时间：2023-06-05 09:55:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政案件诉讼法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
扩大行政诉讼法的受案范围。确立行政诉讼的受案范围,是行政诉讼应该首先解决的问题。受案范围大小,关系到行政机关的行为在多大程度上置于司法机关的监督之下,也直接关系到公民、法人或其他组织的权益是否得到有效保护。我国现行《行政诉讼法》第二条明确规定:公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提讼。由此可见,就《行政诉讼法》的规定来看,所界定的可诉的行政行为是指具体行政行为。这就致使我国当前的一些行政争议案件不能进入行政诉讼法律程序,比如没有把抽象行政行为和公益诉讼纳入法院司法审查的范围,这一点可以说是当前行政诉讼法进行修改的最主要问题。针对这一问题,笔者认为行政诉讼法可以从以下两个方面扩大受案范围:一方面,可以将原先受理案件范围规定的列举方式转变为概括方式,将那些不能进入行政诉讼法履行程序的案件进行列举;另一方面,可以规定除了国务院的行政行为之外,其余的行政都应当纳入法院受理案件的范围之内。近日,“北大版”与“人大版”的《行政诉讼法》修改建议稿相继面世,北大版的修改意见稿,用“行使行政职权的行为”替代了“具体行政行为”。人大版提到,用“行政争议”替代“具体行政行为”,有学者称“行政争议”这个提法更加宽泛,具有更大的包容性。
提升行政案件的审理级别。行政诉讼制度是一项针对我国行政机关行政行为的一部法律审查制度,是我国目前唯一的一部以法律方式控制国家权力的制度,所以说加强对法院的独立性就成为当前亟待解决的重要课题。可以在目前体制的基础上提升行政案件的审理级别,也就是需要增加中级人民法院以及高级人民法院对一审行政案件的管辖,除此之外,还可以将地域管辖的选择范围进一步扩大,可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理,倘若原告方与被告方同在一个法院管辖区的,原告能够向其所在地人民法院的上级人民法院申诉制定距离最近的法院进行受理。这一改革方向也是北大版的行政诉讼法修改建议稿对现行行政诉讼法的一大改变,该建议稿的第14条提出:“中级人民法院管辖第一审行政案件”。这意味着如果该条建议被采纳,基层法院将不再设置行政审判庭。此外,建议稿还明确,对国务院及其各部门或者省、自治区、直辖市人民政府提讼的一审行政案件,将由高级人民法院管辖。
将行政诉讼调解机制引入进来。诉讼调解指的是当事人在人民法院审判人员的主持下,采取平等协商的方式,来进行权益争议的解决的一种办法。诉讼调解的作用在于有效的使纠纷得到彻底的解决,能够积极推进人民内部团结以及纠纷诉讼的预防。但是,在我国行政诉讼案件的审理过程中,除了行政侵权赔偿适用调解以外,其他类型的行政案件都不适用于调解。在人民法院对行政诉讼案件的审判实践中,当具体行政行为适用法律明显错误或者处罚显失公平的情况下也有进行案件外协调解决的案例。在这里,“协调”在本质上其实就是“调解”,这样能够使行政诉讼当事人双方之间的纠纷得到快速解决,极大地提升人民法院的案件审理速度。行政调解将当事人自主意思表示建立在对行政机关正确执法而树立起的权威的服从与信任感的基础上,能够进一步完善社会冲突解决机制体系。所以说,将行政诉讼调解引入到行政案件的审理中,不仅有利于提高法院的办案效率,并且能够缓解政群关系,有利于推进行政审判方式的改革。
增设行政诉讼简易程序。简易程序是指第一审普通程序的简化,是基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件的程序。简易程序能够给诉讼当事人提供便利,能够为人民法院的案件审理提供方便,能够使人力、物力、财力得到节约,极大地减轻当事人的负担,而且还能够使人民法院从众多案件中解脱出来,集中精力去审理那些重大的、复杂的案件。
在我国,《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》中明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件。但我国《行政诉讼法》中没有关于适用简易程序的规定。行政诉讼法第六条规定,人民法院审理行政案件,依法实行合议制度。这就明确了行政案件的审理只能适用普通程序。在制定行政诉讼法之初,行政案件数量十分有限,而且又考虑到行政案件本身的特殊性,其审理的最终结果关系到国家行政机关的正常运转和执法权威、行政相对人的切身利益,因此,立法者本着慎重的原则,只在行政诉讼法中设立了普通程序是可行的。但随着建设法治国家和依法行政步伐加快,行政案件的数量和种类不断增多。在这样的司法环境中,在我国行政审判力量严重不足的环境下,单纯适用普通程序审理行政案件已经非常不适应“公正与效率”这一法院的时代主题。所以说,在行政诉讼中增设简易程序,能够完善我国行政诉讼制度,提高行政审判效率。对于行政诉讼中适用简易程序的案件范围,主要是针对情节简单、双方当事人对事实无争议或争议不大,只是要求在法律适用上到法院讨个公正的说法的案件;或者一些事实十分清楚,涉及金额较小,并且行政相对人急需法院快速对争议进行了断的案件。对上述列举的案件适用简易程序,由一名审判员进行审理,根据需要随时传唤双方当事人到庭参加诉讼,而不受普通程序中有关答辩期、开庭审理程序的限制,既能达到快速解决争端的目的,满足双方当事人的要求,又能使诉讼成本得到有效的节约,减少当事人的诉讼负担,提高人民法院的办案效率。设立具有程序正当性的行政诉讼简易程序,符合司法公正与效率的价值追求。
行政诉讼法是我国当前深化政治体制改革的重要手段,是我们进行政治体制改革的排头兵,究竟是要对现行的行政诉讼法进行大的修改,还是适当的进行小的调整必须要明确。当前关于行政诉讼法修改的一些理论上的设想以及实践上的落实还需要进一步的论证。总而言之,积极推进我国行政诉讼法律制度的改革与完善,是构建和谐社会、维持良好社会秩序的重要举措。
关键词：行政案件；受案范围；新行政诉讼法；行政法院
中图分类号： DF82文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0083-06
1990年生效的行政诉讼法拉开了“民告官”的序幕，把官民从法律上置于一种平等的地位，这也在一定程度上冲击了人治思维，为行政机关依法办事提供了规范式标杆。随着我国依法治国整体进程的推进、民众法律意识的提高及新型行政纠纷的逐渐增多，行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的弊端日益凸显，尤其是行政诉讼“门槛高、受案范围窄”的制约及司法地方化与行政化的影响，致使大量的行政纠纷无法纳入司法审查的视野。据统计，“全国每年受理一审行政案件停滞在12万件左右，同期因行政争议引起的案件却高达400万到600万件， 两者的巨大反差表明行政诉讼解决行政争议的主渠道作用已名存实亡。”[1]社会各界对修改行政诉讼受案范围的呼声越来越大，时隔24年后，新修改的行政诉讼法在依法治国的大背景下横空出世。该法无论从立法目的、原则规定，还是从受案类型及受案主体上均大幅度地扩充了行政案件的受案范围。本文通过对2012年-2014年间宣城市行政案件的整体情况分析梳理，预测在新行政诉讼法受案范围扩大的情形下行政案件的受理趋势，重点分析行政案件范围扩大对法院的工作影响及其应对措施。
一、2012年-2014年宣城市法院受理行政案件的整体情况
2012年-2014年间，宣城市中级人民法院和其下辖的宣州区、宁国市、广德县、郎溪县、泾县、旌德县、绩溪县等7个基层法院共受理行政案件655件（2012年191件、2013年206件、2014年258件），其中市中级人民法院三年间一审受案量分别为：2012年4件、2013年2件、2014年10件（1）。
从行政行为性质上来看，案件主要集中在行政处罚、行政裁决、强制措施和履行法定职责等方面。其中，行政处罚75件，占一审行政案件的18.29%；行政裁决62件，占一审行政案件的15.97%；强制措施31件，占一审行政案件的8.10%；履行法定职责36件，占一审行政案件的8.80%（见图 1）。
从行政管理领域看，行政案件主要集中在自然资源、城市建设、治安管理和社会保障等领域。其中，土地、矿业及林业等自然资源类67件，占一审行政诉讼案件的18.06%；城市规划、建设拆迁、房屋登记等城市建设类118件，占一审行政诉讼案件的30.79%；治安管理类66件，占一审行政诉讼案件的15.28%；社会保障类70件，占一审行政诉讼案件的15.28%（见图2和图3）。
近三年来，该市法院行政案件受案量稳中有升，年受案数基本稳定在200件左右，从整体上而言，行政处罚及行政裁决类案件数量连年领先，其中以治安管理、环境污染及土地山林权纠纷较为典型。在行政确认案件中，主要以工伤认定案件为主，例如宁国市人民法院自2011年-2014年四年期间，总计受理行政案件60件，而工伤认定案件多达25件，占整个行政案件收案数的41.67%。随着《政府信息公开条例》、《行政强制法》等一系列法律法规的实施，招投标管理、行政补偿、政府信息公开、强制拆迁等一批新型案件应运而生。
二、新行政诉讼法受案范围扩大对法院的影响
新行政诉讼法从三个方面扩大了行政诉讼受案范围的内涵和外延：一是降低受案门槛，把立案审查制变更为立案登记制；二是扩大受案类型，由旧法中8项受案类型扩大至12项。把征收、征用决定及其补偿决定，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争及行政契约等行政行为纳入其中；三是扩大受案主体，使受案主体从行政机关扩大至行政机关及法律、法规、规章授权的组织。随着2015年5月1日新行政诉讼法的生效，无论是原已纳入受案范围的行政行为还是新型的行政纠纷将会大量地涌入法院，这不仅对法院行政案件的立案、审理及执行工作产生巨大影响，也给法官的执业水平及承受能力带来了巨大的挑战。
（一）降低受案门槛：是否意味着行政诉讼“交通拥堵”
新行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院在接到状时对符合本法规定的条件的，应当登记立案。”德国法学家耶林曾言：“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”[2]用立案登记制代替了旧法中的立案审查制，是否意味着有案必立？答案是否定的，此处的立法目的是让本应当引入行政诉讼受案范围的案件能够顺利进入，而对于不符合本法规定条件的案件依然不应立案受理，以前是先审查后立案，而现在是先立案后审查而已，立案后经审查对于不符合条件的将裁定不予受理，即使该案进入审判庭后发现不符合条件的，依然可以裁定驳回。但如上述所言，是否意味着修改后的立案审查制对法院无任何实质性的影响？答案也是否定的。“行政案件不立案可能源自法院自我保护、其他官僚机构压力或法院内个人化因素。”[3]此处修改意味法院对于应当立案的案件必须立案，而不能因法院自我保护、行政机关施压及个人私心等因素而拒绝立案，把一批本应当进入司法审查的行政案件拒之门外。新法的相关规定对法院产生三个方面的影响：一是不得口头拒绝立案。有些法院迫于地方政府的压力，对于符合条件的行政案件，因社会敏感度高、影响较大，而口头拒绝立案，既不告知行政相对人不立案的原因，也不出具任何书面材料，致使当事人既不能也无法向上级法院投诉。而新诉讼法规定，无论立案与否均应当出具书面材料。二是不得延迟立案。有的法院以无法当场判定是否属于受案范围的借口拖延立案，有的法院以状内容欠缺或者有其它错误为由不接受状，还有的法院即使接受了材料也是束之高阁，故意拖延立案。而新行政诉讼法规定，对于不能当场判定是否属于受案范围的，也应当先立案后审查，并限期作出立案决定。对于状内容欠缺或错误的，也应一次性告知。三是不能机械地理解法条规定的受案范围。有些法院狭隘地理解行政诉讼受案范围标准，机械地对照行政诉讼法中的列举事项进行比对，只对法条中明确规定的事项才予以受理，不做合理的扩张判断，即使对兜底条款中规定的其他情形也不予考虑。而新行政诉讼法对一般的受案事项予以明确细化的同时，也对其他符合条件的行政行为进行整体概述，让法院立案部门有了更大的弹性空间。
（二）审理新型案件：法官执业水平能否顺利应对
当前行政庭除了承办行政案件外还承办大量的民事案件，甚至以民事案件为主，行政法官的民事法治思维要远远强于行政法治思维，在行政案件的处理中，他们往往以民事案件的处理模式来套用行政案件处理思路。在调研中发现，有的法院每年受理行政案件的数量不足10件，还有的法院甚至一年中1件行政案件都没有受理过，即使行政案件受案量多的法院，其判决结果也基本上以行政相对人败诉而告终，至于开庭审理多数也是走走过场，做做样子罢了。例如，近三年来宣城市法院审理的行政案件中，行政机关败诉率低至5.78%。行政案件受理数量的不足、审理程序上的形式化及判决结果的单一性，直接导致行政法官审理行政案件水平的低下。审判是一门经验的艺术，而经验是靠大量案件的实战并理性总结后沉淀下来的精华，而对于那些甚至一年多来都没有“摸过”1件行政案件的行政法官又如何去积累经验呢？有效地预防和解决行政实质争议是内外因综合的结果，“新法若干制度所蕴含的预防行政争议发生的功能能否实际发挥作用，还有赖于行政审判权独立行使外部环境的改善以及行政法官专业素养的形成。”[4]
法官专业素养的形成是内因和基础。当行政庭的法官们还没来得及总结出原有类型案件审理经验的时候，新型行政案件也已接踵而至。当然经验还是有的，可以套用以往的判决模式：一审案件以维持具体行政行为结案，二审案件以驳回上诉、维持原判审结，可是在新的行政诉讼法中具体行政行为已被行政行为取代，维持具体行政行为的判决也亦取消，明显不当的行政行为也面临着被撤销的危险。似乎法院的行政审判被推向了绝境，但是司法高层的用意是希望法院能够绝地重生，让行政诉讼担当起解决行政实质争议、监督行政机关的应有重任，而非让行政审判重新轮回到“程序空转、锯箭疗伤”的困境之中。除此之外，新行政诉讼法实施后，行政庭还将面临以下三个方面的难题：一是对征收、征用及其补偿决定，行政机关滥用行政权力损害竞争及行政契约等新型行政行为审查标准的统一、审理模式的固化及法律适用的抉择；二是对涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议裁决中，当事人申请一并解决行政争议的民行交叉案件处理方式的界定及审理流程的探索；三是在行政诉讼中，当事人对行政行为所依据的规范性文件一并提起审查时，法官对规范性文件进行审查后在裁判文书如何进行说理及处理违法规范性文件时，采用什么样的操作程序均有待进一步细化。
（三）扩大行政诉讼受案范围：司法地方化下的法官何以承受之重
行政机关败诉率低，并不代表多数行政行为程序合法、适用法律正确；恰恰相反，涉诉案件中大多数的行政行为存在着各种各样的瑕疵。据统计，按照新行政诉讼法的判定标准，宣城市涉诉行政案件中一审行政行为违法、存在瑕疵及失当的高达69.13%；完全符合法律规定、事实清楚、程序合法、适用法律正确的仅79件，占一审受理案件总数的18.29%。但是在司法实践中，大量违法行政行为最终被漂白为合法，其根源便在于司法地方主义的影响。“司法上的地方主义表现为控制并干预司法以维护地方利益和破坏法制统一的行为。”[5]基于司法的地方主义及其他原因的影响，法院对于有轻微瑕疵及不对行政相对人产生实质影响的行政行为往往以驳回诉讼请求的方式来维护行政机关的公信力和行政行为的稳定性。即使对于一些明显不当的行政行为，法院也会以司法不审查“合理性”为由而不予变更。新行政诉讼法生效后，行政案件将会有大幅度上升的趋势，除了自然资源、城市建设、治安管理和社会保障等原有类型的行政案件将持续增长外，对于一些行政机关滥用权力损害竞争、征收征用、行政补偿及行政契约类的新型案件也会大幅度涌现。根据新法规定，即使对行政相对人权利不产生实际影响的具有轻微瑕疵的行政行为也将被确认违法，一些明显不当的行政行为将被撤销或部分撤销。如果行政机关不自觉把行政权力放进法律笼子中行使，届时，有相当一部分的行政执法行为将面临着败诉的风险。而行政庭的法官能否顶住内部行政化及外部地方化的双重压力去切实保护私权、监督公权还是个未知数，如果以司法小环境的变革来应对一成不变的司法大环境的话，那么用弱势的小司法来面对强大的行政权的结果只能是个悲剧。河南法院“种子案”（2）的阴影似乎还没有完全散去，新行政诉讼法的生效已迫在眉睫，第一个吃螃蟹的人被免除了审判职务，而“第二个会是谁？”这不仅仅只是一个司法命题，而是一个政治命题或者是一个哲学话语。
三、行政诉讼法受案范围扩大前提下的法院应对措施
如果应对措施演变成为法官在夹缝中抗压的话题，那么司法改革的预设前提就已经埋下了失败的伏笔。法官在繁重案件的重压下，还要考量着司法效果是否符合行政效果的话，那么法官将面临着“身与心”的双重压力。如果居中裁判循法而治的法官遭受贬抑，而维护行政权威、灵活司法的裁判者接受褒奖，那么基于“两者相确权取其重”的人性本能，司法队伍中的绝大多数人会背离前者而归顺后者，那么法官就不能称之为法官而只是一批能动司法的政客。如果让当前线型结构的行政审判模式回归到理性的倒三角结构的中立审判模式（3），让行政案件范围扩大的立法目的得以真正实现，那么在充分保障法官职业安全前提下再谈应对措施才具有当然的实质意义。
（一）应对行政案件范围扩大的前提：确保法官职业安全
让法官放开手脚的唯一方式，不是让其手中握有杀人的利器，而是为其配备一张“免死”的令牌。当法律职业者不再为职业去留而担心的时候，“为法律而战”的理念才会真正地在司法者的心里生根发芽。当然，所谓的免死牌并不具有终极的效力，当司法者知法犯法，触碰法律红线的时候，该令牌便当然失效。一是制定《法官职业安全保障法》，以法律的形式为法官职业安全提供规范性保障，对于法官的选任、惩处及监督等各项措施进行明确规定，特别在惩处的适用上应采用严格的标准，以排除列举的方式予以明确，除此之外，不得以其他任何方式而决定法官的去留。二是提高法官选任门槛，从源头上保障其素质。除了从专业的法科生中选拨预备法官外，还要注重从德才兼备的学者、律师中引进司法人才。三是严格监督，净化司法队伍。一方面司法内部应建立法官监督委员会进行专业性监督；另一方面，司法外部要加强检察监督职能，让检察机关的监督触角遍及司法审判的各个环节。
（二）规范立案程序：让符合条件的行政案件顺利立案
“可审查假定（presumption of reviewability），既是一项法律原则，又是一种司法理念，它要求凡是行政争议原则上都假设可以接受司法审查而无须法律明文规定。”[6]我国新行政诉讼法所规定的“立案登记制”相对于可审查假定原则行政诉讼受案范围的阶段而言，其只能是初级和起步阶段，因此，相比较而言，“立案登记制”给我国法院及行政法官带来的压力并不算大。即使压力不大，各级法院仍需打破传统立案思维，降低立案门槛，用形式审查代替实质审查，为符合条件的行政案件开辟绿色通道。为了应对2015年5月1日生效的新行政诉讼法，法院应强化受理职责，调整立案标准， 预先做好应对措施，让法院的整体状态提前进入行政案件立案登记的受理模式。一是对于符合条件的，登记立案。立案庭收到状等诉讼材料后，均应出具注明收到日期的书面凭证。对于可以当场判定符合条件的当场送达立案通知书。二是对于当场不能判定是否符合立案条件的，先登记后审查。不能当场判定是否符合条件的，先接受状，出具注明收到日期的书面凭证后，登记在册，并于7日内决定是否立案。对于不符合条件的，作出不予立案的裁定；准予立案的，立即送达立案通知书。三是对于状有欠缺或错误的，及时指导和释明，并一次性告知当事人进行补正。当事人能够立即补正的，当场立案，不能立即补正的，详细告知当事人需要补正的所有内容，避免变相拒绝立案情形的发生。
（三）提高法官执业水平：确保行政案件公平公正审理
行政法官职业的水平需要在大量行政案件的审判与研讨中逐步历练，审判水平提升的过程也是在实践审判中不断积累与筛选经验的过程。而行政法官得以大量实践的前提是有案可审。量变是质变的先决条件，也可以说扩大行政案件受案范围的本身就是行政法官职业水平提高的契机或动力来源，其能否抓住机遇，破茧成蝶，实现行政案件公平公正审理的目标，还需要从以几下方面着力：一是从形式和实质上把握新行政诉讼法的外延和内涵。把握“形式”即熟稔法条的本身，要清楚该法的整体框架，明确每个法条的概念特征，理顺条文之间的逻辑关系。把握“实质”，即抓住法律的内在精神，新行政诉讼法的内在精神就是“保障私权、监督公权”。只有把握住以上两点，才能保证审判实践上不偏离正轨。二是用行政法律思维办理行政案件。推崇行政法治思维办理行政案件并不是绝对地排斥民事审判中良好经验的引入，而是为了防止行政案件循入民事领域而丧失了行政审判本身的特征。“公法权利涉及公益、秩序、公平正义等基本价值，是否放弃权利不完全是权利人个人之事，这也正是我国行政诉讼采用‘二元目的说’、撤诉受限、一般不适用调解等制度设计的缘由所在。”[7]当然，调解在行政案件中的运用，如果抱着“善”的目的去解决行政争议中的实质纠纷固然可行，但如果以牺牲行政相对人的合法权益或损害国家的利益为前提而获取暂时的稳定则恶莫大焉。行政案件的审理要防止只讲权力不讲责任和只讲权利不讲义务的两种极端，以此避免行政机关权力绝对化和行政相对人权利绝对化的不良倾向。三是及时总结新型行政案件的审判经验。固化原有类型行政案件的审理模式，探索并总结新型案件的审理方式，尤其是在新型案件的审理程序、讯问内容、文书说理及条文适用上下功夫，规范行政法官的自由裁量权，最大程度地避免同案不同判“翻烧饼式”的判决结果出现。
（四）推动行政审判体制改革：以建立行政法院为目标
行政案件具有立案难、审理难及执行难等三大弊病，其症结在于司法地方化。如果仅仅靠个体法院采用内部肌理调节的方式只能缓解病情而无法治愈，因此必须通过外部下药的方式才能达到药到病除之效，而这剂药就是在依法治国的大环境下积极推动跨区行政法院的建立。这也是应对行政案件受理范围扩大所采取的一项最有力的措施。当前对于改革行政审判体制的主张主要集中在三点：“一是认为将各地试行的行政案件‘异地管辖、提级管辖和集中管辖’（4）的经验推广全国；二是依靠司法体制整体改革的大环境来治愈行政诉讼的“三难”问题，无需建立专门行政法院；三是建立专门的跨区行政法院。”[1]2前两种观点均无法摆脱司法地方化的困扰，依然是在司法地方化前提下的自我修复，其效果无法达到预设目的，因此最佳的方案应该是建立专门的行政法院。建立专门的行政法院依然采取四级两审的设置模式：一是把各县区的行政庭设置为一审法院的派出法庭专门审理简易程序案件；二是跨县区设立一审行政法院，履行现有基层人民法院行政庭职能；三是跨市州设立二审行政法院，履行现有中级人民法院行政庭职能；四是跨省直辖市设立巡回法庭，代表最高人民法院行使审判权，履行现有高级人民法院行政庭职能。具体设置模式比照原有铁路法院的设置模式，最大限度地摆脱司法地方化的困扰，让司法事权回归中央。
行政案件受案范围扩大对于法院而言，既是机遇也是挑战，各级法院在保证行政硬件投入的同时，更要提高法官的职业道德和执业水平，让行政法官审理各类行政案件时既保证公平公正又不失专业水准。面对行政案件受案范围的扩大，行政法官要遵循“主动接纳、理性审判、总结固化、创新突破”的正确路径。“主动接纳”是态度问题，即从消极保守的传统受案心理向能动开放的现代姿态转变；“理性审判”是专业问题，即从民行不分的混合思维向专业性的行政思维转变；“总结固化”是经验问题，即从简单重复性的审判实践向规范化的制度创设转变；“创新突破”是能力问题，即从被动的遵守规则向主动的创设规则转变，其中创设规则就是用审判经验弥补法律空白或对滞后的法条予以合理扩大解释的能力。行政法官只有一步一个脚印地走完上述路径，才能理性从容地应对行政案件受案范围扩大所带来的影响，真正担当起“保障私权、监督公权”的应有职能，让人民群众在每一件行政案件的判决中感受到公平正义。
注释：
（1）文中涉及到宣城市法院涉诉行政案件的数据均来源于该市法院行政案件的年度统计表。
（2）河南省洛阳中院法官李慧娟在判决中作出由该省人大通过的《河南省农作物种子管理条例》因与上位法《种子法》相抵触的条款自然无效的认定。该表述遭到了该省人大的反击，最终李慧娟被免除法官职务。
（3）线性结构是指法院采用一边倒的方式与行政机关同时对抗行政相对人；倒三角的结构是指行政相对人与行政机关平等对抗，法官居中裁判。
（4）异地管辖是把本地的一审案件移送到外地基层法院审理；提级管辖是把基层法院管辖的案件移送到中级法院审理；集中管辖是将多个地方的一审案件集中到上述地方之外的某一基层法院审理。
参考文献：
[1]王振宇.行政审判体制改革应以建立专门行政审判机构为目标[J].法律适用，2015，（2）：5.
[2][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999：19.
[3]汪庆华.政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察[M].北京：清华大学出版社，1999：42-52.
[4]章志远.亮点与遗憾：行政诉讼法修改评述――基于国家治理能力现代化视角的观察[J].法治研究，2015，（1）：88.
[5]张建伟.超越地方主义和去行政化――司法体制改革的两大目标和实现途径[J].法学杂志，2014，（3）：34.
关键词 ：行政诉讼 受案范围 立法模式
行政诉讼受案范围，指公民、法人或者其他组织对于行政主体的某些行政行为可以依法提起行政诉讼，由人民法院受理并审判，以解决行政争议，这些行政行为或者说行政争议就是行政诉讼的受案范围。行政诉讼受案范围是行政诉讼制度中一个非常重要的概念。就行政相对人而言，受案范围意味着其权利接受司法保护的范围;就行政机关而言，受案范围意味着行政权受到司法权监督的范围;就法院而言，受案范围意味着法院受理行政诉讼争议的范围。2014年新修订的《行政诉讼法》在很大程度上完善了行政诉讼受案范围，但是目前的行政诉讼受案范围仍旧有着诸多问题，其中最重要的就是其受案范围狭小。
一、 现行有关行政诉讼受案范围的立法模式及其不足之处
（一） 现行的行政诉讼受案范围的立法模式
纵观当今各国行政诉讼的立法实践和理论学说，行政诉讼受案范围的立法模式主要有三种。第一种是列举式，这种方式是通过法律法规明确规定行政相对人可以提讼和不能提讼的范围;优点是对于行政诉的讼受案范围进行明确界定，因而实用性很强;缺点是因为成文法所固有的不周延性，导致并不能穷尽所有的可诉行政行为与不可诉行政行为。第二种是概括式，这种方式是通过立法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准;这种方式的优点是涵盖面广，能够为各类行政行为是否可诉提供一个基本的衡量标准;缺点是把这种概括性的衡量标准适用于一个特定的行政行为时，要认定其是否可诉，可能会产生争议。第三种是结合式，这种方式是在立法中同时采用列举式规定与概括式规定来确定行政诉讼的受案范围。
《行政诉讼法》所规定的行政诉讼的受案范围集中体现在三个条文之中，即第2条、第12条和第13条。对于这三个条文所反映出的我国行政诉讼的受案模式，有学者认为我国行政诉讼法在确立受案范围时，采用的是混合规定的方式。具体讲，首先是以概括的方式规定出行政诉讼受案范围的基本界限，即《行政诉讼法》第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。前款所称行政机关，包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织。”其次是以肯定列举的方法列举出属于行政诉讼受案范围的各种具体行政案件，即行政诉讼法第12条第1款具体列举出的行政案件，同时对一些难以列举、而且今后可能逐步纳入行政诉讼受案范围的行政案件又以概括的方式为补充，即《行政诉讼法》第12条第2款概括规定的其他行政案件。最后以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项进行排除，即《行政诉讼法》第13条对4种不受理事项的规定。
也有的学者通过对我国行政诉讼受案范围立法模式与行政诉讼受案范围的具体内容之间的关系进行深入地分析，认为此前司法实践和学术界对这种混合模式的解说因为没有正确地分辨清楚具体法律条文之间的逻辑关系而导致了对受案范围不恰当地缩小，认为《行政诉讼法》中概括式规定与列举式规定的效力并不相当，只有第2条的概括式肯定规定和第13条的列举式否定规定才具有限定受案范围的意义，而第12条的列举式肯定规定只是对概括式肯定规定内容的进一步说明，其本身不具有限定受案范围的功能。
（二） 现行行政诉讼受案范围立法模式的不足之处
首先，因为表达不明、结构不清，所以在实务操作中，《行政诉讼法》中关于受案范围的规定产生作用的只有12条和13条的列举，而第2条的概括式规定并没有得到应有的重视，因此导致了许多问题。列举的缺陷是无论多么详细，也不可能穷尽所有的行政行为。行政实践中的行政行为因时而异、因地而异，多种多样，不断推陈出新，导致立法永远处于滞后状态，许多行政行为不能够接受司法审查;行政诉讼法采用“肯定+否定”的列举方式，会导致一些争议处于既不属于肯定范围，也不属于否定范围的中间地带，给司法机关带来极大的麻烦，例如，受理、通知、证明等准法律行为，交通事故责任的认定行为，对医疗事故的鉴定行为，行政奖励行为与行政合同行为等。 其次，逻辑上存在不清楚之处。作为概括规定行政诉讼范围的《行政诉讼法》第2条，着眼于保护公民的合法权益，也就是说，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关和工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依照行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼。而作为对行政诉讼范围进行肯定列举并加以具体化的第12条的规定，则着眼于行政权的行使方式。从逻辑上分析，第2条的规定既然将行政诉讼的范围限定于具体行政行为，就无须用第13条第2项规定“行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令”等抽象行政行为不属于行政诉讼的范围。最后，《行政诉讼法》关于受案范围的肯定列举所采用的标准是不统一的。如《行政诉讼法》第12条第1款规定的是“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”，而第2款规定的是“人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件”。即使在同一款下，对不同“项”的具体行政行为亦采用了不同的划分标准。如行政处罚、行政强制措施、行政许可，是以行政行为的实施过程为标准;违法设定义务、侵犯人身权财产权， 是以行政行为的内容为标准;而没有依法发给抚恤金， 则是以行政管理领域为标准。
二、 从立法模式扩大行政诉讼受案范围措施的探讨
（一） 学者对于完善行政诉讼受案范围立法模式的观点
1、采用“案件” 标准作为行政诉讼受案范围
[关键词] 行政诉讼受案范围；行政赔偿范围；关系
【中图分类号】 D92 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）03-266-1
研究行政诉讼受案范围与行政赔偿范围关系，笔者认为应该依次从三个方面来探讨，即行政诉讼受案范围的分析，行政赔偿范围的分析，进而分析行政诉讼受案范围与行政赔偿范围关系。
一、行政诉讼受案范围的分析
行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。行政审判解决行政纠纷，但并非所有的行政纠纷都可以通过行政诉讼途径解决。行政诉讼受案范围决定着人民法院对行政行为的监督范围，决定着权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围，也决定着人民法院所能调整的行政法律关系的范围。
行政诉讼受案范围的确定应当主要考虑两个因素：（1）行政诉讼制度应当保障宪法赋予公民的获得裁判权。（2）行政诉讼应当体现诉讼制度的目标追求即解决社会生活中所有的法律纠纷。
二、行政赔偿范围
行政赔偿范围既包括国家对行政机关及其工作人员的行为承担赔偿责任的行为范围，也包括国家对上述行为造成的损害后果承担赔偿责任的范围。因此，行政损害赔偿的范围包括可赔偿的行政侵权行为的范围和可赔偿的损害范围。行政赔偿法律关系之规范性源于权利―义务关系的规范性，因此，行政机关和公民之间存在侵权法上的（公民）权利―（行政机关）职务义务法律关系，根据这一关系，公民得要求行政机关为或不为一定行为。
我国《国家赔偿法》在总则第二条作了如下概括规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《国家赔偿法》第一节赔偿范围对赔偿范围做了详细规定。行政赔偿的范围根据行政侵权行为可分为侵犯人身权的行政赔偿和侵犯财产权的行政赔偿。
其中《国家赔偿法》第三条是关于人身权侵权的行政赔偿范围，《国家赔偿法》第四条是关于财产侵权的行政赔偿范围。本条第四项是财产损害赔偿的概括性规定，其他违法事项包括行政机关不履行法定职责的不作为行为造成财产损害的、违法实施许可行为造成申请人以外的其他人的财产损失等。《国家赔偿法》第五条规定国家不承担赔偿责任的范围。
三、行政诉讼受案范围与行政赔偿范围关系之分析
我国《行政诉讼法》第十一条第二款的规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件。“这里指的其他行政案件是指除了行政诉讼法规定的上述8种案件以外的其他案件，行政诉讼法并未规定这些案件的范围或者内容是什么，只是规定必须是法律、法规作出明确规定的案件。这里的法律、法规指的是除《行政诉讼法》以外的其他各种法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例，这些法律法规所规定的其他可以的行政案件，是《行政诉讼》未予以列举的行政案件，即属于《行政诉讼》第11条第1款列举的8种案件以外的。这些案件不只限于只涉及公民、法人或其他组织的人身权、财产权方面可以包括政治权利和自由、劳动权、文化权、受教育权休息权等。《国家赔偿法》有关行政赔偿范围中所包含的具体行政行为造成的损害赔偿，就其具体行政行为合法性的司法审查问题，当然属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十一条第二款规定的内容可以看出，这里指的是法律、法规规定可以提起行政诉讼的“其他行政案件”而非“其他具体行政行为”。这里的“其他行政案件”既包括上述一般规定中的具体行政行为之外的其他具体行政行为引发的行政案件，也包括其他行为或情形所引发的行政案件。根据《行政诉讼法》第六十七条规定“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提讼。赔偿诉讼可以适用调解。“《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”第二条规定“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”第三条规定“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”属于行政诉讼受案范围的行为也都是应当能够引起行政赔偿的行为，而同时结合《国家赔偿法》第三条和第四条规定国家还应当对“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”和“造成财产损害的其他违法行为”承担赔偿责任，属于行政诉讼受案范围的行为，也就当然属于行政赔偿范围。
公民要提起行政诉讼,应按照人民法院要求提交起诉状,起诉状要写明原告姓名、性别、年龄、民族、籍贯、职业、住址等,被告名称、法定代表人、职务、地址、电话、邮编等,写明所指控的根据(包括事实错误、法律错误、程序形式缺陷、越权、滥用权力等)诉讼请求(包括撤销或变更行政决定、恢复原状、赔偿损失等)。然后要确定向有管辖权的人民法院提起诉讼。根据《行政诉讼法》规定,对各级人民法院管辖第一审行政案件的范围作了明确的分工:
1.高级人民法院、最高人民法院管辖本辖区内重大复杂的第一审行政案件;
2.对确认发明专利权、海关处理的案件,对国务院各部门或省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件、向中级人民法院提起诉讼。中级人民法院还管辖本辖区内重大、复杂的案件。
3.除了以上两种情况外,一般行政案件要到基层人民法院起诉。
根据《行政诉讼法》的地域管辖规定:
1.行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。
2.对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。
3.因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。
4.两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先收到起诉状的人民法院管辖。
一、行政案件审理对象的含义
行政案件的审理对象是指公民，法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯了自己的合法权益而依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼后，人民法院在审理和裁判行政案件时所应针对的对象。案件的审理对象即当事人之间争议的，请求人民法院予以裁判的实体法律关系，也就是诉讼理论上所称的诉讼标的。但诉讼标的是从诉的角度所分析的诉的一个要素，研究诉讼标的的目的是为了区别此诉与彼诉；审理对象则是从法院审判的角度所分析的一个实践问题，研究审理对象的目的是为了明确人民法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点。
当前，各地人民法院及其法官在审理行政案件时，对行政案件应以什么作为审理对象在认识和做法上各不相同。由于我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，且至今还在一定程度上依赖于民事诉讼，审判人员也大多来源于民庭，因而一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，象审理民事案件一样去审理行政案件，简单地把当事人争议的内容作为审理对象，当事人争议什么就审理什么，对没有争议的内容，法官则不去审理，从而偏离了行政诉讼的目的和宗旨。有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权的目的，在社会上造成了不良的后果。因此，有必要在认识上对行政案件审理对象的含义及其相关的理论与实践问题予以进一步的明确。
我国《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第5条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查；第11条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服提起的诉讼；第54条第四项规定，行政处罚显失公正的，可以判决变更。综合这些规定来看，他们不仅明确了人民法院受理行政诉讼案件的范围，同时也对行政案件的审理对象进行了明晰的界定，即行政案件的审理对象是当事人之间争议的请求人民法院予以裁判的具体行政行为的合法性问题或行政处罚的适当性问题。依此规定，笔者认为，具体应从三个方面来界定行政案件的审理对象：第一，行政案件的审理对象是行政机关的行为而不是相对人的行为；第二，行政案件的审理对象是行政机关的具体行政行为而不是行政机关的抽象行政行为；第三，行政案件的审理对象是具体行政行为的合法性问题，而不是具体行政行为的适当性问题（行政处罚除外）。对界定行政案件审理对象的后两个方面，自行政诉讼法颁布后，学术界已有大量论述；司法实务界亦有清楚的认识，对此本文将不再赘述。笔者将在本文中着重论述的是，依行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，主要是审查行政机关的具体行政行为是否合法，而不是审查相对人的行为是否合法；行政案件的审理对象是被告的行为而不是原告的行为。
二、审查行政机关的行为与审查相对人行为的彼此关系
人民法院审理行政案件，必须把被诉具体行政行为作为审查的重心和主要对象。审查相对人行为是否合法不可能最终确定被诉具体行政行为是否合法，更不能代替对被诉具体行政行为合法性的审查。
行政诉讼本质上是行政法制监督的一个内容。作为我国诉讼制度的一个有机组成部分，行政诉讼制度既有解决行政纠纷，保护公民、法人或者其他组织合法权益的功能，又具有借助司法权对行政权实施监督的性质，但司法权不能代替行政权。行政机关（包括法律、法规授权的组织，以下同）行使行政职权，针对公民、法人或者其他组织的违法行为作出行政处罚或者采取行政强制措施，针对相对人的申请行为作出相应的许可或不许可的回答，以及作出其他具体行政行为，是行政机关实施行政管理的主要内容。查清相对人是否具有违法行为，或者相对人的申请行为是否符合法定条件是行政机关的职权和职责，而不是人民法院的职权和职责。人民法院在行政诉讼中，不能代替行政机关行使行政管理权来调查行政管理相对人是否有违法行为或者相对人的申请行为是否符合法定条件。相对人的行为及其事实状态是行政机关在作出具体行政行为时应该加以查清的问题，在诉讼中行政机关应将能够证明相对人的行为及其事实状态的证据向人民法院提交，以证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性。行政诉讼作为行政法制监督的一个内容，其监督和审查的对象是行政机关的行为而不是相对人的行为。人民法院对此必须有清楚的认识，在审理行政案件时不能本末倒置。
“具体行政行为的合法性，并不完全取决于相对人行为的性质”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）即具体行政行为是否合法，与相对人行为的性质并不具有必然的联系。相对人的行为违法，行政机关的处罚行为不一定合法；相对人的申请行为符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为不一定违法（因为还要考虑一定时间和地域范围内许可证颁发的情况及其他社会环境条件）；相对人的申请行为不符合法定条件，行政机关拒绝许可的行为也不一定合法。即使相对人实施了非常严重的违法行为，但如果行政机关对该行为所做的具体行政行为具有主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权等情形，人民法院仍要判决撤销该具体行政行为，判决行政机关重新做出具体行政行为。总之，相对人行为违法，只说明行政机关有做出相应具体行政行为的必要性，并不能说明其所做出的具体行政行为的必然合法性。行政机关所做具体行政行为是否合法，仍然要依行政诉讼法关于判决部分的规定加以审查，以便确认该行为是否符合具体行政行为得以合法的五个要件。
当然，人民法院审理行政案件，并不完全排除对原告行为的审查。每一具体行政行为都要针对一定的对象，“相对人行为是否合法与行政行为的合法性具有一定的依存关系”（注：江必新：《论行政案件的审理对象》，载《中国法学》1993年第4期。）。有时，确定相对人是否有特定的违法行为存在，是确定被告所做具体行政行为是否合法的前提。在这种情况下，审查相对人是否有行政机关确认的违法行为存在，则既是必要的也是必须的。例如税务局以偷税为由对某人进行处罚，该相对人起诉的理由是自己一直守法经营，并无偷税行为。本案争议的焦点是原告有无偷税行为，而对于被告所做具体行政行为是否合法所应涉及的其他要件，如有无管辖权，有无法律、法规依据，是否符合法定程序等问题，双方并无争议。在这一案件中，人民法院必须对原告有无偷税的行为进行审查，但审查的重点是被告提供的证据是否能够证明原告实施了偷税行为。在这种情况下，审查原告行为只不过是借以确定被诉具体行政行为是否合法的一个环节，是为确定被诉具体行政行为是否合法服务的。从另一个角度说，人民法院在审理行政案件时，并不需要直接调查原告是否确实实施了偷税的违法行为，而只应审查被告在做出具体行政行为时是否有充分、确凿的证据证明原告实施了偷税的违法行为。如果被告在诉讼中不能向法院提交此类证据，人民法院应即以被告所做具体行政行为的主要证据不足为理由判决撤销该具体行政行为。
三、人民法院在正确确定行政案件审理对象时应注意的几个问题
研究审理对象的目的是为了给审判实践提供正确的指引。以被诉具体行政行为的合法性或适当性问题作为行政案件的审理对象，即要求人民法院的行政审判活动紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题来进行。具体来讲，在审理时应注意以下几点：
（一）人民法院审理行政案件时应强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题加以举证。
被告对做出的具体行政行为负有举证责任乃是我国行政诉讼证据制度的特点。行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举征责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”行政诉讼法第54条规定具体行政行为主要证据不足的，人民法院应判决撤销。上述规定表明被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当举证证明自己所作具体行政行为的正确性和合法性，这种责任既是行为责任也是结果责任。因此，强调被告的举证责任，应当把被告的举证行为和行政诉讼的裁判结果直接联系起来。被告拒不举证、不能举证或提供的证据不足以证明法定事实成立的，人民法院都应当根据行政诉讼法的规定判决被告败诉。强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题举证时应当做到：第一，强调被告在应诉期间内，应提供做出具体行政行为所依据的事实根据和规范性文件。对拒不提供、不及时提供的不得迁就，并应在答辩期限届满后，及时开庭。第二，法院在开庭前不调查收集证据，在开庭后也不得帮助被告调查收集证明其具体行政行为是否合法的主要证据。第三，在庭审中要强调被告围绕被诉具体行政行为的合法性或适当性问题依逻辑顺序逐一举证，原告有权围绕该问题进行质证。
（二）人民法院审理行政案件时应正确处理事实审查中审查原告的行为和审查被告的行为的关系。
坚持以被诉具体行政行为的合法性和适当性作为行政案件的审理对象是正确处理事实审查中审查原告的行为和审查行政机关的具体行政行为之间关系的关键。具体来说应正确区分以下情形：
第一，对原告以行政机关认定的事实有错误为理由提起诉讼的行政案件中，人民法院应将具体行政行为认定的事实是否清楚、确实作为行政案件审理的重要内容。但是在这种情况下，人民法院对事实的审查主要是针对被告作出的具体行政行为中认定原告行为的事实是否与客观事实相一致，证据是否确实充分，而且只应限于被诉具体行政行为所确定的事实范围，而不能任意扩大事实审查的范围。通过事实审查，被诉具体行政行为认定事实错误或事实不清、证据不足的，人民法院应以主要证据不足为由判决撤销被诉具体行政行为；被诉具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分的，人民法院还应对被诉具体行政行为进行进一步的审查以便确定该具体行政行为的合法性或适当性。
第二，原告对行政机关认定的事实没有争议的行政案件，人民法院的审判活动可以不涉及原告的行为，不进行事实审查。人民法院在对当事人争议的关于具体行政行为是否合法的其他内容如有无法律依据、是否符合法定程序等问题进行审查后，即可作出判决。例如农民张某因盗窃500元财物而被决定送劳动教养一年，张某不服而向法院提起诉讼。在本案中，原告、被告对张某所为之盗窃事实均无争议，但张某既不符合劳动教养条件（屡教不改），又不符合劳动教养所适用的地域范围（收容大中城市需要劳动教养的人），因此决定对张某劳动教养一年显然是错误的。
第三，对具体行政行为明显错误的案件，如明显超越职权、明显违反法定程序等，人民法院即没有必要再就原告的违法事实进行审查。因为行政案件审理的对象是行政机关的行为而不是相对一方当事人的行为，行政行为既然已经被确定为违法，则不管当事人的行为是否违法都应当无条件地予以撤销。因此没有必要再对相关事实进行审查。如湖北某县地方税务局对该县在广东打工的农民的劳务所得征收个人所得税，直接违反了个人所得税法关于劳务所得应在“源泉地”纳税的规定。人民法院在审理此案时没有必要审查原告是否在广东已缴纳过个人所得税和被告的征税决定有无事实依据即原告究竟有多少个人所得以及应当如何计算所得额和所得税等问题，便可直接以被告超越职权为理由予以撤销。
（三）人民法院审理行政案件时不能忽视对被诉具体行政行为是否符合法定程序进行审查。
首先，违反法定程序作出的具体行政行为本身就是违法的。行政诉讼法规定人民法院对具体行政行为违反法定程序的应判决撤销，行政处罚法规定不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定明确了是否符合法定程序是具体行政行为是否合法的重要标准之一。如行政机关作出具体行政行为后不按法定程序送达并告知相对人享有的诉权，该具体行政行为就不具有法律效力。又如行政机关在作出吊销企业营业执照的行政处罚决定之前既未告知相对人有要求举行听证的权利又未举行听证，该行政处罚决定亦属违法。
其次，有的行政行为违反法定程序本身就能导致行政侵权行为的发生。如交警扣押相对人的车辆行驶证而不按法定程序开具暂扣证，致使相对人的车辆不能行驶，即属于程序违法。然而正是这种程序违法给相对人造成了损失。如果相对人对此提起诉讼，人民法院即应对被告是否遵守了法定程序进行重点审查。
（四）人民法院的判决应当紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性和适当性问题作出。
判决是人民法院对被诉具体行政行为的合法性和适当性问题做出的权威性结论，也是人民法院对行政案件做出的最后处理决定。人民法院在判决书中的结果部分只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题做出结论，在判决书的理由部分也只能就被诉具体行政行为的合法性或适当性问题进行叙述。总之，人民法院的判决不得就原告的违法行为是否存在及该行为应受到怎样的处罚进行叙述和处理。
四、需要特别加以说明的几个问题
（一）如何正确地界定错案？
强调由被告举证，强调对被诉具体行政行为的合法性进行审查，即意味着当具体行政行为所涉及的相关事实不清、主要证据不足时，人民法院便没有必要去查清事实就可以直接判决被告败诉。这似乎与传统的认识不相一致。依传统的认识，如果人民法院没有查清案件事实就作出判决，必然会造成错案。而在行政诉讼中，人民法院除在作出变更和履行义务的肯定判决时具有主动性，应在当事人举证的基础上直接依据事实和法律作出判决以外，一般针对合法性进行审查的案件，人民法院对具体行政行为的判决要么是维持要么是撤销。维持还是撤销的标准则是行政诉讼法在判决部分所列举的关于具体行政行为是否合法的五个标准。正如本文前述，人民法院不应对原告的行为进行主动审查，亦不应主动调查与之相关的案件事实。由于法律规定作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件概由被告提供，人民法院不负有调查和收集证据的任务，因此，只要人民法院的判决是在当事人对事实和法律举证的基础上依据事实和法律作出的，就不是错案。事实应是当事人提供的事实，法律则既包括实体法，也包括程序法。行政诉讼中可能出现的错案应当是指不依据当事人提供的事实和证据作出判决，或者审查判断证据时出现错误，或者适用法律上存在错误。
（二）如何正确地贯彻实事求是原则。
依靠群众，实事求是，深入实际调查研究，是我国司法工作的优良传统。从某种意义上说，强调行政诉讼以具体行政行为作为审理对象，并仅仅在当事人举证的基础上，而不是在查清全部案件事实的基础上作出判决，这在一定程度上显然是和实事求是原则相违背的。如有时在主要证据不足的情况下，行政机关所为之具体行政行为的结果还是正确的，只不过行政机关在诉讼中不能举出足够的证据，其原因或者是由于作出这个具体行政行为是出于其工作人员的经验和直觉，或者是由于工作人员的疏忽而没有将证据保存下来等等。在这种情况下，不仅人民法院不收集证据，而且被告受诉讼中不得自行取证规定的限制也不能收集证据，故此被告只得败诉。但是这是出于法治原则的考虑。实事求是原则只强调了以事实为根据，而法治原则则既要求以事实为根据，同时也要求以法律为准绳，要求任何机关和个人都不得违背法律，都必须在法律规定的范围内活动。法律要求行政机关作出行政行为时必须严格遵守行政程序，而行政程序的最基本、最起码的要求是先取证后裁决。如果行政机关的行为违背了法律规定，则不论这种法律是实体法还是程序法，都应当承担相应的法律责任。在这里，法治原则所起的作用是在宏观上促使行政机关依法行政，因此是从更广泛的意义和更深远的角度保证实事求是原则的贯彻。
（三）如何正确地看待相对人的违法行为。
即便原告有违法行为，但如果行政机关对其作出的具体行政行为不符合行政诉讼法所规定的要件时，人民法院仍要判决撤销。而且在诉讼中人民法院即使发现原告有未被行政机关发现的违法行为，也不得加以处理。这是否意味着放任相对人违法？笔者认为，对此问题，应从两个方面来看待：
一方面，行政诉讼法规定行政诉讼的目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政诉讼法并不要求人民法院通过审判活动监督相对人的行为，而是要求人民法院通过审判活动监督行政机关的行为。从行政诉讼的目的来看，相对人的行为并不是行政诉讼的审理对象。
关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则
一、引言
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。
2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。
3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。
有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。
然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。
4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。
收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。
5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。
在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。
笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。
(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。
退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。
1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。
现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。
2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。
《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。
三、改革行政诉讼收费制度初探。
由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。
(一)建立诉讼成本国家承担制。
行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。
(二)建立行政诉讼成本追偿制度。
行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。
(三)建立滥用诉权惩罚制度。
提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。
(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。
随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。
参考资料：
1、《行政诉讼法学》，应松年主编，中国政法大学出版社2000年1月修订版。
2、《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社高等教育出版社出版，1999年10月第一版。
3、《行政诉讼法释论》，黄杰主编，中国人民公安大学出版社1989年6月第一版。
4、《行政诉讼法讲座》，黄杰主编，中国人公安大学出版社1989年6第一版。
5、《行政法学》，罗豪才主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
6、《民事诉讼法学》，柴发邦编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
7、《国际法》，端木正主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
8、《宪法学》，魏定仁主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
9、《法学基础理论》，沈宗灵主编，2000年高教自考版，北京大学出版社。
10、《依法治国与法律体系建构学术研讨会综术》──《法学研究》第二十二卷第五期。
11、《民事诉讼法(试行)》。
12、《行政诉讼法》。
主任、各位副主任、委员：
根据县人大常委会主任会议的安排，我委在分管领导副主任的带领下，于4月上旬先后到县工商局、县劳动和社会保障局、县运管所、县规划和建设局和县人民法院等单位,采取座谈、听汇报、查资料和走访等方式，对县人民法院贯彻实施《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的情况进行了调查，现将调查情况汇报如下：
一、主要成绩
近年来，县人民法院认真贯彻实施《行政诉讼法》，依法履行行政审判职能，按照“保护合法权益、促进依法行政、优化司法环境、化解行政争议”的要求，不断加强行政审判管理，积极创新协调机制，努力提高法官素质和优化审判环境，行政审判工作取得明显成效，为构建和谐和全县经济社会的协调和可持续发展提供了有力的司法保障。
（一）突出重点，广泛开展法律宣传教育活动。《行政诉讼法》颁布实施以来，县人民法院、县人民政府及其相关职能部门通过新闻媒介、专题知识讲座、印发法律宣传资料、组织法律咨询、以案说法等多种方式开展了法律宣传，努力提高了公民、法人和其它组织通过诉讼解决行政争议、依靠法律维护合法权益的意识。
（二）公正司法，切实维护当事人的合法权益。县人民法院近五年审理的行政诉讼案件中,判决撤销(包括确认违法)和部分撤销具体行政行为的占全部行政案件的54.5%。通过行政审判，既依法保护了行政相对人的合法权益，又监督和支持了行政机关依法行政，促进了官民和谐，社会和谐，维护了社会稳定。
（三）依法审理，促进行政机关依法行政。县人民法院近年来针对旧城改建、企业改制、土地纠纷等明显增多的行政诉讼案件，通过公正裁判，及时化解行政争议，有力地维护了社会稳定。县人民法院还加大了对非诉行政案件的审查力度。近五年来，县人民法院受理各行政机关申请执行的行政处罚、行政征收决定案件达495件，已执行472件，切实保障了行政机关作出的具体行政行为得以执行，有力支持了行政机关依法行政。县人民法院还在行政审判工作中向行政机关提出了司法建议，为行政机关进一步依法行政，依法执法提供了决策依据，确保了行政机关具体行政行为的合法性、科学性。
（四）依法行政，进一步提高行政执法工作水平。一是严格把关，科学制定和审核规范性文件。县人民政府及其相关职能部门按照《行政许可法》的规定及国务院、省政府取消和调查行政审批项目的情况，对各行政机关现有的行政审批项目进行了清理，共取消31项不合规定的行政审批项目；对县政府涉及行政许可的规范性文件进行了认真清理，共取消10余项自设的行政许可规定。二是建章立制，规范各类行政行为。县人民政府及其相关职能部门先后实施了行政处罚查处分离制度、行政执法评议考核办法、重大行政处罚备案制度等，确保行政行为程序合法，实体公正。如县工商局通过加强内部法制机构建设，严格执法主体资格，建立行政执法责任制和实行案件“四分离制度”（将“立案、调查、核审、收缴”分开），有效地规范了工商局的依法行政行为，提高了依法行政的能力和水平。县工商局从以来，已连续6年没有行政诉讼案件发生。县规划和建设局针对过去每年行政案件不断发生的情况，今年也加强了局机关法制机构的建设，进一步充实了执法人员，并重新制定并颁发了《关于加强和规划城乡和建议行政执法的通知》。三是加强监督，促进依法行政。各行政执法部门都建立了内部监督机制，向社会公布了举报电话，有的单位还设立了举报信箱，聘请了行风监督员，将行政执法时时处于人民群众的监督之下。
二、存在问题
（一）《行政诉讼法》的宣传还不够广泛深入
《行政诉讼法》颁布实施以来，县人民法院、县人民政府及其相关职能部门做了大量的宣传工作，但宣传的广度和深度还远远不够，致使该法未能深入人心。一是部分公民、法人和组织依靠法律维护自身合法权益的意识不强，对行政审判缺乏信心和了解。不知告、不会告、不敢告的“三不”现象还普遍存在。有的群众在权利受到行政机关侵害时不知道依法提起行政诉讼；有的群众不明白在行政诉讼中行政机关与公民的权力平等，怕行政机关权力大，告不赢，怕行政机关报复而不敢告；有的群众想告不会告，对法院审理行政诉讼案件的受案范围、内容以及有关程序还不了解。二是一些行政机关由于学习、理解《行政诉讼法》不深、不透，行政执法的能力不强，参与行政诉讼的水平不高，时有因不按程序执法而成为被告，因超期应诉答辩或不应诉而败诉的情况发生。
（二）行政机关的依法行政水平有待提高
当前，行政机关的依法行政水平得到较大提高，但个别行政机关仍然存在着内部执法监督机制不健全，处罚不分离，行政执法还停留在“人治”的层面上，在执法活动中还存在不作为、乱作为的现象；个别行政执法人员依法行政的观念还比较淡薄，对法律掌握不够全面，专业素质不强，工作态度不严谨，重实体，轻程序，以致执法有误，导致在行政诉讼中行政机关败诉率较高。有的行政机关甚至在当被告后，不答辩、不移送有关材料、不提交作出具体行政行为的证据及规范性文件，一旦败诉，反说法院判决错误，不支持他们的执法工作。
（三）少数行政部门领导认识不到位，案外的行政干预现象仍有发生
从调查的情况看，有的行政领导对行政诉讼制度的重要意义认识不足，有特权思想，不能把自己与公民处于平等诉讼主体的地位。有的行政领导对行政诉讼缺乏正确的认识，怕当被告、怕出庭、怕败诉；有的行政领导为了不当被告，消极作为，执法不到位，或者干预法院依法受理行政案件；有的行政领导应诉不积极，很少出庭应诉。如近五年来，县法院受理的63件行政诉讼案件中，其中行政首长出庭应诉的只有1件，占1.6%；行政副职出庭应诉的有20件，占32%；指派单位法制股人员或中层干部出庭应诉的有32件，占50%；由常年法律顾问出庭应诉的有10件，占15%；有的行政领导法治观念不强，认为行政审判影响行政效率，妨碍当地经济发展，不理解和支持行政审判工作，甚至对某些案件的审理进行行政干预，使人民法院独立行使审判权的原则不能真正落实。
（四）行政审判人员的业务素质有待进一步提高
从司法实践来看，行政审判人员的素质和专业水平还不能完全适应工作的需要。面对行政法规体系不完善，法规之间相互撞车，司法解释相互矛盾的现状，行政审判人员在办案中对法律的适用不够统一。对不断增多的新类型行政案件，尤其是有关社会热点、难点的案件研究不够，造成了有的审判人员对这类案件不敢大胆审理、依法裁判。对关于行政案件不适用调解的规定，有的审判人员有片面认识，存有就案办案的单纯业务观点，不愿给当事人做过细的解释工作，力争促成官民矛盾和解。由于行政诉讼的被告是政府行政机关，有的审判人员在审理时存在畏难情绪，对涉及土地征收补偿安置、城市房屋拆迁、劳动和社会保障等行政案件，担心影响当地经济发展和社会稳定，有的案件不能依法大胆受理，甚至有偏袒行政机关的倾向。
三、建议意见
（一）进一步加大宣传的力度，创造良好的法制环境
县人民法院、县人民政府及其相关职能部门要充分利用广播、电视、报刊、展板、标语等媒体作用，采取多种行之有效的方式加大对《行政诉讼法》的宣传力度，并将其纳入“五五”普法的重要内容进行广泛宣传。在宣传的内容上要有针对性，以典型案例释法，解决群众不知告、不会告、不敢告的思想，增强人民群众依靠法律维护自身合法权益的法律意识；解决部分行政机关行政执法能力不强，参与行政诉讼水平不高的问题，为建设和谐社会创造良好的法制环境。
（二）创新机制，进一步提高依法行政水平
县人民政府要建立行政机关负责人出庭应诉制度，并把行政机关负责人出庭应诉的情况纳入工作重点和年终目标考核。行政机关负责人要把出庭应诉作为一项应尽的职责和义务，对涉及政府各部门的行政诉讼案件，部门主要负责人必须出庭应诉，不得随意安排他人应付行政诉讼。要通过行政机关负责人的出庭应诉来帮助其克服“官本位”思想，使其全面了解本单位行政执法的真实情况和存在的问题，进一步提高行政机关依法行政水平和执政能力。
（三）公正司法，不断提高行政审判质量
县人民法院要坚持受案标准，依法受理行政案件，以切实保护当事人的诉权，维护其合法权益；要认真履行宪法和法律赋予的职责，依法受理和审理行政诉讼案件，切实解决行政相对人难、胜诉难、申诉难的问题；要逐步健全案件质量保障机制，完善案件质量检查和评查制度、改判和发回重审情况通报制度，定期开展案件质量检查，定期通报行政案件的受理、审理质量和效率情况，进一步改进行政审判工作。
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
然而，问题并不那么简单。行政案件法定的立案条件六项内容，含义都十分广泛，将其适用于具体的案件之中，理解更可能五花八门。同时，由于人民法院审判方式改革之后，实行立审分离制度，行政案件的立案和审理分别由人民法院不同的审判庭分别组成合议庭进行审查、审理，行政案件的立案工作实际上是由非专业化的立案庭审判人员，经过简单的立案审查程序之后，作出是否受理的裁定来完成的。如果在立案审查阶段，审判人员过于强调严把立案审查关，就有可能将本应纳入行政诉讼范围予以受理的案件排斥在人民法院受理案件的大门之外，错误地剥夺当事人的诉权，造成老百姓告状无门。因此，实践中如何把握上述法定立案条件，尤其是人民法院的立案庭对起诉条件的审查应当把握到什么程度，与诉讼审理中的审查有什么区别，这是关系到人民法院能否开创行政审判工作新局面，实现行政审判保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的法定职责，推进社会进步的重要问题。
总体上说，笔者认为，人民法院立案庭对行政案件的立案审查易粗不易细，只要当事人的起诉没有明显的不符合法定立案条件的情形的，就应当予以立案受理。其理由是：第一，立案审查本身仅仅是人民法院审理案件的一个环节，未经严格审查剥夺当事人的诉权，不符合人民法院非有法定事由不得拒绝受理案件的基本原则。第二，行政诉讼案件起诉条件中的原告资格、被告资格、行政诉讼受案范围、起诉时效等等问题具有复杂性，有时很难通过对当事人起诉状及其相关材料的审查就能够辨别清楚。没有完全搞清楚相关问题就草率地裁定不予受理，违反人民法院裁判应当事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确的基本要求。第三，即便立案审查不严，有可能使不符合行政案件立案条件的诉讼被人民法院立案受理，也有将其排除的法定途径。因为，在行政案件的审理阶段，审判人员仍然要对案件是否符合法定立案条件问题进行审查，如果不符合立案条件，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼〉，若干问题的解释》以下简称《解释》第四十四条规定，应当裁定驳回起诉。
行政案件的立案审查易粗不易细，只要起诉没有明显的不符合立案法定条件的就应当予以受理，那么，立案审查究竟应当审查到什么程度呢﹖如何把握“易粗不易细”、“明显不符合”的标准呢﹖首先是要正确认识和理解行政诉讼立案审查中对行政案件立案法定条件审查的度。
第一，关于原告资格的立案审查。根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯了其合法权益，就有资格以原告身份提起行政诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否受到具体行政行为的侵犯，不属于立案审查的范围。实践中，有的人民法院在立案审查时忽视法律规定的“认为”两字，过于严格地审查原告资格，致使许多起诉在立案阶段就被排斥在行政诉讼的大门之外，这也是造成行政诉讼案件数量上不去的重要原因之一。
根据《行政诉讼法》第四十一条第一项规定，“认为具体行政行为侵犯其合法权益”应当是一句完整的表达。其中，“认为”既是对“侵犯”一词的界定，同时又是对“具体行政行为”以及“合法权益”的界定。也就是说，在审查起诉阶段，原告资格问题的审查，仅限于对起诉人是否“认为具体行政行为侵犯其合法权益”的审查，只要起诉人认为的是“具体行政行为侵犯其合法权益”，就符合了原告的基本条件。至于原告的权益是否属合法权益，合法权益的范围是否在“人身权、财产权”的范围之内，侵犯其合法权益的行为是否是“具体行政行为”等等，应当审查起诉的其他条件或者在立案之后的审理阶段，依法审查并作出裁判。只有在起诉人认为所诉行为不属于具体行政行为，或者起诉人所诉行为与其自身的权利无任何关联时，人民法院的立案审查部门才能以不符合原告资格为由作出不予受理的裁定。
原告资格问题在行政诉讼中非常复杂，不通过案件的仔细审理，仅在审查立案阶段很难把相关问题都弄清楚。由于我国目前行政诉讼案件不是太多，而是太少，老百姓的法治意识还比较淡薄，不愿告、不敢告、怕告行政机关的情况仍然十分普遍，部分行政机关通过各种手段阻止人民法院受理行政诉讼案件的现象时有发生，因此，加强对相对人诉权的保护就显的十分突出。由此，人民法院更应当正确理解法律规定的本意，在立案审查阶段，对原告资格从宽处理。
第二，关于被告资格的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第二项规定，“有明确的被告”就符合起诉条件。由此可以看出，《行政诉讼法》在立案审查时对被告的要求是非常低的，只要原告起诉时，所诉被告具体、明确，同时符合其他起诉条件就应当立案受理。“明确的被告”，简单地说，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、可以指认的、不存在任何含糊的、能够确定的。至于被告是不是适格，是不是符合《行政诉讼法》第二十五条以及《解释》第十九条至第二十二条规定的适格被告条件，不应当属于立案审查的范围。
“适格被告”不属人民法院立案审查的范围，“明确的被告”才是人民法院立案审查的法定标准。因此，被告是不是适格，并不影响当事人的诉权。只要当事人起诉有“明确的被告”，并符合其他起诉条件，其诉权就已经成立，不得任意剥夺。然而，《解释》第二十三条第一款规定，“原告所起诉的被告不适合，人民法院应当通知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”根据该条规定，被告不适合，原告不同意变更被告，人民法院裁定驳回起诉，这实际上是剥夺了当事人的诉权，与《行政诉讼法》第四十一条第二项的规定相矛盾。被告不适合，其结果是导致原告的诉讼请求不能成立，因此，建议将《解释》第二十三条第一款修改为“原告所起诉的被告不适合，人民法院应当通知原告变更被告；原告不同意变更的，应当判决驳回原告的诉讼请求”。
第三，关于诉讼请求及事实根据的立案审查。《行政诉讼法》第四十一条第三项规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实根据”。诉讼请求是人民法院立案审查中容易忽视的环节。事实上，诉讼请求在诉讼过程中具有十分重要的作用。在某些情况下，可能就是因为当事人的诉讼请求不正确，有理的诉讼，变成了无理的诉讼。从《行政诉讼法》赋予人民法院的审查职责看，立案审查阶段应当对当事人的诉讼请求予以明确，当事人诉的具体行政行为是什么，是要求撤销或者变更全部具体行政行为还是其中部分内容。“具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到具体的被诉具体行政行为，因为行政诉讼的前提是被诉具体行政行为的存在。同时如果当事人还有附带赔偿诉讼或者附带民事诉讼的，还应当要求当事人提出具体的赔偿数额等明确的请求。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但是，不得强迫。
关于起诉条件中的事实根据问题，《解释》第四十条有明确规定，只要当事人能够证明具体行政行为存在，人民法院就应当依法受理。如何理解“证明具体行政行为存在”，笔者认为，在此也应当作宽泛的理解，首先，这里的事实根据仅指证明具体行政行为存在的事实根据，不包括其他诉讼请求的事实根据；其次，证明具体行政行为存在的事实根据可以是当事人通过某种途径获得的具体行政行为文件的复印件等直接证据，也可以是能够证明存在被诉具体行政行为的其他间接证据，决不能以没有具体行政行为的书面法律文件为由拒绝受理案件。只要当事人提供证据证明具体行政行为确实存在，人民法院就应当依法立案受理，至于具体行政行为内容如何，应当通过审查，由被告举证。
第四，关于受案范围和管辖的审查。行政诉讼受案范围是行政诉讼立案审查中最难把握的一项内容，行政法的理论界和司法界对此也是争议颇多。根据《解释》精神，人民法院受理行政案件应当根据行政诉讼法的规定，向逐步扩大行政诉讼受案范围的方向发展。司法实践中，对于是否应当受理争议比较大的一些行政行为，在司法内外部环境许可的情况下，应当尽可能立案受理。尤其是新类型案件，经过立案审理有助于推进行政法的理论和实践的发展。
行政诉讼地域管辖通常不存在什么争议，过去对既限制人身自由又扣押财产的案件，原告所在地法院对扣押财产部分是否有管辖权存在不同意见，现在《解释》第九条也已经明确。存在问题的是级别管辖，《解释》将中级人民法院受理案件的范围作了扩大，凡是被告为县、市人民政府的，均可以由中级人民法院法院管辖。然而，对被告为省级人民政府及其工作部门或者地、州、市人民政府的是否可以由高级人民法院管辖，《解释》未作规定。笔者认为，按照适当提高行政诉讼审级的原则，同时考虑最高人民法院目前二审案件并不很多的实际情况，对一些当地有一定影响，各方面干预比较多，或者诉讼标的大的案件，尽可能由高级法院作一审是可行的。增加高级法院一审案件和最高法院的二审案件，对排除干扰，建立良好的司法环境，总结行政审判实践经验，逐步规范行政诉讼行为，以判例指导下级人民法院的审判工作，具有十分积极的意义。
第五，关于复议前置程序的审查。根据《行政诉讼法》第三十七条第二款规定，只有法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，才可以作为起诉的前置条件。实践中争议比较大的是对《行政复议法》第三十条的理解。由于自然资源案件在行政诉讼中占据相当比例，这一问题对行政诉讼案件受理影响十分关键。一部分法院认为，三十条的含义应当是指所有的涉及自然资源所有权和使用权的行政案件都应当复议前置；还有一部分法院认为，只有当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条件。目前，司法实践是两种理解，两种作法。笔者认为，第二种理解应当是正确的。首先，《行政复议法》第三十条明确规定是“已经依法取得……所有权或者使用权”，而根据我国相关民事法律的规定，自然资源所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即，只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利，第二种理解符合法律条文的语意。其次，从我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法精神看，复议前置是例外，直接起诉是原则，对三十条规定作扩大理解不符合法律的基本精神。最后，从司法实践看，行政诉讼案件不是太多，而是太少，行政复议由于受行政首长制约，许多情况下很难对相对人的合法权益给予适当的保护，复议前置很多时候只能是浪费时间，影响行政效率，允许当事人直接起诉更有利于对公民法人和其他组织合法权益的保护，对三十条不作扩大理解符合当前的司法实践。
案件数量大幅上升，为群众维权敞开大门
2015年5月4日是修改后的行政诉讼法和相关司法解释实施后的首个工作日，上海市浦东新区人民法院产生了该院第一个以“收字号”登记收下的材料。
原告潘女士川沙镇政府行政不作为，潘女士的人张先生说：“以前打这种官司很难，听说‘五一’后都可以立案，就来试试。官司输赢没关系，主要是想把事情搞清楚，让国家的法律有效力。”
据统计，4日当天全国各级法院行政一审共登记立案2000多件，而上一年度全国法院工作日日均行政一审立案在600件左右。整个5月份共受理2.6万件，同比上升221%。
实际上，案件数量激增，是修改后的行诉法及其司法解释施行一年来，“民告官”案件发生的一个最直观的变化。业内人士表示，这其实是新的行政诉讼法和立案登记制从去年5月1日同时开始实施所带来的叠加效应。
今年的最高人民法院工作报告显示，2015年全国法院新收行政一审、二审和再审案件299765件，上升55.13%。
最高人民法院行政审判庭负责人说，修改后的行政诉讼法在行政案件立案方面作了许多新的规定，进一步扩大了受案范围，将受理案件门槛降低，还明确规定了人民法院既不立案又不作出裁定，行政相对人可以向上一级法院的“越级”制度。各级人民法院对依法应该受理的行政案件，做到有案必立、有诉必理，正努力从制度上、源头上解决“立案难”问题，为人民群众依法维护自身合法权益敞开大门。
修法“亮点”落地，维权拥有更多法律武器
土地挂牌出让中，国土部门是否可以单方面宣告《国有建设用地使用权出让合同》无效？2015年6月，浙江省金华市婺城区人民法院受理了涉及这一法律问题的案件，该案因被称为我国首起行政合同诉讼案而备受关注。
修改后的行政诉讼法规定，公民、法人对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的，可提起行政诉讼。浙江大学光华法学院行政法教授章剑生说，过去，这类纠纷往往适用民商法来裁判，现在将行政合同纳入行政诉讼法调整范围，这意味着，对行政行为的审查更加严格，对政府用权的要求更加规范。
类似的行诉法修改“亮点”还有很多，各级人民法院严格执行新修改的行政诉讼法，切实保护行政相对人合法权益，监督、支持行政机关依法行政，助力法治政府建设。
―可跨行政区域管辖。针对行政案件原则上由被告行政机关所在地法院管辖、容易受到当地行政机关干预的问题，2015年，制定关于跨行政区域集中管辖行政案件的意见，指导部分高级人民法院根据本地实际，确定若干法院跨行政区划管辖行政案件，整合行政审判资源，缓解行政审判压力，促进改善行政审判司法环境。
―可处罚行政机关直接责任人。2016年4月，在天津市一起市民陈某书面申请地下铁道公司公开一份协议案中，天津市和平区人民法院判决，责令被告对原告通过邮寄方式申请公开的政府信息内容作出书面答复；被告在规定期限内不履行的，从期满之日起，对其法定代表人个人按日处70元罚款。该案主审法官杨德润表示，依据新行政诉讼法，判决若被告不履行公开义务，将对其法定代表人个人进行处罚。这种将责任直接落实到个人的判决结果，在天津市行政案件中尚属首次，这一裁决将使执行更有力度。
―可列复议机关为共同被告。统计显示，新的行政诉讼法实施以来，以四川省政府为被告的行政诉讼案件共计132件，而在2013年和2014年，这一数字为“零”。原因就是，新的行诉法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。在以四川省政府为被告的132件行政诉讼案件中，因对行政复议有意见提讼的119件，占90.2%。
……
告官见官，有进步但仍需改进
4月11日，在一起土地征收案件中，贵州省副省长陈鸣明坐在了被告席上，这是全国第一个副省长出庭应诉“民告官”的案例，因此备受关注。
修改后的行诉法规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
在新行诉法施行后，行政机关负责人或工作人员出庭应诉情况有了很大好转。据青海省政府法制办统计，今年上半年，全省开庭审理的236件行政诉讼案件中，行政机关工作人员出庭应诉178件，行政机关负责人出庭应诉45件，行政机关工作人员出庭应诉率比去年同期增长近三成。
但是，对出庭应诉，各地行政机关反应冷热不均，负责人出庭少或“不发声”等问题仍然存在。江苏省淮安市中级人民法院的调研显示，即使参加庭审的大部分负责人，也是除了宣读书面答辩状和最后陈述，基本上全程在观看和聆听，真正熟悉案情和法律法规、对证据运用娴熟、焦点分析清晰的比较少。
开会，则成为缺席庭审的主要理由。重庆市巴南区人民法院发现，一些行政机关在负责人不能出庭时，常以行政负责人开会、出差、生病等客观理由，向法院出具一份类似于请假条的情况说明。2015年5月以来，该院共收到29份情况说明，其中以开会为由的有27份，而且都未明确说明会议名称、时间等相关情况，法院根本无法进行考证。
针对上述问题，专家表示，应加大行政机关负责人出庭应诉考核力度，严格落实出庭应诉责任。对出庭应诉执行不力或者败诉率较高的行政机关负责人，由相关部门或领导进行约谈，情节严重的，责令限期整改并追究其行政责任。
问题和困难仍较突出，改革创新释放红利
虽然行政审判工作取得长足发展，但是最高人民法院行政审判庭负责人表示，行政审判工作和队伍中还存在不少问题和困难，有些还十分突出：
行政审判理念有待进一步转变，比如，有的法院将服务大局简单理解为维护行政机关的行政行为，轻视行政相对人的权利保护。
行政审判队伍量小质弱，专业化水平不高。目前，全国从事行政审判的法官共8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，行政审判队伍不稳定、人员流动快的现象较为突出，具有10年以上行政审判工作经验的法官仅占22.3%；行政审判体制机制改革面临困难。受机构、编制、职级等各种因素的制约，跨行政区划法院的设立和行政案件集中管辖改革面临一系列困难，出现“案件集中易、法官集中难”问题，形成“有的地方有人无案办、有的地方有案无人办”的被动局面。
行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。一些当事人不能理性维权，随意提讼，有的甚至变换不同地方重复，耗费了大量行政审判资源。个别当事人长期缠诉闹访，扰乱庭审秩序，严重影响行政审判工作的正常开展。
一、行政附带民事诉讼的必要性
审判实践中，刑事附带民事诉讼制度已在我国的刑事诉讼法作了明确规定，而在当前，确立行政附带民事诉讼制度也具有明显的必要性。
1、符合审判经济原则，可减轻当事人的诉累，使争议得以迅速解决，当事人的权益得到及时、合法的保护。在行政诉讼案件中，有许多行政争议涉及公民的民事权益，为此在行政机关对该行为进行处罚而引起行政诉讼时，如人民法院不受理利害关系人提起的附带民事诉讼，那么公民的合法权益得不到及时有效的保护，另行提起民事诉讼将会给群众带来不必要的诉累。
2、避免人民法院就两个具有内在关联性的案件作出相互矛盾的判决，使法院的判决失去确定性和严肃性。因为若相关当事人另行提起民事诉讼，将可能使基于同一事实而产生的两个案件分属不同法院或不同审判庭审理，不同的审判组织可能对同一事实的案件作出不同的判决，这样就使法院的判决缺乏稳定性和严肃性。
3、有利于节约审判资源，节省办案时间，提高办案效率。民事争议并入行政诉讼中解决，可解民事案件过多而给民事审判人员增加的压力，以集中审判力量，处理其他民事纠纷。
二、行政附带民事诉讼成立的条件
民事诉讼并入行政诉讼中解决，必须具备一定的条件。
首先，行政附带民事诉讼必须以行政诉讼的成立为前提。人民法院就当事人提起的行政诉讼进行审查，认为符合起诉条件，并已立案受理。如果行政案件不成立，那么附带民事诉讼便无从谈起，当事人只能单独提起民事诉讼。
其次，两种不同性质的诉讼有关联性，即附带民事诉讼与被诉的具体行政行为相关，是由同一行政行为引起的，且民事纠纷的解决依赖于行政诉讼的解决。如技术监督局发现甲所卖药品系假药，而对甲进行行政处罚。甲不服提起行政诉讼。乙购买了该药造成伤害而提起附带民事赔偿诉讼。如技术监督局对甲进行的行政处罚是正确的，那么乙就有请求赔偿的依据，否则请求不一定能得到支持。
第三，附带民事诉讼本身必须能够成立。即须符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定起诉的四个要件。
第四，附带民事诉讼与行政诉讼必须发生在同一诉讼程序中。附带民事诉讼必须与行政诉讼同时提起，或在行政诉讼审理终结之前提起，在行政诉讼之间或审理终结之后提起，就不能称其为行政附带民事诉讼。
三、行政附带民事诉讼的范围
并非所有的民事争议均可在行政诉讼中一并审理，对行政附带民事诉讼的范围应严格界定，不应任意扩大，否则不但达不到减轻当事人诉累，节省庭审时间，提高办案效率的目的，相反还会拖延行政案件的审理，影响行政案件的及时审结，当事人的权益也得不到及时、有效的保护。笔者认为，行政附带民事诉讼应界定在下面三大范围内：
1、不服权属争议的行政裁决案，如土地确权裁决案。甲、乙双方对宅基地使用权有争议，经土地管理部门裁决后，甲不服而提起行政诉讼，乙则就相邻关系对甲提起民事诉讼，人民法院可一并处理。
2、不服行政许可行为而引起的行政诉讼案。如规划管理部门许可甲在某处建房，乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房，并提行政诉讼，甲则以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼，人民法院可一并处理。
3、不服侵权赔偿裁决案。如被处罚人不服行政机关的行政处罚决定而提起行政诉讼，受害人对行政处罚决定中涉及的民事赔偿内容（或对未作出民事赔偿方面的裁决）不服而提起民事诉讼，人民法院可一并处理。
四、行政附带民事诉讼的局限性
行政案件的复杂性及处理方式的多样性决定了行政附带民事诉讼的局限性。主要表现在以下几个方面：
1、案件受理范围的局限性，因我国行政诉讼法和民事诉讼法就管辖权的不同规定，行政案件和民事案件可能分属不同法院管辖。
2、程序上合并审理的局限性。如行政诉讼中大部分举证责任在被告，而民事诉讼中，实行的是“谁主张，谁举证”，这样在诉讼中，有可能两种举证责任发生冲突。
