的积案。三是人民法院以政府主管部门的答复意见作为处理案件的依据无法律依据。实践中，有的人民法院为了及时结案，通过书面或口头征求政府主管部门的意见后，便以其答复意见作为处理案件的依据，在这种情况下，政府主管部门的答复，有时只是经办人个人的意见。如果人民法院以政府主管部门的答复意见作为认定合同有效与否的依据，一旦政府主管部门由于其他原因最终无法依答复意见补办相关手续，不仅使人民法院裁判的合法性受到质疑，而且给政府主管部门造成工作上的被动，且直接损害了当事人的合法权益。为此，对于涉及有关政府主管部门对当事人的行政违法行为的处理结果会直接影响到人民法院对当事人之间的民事纠纷的审理的情况下，应当采取“先行政、后司法”的办法，即在当事人直接向人民法院提起民事诉讼时，人民法院不予受理，已经受理的裁定驳回起诉，并告知当事人先向政府主管部门申请处理，待政府主管部门处理后，当事人因财产权益争议再向人民法院提起民事诉讼时，人民法院应予以受理。为此，笔者认为，人民法院在处理当事人涉及农村集体土地使用权纠纷案件立案请求时，应克尽审查义务，针对不同情况加以区别对待。
（二）对集体土地所有权与使用权纠纷合同效力的认定和处理
《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”从此规定可得出两个结论：一是任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地位是兴办乡镇企业和村民建设住宅使用本集体所有土地的，或乡（镇〕村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地的可以使用农民集体所有的土地。该条文规定了我国今后经过批准可以使用农民集体所有土地的三类建设：第一，乡镇企业建设可使用本集体经济组织农民集体所有的土地，包括乡镇办企业使用本集体所有的土地，村办企业使用本集体所有的土地，村民组办企业使用本村集体所有的土地。换言之，今后乡（镇）办企业不能使用村或村民组所有的土地，村办企业也不能使用村民组所有的土地。当然，村或村民组可以用本集体所有的土地与其他单位和个人联办企业，除此之外，兴办乡镇企业也应当申请使用国有建设用地；第二，农村村民建设住宅使用本集体经济组织农民集体所有的土地。即村民建设住宅使用本乡或本村、村民组所有的土地。城市居民也不得到农村申请使用农民集体所有的土地建设住宅，这既保证了农村宅基地属于农民集体经济组织所有，又防
止利用申请宅基地建别墅，搞房地产开发，除上述规定外，其他人建住宅也应当申请使用国有土地，或购买城市统一建设的住宅；第三，乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体的土地，公共设施和公益事业无论是使用本集体所有，还是其他集体所有的土地，经过批准都是允许的。同时，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这表明：第一，农民集体所有的土地的使用权在一般情况下不得以出让、转让、出租的形式用于非农建设；第二，因兴办乡镇企业乡、镇村公共设施和公益事业建设及村民建设住宅的需要，而使用农民集体土地，且符合土地利用总体规划的，可以取得农民集体土地用于非农建设；第三，乡镇企业取得建设用地后，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的，该转移行为受法律保护。上述三个方面是农民集体土地使用权转让行为判定是否有效的基本原则，任何围绕农民集体土地使用权发生的转让行为，都必须本着上述三项原则加以确定。凡是违背上述三项基本原则，当事人将集体土地使用权出让、转让或出租用于非农建设的，均违反了法律强制性规定，应认定为无效民事法律行为。但在司法实践中，除上述三个方面的情形外，还存在以下几种情形，应当被认定为有效的民事法律行为。
第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十条的规定，农村集体经济组织可用经依法批准的集体土地使用权以入股的形式与其他单位、个人兴办企业。在这种情形下，农村集体经济组织需要将集体土地使用权转让给所兴办的企业。
第二，根据《中华人民共和国担保法》第三十四条第五项、第三十六条第一款的规定，当事人可将依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押，也可将乡（镇）村企业的厂房等建筑物连同其占用范围内的集体土地使用权抵押。当事人设立抵押权的目的是为了担保其债权能得以实现，在债务履行期届满时抵押权人未受清偿的，可依法以抵押物折价或者以拍卖、变卖该抵押物所得的价款受偿，这必然导致抵押物的转让。因而，当事人将上述集体土地使用权抵押的，在实现抵押权时，必然导致集体土地使用权的转让。
第三，集体经济组织单独或与他人合作在已经县级以上人民政府批准为建设用地的集体土地上建成厂房、仓库、办公楼、商业铺位等建筑物出租的，可认定该合同有效。有一种观点认为，集体经济组织将在集体土地上建成的建筑物出租，虽然集体经济组织对于其建好的建筑物拥有所有权，但其所占土地仍属于集体土地，由于地上建筑物与土地是不可分离的，因此，集体经济组织将在集体土地上建成的建筑物出租，实际上也将集体土地出租了，这种做法违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设的规定，因而应认定为无效。还有一种观点认为，集体经济组织将单独在集体土地上建成的建筑物出租的，可以认定合同有效，但集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租的，应认定合同无效。其主要理由是：当事人
以集体土地使用权作为投资与他人合作建房，签订的合建合同是转让集体土地使用权的一种特殊形式，集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租，集体经济组织实际上是先将部分集体土地使用权转让给出资方，然后双方再将集体土地连同建筑物出租，这种做法违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的有关规定，因而应认定无效。笔者认为集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出租，虽然是连同建筑物占用范围内的集体土地所用权出租的，但这种方法毕竟不同于将集体土地单独出租，其出租的主体是地上建筑物，且在这种情形下集体土地仍属于集体经济组织，并未发生实质性的流转。从社会效果来看，目前这种情况非常普遍，这种做法对于发展农村经济，解决农民的生活、生产出路问题也发挥了重要作用，政府主管部门对这种做法亦大多不作为违法行为进行查处，因此，人民法院在审理这类案件时，如果当事人不具有其它违法行为，也不宜将这种行为认定无效。至于集体经济组织将与他人合作在集体土地上建成的建筑物出租的问题，对于集体经济组织而言，其主要目的是为了解决自身资金不足的问题，在我国实现现代化的进程中，始终存在着一个“城市向农村索取土地”和“农村向城市索取资金”的问题，这种做法对于解决农村建设资金匮乏、活跃农村经济确实是大有神益的，而且在这种情形下集体土地使用权也仍属于集体经济组织，并未发生实质性改变和流转，因此，如果当事人没有其它违法行为，亦可认定有效。但如果集体经济组织将集体土地上建成的建筑物出售的，由于集体土地使用权已发生实质性的流转，故应认定合同无效。
第四，农村村民将经依法批准修建的住宅出租的，可认定该合同有效。这里的“经依法批准修建”指的是农民既依法取得宅基地使用权，又依法办理了有关建设报批手续，在这种情形下，集体土地使用权也未发生实质性的流转，亦应认定有效。
第五，关于农村村民转让其自有住宅的法律效力问题。原《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第三款和新《中华人民共和国土地管理法》第六十二第四款均规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”这说明我国法律一直都是允许农村村民转让其自有农村房屋的，事实上农村村民在本集体组织内部转让其住宅，并无受到多大的限制。但对比新旧《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，将农村房屋转让给非本集体组织成员时的效力则有所区别。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、原《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、第二十七条的有关规定，城镇非农业户口居民、回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，经有关部门批准同意可使用集体所有的土地建住宅。但新《中华人民共和国土地管理法》及于1998年12月27日重新制订的《土地管理法实施条例》删除了允许非集体组织成员取得集体土地建住宅的有关内容，并增加了前述第四十三条和第六十三条的规定。因此，1999年1月1日以前，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞的，以及1999年1月1日以后，农村村民将经依法取得的宅基地使用权连同房屋转让给本村村民的，是法律允许的行为，对于农村村民出卖住宅的行为，新旧《中华人民共和国土地管理法》均未禁止，只是规定在其出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。但在1999年1月1日以前，根
据当时的《中华人民共和国土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》的有关规定，经依法批准可使用农村集体土地建住宅的对象是本村村民、回乡落户的干部、职工、复退军人以及华侨、港澳同胞和台湾同胞，而在1999年1月1日以后，根据现行《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有本村村民经依法批准才可使用农村集体土地建住宅，因此，当事人在上述范围内转让住宅的，可认定合同有效。
第六，当事人将经依法批准为建设用地的集体土地出让、转让、出租的，虽然不具有前述合同有效的情形，但经县级以上人民政府土地政府主管部门批准的，可认定该合同有效。这里涉及到民事审判权与行政权的关系问题，即在民事诉讼中，人民法院能否对行政机关的具体行政行为进行审查。这种情况主要发生在根据法律规定属于违法行为，但行政机关却又批准当事人进行该行为的时候。一种观点认为，民事诉讼不同于行政诉讼，法院在审理民事案件的过程中，无权对行政机关的具体行政行为进行审查，只要行政机关已批准，人民法院就应予采纳。另一种观点认为，人民法院在民事诉讼过程中，对行政机关的具体行政行为亦有权进行审查，对于行政机关所作的具体行政行为违反法律规定的，人民法院不予采纳。笔者认为，民事审判权显然不同于行政审判权，行政审判权可以对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，民事审判权则无此权限，民事审判权只能对当事人之间的民事法律关系进行审理。但是，在民事诉讼中，当行政机关的具体行政行为对当事人之间的民事法律关系可能产生影响时，行政机关的具体行政行为实质上在这里成为民事诉讼中的证据，人民法院无疑可以对其进行审查，但由于上述原因，这种审查只能局限于对行政机关的主体资格进行审查，而不能对具体行政行为的合法性进行实质性的审查，即只能审查做出该具体行政行为的行政机关是否依法具有该项权能，只要做出该具体行政行为的行政机关依法具有该项权能，无论其做出的具体行政行为是否违法，人民法院即可予以采纳，对不具有前述合同有效的情形，经县级以上人民政府土地政府主管部门批准的合同，可认定该合同有效。
（三）集体土地所有权与使用权转让合同被认定无效后的处理原则
各国的民事立法，对法律行为无效使法律行为溯及既往地消灭的规定是一致的，但民事行为无效后，当事人受领的财产应按什么原则返还，各国立法存在着两种不同的规定，即不当得利原则和恢复原状原则，根据这两种原则所确定的返还财产的范围是不同的。大陆法系许多国家的民法认为，一方依据法律行为所受领的财产，在法律行为无效后成为不当得利，应按不当得利原则，确定返还范围，也就是说，要以取得利益者的现存利益来确定返还范围。如果取得利益不复存在，则可以不负返还责任。而我国民法与前苏联民法采用的是恢复原状的原则。我国《民法通则》第六十一条的规定，在法律行为无效后，要使当事人恢复到法律行为成立以前的状态，因此，当事人依据法律行为所取得的财产应当返还给对方，并且返还的范围应以对方所交付的财产数额为标准予以确定，即使当事人所取得的财产已经减少或已不复存在，也仍然要承担返还责任，由受益人向对方作价返还。根据上述理论，集体土地转让合同被认定无效后的处理原则如下：
第一，受让方返还土地。土地作为转让合同的标的物，已经转移占有的，当土地转让合同被认定无效后，受让方应当将土地予以返还，这是勿庸置疑的，但土地在被占有期间发生了贬值和升值的情形，此时应当如何区分对待，直接关系到权利人利益问题。笔者认为，土地的升值和贬值应当根据价值变化的原因区别对待，如系自然贬值和升值，应当由土地权属人自行承受。因为无论土地是否转移占有，该土地都会因其自身的属性而自然发生升值和贬值。如果土地的升值和贬值是由于履行无效合同而造成，如毁坏农田，破坏了土壤性质，无法耕种，此时应当将土地的贬值作为出让方的损失，根据缔约过失责任原则，由过错方承担过错责任。实践中，对于土地升值的处理问题争议较大，由于集体土地转让合同之所以归于无效，是因为双方的过错，而且主要是土地出让方的过错，合同无效后，土地出让人收回升值的土地且明显受益，似乎有违公平原则。但根据物权原则，原物产生的收益应由物的所有人承享，由于合同无效，土地受让人虽占有土地，但未能合法取得土地使用权，当然不能取得因土地而产生的利益。 第二，转让方返还购地款。在受让方返还土地的同时，转让方也应向受让方返还购地款。在返还购地款的时候，对于购地款利息的性质和处理，有不同的观点。一种观点认为，购地款利息是受让方的损失，受让方行使的是所有物返还请求权，而非所有权返还请求权。所有物是原物，它是基于原物所产生的慈息，是可分离的。在返还原物的时候是否返还慈息，应当考虑无权占有人的过错。由于集体土地转让合同被认定为无效的原因，一般为双方的转让行为违反了国家禁止性的法律规定，因而双方都有一定过错，占有原物人存在一定程度的恶意，因此，在购地款利息的返还上，考虑双方当事人的过错，是符合民法理论，也是公平的。另一种观点认为，购地款利息是购地一方本金的法定事息，合同被认定为无效后应随原物一同返还，而不应考虑合同双方当事人的过错。金钱是种类物，所有权已因支付而转移为土地出让方所有，无论出让方收取购地款后用于何处，有无直接产生利息，只要购地款本金被交付，无论是否存入银行，都应计算法定慈息。笔者同意第二种观点，此观点亦符合返还原物的原则。
第三，无效合同当事人承担赔偿责任。《民法通则》第六十一条规定，合同被认定无效后，因合同无效给对方造成损失的，应按过错责任原则由过错方赔偿损失。过错方承担赔偿责任的赔偿金额数，应相当于无过错方的实际损失。可见，我国立法一般将无效合同当事人承担民事责任的根据确定为缔约过失，因缔约过失而产生赔偿责任的范围，系当事人因合同无效所产生的实际损失，包括直接损失和可得利益损失。实践中被认定为无效合同损失的有：
1．因转让集体土地毁损农作物的损失。此项为直接损失。实践中，转让集体土地大多是为建设目的，集体土地被转让后，出让方为了交付土地，毁损了农作物，因而，被毁损的农作物是出让方为履行无效合同而受到的损失。
2．生地变熟地的支出。这里主要指为将农业用地改为工业或商业用地所作的“三通一平”而支出的费用。此项应区别不同处理。如果标的土地尚未经批准改变土地用途，仍为农
业用地，那么按照保护耕地的原则应当复耕，不但生地变熟地的支出要作为无效合同的直接损失，连复耕费都可以认定为无效合同的损失。如果标的土地已经主管部门批准为建设用地，而土地权人为合法用地单位的，则土地使用权人收回土地后，可以进行建设，生地变熟地的投资转化为地上物价值，土地使用权人是受益人，此项支出如系土地使用权人投资，则应由土地使用权人自行负担，如系受让方投资，出让方除返还投资款外，还应赔偿受让方的可得利益损失，因生地变熟地而使土地升值的，应就升值部分给对受让方相应的比例的经济赔偿。
3．建筑物投资的损失。受让方已投资建设的，产生直接损失和可得利益损失。投资已转化为在建或已建建筑物的，应区别不同的情况处理：第一，对已取得建设用地许可证、符合用地规划、其他相应建筑物报建手续的，受让方除可收回投资外，其可得利益损失应予赔偿。参照最高人民法院《解答》第46条第2、3项的规定，在建成已建成的房屋所有权可以确认归土地使用权一方所有，对资金转化为在建建筑物，并有一定增值的，在返还投资款的同时，参照当地房地产业的利润情况，由接收在建建筑物的土地使用权人给予对方相应比例的经济赔偿；对房屋已建成的，可将约定出资方应分得的房产份额按现行市价估值或出资方实际出资占房屋造价的比例，认定出资方的经济损失，由接收建筑物的土地使用权方给予赔偿。第二，如土地尚未被批准为建设用地，不符合土地用途，则建成的房屋为违法建筑，不可能将在建或已建建筑物所有权判归土地使用权人，投资建设费用应当作为无效合同的直接损失，由双方按过错承担。对于违法建筑的处理，是否必须拆除，应当征求城建主管部门的意见。
4．土地闲置损失。集体土地非法转让后，土地被搁荒的，土地出让方损失了闲置期间的可得利益损失。我们认为，土地闲置损失应热气土地的不同用途来认定。标的土地尚未变更土地用途，仍为农业用地的应当将土地原种植农作物于闲置时期的应有收成，作为无效合同的损失。标的土地已变更土地用途，为建设用地的，可评估该地使用租金，计算闲置损失，也可比照原合同约定的转让款和受让方实际占用土地的时间合理计算闲置损失。
5．为履行无效合同而支出的其它费用，如因勘测、设计、交通等支出的费用，均应作为无效合同的直接损失。
【作者介绍】深圳大学法学院教授，主要从事民商法学、房地产法学研究；广州市国土资源和房屋管理局法规处处长，主要从事民商法学、房地产法学研究。
第一条为规范土地登记行为，保护土地权利人的合法权益，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，制定本办法。
第二条本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为。
前款规定的国有土地使用权，包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权；集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第四条国家实行土地登记人员持证上岗制度。从事土地权属审核和登记审查的工作人员，应当取得国务院国土资源行政主管部门颁发的土地登记上岗证书。
第二章一般规定
第五条土地以宗地为单位进行登记。
宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。
第六条土地登记应当依照申请进行，但法律、法规和本办法另有规定的除外。
第七条土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：
（一）土地总登记；
（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；
（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；
（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；
（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；
（六）更正登记或者异议登记；
（七）名称、地址或者用途变更登记；
（八）土地权利证书的补发或者换发；
（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。
第八条两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的，可以分别申请土地登记。
第九条申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：
（一）土地登记申请书；
（二）申请人身份证明材料；
（三）土地权属来源证明；
（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；
（五）地上附着物权属证明；
（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；
（七）本办法规定的其他证明材料。
前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。
申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。
第十条未成年人的土地权利，应当由其监护人代为申请登记。申请办理未成年人土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交监护人身份证明材料。
第十一条委托人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和人身份证明。
境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被人身份证明应当经依法公证或者认证。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
第十三条国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。
第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：
（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；
（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；
（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。
国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。
第十五条土地登记簿是土地权利归属和内容的根据。土地登记簿应当载明下列内容：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及内容变化情况；
（三）土地的坐落、界址、面积、宗地号、用途和取得价格；
（四）地上附着物情况。
土地登记簿应当加盖人民政府印章。
土地登记簿采用电子介质的，应当每天进行异地备份。
第十六条土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。
土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。
第十七条土地权利证书包括：
（一）国有土地使用证；
（二）集体土地所有证；
（三）集体土地使用证；
（四）土地他项权利证明书。
国有建设用地使用权和国有农用地使用权在国有土地使用证上载明；集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在集体土地使用证上载明；土地抵押权和地役权可以在土地他项权利证明书上载明。
土地权利证书由国务院国土资源行政主管部门统一监制。
第十八条有下列情形之一的，不予登记：
（一）土地权属有争议的；
（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；
（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；
（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；
（五）其他依法不予登记的。
不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。
第十九条国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。
第二十条土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。
土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记归户卡和土地登记簿的式样，由国务院国土资源行政主管部门规定。
第三章土地总登记
第二十一条本办法所称土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。
第二十二条土地总登记应当通告。通告的主要内容包括：
（一）土地登记区的划分；
（二）土地登记的期限；
（三）土地登记收件地点；
（四）土地登记申请人应当提交的相关文件材料；
（五）需要通告的其他事项。
第二十三条对符合总登记要求的宗地，由国土资源行政主管部门予以公告。公告的主要内容包括：
（一）土地权利人的姓名或者名称、地址；
（二）准予登记的土地坐落、面积、用途、权属性质、使用权类型和使用期限；
（三）土地权利人及其他利害关系人提出异议的期限、方式和受理机构；
（四）需要公告的其他事项。
第二十四条公告期满，当事人对土地总登记审核结果无异议或者异议不成立的，由国土资源行政主管部门报经人民政府批准后办理登记。
第四章初始登记
第二十五条本办法所称初始登记，是指土地总登记之外对设立的土地权利进行的登记。
第二十六条依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。
新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地的，还应当提供建设项目竣工验收报告。
第二十七条依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
第二十八条划拨国有建设用地使用权已依法转为出让国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、出让合同及土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。
第二十九条依法以国有土地租赁方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持租赁合同和土地租金缴纳凭证等相关证明材料，申请租赁国有建设用地使用权初始登记。
第三十条依法以国有土地使用权作价出资或者入股方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、土地使用权出资或者入股批准文件和其他相关证明材料，申请作价出资或者入股国有建设用地使用权初始登记。
第三十一条以国家授权经营方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持原国有土地使用证、土地资产处置批准文件和其他相关证明材料，申请授权经营国有建设用地使用权初始登记。
第三十二条农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。
第三十三条依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记。
第三十四条集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准文件和相关合同，申请集体建设用地使用权初始登记。
第三十五条依法使用本集体土地进行农业生产的，当事人应当持农用地使用合同，申请集体农用地使用权初始登记。
第三十六条依法抵押土地使用权的，抵押权人和抵押人应当持土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同以及相关证明材料，申请土地使用权抵押登记。
同一宗地多次抵押的，以抵押登记申请先后为序办理抵押登记。
符合抵押登记条件的，国土资源行政主管部门应当将抵押合同约定的有关事项在土地登记簿和土地权利证书上加以记载，并向抵押权人颁发土地他项权利证明书。申请登记的抵押为最高额抵押的，应当记载所担保的最高债权额、最高额抵押的期间等内容。
第三十七条在土地上设定地役权后，当事人申请地役权登记的，供役地权利人和需役地权利人应当向国土资源行政主管部门提交土地权利证书和地役权合同等相关证明材料。
符合地役权登记条件的，国土资源行政主管部门应当将地役权合同约定的有关事项分别记载于供役地和需役地的土地登记簿和土地权利证书，并将地役权合同保存于供役地和需役地的宗地档案中。
供役地、需役地分属不同国土资源行政主管部门管辖的，当事人可以向负责供役地登记的国土资源行政主管部门申请地役权登记。负责供役地登记的国土资源行政主管部门完成登记后，应当通知负责需役地登记的国土资源行政主管部门，由其记载于需役地的土地登记簿。
第五章变更登记
第三十八条本办法所称变更登记，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。
第三十九条依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。
第四十条因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件。
第四十一条因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
第四十二条因处分抵押财产而取得土地使用权的，当事人应当在抵押财产处分后，持相关证明文件，申请土地使用权变更登记。
第四十三条土地使用权抵押期间，土地使用权依法发生转让的，当事人应当持抵押权人同意转让的书面证明、转让合同及其他相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
已经抵押的土地使用权转让后，当事人应当持土地权利证书和他项权利证明书，办理土地抵押权变更登记。
第四十四条经依法登记的土地抵押权因主债权被转让而转让的，主债权的转让人和受让人可以持原土地他项权利证明书、转让协议、已经通知债务人的证明等相关证明材料，申请土地抵押权变更登记。
第四十五条因人民法院、仲裁机构生效的法律文书或者因继承、受遗赠取得土地使用权，当事人申请登记的，应当持生效的法律文书或者死亡证明、遗嘱等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。
权利人在办理登记之前先行转让该土地使用权或者设定土地抵押权的，应当依照本办法先将土地权利申请登记到其名下后，再申请办理土地权利变更登记。
第四十六条已经设定地役权的土地使用权转移后，当事人申请登记的，供役地权利人和需役地权利人应当持变更后的地役权合同及土地权利证书等相关证明材料，申请办理地役权变更登记。
第四十七条土地权利人姓名或名称、地址发生变化的，当事人应当持原土地权利证书等相关证明材料，申请姓名或者名称、地址变更登记。
第四十八条土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。
土地用途变更依法需要补交土地出让价款的，当事人还应当提交已补交土地出让价款的缴纳凭证。
第六章注销登记
第四十九条本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。
第五十条有下列情形之一的，可直接办理注销登记：
（一）依法收回的国有土地；
（二）依法征收的农民集体土地；
（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。
第五十一条因自然灾害等原因造成土地权利消灭的，原土地权利人应当持原土地权利证书及相关证明材料，申请注销登记。
第五十二条非住宅国有建设用地使用权期限届满，国有建设用地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，当事人应当在期限届满前十五日内，持原土地权利证书，申请注销登记。
第五十三条已经登记的土地抵押权、地役权终止的，当事人应当在该土地抵押权、地役权终止之日起十五日内，持相关证明文件，申请土地抵押权、地役权注销登记。
第五十四条当事人未按照本办法第五十一条、第五十二条和第五十三条的规定申请注销登记的，国土资源行政主管部门应当责令当事人限期办理；逾期不办理的，进行注销公告，公告期满后可直接办理注销登记。
第五十五条土地抵押期限届满，当事人未申请土地使用权抵押注销登记的，除设定抵押权的土地使用权期限届满外，国土资源行政主管部门不得直接注销土地使用权抵押登记。
第五十六条土地登记注销后，土地权利证书应当收回；确实无法收回的，应当在土地登记簿上注明，并经公告后废止。
第七章其他登记
第五十七条本办法所称其他登记，包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。
第五十八条国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。
更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
第五十九条土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。
第六十条土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。
对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。
异议登记期间，未经异议登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者设定土地抵押权。
第六十一条有下列情形之一的，异议登记申请人或者土地登记簿记载的土地权利人可以持相关材料申请注销异议登记：
（一）异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有的；
（二）人民法院对异议登记申请人的不予受理的；
（三）人民法院对异议登记申请人的诉讼请求不予支持的。
异议登记失效后，原申请人就同一事项再次申请异议登记的，国土资源行政主管部门不予受理。
第六十二条当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记。
对符合预告登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发预告登记证明。
预告登记后，债权消灭或者自能够进行土地登记之日起三个月内当事人未申请土地登记的，预告登记失效。
预告登记期间，未经预告登记权利人同意，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第六十三条国土资源行政主管部门应当根据人民法院提供的查封裁定书和协助执行通知书，报经人民政府批准后将查封或者预查封的情况在土地登记簿上加以记载。
第六十四条国土资源行政主管部门在协助人民法院执行土地使用权时，不对生效法律文书和协助执行通知书进行实体审查。国土资源行政主管部门认为人民法院的查封、预查封裁定书或者其他生效法律文书错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不得停止办理协助执行事项。
第六十五条对被执行人因继承、判决或者强制执行取得，但尚未办理变更登记的土地使用权的查封，国土资源行政主管部门依照执行查封的人民法院提交的被执行人取得财产所依据的继承证明、生效判决书或者执行裁定书及协助执行通知书等，先办理变更登记手续后，再行办理查封登记。
第六十六条土地使用权在预查封期间登记在被执行人名下的，预查封登记自动转为查封登记。
第六十七条两个以上人民法院对同一宗土地进行查封的，国土资源行政主管部门应当为先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续，对后送达协助执行通知书的人民法院办理轮候查封登记，并书面告知其该土地使用权已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。
轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。
预查封的轮候登记参照本条第一款和第二款的规定办理。
第六十八条查封、预查封期限届满或者人民法院解除查封的，查封、预查封登记失效，国土资源行政主管部门应当注销查封、预查封登记。
第六十九条对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。
第八章土地权利保护
第七十条依法登记的国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第七十一条县级以上人民政府国土资源行政主管部门应当加强土地登记结果的信息系统和数据库建设，实现国家和地方土地登记结果的信息共享和异地查询。
第七十二条国家实行土地登记资料公开查询制度。土地权利人、利害关系人可以申请查询土地登记资料，国土资源行政主管部门应当提供。
土地登记资料的公开查询，依照《土地登记资料公开查询办法》的规定执行。
第九章法律责任
第七十三条当事人伪造土地权利证书的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门依法没收伪造的土地权利证书；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七十四条国土资源行政主管部门工作人员在土地登记工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十章附则
第七十五条经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责土地和房屋登记工作的，其房地产登记中有关土地登记的内容应当符合本办法的规定，其房地产权证书的内容和式样应当报国务院国土资源行政主管部门核准。
第七十六条土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告。
关键词：地租理论；土地流转；启示
中图分类号：F091.91 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-03-0055-3
1 马克思地租理论与我国农村土地流转背景
地租是土地所有者凭借土地所有权获得的一种非劳动收入；是土地所有权的物化收益；是土地所有权的经济实现形式。同时地租也是一个历史范畴，在土地私有制下，地租是直接生产者创造的剩余产品被土地所有者无偿占有的部分，是土地所有者对劳动者的一种剥削形式。在土地公有制下，地租既是国家从经济上管理土地的一种重要方法，也是国民收入的一个重要组成部分。土地所有权的形式不同，与此相联系的地租的性质、内容、形式及其所体现的生产关系也不尽相同。在资本主义私有制下，马克思把地租分为绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租 Ⅱ。级差地租Ⅰ是由于土地的肥沃程度和地理位置的不同而造成的。级差地租Ⅱ是指在同一块土地上连续追加投资的资本生产率的不同而形成的。农产品的价格是由劣等地的价格来决定的，农产品的出卖也是根据劣等地来决定。此外，土地的经营垄断权在一定的程度上也限制着土地的价格。在土地所有者和土地经营者签约的期限内，级差地租的第二种形式是归土地的所有者所有，一旦期限已满，它就会从经营者手中转移到土地的所有者手中。在马克思来看，所有权和经营权的分离是资本主义私有制和市场经济发展的必然产物。资本主义私有制下的地租体现了地主、农业资本家、农业生产工人三者之间的关系：地主、农业资本家共同剥削农业生产工人，无偿占有农业生产工人的剩余价值。在社会主义公有制下，特别是我国农村土地属于村集体所有制，它体现了一种经济管理方式。从制度经济学的角度看，从建国以来我国农村土地经营可以分为集体经营和私人经营两种制度安排，在集中计划、集体劳动、统一分配制度下，这种交易成本包括农业生产者非自愿执行上级命令带来的强制成本，组织农民劳动的组织成本和监管成本，搭便车行为造成的浪费等，从顺利达成交易与执行交易的角度说，市场制度下自愿交易比政府成本更低，效率更高。正是这种高效率可以解释家庭承包责任制以来中国农业的发展。然而随着农村人口的增长而“增人不增地”的人多地少矛盾突出，同时在“平均主义”原则下的农村土地承包责任制采取“按人承包，肥瘦搭配，远近插花”的分配办法，土地分布“零散”不宜规模化、集约化经营，导致农业生产力低下，由此引起了大量的劳动力资源向非农业产业转移，使大量农村土地出现“丢荒”或生产效率极低等现象。故此国家政府提出“农村土地流转”的政策主张以解放和发展农村生产力。
2 马克思地租理论对我国农村土地流转的启示
2.1 马克思地租理论“土地所有权”的启示
土地流转从制度经济学的视角，可以分为土地归属关系的流转和土地利用关系的流转。土地归属关系的流转是指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等等，在我国土地归属关系的流转一般是单向的，通常是集体所有向全民所有流转，如交通基础设施建设征地，工业建设征地等；土地利用关系的流转是指在土地所有权关系不变的前提下，土地的利用关系在主体之间发生转变，如承包地的转包、建设用地使用权的转让。
马克思地租理论以土地私有制为前提，是土地所有者让渡土地使用权给土地经营者而获取的收益，或者说是土地经营者为获得土地使用权而付出的代价（成本），它的所有权主体是地主；我国的农村土地是以公有制为前提，集体所有制，土地的所有权主体是村集体。中国改革开放以来，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营模式，农民对土地具有承包经营权，农村土地流转指的是农村土地承包经营权的流转。中国农村土地流转与马克思的地租理论，他们都属于土地的利用关系的流转。前者土地的所有权与使用权分属于两个主体，村集体和村民。后者土地的所有权与使用权均属于地主。
2.2 马克思地租理论“地主出租土地目的”的启示
马克思在分析西方资本主义土地所有者（一般是地主）将土地出租给农业资本家，农业资本家雇佣农业工人从事农业生产，榨取农业工人的剩余价值，农业资本家让渡一部分剩余价值以地租的形式交给地主。地主、农业资本家与农业工人是剥削与被剥削的关系，地主与农业资本家的关系是出租方与受租方，是债权与债务关系，地主出租土地的目的是为了获得收益。我国农村当前的土地流转是随着城镇化、工业化进程的不断增进，人多地少矛盾突出；同时在现有的农村家庭承包责任制下，土地零散，生产率低下，不利于农业产业化和集约化经营。党的十七届三中全会指出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体 。其目的是解放农村生产力，实现农村剩余劳动力向非农业部门转移，加快我国城镇化建设，消除二元经济结构，缩小农村与城市的差距。它除了为提高经济效益外，更体现社会主义“共同富裕”的本质要求。
2.3 马克思地租理论“地租实现形式”的启示
马克思分析的资本主义地租形式，主要方式是土地所有者向农业资本家转让土地的使用经营权，农业资本家在社会上是相对稳定的有经济、技术实力的人群；流转的形式单一，往往在地主与农业资本家之间依靠租赁合同维持双方关系。而目前中国农村的土地流转方式多样化，主要有转包、转让、换包、村内流转、村外流转等等。流转受让方可能为个体农民、农业公司或其他的农业生产组织，流转受让方的主体身份多样化，流转的内容是土地承包经营权。
2.4 马克思地租理论的“地租价格”启示
当前我国农村土地流转对价与“地租”、“地价”，“土地出让金”等相关概念有本质的区别。地租是土地商品化或土地产权分化的产物；是土地使用者为使用土地而向所有者缴纳的实物形态或货币形态的租金。马克思指出，不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点:“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”其实质是土地所有者凭借土地所有权获取的土地收益。换句话说，地租的本质是土地产权人凭借土地权利分享的一份生产成果，地租是对当年利润的扣除。从质的方面看，地租收益与土地的利用方式无关，是一种普遍的经济现象，只要存在不同的利益集团或个体，只要发生产权流通，就存在地租。从量的方面看，地租的量却与土地利用方式直接相关，并直接影响土地用途的置换，从而影响社会经济发展。地租是以土地私有制为前提。
地价一般是指购买土地所有权的价格，是土地所有者出让土地所有权而获得的补偿，或者为取得土地的所有权而付出的代价。我们通常说的土地出让金指的是出让若干年期的土地使用权所应取得的补偿或取得土地使用权所应支付的代价。出让土地使用权的期限接近于无穷大时，土地出让金就等于地价，土地出让金与出让期限是正比例关系，出让期越长，出让金就越多；同时出让期越长，土地出让金就越接近于地价。
当前我国农村农户因土地流转获得的收益叫土地流转对价，对价(consideration)原本是英美合同法中的重要概念，其内涵是一方为换取另一方做某事的承诺而向另一方支付的金钱代价或得到该种承诺的承诺。据此我国农村土地流转对价指的是土地流转的受让方为了获得土地承包经营权而付出的代价，这代价的受益人是出让方（农户）。或者是农户转让土地承包经营权而获得的收益，转让期限小于农户的承包经营期限。土地承包经营权是国家赋予农民的一项基本权利，我国《农村土地承包法》：“第五条 农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第六条 农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”也即说土地承包经营权是国家赋予农民的一项稀有的经济权利。因它的稀有性、垄断性。故这项权利对转让方来说，在法定承包期内具有相对的固定性质，转让方在法定的土地承包经营权期限内因转让这种权利可获得收益。
土地流转对价与地租、地价、土地出让金等的本质区别主要在于它的两个前提条件，一、无论土地的最终耕种者为谁，土地所有权必须为村委会集体所有。二、土地流转最终用途是从事农业生产。尽管从产权的角度说，地价、地租、土地出让金他们也属于土地流转收益，但他们的内涵实质和所要求的准则不同，也只有满足了这两个前提条件的土地流转收益才可以叫农村土地流转对价。上述主要从质的方面考察农村土地流转对价，然而从量的方面来说，流转对价的高低除了与承包经营权流转期限的长短外，在我国更重要是要从农村土地在农村社会中的功能，农户对土地以往的投资，农户对土地预期收入分成等的货币化收益方面进行量化。
农地在农村中所具有的功能主要由土地收入所衍生出来的。如保障功能、就业功能，社会稳定功能。由于中国社会保障、养老保障、社会失业保险等社会福利制度还未完全普及到农村。对农民来说，当非农收入存在不确定性时或者非农收入无望时，土地扮演了保障的功能，它最起码能让农户不愁“吃饭”。同时对于农村的孤寡老人来说他们也往往依靠土地的流转收益来维持生计或以许诺遗产继承形式获取养老保障。
土地对农村的稳定功能和就业功能。虽然近些年来我国城镇化进程不断加快，但由于中国城市容量有限，工矿企业无法完全吸纳农村剩余劳动力，土地成为部分农民维持生存的必备。如果在土地流转中将农民的土地承包权剥夺，将会导致许多的剩余劳动力流浪社会无法就业，对社会的稳定带来潜在的隐患。所以无论是从政府的角度还是从农民个人的角度考虑，土地流转对价一定要包含农地的“功能性收益”。 而马克思分析的西方资本主义国家的农村，由于国家福利制度覆盖了整个国家，农民不会因为农业无收或失业而担心吃饭问题。尤其是工业化国家，老年农民反而比城市居民拥有更多的资产。一般来说，农户不但拥有他们耕种的全部或部分土地，而且还投资于大量的牲畜和农业机械，这些资产一旦需要就可以出售变成现款，即使这样农民和农村人口也全部纳入社会保障体系中。
农民对土地的过去投资如修水渠、改良土壤、加固田坎地埂等的投入，由于发生流转而无法立马转化为货币收入，所以只能通过流转收益的形式获得，表现在流转对价当中。在马克思的地租理论里，农业资本对土地投资由于到期往往是不能转换为货币收入的，而这部分的投入往往给地主占有，在地主出租给下一个农业资本家时，他以提高地租的形式获得。表现为马克思地租理论级差地租Ⅱ。
农民对土地预期收益的部分分成，主要是由于农地实行规模化、集约化经营后生产率明显提高，获取高额的利润。而高额利润中的部分必须为农户占有，否则土地的流转无法完成。因为在目前广大的农村有许多的农民，是“亦农亦工”的弹性就业形式，忙时在家种地，闲时外出打工。要让农民彻底把土地转移出去，只有将流转后高额利润分成给农民。这是保证农地流转的必要条件之一。马克思地租理论里，由于农业资本家连续不断的投入所获得的高额利润部分以地租的形式被地主所占有，这也即是级差地租Ⅱ。而在当前我国农村的土地流转中”高额利润”部分必须为农民占有。
3 对完善当前我国农村土地流转的思考
3.1 建立农村土地流转评估服务中介，有序引导农民非农就业，增强农民的非农收入
马克思将地租分为绝对地租、级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ为指导我国土地流转对价高低提供了一种分析范式。绝对地租因土地所有权而产生，也即是说只要存在土地私有化，就可以获得地租，任何土地即使再贫瘠、交通状况再差它也要交地租。在此基础上由于土地的位置、肥沃程度产生了级差地租Ⅰ；由于农业资本家的连续投入获取高额利润则产生了级差地租Ⅱ。三种地租的基础皆是土地的私有化，而三种地租的形式则表明不同土地租金的高低原因。三种地租形式在我国当前的土地流转中仍具有现实指导意义。不同的土地因地理位置、肥沃程度，流转对价不同；不同的土地由于农民对土地建设的投入（劳动、资本）不同，流转对价高低不同；土地流转受让方所从事的农业生产利润高低，土地的流转对价也不同。所以建立专业的农村土地流转对价评估服务中介机构，正确评估农地流转对价，切勿一刀切，对于当前的农村土地流转显得非常重要。从土地流转发生的条件上分析，土地流转中介对促进流转的发生具有重要意义。土地流转发生的条件对转让方来说：非农收入+流转对价>流转交易成本+农业收入，对于受让方来说：承包土地收入>流转交易成本+流转对价+劳动要素的机会成本。其中流转交易成本主要是指在流转过程中产生的费用，流转服务机构在土地流转过程中的作用主要是降低流转成本，促成流转交易达成。而目前我国很多地方类似农村土地评估服务中介几乎是空白。同时在土地流转过程中要让农民把现有的土地承包经营权让渡出来，只有增强其非农收入，当非农收入占据农民收入的绝大部分时，转让土地承包经营权才有可能。若农民对未来预期收入具有不确定性，要让农民把土地流转出去，在国家现有的社会保障水平下，那是相当困难的。然而增强农民的非农收入主要则是引导农民的非农就业。三农问题专家温铁军指出：20世纪的农民问题是土地问题，21世纪的农民问题主要是就业问题。三农问题、农民工问题的实质就是推动农民工彻底实现城市化的过程。这一过程就是要合理有序的解决农民就业的过程。提供以就业和社会保障为核心的制度保障解除其城市化的后顾之忧，以社会保障代替传统的土地保障，建立农民工的城市化进入机制和农业退出机制 。
3.2 政府对农村土地流转监管要以农民利益为主导
从我国现阶段农村土地经济状况与马克思地租的差异分析，为我国政府在农村土地流转监管上提供了思路。我国人多地少，保住18亿亩耕地警戒线是关键，监管好土地流转用途至关重要。同时由于农地对农民特有的经济价值、社会价值、环保价值。所以一切监管农地流转的出发点必须以农民利益为主导，让9亿多农民不因失地而恐慌，这才是政府在土地流转中的关键作用。斯大林指出：社会主义的生产目的是最大限度地满足全体社会成员不断增长的物质和文化生活需要。农村土地集体所有是我国社会主义公有制的实现形式之一，在经济高速发展，城镇化进程不断加快的背景下，加速农村土地流转对于缩短城乡差距，消除二元经济结构至关重要，工业反哺农业，让农民享受经济发展带来的实惠。是社会主义本质要求，所以政府在监管土地流转过程中要以农民利益为主导，尊重农民意愿，让农民通过土地流转获得实实在在的好处。
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为认真总结和推广++市++县榆树乡土地流转的成功经验和做法，根据市委主要领导的要求，近日，市委政研室、农办通过座谈、走访等形式，对++县榆树乡土地流转工作进行了实地调研。现将调研情况报告如下：
一、榆树乡土地流转基本情况
榆树乡辖9个行政村，1个直属林场，52个村民小组。现有集体耕地6.3万亩，农业人口9447户19675人，人均占有耕地1.2亩。农作物主要以花卉、蔬菜、小麦、瓜菜等各类经济作物为主。20__年，全乡农村经济总收入25572万元，较上年增长13.94%；农民人均纯收入9132元，较上年增加644元，增长15.36%。农民人均纯收入中，来自种植业的收入占70.23%，二、三产业占19.77%。
榆树乡农村土地承包经营权的流转，主要经历了从农户之间自发流转到政府引导、规范和扶持流转两个阶段。
农民自发流转动因：一是农村税费改革之前，由于农民税费负担较重，农产品和农资受市场波动影响价格不稳定，经营土地成本增加，单纯依靠种植业增收困难较大，农民种田积极性不高。在这一时期，榆树乡部分有一技之长的农民外出务工或从事二、三产业，其承包土地委托亲朋好友代耕，土地收益甚微；二是上世纪90年代后期，受土地开发热影响，榆树乡农民为增加收入，不断开发承包地周边土地，扩大花卉种植面积，有的农户因受劳动力限制，将部分开发地或承包地，以转包、出租的形式流转给其他农户耕种，土地流转价格一般较低、不统一，随意性很大，且流转面积较小。三是1998年实行农村土地二轮承包时，榆树乡按照土地分配原则，将承包地分成好、中、差均衡搭配，农户少则3、5块，多则8、9块分布在各个条田，一家一户分散承包经营、不集中的现象非常普遍。部分农民为便于耕作，避免多头劳作，采取土地互换的办法流转土地。部分农民为扩大土地经营规模，将愿意流转的农户承包地，以转包、租赁的形式流转过来从事农业生产，但大多没有签订书面协议，也没有向农村土地管理部门登记、备案。四是20__年以来，随着农村税费改革的不断深入，国家、省、市扶持农业生产的优惠、补贴政策相继出台，农村基础设施进一步夯实，农民负担日益减轻，农产品价格不断提升，该乡农民种田的积极性大大提高。此外，该乡涌现出一大批种田能手和致富带头人，农民对农村土地依法、自愿、合理流转的法律法规及重要性有了进一步的认识，这些都有力地推动了该乡土地承包经营权的流转。截止到20__年，榆树乡农户之间自发流转的土地约20__亩。
农户之间自发流转土地存在的主要问题：一是自发流转多发生在亲朋好友和本村村民之间，基本上是“口头协议”，容易产生纠纷；二是流转面积小、流转形式单一，流转费用较低；三是由于得不到法律保护，就流出方而言，不愿对土地再进行投入；就流入方而言，由于得不到规范合法的流转权益保障，他们也不愿且不敢对土地进行长期投入，仅仅单纯追求近期利益最大化，对土地进行掠夺式经营，导致耕地质量下降，生产能力逐年减弱。
自20__年以来，榆树乡农作物主要以花卉为主（20__年占36.7%，20__年占79.6%，20__年占57.1%），农民依赖单一大田作物难以实现持续稳步增收。此外，该乡农业发展面临的“一小四低”（土地经营规模小，比较效益低，科技含量低，机械化程度低，农民组织化程度低）问题尤为突出，加之农民承包土地零散，农民个体间的单打独斗使当地丰富的光热和土地资源难以形成产业优势。针对农民要求依法、规范土地流转行为的愿望，结合本乡发展现状及存在的问题，从20__年下半年开始，榆树乡按照土地流转要求，在充分尊重民意的基础上，从制度创新、规范管理入手，积极探索，开展了以园林场和榆树村为试点的农村土地流转工作，进行了有益的尝试，希望以此为突破口，进一步解放和发展农村生产力，调整种植业产业结构，实现土地规模化经营，发展高效节水农业，促进传统农业向现代农业转变，达到农业增效、农民增收的目的。截至目前，榆树乡通过采取转包、互换、租赁、股份合作等形式（以转包为主），共流转集体土地4120亩，涉及农户624户，其中集中连片种植土地100亩以上的农户有14户，50亩以上的农户有25户，流转土地全部用于设施农业、林果业等高效农业生产。
土地流转的主要形式：一是转包、租赁。在适宜设施农业发展的集中连片区域，对涉及有耕地的农户，以不低于当前最高效大田作物的亩净收益为参照价格，经大户和分散农户协商确定转包费或租金及流转期限，将农户零散土地集中流转给种植大户统一连片经营高效农业。这种方式的优点在于，有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入经营的情况下，土地的基本收益不减，便于他们摆脱土地束缚转产就业，拓宽自我发展空间。但缺点是，经营大户兑现租赁费的一次性投入较大，造成生产发展资金紧张，生产资料和技术投入短缺。二是土地互换。在推行设施农业过程中，为便于连片种植，发展专业性生产，在农户自愿的情况下，将村集体“机动地”或经营大户其它地块的承包地与连片实施区块的农户承包地进行互换，最大程度保障被互换土地农民的经营权利和经济利益。这种方式的优点在于，流转过程简便，利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。但从农业和农村经济的长远发展看，不利于农村劳动力的转移和劳动力资源的充分利用，对今后农村合作经济和产业化发展有一定制约影响。三是股份合作。采取土地入股，保底分红和效益分红相结合的分配形式，以每亩每年600元保底分红，年底再按经营效益按股进行分配。该方式不仅集中了上述两种流转形式的所有优点，而且缓解了经营大户的一次性土地流转成本投入，可充分将手头资金用于生产性投入。特别是让流转土地的农民共同分享发展高效农业带来的增值收益，有效化解了农民失地后的忧虑，使他们安心从事其他产业经营。但由于股份合作流转形式尚属首例，缺少成熟经验的指导，加之与其相配套的农村专业合作经济组织还未成型，该方式在榆树乡推行一年后（20__年）终止，还需在技术操作和实施运作中进一步探索和推进。
总之，榆树乡农村土地流转是一个边实践、边摸索、边总结、边规范的过程，但在这一过程中由于始终坚持了解放和发展农村生产力，实现土地规模化经营，提高农业生产效益，促进农民持续增收，保障农民权益的基本方向，极大的调动了农民参与土地流转的积极性，推
进了农业产业化经营，加快了农民向非农产业转移的步伐，有效提高了农村劳动生产率和农民收入水平。
二、榆树乡土地流转主要做法
（一）坚持政策，尊重民意，稳步推进
由于土地流转涉及农民较广，关系到农民的切身利益和农村改革发展稳定的大局。在农民自发进行土地流转且积极性较高的条件下，针对自发流转出现的较多纠纷和问题，该乡遵照党的农村土地政策，按照市委、市政府的要求，以农民所需为出发点，结合各村组实际，采取有效措施，积极开展引导，稳步推进农村集体土地流转试点工作。一是不折不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，坚持在不变的前提下，把不改变土地性质和用途作为先决条件，切实保障农户30年承包期内土地权益；二是按照“稳制活田”和“自愿、依法、规范、有偿”的原则，充分尊重农民意愿，切实保护农民的生产经营自，不下硬性指标，不搞强迫命令，不违背群众意愿，不强行推进；三是严格遵循政策规定，充分保障流转双方的主体地位，大力规范土地流转申请、登记、备案、公证各项程序，依法合理有序进行土地流转。四是把农民利益放在第一位，保障农民土地流转收益权，杜绝任何组织和个人擅自截留、扣缴和占用，确保农民利益不受损害。
（二）加大宣传，转变观念，形成共识
土地是农民赖以生存的“命根子”。进行土地流转，关键要转变干部群众对土地的传统耕作管理观念。为此，榆树乡政府首先组织部分乡村干部和种植大户赴外地实地参观，在认真学习外地大量成功经验的基础上，通过多次召开党员干部、群众和种植大户会议，开展土地流转利弊分析大讨论，分析研究本乡土地流转的可行性及具体操作办法。通过参观和开展讨论，干部群众普遍认识到：榆树乡农户所承包土地，因地力条件不同，每户的耕地大都条块较多，零散种植，加之种植结构单一，产业规模小，“三高”作物少，在现代市场面前缺乏竞争力。随着农村经济社会的快速发展，一部分人急需摆脱土地束缚从事其它产业，但所耕种土地又无法放弃；一部分人需要一定数量的土地发展适度规模经营，但所需耕地又分散在一家一户，这就决定了只有走出传统农村经营模式，把有限的耕地向种田能手、现代农业经营者手中流转，才能有效提高土地资源的配置效率和规模效益，也才能在保证土地使用权不变的前提下使流转土地的农民获得稳定的土地收益,并可摆脱土地的束缚，走出农村通过其它途径获得更多的收益，实现“转出一户富两户”和“双增收、共盈利”的目标。
（三）加强力量，因地制宜，积极引导
由于受上世纪九十年代土地开发热和土地二轮承包平均分配原则的影响，榆树乡农民实际持有耕地面积差别较大，耕地散乱、不集中的现象非常普遍，土地流转工作开展难度较大。为切实做好指导、引导工作，该乡进一步加强人员力量，提供组织保障。一是针对村干部力量薄弱的实际，采取交流、挂任方式为榆树村选配了思想观念新、种植经验丰富且群众威信较高的农民经纪人担任村干部，并实行村干部交叉任职，有效解决了有人办事、有能人办事、让群众放心的问题；二是该乡党委、政府派出两个工作组进村入户，帮助农民解决土地流转过程中出现的问题，消除了部分农民等待、观望、有意抬高转包费的现象，提高了农民通过土地流转发展高效特色农业的积极性；三是在村组中挑选思想观念新、敢说话、能办事的农民组成“生产管理小组”，积极协助政府做好农民宣传动员工作，鼓励和引导他们为农民办好事，解决好农户之间产生的土地流转纠纷；四是在选择示范点上紧密结合各村实际，根据不同情况引导农民采取不同土地流转形式，不搞一刀切。针对该乡林场耕地平整、农田林网化建设较好、人均占有耕地面积少的特点，在乡村干部和“生产管理小组”的帮助下，采取先互换后连片转包形式，完成了全场800亩耕地的互换和240亩土地向大户的转包工作；针对榆树村农民种植观念新、容易接受新事物、群众易于组织的特点，采取转包和入股分红等形式，对部分集体土地进行了合理流转。
（四）发挥政府监督服务职能，规范土地流转行为
为稳步开展土地流转试点工作，榆树乡根据《土地管理法》等有关规定，合法介入土地流转各个环节，统一制定了全乡土地流转操作规程，进一步规范了农户的土地流转行为，保证了流转的合理性和合法性。一是规范流转土地登记手续。对流转土地由所在村委会进行严格登记、造册，加强对土地流转合同和档案的规范管理，并将此作为保障农民土地权利、义务和调解土地流转双方纠纷的重要依据，使土地流转管理规范化。二是有效监督双方草拟协议书或转包租赁合同，明确土地的农业用途、流转形式、土地的位置和面积，指导流转双方合理制定土地流转价格及支付方式、流转年限和双方责权关系等。通过规范土地流转行为，以法律的形式保障了流转双方的权益，保护耕地可持续生产能力，有效改变了以往自发、无序粗放型土地流转状况，既保证了流出土地农民的承包权和收益权，避免了土地荒芜，又使得流入方敢于加大对土地进行长期合理投入，实现了有序生产，提高了土地的利用率，实现了流转双方互利共赢。三是积极为流转土地的经营者提前、产中、产后服务。该乡专门从河南省聘请了一名技术员长年指导设施农业生产。为确保农产品顺畅销售，该乡组建了由乡领导参与的两个销售小组，配合农民专业合作社，分别与河南、河北、陕西等地瓜菜市场进行对接，为农产品的销售和农民增收创造了有利条件。
（五）围绕结构调整，突出高效特色，加大扶持力度
土地流转后，新的经营主体、经营方向必须符合“三高”农业和高效节水农业的要求，切实起到以“土地流转促结构调整，以结构调整加速土地流转”的良好效果。20__年，该乡以土地流转为契机，流转土地向种植能手集中，把土地流转与发展设施农业相结合，引导农民将规模流转土地全部用于以大拱棚为主的设施农业生产，实行统一种植、统一管理、统一病虫害防治、统一价格、统一销售的“五统一”经营管理，确保流转土地高产出、高收益，实现适度规模经营。同时，严把生产质量关，组织全乡机关、站所干部职工学技术，分片包户包地块，指导农民严格按照栽培技术规程逐户逐地块落实。截至目前，该乡共建设以大小拱棚为主的设施农业近5000亩，并力争在5年内以林场、榆树村、王沟村为主，将榆树乡建成我市最大的的设施农业生产基地。
为保证土地流转后农民的利益不受损失，推进土地流转工作顺利开展，20__年，++市为榆树乡合法流转的集体土地每亩补助了300元，为种植大户发展设施农业借支启动资金80万元。同时，借支15万元资金，解决了当时部分种植大户土地转包费不足等问题。这些服务性举措都对做好土地流转工作起到了积极的促进作用。
（六
）把土地流转同发展劳务经济和农村二、三产业紧密结合起来
土地流转促使更多农村劳动力离开土地，寻求新的增收方式，为解放农村生产力，加快农村劳动力转移创造了有利条件。开展土地流转工作，首先要解决的是流转土地农民的增收问题。对此，该乡党委、政府根据流出土地农民的不同情况，有针对性的做好农村劳动力转移工作。一是加大有组织的劳务输出力度。凡愿意外出务工的人员，为其提供就业信息及法律服务，联系务工场所，积极开展就业技能培训，引导和组织流转土地农民进行再就业。对年岁较大，已不适宜外出务工的劳动力，鼓励流转土地的经营者进行反聘劳作，确保他们既有流转土地的租金，又有再次务工的收入。二是对有一定经济能力的农民提供优惠政策，积极鼓励和扶持自主创业，从工从商。该乡采取集体、农民集资入股的方式，结合产业发展优惠政策，引进和兴办投资少、见效快、符合当地实际发展的村办企业，并选拔有责任心、有经营头脑、有办事能力的人员作为企业经营管理者，减少农民对土地的依赖性，拓宽农民增收渠道，确保他们在土地流转后，既有活干，又能保证有稳定的收入。
（七）充分发挥农村专业协会作用，不断提高土地流转效果
随着农村经济的发展，榆树乡各类农民经纪人不断增多。这些人既是发展高效特色农业的宣传者、示范者、推广者，也是农产品的组织者和销售者，对做好土地流转工作、发展现代农业起着积极的推进作用。目前，该乡西林场、榆树村80%的规模化流转土地分别由25名农民经纪人和种植大户承包、租赁。为更好地发展高效特色产业，在政府的引导下，该乡农民经纪人和种植大户在“榆树乡农产品专业协会”的基础上组建成立了“榆树乡农民专业合作社”，进一步规范种植模式和技术，统一种植品种、病虫害防治和市场销售，为下一步土地流转工作的顺利开展打下了良好的基础。今后，该乡土地流转工作将主要由农民专业合作社组织实施，不断扩大土地流转的效果和范围。
三、取得的主要成效
（一）土地规模经营水平显著提高。流转土地规模化种植极大地利用了土地资源，有效提高了土地利用率和产出率。从土地利用上来看，土地流转后每亩增地7%左右，节省人工30%以上；从土地产出效益来看，全乡3670亩土地流转前每亩纯收益600元左右，总收入220余万元。土地流转后有3320亩土地春季种植拱棚西瓜、秋季种植蔬菜，两茬作物平均每亩纯收益3500元，可获得1162万元的收入；有350亩种植红枣，每亩纯收益4000元，可获得140万元收入。两项合计纯收入可达1300万元，效益是土地流转前的6倍多。从农民个体来看，该乡榆树村农民李湘前在土地流转前家庭承包土地12 亩，分散在4处，为解决土地分散种植问题，20__年王猛把自己的承包地流转出去后，又重新转入土地102亩，集中连片种植小拱棚西瓜等作物，通过规模经营，当年获利20万元，除去流转费、大棚建设费、雇工费等各项成本后纯收入达到7万元，比过去分散种植棉花的收入增加4万元左右。20__年他又连片转入土地20亩，种植小拱棚西瓜和油葵，获得纯收入10余万元。
（二）促进了农业产业结构的调整优化。前几年，大泉湾乡农业种植结构单一，主要以种植蔬菜、花卉为主，设施农业发展缓慢，而且由于受土地分散经营、产品不统一、种植技术不规范、销售零乱等因素影响，设施农业规模效益一直不高。两年多来，该乡通过土地互换、大户转包租赁等形式流转土地3670亩，其中3320亩土地春季种植拱棚西瓜、秋季种植蔬菜，两茬作物纯收益比土地流转前种植棉花等作物亩均增收2900元左右，仅此一项全乡人均增收995余元。集中连片规模化经营所产生的高效益也极大地影响和带动了周边农户发展设施农业的积极性，榆树村二组就有52户农民在种植大户的带动下发展连片大拱棚74座。通过土地流转和鼓励农民自建，已在林场和榆树村建成了以大小拱棚为主的设施农业示范区。
（三）进一步解放了生产力，农村劳动力转移步伐明显加快。目前，该乡216户流转土地的农户中有76人离开土地，从农业领域转向了非农领域就业，其中16人入股村办企业，33人从事运输业、服务业，27人有组织的外出务工。通过土地流转，全乡外出务工人数和务工收入都有了较大幅度的提高。正如榆树村支书张贵和所说的：“过去我们被死死地拴在一亩半土地上，出又出不去，撂掉又舍不得，现在通过土地流转，我们从土地中解脱出来了，挣钱的渠道更多了”。20__年，全乡转移劳动力1756人，实现劳务收入482万元，比20__年增加314万元，增长86.9％；人均劳务增收259元，比20__年增加153元，增长44.34％。
（四）促进了农业增效、农民增收。通过土地流转，一方面有效增加了农业生产的规模效益，另一方面农民既可以得到土地租金收入，也可以通过外出务工或寻找新的致富门路增加收入。该乡农民张开民，土地流转前家庭纯收入1.3万元，20__年将8亩承包地转包出去后外出务工，当年获得劳务收入1万余元，加上土地流转费5220元，全年家庭纯收入达到1.7万余元，较流转前增加4000元左右。农民王永刚把自己的9.6亩家庭承包地转出后获得流转费5760元，流转后他购置拖拉机从事机耕服务，两项合计比流转前增加收入2万元左右。
（五）农业生产的组织化程度显著增强。土地的合理流转，为各类专业合作组织和经营大户集中了土地、技术、市场等大量资源，促进了家庭经营同社会化大市场的有效对接。为达到流转土地规模生产效益，在政府的引导下，20__年8月，该乡组建成立了榆树乡农产品专业合作社，对外以独立法人的身份购买农资用具、聘请技术人员、联络市场；对内实行“五统一”，即统一品种、统一种植、统一田间管理、统一病虫害防治、统一市场销售。同时，为会员提供市场信息和技术指导，稳定农产品销售价格，维护会员利益，并借助“利民”商标，发挥品牌效益，拓宽瓜菜销售渠道，增加农民收入。目前该乡生产的瓜菜已销往河南、河北等地，并与一些超市、卖场签订了长期的购销合同，为巩固土地流转成效奠定了良好的基础。
（六）农业科技应用和机械化水平显著提升。榆树乡流转土地集中在种植大户手里,不仅有利于推广良种良法，提高种植新技术的推广应用；而且土地的规模经营也为提高机械化水平提供了便利条件, 大大提升了当地农业生产的产出效益，促进了农民收入的持续快速稳定增长。
四、存在的主要问题
一是部分农民观念较为滞后，流转愿望不强；二是土地流转方式单一，土地流转面积偏小；三是种植大户偏少，带动作用有限；四是社会中介服务组织不健全，流转机制不活；五是农村专业合作社覆盖面不广；六是投融资渠道狭窄，土地流转投入不足。
五、几点体会
（一）坚持党在农村的基本经济制度是土地流转的基本准则。党的十七届三中全会明确指出，“ 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。在推行土地流转过程中，必须不折不扣地贯彻落实党在农村的基本经济制度，在切实保障农户承包期内土地权益的基础上，把不改变土地性质和用途作为先决条件，积极稳妥地推进土地流转。
（二）解放农村生产力，调整优化农业产业结构，实现规模化生产经营和农民增收是土地流转的根本目的。实践证明，加快农村土地流转，打破农民对土地的依赖和束缚，极大地解放了农村生产力，实现了农业规模集约经营，有效提高了农村劳动生产率和农民收入水平。着力优化各类生产要素的配置和组合，着力调整农业产业结构，着力推进农村劳动力转移，最大限度地提升土地资源的规模生产效益，拓宽农民增收渠道，实现农业增效，农民增收。
（三）切实保护农民的生产经营自是土地流转的关键。农民是土地承包的责任主体，农民享有充分的经营自，只有通过加大宣传教育、分析比较效益、规范流转
行为等方法，引导农民积极支持、参与和配合，才能使土地在“自愿、依法、规范、有偿”的原则下有序流转，保障农民权益不受侵害。在推进土地流转工作中，方式方法应多种多样，坚持公开透明，充分尊重农民的意愿，防止急功近利、急于求成。
（四）政府引导、机构健全是土地流转的保证。榆树乡土地流转实践证明，市、县、乡、村四级对土地流转工作不仅开展了广泛深入的宣传和积极引导，而且在成立领导机构、制定工作方案等诸多方面都做了大量细致的工作。特别是各级党委、政府在全程搞好服务和管理的同时，切实做到了不缺位、不越位、不错位，使土地流转工作得以顺利进行。
这里根据农业资源禀赋、经济发展阶段以及农村产权制度和抵押制度改革情况等因素，选取先行开展农村产权制度改革试点的市县进行调查，分析具体改革方案，评价改革的农村金融市场效应。
（一）案例地区资源禀赋和经济发展情况根据人地比例、农地流转比例、城镇化率、农业经营模式以及改革模式这五个因素，兼顾农民收入、农业GDP占比等指标，选定湖北省武汉市、江苏省东海县和吉林省梨树县作为农村产权制度改革的典型案例地区。从共同点来看，三个案例地区均位于我国粮食主产区内。表1展示了案例地区不同维度经济指标的定量比较。第一，从人地比例来看，武汉市人均耕地面积仅为0.075公顷，梨树县人均耕地面积最多，达到0.454公顷，后者是前者的6倍多。黄宗智认为，历史上长江三角洲和英格兰在人均农业土地和农场规模等方面的差异，不仅对农业，而且对农村手工业以及收入和消费各方面的“内卷”与发展，都起着至为关键的作用。[15]就我国农业所处发展阶段而言，不同地区人地比例的悬殊带来的是农地流转比例、劳动力转移甚至农业经营模式等方面的巨大差异。为实现农业规模经济和提高收入，人地关系较为紧张的地区（如武汉市）通常农地流转比例和劳动力转移比例也较高，有利于形成由农业企业、合作社等占主导的产业化经营模式。第二，从经济发展水平和阶段来看，武汉市农业GDP占比仅为3.71%，达到发达工业化国家的水平，而东海和梨树这两个农业县的农业GDP占比均较高，分别为18.14%和26.71%，高出我国平均水平（10.01%）。农业GDP占比的不同意味着农村劳动力转移、农地流转和规模农业的发展以及非农产业发展处于不同的阶段。对表1中以上几个指标的比较可以看出，农业GDP占比越低的地区，城镇化水平越高，同时农地流转比例也越高，农业GDP占比不到4%的武汉市超过一半的农地已流转，农业占重要地位的梨树县农地流转比例仅为14%。从各地主导农业经营模式来看，这里选取的三个地区农业经营模式涵盖了当前我国农业经营的主要模式，分别是“公司+农户”、“合作社+农户”和家庭规模经营。武汉市主导的农业经营模式是“公司+农户”，其主要运作形式是由于较为发达的非农产业吸纳了近郊大量的农村劳动力，农村基层政府或土地股份合作社集中农民闲置的土地流转给农业企业，农业企业一方面向农民支付租金，同时以直接租种、转租或者契约订单等形式雇用部分农民。东海县农业经营则以“合作社+农户”模式为主。梨树县是我国东北地区规模农业的代表，基于当地人少地多的禀赋特征，主要发展以家庭经营为主的专业大户、家庭农场等经营主体，实现农业的适度规模经营。主导农业经营模式的差异有助于比较农村产权制度和抵押制度改革在不同地区产生的差别化效应。农业部农村经济研究中心联合江苏农村金融发展研究中心课题组于2013年7~8月分别对三个案例地区进行了实地调查，与相关政府部门和金融机构进行座谈并搜集相关资料，了解当地农村产权制度和抵押制度改革的方案、进展和成效等情况。
（二）农村产权制度改革方案与措施1.武汉市改革方案与措施武汉市最早于2006年开始农村土地承包经营权和集体林权的确权工作，2009年继成都之后成立全国第二家农村综合产权交易所，2011年以来加快推进农村产权制度改革的进程，并于2012年4月出台农村产权制度试验实施方案。其主要改革试验内容包括：农村产权确权、登记和颁证，明晰农村产权关系；建立农村产权交易体系，活跃并规范农村产权交易；建立农村产权评估体系；创新农村产权资本化实现形式，如农村产权抵押融资；创新农业和农村经营模式，培育新型农业经营主体；健全农村产权制度改革保障体系。其中，改革试验的重点是农村产权确权、登记和颁证以及农村产权抵押融资。农村产权确权为开展农村产权抵押贷款等一系列改革奠定制度基础。武汉市自2009年9月依托农村综合产权交易所（以下简称“农交所”）开展农村产权抵押贷款试点。武汉市农村土地经营权抵押贷款流程如图一所示。其主要流程是：根据已达成的流转协议，农户土地经营权经农交所流转给农业企业；农业企业支付农户土地租金；农交所向农业企业出具产权流转交易鉴证书；村集体出具同意土地用作贷款抵押和再流转的证明文件；评估机构对拟抵押土地经营权的价值进行评估；农业企业向金融机构申请农村土地经营权抵押贷款；金融机构对贷款申请进行审批；若贷款获批，贷款人到农交所办理抵押登记。总结来看，上述贷款流程可概括为以“交易-鉴证-抵押”为核心的农村产权抵押贷款模式。在以上流程中，农交所的功能主要是提供交易平台和融资登记，并为抵押流转提供鉴证，使得土地经营业主能够使用其通过流转获得的经营权进行抵押。从理论上讲，农交所的作用类似于德索托提出的“正规产权制度使得资产能够互换并能够保护交易”[16]，因此，政府建立产权表达机制是农村资产价值发现和有效配置的基础，也是农村资产抵押化重要的外部推动力量。在几年改革试点的基础上，武汉市农业局和中国人民银行武汉分行营业部于2012年11月联合《武汉市农村土地经营权抵押贷款操作指引》，对农村土地经营权抵押贷款作了进一步规范。2.东海县改革方案与措施东海县农村产权制度改革始于2010年7月的东海县政府与当地金融机构开展“一权一房”抵（质）押贷款试点，其中，“一权”代表农村土地承包经营权，“一房”则代表农村住房。2012年5月，东海县被确定为中央农村工作领导小组办公室农村改革试验联系点和江苏省农村改革试验区，同时成立东海县农村产权交易所，作为农村产权制度改革的突破口，促进农村产权交易的市场化和规范化。从时间上来看，东海县农村产权改革经历了两个不同的阶段。第一阶段，2010年11月，东海县政府与中国人民银行东海县支行共同制定《关于开展农村“一权一房”抵（质）押贷款的试行意见》以及农村土地承包经营权质押登记管理和质押贷款办法、住房抵押贷款办法、集体土地住房抵押流转处置办法等4个配套管理办法，尝试为“一权一房”抵（质）押贷款提供制度保障。由于改革试点初期大范围的农地、住房等资产确权工作滞后和产权交易平台缺失，东海县组织乡镇规划、国土、农经站、房管等多个部门共同参与“一权一房”抵（质）押贷款试点，对申请“一权一房”抵（质）押贷款的村级集体经济组织和农户审核确权后，完善土地承包租赁合同，颁发土地使用权证、宅基地证和房屋所有权证。其中，农经站负责土地承包经营权价值评估和质押登记；房管部门负责办理农村住房抵押登记办理（代替他项权证登记）和监管管理工作。此外，对于申请“一权一房”抵（质）押贷款的农户，还需由村委会对借款农户家庭经济状况、经营项目、个人信用等情况进行审核，交镇农经站复审，报金融机构备案后办理贷款申请手续。这样做的目的是利用村委会信息优势，执行审核职能，降低金融机构和潜在借款人之间的信息不对称，尽量降低潜在的贷款违约风险。因此，这一阶段东海农村产权抵押贷款机制可以概括为“确权-颁证-审核-抵押”。但由于该方案涉及多个部门，对申请贷款农户而言，手续过于复杂，交易成本较高。第二阶段，2012年5月，东海县农村产权交易所成立，并出台《东海县农村产权交易管理办法》来规范农村产权交易，加快推进产权制度改革。同时，农地确权、颁证的覆盖面也在不断扩大。截至2012年12月，东海县土地承包经营权确权发证3.39万户，占全县农户总数的13.97%；宅基地使用权发证23.8万户，占全县农户总数的98%。在农村产权确权、颁证以及农村产权交易平台等制度基础构建完成之后，东海县借鉴武汉市农村产权抵押贷款“交易-鉴证-抵押”的模式，农村产权转入方可凭借农村产权交易所出具交易鉴证书向银行申请贷款。3.梨树县改革方案与措施梨树县是吉林省首个农村产权抵押贷款试点县，于2012年8月启动改革。梨树县的改革围绕土地收益保证贷款展开，其改革的主要目的是通过允许农户使用土地收益进行抵押，缓解其融资难的问题。梨树农村土地收益权保证贷款同样建立在土地承包经营权确权、登记和颁证的基础上，但是，由于梨树县与武汉市、东海县的资源禀赋和农业经营模式存在较大的差异，梨树县的土地收益保证贷款对象主要限定为那些取得土地承包经营权证并正在从事土地耕种的农户，而非通过流转获得经营权的农业企业等经营主体。同时，其抵押标的物是农户土地的未来现金流（收益权），而不是土地承包经营权，因而其在本质上属于动产融资。梨树县改革试点的基本思路是农户将其承包的三分之二的土地（剩余三分之一的土地留作口粮田）在未来一定期限内的收益权转让给物权融资公司，再由物权融资公司为农户贷款进行保证，从而解决因抵押不足引起的融资难的问题。梨树县农村土地收益保证贷款的具体流程如图二（下页）所示，主要环节包括：申请贷款的农户（转让人）与受让人（物权融资公司）签订土地经营权流转合同；农户和物权融资公司同时到乡镇农经站申请土地承包经营权变更登记；乡镇农经站向物权公司出具转让证明书；物权融资公司向金融机构出具承诺函，承诺为借农户承担保证责任，在违约时与农户共同偿还本息，农户向金融机构申请贷款；金融机构向农户发放贷款；若农户按时偿还金融机构贷款，物权融资公司与农户达成的土地流转合同自动解除；若农民没有按时偿还金融机构贷款，物权融资公司将获得的农民土地经营权另行发包，将发包获得的款项归还金融机构，待新的承包人承包期限届满后，土地承包经营权再退还给原土地承包人。显然，在梨树县农村土地收益保证贷款模式中，物权融资公司（梨树县政府成立并由县金融办主管）承担重要的作用，既起到土地流转的契约化作用，还对农户的贷款进行担保，此外还能保证农户依然是土地承包人和经营人，可有效规避实践中可能面临的相关法律风险。
（三）改革的农村金融市场效应表2展示了上述三个案例地区自改革试点以来农村产权抵押贷款市场发展情况的面上统计数据（仅包括农村土地产权抵押贷款）。基于表2的初步比较分析可发现以下现象和特征：第一，从贷款规模来看，武汉市和梨树县两地贷款交易较活跃，贷款规模增长迅速，其中，武汉市土地经营权抵押贷款规模最大，累计贷款金额9.68亿元，梨树县土地收益保证贷款笔数累计达到4467笔，贷款规模1.67亿元。相比之下，东海县农村土地承包经营权质押贷款规模较小，交易不活跃，仅有5笔土地承包经营权质押贷款，累计贷款金额32万元。第二，从平均单笔贷款规模来看，武汉市农村土地经营权抵押贷款平均单笔贷款额度达到722.18万元，东海县和梨树县平均单笔贷款规模均低于10万元，可见地区间差异较大，武汉市单笔贷款最高金额甚至高达5500万元。第三，从各地土地经营权（收益权）的抵押价值来看，武汉市和东海县平均土地年租金（分别为8250元/公顷和6000元/公顷）低于梨树县（15000元/公顷），但是由于武汉市土地流转期限较长，因此武汉市每公顷土地抵押价值高达59295元，东海县土地流转以短期（1~3年）为主，土地抵押价值最低，仅为7800元①。第四，关于贷款利率，武汉农村商业银行的农村产权抵押贷款利率行基准利率上浮10%左右，平均贷款利率为8%（低于信用贷款利率），同时武汉市政府规定，在农村综合产权交易所办理农村产权（土地经营权等）抵押贷款的农业企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户享受政府的最高50万元的利率补贴①；东海县农村土地承包经营权质押贷款利率参照当地农村信用社房地产抵押贷款执行，年利率为10.77%，低于一般农户贷款利率；梨树县农村土地收益保证贷款利率约为7.8%（基准利率上浮约30%），同样低于当地农村金融机构平均贷款利率（约为12%）。综合来看，案例地区政府均通过财政补贴等方式降低农村产权抵押贷款利率，使其低于农村金融市场平均贷款利率②。对于以上现象和特征，可从贷款规模和利率等方面作出解释：第一，不同改革试点地区农村产权抵押贷款规模的差异与地区农业发展阶段和农业经营模式的不同密切相关，农业经营规模化③和产业化程度越高的地区，农地产权的抵押价值较高，产权制度改革带来的信贷市场供给效应越显著。以武汉市为例，武汉市自改革试点以来累积贷款笔数为134笔，平均单笔贷款金额为722.18万元，贷款主体中农业企业占较大比重，农业企业以其流转获得的规模化土地经营权作为抵押物（平均每笔贷款抵押土地面积为121.794公顷）。就金融机构而言，随着单笔抵押土地规模增加，其接受土地经营权的意愿逐步增强，因为规模化的农地经营权在提高自身抵押价值的同时，也有利于降低金融机构的交易成本。武汉市土地经营权抵押价值较高与其非农产业发展水平较高、土地流转的期限较长等因素亦有关。相比之下，尽管梨树县土地流转并不活跃，但是人地关系较为宽松，家庭经营规模较大，同时当地耕地收益较高，因而其抵押价值也较高。与武汉市“数量较少、单笔规模较大”相反的是，梨树县土地收益保证贷款“数量较多、单笔规模较小”，因而累积贷款规模也达到1.67亿元。但是，对于金融机构而言，土地收益保证贷款由物权融资公司进行担保，标准化程度较高，尽管较为分散且单笔规模较小，实际交易成本却并不高。而人地关系较为紧张且以家庭小规模经营为主的东海县，农村产权抵押贷款市场处于停滞发展阶段，仅有5笔贷款交易，其中主要原因之一是其家庭经营土地规模较小，流转市场不活跃，导致土地抵押价值较小，金融机构的供给意愿不足。第二，现有产权改革试点能否有效解决或者规避相关法律风险，也直接影响到金融机构的农村产权抵押贷款供给意愿。根据现行《担保法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；《物权法》则规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。因此，在我国现行的农地制度法律框架下，农村土地承包权作为物权依然不允许抵押④。对于产权制度改革试点地区的金融机构而言，即使地方政府制定相关文件允许以土地承包经营权为抵押，金融机构也不愿意接受，因为一旦发生违约和纠纷，地方政府出台的文件是不能对抗《物权法》的，因而收回并变卖违约农户土地的威胁不可置信。从案例地区抵（质）押产权类型来看，武汉市是以农业企业通过流转获得的土地经营权作为抵押，梨树县是以农户自身土地预期收益权作为担保，而实际对土地进行占有并使用收益的都是原土地承包人。因此，武汉市与梨树县的改革试点方案能够在一定程度上解决或规避可能面临的法律风险，因而金融机构的产权抵押贷款供给意愿较强，短短几年的试点分别实现贷款规模9.68亿元和1.67亿元。相比之下，东海县直接试点以农户土地承包经营权作为贷款质押，由于缺乏法律保障，在试点中，金融机构贷款供给意愿明显较低。第三，关于农村产权抵押贷款利率，理论上讲，金融机构通过提供（低利率、高抵押物）和（高利率、低抵押物）的贷款组合合同，可以将低风险和高风险借款人进行分离，这是银行利用抵押物来克服信息不对称和降低信贷风险的理论机制。[17]如上所述，案例地区农村产权抵押贷款利率均低于当地农村金融市场平均利率，这似乎与理论预期是一致的，即银行通过提供（低利率、高抵押物）的贷款合同，甄别出低风险借款人，因此，农村产权抵押贷款的作用体现为既提高了金融机构贷款合同的灵活性，又降低了农业企业和农户的贷款利率。当然，从实际情况来看，这种低利率并不完全是金融机构的市场行为，而是受到地方政府部分干预或者补贴，其主要目的一方面是提高农业企业和农户参与改革的需求，另一方面，通过对农业企业和农户等农业经营主体的利率补贴，提高其预期收益，降低其利率成本和风险，有利于鼓励金融机构参与，同时也类似于一种收入补贴。长期而言，这样的利率补贴可能存在市场扭曲，会降低资金配置效率，因而未来政府可将补贴资金用于充实风险补偿基金或者建立相应的担保机制，降低农村产权抵押贷款的风险。基于上述分析可得到如下结论：第一，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场已产生一定的影响，主要体现在农村金融机构信贷供给增加，对提升农业经营主体信贷获取能力和缓解其融资约束亦有正向影响。第二，短期来看，各类农业经营主体贷款成本有一定程度降低，但是未来能否持续降低则取决于地方政府补贴方式、农村流转和规模化经营水平等因素。因此，案例地区农村产权制度改革对农村金融市场的影响表现为增加农村信贷供给和降低贷款利率，且这种效应在不同地区仍有差异，与农业发展阶段、农业经营模式以及改革模式等因素密切相关。但是由于现阶段能够搜集到的以面上统计数据为主，金融市场效应的确切大小仍有待更多微观调查数据的检验，因此对于以上结论，这里持一定的谨慎态度。此外，在调研中也了解到，金融机构发放农村产权抵押贷款可能并不仅仅是基于可抵押的农地经营权（或收益权），可能仍需要贷款主体提供其他形式的担保或者抵押来控制风险，因此，农地经营权（或收益权）究竟能起多大的作用也有待进一步的研究检验。
二、农村产权制度改革面临的主要问题
由于案例地区处于改革试点阶段，仍面临着一些问题，这些问题还具有一定的普遍性，可能会影响改革进程的推进和改革成效的发挥。
（一）农地确权进程缓慢和农地流转市场不健全明晰产权是新一轮农村产权制度改革的核心内容，也是产权交易和抵押的前提。在改革过程中，农地确权既要面临大量的历史遗留和现实问题，例如不少地区历经多轮土地承包经营权变化更迭引起的承包经营权属混乱的问题，又要面临新型城镇化和工业化过程中地方政府农地确权的顾虑和动力不足的问题，因此部分地区农地确权进程较为缓慢。同时，对于现阶段改革较为重要的是能够明确界定土地集体所有权、承包权和经营权这三种不同产权的主体。一些地区为排除法律风险，通过在制度上探索和创新，尝试构建所有权、承包权和经营权“三权”分离的新型农地制度。但是大多数地区仍未真正做到将“三权”进行分离，尤其是土地承包权和经营权的分离，缺乏对经营权及其法律地位的界定，使得农村产权抵押融资面临较大的法律和政策风险。在农地流转方面，由于资源禀赋以及经济发展阶段的差异，不同地区农地流转市场发育程度差异也较大。包宗顺等（2009）基于江苏的调查显示，经济发达的苏南地区农地流转面积比例高出欠发达的苏北地区近3倍。农地流转市场不健全一方面影响农地抵押价值的实现，另一方面，更为重要的是，在现行农地制度下，即使抵押农户发生违约，金融机构也无法收回集体所有的抵押农地，而在村集体范围内二次流转违约农户抵押土地也将面临处置难题。原因是村集体内部农户难以接受邻居被没收的土地，而外来人购买土地也难以被村集体中其他人接纳。而当“不归还贷款，就收回并变卖土地”的威胁不可置信，农户则可能采用策略故意不归还贷款[18]，这反过来会影响到金融机构对农地抵押价值的评估。实际上，这与越南等国家农地确权和抵押改革面临的情况类似，尽管越南农户已经获得政府颁发的土地证并允许用于抵押，但是如果贷款农户发生违约而无法赎回其农地权利，金融机构也难以真正没收其土地，更多的是依靠传统的社会制裁机制，譬如违约者将遭受社会排斥、名誉损失或家庭婚姻市场竞争力降低等方式对违约者进行惩罚。[19]对于农业企业、合作社等新型经营主体，若以其通过流转获得的农地经营权作为抵押物，发生违约之后，其经营权二次流转同样将面临较高的处置成本，尤其是在农地流转市场不健全的地区，因而也会影响农地的抵押价值。对于该问题，武汉市的做法是建立抵押物场内二次流转机制，当贷款到期无法偿还时，依托农交所将抵押的土地经营权进行公开再流转变现，这种方式或许可在一定程度上降低处置成本。
（二）农户参与积极性不高及其利益保障机制不完善一些研究发现，低收入和缺乏完善社会保障机制的地区，农地通常被用作社会保障网，取消那些违约农户抵押土地的回赎权将会剥夺其基本的谋生手段，在这种情况下，银行不可能向农户发放农地抵押贷款，同时农户也会通过风险配给的方式主动退出信贷市场。[20]现阶段，我国农村社会保障体系仍不完善，在不少地方，土地产权抵押贷款直接触及农户最重要的资产，若农户无法承受失地风险，必然主动放弃申请农村产权抵押贷款。在调查中也了解到，部分农户参与土地流转抵押的积极性不高，不愿放弃土地承包经营权，即使将土地进行抛荒等粗放经营也不愿用于流转抵押。此外，现行改革对农户利益保障机制也不尽完善。譬如，农业企业参与农业经营比例较高的地区主要是采取“企业+农户”或者“企业+村委会+农户”，即由企业和农户直接签订流转协议或者经由村委会将农户的分散土地“整体打包”之后与农业企业签订流转协议，随后由农业企业负责土地的具体经营。当农业企业以其流转获得的土地经营权作为抵押申请贷款或流转土地的租金逐年上涨，若农户不知情，在发生风险时农户利益有可能受到损害。为保障农民利益，武汉市在先行试点地区采取“农业企业+土地股份合作社+农户”的模式，农业企业与土地股份合作社签订土地流转协议，由农交所进行鉴证，农业企业以农业基础设施、农机具等资产入股并负责土地的具体经营，村集体和农户以土地折算入股，二者股份占51%以上，部分社员还可以进入企业务工。在利益分配方面，农业企业和土地股份合作社约定，提取企业一定比例的经营性收入，采取“保底租金+年终分红”的形式按股分红，同时规定土地不纳入清算范围。土地股份合作社的主要作用是一方面保障农户对相关权属的合法权益，规范产权流转交易，提高农户谈判能力；另一方面，经由产权交易市场流转以及采取“保底租金+年终分红”的分红形式有助于实现农村产权的合理交易价格，有效保障农民利益并提高其参与土地流转的积极性。
（三）风险防范和风险补偿机制存在缺陷，影响金融机构的参与意愿为降低农村产权抵押贷款改革可能面临的风险（包括自然风险、信用风险以及法律和政策风险等），各案例地区均尝试建立相关的风险防范和补偿机制，不过大多存在一定的问题。武汉的主要做法是，第一，政府设立农村产权抵押融资风险补偿资金，对金融机构农村产权抵押贷款损失给予适当补偿。但是，目前武汉市风险补偿资金规模仅为3000万元，相比于其9.68亿元的贷款规模而言，风险补偿资金的作用有限。第二，政府鼓励担保公司和保险公司参与农村产权抵押贷款，建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制，还指定专业保险机构对农村产权贷款抵押物进行强制保险。由于银保互动机制涉及担保和保险机构的参与意愿，其具体成效仍有待检验。东海县目前应对农村产权质押贷款违约的主要措施是由县农村产权交易中心组织对质押的土地承包经营权进行拍卖，拍卖所得优先偿还信用社贷款本息，余款退还权利人，但由于该措施在法律上的依据并不充分，其可行性仍存疑。梨树县的做法首先是内嵌风险控制机制，农户仅可以其承包的三分之二土地的收益权用于贷款保证，即使农户土地因违约而被二次流转，仍有三分之一的土地作为口粮田保障其基本生活，农地的保障网功能依然发挥作用。其次是政府建立惠农保障基金，通过物权融资公司发挥风险补偿的作用，农户违约后先由物权融资公司惠农保障基金代偿给金融机构，再将农户土地二次流转所得补充惠农保障基金。可能存在的问题是土地收益权能否顺利及时二次流转，如果土地二次流转存在一定时滞，政府出资的惠农保障基金需承担大量的代偿责任，过度集中的风险可能超出惠农保障基金的覆盖能力。因此政府需不断扩大惠农保障基金的规模或者建立起物权融资公司和金融机构的风险共担机制。因此，案例地区的风险防范和风险补偿机制均存在一定的缺陷。由于农业自然风险较大，大量的农村产权通过抵押进入流转市场，若出现区域性自然风险，将会给金融机构带来较大损失以及较高的抵押物处置成本，影响金融机构的参与意愿，这也是农村产权抵押贷款主要是地方性金融机构参与的一个重要原因。
三、主要结论及对策建议
