时间：2023-06-05 09:55:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村荒山荒地承包合同，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条 进行第二轮土地承包，必须坚持以下原则：
（一）农村土地集体所有和土地权属关系不变；
（二）集体土地的农业用途不变；
（三）土地承包关系长期不变；
（四）有利于发展和壮大农村集体经济；
（五）尊重农民群众的意愿。
第三条 任何单位和个人不得以任何借口改变农村土地权属关系。
集体所有土地由享有所有权的集体经济组织发包或经营。
第四条 原土地承包合同到期的，发包方应当依法与承包方续订承包合同。
农户分包耕地合同到期后，第二轮承包期限为30年，截止时间为2027年。
专业性生产承包土地合同期满的，发包方应当收回土地重新发包，原承包方在同等条件下有优先承包权。承包期限根据生产周期确定。
第五条 第二轮土地承包，应当采取承包合同到期一批，续订一批的办法。
任何单位和个人不得擅自解除未到期的承包合同。
经集体经济组织2／3以上成员同意，并报乡（镇）人民政府批准，可以提前进行第二轮土地承包。
第六条 第二轮土地承包，应当根据不同情况分别采取以下办法进行：
（一）人口、土地变动不大，原承包土地基本合理，集体经济组织多数成员认为不需对原承包土地进行调整的，可以直接延长承包期；
（二）因人口增减、土地被征用等原因，造成承包土地明显不均，集体经济组织成员意见较大的，可以适当调整后再进行第二轮土地承包；
（三）大调整或重新划分土地的，必须经集体经济组织2／3以上成员同意，并报乡（镇）人民政府批准。
第七条 新一轮承包的土地应当相对集中连片。原承包土地过于分散、零碎的，农户之间可以相互调换。发包方应当支持，并对其承包合同作相应变更。
第八条 续订农户分包耕地合同，发包方应当与承包方进一步明确违约责任，承包方非因不可抗力而撂荒耕地满两年或连续两年未缴交征购粮和承包金的，发包方有权单方终止承包合同，收回发包的耕地。
第九条 荒山、荒地、荒滩和尚未开发的草地、水面应当实行适度规模经营，采取招标方式实行专业承包。
承包合同生效后满两年不开发的，发包方有权无偿收回土地。
签订承包合同后未进行开发的，不得转包、转让。
第十条 农户分包耕地合同和专业承包土地合同应当分别订立。
第十一条 集体经济组织的成员享有按人均分包耕地的权利。有下列情况之一的除外：
（一）被判处死刑者；
（二）私自占有土地补偿费，拒不退款给集体的；
（三）擅自出卖承包的土地，拒不退款给集体的。
有下列情况之一的，其享有按人均分包耕地的权利，必须经集体经济组织2／3以上成员讨论决定：
（一）无正当理由拒不缴纳国家税金和承包金的；
（二）违反《海南省计划生育条例》规定，于1989年10月9日以后超生的人口；
（三）擅自占用承包耕地盖私房，拒不接受处罚的。
不属集体经济组织成员，本人要求承包人均耕地，经该集体经济组织2／3以上成员同意的，可以承包人均耕地。
第十二条 新一轮土地承包的承包金，应当在承包合同中明确规定调整办法：
（一）分包耕地的承包金要控制在上一年本乡（镇）人均纯收入的2.5％以内，每隔3年按上一年本乡（镇）人均纯收入调整一次；
（二）已经开发的荒山、荒地、荒滩、草地、水面，其承包金采取协商方式确定，并应当确定每隔5年的调整办法；
（三）新发包的荒山、荒地、荒滩和尚未开发的草地、水面，其承包金采取招标方式确定，并应当确定每隔5年的调整办法。
第十三条 集体经济组织不留机动地。如确需留的，机动地占耕地总面积的比例不得超过5％。
机动地要适度集中连片，用于发展集体经济或调整承包土地。
第十四条 经济比较发达、劳动力转移较多、耕地相对富余的地方，可以将耕地分为分包田和专包田进行承包，也可以采取招标方法全部实行专业承包。分包田按人口或劳动力平均承包；专包田由集体经济组织统一划留，采取招标方法实行专业承包。
第十五条 鼓励承包者采取办农场、股份合作等形式，开展适度规模经营。
第十六条 切实保护基本农田。基本农田应当在承包合同中载明，并按《海南省基本农田保护区管理规定》执行。
第十七条 在新一轮承包期内，对人均分包的耕地实行“增人不增地、减人不减地”的原则，保持土地承包关系相对稳定，不因人口增减调整承包土地。
人口、耕地变动过大，集体经济组织2／3以上成员要求调整土地的，应当坚持“大稳定、小调整”的原则，对耕地作适当调整，但间隔期最短不得少于5年。
第十八条 在承包期内，经发包方同意，承包方可以将土地承包经营权依法转包、转让、租赁、互换和入股，但不得改变土地的集体所有性质和农业用途。
承包土地经营权流转中增值的部分，承包方应当按《海南省农村集体经济承包合同管理条例》第二十三条第二款规定缴交给发包方。
第十九条 在承包期内，以不损害承包方利益为前提，经承包方同意，发包方可以有偿取得承包方承包土地的经营权，实行适度规模经营。
第二十条 农村集体土地承包经营权的流转，属于农村承包合同管理的范围。承包经营权的流转应当办理完备的合同手续。
第二十一条 以个人名义签订承包合同的承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。继承人无能力或不愿意继续承包的，发包方可以收回承包项目，重新公开发包。原承包人应得的收益，由其继承人继承；没有合法继承人的，其应得的收益作为集体资产。
第二十二条 违反本规定的，由有关部门依照有关规定追究法律责任。
农村简易土地内部承包协议书 例1
甲方(以下简称甲方)：____________ 身份证号码：_____________________________ 乙方(以下简称乙方)：__________________ 身份证号码：_____________________________
依照《合同法》、《农村土地承包法》等法律、法规的规定，本着公开、诚信、平等、自愿的原则，经甲、乙双方友好协商，就林地土地承包事宜达成如下条款，以兹共同遵守。
一、甲方将依法取得在_________县_________乡(镇)_________村_________村民组林地的土地经营权转让给乙方。
二、合同期限从_________年_______月_______日起到_________年_______月_______日止。
三、四至为：北至_________，南至_________，东至_________，西至_________。
四、转让价格：本合同期限内按每亩_________元一次性结清。
五、结算方式：现金结算，甲、乙双方以收据为凭。
六、甲方转让的土地不能有任何争议、纠纷和债务。
七、乙方在本合同期限内享有独立的生产自、经营权及甲方享有的所有权利，但不能改变土地用地性质，甲方不得以任何理由干扰乙方的正常生产经营活动。
八、违约责任：上述条款是甲、乙双方在完全平等、自愿的基础上达成的，任何一方不得以任何借口违约，否则，单方违约给对方造成的经济损失全部由违约方承担。
九、本合同自双方签字之日起生效，一式三份，甲、乙双方各执一份，报送主管部门备案一份。
甲方： 乙方：
年 月 日
农村简易土地内部承包协议书 例2
甲方： 村民委员会
乙方：
根据《土地管理法》及《农村土地承包法》的有关规定，乙方通过 方式取得甲方荒滩荒山(林地)的承包经营权，经双方共同商定，达成如下协议，特立此合同：
一、甲方将位于 村民委员会(组)所有的， 以北、现 以西与 毗邻的荒山(林地)发包给乙方使用，其四至为：
东至：现 西边;
南至：与 村荒山相隔的通往上山的道路;
西至：这两座山顶东西分水岭一线;
北至：从南侧数第二个山头与第三个山头之间的山谷中分线。
二、乙方承包后，承包使用期五十年不变，即从二oo 年 月 日起至二o五 年 月 日终止。
三、乙方所承包的荒滩荒山(林地)使用权及其地上附着物总承包款为人民币 元整，付款方式为：
四、乙方承包荒滩荒山后应积极治理，在荒山上植树、种草或搞多种经营;经有关部门批准可以从事非农业生产，利用承包范围内的林木、粘土、沙石等矿产资源或建造固定设施。
五、乙方对所承包的荒滩荒山有独立的经营管理权，但不得转包。
六、甲方要尊重乙方所承包荒滩荒山的生产经营自，保护其合法权益不受侵犯，对荒山的开发治理成果全部归乙方所有。
七、乙方在所承包的荒滩荒山在合同履行期内除乙方交纳承包款外，乙方不负责其他任何名目的费用。
八、乙方将荒滩荒山承包后，甲方有权监督、检查、督促其治理和合理利用荒滩荒山资源，发现问题及时书面通知乙方。
九、甲方保证该荒滩荒山(林地)界线、四至与他人无任何争议。如因此发生纠纷，由甲方负责协调处理，如由此给乙方造成经济损失，由甲方负责全额赔偿。
十、甲乙双方必须信守合同。如甲方违约导致解除此合同，须付给乙方违约金人民币 万元、退还乙方承包荒滩荒山所付的全部价款，同时对乙方的治理投入和治理成果合理作价，作价款一次性付给乙方;如乙方违约导致解除此合同，甲方不予退还乙方的承包款。
十一、如在承包期限内遇国家建设或进行其它开发建设需征用土地时，应首先从征地款中保障向乙方支付实际经济损失和未履行年限的预期利益损失。
十二、合同期满后，如乙方愿意继续承包经营，双方续签合同;如乙方不再承包经营，甲方对乙方的治理成果、经济投入合理作价归甲方，作价款一次性付给乙方，不得拖欠。否则，此合同期限顺延至甲方将全部价款付清乙方后合同自行终止。
十三、甲乙双方如因作价款发生分歧，协商不成，须委托甲乙双方共同认可的中介机构进行评估作价，其结果对双方均有约束力。
十四、此合同发生纠纷由 裁决。
十五、本合同一式四份，甲乙双方各一份、公证处一份、 乡人民政府备案一份，经 公证处公证后生效。
甲方(盖章)： 乙方(签字)：
法定代表人(签字)：
二oXX年 月 日
签订农村土地承包合同要注意的事项
1、发包方、承包方、发包方的确定因农村土地所有权不同而不同。具体分三种情况：
(1)依法属于村集体共同所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会发包。发包方是村集体经济组织或村民委员会。这里的村指行政村，而不是指自然村。如果村有集体经济组织，村集体所有的土地就由村集体经济组织发包，如果村没有集体经济组织，则由村民委员会发包。
(2)依法分别属于村内两个以上集体经济组织或村民小组所有的土地，由村内各该集体经济组织或村民小组发包。发包方是村内拥有该土地所有权的集体经济组织或村民小组。这里的集体经济组织或村民小组相当于原生产队的层次，是村内部的一种组织形式。
(3)国家所有依法由农民集体使用的农村土地，如果由村集体使用的，由村集体经济组织或村民委员会发包，发包方是村集体经济组织或村民委员会。如果由村民小组使用则由村民小组发包，发包方是村民小组。如果是由村内两个以上村民小组使用的，则分别由村内该土地使用者(集体经济组织或村民小组)发包。
2、土地承包的种类分两类，一为集体土地，二为国有土地，但国有土地承包的前提条件是，该国有土地必须由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，即国有土地必须同时具备该土地由农民集体使用并且该土地用于耕地、林地、草地以及其他用于农业时才允许承包。
3、土地承包方式主要分两类，第一为农村集体经济组织内部的家庭承包，承包的土地主要为耕地、林地、草地;第二为招标、拍卖、公开协商等方式承包，承包的土地主要为荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地。
4、农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
5、承包方义务
《农村土地承包法》第3条第2款规定：“农村土地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。显然，农村土地承包方式主要有两类：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。目前，在理论界和实践中，往往把土地承包权等同于土地承包经营权，混淆了两种不同的法律涵义和属性，不利于“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”和“维护农村土地承包当事人的合法权益”。本文主要通过对家庭承包中的农民土地承包权与农户土地承包经营权进行深入研究，以便理清两者的各自特征和区别，切实达到依法保护土地承包经营权。
一、农民土地承包权的概念和特征
土地承包权自20世纪70年代末农村实行农业生产责任制以来，既已客观存在，农民人人享有土地承包权。到1993年7月2日《农业法》颁布，使“承包权”上升为法律范畴，原《农业法》第13条第3款规定：“承包期满，承包人对原承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权”。现根据2002年8月29日通过的《农村土地承包法》第5条第1款“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”和第47条“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权”之规定并结合实际分析，土地承包权是指家庭承包的本农村集体经济组织成员（即农民）依法享有和其他方式承包的法人、其他组织、自然人有权依法授权享有承包农村土地的资格。这里值得一提的是，根据《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第48条第1款“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”之规定分析，可见，发包方成员以外的法人、其他组织、自然人的土地承包权只能依法授权才能取得。因此，家庭承包的“农民土地承包权”（即农民承包权）是指家庭承包的本农村集体经济组织成员（即农民）有权依法享有承包由本农村集体经济组织发包农村土地的资格。
根据民法理论和《农村土地承包法》规定分析，农民土地承包权具有如下法律特征：
1．土地承包权其性质为民事权利能力。土地承包权是法律赋予农村集体经济组织成员拥有的一种民事权利能力。依民法理论，民事权利能力是指民事主体取得民事权利，承担民事义务的资格。这种法律资格是任何民事主体都享有的；尽管不同的民事主体依法享有的民事权利能力的范围有所不同。没有民事权利能力便不成其为民事主体。
2．家庭承包中的土地承包权其主体只能是发包方的成员（即农民个人）。《农村土地承包法》第5条第1款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。而其他方式承包中的土地承包权主体是一切从事农业生产经营者，包括法人、其他组织、自然人。
3．家庭承包中的土地承包权其主体法律地位平等。农村集体经济组织的每一个成员，不论男女老少，都平均享有承包本农村集体经济组织发包农村土地的资格。因此，家庭承包的农村土地对每一个农村集体经济组织的成员是人人有份的。
4．家庭承包中的土地承包权不得被剥夺和非法限制。《农村土地承包法》第5条第2款规定：“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”。
5．家庭承包中的土地承包权其存在具有人身依附性，且不能流转、抛弃或放弃。土地承包权均与农村集体经济组织成员的人身不可分离，不能流转、抛弃或放弃。农村集体经济组织成员自愿流转、抛弃或放弃土地承包权的，亦不能产生法律效力。
6．家庭承包中的土地承包权是一种期待权。土地承包权是法律上的客观权利（即民事权利能力），仅具有可能性，即在农村土地发包前，只有可能性而不具有现实性，可谓是一种期待权。由于土地承包权所反映的是农村集体经济组织成员与国家之间的法律关系，因此土地承包权还只是国家向由农村集体经济组织成员构成的农户提供的取得土地承包经营权的一般前提。尽管这个一般前提是取得民事权利——土地承包经营权所不可缺少的，但是家庭承包的农户要实际取得土地承包经营权，除了这个一般前提外，尚需法律规定客观情况——民事法律事实（这里指“承包合同生效”，即《农村土地承包法》第22条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”）的发生。
二、农户土地承包经营权的概念和特征
根据《农村土地承包法》的法律规范性质和内容分析，该法对家庭承包的土地实行物权保护，即通过家庭方式承包使农户取得的是物权性质的土地承包经营权。该农户土地承包经营权是指本农村集体经济组织的农户依照承包合同生效取得的，对农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地等农村土地进行占有和以耕作、竹木、畜牧或者养殖为生产方式从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业目的生产经营而使用并获得收益的权利以及承包该耕地、林地、草地等农村土地所形成权利的处分权。
农户土地承包经营权的法律特征主要体现在：
1．它是在他人所有之农村土地上设定的物权。这里“他人所有之农村土地”，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的农村土地。
2．它是以耕地、林地、草地等农村土地为标的物的他物权。《农村土地承包法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。这里“农村土地”应包括耕地、林地、草地、园地（果园、茶园、桑园等用地）、养殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水），不包括建设用地和“四荒”外的未利用地。同时，根据《农村土地承包法》第3条第2款规定分析，农户土地承包经营权其标的不是全部农村土地，如有的园地、养殖水面等由于数量少，在发包方内做不到人人有份，有的“四荒”虽多，但本农村集体经济组织成员有的不愿承包，显然这些农村土地不宜采取家庭承包，而只能是以耕地、林地、草地等农村土地为其标的。
3．它是享有和行使以对耕地、林地、草地等农村土地之占有为前提并以使用收益为目的的用益物权。用益物权是利用物的使用价值为目的的他物权。土地承包经营权主要就是农村土地使用价值方面对物进行支配，其目的在于对农村土地为使用收益。因此，土地承包经营权其性质属于他物权中的用益物权，且是一种新型用益物权。
4．它是依承包合同生效而取得的民事权利。《农村土地承包法》第22条规定：“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。
5．它其权利主体只能是本农村集体经济组织的农户。《农村土地承包法》第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体组织的农户”。
6．它是一种有期限的权利，且期限较长。《农村土地承包法》第20条规定：“耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长”。可见，家庭承包的承包期较长，超过20年。
7．它其主要内容（即承包方的主要权利和主要义务）具有法定性。《农村土地承包法》第16条规定了承包方的法定权利三个方面和第17条规定了承包方的法定义务三个方面。根据《农村土地承包法》之规定分析，家庭承包的承包方权利和义务，包括法定权利和法定义务、约定权利和约定义务两个方面。根据法理分析，承包合同条款规定的与土地承包经营权相关的内容，不得与土地承包经营权的法定内容相冲突，否则该承包合同约定的内容无效，应遵照和执行土地承包经营权的法定内容；同时承包合同双方约定的其他内容也不应违反法律、行政法规和社会公共利益。
8．土地承包经营权其权利实质上的社会保障和福利性。农村土地家庭承包经营是我国农村经营体制的基础。农村土地家庭承包，是以家庭（即农户）为单位的，人人有份的土地承包。从深层意义上讲，这是对农村集体经济组织成员的社区成员权和生存发展权利的确认，即具有社会保障和福利性，以耕地等农村土地作为广大农民生活的最基本和最可靠的保障手段，是一项关系亿万农民切身利益的重要财产权利。
9．它是以耕作、养殖、竹木、畜牧为具体内容而使用他人农村土地的权利。耕作，是指了为取得植物收获而在耕地上从事栽培等农业活动。养殖，是指为了获取水产品而在水面培育和繁殖水产动植物等农业活动。竹木，是为了取得竹木收获物而在林地、“四荒”上从事种植竹木等农业活动。畜牧，是指为了获得牧畜产品而饲养牧畜和家禽等农业活动。
10．它是以农村土地的使用目的为农业目的而使用他人农村土地的权利。农业目的是指承包方从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产而使用他人农村土地。《农村土地承包法》第8条第1款规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”。
11．它其权利的可流转性。《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。从产权角度分析，农村土地承包经营权流转包括物权性质土地承包经营权让渡的流转（如转让、互换、继承等）和物权性质土地承包经营权保留下的流转（如转包、出租、入股、代耕等）两方面。
12．它受承包地被依法征用、占用的限制性。“承包地被依法征用、占用的”（《农村土地承包法》第16条），土地承包经营权消灭。
13．它其法定权利的物权保护性和约定权利的债权保护性。根据《农村土地承包法》第54条规定，任何组织和个人侵害承包方的物权性质土地承包经营权的，要承担侵权责任，包括承包停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。同时，《农村土地承包法》第56条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任”。
三、家庭承包的土地承包权与土地承包经营权的区别
根据上述对土地承包权的概念和特征与土地承包经营权的概念和特征研究，笔者认为，家庭承包的土地承包权与土地承包经营权的区别主要表现在：
1．土地承包权其性质属民事权利能力；而土地承包经营权其性质属于民事权利，且属于物权，属于物权中的他物权，属于他物权中的用益物权，是新型用益物权。
2．土地承包权依法律赋予而产生；而土地承包经营权依承包合同生效而产生。
3．土地承包权是法律上的客观权利，仅具有可能性，是一种期待权；而土地承包经营权则是现实中的主观权利，具有现实性，是一种实在权，具体包括承包方享有的占有、使用、收益的权利和承包该农村土地所形成权利的处分权。
4．土地承包权的法定主体是农民，即发包方的成员；而土地承包经营权的主体只能是农户，即发包方内的农户。
5．农民土地承包权具有社区成员权特性，不得被剥夺和非法限制；而农户土地承包经营权可被依法剥夺，如“承包地被依法征用、占用的”，土地承包经营权消灭；又如发包方根据《农村土地承包法》第26第3款“承包期内，承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的”之规定依法收回承包的耕地和草地，从而依法剥夺承包方土地承包经营权。
6．土地承包权其存在具有人身依附性，且不能流转、抛弃或放弃；而土地承包经营权可依法流转，承包方可依法退包或依法交回承包的耕地和草地而放弃土地承包经营权。
7．农民土地承包权因“国家实行农村土地承包经营制度”（《农村土地承包法》第3条第1款）而长期存在，如甲农户依法将全部承包地上的物权性质的土地承包经营权转让给乙农户，则甲农户丧失土地承包经营权，虽在该承包期内无权向发包方要求再以家庭承包方式承包农村土地，但甲农户的每一个成员仍享有土地承包权，即在新一轮承包中还可以通过家庭承包方式承包农村土地，并取得新的土地承包经营权；而农户土地承包经营权虽具有较长期限，但土地承包经营权可因一定法律事实（如承包方依法退包等）而消灭。
四、家庭承包的土地承包权与土地承包经营权联系
按民法之理论分析，土地承包权是取得土地承包经营权的法律前提。农户只有享有土地承包权，才能实际取得土地承包经营权；如不享有土地承包权，则在任何情况下都不能取得土地承包经营权。而农户实际取得土地承包经营权，则是其享有土地承包权的具体表现。具体来说，被赋予土地承包权主体资格的本农村集体经济组织成员以户为单位参加农村土地家庭承包活动，才能使农户真正取得民事权利的物权性质土地承包经营权；如被赋予土地承包权主体资格的本农村集体经济组织成员放弃行使土地承包权而不以户为单位参加农村土地家庭承包活动，则不能取得土地承包经营权。版权所有
这里农户的土地承包权，实际上是由一个农民土地承包权或数个农民土地承包权之总和构成，其中由数个农民土地承包权之总和构成的农户土地承包权其性质应属于数个农民土地承包权的按份共有，即家庭承包属“人人有份，按户承包”。
2011年5月13日上午11时30分左右，北京市民姜先生驾驶小轿车行驶至丰台区周口店路云佃路13号线杆北侧时，被某绿化队管理的树木砸到，姜先生当场死亡。丰台区交通支队认定此事故并非交通事故。因协商赔偿事宜未果，姜先生的妻子和儿女将绿化队诉至法院，索赔死亡赔偿金581460元、救护费936元、交通费375元、丧葬费18000元、小姜抚养费（至18周岁）99670元、精神抚慰金50000元。
庭上，被告辩称其已尽到了相应的义务，涉案的树木根部有肉眼无法发现的腐蚀，且事发当天风力较大，导致树木折断，被告对该事故无法预见也无法避免，属不可抗力。
对于被告的答辩意见原告认为，树木的折断处早已腐蚀，被告没有尽到相应义务。原告还表示不同意调解。
法院经审理认为，根据《中华人民共和国侵权责任法》的相关规定，因林木折断造成他人损害，林木的所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。姜先生驾车正常行驶在事发路段时，路旁树木倒地致姜先生死亡，符合林木折断致人损害的侵权行为的构成要件，应推定该林木的所有人和管理人即本案的被告有过错，应承担侵权责任。
法院认为，作为林木的所有人和管理人，被告对林木应尽到与其专业水平相符的管理和养护义务，包括发现树木有枯枝、腐蚀、歪斜等情况，以及及时进行处理等等，但本案中被告提交的证据不足以证明其对事发路段的树木已经尽到了相应的义务；5、6级风力属一般自然力，并非台风等不可抗力，不能构成被告的免责事由，故对被告的答辩意见，法院不予采纳。
点评 我国森林法第二十七条规定，国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。本案中，经人民法院审理，绿化队被确定为引发事故的树木的所有人和管理人。
根据我国法律规定，林木的所有人或者管理人应当对林木进行合理的维护，防止林木出现危害他人安全的情形。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。对于林木折断造成他人损害，侵权责任法延续了过错推定的归责原则，规定因林木折断造成他人损害，林木的所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。
所有人或者管理人要证明自己没有过错，通常要证明其对林木已经尽到了管理、维护的义务。需要说明的是，很多时候，林木的折断表面上是由于自然原因或者第三人等的原因造成的，但实质上与所有人或者管理人的过错有关。例如，大风将因虫害而枯死的大树刮倒，砸伤了过路的行人。大风和虫害是导致树木折断的因素，但由于虫害可能是因所有人或者管理人没有尽到管理、维护的义务造成的，因此，所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，仍然要承担侵权责任。
关键词:农村经济;土地承包经营权;流转
农业、农村和农民问题归根结底是土地问题,落实党的农村政策最根本的是落实土地政策。近年来,北海市随着农村经济的发展和小城镇建设的推进,农村土地承包经营权的流转日趋活跃。在长期稳定以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的前提下,建立农村土地承包经营权流转机制势在必行,是发展现代农业的客观要求,它关系到农业的发展、农民的利益和农村的稳定。
一、北海农村土地承包经营权流转基本情况
(一)基本情况
2009年,北海市农村土地承包经营权流转的总面积为6.43万公顷,其中涉及农户家庭承包土地的流转面积为1.35万公顷,占流转面积的20.99%,涉及农村集体统一经营的土地使用权流转面积5.08万公顷,占流转面积的79.01%。土地流转涉及农户为5.52万户,占全市农户总数的22%。
(二)特点
北海市农村集体土地流转规模的主要特点:一是自发自愿,政府引导;二是土地流转的形式是零散土地流转与大规模土地流转并存;三是流转的形式以集体或者农户经营的土地经过协商后出租的形式为主(面积5.84万公顷,占农村土地流转土地总面积90.82%);四是流转的土地以农村集体林地为主,占流转总面积的74.62%。
(三)主要形式
北海市各级党委、政府在坚持土地承包权不变的前提下,积极引导农民进行各种形式的土地使用权流转,主要有六种形式,即转包、转让、出租、互换、入股以及其他形式。这六种形式中,又以出租的形式最为普遍。
1、转包。这种形式,有两种做法:一是承包土地的农户,因外出打工或劳力少或资金少将不能种或不能全部种的土地转包给承包方种植;二是承包方在承包合同经营约定的时期内,又因别的原因,把土地转包给第三方经营,原来土地承包关系和土地用途不变。转包一般经原发包方同意并签字后生效,也有部分未经原发包方同意就擅自转包的。这种流转形式,全市面积3449公顷,占流转面积的5.36%。
2、转让。承包方有稳定的非农职业或有稳定的收入来源的,经发包方同意,可将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户,由该农户同发包方确立新的承包关系,原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。全市这种形式流转土地面积1516公顷,占流转面积的2.36%。
3、出租。村集体或者农户直接与承包方协商签订租赁合同,将土地承包经营权出租。这种流转形式,全市有面积5.84万公顷,占流转面积的90.82%,成为当前全市村集体和农户土地流转中最为普遍的一种形式。
4、互换。承包方之间为方便耕种或者各自需要,对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换。主要是农户间为了方便生产,将属于自己耕种的土地进行互换。全市这种形式流转土地面积134公顷,占流转面积的0.21%。
5、入股。承包方与村组集体或农户协商将土地承包经营权作价入股,以公司加农户的形式进行股份合作制经营,农民把土地入股给公司,公司出资金、技术等入股,由公司统一规划和利用,农民以入股土地多少参与经营管理和收益分配。农户入股土地面积为33公顷,占流转面积的0.05%。
6、其他形式。以其他形式流转的面积770公顷,占流转面积的1.20%。
二、取得的成效
(一)土地流转促进了农业专业化、集约化经营
通过承包土地的重新组合,把分散的土地、外出打工及从事第二、三产业农户的土地集中流向种田大户、经济能人,发展连片规模生产,促进了全市农业生产商品化、专业化、集约化经营,实现了规模效益。目前,全市有223家市、县区、乡镇级龙头企业,206个具有一定规模的流通实体、农民专业合作社,辐射带动30多万农民发展种植、养殖的规模化生产,拓宽了农民增收的渠道。
(二)土地流转促进土地资源的合理利用,增加了农民收入
北海流转的土地以农村集体和农户的林地、荒山、荒地、荒水、荒滩为主,面积5.90万公顷,占土地流转91.73%。主要种植经济作物,种果造林,把过去的荒山、荒坡、荒滩、荒地及疏残林变成了生产科研示范基地、农场、果场等,提高了土地的利用率。村组集体和农民不但从中获取了土地租金,少部分农民还参与公司的劳务,不但学到了新的种养技术,而且得到工资收入。另外,通过收取土地的租金,部分村组增加了对道路、水利、供电等公益事业方面的投入,改善了生产、生活环境。如海城区驿马镇驿马村出租50.67公顷旱坡地给北海市大禹水利经济开发公司经营,每年可获租金14万元(每666.67m2租金180元-200元),劳务费约25万元(每年请临时工50人-70人)。这些土地流转促进了农业结构的调整,资源的优化组合,地尽其力,发展了农村经济,增加了集体和农民的收入。
(三)土地流转后,促进了劳动力资源的合理利用
以前,一些种养能手、经济能人苦于没有土地进行规模生产,种养技术及经营水平未能得到很好的发挥,土地流转后,他们大胆承包连片土地开发利用,其聪明才智得到发挥。如银海区福成镇宁海村委有土地面积1033公顷,2009年,土地承包经营权流转面积达133.3公顷,其中进行大棚种植果蔬80公顷,土地流转涉及农户400多户,聘用农民工1000人。另外,很多有一技之长的农民,摆脱了传统的土地束缚,把承包土地转让给他人后,腾出身手到发达地区创业打工。目前,北海市农村劳务输出累计达10万人以上。
(四)促进多元化资金对农业的投入
在北海市承包经营农村集体土地资金投入中,既有农户投入,也有经济能人投入,还有外资、私有、民营等多种多样的资金投入方式。如外资企业香港利添公司投资966.4万美元,租地经营3133公顷柑橘场,合浦县农业综合开发公司在星岛湖投资3000万元,承包荒岭地种植666.67公顷龙眼、荔枝。由于这些资金的投入,加快了农地的利用及效益的提高。
(五)改变生产条件,促进农业生态的良性循环
土地流转后,承包者把原来的集体山地种树、种果、种桑、种甘蔗,增加了土地覆盖率,对水土保持和生态环境起到不可估量的作用。如北海市每年都由一大批西瓜种植专业户租赁农民的土地种植无籽西瓜(每年租赁不少于2667公顷),他们加大投入,挖深水井和安装抽水设施,使土地增加了有机质肥力和新增有效灌溉面积,提高了农业的抗风险能力,推进了农业水利化、机械化和信息化的发展,提高了土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率,对农业的持续发展起到积极作用。
三、存在的问题
(一)土地流转管理机构不健全
1995年,北海乡镇级机构改革后撤销了乡镇农村经营管理站,缺少专门的土地承包经营权流转管理部门,而农户间承包土地流转大部分为自行流转,缺乏组织保障和相应的监管工作机构。
(二)流转行为不规范
一些乡村组织利用手中的土地所有权,违背农民意愿,强行反租倒包,集中土地搞开发,有的未经村集体经济组织审查同意,有的借流转之名随意改变土地的农业用途,不遵守法律、法规保护土地资源的合理开发和可持续利用,没经有关部门批准和承包方同意将承包地用于非农用途,如挖塘、建房等,侵害了农民经营自,损害了农民利益。
(三)流转合同不规范
土地流转有的不按规范签订合同,合同条款、标的不明确,甚至与现行法规相冲突,如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等,绝大部分合同未经土地承包合同管理部门鉴证及备案,部分通过口头协议的形式进行私下流转,土地流转纠纷隐患增多。
(四)流转机制有待加快建立健全
一是缺乏一套操作性强的流转规则,如相应的规范操作程序、科学的土地流转价格体系等;二是缺乏中介组织的服务平台。农村土地使用权流转市场化程度较低,缺少中介服务机构,流转供求信息不畅,为农村土地经营权流转提供正常的载体缺乏。
四、对策和措施
(一)强化农村经营管理部门行使农地流转职责的权利
《农村土地承包法》赋予农业行政主管部门和农村经营管理部门维护农民土地承包经营权益、仲裁承包纠纷、指导承包和流转等重要职责,各级政府要坚决贯彻执行。县、乡农村经营管理部门要切实履行职责,要通过学法、牢固树立依法维护农民权益的思想意识,做到知法、懂法、守法。各级政府要维护农村经营管理部门行使土地流转的权威,发挥其职能作用。要加强乡镇经营管理部门的力量,在人力上要给予保障,以利于工作的顺利开展。
(二)进一步培育土地流转中介机构
在坚持“自愿、有偿、依法、规范”土地流转的原则下,进行“四荒”地的开放经营,以促进“四荒”地“公开、公平、公正”的市场竞争。农村土地流转涉及面广,可以通过中介机构接收村组集体或农户要转出土地的申请及条件,再通过登记,招标的办法,使土地有序地流转出去。
(三)建立“四荒”地流转的市场机制
在经营形式上,不限于形式,可以通过招标、拍卖、公开协商的形式进行市场竞争。这样,就有效地克服了农地流转封闭运作的弊病。应开展对农用地的分等定级和价格评估工作,合理确定各类土地的质量、等级,评估其土地使用权市场价格,为农用地市场流转双方的公平交易提供合理参与依据,以促进农用地的竞价承包经营。
(四)鼓励各类工商企业、专业大户等通过土地流转方式,带动农户发展产业化经营
鼓励工商企业、科研单位等社会力量通过土地流转方式,在农业的产前、产后服务和“四荒”资源利用等方面投资开发农业。把农村土地流转与发展农业规模经营紧密结合起来,积极探索各种形式的规模经营模式。鼓励种田能手、专业大户和各类经营主体建立农产品生产基地,开展土地规模经营。结合当地确定的主导产业和特色产业布局及重点龙头企业发展,引导土地流转和规模经营向优势产业和优势区域集中,提高规模经营效益。
(五)规范和完善土地流转合同
推进土地流转、促进农业规模经营工作涉及面广、政策性强,土地流转涉及到多方面利益关系,必须健全制度,按规范程序进行,避免随意性。引导土地流转期限1年以上的流转双方签订自治区统一制定的土地流转合同,依法保护土地流转双方的合法权益。积极开展土地流转合同鉴证,对土地流转当事人提出的土地流转合同鉴证申请,要及时予以办理。加快土地承包和流转信息化建设,及时登记、变更农户土地承包和流转信息,建立健全土地承包和流转信息化档案。对以转包、出租或其他方式流转的,及时办理相关备案登记;对以转让、互换方式流转的,及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
(六)健全纠纷调处机制,及时有效解决流转纠纷
进一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,不断提高工作水平和调处流转纠纷能力。加强与纪检监察、司法、等部门的沟通协作,建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制,并推动包括协商、调解、、仲裁、司法等多渠道调处流转纠纷的调处机制不断健全。对于因土地承包经营发生的纠纷,引导当事人协商解决,协商不成的,可以通过乡村调解,也可以通过仲裁和诉讼解决。
参考文献:
1、翁丽平.广西农村土地承包经营权流转现状与思考[J].广西农学报,2010(1).
伴随着农村集体经济的快速发展，上村乡集体资产也大幅增加。截止到2014年12月底，我乡农村集体资产账面上共计840万元。村委会房屋及建筑屋310万元，集体资金530万元；还有一部份山林、土地使用权没有价格入账，没登记在账内。
二、本乡农村集体资产管理工作存在的主要问题
(一)产权界定困难
不少村干部对农村集体资产清产核资缺乏正确的认识，加上管理制度上的缺位，很多制度难以落实到位。村级干部习惯应付了事，财务数据不实，不能如实反映出农村集体资产情况。产权之间界定不清晰，产权界定组织权威性不足。比如，随着投资主体多元化，由此形成的集体资产产权往往模糊不清。又如，政府、农民与村集体经济组织共同投资建设的道路、农田水利、文化设施等集体资产产权也难以界定。这不仅损害了广大农民的切身利益，也不利于社会主义和谐新农村的构建。
(二)缺乏健全的管理体制
由于农村集体资产尚未形成一套健全的管理机制，责任主体不明确，缺乏健全的资产管理制度，监管微弱，管理混乱。相关财务台账不健全，原始凭证不完整，不规范，村委会换届交接工作不规范。另外，由于农民文化水平不高，并不了解自身拥有的权利与义务，无法对村集体资产实行民主监管。因此，一些法律意识淡溥的村干部，会通过挪用、无偿占有、低价转让、甚至通过变卖集体资产的方式为个人谋取私利，导致村集体资产大量流失。
(三)管理水平低下
一是村干部的素质偏低，缺乏法制观念。为了追求个人利益，会出现侵占、损害农村集体资产现象。二是很多村里的报账员、村监委会主任并非专业出身，也未接受过系统的业务培训，不能按时向村级会计核算中心和上级管理部门报告资产的增减情况。另外，农村资产管理队伍稳定性较差，常常是随着村委会的换届而发生人员变动。
三、健全管理机制，提高农村集体资产管理水平
(一)高度重视，加强组织领导
首先，必须转变村干部观念，让他们充分认识到农村集体资产对我国农村经济发展的特殊意义。各级政府要加强组织领导，并成立具有权威性的农村集体资产管理组织，明确其法律地位与法人资格，并配备足够的工作经费。同时，理顺农村集体资产管理组织与村委会间的关系，明确其职能作用，保障其对集体资产的所有权、收益权与处置权。
(二)建章立制，形成健全的管理机制
首先，必须进一步完善农村集体资产财务管理制度，要详细制定关于收益分配、资产保值、资金融通、土地有偿使用、民主管理等制度。其次，要形成健全的台账管理制度。在乡、村建立农村集体资产台账。各种资源性集体资产、非经营性集体资产与经营性集体资产一经核实后均应及时登记入账，从而为集体资产管理工作提供参考依据。再次，要健全相关考核体系，着重加强对资产的净值考核。同时，要积极鼓励对资产增值的承包经营行为，可出台一些激励措施，吸引承包者。另外，要形成健全的农村集体资产承包合同管理机制，合同内必须注明承包人的相关责任与义务，同时，附上承包末期的相关评估奖惩措施。最后，必须健全农村集体资产评估机构，主要负责对有产权变动的农村集体资产与企业进行评估，切实维护广大农民群众的利益。另外，加强农村村务公开管理制度，出台集体经济组织成员大会制度，本着“公开、公平、公正”的原则，由村集体经济组织成员大会或成员代表参与对集体资产的管理。加大监督执法力度，严厉打击相关违法违规行为，包括不履行承包合同、强行侵占、挪用、私分、挥霍集体资产等行为，切实维护农民的根本利益。
(三)加强对农村集体资产的营运管理
首先，要全面清查农村集体资产，并对产权进行界定。对于各类农村集体资产都必须作出一个清晰的界定，防止由于产权不清而引起的矛盾纠纷或法律问题。这也能有效解决集体资产严重流失的问题。其次，对村集体拥有的荒山、荒地、荒滩等资源进行产权界定，同时，实行公开竞争方式进行开发利用，由村集体管理集体资产所得资金，禁止任何单位与个人侵占、挪用或平调这些资金。再次，要做好集体资产的保值增值工作，管好用好相关经营性资产，并对资源性资产进行合理开发利用，从而实现农村集体经济的可持续发展。
(四)建设一支高素质的资产管理队伍
关键词：耕地抛荒；治理；制度
耕地是人类赖以生存和发展的生命线。我国农村实行家庭联产承包制度以来，耕地利用和保护得到加强，农业生产获得了飞跃式发展，农村发生了翻天覆地的变化。但是在工业化和城镇化加速发展的过程中，鄙视农业生产之风潜滋暗长，农民前赴后继进城务工，由此出现了耕地大面积抛荒的现象，已引起社会各界的高度重视。
为此，笔者利用暑假回故乡湖北省阳新县排市镇垅口村的时机，开展农村耕地抛荒情况的调查，实地察看抛荒情况，访问镇村负责人和农户，然后咨询该省农业厅，从中了解到该省红安县耕地抛荒的整治典型经验，获得了治理耕地抛荒的第一手材料。笔者采用实地调查法和文献分析法，对农村耕地抛荒的治理和制度完善进行研究。
一、农村抛荒地的现状和危害
阳新县地处鄂东南，是国家扶贫开发重点县。排市镇垅口村处于丘陵地带，面临湖区，小河穿越，交通不便。现有人口1800余人，耕地3500余亩，农业生产条件较差，全靠人工和畜力耕种。该村青壮年基本上外出务工，留下老年人和留守少年儿童，仅耕种门口田，湖区等条件较差田地荒芜。据村负责人介绍，该村耕地近半抛荒，其原因为耕种不赚钱，大多数村民只求种点口粮，一家人不买粮就行了。
红安县也是山区农业大县和全国扶贫开发工作重点县，全县去年户籍总人口为64万多人，全县耕地总面积50.05万亩，全县耕地抛荒面积21万多亩（常年抛荒面积8万多亩，季节性抛荒面积13万多亩），占耕地总面积的41.58%，荒山荒滩面积8.75万亩（其中宜林荒山面积8.73万亩）。为此，该县举行了耕地抛荒整治专项行动，通过大规模的土地抛荒治理，减少季节性抛荒，根除长年抛荒，去年全县80%以上的抛荒面积得到复耕，今年全面完成土地抛荒整治任务，促进农业和农村经济又好又快发展。
耕地抛荒之风向全国蔓延。据国土资源部统计，全国每年抛荒的耕地近3000万亩，约占全国耕地总面积的1.48%。
大量耕地抛荒造成的危害显而易见：一是直接危及国家的粮食安全。我国人多地少，人均耕地1.48亩，还不到世界平均水平的1/2，却养活了占全世界20%的人口。我国耕地承载的压力非常之大，耕地抛荒加速了粮价上涨，提高了城乡居民的生活成本。国外低价粮油乘虚而入，每年我国不得不花掉大量的外汇进口粮食和食用油，仅2014年进口谷物1951万吨，大豆7140万吨，食用植物油650万吨。二是大量抛荒耕地被改变用途。笔者在排市镇发现一些村民私自将承包地用作建住宅。还有一些企事业单位趁机圈地，占用抛荒地搞建设，大量水田和旱地被改变了性质和用途。三是耕种能手大量流失，生产后继无人。农村青壮年以外出打工为生，有知识、有文化优秀青年纷纷跳出农门，造成农村人才短缺，农业无人接班。
二、耕地抛荒的原因分析
近来，我国工业化和城镇化进程加快，大量农民离乡别土，进城务工，至去年末全国大陆总人口为136782万人，其中城镇常住人口为74916万人，占总人口比重为54.77%。许多乡村成为“空心村”，土地荒芜，农事遇冷。
本人根据调查材料将农村耕地抛荒的原因归纳为以下几方面。
一是种植成本居高不下，农民种田难养家。近来，农资价格和人工工资上涨较快，但是谷物等价格上涨幅度较小，农民种田收益不大。以农户自种自管一亩水稻为例，收成好的年景，满打满算亩产1200斤稻谷。收购价1.5元/斤，毛收入1800元，除开种子100元、肥料160元、农药60元、农膜100元、水电费50元，每亩水田收入不过1300余元（自家劳动投入未扣除）。农户以种植经营5亩水田计算，半年时间收入不过六七千元而已。倘若外出打工，一个劳动力月工资收入3000余元，除去房租300元、生活费800元和交通费100元，半年收入有1万多元，一家两口打工收入超2万多元。农民外出打工远比在家守着几亩强。事实上，农民基本上靠外出打工挣钱回家盖房、娶妻生子，种田根本不能养家，有的农户干脆举家外出打工。
二是农业劳动强度大，耕种受人鄙视。在农村种田体力劳动强度大，一家一户的耕作模式难以进行集约化经营，且受陈旧的观念影响，大多数青壮年鄙视农业生产劳动，不愿意在家劳作，过贫困的日子。如，排市镇垅口村土库组是自然村落，本有110多户，现在只有近50户人家在世族地居住，大量人口外出务工，脱离了世代耕种为生的职业。当前，农村留守的是“386199”部队，农田无力耕种，大量荒芜。
三是农业生产条件差，造成抛荒。农业是靠“天”的行业，在农业收入较低不受重视的情况下，农田水利设施老化，不能及时修复，未能发挥抗旱防涝的作用。时常受灾的耕地，农民视之为“鸡肋”，干脆将之抛荒。
四是乱征滥占，造成抛荒。在一些地方违法征地现象比较突出，未经有关部门批准就擅自批地搞项目，结果造成耕地荒芜。如，阳新县浮屠镇华道村7年前未经政府有关部门批准私自与开发商签订了《土地出让协议》，占用耕地32亩建设中央新城。2012年工程完工，开发商发现房子卖不出，资金链由此断裂，便弃城而去，致使土地荒芜至今，该村农民有地不能种。
五是城镇化建设造成耕地抛荒。城镇化进程中，许多农民洗脚上岸，进入城镇工作，完成了农民向居民的转化，耕作成为过去时，但是承包地流转未能及时跟上，造成大面积抛荒。湖北省武汉市黄陂区祁家湾街李桥村与市区毗邻，5年前实施“迁村腾地”工程，全村绝大多数农户搬进了新农村还建小区，村民不再为种地为生，抛荒地达到千亩以上，长期无人问津。
三、耕地抛荒的治理与制度完善
大量耕地荒芜，落后的耕作模式，致使我国粮价虚高，直接危及国家的粮食安全。“猛药治沉疴”，治理耕地抛荒既要有一时一事的应对措施，还要完善相关的政策，健全制度，以制度保证耕种事业流芳百世。一时一事的应对措施，可以解决一村一组一户，乃至一块地的抛荒问题，而最根本的要转变政策思路，建立健全相关的土地承包、流转和补贴的制度，推广新技术，培育新型农民，以制度保障农村耕地在国家粮食安全中的作用。
（一）建立规范的耕地流转市场
当前，政府提倡耕地流转，但是离乡弃地的农民并不能通过正规的渠道对承包的耕地进行适时流转，外出时承包的耕地不得不抛荒。为此，县、乡镇都因建立规范的农村耕地流转市场，为有流转需求的农民提供耕地流转的场所，将有力地保护流转双方的合法权益，使大量抛荒地向种田能手集中，实现农业规模化种植，发展现代农业。湖北省红安县整治耕地抛荒措施有力，走在全国前列。事先对土地资源和土地流转状况进行调查摸底。各乡镇发动土地抛荒整治宣传功势，向抛荒农户下达限期复种通知书，督促其作出耕种或同意流转书面承诺。对承包经营基本农田的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，将按照《基本农田保护条例》，由原发包单位终止承包合同，收回发包的基本农田。对因外出打工、缺乏劳力而无法耕种、可能抛荒的土地，要运用土地“托管”模式，引导农民委托农民专业合作社实行委托管理、保姆式服务。村委会还可安排村民种植零星抛荒地。在此基础上，该县各乡镇成立了土地流转服务中心。土地流转价格由县农经局组织相关部门根据土地类型、地力和市场需求进行市场评估，分级分类确定土地流转指导价，供流转双方参考。该县充分发挥专业种养大户、家庭农场、农村专业合作社、农业龙头企业等新的农业生产经营主体在土地抛荒治理中的作用，通过成立红安县农民专业合作联合社，引导土地向新型主体流转，培育一批新的农业经营主体。
（二）完善农业耕地补贴制度
我国实行良种补贴、种粮农民直接补贴的政策和制度。该制度按照耕地面积直接补贴到户，耕地补贴制度让广大农民得到了实惠，调动了种地农民的积极性。但是该制度存在一个明显的缺陷，不管种粮与否，都按户头和耕地面积发放，一些耕地抛荒多年，但是良种补贴、种粮直接补贴照领不误。由此造成没有种粮的农民倒有了“福利”，对真正种粮的农民补贴不够，补贴制度无形中在种粮农民中产生了惰性心理。因此，应积极改革农业补贴制度，加大对种粮农民的补贴力度，没有种粮的农民、抛荒的耕地不应补贴，新增的补贴应向种粮大户、家庭农场等新型经营主体倾斜，实现多种粮多领补贴，不种粮不得补贴，切实让党和政府的惠农政策落到实处。
（三）建立承包耕地督察制度
土地承包后，农民有了生产经营自。不可忽视的是，当地政府和村组织往往对发包的土地不闻不问，甚至对耕地被承包户改为宅基地等改变用途的违法行为，也熟视无睹。对耕地的失察成为耕地管理的“软肋”。鉴于当前耕地管理的混乱状况，建议政府应尽快建立耕地督察制度，各级政府农业部门乃至村组织应设立耕地督察机构，定期检查耕地承包权的落实情况，加大抛荒耕地的检查力度，对长期抛荒的耕地及时进行登记、清理，帮助抛荒户做好流转工作，甚至收回承包权，重新发包给种地的农户。
（四）加大基本农田水利设施建设，夯实农业基础
水利是农业生产的命脉。治理耕地抛荒，必须抓好农田水利建设，修复毁损的排灌站和渠道，让农业淹不了、旱不死，给广大农民一个放心的种田环境，提高种田的积极性，保证耕地的产出力。
（五）培育新型农民，推广新技术
农业的发展根本动力在人，解决耕地抛荒的决定性因素在于培育新一代农民。大量农村劳动力转移到城镇，为农村集约化经营创造了条件。国家应重视对农民的教育培训，高等院校涉农专业扩大对农村生源的招生，加强对有志从事农业学生的教育，发挥优势做好农民的培训，推广新品种、新技术、新工艺。国家大力推广绿色证书制度，培训有知识、有技术的农民，使大批种田能手扎根农村。与此同时，推行农业机械化，提高农业生产效率，降低劳动强度，提高农业生产的吸引力，促进农业生产向工厂化转变，为发展现代农业奠定基础。
治理耕地抛荒是关系国计民生的重要问题，应充分发挥市场配置资源的作用，完善耕地流动的机制，保证耕有其田，田有所耕，彻底杜绝耕地抛荒的不良现象。
参考文献：
[1]曾志勇.关于将乐县农村土地抛荒问题的调查与分析[J].农民致富之友，2014（02）.
[2]李文辉，徐邓耀.一个耕地抛荒的解决方案：农民工回乡创业[J].西华师范大学学报（哲社版），2014（06）.
[3]李维.我国农村土地抛荒的主要影响因素研究[D].湖南科技大学，2011.
首先，让我代表市委、市政府对各位领导来**检查指导工作表示热烈欢迎。下面，我简要汇报一下有关情况。
一、农业情况
（一）秋种工作情况。据统计，今年我市小麦播种面积110多万亩，超播种计划6.8万亩。为搞好今年秋种，我市加强了组织领导，专题召开会议进行部署，市分管领导每天调度“三秋”进展情况，下乡检查指导。市农业局组织15名中、高级技术人员组成农业科技讲师团，到30个镇（处）进行技术讲课，使农民了解秋种种什么品种、怎样种、怎样管，如何获得高产高效。各镇（处）农业服务中心也组织类似的活动，组织技术人员进村入户讲课，印发技术资料，开展多种形势的服务活动。农业机械部门在组织技术人员下乡检查维修农业机械的同时，加强了对农机手的培训，有效地提高土地耕翻、播种质量。粮食部门与农技部门合作，研究今年秋种推广适合我市种植、适应市场需求的优质、专用小麦品种，实行规模化种植、标准化管理，大力发展定单农业。在此基础上，我市重点抓了“高产优质粮食示范区”和“**市4万亩标准粮田”项目建设。 我市高产优质高效粮食示范区，坐落在南部的***、**、**、**、**五处镇，共涉及246个行政村，人口达22万。示范区总覆盖面积58万亩，其中耕地面积39万亩，粮田面积32万亩，小麦种植面积22.5万亩。在示范区建设上，主要作了四个方面的工作：一是加强组织领导，搞好宣传发动。为确保示范区开好头、起好步，我市成立了专门领导小组，由市长任组长，分管市长任副组长，同时成立技术小组，由农业、林业、水利、农机等部门技术人员组成，具体负责示范区建设的组织协调和技术指导；9月26日，我市组织召开了高产优质粮食示范区启动暨秋种动员会，示范区内五个镇和所有村庄的支部书记参加了会议，对示范区建设进行了全部部署发动。要求各村广泛进行宣传发动，严格按照市委、市政府的要求进行耕作。通过检查情况看，示范区秋种耕作基本达到了市委、市政府统一要求的标准。二是统一供种，实行良种补贴。在示范区内，实行市、镇两级统一供种，每亩供种数量5公斤，每公斤种子收农民1.2元，给农民补贴1.4元。所供良种主要有优质专用小麦“济麦20号”、“济南17号”和广适性的“鲁麦21号”三个品种，实行一村一种，区域化种植，标准化管理。其中“济麦20”、“济南17”两个品种，全部由粮食部门与各村委会签定订单，按高于市场价格的5%收购。三是加强技术指导，搞好服务。从整地、施肥、播种到浇水，我市制订了一整套技术意见，确保小麦一播全苗。
（二）农产品加工企业情况。近几年来，我市把培育加工龙头企业作为推进农业产业化经营的关键性措施来抓，通过重点培育、招商引资、嫁接改造、挂大靠大等措施，大力加强农产品加工贮藏企业建设，目前全市农产品加工龙头企业以发展到377家，初步形成了粮油、果品、辣椒、蔬菜、蚕茧、畜禽加工体系。**植物油公司、**茧丝绸公司、**食品、**葡萄酒等一大批农产品加工企业，不仅规模较大，而且具备了较强的市场竞争力。**植物油有限公司、**葡萄酒有限公司、**食品公司等企业已获得ISO9001国际质量体系认证，其中***葡萄酿造公司还获得ISO14OO1国际环保体系认证和“山东省著名商标”，“**”植物油获得“**市名牌产品”称号，**食品公司获得“山东省重点龙头企业”称号，**食品厂、**农产公司等农产品加工企业争取日本、韩国、欧盟、美国等国家地区的质量认证工作也获得了突破性进展。今年以来，全市共引进农产品加工企业24家，总投资1.48亿元，新增加工能力19.6万吨。目前，全市农产品加工企业的加工能力已达到农产品总量的40%以上。
（三）“两田制”调整情况。自去年开始，我市在全市范围内开展了“两田制”调整工作，目前，全市741个实行“两田制”的村，有645个完成了调整任务（其中应调整的629个村，因国家重点工程项目占地暂缓调整的16个村），占应调整村庄的87%，尚有96个未完成“两田制”调整任务，占应调整村庄的13%。一是加强组织领导，层层落实责任。今年以来，市委常委会、市长办公会多次进行研究，先后召开了近10次专题会议进行调度。各镇（处）结合实际，找准问题根源，逐一进行分析研究，实行一村一策；对重点村庄安排专人负责、组派得力人员进驻，建立了目标责任制，实行奖金、评先选优与工作绩效相挂钩；市镇两级对所有未完成“两田制”调整任务的村庄派驻了由一名副局级领导带队的工作组。二是集思广益，改进工作方法。为完成土地调整任务，我市打破常规思路，采取各种有效措施，确保了“两田制”调整工作的开展。对重点村采取了“逐个突破法”，将全体机关干部集中到一个村，重点解决个别农户起哄闹事的问题，扫除工作障碍；针对部分种好地、种地多的农户不愿调地，出面阻拦调地的问题，采取“重点突破”法，通过领导亲自出面教育、寻求其社会关系做工作等方法，争取他们的支持；对村两委工作对立、派性严重、宗族关系复杂等无法统一群众意见的村，实行了“一分为二”法，将全村的土地总体上划分开，分别在各派别内进行调整，较好地解决了群众意见不统一的问题。三是严格政策界限，严密操作程序。市研究制定了《关于对农村土地承包中几个常见问题的处理意见》，对增减人口的土地调整、农村土地承包方主体资格（享有土地承包经营权的人员）、已婚妇女的土地承包经营权和机动地、边角零星地等问题做了明确规定；在操作程序方面，除坚持法律、法规规定的程序外，各镇（处）加强了操作过程中各种证据的保全。四是全面解决遗留问题，巩固“两田制”调整成果。对已完成调整任务但还留有尾巴的部分村，做好对剩余地块的承包工作。同时，在完善新的土地承包关系的基础上，狠抓了土地承包合同签订和承包经营权证的签发工作，确保让农民拿着合同种地，稳定土地承包关系。目前完成调整任务的村90%以上已签订了新的土地承包合同，换发了土地承包经营权证。
（四）25度坡退耕还林情况。目前，我市有林地面积110.1万亩，森林覆盖率25.6%。9个山区镇（处）共有低山丘陵面积128.1万亩，其中四荒面积有8.2万亩，应退耕还林面积1.1万亩，已退耕还林0.4万亩，尚有0.7万亩需退耕还林（李园1200亩、大田2500亩、旧店3300亩）。我市退耕还林主要采取了承包开发的方式。近几年，市委、市政府非常重视林业的发展，从03年开始市财政每年拿出200万元资金用于林业生产的以奖代补资金，对退耕还林、荒山绿化项目进行奖励和补贴。各镇（处）也出台了配套奖励办法，鼓励农民承包荒山，退耕还林。如**镇**家村、北*东的荒山开发，镇、村出资修路、拉电，争取资金用于水库、垒塘坝等进行基础设施建设。投资者采取个人承包、联户承包、合伙承包等形式进行开发。目前，**等镇已在25度以上山地退耕还林0.4万多亩，全部良种化并已全部成林。
据调查，我市尚有荒山、荒地8.2万亩需绿化，0.7万亩陡坡山地需退耕还林。计划05年退耕还林0.5万亩，06年全部完成退耕还林任务。最近市政府又重新修订了林业以奖代补实施办法，对荒山绿化和退耕还林加大了扶持力度，以加快荒山绿化步伐。
二、明年农口部门要突出抓好的亮点工作
（一）全面抓好**万亩高产优质粮食示范区项目建设。根据**市的统一部署，在今年秋种的基础上，明年主要抓好农业、水利、林业和农机配套四大工程建设。一是农业工程建设。农业工程建设是高产优质粮食示范区建设的“重头戏”。自明年开始，由市农业局牵头，全面开展良种繁育、地力培肥和技术培训等工程建设。每镇安排小麦良种繁育田800—1000亩，供示范区内用种；建好镇种子库、晒场，配备小麦种子精选机、种子发芽箱等设备；大力推行秸秆还田、增施有机费等技术，培肥地力；完成项目区3万名农业青壮年劳动力技术培训任务。二是水利工程建设。按照先急后缓、稳步推进的原则，明年由市水利局牵头，示范区五镇具体负责，建设4处拦河闸（坝），开挖平塘2座，发展节水灌溉2万亩，治理1条河道，新打机井720眼，维修机井700眼，疏挖排水沟500公里，新建桥涵100座和1处气象自动检测站等工程。三是路林工程建设。明年由林业局牵头，示范区五镇具体负责，对示范区的90条、长450公里的道路进行绿化，共需植树40万株。其中蓼兰区绿化道路23条，230公里，植树27万株；崔家集区绿化道路67条，220公里，植树13万株。四是农机配套工程。从明年开始，在示范区内着力推广玉米联合收获、秸秆综合利用以及花生联合收获机械，打好玉米联合收获机械、花生收获机械快速发展两大战役。在农机补贴上，重点对示范区内群众购买玉米联合收获机械进行补贴。通过配套完善粮田基础设施、培肥地力、增强抗灾防灾能力和技术承载能力，实现项目区的粮田基础条件更好、生态条件更优，使项目区内达到作物良种化、灌溉节水化、农田林网化、农机全程化、道路沙石化、村庄美观化、生态良性化、农田电网化。小麦和玉米产量提高20%以上，形成区域化、规模化、专业化、标准化粮食高产的生产格局。
（二）搞好“兴机富民”工程和新机具的推广。大力实施以小麦秸秆打捆综合利用和玉米机械化收获青贮为主要内容的“兴机富民”工程。三夏期间，完成“小麦联合收获—秸秆打捆—粮草运送—玉米精播”一条龙作业面积30万亩；三秋期间，完成“玉米联合收获——玉米秸秆青贮运输——机械深耕——小麦机播”一条龙作业面积30多万亩，其中玉米秸秆青贮15万亩以上。通过实施“兴机富民”两大工程，可增加农民收入4000万元。
（三）搞好九大水利工程建设。一是投资1200万元，实施万家、白埠、崔家集、张舍等四镇二期集中供水工程，解决4镇317个村22.8万人的吃水困难问题。二是投资750万元，实施**同水库溢洪闸改建提升式溢洪闸工程，彻底解决农田受淹问题。三是投资1200万元，实施现河综合治理工程，解决堤防失修、冲刷严重、防洪标准低等危及城区安全的问题。四是投资420万元，实施大泽山水库上游河道综合治理工程。解决因近几年石材加工企业随意在河道内存放石料和倾倒垃圾而导致河道堵塞、堤防残缺不全、水流冲刷岸坡等防汛安全隐患。五是投资800万元，实施**灌区节水改造工程（**水库引水工程），可扩大和改善灌溉面积1.8万亩。六是投资1000万元，实施**灌区续建配套与节水改造六期工程，扩大改善节水面积3.5万亩。七是投资300万元，实施节水灌溉示范工程，在**镇发展节水灌溉面积5000亩，竣工后项目区灌溉水利用率可从现在的55%提高到85%，可增加农民收入204万元。八、投资80万元，在**等七座大中型水库发展大中型水库移植匙吻鲟、三文鱼试验。养殖面积2.8万亩，亩产匙吻鲟、三文鱼1公斤，总产量2.8万公斤，年利润可达88万元。九、投资120万元，进行鲈鱼鱼种大面积生产试验。项目地点为**市**股份有限公司。实施面积为1000亩，亩产平均规格为100克的鲈鱼鱼种1000尾，总产鲈鱼鱼种100万尾、10万公斤，年利润可达80万元。
发展农村经济是“三农”工作的第一要务，而农村的稳定则是发展的前提和基础。当前，我省农村总体上政治稳定，社会安定，治安平稳，但仍然存在一些不稳定因素，其中较突出的是土地纠纷问题。土地纠纷极易引发，导致农民和农民、农民和农场职工、农民和外来投资者之间的暴力冲突，造成经济损失和人员伤亡，严重影响社会稳定。妥善处理农村土地纠纷，维护农村稳定，是搞好“三农”工作的一项重要任务。
我省土地纠纷原因分析
我省农村因土地纠纷引发的原因错综复杂，既有客观因素，也有主观上的原因；既有历史遗留的问题，也有现实工作中的不足；既有农民自身法制观念的淡薄，也有基层组织和干部队伍建设方面的薄弱。归纳起来，主要有下面几种成因：
1．土地权属不清。长期以来，农村体制多变，农民集体土地使用权经常变换，变动后又不能及时调整、界定界线，导致土地权属争议不断，而由于缺乏必要的资料作为凭证，又给土地确权、解决纠纷增加了困难。我省现有荒山荒地资源500多万亩，海滩涂资源50多万亩，这些土地资源除极少数在时划归集体所有外，都是国有土地，但使用权却从来没有明确过。近年来，随着热带高效农业的开发和经济效益的提高，这些过去无人问津的荒山荒坡和滩涂，变成脱贫致富的重要生产资料，争夺其使用权的矛盾日趋尖锐，土地纠纷增多在所难免。据统计，我省土地纠纷发生在耕地上的极少，有98％的土地纠纷正是发生在这些坡地、荒地和滩涂地上。
2．土地资源配置不合理。农村集体土地的界定，是解放初期按照当时的农村人口、劳动力、牲畜、农具的数量以及种植面积来确定的，除此之外的土地，大多数划入国有农、林、牧、渔、盐场等。土地维持50年不变，但是这50年中农村的人口已经增长了多倍，农村有限的土地资源和迅速增长的人口必然发生严重矛盾。一 (欢迎光临海南新闻网)方面是农村人均占有土地太少，另一方面是个别农场 (海南日报)有土地长期闲置、无人耕种，这引起一些农民心理不平衡和不满，导致土地纠纷发生。
3．农民依法用地观念差。一是以祖宗地、祖宗海代替法律权属，认为世世代代居住的土地，祖祖辈辈的葬坟，就应该是我的土地。不少相邻村庄之间的土地纠纷就是因为这种错误观念而引发的。二是不执行法院的判决和政府的裁决。据省农垦总局统计，垦区农场近几年来因土地被占向各级政府申请复议或向法院，法院作出的判决及市县政府作出的裁决有相当部分执行不了。
4．土地开发不规范留下隐患。有的不申请土地确权登记发证，未确权先发包；有的未经三分之二的村民代表同意就擅自发包；有的不按规定履行报批手续越权审批。二是农村土地在对外发包中，普遍存在“面积过大、时间过长、租金过低”的问题。这些问题在土地价值较低的时候，多数群众不大关心，随着土地的大幅度增值，村民就会感觉吃亏太大，要求取消合同、收回土地或提高租金，这样与开发商之间的矛盾就会爆发。三是土地补偿款和解决就业问题没有兑现，或者分配上存在问题。
5．某些基层组织软弱无力，少数干部。土地纠纷引发的，有不少与村委会和乡镇领导班子的风气不正、软弱无力、工作不到位或有关。有些干部明明知道农民占用国有土地理亏，但不批评、不制止、不教育，听之任之，有的甚至为其撑腰、壮胆，有的甚至带头上访闹事；有些基层干部没有群众观念，有事不与农民商量，有的甚至与不法开发商相勾结，未经多数农民同意就擅自发包，损害农民的利益；有的基层干部对土地纠纷不闻不问，置之不理，该解决的不及时解决，致使纠纷由小到大，由轻到重，越闹越大，越闹越凶；少数干部，暗箱操作，私分承包款，引起群众不满。
处理土地纠纷的对策
处理农村土地纠纷，必须以“三个代表”重要思想为指导，以法律法规为准绳，以协调保护各方面的合法利益为出发点，以“既尊重历史，又考虑现状”为基本原则，防止局部问题向全局转化、经济问题向政治问题转化、非对抗性问题向对抗性问题转化，全力维护农村的社会稳定。
1．各级党委和政府要高度重视解决土地纠纷问题。各级党委和政府要从贯彻“三个代表”重要思想的高度，充分认识解决农村土地纠纷问题的重要性和紧迫性，把这项工作摆上重要议事日程，采取果断措施，抽调精兵强将，力争从根本上彻底解决我省农村土地纠纷问题。为加强对全省农村土地纠纷处理工作的领导，建议成立省“处理农村土地纠纷工作领导小组”，各市县也成立相应的领导机构，在近期内集中力量，依法处理造成重大影响的恶性土地纠纷案件，特别是那些因为情况复杂而久拖不决的案件。
2．进一步加快土地确权发证工作。土地权属不清，是造成我省农村土地纠纷的主要原因，因此，确权登记发证工作是彻底解决土地纠纷问题的一项必不可少的基础工作。省政府已经把农村土地确权列为今年为民办的12件实事之一。为了完成确权任务，建议组织人员深入各市县进行督促检查，促使市县政府尽快建立健全相关机构，组建专业队 (欢迎光临海南新闻网)伍，落实工作责任和经费，进一步加快土地确权工作速度。
3.(欢迎光临海南日报)．对农村外包土地进行全面清理整顿，切实维护农民合法权益。要对全省农村外包土地进行一次全面清理整顿，使我省农村土地外包走上法制化、规范化轨道。一是对违法发包的合同予以取消或中止后依法收回土地。二是按照既保护开发商的合法权益又兼顾农民的切身利益的原则，对侵犯农民合法权益的条款进行调整。版权所有
4．妥善处理地方农村与国有农场土地纠纷问题。一是对于经调查确认是农村占用农场的土地，原则上应退回农场。如果这些占用的土地已经对外发包，应中止合同，将土地归还农场或改由农场与外方签定土地承包合同。二是本着“尊重历史、面向现实、着眼未来、共同发展”的原则，农场长期未开发的闲置土地，适当调整给确实缺乏土地的农民使用。这样既能化解矛盾增进团结，又能充分开发土地资源，既维护了社会稳定，又促进了经济发展。
[关键词]取消农业税；问题；对策
[作者简介]李海田(1968―)，男，山东武城人，山东德州学院农学系讲师。（山东德州253015）
目前，我国已全面取消农业税，广大农民告别了缴纳“皇粮国税”的历史。这不仅激发和调动了农民的生产积极性，也使乡村干部从以往向农民催粮催款的繁杂事务中解脱出来，农村党群、干群关系进一步改善。但随之也出现了一些新的矛盾和问题，应当引起高度关注，并采取措施切实加以解决，从而进一步促进新农村建设健康发展。
一、免征农业税政策的效应与作用
免征农业税政策对解决“三农”问题起到了积极作用，主要体现在三个方面：
(一)增加农民收入，起到了安民作用。长期以来，“三农”问题难以解决的一个重要原因是农民收入增长缓慢。虽然从表面上看税收绝对数额不高，但对低收入的农民来说，负担并不算小，导致农民负担不断增加。过重的负担挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产生活。在农业增收难度加大的情况下，减负也是增收，逐步取消农业税就是间接增加农民收入。
(二)稳定了粮食生产，确保了粮食安全。免征农业税政策和粮食补贴、良种补贴、农机具补贴等政策综合发挥作用后，农民种粮特别是种植优质水稻、大豆、玉米等粮食作物更加有利可图。农民为减少生产成本，增加收入，把主要精力转移到种植有补贴资金的粮食作物上来，过去因打工抛荒的土地和用于种植经济作物、发展养殖业的土地，重新用于种植粮食。在耕地总量不变甚至有所减少的前提下，由于政策带动了种植项目的调整和农村劳动力布局的调整，增加了粮食作物的种植面积，使粮食产量保持稳定增长的势头，增强了粮食自给能力，保证了粮食安全。
(三)缓解了干群矛盾，拉近了农民与政府的距离。长期以来，农村干群关系紧张，主要是由基层干部的收税、收费行为引起的。由于各级政府层层给农村下指针、定任务、搞包保，为完成任务，乡村干部使用多种手段向农民收税收费，成为激化农村干群矛盾的主要因素。免征农业税和直补农民后，乡村干部不再向农民收取税费，使干群紧张关系得到一定缓解，拉近了农民与政府的距离。
但取消农业税的同时也出现了一些新的矛盾和问题，应当引起高度关注，并采取措施切实加以解决，从而进一步促进新农村建设健康发展。
二、取消农业税后农村面临的主要问题
1、农村出现要地热，土地纠纷增多。随着取消农业税及粮食直补、良种补贴等惠农政策的落实，农民种田的效益比以往有所提高，许多原来不要地的农户现在要地种粮，由此引发一系列土地纠纷，其主要有以下几种类型：一是减人不减地、增人要增地引发的纠纷。自土地承包到户以来，减人的土地没有调减下来，新增人口无耕地现象比较普遍，户与户之间土地不均。以往交税费，种地多则交税多，缺地农民没有多大意见。现在不交税了，土地成了无税产业，增人没增地的农户强烈要求增加承包地。二是村组机动地管理不规范引发的纠纷。在土地承包到户过程中，为发展村集体经济，不少村留有机动地。这些机动地有的租赁给了种植大户，有的承包给了本村农户，还有的以抵债方式交给债权户耕种。这些承包户中有的长期拖欠承包款，导致村组有账无钱，想办的公益事业无钱办，大多数农民强烈要求收回机动地，重新分配到户，让农民真正得到实惠。三是外出弃田户重新要地引发的纠纷。前几年，因种地收入低，负担过重，部分农民认为种田不合算，有的举家外出打工将土地撂荒，有的将承包田硬还村组。但这些田地需承担税费，村组干部只好通过做工作，将这些闲置田地转包给其他无地或少地农户。取消农业税及“两补”惠农政策出台后，这些农户纷纷回村要求返还其承包地，而现已耕种的农户不愿意归还，村组干部难以出面协调。
2、乡村组织运转及兴办公益事业更加困难。取消农业税后，财政收入渠道变窄，村五保户供养、优抚金等刚性支出又必须确保，乡镇财政收支矛盾加剧。村级经费尽管通过上级转移支付得到一定弥补，但数额非常有限，难以维持村级正常运转，村级收支矛盾愈显突出。此外，大多数村民对参与“一事一议”积极性不高，往往是受益农民愿意办，不受益农民不愿意办，兴修村组公路、农田水利基本建设、村级卫生防疫保健等公益事业和基础设施因没有经费投入而陷入停滞状态。
3、农村债务化解难度加大。取消农业税前，由于有农业税附加，村级还债时尚可以在农业税附加上勉强做点文章；取消农业税后，村级失去收入来源，造成债务无法化解。庞大的乡村债务已成为影响农村稳定的重大隐患。如何防止乡村债务危机转化为行政管理危机，行政管理危机诱发乡镇政权危机，是各级不得不面对的一个难解课题。
4、以往农业税费征收遗留问题难解决。税费改革政策明确规定“暂停向农民催收改革前税费尾欠”，目前实施的粮食直补政策又明确规定“不准用粮补资金抵扣任何税费和款项＂，由此产生的负面影响较大。众所周知，无论是在农村税费改革前，还是在农村税费改革后，由于农村税费征收缺乏强有力的政策依据，征收机关拿不出什么强制措施进行处罚，导致相当一部分农户长期逃避义务，拖欠农业税费。实行取消农业税、暂停征收税费尾欠的政策后，许多以往积极纳税的农户认为政策有失公平，老实人吃亏，消极欠税户占了便宜。致使许多诚实纳税的农民不愿再尽自己应尽的义务，增大了以后农村工作的难度。
5、乡镇干部职能转换尚未到位。多年来，农村基层干部一直扮演着“收税者”的角色，不少干部反映自己工作中70％的时间和精力用于收税费，不管是镇”四大家＂领导还是一般干部，都有包村任务，而包村的首要任务就是完成农业税，并且往往把税收任务指标与干部工资挂钩。在这种情况下，乡镇干部都很忙，有动力也有压力走村串户，积极协助财税部门征收农业税。在剩余的30％的工作时间里，乡镇干部也愿意把精力放在帮助农民抓调整、跑市场，因为只有农民富裕了，干部才容易完成税收任务。农业税取消后，无疑使乡镇干部70％的工作内容没有了，有的干部认为“农民全部减负，干部如释重负”，“农民种田不再纳税，农村工作万事大吉”，存在茫然失落，消极等待的心理。帮助乡镇干部更新知识，掌握为农民服务的本领，应当引起上级部门的高度重视。
三、破解农村新问题的对策
1、理顺土地承包关系，妥善解决土地纠纷。针对农村土地承包流转中出现的新问题，要完善、规范土地二轮延包，依法调解各类土地纠纷。对有书面协议放弃承包土地的农户，根据《土地承包法》的规定，做好宣传解释工作，原则上不分配土地；对委托村组转包的农户、新生人口、迁入人员，应享有承包权，若无耕地调剂，可通过村民大会讨论同意适当微调，并签订承包合同，颁发经营权证，依法保障农民对土地的承包经营权；对长期外出务工农民的承包地，在保障其承包经营权的前提下，引导其以书面协议形式，通过代耕代种、转包、租赁等方式流转到人多地少的农户；对外来经营业主应以协议方式开发集体空地，保障其承包经营权，采取土地使用权入股、有偿转让等形式，既保护承租者的合法权益，又考虑本村农民的利益，将所得收入用于兴办集体公益事业；对一些已经被长期发包抵债的，依法终止合同，把耕地退还给回乡要地的农户；对一些承包原撂荒地种植了林果等多年生作物的，在合同到期前或果树淘汰前，仍可以由现在的承包户经营，在种植经营期间，由现在的承包户向要地的原土地承包者支付适量补偿费。
2、完善转移支付制度，发展农村公益事业。要进一步深化乡镇机构改革，按照经济发展水平、区域布局和财政收入状况，合理核定机构和人员编制，划定财政供养范围，鼓励超编干部到村任职，积极探索跨村跨组任职的管理模式，精简过多的乡镇、村组干部队伍。要适应取消农业税后的新要求，建立规范、稳定的财政转移支付制度，对村组干部工资、办公经费、农村五保户供养、军属优抚等重点支出，应足额预算，按时拨付，确保乡镇及村级组织正常运转。要加强财政转移支付资金的管理，确保专款专用。同时，要引导农民通过“一事一议”的方式，发展农村公益事业。要严格区分农民自愿投工投劳改善自己生活、生产条件与加重农民负担之间的政策界限，对农民直接受益的村组公路、农田水利等基础设施，在农民自愿、民主协商、依法办事的前提下，鼓励农民自力更生，办好自己受益的事。对大面积受益的重大事情，需要全村农民筹资筹劳的，必须通过“一事一议”，并按筹资筹劳的有关程序报批。对改善公益设施、农民自愿投工投劳的，可通过乡镇、村向上争取，对所需资金给予适当补助。有条件的地方，还可以通过农村能人、利用民间资本建设和管理公益设施，乡村干部应积极引导和协调。
3、努力探索化债途径，有效防范债务风险。乡镇应组织财政、农经等单位对村组债务进行复查，摸清债务的来源、用途和现状，分清债务性质，挤掉债务水分，多渠道化解乡村不良债务。一是清欠还债。对村集体代农户上交的“三提五统”、农业税及附加和其它债权，要允许放开口子，清收村组债权还债。二是降息减债。对违反国家规定的高息借贷，按合同期法定利率标准，逐一核定本息，置换统一票据，严肃清理无本生息、少本多息、利滚利等违规行为。三是拍卖抵债。要充分运用一些村5％的机动地，通过公开拍卖机动地、荒山、荒滩等集体土地承包权，抵减村组债务。四是调剂降债。由于乡村债务形成原因复杂，时间较长，数额庞大，仅靠乡村自身力量难以完全化解，需要上级政府加大乡村财政转移支付力度，缓解乡村偿债压力。对普九义务教育达标、清理农村合作基金会等形成的债务，上级政府应锁定数额，分年度调剂一定数额资金，帮助基层化解债务。
最近，我们深入有关市县对全省宜林地资源的拍卖情况进行了调查，基本摸清了我省宜林地资源拍卖工作的现状，发现了一些制约宜林地开发利用的症结问题，并结合这些问题提出了我们的初步意见。
一、我省宜林地拍卖与治理的现状
宜林地主要指适宜植树造林的荒山、荒地、荒滩，宜林地拍卖是指宜林地所有者将自己所有的宜林地使用权以拍卖的形式转让给他人，取得一定出让金的行为，实质上是一种新的承包经营形式。通过宜林地拍卖把土地资源的使用权和所有权分离，可以充分调动农民群众和社会各界力量开发治理宜林地资源的积极性。
总结各地宜林地拍卖的形式，主要有以下几种：
1、单户公开竞争拍卖。对交通方便、立地条件较好，治理难度较小的宜林地，单户有能力治理的，采用单户公开竞争招标拍卖。
2、联户购买，股份开发。对宜林地面积较大，分布
相对集中，一家 一户难以治理的，由农民群众通过联户购买，股份开发，按股分红。入股的方式包括：资金入股、技术入股、投劳入股、土地入股等形式。入股的股东包括农户、个体户、社会团体、企事业单位、政府机关等。
3、均分到户，拍卖治理。有些地区，为了避免在治理见效后出现红眼病，将宜林地按立地条件合理搭配，平均划分到户，由各户向集体交纳宜林地使用费或按收益分成。这种方式在迁西县围山转治理中普遍存在，由于围山转多种植板栗等经济林木，效益较高，这种方式较受欢迎。
4、改包为卖。为了维持以前形成的承包关系，保持政策的连续性，进一步强化承包双方的责任与义务，经双方协商，修改承包合同，合理作价，一次性卖给原承包者。对承包后逾期未治理或治理效果较差的，集体收回，统一作价，公开招标拍卖。
5、面向社会跨地区跨行业拍卖。到目前为止，全省已有366家企事业单位和社会团体购买了宜林地。目前，参与跨行业购买宜林地的主要有：城镇下岗职工、城市个体工商户、机关干部、企事业单位在职职工等。团体主要有：厂矿企业、政府机关、宾馆饭店等，其购买的目的主要作为本单位的生产开发基地或休闲旅游度假基地。投资达200万元以上。
目前，农村宜林地的开发项目主要是发展林果业、养殖、旅游业、建立工业原料基地。
二、我省宜林地拍卖的主要做法和存在问题
(一)主要做法
总结我省宜林地拍卖工作，主要做法是：
1、强化组织领导 积极稳妥推进
经过近几年来的宣传发动，各地对宜林地拍卖工作较为重视，多数地区把这项工作摆上了议事日程。在调查的县(市)发现，多数县的县委、县政府都成立了由县主要领导挂帅，林业、水利、土地等有关部门参加的宜林地拍卖领导小组，有关乡村建立了拍卖组织，精心组织拍卖工作。曲周县成立了由主管副书记任组长，主管副县长任副组长，农工部、土地局、林业局、开发办等单位主要领导为成员的领导小组。各乡(镇)、村也成立了相应组织，具体负责林地使用权拍卖工作的组织。
2、规范拍卖程序 保证公正公开
在宜林地使用权拍卖过程中，各地着重抓了以下几项工作：一是制订拍卖方案。在拍卖前对宜林地进行摸底调查，统一规划。制订拍卖方案，交群众代表讨论，报乡和县有关部门审查。二是合理确定宜林地标底，公开竞争拍卖。由乡村干部和群众代表参加组成评估小组，根据宜林地的不同类型、立地条件合理确定标底，张榜公布，公开竞争招标。三是签订合同，进行公证。一般作法包括：统一制作合同样本，规范合同内容，包括四至界限、承包期、治理标准和时间，双方权利和义务，违约责任等内容。合同签订后，进行司法公证，并报有关部门备案。土地和林业部门要及时确权发证。四是搞好拍卖金管理。多数地区的宜林地拍卖金管理较为规范，主要作法是村有乡管或村有村管，拍卖金主要用于宜林地治理和改善农村的社会公益事业。有的县将宜林地拍卖金 纳入村有乡管范畴，能够用活用好。
3、合理确定宜林地拍卖的范围、面积、期限、价格
各地根据实际情况，对宜林地的范围进行了严格的界定，宜林地主要包括：荒山(约占全省宜林地面积的90%以上)、荒地、荒滩。有些地区对限制拍卖的宜林地也做了规定;宜林地的拍卖期限根据立地条件的不同而有所变化，立地条件较好的宜林地如迁西的围山转、平原地区的路、渠、废耕地拍卖期为30年以下，立地条件一般的宜林地拍卖期为30-50年，立地条件较差的边远山地一般确定为50-70年;拍卖面积根据本地宜林地资源存量、购买者的治理能力，宜林地的分布特点及村民的意愿由村委会研究决定，一般控制在10--100亩，购买1000亩以上的大户主要分布在承德市。关于拍卖价格的确定，一般由村委会组织有关人员，根据宜林地的立地条件等级、交通条件等确定底价。目前，大部分地区还没有建立宜林地资源资产评估机构。相对而言，迁西县的做法较为规范，对一般宜林地，由村集体组织有关人员进行现场考察，根据治理难易程度、适合栽植的树种、预期效益及群众认可程度等情况确定价格;对拍卖的围山转，由村委会委托县农经部门集体资产评估事务所，根据面积、株数、树势及效益等情况，进行资产评估。拍卖三荒和围山转须一次交清拍卖金，并逐年按每亩不低于50元交纳资源使用费。均包到户的围山转，逐年按每亩50-80元交纳资源使用费，竞争承包的，实行逐年缴纳承包费(含资源使用费)。
4、不断完善宜林地拍卖政策
在拍卖后产生效益前的3-5年内，免收土地使用费或承包费;可以，依法适当减免农林特产税、土地管理费、耕地占有税、乡村提留等。(4)宜林地拍卖金主要用于宜林地开发的基础或配套设施建设，如在宜林地开发区修路、引水、架电等。(5)各类林业工程项目投资、小流域治理或经济沟建设补助费可直接投资到宜林地购买户。(6)坚持谁购买、谁治理、谁受益;鼓励下岗职工开发治理宜林地的。
(二)存在问题
我省宜林地拍卖中也存在一些不容忽视的问题，表现在：
一是宜林地开发治理工作进展不平衡。目前全省宜林地面积仍有3000万亩，主要分布在山区。尽管我省在拍卖宜林地，促进开发治理上，取得了可喜的成绩，但多数地区在治理宜林地上还没有突破，特别是有些山区县，大面积宜林地长期得不到开发治理，难以摆脱贫困落后的状况。
二是拍卖行为不规范。有些地方存在仗权拍卖现象，拍卖缺少透明度;有的地方拍卖宜林地没有整体方案，没有统一规划和长远打算，拍卖的程序和手续不健全，有的拍卖后没有签订拍卖合同，有的虽然有合同，但合同容很不完善。
三是宜林地资源的价格评估不科学，评估结果不合法。宜林地拍卖价格偏低的现象普遍存在，有的每亩仅1元。有些地区拍卖合同不合理造成集体资产的流失，形成新的分配不公;有些地方拍卖金管理不善，资金不能及时收回，或收回后管理混乱，没有建立起会计和审计监督机制;有的村干部将宜林地拍卖作为自己以权谋私，发财致富的捷径。
四是社会化服务体系仍不健全。群众治理宜林地缺乏技术指导和服务;用于宜林地开发的基础设施不健全;在群众投资能力有限的情况下，得不到及时的资金扶持或贷款从而限制了宜林地开发治理的进度;宜林地产品销路问题没解决，影响 了开发的资金周转。特别是资金、劳力、资源、技术、信息等生产要素的合理配置问题。仍是制约宜林地开发的主要问题之一。
五是宜林地开发后的土地流转机制没有建立，造成农民投入大量资金用于治理之后，短期内难以见到收益，从而给治理者造成新的经济危机。
六是有些地方，为了搞形式，不顾群众意愿，在宜林地拍卖中搞一刀切，将宜林地平均分配给农户，难以达到宜林地治理的预期效果;有些地方为谋取短期利益，存在重拍卖轻治理的问题。
三、对我省宜林地拍卖工作的几项建议
为很好地解决上述问题，推动我省宜林地拍卖工作的健康发展，我们提出以下建议：
1、更新观念，加强领导
实践证明，通过宜林地拍卖，开拓农村市场，可以形成新的经济增长点。从调查的情况看，宜林地开发存在着巨大的潜力。迁西县有4.5万户农民投资1800万元，购买了15万亩荒山和围山转工程的使用权，通过宜林地治理使该县的板栗产量由83年的700万斤增加到96年的1500万斤，全县417个村靠治理宜林地发展林果实现奔小康，占全县的53%;围场县已经出现了靠宜林地开发脱贫的百万富户(按现有资源估价);由此可见，拍卖宜林地，对增加农村投资和消费总需求，确保经济增长目标的实现，具有重要的现实意义和深远的历史意义。因此各级政府和主管部门，要更新观念换脑筋，加强领导和引导，从政策中找出路，从机制上寻动力，因地制宜，把宜林地开发作为振兴本地经济的突破口，切实抓紧抓好。
2、不断完善拍卖政策，建立竞争激励机制。
(1)合理确定拍卖承包期。目前导致宜林地长期得不到治理的主要原因是群众担心政策变化。合理确定宜林地拍卖期限，可以消除群众顾虑，调动他们的积极性，促使其积极投入人力、物力和财力，加快治理步伐，尽快形成经济、生态和社会效益。
(2)依法合理地给予购买者经营自主权，允许其在合同和法律规定的范围内自主经营，允许继承和转让土地使用权和治理成果。
(3)在法律和政策允许的范围内，合理减免一定的费税。特别是在宜林地治理的初期产生经济效益之前，减免税费的政策十分必要。因为，目前农民群众的经济实力还很薄弱，治理初期无力负担应交的税费，适当减免，可以促使购买者集中精力投资治理宜林地。
(4)林业、水利、农业、土地等相关部门对于涉及宜林地治理的工程项目可以搞一些直接投资入户的政策。这样不仅可以激发群众治理宜林地的热情，而且能够加快工程的进度，提高工程的质量。
(5)鼓励下岗职工及社会力量投资治理宜林地。鼓励农民、城镇职工、个体工商户、企事业单位、社会团体等社会力量投资开发宜林地。在符合国家政策和有关规定，遵守有关合同或协议的前提下，鼓励他们投资开发治理宜林地，发展林果业。林业部门要积极提供技术、信息服务，积极协助开拓市场。对于当地农民无力开发的宜林地，可以面向社会通过招标、租赁、拍卖、联营、股份合作等形式转让资源经营权或使用权。通过开拓多元化投资渠道，促进社会各方面的资金、技术、劳力、信息、生产资料向宜林地流动。使宜林地开发形成集环境保护、文化旅游、林果产品开发于一体的多元化产业体系。同时，各级政府要转变观念，树立服务意识，建立健全宜林地治理开发的社会化服务体系，积极建立技术、信息、劳务、物资等社会化服务网络，促使各类生产要素与宜林地资源形成合理配置。
3、加强拍卖管理，规范拍卖行为
针对宜林地拍卖中存在的问题，各地在宜林地拍卖管理中应在以下环节中加以规范：
(1)严格界定拍卖范围。各地要根据本地情况，严格界定拍卖范围，宜林地拍卖应掌握：有林地不卖;有争议的不卖;按规定经营，合同期不满的不卖，严防借拍卖宜林地之名，破坏森林资源和其它土地资源。
(2)合理确定拍卖价格。为了使拍卖行为纳入规范管理，各地有关部门要成立专门的宜林地拍卖评估机构，合理确定拍卖价格，防止集体资产流失。要严格拍卖金管理 。各地对拍卖金的使用和管理要加强检查监督，建立严格的会计审计制度，定期检查拍卖金使用情况。
(3)规范拍卖程序。宜林地拍卖前要搞好宣传发动，使群众家喻户晓，要对拍卖对象和标的张榜公布，拍卖后要及时签订拍卖合同，并对合同进行司法公证。
(4)完善拍卖合同。为避免将来出现争议，各地要制订统一格式的合同，规范合同内容，合同中对双方的责权利要充分明确，特别对违约的责任，及违约后的裁定方式要严格规定。合同签订后，有关各方要签字盖章，有关部门要及时备案。
(5)合理确定拍卖面积，适度规模、自愿开发。各地要根据本地的宜林地资源总量、农民的治理要求和经济承受能力，合理确定承包、购买户的开发治理规模。要保证既能调动农民群众治理宜林地的积极性，又能保护集体和本村农民的合法权益。一般掌握：对条件较好，单户经营干鲜果品等经济林的，每户开发治理的面积以30-50亩为宜，联户购买股份开发的或有较强经济实力的个体户从事宜林地开发的，以50-500亩为宜;对立地条件较差，从事防护林或用材林开发的，单户以50-200亩为宜;联户或大户及团体以200-XX亩为宜。
(6)及时确权发证。林业、土地等有关部门对已经拍卖的宜林地要及时确权发证，对出现变化的，要及时在林权证或林地使用证上注明。
4、建立土地资源流转机制，促使宜林地治理形成良性循环。为了使已治理的宜林地资源进入市场流转，应尽快建立适应我省特点的土地资源流转法律制度或政策规定，对土地流转的方式、允许流转的土地种类和范围，土地价格的评估，及土地资源的分类标准加以规定。
5、因地制宜 稳步推进。
各地要根据本地的具体情况，因地制宜地推进宜林地的拍卖治理工作，在治理方式上要本着有利于环境保护的原则;有利于促使农民脱贫致富，振兴当地经济的原则;有利于加快宜林地开发治理的原则，可以先治理后拍卖，也可以先拍卖后治理 ，各地可根据实际情况，选择适于本地的治理方式。针对宜林地治理投资大，治理时间长的特点，结合目前农民群众经济实力薄弱的现状，我们认为联户购买股份经营的经营方式很有推广价值。这种方式，一是增强了购买者的投资治理能力，二是提高了抵抗投资风险的能力，三是提高了购买者治理开发宜林地的积极性和责任感，四是有利于形成规模经济的形成。
要处理好改革和稳定的关系，在建立新机制的同时，要注意保持政策的连续性和稳定性，坚持以为基础，对群众依法或依照合同正常经营管理的宜林地资源要严格按合同执行，严禁集体强行收回转让，防止一刀切，积极稳妥地引导农民转变经营观念，加快治理步伐，尽快脱贫致富。
7、正确处理开发与保护的关系
要强化各级林业主管部门的执法、监督、指导职能。完善各项基础工作，特别是各项规章制度的建设。要正确处理开发与保护的关系，在促进开发的同时，搞好森林资源的保护工作，严防借开发之名，乱砍滥伐，破坏森林资源;要引导群众遵照林业部门的规划进行治理开发，对明显不宜开发或开发不合理易造成资源环境破坏的，林业部门有权责令其改变经营方式，屡禁不止的依照有关法律法规的规定严肃处理。各级财政审计部门要加强检查监督，防止对资源转让取得的资金流失。对仗权承包或以权谋私的行为要严肃处理。
8、加大财政扶持力度，建立森林生态效益补偿制度。
[关键词] 农地使用权流转 农村土地承包经营权 物权性质
一、现行法律制度中对农地使用权流转的相关规定及其缺陷
我国现行法律中与农地使用权相关的法律规定散见于《土地管理法》、《农业法》、《担保法》等中。《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第81条正式规定了农村土地承包经营权，并将该权利编排于第五章第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”之中，而通常我们认为该节实际上是对物权制度做出规定。①同时，于2003年3月起施行的《中华人民共和国土地承包经营法》也承认了土地承包权的物权性质。但《农业法》13条中规定“在承包期内，经发包方同意，承包方可以转让所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者，承包期满，承包人将原承包的土地、山岭、荒原、荒地、滩涂、水面享有优先承包权。承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。”可见我国《农业法》是将承包经营权作为债权保护的，与《民法通则》的规定存在冲突，并且由此导致土地承包经营权人的处分权受到限制，土地承包经营权流转方式较为单一。《担保法》第34条第三项、第五项，第37条第二项的规定表明：耕地、宅基地、自留山等集体所有的土地使用权，除了抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外，其他均不可抵押。简言之，除“四荒”外，农地使用权不得作为抵押权的标的。
由上述内容可见，现行法律关于我国农地使用权流转的规定存在以下缺陷：
（一）、就其性质而言，《民法通则》上的物权性质规定原则但是抽象，而《农业法》、《担保法》中的债权规定是具体的并且有较强的适用性和可操作性。由此，诸法的规定的不一导致了实际运用中的诸多不便。
（二）、土地承包经营权人对农地使用权的处分受到过分限制。因为《农业法》规定，只有在发包方同意的前提下，承包权人才可转包或转让土地承包经营权。
（三）、承包人于承包期内死亡，其继承人不是以继承方式取得该承包经营权，而只能以继续承包方式取得该权利。
（四）、目前法律许可的农地使用权流转的方式仅限于转包、转让等几种，流转方式单一，对于现实生活中常见的出租、入股、抵押等未予以详细确认和规范，表现出了一定的滞后性。
（五）、对承包地的分割转让过于放任，易造成农地在转让过程中越分越细，不利农村稀缺资源优化配置，不符合农业现代化、产业化趋势。
以上缺陷均需在今后我国相关土地立法中予以完善。
二、从法律上完善农地使用权流转制度的理论基础与现实意义
（一）、农地使用权流转具有深刻的理论基础
1、产权经济学认为，土地作为农业发展不可或缺的生产要素，不仅是宝贵的自然资源，还是一种资产，具有商品属性。农地使用权的流转是市场经济的内在属性和基本要求，因为只有流动起来才能实现最优配置，只有进入市场才能产生交换价值。产权若不能流通转让，则产权效益实现的交易成本就会提高，同样土地若不能合理流转，则土地的配置效率就难以提高。国内外经济发展的历史表明：一切稀有资源优化配置的主要途径是流通转让。②
2、根据哲学上的唯物辩证法，稳定是相对的，流转是绝对的，稳定是流转的前提，流转是稳定的存在和实现方式。二者对立统一于土地资源的优化配置当中。
地权的稳定性固然会影响农民对土地的投资，但这种影响并不是最明显的，而且有时会集中表现为产权的其他方面，例如拿产权证抵押贷款等等。所以，不能夸大地权稳定性对投资的影响。③
3、再者，众所周知，土地对农村人口有很强的保障功能。但这种功能不光只能通过提供粮食来实现，还应该可以通过土地出租获取租金或者其它方式来实现。④
（二）、推动和促进农地使用权流转符合我国的现实需要和发展趋势。随着我国农村经济的发展，第二、三产业的兴起，农村城市化的推进，农村剩余劳动力转移，种地不再是一些农户的唯一依靠，农户对土地的依存关系逐渐发生变化。推动农地使用权流转可以实现物尽其用，避免耕地的闲置浪费。其次，在一些地方，农户仍按传统方式经营，效益低下、农业生产率不高，农业收入甚至连年下降，不少农民愿意把承包地租给业主而收取租金，促进了农地向种田能手集中。再者，随着我国进入WTO后，要提高我国农业竞争力，必须促进规模经营，加快农业产业化，而这需要首先加快农地使用权的流转，促进土地集中。
由上可见，无论是理论上还是现实需要或者发展趋势上都客观要求加快农地使用权的合理流转。法律作为社会的调节器，应当尽快完善相关规定，避免其滞后性，调整新的社会关系，在明确所有权、稳定承包权、保护收益权、尊重处分权的基础上，推动农地使用权的流转。
三、与农地使用权流转相关的问题的法律制度的改革
农地使用权流转的法律制度完善问题，实际上具有不系统性，其涉及到许多相关的配套改革。下面将从土地承包经营物权化，赋予农民长期而稳定的承包经营权和完善农村社会保障机制、改革户籍制度等三个方面来进行具体分析。
（一）土地承包经营权物权化的法律改革是农地使用权流转的基础，作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件。
1、如前所述，土地承包经营权的性质仍未达到统一。本文认为赋予其物权性质的观点应得到支持。如果土地承包经营权只是一项债权而债权本身进入流转过程是要受很多限制的，如需发包方同意，制约了流转关系，为集体土地所有者用行政手段、准行政手段干预留下了余地。承包经营权物权化使得权利人所享有权利的性质、内容、种类具有法定性。并且，作为一种绝对权、支配权，物权人处分其权利无须征得土地所有权人的同意，从而有利于农地使用权的合理流转。⑤
2 、明确了农村土地承包经营权物权化这一趋势后，我们需要解决如何实现其物权化的问题。对此，我国学者有许多争议。如土地使用权说、土地承包经营权说、永佃权说、农地用益权说和耕作权说等，其中争议较为集中的是“农地使用权说”与“土地承包经营权说”。前一种观点以梁慧星为代表，梁慧星研究员领导的物权法起草小组于99年10月完成的《中华人民共和国物权法草案》中第四章使用了“农地使用权”这一概念；后一种意见以王利明教授等为代表，其在《中国物权法草案建议稿及说明》中使用了“农村土地承包经营权的概念”。本文较为赞同前一种意见，认为农地使用权应作为土地承包经营权物权化后的适当形式。
首先，基于过去法律规定的不统一以及多数人对土地承包经营权的性质、内容的传统认识，土地承包经营权物权化后若继续使用“承包经营权”这一概念，可能会从其名称上导致对这项权利的性质、内容的误解。为了避免与债权法上的“承包经营”相混淆，从而使得土地承包经营权物权化这一立法初衷得以实现，故有必要提出“农地使用权”这一概念。第二，农地使用权这一概念的提出是“所有权、承包权、使用权”三权分离的结果。其目的、内容和性质都可以从农地使用权这一概念中得到体现，明确易懂，注重土地的价值，具有科学性。而“土地承包经营权”这一概念，无法清晰表明三权分离的关系。再者，“农地使用权”这一概念的提出，有利于法律体系的完整性与协调性。因为“土地使用权”这一概念早已为先行立法和实务所接受，在这一概念基础上提出“农地使用权”这个子概念具有合理性。同时与“宅基地使用权”、“国有土地使用权”等概念相互协调，有利于建构我国的法律体系。而“土地承包经营权”则容易导致法律体系的混乱。可见，农地使用权是土地承包经营权物权化的适当形式。物权化后，农户具有明晰的物权。“农地使用权”作为一种物权，除包括占有、使用、收益权外，还包括了一部分处分权，如转让、入股、抵押、出租等，由此也为其流转提供了可能。
（二）从法律上赋予农户长期而稳定的农地使用权是农地使用权流转的保障。
我国《土地承包经营法》规定“承包期限至少30年”。目前，基层干部用行政手段调整承包地频繁，这样做的缺点是农民没有稳定的预期和信心，不敢做长期性投入，不利于提高生产水平；每次调整表面上解决了一些人地矛盾，但又会产生新的不公平；另外，频繁调整承包地为一些干部提供了谋取私利的机会，加剧了农村社会的不稳定。⑥而且承包期内的经常行政性调整，阻碍了土地使用权流转制度的发育。道理很清楚：由于承包期内发生人地关系、就业方向上的变化，使农地使用权流转的条件才开始，但还未等农民自愿、依法、有偿开始转让，就发生用行政手段调整，就不可能再有农地使用权流转了。如果土地承包关系是不断调整的，农地使用权的转让就是很不确定的，使人不敢转入也不敢转出，流转机制必然发育不起来。承包期限过短，转让权、抵押权等农地使用权的诸多权能也将难以付诸实施。
但这里需要我们注意的是赋予农民长期而稳定的农地使用权与土地权利的流转并不矛盾。关于这点，本文在前第一部分中关于“稳定”和“流转”的辨证关系中已做了阐述，此处不再重复。
当然，承包期内不调地是一般情况，在自然灾害毁损土地时，经县级政府批准可以适当调整。坚持“增人不增地、减人不减地”的政策，法律给予起点公平，今后出现人地矛盾，可通过土地流转、发展二、三产业健全农村救济制度、建立农村社会保障制度方法予以解决。⑦
（三）完善农村社会保障制度、农村救济制度、户籍制度等相关的制度，解决农户对农地使用权流转的后顾之忧。
长期的城乡二元经济结构，抑制了农村剩余劳动力脱离土地的可能性，现行的户籍制度、社会救济制度等对农户脱离土地进入城市形成障碍。建立和完善农村社会保障制度、改革现行的户籍制度，赋予农民“迁徙自由权”，实现城乡的自由流动，城市居民与农村人口的就业平等，社会保障权利平等，才能免除后顾之忧，从而有利于农地使用权的流转。
可见，农地使用权流转的法律制度的完善需要以上三个方面相应的配套法律制度改革的支撑和促进，才能形成健全完整的农地使用权流转制度。
四、我国未来立法中关于农地使用权流转需要完善之处
（一）流转的客体应由债权性质的农村土地承包经营权转变为物权性质的农地使用权。物权模式下，农地使用权的排他性能防止他人滥用征地权，限制基层政权和乡村干部滥用土地处置权。有效的保护农地使用权人的合法权利；有利于农地使用权的自主流转。农地使用权的可让与性有利于农地使用权的流转机制的建立，使农地使用权作为一项财产在不同主体间合理流动，实现物尽其用。
（二）农地使用权流转的法律原则“自愿、合法、有偿、有序”。
自愿即在农地使用权流转中，应尊重确保农户的主体地位，尊重农民意愿，不得强迫、阻碍承包方依法进行的农地使用权流转，乡村组织不可，也不可撒手不管，应积极引导、规范、管理。农地使用权物权化后，农户拥有的农地使用权作为一种支配权、对世权，不受他人非法干预，即使发包方作为土地所有人，也必须尊重农地使用权人依法进行的农地使用权流转，不得非法进行行政手段、准行政手段的干预。也就是说，自愿原则是由农地使用权的物权性质决定的；合法即农地使用权的流转必须依法进行，包括主体资格合法、程序合法、内容合法、形式合法；有偿即农地使用权流转中必须注意保护和弥补农户利益，其进入市场进行依法流转应当市场经济的等价有偿原则；有序即农地使用权的流转不可一蹴而就，应坚决杜绝以规模经营的名义，使农民失去土地。流转应当循序渐进地进行。
（三）农地使用权流转的形式应由单一化向多样化发展，具体形式应包括转让、出租、抵押、入股等。法律不仅应对现行的农地使用权的流转方式予以确认规范使之有章可循，并且在未来土地立法中应对农地使用权的流转形式规定一个弹性条款，使法律具有前瞻性和灵活性。本文将对以下几种形式进行具体分析。
1、农地使用权的抵押
农地使用权的抵押指在不转移土地占有的前提下，债务人或第三人将依法享有的农地使用权向债权人提供担保，承诺若债务人在合同期限届满仍不履行债务时，债权人有权将农地使用权拍卖、变卖、折价抵偿。我国现行《担保法》规定：除“四荒地”外，农地使用权不可抵押。这样的立法目的是考虑到土地承包经营权抵押后，农民万一不能按期偿还贷款，银行难以处理土地，而且农民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文认为立法的此项规定不妥，立法者的考虑也是值得商榷的，原因如下：
（1）允许农地使用权抵押是土地承包经营权物权化的必然要求，物权法意义上的农地使用权是农地使用权人自主支配标的物并排除他人干涉的权利。内容上不仅包括占有权、使用权、收益权，也包括一定的处分权，而抵押也属处分权的范畴，承认抵押设定权是赋予农地使用权物权保护的必然结果，也能充分发挥农地使用权作为一种用益物权的价值。（2）允许抵押与保护耕地，保障农户基本生存条件，以及防范银行金融风险等立法政策并不矛盾。立法上可以在允许抵押的同时，对抵押的土地的用途加以限制，规定作为抵押物的农地使用权的受让人不得改变农地的农业用途；对抵押人利益的保护可通过规定在抵押人丧失农地使用权后对该土地享有优先承租权来实现；银行的金融风险可在技术操作上加以防范。（3）允许农地使用权抵押可以融通农业资金，特别是农业中长期发展资金，解决投资资金不足问题。在发展资金相对匮乏的农村，没有理由不采取此机制。（4）目前世界上许多国家都普遍建立了农业土地抵押为特征的农地金融制度。如德国的土地抵押合作社、公营的土地银行和中央土地银行；日本的劝业银行、农工银行及北海道拓植银行等。对此我国可借鉴参照国外法律制度方面的先进经验，建立符合我国国情的农地使用权流转制度。⑨
故，未来的土地立法中应将抵押作为农地使用权的流转方式之一。
2、农地使用权的入股
农地使用权的入股指农地使用权人将量化为股份的农地使用权用于出资，实行土地股份合作，从而获得利益。在沿海经济发达地区推广此方式，可以解决大量农民在乡镇企业工作或外出务工而无力耕种情况，又能把农户手中的股份集中起来实行规模经营。
3、农地使用权的转让
指农地使用权人有权将农地使用权转移给其他公民、法人、其它组织，转让后，转让人退出原法律关系，转让包括出售、交换、赠予等。
4、农地使用权的继承
指农地使用权人为公民的，当其在农地使用权期限内死亡的，可由其继承人以继承的方式取得农地使用权。
5、农地使用权的出租
农地使用权人可以根据需要将其农地使用权租给其他公民、法人、其他组织使用，并向对方收取租金。租赁权原则上是一种债券，但其物权化的倾向较为明显。并且，值得一提的是，我国《农业法》中规定的转包与我们此处所讲的农地使用权的出租在实质上是相同的。当农村土地使用权物权化后，转包在物权法中的解释只能是出租。
总之未来土地立法中，应规定多样化的农地使用权的流转方式，采取弹性规定，以因地制宜，使农地使用权流转方式能够适应各地不同的客观状况和发展层次。并鼓励探索创新建立先进的农地使用权流转方式。
（四）农地使用权流转的限制条件
农地使用权的流转必须符合法律，不得违反下列强制性规定：
1、不得改变农业用途，坚持农地农用。
2、农地使用权的转让、租赁、继承等期限不得超过农地使用权的法定最长期限的剩余期限。
3、农地使用权的流转，应当签订书面合同，报集体土地所有权人备案，并到相关部门办理登记。
关于书面合同，本文认为只要符合合同主体资格合法、当事人意思表示真实一致、合同内容合法、合同形式合法即可发生效力，无须登记才生效。而对于登记的效力问题，目前学者存在较多争议，主要有“登记生效主义”与“登记对抗主义”说。前者指仅有当事人对农地使用权流转达成合意，未经法定登记，物权变动不发生任何效力，更不会对抗第三人。后者是指农地使用权流转的登记仅具有社会公信力，即产生对抗第三人的效果，而非物权变动的必要条件。按照“登记对抗主义”说，当事人对农地使用权流转意思达成一致时即发生物权变动的效果，只是未经依法登记不能对抗善意第三人。本文认为对于农地使用权流转登记的效力应视具体情况而定。
（1）对于继承等原因而取得的农地使用权，应采取“登记对抗主义”。因为继承属民事法律行为以外的法律事实，只要继承这一法律事实发生，主体就取得农地使用权。只是未经登记不得对已经取得的农地使用权处分。我国现行不动产物权登记立法规定非经登记不发生物权变动的效力，这一做法存在不妥。因为根据现行《中华人民共和国继承法》的规定，继承人从被继承人死亡时就取得了遗产权利。故未来土地立法中应规定农地使用权人为公民的，自其死亡时起，其继承人取得该农地使用权，从而使其与我国《继承法》的规定相协调。⑩
（2）对于农地使用权的转让、抵押、出租、入股等，应采取“登记生效主义”。即非经登记，以上民事法律行为不产生物权变动的效力。原因如下：①如果把农地使用权的流转这样一个重大实际问题仅系于当事人的合意，则易产生农地使用权的享有与物的现实支配脱节的弊端。不利于维护交易安全和稳定现实的财产占有关系。登记生效主义则可以克服这一弊端。②“登记对抗主义”说中，当事人双方达成合意则产生物权变动效果，但非经登记不能对抗第三人，与物权的排他性存在着逻辑上的矛盾。而采取“登记生效主义”能够避免这一矛盾。③“登记生效主义”的反对者认为，“登记生效主义”中未经登记不产生物权变动效力，则在农地使用权转让、抵押、出租、入股中不利于保护受让人、抵押人、承租人等的利益。本文认为，“登记生效主义”仍然能平衡当事人双方利益，因为根据前文分析我们已知，农地使用权流转合同在当事人双方达成合意后即生效。这时即使未经登记产生物权变动效力，受让人、抵押人、承租人等人可根据已生效的农地使用权流转合同，在相对方侵犯自己合法权益时要求其承担违约责任。可见，“登记生效主义”仍能使双方利益达到平衡而非片面保护转让人、抵押权人、出租人的利益。可见，根据不同登记原因、不同农地使用权流转方式而采取不同的效力方式较为合理。
4、限制承租人、受让人等的主体资格。必须对受让人的投资能力、从事农业生产的技术经验等进行规范。防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。
5、限制最低出租、转包、转让的农地面积。如果不对农地流转面积进行最低限制，会导致农田碎化，不利于农地规模经营和农业产业化的发展趋势，规范农地流转最低面限是当今许多国家采用的法律制度，我国也应予以适当参照，对此进行限制。
6、使用权流转的手段。应禁止用行政、准行政手段进行农地使用权流转的不合理干预，坚持市场手段，使农地使用权在市场上合法自由流转。
我国的农业发展现状和未来发展趋势都迫切的要求促进农地使用权流转制度，而现行的相关法律表现出了明显的不足，成了制约农地使用权流转的瓶颈。所以，必须改革这种现状，加快我国农地使用权流转法律制度的完善。使未来的土地立法能准确、及时、有效地调整、规范我国的农地使用权流转的现实，让其有法可依，有章可循。
[参考书目]
1、《制定中国物权法的基本思路》， 社科院课题组，《法学研究》95年第三期。
2、《农业经济学》，社科院课题组，2001年第10期第94页。
3、《让农民自己为土地做主》，马革非著，《南方周末》2001年11月1日第2版。
4、《论土地承包经营权人的权利和义务》，施晓琳著，《农业经济学》2001年第9期。
5、《中国物权法草案建议稿及说明》，王利明主编。
6、《论土地承包经营权人的权利和义务》，施晓琳著，《中国农村经济》（京）2001月5日P60-66，《农业经济学》2001年第9期。
7、《民法学》，彭万林主编，中国政法大学出版社1999年8月第二版。
8、《保护农民土地使用权的空间究竟有多大-〈农村土地承包法〉（草案）起草的六个争议》，柳随年著。
9、《中国物权法研究》（下），梁慧星主编，法律出版社1998年6月第一版。
注释：
① 《中国物权法研究》（下），梁慧星主编，法律出版社1998年6月第一版，第705页。
② 《论土地承包经营权人的权力和义务》，施晓琳著，《农业经济学》2001年第9期。
③ 《中国农村制度改革与物权法的制订》，姚洋著。
④ 同上。
⑤ 《中国物权法草案建议稿及说明》，王利明主编，中国法制出版社2001年4月第一版。
⑥《保护农民土地使用权的空间究竟有多大-〈农村土地承包法〉（草案）起草的六个争议》，柳随年著。
⑦ 同⑥。⑧ 同⑥。
