时间：2023-06-05 09:55:12
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇湖南省计划生育条例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
计划生育是一项功在当代、利在千秋的基本国策，也是一个民族社会文明程度的重要标准。因为它与人口的发展、素质的提升、社会的进步息息相关，所以，各级政府更是将计划生育加上了“一票否决”的砝码。近年来，随着外出务工人员的增加，使计划生育的流通管理增加了无形的困难。为了既便于规范管理，更为了广大群众了解计划生育的法律法规及办证程序，让大家享有生育权利的同时，履行计划生育的义务。特将计划生育有关政策宣传如下：
1、流动人口婚育证明的办理程序：凡男满18-55周岁、女满15-49周岁的外出流动人员，外出前必须准备近期一寸的免冠照片到村计生专干处领取并填好申请表，再到乡镇计生服务所参加孕检，落实有效的节育措施。
2、一孩生育证的办理程序：夫妻双方持户口本、身份证、结婚证及两寸两张合影彩照，到县计生服务站接受孕前优生健康检查，妻子做孕检妇检。
3、再生育证的申请流程：要求再生育一个子女的夫妻，应当在怀孕前提出办理生育证的申请，到县计生服务站接受孕前优生健康检查，妻子做妇检、孕检，县人口计生局通过审核调查，在15个工作日作出是否符合再生育条件的结论。
4、独生子女的申领程序：凡申领独生子女证并符合一胎生育条件的已婚育龄夫妇，在单胞胎第一孩出生后，准备身份证、户口薄的原件及复印件、婚姻状况证明、子女出生证明或者合法收养子女证明，到村(居)委会领取独生子女证申请表一式三份，乡镇计生办签署意见后，发给《独生子女证》。
1、农村部分计划生育家庭奖励扶助对象，应是我省同时符合以下条件的合法夫妻：
（1）、本人为农业户口或界定为农村居民户口。
（2）、1973年以来，没有违反计划生育法规和政策规定生育。
（3）、只生育了一个子女或两个女孩。
（4）、1933年1月1日后出生，年满60周岁。
农村部分计划生育家庭奖励扶助标准从2012年起，每人每年不低于960元。
2、计划生育家庭特别扶助对象，应是我省城镇或农村居民户籍且同时符合以下条件的合法夫妻：
（1）、1933年1月1日以后出生。
（2）、女方年满49周岁。
（3）、现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾（伤病残达到三级以上）
（4）、计划生育特别扶助标准从2012年起，独生子女伤残的每人每年不低于1320元，独生子女死亡的每人每年不低于1620元。
认真学习《湖南省人口与计划生育条例》，进一步完善好村民自治章程。大力宣传人口和计生法律法规、政策，引导人民群众不断转变生产、生活方式和婚育观念，为社会主义新农村建设与和谐农村建设营造良好的人口环境。
狠抓性别比治理。根据《湖南省人口与计划生育条例》相关规定，施行非医学需要选择性别人工终止妊娠的，所发生育证作废，并不再安排生育。构成犯罪的，依法追究刑事责任。利用超生技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的，由县级以上人民政府人口计划生育行政部门依据职权责令改正，给予警告，没收违法所得。镇计生办会对近两年持准生证怀孕、生育的对象进行一次全面清理，对孕情无故消失的，要追查到底。对非法进行胎儿性别鉴定和非法中止妊娠的单位和个人要依法从严惩处。
近年来，有部分育龄妇女通过买卖使用计划生育假证明，利用假证明逃避孕检和“四术”，以达到违法生育的目的。这种现象严重扰乱了生育秩序，影响了计划生育工作环境。对此，镇计生办决定开展一场打击买卖使用计划生育假证明的专项行动，彻底根治计划生育“假证行为”，净化计划生育工作环境。
目前，全国各地已进入地方计划生育条例修改高峰期，全面两孩政策更成为近日密集召开的地方两会关注热点。
截至28日，广东、湖北、天津、浙江、安徽等11个省份人大常委会已完成地方计生条例修改，明确全面两孩的具体实施政策。新华视点记者针对全面两孩落地的几个焦点问题进行了追踪。
生育意愿：两孩生育意愿持续走低，各种压力令不少家庭犹豫甚至放弃
生还是不生?这是全面两孩后很多家庭面临的选择。记者调查发现，不少省份在公布地方计生条例修改结果的同时，还详细公布了全面两孩 政策实施对当地生育水平影响的预测情况。
如广东省卫计委介绍，据测算和分析，全面两孩政策实施后，2019年至2020年广东户籍人口每年多出生15万至18万;2019年可能多出生27万左右，达到峰值，之后逐年递减。
湖北省卫计委副主任朱惠民表示，按照生育意愿调查的情况，湖北十三五时期出生人口相比单独政策下多出生50万人左右，生育释放主要集中在2019年至2019年间。
根据国家卫计委此前预计，全面两孩实施后，十三五期间每年新增出生人口在300万人左右，每年出生人口数量将在1750万至2100万人之间。
对于全面两孩后人口增长的预测有一个重要参考依据，就是单独两孩政策的落地情况。在单独两孩政策实施的第二年，本该出现的出生人口增长却没有如约到来。国家统计局公布数据显示，2019年全国出生人口为1655万，甚至比上年还少32万。
而2019年也仅比2019年多出生47万人。因此全面两孩实施后，各地实际生育水平能否达到预期，引发不少地方两会代表委员热议。
国家卫计委分析去年出生人口减少的原因，认为是猪年生肖选择与育龄妇女数量减少所致。但我个人分析，近年来越来越低迷的生育意愿影响更明显。浙江省人大代表汪恩峰说，过去生育孩子只求吃饱带大，现在还希望能养好成才，各种压力让家庭对生育两孩更加犹豫，或者直接放弃。
2019年，全国29个省、区、市的生育意愿调查显示，已有一个孩子的单独家庭，希望生育第二个孩子的比例约为60%。
国家卫计委相关部门负责人公开表示，单独两孩政策落地后，2019年初再对同样人群做调查，只有39.6%的人希望生育两孩。
不仅如此，实际生育行为其实更会远低于生育意愿水平。山东威海市符合单独两孩政策的家庭中，有70%明确表示愿意生育两孩，但实际申请量不足6%。浙江舟山市《2019已婚育龄群众生育意愿研究报告》显示，人们的理想生育数为1.78，政策生育数为1.59，而实际生育数仅为0.96。
河南省人口和计划生育干部学院教授张原震认为，从单独两孩的实施效果来看，80后年轻群体的生育意愿已经显著降低。
产妇权益：产假相应延长，有地方两孩津贴减少，职场容易受阻
已完成地方计生条例修改的11个省份明确，女方产假在国家规定的98天基础性产假基础上，增加30天至60天，其中四川、宁夏、山东女方产假均增加60天。不过原有一孩晚育、独生子女奖励等产假均被取消。
职场女性在生育期间收入是否会减少?不少地区在修改后的计划生育条例中明确，增加的产假，工资照发，福利待遇不变。保证福利待遇不变，主要靠生育保险中的生育津贴来填补产假期间收入减少差额。
业内人士介绍，生育保险包括产检生育医疗费用报销与生育津贴等组成部分。正常缴纳生育保险的女性完成生育后，社保部门将根据其个人生育保险缴费基数除以30，再乘以产假天数来计算。比如产前每月工资为5000元，产假为128天，则总共可获得2.1万元左右的生育津贴。
记者采访发现，全面两孩放开后，相比于生育一孩，生育两孩的产检生育医疗费用报销比例相同，但部分地区的生育津贴额度却有所减少。
天津、武汉两地社保工作人员介绍，两孩计算生育津贴产假天数仍只能按98天计算，两孩增加30天产假是计生部门的政策，社保部门尚未做出具体调整，因此仍需按原规定执行直至相关文件正式下发。这意味着，按照每月缴费基数5000元标准计算，生两孩生育津贴要少5000元左右。
两孩生育数量增加，生育保险等基金支出额度增加，是否会对社保基金收支产生冲击?人社部社会保障研究所医保研究室副主任董朝晖表示，从近期来看，全面两孩政策对生育保险基金支出有一定影响，但生育保险基金前期结存较多，总体上可以承受。
相较于生育两孩获得生育补贴额度减少，职业女性关注的就业与晋升等方面的权利保障，在生育两孩中所受影响更大。
一位浙江省政协委员说，他在调查中发现，有15%受访女性担心生育两孩会导致职位变动或影响职务升迁，生育加剧原本就存在的隐性就业歧视。
到底是生还是升?湖南省政协委员张琳说，生育是社会和家庭赋予女性的职责，因就业权利无法得到平等对待，很多女性正面临着比生第一胎更艰难的抉择。尽管国家相关法律法规保护怀孕及哺乳期妇女的合法权益，但由于执行力度不够、违法成本低，女性维权很艰难。
生育政策：生育数量短期不会放开，基层计生需要生得好管得住
从2019年实施单独两孩到启动全面两孩，中间间隔仅两年。因此，计划生育政策短期是否还会继续进行调整引人关注。
业内专家表示，判断生育数量政策是否需要调整，总和生育率1.8即一对夫妇平均生育1.8个孩子，或将成为重要参考指标。
中国人口学会会长翟振武表示，中国并非人口越多越好，也非越少越好，总和生育率维持在1.8左右，是我国人口发展战略研究中根据基本国情确定的目标。
全面两孩放开后五年内总和生育率预计将有所提高，但此后将随着受教育程度与城市化水平提升等因素缓慢下降。翟振武说，如果此后总和生育率下降明显，就可能随之调整计生政策，甚至出台鼓励生育措施。
多次参与国家人口政策咨询的南开大学人口与发展研究所教授原新说，人口政策调整执行成效要有相当长时间才能得出结论，十三五期间对生育数量限制的政策调整可能性不大。
全面放开两孩并非放开计划生育。政策外生育三孩、四孩等违规行为，仍然需要缴纳社会抚养费。计划生育工作仍是基层重要工作内容。
国家卫计委明确，对人口和计划生育工作主要目标任务未完成、严重弄虚作假、违法行政造成恶劣影响等情形，实行一票否决。
她，一个普通的乡村妇女，深邃的目光中显示出特有的坚毅、执著、自信和追求；她，没有叱咤风云的壮举，没有惊天动地的业绩。然而，她却以一名新时代女性无私奉献、敢为人先的气慨，以百折不挠、拼搏进取的精神，在基层计划生育平凡的工作岗位上作出了不平凡的成绩。八年来，她所在村的计划生育率、孕检到位率和“四术”到位率均达到100%；全村无违法生育，人口出生率控制在8‰以下。全村连续8年被评为镇“计划生育工作先进单位”，她本人则年年荣获各级授予的“优秀计生专干”、“计划生育模范户”、“十佳村干部”和“优秀党员”等荣誉称号。她，就是双峰县洪山殿镇双桥村计生专干熊满娥。
“宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来”。现年已48岁、学历并不高的熊满娥把这两句话抄录在案头，并把它作为座右铭。这位在计划生育工作岗位摸爬滚打了20多个春秋的农村基层干部，在改革开放和社会主义市场经济新形势下，面对被人称为当今“天下第一难事”的计划生育工作，始终牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，常抓不懈地把计划生育这一基本国策真正落到实处。俗话说“上面千条线，下面一针牵”，身为村党支部副书记、村妇联主任和计生专干的熊满娥，肩负起一个近20*人大村的计划生育工作，她自知没有高度的责任感、扎实的业务水平和无私的奉献精神，是不行的。为了使自己的思想和业务政策水平更好地适应形势发展的需要，熊满娥下决心为自己“充电”。多年来，她在紧张的工作之余，积极参加上级举办的人口与计生知识业务培训，并利用业余时间反复学习了《人口与计划生育法》、《计划生育技术服务与管理》、《流动人口计划生育管理办法》、《湖南省人口与计划生育条例》等法律法规以及优生优育、生殖保健、预防艾滋病等科普知识。如饥似渴地学习，孜孜不倦地追求，她的视野不断扩展，知识面不断拓宽，思想观念不断更新，政策水平、工作决策水平和工作能力不断提高。在千条万绪、错综复杂的村级计划生育工作中，充分显示了运筹帷幄、处变不惊、应对自如和创造性地开展工作的能力。熊满娥在担任计生专干期间，先后担任过县人大代表、县政协委员。她紧密结合本职工作，带头履行参政议政和政治协商、民主监督职能，深入计生对象家中开展专题调查研究，在掌握了大量的第一手材料的基础上，先后撰写了《村级计生工作的思考与对策》、《落实基本国策，抓好计划生育》等10余篇有份量、有见解、有价值的调查报告、议案和提案，被上级计生部门采纳或引起领导重视，产生了良好的效益。与此同时，她积极探索新形势下人口计生工作的新方法、新途径，在完善村级计育服务网络等基础设施的基础上，坚持经常性地开展计生宣传咨询活动。她在村头建了一块专用黑板，自撰自编坚持每半月更新一次内容，二十年如一日，大张旗鼓地宣传党的计生政策、普及计划生育法律法规、优生优育知识和村里少生快富的典型，并定期组织村计生协会会员利用“学雷锋活动日”、“三八妇女节”等契机，在全村免费发放避孕药品，义务为群众测量血压和检查妇科疾病，为群众提供与计生相关问题咨询等，受到全村群众的交口称颂。
“搞工作就要搞出点名堂来，要争创一流成绩，争作一流贡献”。这是熊满娥的“口头禅”。自担任村专干以来，她忠于职守，爱岗敬业，自觉带头实行计划生育，并以辛勤耕耘、无私奉献的精神，为育龄群众做出了榜样。作为计生专干，她面对“难事”，迎难而上，履行职责，不辱使命。20年来，起早贪黑，走家串户，动之以情，晓之以理地做计生对象的思想工作。在“钉子户”面前，她总是忍辱负重，竭尽全力把工作搞好。石桥组吴根深、潘晓夫妇已生育2个女孩。由于受“重男轻女”等封建观念的影响，总想生个男孩来延续香火、传宗接代，不愿做结扎手术。去年春季计生活动中，熊满娥上门做工作，遭到了一通铺天盖脸的谩骂，她不计较个人得失，不厌其烦地连续12次登门做耐心细致的工作，吴根深夫妇终于被她说得口服心服，最后在熊满娥的陪护下到镇计育服务所实施了女扎手术。高家组育龄妇女熊益劳，生育一胎女孩后做了上环手术。因手术失效，20*年6月在没有办理任何手续的情况下又怀孕第二胎。熊满娥得知情况后，多次上门做其家属的思想工作，并于当年10月赶赴武汉市，将在打工的熊益劳动员回家做了引产手术。“功夫不负有心人”。熊满娥坚持以人为本，和风细雨做工作，通过积极引导、教育，帮助群众转变生育观念，计划生育已形成双桥村群众的自觉行动。目前该村计划生育服务网络齐全，计生活动室、计生台帐等基础工作良好。服务功能得到充分发挥，全村计划生育形成了以村为主的工作新格局。20*年前三个季度，全村共出生15人，其中男6人，女9人，上环9例，女扎6例，流产2例，“四术”及时率达到100%，计划生育率达到100%。
作为一名有着20年工龄、12年党龄的计划生育“女村官”，熊满娥坚持宽以待人，严于律己。俗话说“打铁先要本身硬”。多年来，她给自己订下一条规矩：凡要求别人做到的，自己首先做到，凡要求别人不做的，自己坚决不做。她牢记入党誓言，坚持克己奉公，清正廉洁。自觉抵制拜金主义、享乐主义和极端个人主义的侵蚀，严格遵守党纪国法，廉洁自律，从不利用职权和工作便利谋取个人私利，“常在江边走，就是不湿鞋”。近5年来，她坚决主动地退还了村民徐某、李某等18户育龄群众在计划生育、婚姻登记等方面所送的礼金、礼品等19次，共计币2498元，真正体现了一名优秀计生专干和“十佳村干部”的一身正气，两袖清风的风采，以默默奉献的精神在人口和计划生育工作上，为融洽党群、干群关系架起了“双桥”。
为了夯实基层基础工作，稳定低生育水平，确保我区人口与计划生育工作责任目标的完成，现根据半年统计报表和市、区抽样调查情况，对我区半年来人口计划的执行情况和计划生育工作形势分析如下：一、人口与计划生育指标执行情况：
上半年，全区总人口为220444人，全区总出生1070人，比去年同期多出生140人，死亡307人，净增长763人，出生率为4.85‰，比去年同期上升了0.66个千分点，自然增长率为3.46‰,比去年同期增长0.56个千分点。
1．出生情况分析。上半年出生人数为1070人，其中计划内生育1070人。从报表数据看两乡（镇）、五办上半年计划生育率均为100％，但从上半年市人口计生委和区计生局抽样调查及举报调查的情况来看，违法怀孕、违法生育对象还存在，外出打工流出人员、非婚同居人员和流入人员，这部分人将会冲击我区计划生育率的完成，应引起各单位的高度重视。
2．出生统计质量分析。根据上半年市、区抽样调查情况统计，仍存在出生漏报现象，流入人口出生漏报情况较严重，市、区查出的7例出生漏报全部为流动人口出生漏报。市抽样调查3个样本点，其中金山办事处金钩山社区居委会漏报计划内一孩出生1例；区抽样调查的4个社区居委会有2个社区居委会有漏报现象，这两个社区居委会分别是月塘办事处南岳岭社区居委会和桂花办事处向阳社区居委会，共漏报计划内出生6例，其中南岳岭社区居委会漏报计划内一孩出生2例、计划内二孩出生1例，在向阳社区居委会查出漏报计划内一孩出生3例。
3．出生孩次构成分析。上半年出生人数中一孩出生914人，比去年同期增加118人，一孩率为85.42，比去年下降了0.17个百分点，二孩出生156人，比去年同期增加22人，二孩率为14.58，比去年上升了0.17个百分点，无多孩出生。
4．出生性别比分析。上半年出生男孩536人，女孩534人，出生性别比为100.37，比去年同期低22.12个点，一孩出生性别比为98.69,二孩出生性别为110.81，高于正常值。今年我区开展集中整治非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠行为联合执法行动，成立区集中整治“两非”联合执法行动领导小组，协调监察、计生、卫生、工商、文化、公安等部门严厉查处“两非”行为，保证我区出生性别比在正常值范围内。
5．补报出生情况分析。上半年我区补报20__年度出生173人，其中补报计划内出生172人，补报违法生育1人，补报违法生育比去年同期减少了9人。这说明报侥幸心理瞒报上年度违法出生的单位比以前少了，同时，补报的计内出生中有一部分为本地常住人口，说明少数专干责任心不强、出生底子不清。
6．农村落实长效节育手术情况分析。上半年施行计划生育手术533例，比去年同期减少309例，其中：结扎48例、上环321例、取环131例、人流引产人数33例。农村落实长效节育手术仙庾镇结扎20例、上环65例，明照乡结扎11例、上环45例，桂办结扎1例、上环11例，宋办结扎0例、上环8例，金办结扎1例、上环21例。根据报表数据，农村上半年共结扎33例，比去年同期减少11例，共上环150例，比去年同期减少112例。这说明总体上长效节育措施的落实人数正在下降，期内长效措施落实率偏低，农村长效节育措施落实工作还很不到位。
20__年度农村长效节育措施落实情况对照表
单位应落实数已落实数欠帐数期内长效节育措施落实率
荷塘区430182 24842.33
仙庾镇184859946.20
明照乡149569337.58
桂花办事处41122929.27
宋家桥办事处198__2.11
金山办事处37211656.76
7．已婚育龄妇女孕检情况分析。据报表统计，全区应孕检育龄妇女人数为32222人，实孕检32096人，孕检率为99.60。各单位报表孕检率均在95以上，但实际上5个办事处“三查”工作难以到位，而这些单位育龄妇女数占到全区的60％，加之三、四月份正在进行村委换届选举，有部分村由于计生专干忙于竞选或已经落选，其计生工作处于半瘫痪状态，因此实际孕检率并没有这么高。未孕检的农村已婚育龄妇女大部分为外出务工人员，这部分人是农村违法出生的隐患，应加大追踪管理的力度。
8．计算机个案信息情况分析。近两年来，通过各乡镇、办事处计算机操作员的积极配合和共同努力，已完成了已婚育龄妇女信息卡的录入工作，并对台帐数据进行了逻辑校核，为全省计算机联网打下了基础。但从抽样调查和区划调整后新组建的单位进行台帐核对的结果来看，各乡镇、办事处计生办电脑台帐的真实性和准确率并不高，电脑台帐的数据与手工台帐及实际情况经常出现不一致的情况，例如有的单位药具人数从电脑台帐汇总与专干手工台帐汇总相差太远，总的来说乡镇计生办的电脑台帐比办事处计生办的准确率高，社区居委会纯居民的电脑台帐比辖区单位的准确率高。电脑台帐的准确性直接关系到统计数据的准确性及信息引导服务工作的质量，并且从今年6月份起乡级已婚育龄妇女帐卡数据将直接传到省人口计生委，各单位要组织进行全面、彻底的台帐核对工作，保证基础数据的真实、准确。
二、当前计划生育工作存在的问题和建议
从报表数据和抽样调查情况分析，我区计划生育工作形势不容乐观，主要有以下几个方面：
1．党政领导亲自抓、负总责存在不足。一是7个乡镇、街道办事处医务人员配备未到位或不够；二是计生队伍不稳定，技术服务力量不强。以技术服务为重点开展优质服务就要一支强有力的专业化队伍，但计生队伍有不稳定因素，计生专干变动较频繁，办事处人员配备结构不合理，技术人员比例不适，难以指导社区开展优质服务工作； 统计员变动多，今年又有4个单位更换了统计员，区计生局统计股成了各乡镇、办事处计生办的统计员培训基地，新统计员业务不熟，难以指导基层开展信息引导服务工作。同时，在三、四月份开展的村级换届选举工作中，由于村干部将实行月薪制，竞争异常激烈，村计生专干队伍将会有较大变动，计生资料的移交工作将会很艰难，要投入较多的时间和精力对新专干进行业务培训。
2．农村长效节育措施落实不到位。报表统计，结扎、上环人数逐年下降，服药用工具人数逐年上升，与去年同期比，结扎人数下降了584人、上环人数下降了109人，期内长效措施落实率仅为42.33,生育一孩夫妇以上环为主，生育二孩夫妇以结扎为主的长效节育措施长期得不到落实，造成计生工作隐患。
3．流动人口的管理上出现漏洞。流动人口管理是目前计划生育工作薄弱环节，对流动人口约束力不够，没有形成良好的管理体制，造成流动人口管理到位率低，特别是流动人口持证率、合同签订率低，因有些街道办事处没有配备专业医务人员造成“三查”率相当低。从抽样调查情况来看，虽然三月份各单位都开展了大规模的流动人口清查活动，但有的社区还是没有彻底摸清流动人口期内出生的底子，甚至对查出来的漏报的流动人口期内出生茫然不知。这说明流动人口清查还不很理想，清查不彻底，我们的计生流动人口管理也还存在一些漏洞。
4．二孩出生性别比偏高。上半年我区二孩性别比为110.81，比正常值高2.81个点，这说明群众的生育观念还没有完全转变，部分人为了达到生男孩的目的，非法鉴定胎儿性别和选择性别终止妊娠。因此，应加大对“两非”行为的打击力度。
5．“三查”到位率与报表数据不符。外出经商或打工人员的“三查”工作没有强有力的管理手段，对流出育妇没按时寄回孕检证明也没有有效的制约手段。目前还出现了未婚女青年非法同居、怀孕、甚至生育，形成了新的隐患。
6．统计质量有待进一步提高，计生工作重心需下移。经过市、区多次抽样调查，出生漏报时有发生，错漏报出生的现象仍然严重，这将直接影响我区的统计准确率，务必引起各单位高度重视。切实提高基层单位统计质量也是我区计划生育工作一项艰巨任务。
7．基层基础工作还有待进一步提高。一是乡镇红外线治疗仪和宣教设备没发挥好作用；二是还有一部分村（居）委会村务公开栏内容不全，设备破旧，阵地建设不符合要求；三是台帐漏登或错登现象仍然存在。
针对上述分析存在的问题，为确保今年人口与计划生育工作责任目标的全面完成。各乡镇、办事处务必加强管理，采取切实可行的措施，做好各项工作。
1．抓党政领导重视关。强化领导责任，提高认识，认真落实20__年省编办、省人事厅、省计生委联合下发的39号文件和贯彻执行《湖南省人口与计划生育条例》精神，重点抓管理、抓落实。
2．抓宣传教育、优质服务常规性的工作任务。重点抓婚育新风进万家活动，把宣传工作始终放在计划生育工作的首位，使计划生育新型生育文化进村入户，把社区的计生文化走廊作为社区居民的宣传阵地，通过一系列宣传教育和优质服务活动，引导群众生育观念的转变，达到群众自觉实行计划生育。
3．夯实基层基础工作。使各项工作规范化，充分发挥计算机科学管理开展信息引导服务，指导村级计生专干进行随访服务和避孕药具的发放工作，切实做到各类帐、卡、表、册和电脑数据的一致性。
4．继续加大流动人口管理力度。今年城市四区抽样调查样本点重点在流动人口聚居地。流动人口管理是计划生育工作的重点和难点，对流动人口较复杂地带实行重点突破，对外出和流入流动人口育龄妇女要开展全面的清理登记，进行建帐建册，做好流动人口期内出生上报工作，并提高流动人口孕检率、合同签订率和流动人口婚育证明的办证率。
5．扎实抓好长效节育措施的落实，通过集中进行结扎、上环活动切实提高长效措施落实率，积极开展已婚育龄妇女生殖疾病普查工作。
6．实行分类管理、分类指导，创新思路，创造特色。一是进一步推进计生宣传工作，加大宣传氛围；二是继续深化婚育新风进校园活动，培养国策宣传的后备力量；三是积极成立社区流动人口计生协会和个私企业计生协会，加强对流动人口的管理和服务。
每天早上，刘倩会一手牵着2岁的女儿，一手抱着两个月大的儿子，走向附近的菜市场。身后的一栋旧楼房，是她和“丈夫”李宁位于湖南常宁市宜阳镇近郊的家。看似幸福的她，现在面临一个巨大的烦恼。
离过婚的李宁今年56岁，刘倩则只有27岁。在认识刘以前，李已有一儿一女。5年前，李、刘两人相识并相继生下女儿文文和儿子果果，但直到现在，同居数年的他们仍未领结婚证。
在儿子果果出生前，李宁就一直向当地政府举报“妻子”怀孕不符合法定生育条件并要求制止违法生育，但现在的问题是，不仅他的举报未奏效，现在还得面临因超生的行政处理。
老夫少妻的不同想法
2002年下半年，年仅22岁的刘倩认识了比自己大30岁的李宁，不到一年后，两人不顾家人的反对，住到了一起。
时隔5年之后，刘倩变得明显苍老，因为经常失眠，她甚至有了白发。她告诉记者，尽管带着两个孩子，但仍要料理全部家务，生活过得很“狼狈”。谈到这种生活，刘当着李的面表示后悔，不过，这还不是问题的要点。
2005年6月生下女儿文文后，两人被当地政府依法征收了7000余元社会抚养费。但到2007年4月，刘倩再次怀孕。
李宁对记者坦言，发现刘倩再次怀孕后，他的第一反应就是不能让孩子生下来。李宁认为，自己快60岁了，每月工资只有一千多元刘倩又没有工作，如果再生一个，根本养不活。
但面对即将到来的孩子，27岁的刘倩却是另外一种态度，她坚决不同意按照李宁的要求去堕胎。刘的理由是，自己生第一胎时是剖腹产，现在引产也只能实行剖腹，但两次手术间隔太短，自己身体有病，担心会大出血。加之，引产手术前必须取得有关部门的证明。刘倩也承认，孩子毕竟是自己身上的一块肉，舍不得。后来孩子生下后，她曾打电话到电视台某栏目组，想把孩子送出去，但最后还是留下了孩子。
李宁认为，刘倩不愿意堕胎的真正原因是想生个儿子，这样可巩固两人之间的关系，即便万一离开了李，她也有个依靠。
不同的想法，让李刘之间冲突不断。就在刘临产前10天，两人还为此发生了争吵，最后，刘倩一气之下回了乡下的娘家。
意外的举报结果
为了让刘倩同意堕胎，李宁想了不少办法，甚至骗过刘倩。
发现刘倩怀孕后，李宁曾对刘倩谎称有人举报她违法怀孕，宜阳镇有关官员找李谈了话，要求刘去医院引产。
刘听信了李的话，跟着李宁来到常宁市中医院，要求做引产手术。但医生提出，做引产手术必须有相关部门的手术证明，随后，刘倩回到家中，但没有按照医生的要求回老家打引产证明。
2007年5月初，李宁走了第二着棋――正式向宜阳镇有关部门电话举报“妻子”怀孕。他在提供的材料中说，“我真的向宜阳镇有关部门副主任廖泽锋举报，请求他们帮忙做工作，并且要求政府强行执法，把刘倩带去引产”，“廖当时答应过几天去我家，并问了我家的大概住址。”但李宁在家中等了十多天，未见廖的到来。6月6日，李宁来到宜阳镇找到廖泽锋，要求开引产证明，但遭到了廖的拒绝，廖认为引产证明应由女方户口所在地开，此事得到廖证实。
李宁认为，他与刘的第一个小孩生下来之后，社会抚养费由宜阳镇办理征收，所以应该由宜阳镇开引产证明，这个理由说服了廖泽锋，他同意出具证明。
但出具证明并不等于宜阳镇会组织实施引产手术。廖泽锋说，他们要管理全镇十几万人口的计划生育工作，“不可能每个人都去盯”，刘最后是否引产就不知道了。
事实上，李宁在拿到引产证明后，刘倩仍然不同意堕胎，为此，两人又多次发生争执。当时，刘倩的身孕已经有6个多月了，剖腹产刚过去一年多，可能会引起大出血，刘倩以这个理由坚持不去做引产手术。
在这种情况下，李宁再次联系廖泽锋，请求强行执法，并承诺由自己承担手术费用。“廖说在省里办事，一星期后再来”，李宁说。7月16日上午，廖泽锋和两名工作人员来到刘倩家。他们先是给刘进行政策宣传，随后，要刘倩打电话将李宁叫回家。“回来后发现情况不对，他们根本没有做什么工作，而是异口同声地开绿灯”，李宁在《自述》材料中写道。
针对李宁指责其“诱导生育”的说法，廖解释说：“他老婆讲有病，不能做引产，我们不可能拿生命开玩笑。”
8月21日，刘倩在常宁市妇幼保健院剖腹产下一健康男婴。
一系列后遗症
儿子果果生下来9天后，李宁接到了当地有关部门发出的《社会抚养费征收决定书》，要求缴纳社会抚养费117300元，李宁交了10000元。10月24日，宜阳镇有关部门的上级主管部门以同样理由，再次向李宁发出《社会抚养费征收决定书》，但金额略有不同，改为72200元。
对两份金额不一样的《社会抚养费征收决定书》，李宁和刘倩提出了质疑。李宁说，自己主动向有关部门举报“妻子”非法超生，但有关部门并没采取强制措施，最终导致非法生育的结果。李宁甚至认为，孩子果果的出生，是有关部门造成的严重后果，他将依法提起行政诉讼。
对于高达数万甚至十多万元的社会抚养费，李宁坚持必须先分清是谁的责任。
针对李宁提出的问题，记者采访了湖南省人口与计划生育委员会政策法规处有关负责人。
这位负责人说，“前后两个征收社会抚养费的决定书，如果前一个决定书没撤销，又出台后一个决定书，属于一事再罚的现象，要么撤销乡镇一级发出的决定书，要么撤销市县一级发出的决定书，反正要撤销一个”。
这位负责人说，在计算社会抚养费征收金额时，应从男女双方的不同情况计算。以李宁的情况来看，其在已有两个孩子的基础上生育第三孩，属于“违法第一胎”，而此后生的第四孩，则属于违法再生育一胎。从刘倩的情况来看，其在没有结婚的情况下生育两个小孩，属于非婚生育，也属于违法生育。根据《湖南省人口与计划生育条例》的规定，违法生育第一胎的，按照上年度家庭总收入的二倍征收。违法生育第二胎的，则在二倍征收的基础上，再加三倍征收。
“在9月29日新的计生条例修改之前，没有赋予有关部门自由裁量权，征收倍数和计征基数都是确定的”，这位负责人进一步说明道，“李宁只交一万元肯定是不对的”。
“至于两份社会抚养费征收决定书最终按哪份执行，主要看哪份更符合实际情况，更符合法律法规的规定”，这位负责人强调，社会抚养费的征收决定可以由县级以上人口计生行政部门作出，也可以委托乡镇作出决定，但同时由同一个执法主体作出两份决定书的做法，与一事不再罚的法律原则相悖。
这位负责人告诉记者，有关行政部门有过错，由有关行政部门承担责任，当事人违法生育也要承担相应的法律责任。如果李宁认为当地政府官员有过错，可以选择采取三种途径，一是向常宁市人民政府申请行政复议，二是向衡阳市计划生育委员会申请行政复议，三是可以直接向人民法院提出，但不可以行政部门有过错而减轻应该承担的法律责任。
除了可能要缴纳的巨额社会抚养费，另一个让李宁不爽的后果是，举报刘倩超生的行为，让他在刘倩面前失了体面，两人的感情可能由此发生变化。
对于李的举报行为，刘倩并不讳言自己的愤怒。她告诉记者，她是从邻居口中才知道李举报了自己，“听到这个情况后，我很气急，无法接受。”
第一条
为了加强长沙市湘江库区(以下简称库区)管理工作，促进行政机关有效行使行政职权，保障库区供水安全、防洪安全、航运安全和水生态安全，根据《中华人民共和国水法》《湖南省湘江保护条例》和《长沙市湘江流域水污染防治条例》等法律法规，结合实际，制定本办法。
第二条
库区内的建设、生产经营及相关管理活动适用本办法。
第三条
本办法所称库区的范围包括：
(一)库区水域，指南起湘江长沙湘潭交界地昭山、北至蔡家洲湘江长沙综合枢纽工程坝轴线下游1.5千米的水域，以及湘江长沙综合枢纽工程正常蓄水位湘江支流回水水域;
(二)库区水域内的洲岛、洲滩及湘江长沙综合枢纽工程;
(三)库区水域两岸堤防及堤防背水坡脚向外延伸30至50米(经过城镇的堤段不得少于10米)的地带，无堤防的，历史最高洪水位或者设计洪水位线向外延伸20米的地带。
前款所称湘江支流回水水域具体范围如下：浏阳河从湘江河口至磨盘洲;捞刀河从湘江河口至水渡河坝;靳江河从湘江河口至九江闸坝;龙王港从湘江河口至西二环桥;沙河从湘江河口至谭家巷水闸。
第四条
库区管理坚持统筹协调、分工负责、部门联动、公众参与的原则。
第五条
市政府设立库区管理委员会，统筹协调库区管理工作。
库区管理委员会由市政府有关单位、库区所在地区(县)政府组成，由市政府主要负责人担任库区管理委员会主要负责人。库区管理委员会履行以下职责：
(一)组织协调库区综合规划的制定与实施;
(二)研究制定库区管理年度工作计划和措施;
(三)统筹协调库区内重大事项的决策;
(四)组织开展库区管理联合执法;
(五)组织协调库区管理综合考核评价工作;
(六)协调处理库区管理部门之间、区县之间的重大争议;
(七)组织开展库区生态保护和修复工作;
(八)组织开展库区突发事件应急处置工作;
(九)协调其他需要统筹的事项。
库区管理委员会的日常工作由市水行政主管部门负责。
第六条
市水行政、环境保护、交通运输、农业、卫生与计划生育、食品药品监督、发展和改革、城乡规划、国土资源、住房和城乡建设、公安、城管执法、旅游、林业、海事、湘江枢纽等有关单位及相关区(县)政府按照各自职责，共同做好库区管理工作。
第七条
库区管理实行目标管理责任制和考核评价制度。
市政府将库区管理目标完成情况作为对有关单位和相关区(县)政府及其主要负责人进行考核评价的内容。具体的工作目标和考核评价办法由库区管理委员会组织制定。
第八条
承担库区管理职责的相关单位按照各自职责开展库区内的行政执法。发现本单位无权查处的违法行为应当及时移送有查处权的单位。
库区管理委员会可以组织市水行政、环境保护、海事等相关单位对库区内复杂、重大的执法活动开展联合执法。
市水行政、环境保护、国土资源、渔业等部门可以委托市水务综合执法机构在库区内实施行政处罚及其相关行政管理职能，委托执法方案由库区管委会组织制定。委托行政机关与市水务综合执法机构之间应当签订书面委托协议，委托协议应当载明委托事项、权限、期限、双方权利和义务、法律责任等。
第九条
库区内的桥梁码头、洲滩利用、管线穿堤、临河建筑等可能对库区供水安全、防洪安全、航运安全和水生态安全造成重大影响的建设项目，在列入年度重大项目投资计划前，发展和改革部门应当及时报告库区管理委员会，库区管理委员会应当组织讨论研究并提出明确意见。
库区内的水上旅游、游船准入、水上运动、趸船停泊等可能对库区供水安全、防洪安全、航运安全和水生态安全造成重大影响的行政许可事项，受理行政许可的单位，应当在许可决定作出前，及时报告库区管理委员会。重大行政许可事项目录由库区管理委员会另行制定。
第十条
库区管理中涉及库区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项，应当采取座谈会、论证会、听证会等方式广泛听取社会公众和有关专家的意见。
任何单位和个人有权对库区内的违法行为进行举报。
第十一条
建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求、水环境质量要求和其他技术要求，不得危害堤防安全、影响河势稳定、妨碍行洪畅通。
第十二条
海事管理机构应当对主要航道、港口码头、游船渡口、水上加油站(点)、船舶锚地和待闸锚地加强安全监管。
第十三条
水行政、海事等有关单位及区(县)政府应当加强库区内船舶及砂石经营、运输的管理，按照以下规定履行职责：
(一)海事管理机构负责在库区内设置禁航区，划定除渔船外的各类船舶停泊区域并监督执行，管理各类船舶通航秩序，负责审核发放水路运输许可证和船舶营运证;
(二)渔政监督管理机构负责渔船管理;
(三)水行政主管部门负责库区内运砂船的卸砂管理;
(四)市政府指定单位负责砂石翻坝工程的运营管理;
(五)相关区(县)政府负责本行政区划内各砂石基地的管理。
第十四条
水行政、城管执法、海事等有关单位及区(县)政府应当加强库区内保洁工作，按照以下规定履行职责：
(一)市水行政主管部门负责河道保洁监控系统建设，督促指导库区内的垃圾清理;
(二)城管执法部门负责监督管理生活垃圾收集转运和集中处理，负责库区内环境卫生设施的组织建设、维护和管理;
(三)海事管理机构负责监督检查库区水域内航行船舶的垃圾收集转运;
(四)相关区(县)政府履行库区内保洁工作属地管理职责，按照《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》有关市容环境卫生责任的规定，划定保洁范围，确定保洁单位，明确责任要求。
漂浮物和污染水环境的水葫芦等水生植物日常打捞清理工作，按照《长沙市湘江流域水污染防治条例》第三十八条的规定执行。
第十五条
市、区(县)政府应当根据库区综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防洪方案并实行防洪系统的联合调度制度。
市水行政主管部门应当会同有关区(县)政府和市枢纽工程管理机构制定洪水调度方案。
第十六条
库区的水质应当达到国家、省确定的水质目标。市水行政主管部门应当根据国家、省规定及时修订《长沙市水功能区划》。港子河、官桥河、南托港等未划定水功能区的河流或者撇洪渠，汇入库区的水质应当达到《地表水环境质量标准》Ⅳ类以上标准。
第十七条
库区管理委员会应当组织住房和城乡建设、水行政、海事、环境保护等有关单位制定库区突发事件应急预案，建立库区供水安全、防洪安全、航运安全和水生态安全监测预警体系。
第十八条
在库区内禁止从事下列活动：
(一)依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条的规定，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动;
(二)依据《中华人民共和国渔业法》第三十条的规定，禁止使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞;禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞;
(三)依据《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、第三十条的规定，禁止擅自在河道滩地存放物料、修建厂房或其他建筑设施;禁止任意侵占、砍伐或者破坏护堤护岸林木;
(四)依据《湖南省湘江保护条例》第五十九条的规定，禁止擅自从事河道采砂活动;
(五)依据《长沙市城市管理条例》第二十六条的规定，禁止从事食品加工等污染水体的活动;禁止从事摆摊设点等经营活动;
(六)依据《长沙市湘江流域水污染防治条例》第三十六条的规定，禁止种植农作物;禁止经营性餐饮;禁止放牧、养殖;禁止采矿;禁止在市政府规定的岸线区域外装卸砂石;
(七)其他法律、法规禁止的行为。
第十九条
在库区水域内除应当遵守第十八条的规定外，还禁止从事下列活动：
(一)依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十七条、第五十八条的规定，禁止在饮用水水源保护区设置排污口;禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;禁止在饮用水水源一级保护区内从事可能污染饮用水水体的活动;
(二)依据《中华人民共和国航道法》第三十五条的规定，禁止从事危害航道通航安全的行为;
(三)依据《中华人民共和国水文条例》第二十九条的规定，禁止侵占、毁坏、擅自移动或者擅自使用水文监测设施;
(四)依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第二十四条的规定，禁止船舶在码头、泊位或者依法公布的锚地、停泊区、作业区之外停泊;
(五)依据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第六条、第六十四条、第七十一条的规定，禁止未取得船舶登记证书、船舶检验证书或者海事管理机构颁发的其他适航证书的船舶航行和作业;禁止未经海事管理机构、港口管理机构同意的船舶装卸、过驳危险货物或者载运危险货物进出港口;
(六)依据《国内水路运输管理条例》第十七条、第十八条、第三十四条的规定，禁止水路运输经营者在依法取得许可经营范围之外从事水路运输经营;禁止超载或者使用货船载运旅客;禁止水路运输经营者使用未取得船舶营运证件的船舶从事水路运输;
(七)依据《湘江长沙段饮用水源保护条例》第十条的规定，禁止在一级水源保护区内装载有毒有害或者放射性物质的船舶停靠和装卸;
(八)依据《长沙市水资源管理条例》第二十七条的规定，禁止破坏、擅自挪动水功能区标志;
(九)其他法律、法规禁止的行为。
第二十条
相关单位和区(县)政府，未严格履行本办法规定的管理职责，由库区管理委员会责令限期改正;逾期不整改或整改不符合要求的，库区管理委员会可以进行通报。
第二十一条
相关单位和区(县)政府及其工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：
(一)库区内的桥梁码头、洲滩利用、管线穿堤、临河建筑、水上旅游、游船准入、水上运动、趸船停泊等重大事项，未按照规定及时报告库区管理委员会的;
(二)未按照本单位(地区)职责开展库区内监督管理工作，发现违法行为不予查处的;
(三)发现本单位无权查处的违法行为应当及时移送有查处权的管理单位而不及时移送的;
(四)不参加库区内联合行政执法或者在联合执法过程中不配合的;
(五)不履行本办法规定的其他职责的。
第二十二条
违反本办法，按照有关法律、法规应当给予行政处罚的，由有关行政管理单位依法处罚。
**同志1998年从市委机关调到乡镇从事宣传工作，七年来，他从没向组织提出过任何要求，而是在平凡的岗位兢兢业业，恪尽职守，任劳任怨，用自己的青春、热血和汗水书写着对党的事业的一腔赤诚，用自己执着的信念、开拓进取的创新精神和始终如一的奉献情怀，树立了一个乡镇宣传委员的良好形象。
从提高自身素质入手，抓好理论学习
**同志自担任文明办主任和宣传委员以来，自始至终将理论学习当作一件大事来抓。他认为要抓好全乡的理论学习，自己必须要先学。他在认真钻研宣传思想工作业务知识的同时，努力学习和钻研党的各项方针、政策。在他的身上，经常带着一个学习心得本子，上面密密麻麻地写着他在宣传思想工作和理论学习中的所感、所想、所获。十六届六中全会精神的辅导资料刚传到机关，他就关起门来自学了两天，同时根据上级宣传部门对宣传思想工作的安排部署，结合**乡的实际情况，率先在乡镇电视台开办了“十六届六中全会精神基本知识问答”栏目,并在乡里的黑板报上分期刊登，收到了良好的效果。为了将理论宣传深入到村组农户，**乡聘请了一批村级宣传员,协助宣传党的方针政策和法规。乡机关的中心组坚持每月一学，从不间断，做到了成员有笔记、有心得。与此同时，他还邀请市委宣传部的同志到本乡给机关干部宣讲“三个代表”重要思想和科学发展观，推动本乡中心组的理论学习。为使理论学习规范化、经常化，**制订了乡中心组的学习要求、学习计划、学习方案，订阅配齐了相关的学习资料，建立了个人学习档案和集体学习档案，形成了一套完备的制度体系。
从创新机制入手，抓好主题宣传
在**工作这几年，**同志大胆创新宣传机制，寻找适合农村宣传工作新载体，开展了一系列的宣传活动。一是组建乡镇文艺演出队下村到组开展宣传，以文艺节目为载体，宣传党的方针政策。**同志向乡党政府提出组建文艺演出队开展宣传的想法，得到了党委政府的支持，乡里拨出2万元专款，用于文艺演出队的组建。他们以乡文化站为龙头，从机关和各村抽调一批文艺骨干，自编自排20多个文艺节目，结合各个时期的中心工作，下村巡回演出.从去年5月份组建以来，**乡这支文艺演出轻骑队共下村演出50余场次，得到了广大老百姓的欢迎。二是与部门结合，开展专题宣传活动。乡镇中心工作多，宣传部门只是宣委一人。如何做好每个时期的宣传工作，完成好党委、政府下达的宣传任务，**同志勇挑重担，主动找部门配合，出色地完成了宣传工作任务，深得党委、政府的好评。今年以来，与教育部门配合，在全乡开展了“建设社会主义新农村、建设和谐**、走进农户”的专题宣传活动。他们将党的新农村建设政策、要求、本乡的发展规划编印成宣传传单，由学生转发到千家万户。与计生部门配合，大力开展计生法规、优生优育的专题宣传。与政法部门配合，开展“创建平安**”和“五五普法”宣传，出动宣传车、印发宣传标语，使宣传活动开展得有声有色。与武装部门配合，开展国防教育、《兵役法》、《湖南省征兵工作条例》的征兵宣传，激发广大适龄青年踊跃报名参军、报效祖国的热情，得到了上级兵役机关的好评和肯定。与林业部门配合，开展植树造林，预防森林火灾，保护生态，维护油收摘秩序等专题宣传活动。每次大型宣传活动，**同志总是亲自策划、亲自部署、亲自参加，收到了较好的宣传效果。
从解决问题入手，抓好驻点村发展
**同志总是把工作放在第一位，只要是领导安排的工作从不打折扣，从不讲价钱。今年年初，乡里委派他到邺兰村蹲点。过去，这个村是**乡最有名的烂村，村两委班子瘫痪,人心涣散，无人管事，计划生育工作更是一个老大难，乡干部都害怕到该村蹲点。驻村后，**同志从调查研究入手，深入田间地头，寻找问题症结，疏通村班子中的疙瘩，使村两委成员心齐气顺，放开手脚大胆工作，近一年时间干了多年来想干而又没有干成的几件大事。前年该村退耕还林150亩，投资2.5万元架设了一个3处电排，使300亩台田得到了有效灌溉。去年发展烤烟500余亩，为村集体增收2万余元。乡人大主席张明武同志这样评价说：“**同志工作扎实方法多，完成任务创收多。”
基层法院受理的案件中有相当部分为离婚案件,在 经济 相对比较落后的 农村 ,有较多年轻人因没有达到法定婚龄、在外打工或者是规避计划生育等原因冒用他人名字办理结婚证，此类案件诉至法院，由于没有相关 法律 的具体规定,造成不同法院的处理结果差异甚大。究其原因是法院在认定冒名婚姻的效力问题上存在分歧，其实质是法院的民事审判权与民政部门的行政权的价值导向问题。如何理解与正确适用《中华人民共和国婚姻法》第八条的规定：要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。是本案价值所在。
【案件索引】
一审法院：湖南省道县人民法院（2007）道民一初字第351号民事判决书。
原告黄某与被告梁某于2002年在广东认识，2002年下半年同居，因为被告没有到法定结婚年龄，2002年11月10日，原告黄某以自己的名字、被告梁某以本村村民盘某的名字登记结婚。领取结婚证时由于被告已经怀孕没有到场，现该村村民盘某出嫁。原、被告共同生活初期，双方感情尚好，后因家庭关系处理不好，导致夫妻感情破裂而诉请离婚。
法院审理后认为，依照《中华人民共和国婚姻法》第八条的规定，要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。原告黄某与被告梁某借用他人的名字登记结婚，且原告黄某在领取结婚证时，被告梁某没有亲自到场，应认定原、被告的夫妻关系不成立。据此，根据《中华人民共和国婚姻法》第八条、第二十一条的规定，判决驳回原告黄某要求与被告梁某离婚的诉讼请求。
【评析】
本案争议的焦点只有一个，如何认定该结婚证的效力，对此有三种观点。
第一种观点认为,法院应认定结婚证有效。原、被告双方结婚是其真实意思的表示，只是女方结婚的名字不对，由于在特定的环境下冒用他人的名字只是出于形式，属于登记的内容有瑕疵。双方结婚多年，均未提出对婚姻的效力问题，本着维护社会的稳定和保护女方的权益，按照婚姻自由的原则，应该认定该结婚证有效，原被告双方婚姻是有效的。
第二种观点认为,应认定结婚证无效。结婚必须是男女双方自愿，并必须亲自到婚姻登记机关处理结婚登记，这是婚姻自由原则在办理婚姻登记程序中体现。此案中，原、被告违反了《婚姻登记办法》第9条规定：“婚姻登记机关发现婚姻当事人有违反婚姻法的规定，或者登记时弄虚作假，骗取结婚证的应宣布该项婚姻无效，收回已骗取的结婚证，并对责任者给予批评 教育 ，触犯刑律的，由司法机关依法追究刑事责任。”据此，以欺骗的手段取得的结婚证，违背了婚姻自由的原则，该结婚登记是无效的，法院应认定其结婚证无效，婚姻为无效婚姻。
第三种观点认为，法院不应认定结婚证的效力问题。对其离婚的诉讼以其不具备诉讼的主体资格驳回其离婚诉求，并建议婚姻登记机关撤销因弄虚作假骗取的结婚登记证。
笔者认为第三种观点比较合适，其理由如下：
一、结婚证的效力不应及于本案的原、被告。
结婚证的效力是具体行政行为的结果。针对的对象是特定的,只是对结婚证登记上的人员有约束力,而不应及于本案的原、被告。我国对婚姻关系确立形式只有一种，就是采取的是登记主义模式。在形成的法律关系方面可归结为行政法律关系，具体来说可归类为行政许可的行为，申请人颁发结婚证的行为是一种具体行政行为，是一种权利的许可。记载于结婚证上的申请人才是行政机关许可缔结婚姻并承认婚姻关系的当事人。行政机关颁发结婚证，实际确立的是被冒名人与非冒名人的夫妻关系的有效法律文件，具有公示公信的效力，是形式合法的婚姻关系；在未经法定机关通过法定程序撤销前，不能直接否认其效力，基于行政行为的相对性，该结婚证的效力不应及于本案中的原、被告。这种婚姻不具有法律效力，当事人之间至始至终不存在法律所承认的婚姻关系。
二、无效婚姻是法定的，《婚姻法》没有规定除外情形。
我国认定婚烟无效的理由是基于《婚姻法》第10条规定，“有下列情形之一的，婚姻无效：(一)重婚的；(二)有禁止结婚的亲属关系的；(三)婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未治愈的；(四)未到法定婚龄的。”这是 法律 上规定的四种法定无效的情形。从条文中我们可以看出，法律规定的无效婚姻只有上述四种的法定情形，没有规定其他的情形，根据上述规定，冒用他人名的结婚登记，不属于无效的情形之一，原、被告之间的婚姻关系，不应认定是属于无效的。
值得一提的是，《婚姻法》与我国民政部《婚姻登记条例》存在矛盾。《条例》第25条规定：“申请婚姻登记的当事人弄虚作假，骗取婚姻登记的，婚姻登记机关应当撤销婚姻登记，对结婚、复婚的当事人宣布其婚姻关系无效并收回结婚证。”按照《意见》规定，从而使同一违法行为由不同机关处理其后果完全不同。本案从表面上看是可判决认定其婚姻关系无效。但是从法律的价值位阶来看，《婚姻法》是法律，是上位法，而《婚姻登记条例》只是行政法规，其效力明显弱《婚姻法》；从另一方面《婚姻登记条例》宣布婚姻关系无效的权力是赋予婚姻登记机关，是一种行政权，不属于司法权，法院不适基于《婚姻登记条例》宣布其婚姻为无效婚姻。
三、认定该结婚证的效力问题超越了民事审判的职权。
民事审判司法权不同于行政审判的司法权，在民事审判中与行政机关的行政权没有从属关系，认定结婚证无效是行政权，在民事审判中认定该结婚证的效力问题不妥，超越了民事审判的职权。虽然《婚姻法》若干问题的解释（二)第3条规定：“人民法院受理离婚案件后，经审查确属无效婚姻的，应当将婚姻无效的情形告知当事人，并依法做出宣告婚姻无效的判决。”第4条规定：“人民法院审理无效婚姻案件，涉及财产分割和子女抚养的，应当对婚姻效力的认定和其他纠纷的处理分别制作裁判文书。”对有关婚姻效力的判决一经做出，即发生法律效力。笔者认为，《婚姻法》第10条列举的无效婚姻前提是婚姻的形式要件已具备，在外观上已成为一个法律意义的婚姻，但因欠缺实质要件而无效。即形式要件上合法，而其实质要件上因违反相关的法律规定和公共道德。这一规定的立法目的，是规范依法按照程序领取的结婚证，在立法上相对应的是《婚姻法》若干问题的解释（一)第7条规定：明确了宣告“有权依据婚姻法第10条规定向人民法院就已办理结婚登记的婚姻申请宣告婚姻无效的主体，包括婚姻当事人及利害关系人。”按该规定，法院认定无效婚姻的职权是源于《婚姻法》的规定，而非基于《行政诉讼法》和相关的行政法规的规定，理解为是行使了行政权不妥。
基于上述的原因，笔者认为在处理上提出如下意见：
一、判决驳回原告黄某要求与被告梁某离婚的诉讼请求。在本案中原告与被告的夫妻关系，由于没有相应的结婚证明予以证明，又不具备事实婚姻的条件，认定原、被告的夫妻关系不成立；离婚诉讼的主体不适格，法院可以诉讼主体的名称不符而判决驳回离婚的诉讼请求。
一、湘潭市流动人口基本特征
（一）以长株潭地区人口居多，且集中居住于“城中村”地区
湘潭市全市辖2区2市1县（图1），面积5005.8平方公里，人均国内生产总值居湖南省第二位。2000年本省其他县（市）区外来人口83943人，到2010年全市净增外来人口79996人[6]。截止2012年底，湘潭市全市常住人口为278.1万人，其中户籍人口为249.5万人，以半年为居住期限，湘潭市流动人口28.6万人，占常住总人口比重的10.28%，市区人口105.33万人，其中城镇人口93.35万人，外来人口超过40万[7]。在调查中发现，湘潭市流动人口绝大部分来自于长株潭地区，综合考虑经济成本等因素，流动人口主要集中在“城中村”地区。
（二）性别结构青年多，以男性为主，初中学历比重大
调查中发现，湘潭市流动人口性别比例中，男性比例略高于女性比例，男性比例为50.98%，女性比例为49.02%（图2）。近年来，各类工业园区的设立，吸引了大量的流动人口，尤其是男性人口的增加，主要从事工厂流水线工作或者是一些技术性工作，基本以青壮年为主。年龄集中在18～35岁之间的比例占总流动人口的58%，学历以初中为主，比例为68%（图3），由此可见，在工业化进程加快的今天，流动人口有限的文化知识教育水平仅仅只能从事工业初始化阶段的劳动密集型产业。
（三）从事职业与收入密切相关，消费能力低
湘潭市流动人口在所从事的职业中，以个体经商或休闲娱乐业所占比重最大，为26%；以宾馆服务员业和种养殖业所占比重相对较低，分别为8%和3.5%（图4）。从他们的工资水平来看，基本上每月工资维持在1500～3000元左右，占61.5%。获得6000元以上高薪和工资水平低于1500元的人较少，均占5.5%（图5）。当然，收入的高低与工作努力程度、工作经历和技术技能、个人自身素质等因素也密切相关；一般情况下，受教育程度高低与劳动技能的高低呈正比，与收入高低也成正比，高学历的流动人口月收入通常比低学历的高。在收入消费中，用于房租费用和餐饮费用的比例较高，分别占总费用的70.5%和19.5%（图6），表明湘潭市流动人口的恩格尔指数水平较低，流动人口的日常生活消费水平的能力有待提高。经济收入水平低下容易造成流动人口消费能力不足、社会融入度低，工作变动频率高，不利于流入地地区经济社会建设的发展。
（四）工作性质简单、居住方式单一，整体生活质量有待提高
流动人口在自身各种行为空间的关系处理方面大致遵循着“以工定居”、“以工定购”和“以工定娱”的逻辑。工作获取途径十分依赖原有社会资本，以血缘、乡缘、地缘的乡土社会资本在流动人口找工作的过程中占据重要地位。“加班就可以获得更多的薪酬”，迫于经济的原因他们长期处于加班过度劳累状态。居住方式上主要还是以租房为主，从抽样调查的200份样本中，可以看出，85%以上的流动人口现阶段都不具有购买住房的能力。出于经济条件、交通条件、生活习惯等方面的考虑，“城中村”是外来人口的首选之地。
（五）业余生活方式单调、社会福利保障匮乏
调查发现：70％流动人口以看电视、与人闲聊打牌、作为自己的业余生活的消遣方式（图7）。业余生活方式的局限性使流动人口获得信息的渠道、途径也比较单一。调查显示，85％信息是借助于电视获得的；6.5％靠互联网获取；8.5％信息通过与朋友聊天了解。社会心理行为仍然遵循着农耕文明的血缘和地缘的社会交往法则，交往主体以亲戚朋友为主。由于流动人口规模较大，流动性强，目前，湘潭市政府对涉及流动人口社会保障方面的具体政策和文件较少，因此，湘潭市流动人口享受到的社会福利保障很少，调查中显示，有70.5％的人没有享受社会保障（图8），其他各种社会保障也相对较少。
二、湘潭市流动人口社会管理的现状
（一）流动人口管理体制机制逐步形成
为进一步做好湘潭市流动人口社会管理工作，湘潭市政府坚持“公平对待、优化服务”的原则，在全市形成“政府主导、多方配合”的工作模式[8]。为全面加强湘潭市流动人口和出租房屋管理服务工作，政府出台相关规定，具体界定了各部门职责（表1）；相继出台了《湘潭市加强外来人口管理的若干规定》、《人口与出入境管理办法》、《流动人口计划生育工作条例》等相关政策文件；流动人口管理按流入人口与户籍人口同等管理和服务要求，不断提高服务水平[9]。
（二）流动人口社会管理方式和实施情况
湘潭市流动人口的管理方式为以“居住证”模式和“综合治理”模式并存的方式，其主要特点即是以公安部门为主，其他民政、工商、计生、社保等各部门相互协调配合[9]。从湘潭市各职能表格可以看出，涉及流动人口社会管理的政府部门有10个，相关的职能部门也出台了一些便民利民措施，但在全市尚未形成一个完善的服务管理制度体系。从实地调查情况来看，各职能部门也没有很好地实施政府出台的关于流动人口服务管理的相关规定，对流动人口的管理侧重于文件的上传下达；以“踢皮球”形式处理流动人口存在的问题，部门联络机制不健全，服务意识淡薄，政府政治色彩浓重。
三、湘潭市流动人口社会管理创新中存在的问题及主要成因
（一）湘潭市流动人口社会管理中存在的问题
.管理难度大、违法犯罪现象增加。据湘潭市公安局统计，湘潭市流动人口犯罪以“两抢一盗、非法传销、吸毒违法”等违法犯罪行为主，犯罪率达到40％以上[10]。大部分流动人口在经济利益、社会地位的驱使下进入城市生活，以期改善家人和自己的生活质量，其初衷本来是好的，但是，流动人口自身具备的特点加重城市管理难度：流动人口文化水平有限、薪资水平较低、居住不固定且流动性强，当其人身财产安全受到威胁时基本不懂得用法律武器维护自身权益，要么选择忍气吞声，要么采取报复性的行为寻求心理平衡，从而走上犯罪的道路。而在政府方面，湘潭市政府缺乏同流动人口流出地政府建立完善的政府联络机制，对流动人口数量、类型、流入目的、暂住时间等基本信息统计不全面；对流动人口相关的治安管理政策落实不到位，缺乏相应的惩罚机制，部分出租房屋屋主、老板为保障自身利益，采取包庇、纵容流动人口犯罪的态度；在公安机关警力不足情况下，流动人口以其管理盲区——城乡结合部，聚众闹事、形成独霸一方的恶势力，进行犯罪活动，危害社会发展。2.合法权益保障不到位。湘潭市社会保障对象主要是本地城镇居民，内容涉及养老、医疗、教育、生育保险等方面。社会救济制度也主要是针对拥有湘潭市城镇户籍的人口，对于像经济适用房、廉租房和最低生活保障这样的社会救济制度，流动人口基本无福享受。在针对湘潭市“流动人口急需解决的服务”中显示，医疗健康的比重占59%，子女教育约占23%（图9），说明流动人口很重视政府对于他们在医疗健康方面的援助。流动人口社会地位较低，承担的工作大多属于“脏、累、差”类型，患各种职业病的风险高，加强对流动人口社会保障，尤其是医疗健康和子女教育的保障。3.管理工作的社会化程度低。湘潭市流动人口的社会管理存在的薄弱环节以“群众生活涉及的民生服务”比例最高，占36%；认为“居委会服务不到位”的比例占30%；认为“小区社会治安安全”存在隐患的占29%；认为“楼业或物业管理不到位”的比例占5%（图10）。由此可见，湘潭市对于流动人口社会管理存在不足，即没有给流动人口提供一个相对融洽的生活氛围，不利于形成和谐的社会氛围。4.教育资源分配不公。流动人口在自身社会经历和社会经验的基础上，感悟到文化教育的重要性，希望子女可以接受良好的教育，通过教育改变命运，逃离自身所处的不利环境。目前，来潭务工的流动人口呈现家庭式流动的新特点，而中国现行的教育体制与户籍制度密切相关，流动人口的子女教育问题显得尤为严峻。具体情况表现在：湘潭市教育部门规划未纳入流动人口子女；政府出台的关于流动人口子女义务教育的政策不具体也不规范；流动人口子女借读费或赞助费门槛高，入学率低、超龄严重、不时失学；流动人口子女的教育权没有得到保障。
（二）湘潭市流动人口社会管理存在问题的主要成因
.户籍制度束缚了流动人口社会管理体制的制度创新。从法律本身来看，中国的户籍制度背离了《宪法》中规定公民有自由迁徙的权利。户籍制度将公民户口划分为“非农业户口”和“农业户口”，在农村人向城市迁移过程中有明显的限制作用，并且造成中国典型的“城乡二元经济结构”特征。流动人口不能享受与本地居民同等的待遇，导致更多的社会矛盾和社会问题的出现，不利于城市建设、经济发展和社会主义和谐社会的建设。2.思想观念落后，管理理念有待转变。由于城乡二元经济结构和现行户籍制度的限制作用，流动人口无法再城市取得合法居民的身份，政府在社会管理和公共服务等方面采取双重标准；大多数场合，流动人口常被称之为“外来人口”和“暂住人口”，无法在社会保障、住房福利、医疗保障、子女教育等多种公共服务方面享受与当地居民同等待遇。从实地调查结果和流动人口群众反映来看，“形式主义”现象在湘潭市政府对流动人口管理过程中显而易见，实际将工作落实比例仅占17%，没有落实工作的比例占77%，剩余6%的人群则对政府工作毫不关心（图11）。流动人口服务管理与服务，重点在于服务，服务是管理的基础，服务的好坏直接影响管理的成效。在关于流动人口对湘潭市各职能部门具体负责工作的调查中显示，相当部分的流动人口对于政府各个职能部门具体负责的工作事项不清楚也表示不关心，被问及当流动人口在生活中遭受不公平、不公正待遇时如何处理，他们也表示只是在生活中尽量避免该类情况的发生，即使出现，也会采取忍气吞声的态度，毕竟自己是外来人，受欺负很正常。目前，湘潭市还没有专门负责流动人口管理的专业机构和队伍，各行政职能部门往往也只是从自身部门管理的角度出发来进行管理制度的设计。3.部门之间流动人口信息尚未完全实现共享。流动人口管理涉及的部门众多，包括住房、就业、计划生育、税收、工商行政等部门，各个部门依照自己的管理方针和管理办法对流动人口进行管理，各自管理方法不配套、甚至相互抵触。信息共享度低，肯定会出现管理漏洞，同时也会造成管理成本和社会资源的浪费。究其原因则是缺乏一个完全针对流动人口信息采集和管理的协调机构，整合各部门的资源信息。如：湘潭市人口计生委负责汇总全市人口信息，公安部门同样也采集、管理人口信息，存在着重复采集现象；但由于部门信息保密规定，人口信息交流共享还存在障碍。因此，建立一个能把政务信息互换和共享的电子政务资源体系，整合公安、计生、民政、劳动等相关部门的信息系统，准确掌握各地的流动人口信息，加强政策、信息和资源之间的相互交流分享十分必要。
四、推进湘潭市流动人口社会管理创新的对策建议
（一）实现流动人口管理的“三种新模式”
.创新“以房管人”。首先，相关部门要严格出租房屋考核制度，出台更适合房屋管理的规章制度，增强出租屋业主对流动人口的责任意识；其次，对流动人口密集的城中村改造要统一规划和布局，对物业管理等中介部门房屋统一定价，在入住人员登记方面进行“人来登记，人走注销”，公安机关和社区工作人员不定期或定期检查；再次，针对散居的流动人口，居委会工作人员或社区组织成员及时主动上门准确地登记流动人口的信息。2.实行“以业管人”。坚持贯彻“谁用工谁负责”原则，严格要求公、私企业或单位签订管理责任书，并定期核实；实行“以业管人”，对流动人口比较集中的场所和雇佣流动人口较多的企业定期或不定期实行清查，加强对流动人口身份证、暂住证的检查，揪出混迹其中的犯罪分子，打击恶意破坏社会和谐氛围的偏激者。3.实行“以证管人”。运用先进的计算机技术，将手工制作的居住证和公交IC卡相结合，把居住证上涵盖的信息覆盖在公交IC卡上，通过先进的计算机技术，对流动人口信息的实行动态化管理。这样，既使流动人口主动申领居住证的频率会大大增加，消除流动人口办证嫌麻烦的思想，同时又简化相关部门办证程序。此外，可由政府制定相关政策对符合条件的流动人口，依据现实情况发放居住证，与本市居民同等待遇。
（二）创新流动人口的社会管理体制
.全面实施推行居住证制度，建立流动人口主动登记的身份管理制度。政府可借鉴美国的“社会安全号制度”对流入湘潭市的流动人口配备唯一的社会安全号码，号码涵盖流动人口多方面信息，而且社会安全号码与流动人口薪资挂钩，是其纳税的重要载体，雇佣流动人口的公、私部门或企业单位要主动向国税局报告流动人口工资收入。社会安全号码与个人信用也密切相关，对于在消费过程中，信用度高的人政府允许其在银行贷款等其他领域享受更多优惠和服务。建立流动人口主动登记的身份管理制度，明确身份证明与工资水平、个人信用消费、政府提供公共福利和社会救助相连。这个措施能对流动人口心理产生一定的威慑力，因为社会安全号码记载着流动人口各项信息，能够起到预防流动人口犯罪的作用。2.以政府为引导，实现湘潭市流动人口与当地居民“共赢”的社会氛围。流动人口在城市经济建设发展的过程中发挥着重要，从事当地居民不愿承担的“脏、累、差”工作，他们虽没有取得城市户籍，但却是事实上的城市居民。城市居民的利益实际上和流动人口的利益根本上是不冲突，但城市居民却对他们采取歧视的态度。由此，政府应该通过加大对流动人口的正面宣传转变城市居民的态度，尤其是对流动人口的歧视态度，以正确的价值观看待流动人口在社会建设中的作用，帮助他们改善生活水平，提高生活质量，真正融入湘潭市的城市生活，以湘潭为家。3.提高以社区为依托的社会流动人口服务水平。一是推进社区网格化、组织化建设，增强流动人口参与自治的积极性。按照“一网多格，同格同责”的原则，对湘潭市社区工作进行网格化管理；社区居委会定期举办针对流动人口的公益活动，提高他们的维权意识；积极引导流动人口参与社区自治，成立社区流动人口援助中心，确保流动人口正当权益遭受侵犯时有地申述、获得有效的帮助；对于流动人口自发形成的组织，政府鼓励并引导其发展，通过购买公共服务、采取备案制等方式切实支持其发展，引导流动人口积极参与社区的管理活动，进而形成良好的社区精神风貌；社区加强同公安、社保等部门流动人口数据共享的联络，建立流动人口社区单位基础数据库，及时更新信息。二是成立专门的流动人口服务管理机构。湘潭市政府应根据每500名流动人口配置1名协管员的要求，从各个部门抽取工作人员到协管员队伍，并在社区统一进行管理；成立专门流动人口服务管理机构，对工作人员实行定岗定编，同时保证经费的充足。4.完善流动人口的社会事业管理体制。一是完善流动人口社会保障制度。建立分层次流动人口社会保障制度，在医疗保障方面，实行医药费用由政府、企业单位、个人共摊的制度（主要针对流动人口的重病医疗保障）；稳步推行流动人口社会养老保险制度，主要采用以个人为主、社会统筹为辅的储蓄积累制；划分湘潭市流动人口类型，有雇主、有稳定收入、职业固定的为一类，无稳定收入、职业不固定、有雇主或无雇主的为另一类。二是完善流动人口住房保障制度。划分流动人口类型，对不打算定居湘潭市的流动人口，政府提供廉租房、经济房出租；政府和企业联手，充分利用闲置的厂房建造职工公寓，改善住房设施，分配给流动人口居住；对准备定居湘潭市的人口，政府和房地产开发商积极协商推行流动人口房贷折扣优惠政策，政府在一定程度上给予房地产开发商税收优惠政策，既保证流动人口基本权益，也保证房地产开发商经济利益；政府在城镇规划建设中，要制定更多有利的政策吸引民间资本加入流动人口房屋建设，在土地、水电气配套、贷款等方面实行积极有效的优惠政策。三是提高流动人口就业水平。对湘潭市流动人口提供就业指导、职业技能等服务，着力提升流动人口就业水平。
（三）完善流动人口社会管理机制
.建立湘潭市政府与流动人口流出地政府间的长效协调机制。流动人口具有构成复杂、流动性强等特点，湘潭市作为流动人口流入地，对于流动人口流出地的文化和社会缺乏一定的了解，流动人口流出地政府与流入地政府合作能有效弥补对于流动人口缺漏的信息。利用现代化技术手段，如建立两地政府流动人口管理网站，或者利用政府各自的公众微信平台，在流动人口信息、管理、服务方面联手工作，建立政府间长效协调机制。2.完善流动人口的经费保障机制。严格按照国家有关文件要求，科学测算流动人口管理经费，明确流动人口服务管理项目的相关开支，保证经费落实并投入。按照湖南省综治委流动人口人均30元的协管员经费规定拨付到位，实行专款专用。加强相关管理部门经费使用的透明度，确保公共服务支出公开、透明。3.完善流动人口管理绩效考评机制。积极转变政府管理理念，从规章制度对它们进行约束，以“德、能、勤、绩、廉、法、安”作为政府工作人员考评标准，要求各部门工作人员每天记录相关台账；根据多劳多得原则，每月对流动人口绩效管理进行评分，评分由流动人口给出，评分与工资挂钩。‘
（四）完善流动人口服务管理
