时间：2023-06-05 09:56:34
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危险物品肇事罪，是指违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中，由于过失发生重大事故，造成严重后果的行为。
（一）客体要件
本罪侵犯的客体是公共安全，即不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。本罪的犯罪对象是特定的，即能够引起重大事故的发生，致人重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的危险物品，它包括：（1）爆炸性物品，是指雷管、导火线、导爆管、非电导爆系统等各种起爆器材，雷汞、雷银、三硝基间笨二酚铅等各种起爆药，硝基化合物类炸药、硝基胺类炸药、硝酸类炸药、高能混合炸药、爆破剂等各类炸药，以及烟火剂、民用信号弹、烟花爆竹等；（2）易燃性物品，如汽油、酒精、液化气、煤气、氢气、胶片以及其他易燃液体、易燃固体、自燃物品等；（3）放射性物品，是指通过原子核裂变时放出的射线发生伤害作用的物质，如镭、铀、钴等放射性化学元素；（4）毒害性物品，如甲胺磷、磷化铝、砒霜、五氯酚、氯化钾、氰化钠、氧化乐果、敌敌畏、敌百虫等；（5）腐蚀性物品，如硫酸、盐酸、硝酸等。爆炸物、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品都具有双重属性。一方面，它们可以造福人类，事实上其中的很大一部分已用于国防建设、经济建设和人民的日常生活，如爆炸性物品广泛用于筑路、采矿、军工事业；易燃性物品多用于交通和能源方面，放射性物品可用于发电和医疗卫生事业，毒害性物品广泛用于农业、林业杀虫，腐蚀性物品是重要的化工原料。并且，随着社会主义现代化建设事业的发展，上述危险物品的使用范围将更加广阔，用途也将更加多样。但是，另一方面，由于上述危险物品本身所固有的危险属性，如在生产、储存、运输、使用中稍有不当，便极为容易发生重大事故，损害不特定多数人的生命、健康和重大公私财产的安全。因此，本条规定，对于违反危害物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大事故，造成严重后果的行为，应依法追究刑事贡任。
（二）客观要件
本罪在客观方面表现为在生产、储存、运输、使用危险物品的过程中，违反危险物品管理规定，发生重大事故，造成严重后果的行为。
1、行为人必须有违反危险物品管理规定的行为。由于危险物品本身所固有的高度危险性，在生产、储存、运输、使用过程中，一旦使用、管理不当，就可能发生重大事故，造成严重后果，危害公共安全。为了保障安全生产、储存、运输、使用上述危险物品，国家有关部门陆续颁发了一系列有关危险物品的管理规定，如《民用爆炸品管理条例》、《化学危险物品安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置放置保护条例》、《核材料管理条例》、《核设施安全监督管理条例》、《医疗用毒性药品管理办法》、《农药安全使用规定》、《危险货物运输规则》、《关于搬运危险物品的几项办法》和《关于加强烟花爆竹企业安全生产管理的紧急通知》等。上述危险物品管理规定，就危险物品的范围、种类以及其生产、储存、运输、使用的具体管理办法等都有着明确而具体的规定。在确定行为人是否具有违反危险物品管理规定的行为这一客观特征时，必须严格依照有关危险物品的管理规定，才能作出正确的认定。违反危险物品管理规定，就有可能构成本罪，这是构成本罪的前提条件。如果行为人没有违反危险物品管理规定，即使发生重大事故，造成严重后果，也不构成本罪。
2、违反危险物品管理规定的行为必须是发生在生产、储存、运输、使用上述危险物品的过程中。生产危险物品，是指从事危险物品的生产，如制造雷管、炸药等；储存危险物品，是指从事危险物品的保管放置工作；运输危险物品，是指从事把危险物品由甲地运往乙地的运输搬送工作；使用危险物品，是指将危险物品用于实际的生产与生活中，如使用敌敌畏杀虫等。虽然违反危险物品管理规定在不同过程中的表现形式是多种多样的，但主要有以下具体情形，在生产方面，表现为不按规定要求设置相应的通风、防火、防爆、防毒、监测、报警、防潮、避雷、防静电、隔离操作等安全设施，如厂房、生产设备不符合防火、防爆规定而擅自生产爆炸易燃物品；在储存方面，表现为不按规定设人管理，不设置相应的防爆、泄压、防火、防雷、灭火、防晒、调温、消除静电、防护围堤等安全设施，如不依性能分类等安全规定存放货物；在运输方面，表现为违反有关规定，将客货混装不按规定分运、分卸、不限速行驶，货物的容器和包装不符合安全规定，不按规定选送押运员或押运员擅离职守；在使用方面，表现为不按规定的剂量、范围、方法使用或者不采取必要的防护措施等。行为人只有在生产、储存、运输、使用危险物品的过程中违反危险物品的管理规定，才能构成本罪。如果行为人在其他场合发生与危险物品有关的重大事故，则不构成本罪。
3、必须因违反危险物品管理规定，而发生重大事故，造成严重后果。这是构成本罪的结果条件。如果行为人在生产、储存、远输、使用危险物品过程中，违反危险物品管理规定，未造成任何后果，或者造成的后果不严重的，则不构成本罪。如果符合其他犯罪构成要件的，如非法携带危险物品危及公共安全罪，则以其他犯罪论处。所谓重大事故或严重后果，是指造成人员重伤、死亡或使公私财产遭受重大损失的。
4、发生重大事故，造成严重后果，必须是由违反危险物品管理规定的行为所引起的，即两者之间存在刑法上的因果关系。这是确定行为人应否承担刑事责任的客观根据。如果发生重大事故，造成严重后果不是由于行为人在生产、储存、运输、使用危险物品过程中，违反危险物品管理规定造成的，则不构成本罪。
（三）主体要件
本罪的主体为一般主体。从司法实践中案件情况看，主要是从事生产、储存、运输、使用爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的职工。但不排除其他人也可能构成本罪。
（四）主观要件
本罪在主观方面表现为过失。即行为人对违反危险品管理规定的行为所造成的危害结果具有疏忽大意或者过于自信的主观心理。至于行为人对违反危险物品管理规定的本身则既可能出于过失，也可能出于故意。
二、认定
（一）本罪与自然事故的界限
在生产、储存、运输、使用危险物品的过程中，没有违反危硷物品管理规定的行为，而是由于自然原因意外地引起危险物用爆炸、燃烧、泄漏、污染等重大事故，造成严重后果的，属于自然事故，不构成犯罪。构成本罪须系行为人的违章行为而引起重大事故。
（二）本罪与一般违章肇事行为的界限
构成本罪，在立法上要达到发生重大事故，造成严重后果的程度。如果虽有违反危险物品管理规定的行为。却只发生了一般性事故，没有造成严重后果的，不构成本罪，按一般违法行为予让适当的处罚。
（三）本罪与重大责任事故罪的界限
其主要区别是，前者仅违反危险物品管理规定，而后者则违反安全生产的所有规章制度。因此，两者的范围有所不同。在生产中违反危险物品管理规定，发生重大事故的，与重大责任事故罪存在竞合关系，但是，因为本条专门规定了危险物品肇事罪，所以对生产储存、运输、使用中违反危险物品管理规定，发生重大事故，造成严重后果的，均适用本条。
（四）本罪与非法运输爆炸物的犯罪的界限
其主要区别是，（1）前者运输危险物品 （包括爆炸物）本身是合法的，只是在运输中没有遵守运输危险物品的有关规定，而后者运输爆炸物本身就是非法的；（2）前者只有达到发生重大事故，造成严重后果的才构成犯罪，而后者成立犯罪不要求发生实际危害后果。
（五）本罪与失火罪、过失爆炸罪、过失投毒罪的界限
二者的主要区别是，（1）前者的主体主要是从事生产、储存、运输、使用危险物品的职工，即特殊主体，后者的主体是一般主体。（2）前者只限于发生在生产、储存、运输、使用危险物品的活动过程中；后者可发生在上述活动以外的任何场合。（3）前者严重后果的发生，是由违反有关管理规定引起的；后者是由于在日常生活中马虎草率、毛手毛脚、缺乏谨慎等引起的。
三、处罚
[关键词]出版监管 制度 问题 建设
[中图分类号]G231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-5853 （2013） 02-0057-07
自1997年以来，我国陆续出台了《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章，基本形成了我国出版监管制度的体系框架，对规范出版行为、发展和繁荣具有中国特色社会主义出版产业和出版事业、保障公民依法行使出版自由的权利、促进社会主义精神文明和物质文明建设都起到了非常重要的作用。但面对文化大发展和建设的新形势，我国出版监管制度仍存在诸多缺漏，无法全面遏制出版违法行为、保护出版当事人的合法权益以及对出版市场发展进行有效规范。因此，可以肯定地认为，对我国出版监管制度作进一步的完善是非常必要的。
1 对我国出版监管制度之反思
从我国出版监管制度的现状来看，主要存在以下缺陷。
1.1 出版监管制度的预防性监管机制薄弱
第一，对设立出版单位的资格标准规定不够完善，导致出版行政主管机关的初始监管功能难以发挥。通常说来，出版行政主管机关的监管是从出版单位市场准入开始的，这是因为，出版单位是出版市场中最活跃和最基础的主体，所以，设立出版单位的资格标准对出版行政主管机关的初始监管有着重大影响。而《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章并没有赋予出版行政主管机关对设立出版单位的资格标准解释的权力，因此，在设立出版单位资格标准不完备的情况下，势必会使出版行政主管机关的监管无法保持中立而具有一定的倾向性甚至片面性。众所周知，对设立出版单位资格标准的确立，只能是唯一的，因此，出版行政主管机关在监管时应按照唯一标准进行，没有可选择的空间和比较的方案，只有这样，出版行政主管机关的初始监管才是有效的。目前，《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章虽然对设立出版单位的资格标准作出了规定，但过于原则，操作性不强，不利于出版行政主管机关进行正常监管和作出理性判断。
第二，对出版单位资格瑕疵缺乏规定，导致出版行政主管机关对出版单位的监管难以到位。在出版市场中，出版单位有着举足轻重的地位，它不仅推动着出版市场的发展，而且对出版市场秩序有着决定性影响。在这种情况下，出版单位的资格是非常重要的，无论是进入出版市场之前还是进入出版市场之后，均应是合法有效的，资格上不能有半点瑕疵，否则，会造成出版市场的混乱。然而，《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章对出版单位资格瑕疵并没有规定，由此使出版行政主管机关很难对出版单位进入出版市场之前进行“静态”监管，同时，也很难对出版单位进入出版市场之后动态监管，以及相应监管权力和义务的配置。
1.2 出版监管制度的充分合理监管程度低下
第一，对监管标准没有进行规定，导致出版行政主管机关的监管质量降低。作为出版监管的准绳和尺度的监管标准，对于保证出版行政主管机关的监管质量具有重要意义，它不仅为出版行政主管机关的监管提供了客观的依据和指南，使其监管符合标准，而且促进了出版行政主管机关监管行为的统一与规范，从而降低了出版行政主管机关的监管成本，还为出版行政主管机关在监管上提供了一种责任要求，有助于出版行政主管机关提高监管质量。但目前未在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中对出版监管标准进行规定，因此，出版行政主管机关的监管质量难以得到保证。
第二，对监管程序缺乏规定，导致操作上存在障碍，使出版行政主管机关的监管作用无法有效发挥，不利于我国出版产业和出版事业发展与繁荣的促进，以及对公民出版自由权利的保障。监管程序的功能在于通过程序参与者的角色定位而明确其权利（权力）义务（职责），使其各司其职又互相牵制，从而减少恣意的发生[1]。但目前《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章没有规定出版监管程序，因此，出版监管成为一个只是出版行政主管机关对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体权利漠视而恣意的过程，不仅难以达到对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体绝对权利的限制，而且难以达到对出版行政主管机关绝对权利的限制，甚至难以保证出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体机会的公平。由于出版监管程序是出版行政主管机关与出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体之间联系的纽带，在出版监管程序缺乏的情况下，这就意味着出版行政主管机关的监管没有载体，而导致寸步难行，也无法实现监管的目标。
第三，对监管范围规定过于狭窄，导致出版行政主管机关的监管无法达到合理的边界。目前《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章规定的监管范围仅限于对出版物的内容、编校、印刷或者复制、装帧设计，出版物的发行、进易，出版单位是否具备行政许可的法定条件，出版人员的职业素质和专业技能等方面的监管，而对选题、出版之前计划的编制、出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面没有实施监管，因此，没有达到对出版行为的合理监管，留有死角。
1.3 出版监管制度的积极监管功能弱化
由于《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章忽视了出版行政主管机关对秩序与公平实现的需求，因此，将其置于势微的地位，使出版行政主管机关对出版市场消极监管，而不是积极监管。众所周知，出版市场在一定程度上是文化市场，具有特殊性，它需要出版行政主管机关积极地进行监管，但积极监管功能的发挥有赖于出版行政主管机关职能的全面和多方位实现。目前，我国出版行政主管机关存在如下问题：一是对出版行政主管机关的监管权限规定得太窄。通常情况下，出版不仅关涉出版产业和出版事业的发展与繁荣，而且关涉公民出版自由权利的实现，还关涉社会主义精神文明和物质文明的建设，客观上要求出版行政主管机关有更大的监管权限去对违法事务进行处理，这既是对出版监管制度有效实施的前提，也是对出版监管制度有效实施的保证。虽然《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章规定了出版行政主管机关享有一定的监管权，但所规定这些监管权限难以全面履行其职能，使出版监管无法实现秩序与公平的目的。二是在出版行政主管机关中没有设置专门的监管机构。出版是一种文化传播，它不仅需要丰富的专业知识，而且需要严谨的程序作保障，更需要一批专业人士参与，因此，出版活动离不开由既通晓现代出版知识又掌握出版市场运行规律的专门机构的监管。我国目前正缺乏这样的监管机构，使出版专门的监管职责无法真正落实与履行，导致专门监管工作变为对书面材料进行橡皮图章式的“审核”。
1.4 出版监管制度的立体性监管体系缺乏
第一，过分注重事后监管，对事前监管缺乏。目前我国还没有形成对出版的有效监控，在许多方面的约束性不够突出，因此，导致选题、出版计划的编制、执行、委托印刷或复制、发行、进易等方面存在一定的随意性。尤其是《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章对出版单位的选题、出版计划的编制和审批程序没有作出规定，这使出版单位的选题、出版计划的编制和审批程序不可能产生制约性，所以，出版单位对选题、出版计划的人为的、不合理的变更较为普遍。可见，我国的出版行政主管机关的监管并非从出版单位的选题、出版计划的编制这一环节开始，而是将监管的重心后移，放在事后的监管上。
第二，所构建的“内部监管”不健全。根据《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章的规定，目前的出版监管主要是由出版行政主管机关、出版单位的主办单位及其主管机关的监管贯穿于出版活动的整个过程，以及印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体之间的互相监督。这种“内部监管”的优点在于不仅具有灵活性，而且具有及时性，还在监管与效率之间容易达到平衡。由于这种“内部监管”是以纵向监管为主，横向监管为辅的模式，因此，从宏观上实施监管较为困难。同时，各个监管系统相互独立并有着自己的功能，导致互相之间缺乏制约，无法形成有机的整体。
第三，没有对公民和社会组织的监督予以规定，导致“外部监管”乏力。在出版监管体系中，虽然出版行政主管机关的“内部监管”十分重要，但也有“失灵”、效率低下以及出现腐败的时候，因此，需要发挥“外部监管”的作用，如审计、监察等部门的监管。它们不仅具有严格的法律形式，而且产生直接的法律效力，起到明显的威慑和预防作用。不过，它们的监管主要侧重于事中和事后监管[2]，也无法做到全面、随时随地的监管，所以，离不开公民和社会组织的监督。它们应是出版监管体制中最为重要的主体。然而，《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章未对公民和社会组织监督作出规定，使“外部监管”乏力。
上述问题的存在虽然原因是多方面的，但最不可忽视的原因是我们对出版监管制度建构的法理基础缺乏应有的认识。因此，对出版监管制度的完善，首先应厘清出版监管制度建构的法理基础。
2 出版监管制度建构之法理基础
2.1 出版监管制度对秩序价值的追求
“秩序总是意味着社会进程中某种程度的关系的稳定性、结构的一致性、行为的规则性、进程的连续性、事件的可预测性、人身财产的安全性”[3]。而“作为规则的外在形态之一的法律与秩序有着千丝万缕的联系，自从国家产生以来，不存在离开法律的秩序的社会，秩序作为法律的至爱追求，甚至可以等同于法律”[4]。作为具体法律制度的出版监管制度，其自身无疑是以秩序为价值。换言之，它是通过法律规范对出版市场秩序及出版监管秩序的建立和维护，以促进出版产业和出版事业健康、稳定的发展。就出版市场秩序而言，通过出版监管制度对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体市场准入条件和资格进行规范，并建立有效的出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体参与出版活动的监控体系。例如：对设立出版单位资格标准的确立，能够保证进入出版市场的出版单位是符合法律要求的主体，使整个出版市场的运行既稳健又安全；对出版单位资格瑕疵的规定，能够保证出版单位始终是适格的主体，使出版市场变得有序。就出版监管秩序而言，“由于法律对权力的无限制的行使设定了障碍，并试图维持一定的社会平衡，所以在许多方面都必须将它视为社会生活中的限制力量”[5]。因此，“掌握权力的人必须受到法律的制约，并服从于法律的强制力”[6]。通过出版监管制度，一方面从实体上严格界定出版行政主管机关的权力范围，防止权力的过度膨胀而对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体不当干预，甚至否认它们作为市场主体的独立性、自主性，实现出版监管的秩序化；另一方面从程序上明确出版行政主管机关实施监管行为的步骤和程序，使其权力运行规则化、制度化，维护出版监管秩序。
2.2 出版监管制度对效率原则的贯彻
众所周知，效率或效益，“即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。除此之外，效率还意味着根据预期目的对社会资源的配置和利用的最终结果的社会评价，即社会资源的配置和利用使越来越多的人改善境况而同时又没有人因此而境况变坏，则意味效率提高了。如果说前一种意义的效率是属于经济效益，后一种意义的效率则是社会效益”[7]。效率原则在出版监管制度中的贯彻，既是出版监管适应出版市场发展的必然要求，也是出版监管制度作为法律制度内在的要求。第一，从实践涵义的角度来看，出版监管制度所追求的效率不仅包括出版监管的经济效率，即通过监管的作用，使出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等各类主体之间的正当竞争，以提高出版的整体效率，而不是导致出版效率的丧失，而且包括出版监管的行政效率，即出版行政主管机关应以最少的监管费用的支出实现最多的监管目标。这就要求出版行政主管机关依精简原则合理设置内部机构，明确职责，提高监管的运行效率。第二，从制度对资源配置和利用效率的角度来看，出版监管制度所追求的效率应包括出版监管制度的规范效率和制度效率。一方面要求出版监管制度的内容不仅具有科学性、概括性，而且具有公正性、权威性和现实性，同时，既要对出版运行实践进行深刻而透彻的反映，也要将出版产业和出版事业未来发展目标的实现作为重点，促进出版产业和出版事业的繁荣与进步，并提供更为广阔的制度空间；另一方面要求出版监管制度不仅在体系上是完整的、结构上是合理的，而且在内容上有利于执行和遵守。此外，还应包括经济效益与社会效益的统一。虽然出版监管制度的规定都是以获取经济效益为出发点，但是，出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体所追求的经济效益又必须符合社会整体利益的要求，毕竟出版具有突出的社会公共利益性。因此，出版监管制度必须做到经济效益与社会效益的统一。
2.3 出版监管制度对公民出版自由权利的保障
“没有出版自由，其他一切自由都是泡影”[8]。在一个民主与法治的国家里，应当允许各种不同的思想发表出来，出版自由就是一种个人表达思想的自由权利。对出版自由的保障，就是对表达自由思想的个人权利的保障。它作为宪法权利与人权，国家有义务不断完善和健全出版制度，减少其实现的困难和障碍。但是，要真正实现这项权利，还须出版监管制度的有效保障。具体表现为：第一，通过出版监管制度对出版行政主管机关的监管格局进行合理设计，促进公民在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果，严禁出版行政主管机关以不合法的理由限制、剥夺公民出版自由权利。第二，通过出版监管制度为实现出版监管的目的对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体设计诸多限制性规范，这些主体必须遵守，即“不论具体情况如何，对于具有相同的特点，根据这些特点，法律将他们划分为同一类型的人，法律在适用时不能有所例外”[9]。对于那些阻碍公民出版物的出版，利用其优势地位侵犯公民出版自由权利的出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体，出版行政主管机关必须采取强有力的措施予以严厉禁止，以保障公民出版自由权利。第三，为了保障公民出版自由权利，应以必要的程序作保证。程序的实体意义主要表现为“正当过程”，它能够起到限制政府滥用权力的作用[10]。因此，通过出版监管制度明确规定出版行政主管机关的监管程序，即实施监管的具体程式、步骤、方法。对这个程序的执行过程，就是对公民出版自由权利保障的过程。
3 完善我国出版监管制度之构想
基于上述的思考，以及针对我国出版监管制度存在的不足，笔者认为，应当采取以下措施对出版监管制度进行完善。
3.1 增强出版监管制度的预防性监管机制
出版秩序的形成是建立在出版监管制度中预防性监管机制基础之上的，是预防性监管机制运行的结果，没有预防性监管机制的存在，出版秩序难以形成。同时，它的有效性是由预防性监管机制所展现的对出版监管参与的广泛程度和深度所决定的。因此，对预防性监管机制的增强，不仅能够促进出版秩序的形成，而且提升了出版秩序形成的有效性。
有鉴于此，第一，完善设立出版单位的资格标准。也就是将《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章中关于设立出版单位的资格标准的规定作进一步的具体化。例如：把设立出版单位的资格标准分为“基本资格标准”和“特定资格标准”两类，“基本资格标准”是针对设立出版单位的一般资格条件加以规定的，只要满足这个基本条件，出版单位就可以设立。至于“特定资格标准”，则主要涉及有关类别、经验、技术手段等方面的特殊要求。根据我国现阶段出版业发展和社会性规制的实际情况，在设立出版单位的资格标准上，可采取多种方式。一是建立按专业划分出版单位类别的资格认证制度。其中，对于综合类、社科类、文艺类、民族类出版单位的设立，采取较为严格的资格标准，即不仅要满足“基本资格标准”，而且要满足“特定资格标准”；对于科技、教育、少儿、美术、古籍等出版单位的设立，则采取较为普通的资格标准，即满足“基本资格标准”就可以。二是在打破出版单位经营范围规制的基础上，可根据设立出版单位的不同所有制形式，区别对待设立的资格标准，适当扩大非国有出版单位的设立[11]。第二，对出版单位资格瑕疵的规定。对出版单位资格瑕疵作出规定是构建我国出版单位资格认证制度的重点，在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物管理规定》《期刊出版管理规定》等法规和部门规章中可以作出如下规定：出版行政主管机关在任何时候发现出版单位提交的关于资格方面的资料为虚假资料或在实质性方面失真，即应取消出版单位的资格；对出版单位资格瑕疵如果出版行政主管机关提出要求，出版单位未能迅速矫正弊端，可取消出版单位的资格[12]。
3.2 提高出版监管制度的监管机能
第一，对出版监管标准进行规定。从本质上看，出版监管标准是一种认识，也是一种具有可接受性的客观依据，它不仅为出版行政主管机关的监管提供了标准和尺度，而且反映了出版行政主管机关与监管对象和内容之间的现实联系。由此看来，出版行政主管机关要正确履行监管职责，就离不开出版监管标准。因此，应在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中规定出版监管标准，但必须遵循主观性与客观性相统一的原则，同时，既对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体意愿和利益予以体现，也对出版发展规律和要求予以体现，还要对出版政策因素进行考虑。
第二，对出版监管程序予以规定。出版监管程序是一种新型程序规范，是为了满足出版监管的需要而产生的。因此，应在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中对出版监管程序作出如下规定：其一，受理程序。它是出版监管程序的初始程序，因以下几种情况而启动：一是出版单位的主办单位及其主管机关的交付；二是出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体的提起；三是因争议而提起。其二，听证程序。它是现代民主政治的产物，其目的在于出版行政主管机关能够听取当事人的意见，不仅有助于落实当事人的一些权利，而且给当事人提供了质证和辩解的最好机会和方式，因此，应确立听证程序。它的内容包括：首先，出版行政主管机关须在举行听证会之前告知当事人关于听证会的日期、地点以及听证的内容。当事人被告知后必须按时到会听证，否则，将受到处罚[13]。其次，除涉及商业秘密和国家秘密之外，听证会应公开举行，在出版行政主管机关的主持下，允许听证双方以事实为根据和以法律为准绳进行辩论。最后，听证过程必须以记录的形式保存下来，作为出版行政主管机关处理的依据。
第三，对出版监管范围的扩大。从科学和理性的角度来看，在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中对出版监管范围的扩大应根据一定的条件，否则，将是一种盲目的行为。通常要满足以下条件：一是特定性。必须是由出版监管对象实施的行为，其他的行为不能纳入出版监管的范围。二是公共管理性。成为出版监管范围中的对象必须是一种职责行为，是从事具有社会公共利益性的出版活动所作出的行为。三是法律性。纳入出版监管范围的行为应该是一种法律行为，是履行法定义务或约定义务的行为。这就是扩大出版监管范围的标准。有鉴于此，应将选题、出版之前计划的编制、出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况以及出版市场运行情况等方面的内容纳入监管的范围，这是一种合理选择，使出版行政主管机关的监管有恰当的边界。
3.3 强化出版监管制度的监管功能
在出版领域中，出版行政主管机关是重要的监管主体，对出版监管制度的积极监管功能进行强化，意味着不仅要提高出版行政主管机关的整体地位，而且要提高出版行政主管机关对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体的实质性作用。这需要真正赋予出版行政主管机关足够的职权，尤其是独立的监管权，并建立专门的监管机构，只有这样，才能使出版监管制度的积极监管功能发挥出来，并提高监管效率，实现出版有序与公平的要求。因此，第一，对出版行政主管机关的监管权限扩大。虽然在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中规定了出版行政主管机关享有对出版物的内容、编校、印刷或者复制、装帧设计等质量方面实施监督检查权，对涉嫌违法从事出版物出版、印刷或者复制、进口、发行等活动的行为进行查处的权力，对出版单位综合评估权等，但这些权力对保障监管工作有序进行不太足够。在这种情况下，为了保证出版行政主管机关有效履行职能，还必须具备以下权力：一是事前审查权。它是指出版行政主管机关对出版事务的前期审核与检查的权力，例如：出版单位在选题和出版计划通过之前或之后的法定时间内将选题和出版计划送交出版行政主管机关，由其进行合法性审查。二是特别调查权。它是指出版行政主管机关在审查争议时，有权调阅相关文件和材料，并作出决定的权力。目前各级出版行政主管机关对情况的了解主要是通过看材料、听下级汇报以及检查等方式，但这些方式不易发现与弄清问题，即使发现与弄清了问题，要公正、准确、及时地解决也很困难。因此，赋予出版行政主管机关特别调查权是非常必要的。第二，在出版行政主管机关中设置专门的监管机构。由于出版监管的专业性极强，其作业也精细，因此，需要专门的监管机构去开展这方面的工作，这不仅可以改变目前对专门监管职责无法履行或不当履行的尴尬局面，而且可以增强出版监管的客观性与独立性。
3.4 建立出版监管制度的立体性监管体系
第一，建立以事前和事中监管为主，事后监管为辅的机制。出版是一个有序过程，每一环节都离不开监管。如选题、出版计划的编制出版合同的签订、履行、委托印刷或复制、发行、进出易等，都需要监管的保证。事前监管是出版行政主管机关对出版监管对象进行的出版活动之前的监管，它不仅可以减少事中和事后监管的盲目性，而且可以防患于未然。其主要内容是对选题和出版计划的监管。因为选题和出版计划是出版活动的第一道关口，也是整个出版过程中一个非常关键的环节。从源头上控制盲目出版、重复出版和非法出版等问题，所实施的监管才是有效的监管[14]。事实上，对出版的监管是为了防止不当的出版行为，绝非是对不当出版行为的事后调查。因此，出版监管体系的重心不在事后监管，而在事前和事中监管。事中监管主要是对出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面进行监管，它是出版监管体系中的重要一环，如果失去事中监管，那么整个监管体系就变成一种责任追究机制。因事中监管实效不仅是由出版行政主管机关得到出版活动的全面与真实信息的程度决定，也是由记录出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体行为结果的系统和出版单位及出版物进口经营单位报告系统的完善程度和面向出版行政主管机关的开放程度决定。事后监管主要是对出版行为结果的监管，看是否存在不合法或不符合出版政策的问题，并对相关负责人予以责任追究。但往往发现问题比追究责任更困难，这是因为出版的效果不仅受国家出版政策、出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体竞争程度的影响，而且受出版行政主管机关监管水平等因素的影响，同时，很难将这些因素的影响程度加以准确区分。因此，出版行政主管机关对出版行为的结果进行评价的方式主要是对出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面的检查权和对特定事项的调查权。通过对出版计划执行情况、委托印刷或复制情况、出版合同的履行情况、出版市场运行情况等方面的检查和对特定事项的调查，在形成可靠结论的基础上，对出版单位、印刷或者复制单位、从事出版物发行业务的单位、出版物进口经营单位等主体采取相应的法律措施。
第二，对公民和社会组织的监督予以规定，健全以社会力量为核心的出版监管制度。为了消除“内部监管”的失灵、效率低下以及出现腐败的现象，在强化审计、监察等部门监管的同时，必须借助社会的监督力量，巩固和提升“内部监管”。在整个出版监管体系中，公民和社会组织的监督是不容忽视的。因为出版行为承载着知识、信息的传播，思想、文化的交流和意见的表达，它需要公民和社会组织的监督，况且，这种监督是国家监管的社会基础。在一个民主和法治的国家里，不可能没有公民和社会组织的监督[15]。因此，在《出版管理条例》《音像制品管理条例》《印刷业管理条例》《图书出版管理规定》《电子出版物出版管理规定》《期刊出版管理规定》《出版物市场管理规定》《复制管理办法》等法规和部门规章中规定公民和社会组织的监督，健全以社会力量为核心的监管制度，有利于做到“内部监管”与“外部监管”的有机结合。
注 释
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关键词：高职院校；学生工作；法律问题；应对策略
中图分类号：G717 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）16-0025-02
目前，全国高职院校共有一千多所，超过了全国高校的二分之一，这是一个不容忽视的庞大的大学生群体。学生管理工作是与学生利益密切相关的教育工作，随着高职院校改革的深入，高职院校的学生工作面临新的挑战，学生工作中出现的法律问题也日渐引起关注，并需要有效解决。
一、高职院校学生工作中的法律问题
高职院校学生管理工作在改革的进程中面临着新的挑战，明确高职院校学生工作中可能存在或者实际存在的法律困境，既是顺应依法治国、依法治校、依法治班的要求，也是为了更好地指导学生管理工作的要求。
1.理论层面：高职院校学生管理规定的缺陷。①缺乏系统性，高职院校是一个特殊的大学生群体，高职院校的教育偏重于培养高等技术应用型人才。对学生工作方面的管理规定，高职院校相对而言，缺乏统一、完整、有序的理论体系。当前，除了《教育法》和《高等教育法》对大学生管理有普遍性要求的基本法律外，缺乏一套健全的高等教育法律法规体系，导致高职院校的学生管理规定往往只是以零散的文件下发给各个系，有些甚至是学校出现相关问题后，以一种事后救济的方式对学生管理工作中出现的问题作出规定，这样很难形成一个系统的、完整的学生管理规定。②欠缺可操作性，很多高职院校的学生管理规定属于粗线条的规定，过于原则和粗陋，实体性和程序性的规范不够具体，对学校、教师、学生的权利和义务规定得不明确，导致学生遇到侵权时，往往不能通过有效的法律途径维护自己的合法权益，抑或学校碰到学生将其告上法庭时，往往显得束手无策或者难以接受。同时导致学校的自由裁量权空间很大，如高职院校对学生做出开除学籍或者勒令退学的处罚，学生管理规定对此往往缺乏听证程序的规定，有的学校即使有听证的规定，也只是一带而过，在具体应用时，可操作性很弱，很容易侵犯学生的正当权利。
2.实践层面：高职院校学生工作中可能出现的侵权。①学生人身安全保障所涉及的法律问题，这类问题归纳起来主要表现为：一是因学校的管理行为所引发的学生伤害事故，这类事故通常发生在教学过程中或者学生宿舍中；二是学校场所内的其他非学校主体对学生所造成的伤害，例如学校内小卖部的食品经营者出售不合格的食品所引发的学生伤害事故；三是学生与学生之间所引发的伤害事故，例如学生之间的打架、斗殴等行为所造成的伤害事故；四是意外、偶发性事件，例如不可抗力对学生造成的伤害以及学生自残、自伤、自杀等行为造成的伤害等。这类问题涉及的学生的生命权和身体健康权，目前处理这类事件的主要法律依据是教育部2002年8月21日颁布的《学生伤害事故处理办法》。②学生人格权所涉及的法律问题，学生人格权中的隐私权是近些年来学生特别关注的权利，学生管理工作如果不能较好地处理学生工作需要与学生权利保护之间的关系，学校很有可能要吃官司。有的学校为了监督和管理的需要，侵犯学生隐私权的事件也不少见。2003年8月，上海一名大学生因高中母校公开播放他与女友在教室接吻的录像，因此将母校告上法庭，成为全国首例因侵犯学生隐私母校的案子。学生管理工作过程中要尊重学生的人格权，例如学校对经济特困学生的资助工作，既要严格审核这些学生是否符合资助的标准，又要兼顾保护这些经济特困学生的信息。
3.教育管理行为所涉及的法律问题。不当的教育管理行为，很容易造成对学生正当权利的侵犯。一是学生管理制度。如《奖学金评比办法》、《宿舍管理条例》，一般都是由学校主管部门酝酿拟定，制定前很少倾听学生的真实想法和征求学生的意见。在具体操作过程中，由于公平、公开、公正程度未得到完全保证，个别学生的权利很可能会受到侵害。二是自由裁量权的行使。由于学校管理规定的原则性和模糊性，学校的各种决定有很大的弹性。如学校对违纪学生的处分，尤其是开除学籍或者勒令退学的处分，没有听证程序的规定，学生往往没有申诉、辩解的机会，这很可能侵犯学生的受教育权。
二、应对高职院校学生工作中出现的法律问题的策略
高职院校学生工作中出现的法律问题导致的法律纠纷频频出现，关于高职院校的诉案也逐渐引起了教育界的关注和重视，因此需要在熟悉当前高职院校学生工作中出现的法律问题的同时，提出应对策略。
1.完善高职院校学生管理规定。①健全高职院校学生管理规定，高职院校应根据《教育法》和《高等教育法》制定统一、完整、系统的学校规章制度和各种实施条例，要树立依法治校、依法治班的观念，切实依法管理学生，杜绝单纯以行政手段支配学生、命令学生。要健全与学生利益密切相关的《学生行为规范》、《奖学金评比办法》、《宿舍管理条例》等，在制定这些规章制度的过程中，要贯彻民主精神，倾听学生的真实想法，让学生的诉求得以表达，吸纳一些可以采取和推行的意见，从而使制定出来的学生管理规定既体现学校的人文关怀精神，又体现学校依法管理的工作作风。②细化高职院校学生管理规定，原则性和模糊性的学生管理规定为学校滥用学生管理职权提供了空间，孟德斯鸠曾说过：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。为规范高职院校依法行使学生管理职权，高职院校应细化学生管理规定。明确高职院校对学生的管理权限，哪些该管、哪些不该管以及怎样管；明确学校、教师、学生的权利和义务，从而减少学校行使学生管理权力时的随意性。例如学校对学生的奖励规定，要细化认定奖励资格和具体办法的操作步骤，减少实施过程中学生的不满甚至抱怨；学校对学生的处分规定，要在《违纪学生处罚规定》中细化各种处分，尤其是开除学籍或者勒令退学的处分，要有听证的规定，并要细化听证程序，给予学生申诉、辩解的机会。
2.设置专门的学生纠纷解决机构。①成立专门的调解机构，随着高职院校学生的法律意识和权利意识的增强，学生拿起法律武器维权的案例不再稀奇，高职院校成为被告也不再是鲜见的事情。但是，从诉讼效果来看，这类纠纷通过诉讼的途径，往往并没有取得期望的效果，而且整个诉讼过程的时间拖得太长，这种司法救济在实践中或许并不是最佳选择。高职院校面对这样的挑战，可以设置专门的调解机构，巧用调解的方式解决学校与学生之间的纠纷，既可以减轻学校和学生的诉讼负担，又可以更高效地解决问题。从国家最新出台的《人民调解法》来看，我国也非常重视这种非诉讼纠纷解决机制。学校专门的调解机构要负责完善校内申诉的程序，让学生知道到哪个主管部门申诉以及怎样申诉，这也是充分发挥调解作用的前提和有效途径。②建立专业的调解队伍，高职院校成立专门的调解机构解决学校与学生之间的纠纷，这需要考虑调解机构的队伍建设问题。调解机构的队伍建设问题关乎工作成效，学生管理工作中的纠纷尤其涉及法律问题的纠纷，让有一定法学理论功底和法律实务经验的人来调解会更合适些。因此高职院校在招聘此类工作人员时，应该倾向于招一些有一定法学专业背景的人承担此机构的工作，这样既可以更好地用法律的眼光依法处理和审视事件，又可以更好地树立调解的威信和认同感。专门的调解机构，要加强分工合作，具有法学专业背景的工作人员要认真研究学校的学生管理工作现状，完善校内救济制度即陈述权、申辩权、申诉权，让学生知道如何使自己的权利得到救济。③完善配套的权利救济，学校对学生进行纪律处分时，学生有权知悉对其进行纪律处分的事实、证据以及处分依据，有权就纪律处分所依据的事实和理由进行申辩。学生申诉制度，是指在合法权益受到可能的侵害或者实际的侵害时，依据《教育法》和《高等教育法》以及其他法律的规定，向有关的主管部门提出申诉理由，请求处理或者重新处理的制度。学生申诉制度是权利救济制度之一，一套完整的权利救济制度能为维护学生的合法权利提供切实可行的保障，也是最大限度发挥调解作用的前提和有效途径。因此，要完善配套的权利救济，明确赋予学生某些程序性权利，如陈述权、申辩权、申诉权等，从而更加有效地发挥调解的作用，解决学校与学生之间可能涉及的法律问题。
参考文献：
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1 与抗精神病药物的概念与分类不同
《品和管理条例》[1]中规定，系指列入目录的药品和其他物质。分为第一类和第二类。国家最新公布的共130个品种，其中第一类52个品种，我国已生产并使用的有6种，临床常用的有司可巴比妥、哌醋甲酯、丁丙诺啡、三唑仑等。第二类有78个品种，我国已生产并使用的有26种，临床常用的有硝西泮、地西泮、艾司唑仑、阿普唑仑、苯巴比妥、劳拉西泮、扎莱普隆、麦角胺咖啡因、氯硝西泮等。抗精神病药物过去又称神经阻断剂、强安定剂等。主要用于治疗精神分裂症及其它精神失常的躁狂症状。抗精神病药物按化学结构可分为以下几类[2]：①吩噻嗪类。如氯丙嗪、奋乃静、氟奋乃静、三氟拉嗪等；②硫杂蒽类。如氯普噻吨、氟哌噻吨等；③丁酰苯类，如氟哌啶醇等；④苯酰胺类，如舒必利、泰必利；⑤二苯氧氮平类，如氯氮平；⑥二苯丁哌啶类，如五氟利多。抗精神病药物除以上几类外，尚有苯并异唑衍生物利培酮等。
2 与抗精神病药物的管理不同
属于国家管制药品，国家有具体的管理规定。从生产、经营、使用、储存、运输、监督管理等各个环节都有一整套严格要求，必须做到：专库（柜）加锁、专人负责、专用帐册、专用处方、专册登记，的处方至少保存2年，专用帐册的保存期限应自药品有效期满之日起≥5年。还要求药品经营企业第一类不得零售，第二类的零售企业应当凭执业医师出具的处方，按规定销售第二类，禁止超剂量或无处方销售第二类，不得向未成年人销售第二类，医疗机构只能凭《品、第一类购用印鉴卡》向本省、自治区、直辖市行政区域内的定点药品批发企业购买第一类[1]。具有第一类处方资格的执业医师开具第一类时，应当在病历中记录，医师不得为他人开具不符合规定的处方或者为自己开具第一类处方[3]。在为患者首次开具第一类时，应亲自诊查患者，为其建立相应的病历，留存患者身份证明复印件，并要求其签署《知情同意书》。病历由医疗机构保管。为确保患者的用药安全，对处方限量进行规定，除特殊情况外，第一类处方注射剂为一次用量，其他剂型处方不得超过3 d用量；第二类处方一般不得超过7 d用量[4]。而抗精神病药物则属于一般性药品，在管理上无特殊要求。
3 与抗精神病药物的用途不同
临床使用的品种虽然有限，但临床应用比较广泛。主要用途有:①抗焦虑、镇静催眠、抗惊厥等。如地西泮、氯硝西泮、苯巴比妥、司可巴比妥等；另外，地西泮、氯硝西泮、硝西泮、苯巴比妥也可用于治疗癫痫，地西泮是用于治疗癫痫持续状态的首选药;②精神兴奋作用。如哌醋甲酯，主要是选择性地兴奋脑干以上的中枢神经部位，提高大脑皮层兴奋性。临床上用于治疗小儿遗尿症，对儿童多动症也有较好的疗效；③镇痛作用。如丁丙诺非，临床用于癌症、手术后、烧伤后和心肌梗死后疼痛等。丁丙诺非的镇痛作用强，作用时间长，其镇痛作用约为吗啡的100倍，其作用时间针剂可持续6~8 h，舌下含片可维持8~12 h。另外，丁丙诺非含片还可用于吸毒成瘾者的脱毒治疗。而抗精神病药物临床上主要用于治疗精神分裂症、偏执性精神病、心因性精神障碍和一部分情感性精神病及其他一些精神疾病。该类药物的药理作用与影响中枢多巴胺通路的多巴胺功能密切相关，它能有效地控制兴奋躁动，治疗思维障碍和行为障碍，改善接触，消除患者的敌对态度。而近几年迅速发展的非典型抗精神病药如利培酮还能减慢疾病衰退的过程，有效改善精神分裂症患者的认知功能障碍[5]，提高回归社会的能力。
4 与抗精神病药物的本质区别
和抗精神病药物虽皆为中枢神经系统药，但有着本质的区别。抗精神病药物除了发挥正常的药理作用外，长期用药不会产生精神依赖性。而则长期用药后可产生精神依赖性[6]，产生周期地或连续地使用某种药物的欲望，即产生强迫性用药行为，以便获得满足或避免不适感等，给用药者本人造成伤害。因此，对的使用，应严格按照国家有关的管理规定执行，必须严格掌握其适应证，按处方限量开具，不允许为满足患者需要开超量处方，杜绝开人情方。对不符合规定的处方，处方的调配人、核对人应当拒绝调配，严防滥用。
参 考 文 献
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［3］ 卫生部.医疗机构品第一类管理规定,2005.
［4］ 卫生部.品处方管理规定,2005.
根据《基本要求》的规定，二级要求的系统防护能力为：信息系统具有抵御一般攻击的能力，能防范常见计算机病毒和恶意代码危害的能力，系统遭受破坏后，具有恢复系统主要功能的能力。数据恢复的能力要求为：系统具有一定的数据备份功能和设备冗余，在遭受破坏后能够在有限的时间内恢复部分功能。按照二级的要求，一般情况下分为技术层面和管理层面的两个层面对信息系统安全进行全面衡量，技术层面主要针对机房的物理条件、安全审计、入侵防范、边界、主机安全审计、主机资源控制、应用资源控制、应用安全审计、通信完整性和数据保密性等多个控制点进行测评，而管理层面主要针对管理制度评审修订、安全管理机构的审核和检查、人员安全管理、系统运维管理、应急预案等方面进行综合评测。其中技术类安全要求按照其保护的侧重点不同分为业务信息安全类（S类）、系统服务安全类（A类）、通用安全防护类（G类）三类。水利信息系统通常以S和G类防护为主，既关注保护业务信息的安全性，又关注保护系统的连续可用性。
2水利科研院所信息安全现状分析
水利科研院所信息系统结构相对简单，在管理制度上基本建立了机房管控制度、人员安全管理制度等，技术上也都基本达到了一级防护的要求。下面以某水利科研单位为例分析。某水利科研单位主机房选址为大楼低层(3层以下)，且不临街。机房大门为门禁电磁防盗门，机房内安装多部监控探头。机房内部划分为多个独立功能区，每个功能区均安装门禁隔离。机房铺设防静电地板，且已与大楼防雷接地连接。机房内按照面积匹配自动气体消防，能够对火灾发生进行自动报警，人工干预灭火。机房内已安装温度湿度监控探头，对机房内温湿度自动监控并具有报警功能，机房配备较大功率UPS电源，能够保障关键业务系统在断电后2小时正常工作。机房采用通信线路上走线，动力电路下走线方式。以上物理条件均满足二级要求。网络拓扑结构分为外联区、对外服务区、业务处理区和接入区4大板块，对外服务区部署有VPN网关，外部人员可通过VPN网关进入加密SSL通道访问业务处理区，接入区用户通过认证网关访问互联网。整个网络系统未部署入侵检测（IDS）系统、非法外联检测系统、网络安全审计系统以及流量控制系统。由上述拓扑结构可以看出，现有的安全防护手段可基本保障信息网络系统的安全，但按照二级要求，系统内缺少IDS系统、网络安全审计系统和非法外联检测系统，且没有独立的数据备份区域，给整个信息网安全带来一定的隐患。新的网络系统在外联区边界防火墙下接入了入侵检测系统（IDS），新规划了独立的数据备份区域，在核心交换机上部署了网络审计系统，并在接入区安装了非法外联检测系统。形成了较为完整的信息网络安全防护体系。
3信息系统安全等级测评的内容
3.1信息系统等级保护的总体规划
信息系统从规划到建立是一个复杂漫长的过程，需要做好规划。一般情况下,信息系统的安全规划分为计算机系统、边界区域、通信系统的安全设计。相应的技术测评工作也主要围绕这3个模块展开。
3.2测评的要素
信息系统是个复杂工程，设备的简单堆叠并不能有效保障系统的绝对安全，新建系统应严格按照等保规划设计，已建系统要对信息系统进行安全测试，对于测评不合格项对照整改。信息系统安全测试范围很广，主要在网络安全、主机安全、应用安全、数据安全、物理安全、管理安全六大方面展开测评。本文仅对测评内容要素进行描述，对具体测试方法及工具不作描述。
3.2.1网络安全的测评
水利科研院所网络安全的测评主要参照公安部编制《信息安全等级测评》条件对网络全局、路由和交换设备、防火墙、入侵检测系统展开测评。但应结合科研院所实际有所侧重。水利科研院所信息系统数据传输量大，网络带宽占用比例相对较高，因此，在网络全局中主要测试网络设备是否具备足够的数据处理能力，网络设备资源占用情况，确保网络设备的业务处理能力冗余性。科研院所地理位置相对分散，因此，需要合理的VLAN划分，确保局部网络攻击不会引发全局瘫痪。科研院所拥有大量的研究生，这类人群对于制度的约束相对较差，网络应用多伴有P2P应用，对出口带宽影响极大，因此除了用经济杠杆的手段外，在技术上要求防火墙配置带宽控制策略。同时对“非法接入和外联”行为进行检查。网络中应配置IDS对端口扫描，对木马、后门攻击、网络蠕虫等常见攻击行为监视等等。
3.2.2主机安全测评
主机安全的测评主要对操作系统、数据库系统展开测评。通常水利科研院所服务器种类繁多，从最多见的机架式服务器到曙光一类的大型并行服务器均有部署，同时操作系统有window系列、Linux、Unix、Solaris等多种操作系统，数据库以主流SQLSERVER、ORACLE为主，早期开发的系统还有Sybase，DB2等数据库。对于window操作系统是容易被攻击的重点，因为二级等保为审计级保护所以重点在于身份鉴别、访问控制、安全审计、入侵防范、恶意代码4个方面进行测评，主要审计重要用户行为、系统资源的异常使用和重要信息的命令使用等系统内重要的安全相关事件。对于LINUX等其他系统和数据库，主要审计操作系统和数据库系统的身份标识唯一性，口令应复杂程度以及限制条件等。
3.2.3应用安全测评
水利科研院所内部业务种类繁多，如OA系统，科研管理系统，内部财务系统、网站服务器群，邮件服务器等，测评的重点主要是对这些业务系统逐个测评身份验证，日志记录，访问控制、安全审计等功能。
3.2.4数据安全的测评
数据安全的测评主要就数据的完整性、保密性已及备份和恢复可靠性、时效性展开测评。水利科研院所数据量十分庞大，一般达到上百TB级数据量，一旦遭受攻击，恢复任务十分艰巨，因此备份区和应用区应该选用光纤直连的方式，避免电缆数据传输效率的瓶颈。日常情况下应做好备份计划，采用增量备份的方式实时对数据备份。
3.2.5物理安全测评
机房的物理安全测评主要是选址是否合理，机房大门防火防盗性能，机房的防雷击、防火、防水防潮防静电设施是否完好达标，温湿度控制、电力供应以及电磁防护是否符合规定等物理条件。
3.2.6安全管理测评
安全管理主要就制定的制度文档和记录文档展开评测。制度文档主要分为3类，流程管理，人员管理和设备管理。记录文档主要为制度文档的具体实施形式。在满足二级的条件下，一般需要制度文档有《信息安全管理办法》、《安全组织及职责管理规定》、《安全审核与检查管理制度》、《授权和审批管理规定》、《信息安全制度管理规范》、《内部人员安全管理规定》、《外部人员安全管理规定》、《系统设计和采购安全管理规定》、《系统实施安全管理规定》、《系统测试验收和交付安全管理规定》、《软件开发安全管理规定》、《系统运维和监控安全管理规定》、《网络安全管理规定》、《系统安全管理规定》、《账号密码管理规定》等基本规章制度。同时对管理制度本身进行也要规范管理，如版本控制，评审修订流程等。需要制定的记录文档有《机房出入登记记录》、《机房基础设施维护记录》、《各类评审和修订记录》、《人员考核、审查、培训记录》、《各项审批和批准执行记录》、《产品的测试选型测试结果记录》、《系统验收测试记录报告》、《介质归档查询等的等级记录》、《主机系统，网络，安全设备等的操作日志和维护记录》、《机房日常巡检记录》、《安全时间处理过程记录》、《应急预案培训，演练，审查记录》等。
4测评的方式方法
按照《基本要求》在等级测评中，对二级及二级以上的信息系统应进行工具测试。
4.1测试目的工具测试
是利用各种测试工具，通过对目标系统的扫描、探测等操作，使其产生特定的响应等活动，查看分析响应结果，获取证据以证明信息系统安全保护措施是否得以有效实施的一种方法。工具测试种类繁多，这里特指适用于等保测评过程中的工具测试。利用工具测试不仅可以直接获得系统本身存在的漏洞，同时也可以通过不同的区域接入测试工具所得到的测试结果判断出不同区域之间的访问控制情况。利用工具测试并结合其他的核查手段能为测试结果提供客观准确的保障。
4.2测试流程
收集信息→规划接入点→编制《工具测试作业指导书》→现场测试→结果整理。收集信息主要是对网络设备、安全设备、主机设备型号、IP地址、操作系统以及网络拓扑结构等信息进行收集。规划接入点是保证不影响整个信息系统网络正常运行的前提下严格按照方案选定范围进行测试。接入点的规划随着网络结构，访问控制，主机位置等情况的不同而不同,但应该遵循以下规则。（1）由低级别系统向高级别系统探测。（2）同一系统同等重要程度功能区域之间要互相探测。（3）由外联接口向系统内部探测。（4）跨网络隔离设备（包括网络设备和安全设备）要分段探测。
4.3测试手段
利用漏洞扫描器、渗透测试工具集、协议分析仪、网络拓扑结构生成工具更能迅速可靠地找到系统的薄弱环节，为整改方案的编制提供依据。
5云计算与等级保护
近年来，随着水利科研院各自的云计算中心相继建立，云计算与以往的计算模式安全风险差异很大，面临的风险也更大，因为以往的系统多数为集中式管理范围较小，安全管理和设备资源是可控的，而云计算是分布式管理，是一个动态变化的计算环境，这种环境在某种意义上是无序的，这种虚拟动态的运行环境更不可控，传统的安全边界消失。同时，云计算在认证、授权、访问控制和数据保密这些方面这对于信息网络安全也提出了更高的要求。由云安全联盟和惠普公司列出了云计算面临的7宗罪（风险），说明云安全的状况变化非常快，现有的技术和管理体系并不完全适应于云计算的模式，如何结合自身特点制定出适合云计算的等级保护体系架构是今后研究的方向。
6结语
第二条本办法适用于水电、火电、送变电工程行业定额和费用标准的管理工作。
第三条电力工程建设定额管理工作，必须贯彻国家有关法律、法规、政策，符合国家基本建设定额体系，遵循科学、公正的原则，维护国家利益和电力建设各有关方面的合法权益。
第四条为适应新技术、新工艺、新设备、新材料在电力工程建设中的应用，电力工程建设定额工作应当实行动态管理，及时修订各类专业定额及造价管理规定。
第五条电力企业可在国家、行业定额标准的基础上制定企业定额标准。
第六条国家经贸委履行电力工程建设定额行政管理与监督职责，主要负责下列工作：
（一）制定电力工程建设定额管理办法和有关政策；
（二）组织制定电力工程建设定额体系及工作规划；
（三）颁布电力工程建设估算指标、概算定额和费用标准；
（四）颁布电力工程建设估算、概算、预算的管理规定与编制办法；
（五）监督检查电力工程建设定额工作；
（六）决定电力工程建设定额管理工作的其他重要事项。
第七条各省、自治区、直辖市经贸委（经委）按照统一要求，负责监督和协调电力工程建设定额标准在本省（区、市）的执行。
第八条受国家经贸委委托，中国电力企业联合会负责电力工程建设定额的日常组织管理工作，主要负责下列工作：
（一）结合实际情况，制定本办法的实施细则并组织落实；
（二）组织编制、修订和管理电力工程建设投资估算指标、概算定额、预算定额、劳动定额、费用标准、机械台班（时）费用定额、工期定额等；
（三）电力工程建设各专业补充定额、预算定额、劳动定额、定额的年度价目本等；
（四）拟订电力工程建设有关工程造价管理规定和编制办法；
（五）测算电力工程建设人工工日单价；
（六）收集电力工程建设设备、材料价格信息，测算和动态指数；
（七）管理电力工程建设概预算计算机软件；
（八）管理电力工程建设造价资质及电力工程建设技经专业人员资格认证工作；
（九）解释电力工程建设各专业定额及各类费用标准；
（十）指导电力企业制定企业定额标准；
（十一）承办国家经贸委委托的其他相关工作。
第九条中国电力企业联合会应当充分发挥有关机构和单位在电力工程建设定额工作方面的作用，做好组织和服务工作。
第十条电力工程建设各专业定额、费用标准及相应管理规定的编制、修订应当按照起草、送审、报批和颁发的程序进行。程序的具体内容由中国电力企业联合会在本办法的实施细则中规定。
第十一条电力工程建设各专业定额的送审稿和报批稿必须征求有代表性的单位和专家意见。在提交送审稿和报批稿的同时，应提交定额和费用水平的测算报告。
第十二条电力工程建设各专业定额、费用标准及相应管理规定颁发后，应送国务院建设行政管理部门备案。
第十三条中国电力企业联合会电力建设定额站、水电建设定额站按照国家有关规定收取和管理电力工程定额编制管理费、劳动定额测定费。收取的费用实行预决算管理制度，并接受有关部门的监督检查。
第十四条电力工程建设定额标准的出版应当由符合国家有关规定的出版单位承担。未经批准不得擅自印刷、发行。
一、公路养护事业单位财务管理现状分析
目前，我国的市场经济得到了不断的进步，事业单位也在不断地拓展，同时公路养护事业单位之间存在的竞争也在不断增加，以此财务管理工作在事业单位管理工作中具备的影响力逐渐增加。依据城市化进程的不断发展，公路网络的不断优化，公路养护单位也在发展过程中展现出相应的问题，其中主要分为以下几点：
第一，养护资金投入偏低。在实际发展的过程中，因为工作人员具备的预算管理观念较为薄弱，预算编制缺少全面发展的理念，导致实际预算工作推广和落实并不全面，实际工作效率和质量并不优越，同时也受到实际养护资金投资较低的影响，导致实际工作推广和落实并不全面。
第二，对小规模养护工作的资金核算困难。目前，应用的资金较少的公路养护项目会依据养护单位实施管理。在实际进行养护工作的过程中，资金需要被下分到各项工作和部门当中，以此导致规模数额较小的资金逐渐被划分的非常零散。同时，养护单位对于下辖实际建设项目部的监管制度不全面、信息传递不畅通，这样难以保障零散资金应用的正确性和有效性。虽然大型的养护工程可以结合规章制度实施工作，但是小规模的养护项目并没有相应的规定，并且在实际发展资金核算工作也存在一定的问题，以此导致小规模养护工作在发展中较为困难。
第三，先进的公路及办公网络应用不足。公路养护单位是一个事业性单位，其依赖于公路管理系统，随着社会经济的不断发展，科技技术的不断推广，促使公路养护事业单位建设中也融入了网络化技术和平台，但在实际发展中先进办公网络的应用范围较少，这样难以提升公路养护工作的质量和效率，从而阻碍公路养护事业单位的可持续发展。
第四，财务监督职能不到位。在经济不断发展的过程中，国家在公路方面的投资较多，这样促使公路养护资金的投资也在不断增加，但是实际公路养护事业单位的杭虎资金监管职能并不全面。因为这项工程项目都是长时间的，时间一长会致使内控和监管强度不断降低。这也是实际工程项目工作过程中存在违反规定行为的影响因素。例如，不签订合同，不及时实施预算估计，缺少验收信息等。若是工程出现变化，缺少优质信息证明不但会为内部管理工作带来影响，还会对工程项目构成阻碍，导致实际监管工作过于随意，这样难以提升实际公路养护工作的质量
和效率。
二、提升公路养护事业单位财务管理的方案
（一）提升公路养护事业单位工作者的思想理念
提升公路养护事业单位的财务管理工作能力，并不只是单位本身的工作，也是现阶段优化我国市场经济系统的依据，从而让事业单位财务管理工作具备法制意义。提升公路养护事业单位的财务管理能力基本方案是依据先对事业单位内部的思想观念实施整合，需要提升财务管理的宣传工作，从上级到下级实施全面培训，有效引导工作人员学习财务管理理论知识和操作技能，增强工作人员的思想水平。需要依据合理化的财务管理观念对单位财务实施科学化的管理工作，对养护工程项目实施科学的分析和证明，选择最为优质的划分方案，对养护资金实施划分，确保养护资金的应用工作是正确的[2]。
（二）构建全面的财务管理规定
管理规定的设定是为了更好的实施财务管理工作。依据实际案例可以证明，所有工作需要结合全面的规定实施科学化灌流，这样才能达到工作前设定的目标。对于公路养护事业单位财务管理能力不高的情况，构建全面的财务管理制度非常重要。提升对养护资金的检查和管理工作，依据合理的形式对会计工作人员的责任和权利进行划分，提升他们的工作水平，促使其展现出自己独有的特点。并且，公路养护事业单位还需要结合自身的工作情况规定时间对财务管理规定实施深入分析和优化，以此满足多变的市场经济环境。同时，需要对单位的报销、资金预算以及费用管理等需规定的财务管理规定实施有效的管理工作，且要结合财务管理工作者的监察工作，对工作人员和工作内容实施科学的管理[3]。
（三）设计现代化的财务管理系统
以往的财务管理系统难以满足现阶段发展快速的社会经济和公路养护工作需求，只是依据简?蔚募窃毓ぷ魑薹ǚ?合事业单位财务管理工作的要求。由此优质的财务管理系统对于提升单位管理工作质量和效率，以及财务管理能力有一定的影响作用。因此，现阶段提升公路养护事业单位财务管理能力的方案主要分为以下几点：第一，是对现代化且专业性强的财务管理软件和科学化的管理系统的应用，如现阶段应用较为普遍的辛巴财务管理系统等，还要增加对以往发展工程中办公软件的深化应用。依据现代化的管理工作形式来提升工作质量，并且财务管理强度也得到了提升。第二，增加对财务管理工作者的素质培训工作，公路养护事业单位急需
要规定时间对会计工作者的数值进行检测，对于不符合财务管理规定的工作者实施优质的培训，从而满足社会经济的发展需求。并且对会计工作者的思想道德品质进行科学化的管理，避免工作人员在实施财务管理工作的过程中出现影响事业单位信息和发展的工作，确保公路养护事业单位财务工作的安全性[3]。
（四）提升财务内部审查的监察工作
以往的审查工作主要是对财务收支的审查，这种形式不可以对财务管理中各个阶段工作实施科学的监察和管理，需要让公路养护事业单位的财务内部审查工作得到一定的转变，拓展到财务管理工作的其他内容上，例如提升对单位经济利益和经济合同的审查，从而提升整体财务审计工作的效率。并且公路养护十二月单位需要提升财务审查工作的监测强度，构建内部审查工作的地位，保障财务审计工作的有效推广，以此全面展现出财务审计工作的监测管理影响力，促使财务管理工作得到有效的约束[4]。
关键词：《劳动纪律管理规定》 总则 管理内容 违纪类别 处理程序及标准
随着现代企业制度的建立、市场化用工机制的实行，《企业职工奖惩条例》废止后企业自主用工已经不存在障碍。可事实上一些企业对于失去行政手段后的管理模式还很不习惯，自行制定的内部管理规定受惯性思维影响严重，经常出现违法违规用语和无效条款，而企业在维护自身权益时一旦引用这种规章制度则权益很难得到保障，并且依据《劳动合同法》规定，规章制度违法的，员工可以据此随时提出辞职，而且企业还很可能要承担赔偿责任。这种严重的后果都是企业管理者对《劳动法》、《劳动合同法》理解不透造成的。《劳动法》、《劳动合同法》在确保职工合法权益的同时也赋予了企业充分的自，对于这一点企业管理者不但要看到，还要给予足够的重视并根据自身经营特点进行充分利用。首先《企业职工奖惩条例》废止后，企业需要马上依据《劳动法》、《劳动合同法》制定一部适合自己的合法的内部管理办法，以填补管理依据上的空白。这是国家法律赋予企业的权利，是市场经济条件下企业自的充分体现，也是企业维护自身权益的需要。
根据劳动纪律的内涵我们知道：它是劳动者在劳动过程中所应遵守的劳动规则和劳动秩序，它的外延几乎涵盖了企业管理的方方面面，所以建议这部内部管理法可以叫《XX公司劳动纪律管理规定》或《XX公司劳动纪律管理标准》。只要不与国家法律相冲突，不与立法精神相违背，它就是一部受法律承认的企业内部法，是企业自的具体体现形式，所以企业在制定《劳动纪律管理规定》时，必须要做到合理合法、严谨规范，尽量做到细致全面。
只要遵循上述原则，具体内容视各企业自身经营特点而定，但主要应包括以下内容：总则、管理内容、违纪类别及采用术语、处理程序、处罚标准、争议处理等。《劳动纪律管理规定》制定格式大致如下：
一、总则
1.引用的法律法规；
2.法律所赋予劳动纪律的含义及现实意义；
3.制定的原则及适用范围；
4.规定的执行；
二、管理内容(职工守则)
本规定的管理内容也可以称为职工守则，它是企业文化的一种体现形式，内容涉及职工在本企业劳动过程中应该遵守的各种规章制度与职业道德。此处不必过细，可以宽泛笼统，但涉及要全面。
三、违纪类别及采用的术语
1.违纪类别
按照造成违纪行为的主客观因素、影响大小及危害程度通常可分为一般违纪、较重违纪、严重违纪和经常违纪等。
2、采用的术语
对企业特定的各种违纪行为及采用的一些术语必须做出明确合理、简洁严密的解释；常见的违纪行为也是常用的术语包括：一般违纪、较重违纪、严重违纪、经常违纪；睡岗、脱岗、串岗、聚岗、迟到、早退等，有些不好细分的违纪行为也可以归纳为“做与工作无关的事”；有些需要着重强调的违纪行为要明确列出，如：酒后上岗、班中饮酒或打扑克等；
四、违纪行为的处理程序
违纪行为查出后，由相关管理人员依据本规定提出处理意见，报本级或上级管理部门审批，并经本级或上级工会组织审核后，填写违纪扣款单，送交财务部门在当月工资中扣除。解除劳动合同的要由公司办公会审批、工会组织审核后公布执行，同时予以公示。
五、处罚标准
(一)、处罚形式
企业失去行政处罚权后，对违纪员工的处理将以经济处罚和解除劳动合同为主，建议处罚形式可分为：1、警告；2、经济处罚； 3、解除劳动合同；4、赔偿经济损失；5、或降级使用；6、其他处罚形式
(二)、处罚标准
1、警告。
警告分口头警告、书面警告。警告以教育为主不作实质性处理，但书面警告要做好记录、违纪者要上交书面检讨；
2、经济处罚
(1)、一般违纪行为
A、发生下列违纪行为之一的，每次扣发(或减发)当月绩效工资X元(或X%);
比如：迟到10分钟以内的；运行岗位睡岗的；
B、发生下列违纪行为之一的，每次扣发(或减发)当月绩效工资XX元(或XX%);如：早退没有影响正常工作的；脱岗时间较短没给生产、工作带来影响的；迟到10分钟以上不足30分钟(达到30分钟以上的比照旷工一天处理)的；日勤人员睡岗的；
(2)、较重违纪行为
A、发生下列行为之一的，扣发当月绩效工资；如：给工作造成混乱但损失较小的；旷工一天或因迟到、早退、脱岗等违纪行为造成旷工不足一天的；
B、发生下列行为之一的扣发X月绩效工资；如：班中饮酒没对公司生产、财产造成损害的；一个月内累计旷工二天的；
C、发生下列行为之一的扣发XX月绩效工资及相关奖金；如：、违章指挥、违章操作、违反劳动纪律或严重过失给公司造成损失的(直接损失xxx元以上或间接损失xxx元)；有侮辱谩骂管理人员行为，情节较轻影响较小且本人有悔改表现的；班中饮酒或未经允许搞娱乐休闲活动对公司生产、财产造成损害但不明显的；一个月内累计旷工三天的；
3、严重违纪行为
员工发生下列行为之一的，公司与其解除劳动合同；如：营私舞弊、损公肥私、、违反劳动纪律给公司生产经营管理造成重大损失(直接损失xxxx元以上或间接损失xxxx元以上)损害或给公司声誉、形象造成恶劣影响的；违章指挥、违章操作或严重过失给公司生产经营管理造成重大损失(直接损失xxxx元以上或间接损失xxxx元以上)损害的；因损害公司利益或违反公司规章制度而受到法律追究的；受到刑罚处罚的；经常违反劳动纪律的；不服从正常管理或打骂管理人员的；12个月内发生旷工三次或累计旷工达到四天的；
4、赔偿经济损失
因员工为主要因素给公司造成经济损失的，除按本规定其它条款处理外，还要按照一定比例(x%--xx%)赔偿公司损失。
5、或降级使用；
具有一定职务的管理人员违纪或对违纪行为负有领导责任，但不具备解除合同条件的，在进行经济处罚的同时可以考虑撤销其所担任的职务或降级使用，一定时间内不予提薪、晋级。
6、其他处罚形式
违反劳动纪律及公司各项管理制度的同时触犯法律的，按照本规定处理的同时移交司法机关处理。以造假、隐瞒事实等欺骗手段获取公司提供的利益或便利的，在追缴非法获利部分取消便利的同时，要给予必要的处罚。另外，可以规定违反劳动纪律的员工在一定时期内不予提薪、晋级、不享受某些特殊待遇等等。为起到警示他人的作用，也可以适当采用公司内部公示、通报等形式。
六、争议处理
首先要建立企业内部劳动争议调解委员会，成员应包括工会领导、企业代表、职工代表及法律顾问，其次制定投诉的受理程序和答复机制。企业内部劳动争议调解委员会受理企业在管理过程中与员工产生争议的问题，接受员工投诉、维护员工权益，是争议诉诸法律程序前的缓冲，也是为企业合法管理的把关机构，该机构建议设在工会。该机构要本着公平公正的原则，正确的要坚持，错误的要更正，各级管理部门及管理人员对接到的调解结果必须无条件立即执行。为了示以公正，总经理的赦免权尽可能少用或不用。原则上员工应接受调解结果，但如果还不满意，有权向上级管理部门申诉或向地方劳动管理部门申请仲裁。
一、高校学生学籍制度管理运行的情况分析
高校学生学籍管理制度是我国高等教育快速发展的衍生物，其在保障高校学生权利，明确高校学生义务，指导高校做好大学生思想道德教育工作等方面发挥着着不可替代的作用，也是高校进行学生管理的核心工作之一。高校学生学籍管理制度经多次的修改，其内容日趋科学化、人性化和现代化。在《规定》的指导下，各高校也结合本校校情制定了更加详细、明确的学生管理规定和细则。然而，在实际的学籍管理运行和实践过程中，因对该制度的宣传、细化、执行、监督和学生自身等各方面的原因，高校学生学籍事件时有发生，学生学籍管理中存在着程度不一的问题。
（一）学籍管理制度关于学生权利的救济内容相对偏少
无论是2005年教育部的《普通高等学校学生管理规定》，还是各地区教育主管部门和学校自身的学籍管理规定，大多是将学生学籍的取得、保留、撤销以及学生休学、退学等方面的内容进行了界定，可以说是刚性规定比柔性规定要多。这些学籍管理制度更强调学校对学生的监督和管理功能，而对指导性文件《规定》所强调的人本、育人和服务功能没有凸显出来，关于学生权益的激励方式和学生权利救济途径、程序和部门没有进一步明确。
（二）缺少对特殊个体学生的人文关怀
对某些特长、专长特别突出的“偏才”的学籍管理办法较为缺乏，有“破格录取”的规定，而“破格毕业”、“将功补过”等特殊人文关怀和权益保护的政策规定很少，不利于因材施教和少数个体学生发展和成人成才的需要。
（三）高校学生对学籍政策的领悟不够全面
就高校对学生关于学籍制度的学习、宣传普及方面，作者结合所在学校和湖北省普通高职院校的普遍做法，发现许多高校仅在学校入学教育时向学生讲解了学校的学籍管理规定并发放相应的学生手册。在日常的管理过程中，辅导员班主任或其他管理部门人员在学生违规或有违规倾向时，才向学生讲解某一方面的学籍管理办法，更多的是强调对学生的制约和约束以促进对学生的管理。这些做法带来的后果是学生对《规定》的认识十分粗浅甚至根本不知晓，容易违规，甚至在违规后不知所措，有时还会使学生利用极端的方式维护自己的学籍权利或者错过权利救济时机。
二、健全以人为本的学籍管理制度建议
（一）改革学生权利救济机制
各高校可以以《规定》为依据，根据本校学生的实际特点，在政策允许的范围内，完善事前预防、事中控制和事后申诉的学生权利救济办法。具体来说，在事前，通过创新学生综合素质评价体系、宽松学生休学年限、强化学生思想意识教育等途径，争取让更多学生能够完成大学学业；在事中，严格尊重事实，深入调查，多方取证，做到依法办事，按规办事，达到以处分促管理、促教育的目的；在事后，允许学生通过正常的学校途径和社会司法途径对自己的权益进行维护，并对学生权利救济方式和具体途径进行进一步落实和规定，对具体救济组织和机构进行科学规划，对分级诉求的办法予以告知，在最大限度内保障学生的权益。
（二）创新学生学籍管理体系
在学生学籍管理办法制定上，可在遵循国家法律法规的基础上，多措并举创新学校学籍管理体系，真正让高校学生学籍管理规定落到实处，具体做法可以从三方面着手。一是在学校出台规定时，可由学校领导牵头，在全校范围内征集学生的意见和建议，充分考虑学生的诉求，师生共同参与制定“公约”；二是在学生学习过程中针对学生转专业、转校、休学等情况，可根据学生自身的优劣势、兴趣爱好等，制定相对人性化的可执行的特殊政策；三是在学生毕业测评体系中，可增加专长培训、考核的辅助学分评价指标，尊重学生的个体发展需求，重视特殊个体的培养和发展，在灵活调整政策的同时不失公平公正，真正做到人人都能成才。
（三）加大政策宣传力度
关键词：缺陷产品；召回制度；法律构想
随着经济的发展和科技的进步，社会产品的种类越来越多，商品交易的空间也更为广阔。与此同时，因设计、施工、生产、销售等原因形成的缺陷产品的概率也大大提高，缺陷产品给社会带来的损害也日益增多。目前，我国尚未为建立起完善的产品召回制度，致使广大消费者的利益无法得到有效的保护，增加了社会不稳定因素。因此，完善我国的产品召回制度，加强政府有关部门的执法水平，对维护公共安全、保护消费者的人身和财产安全具有重要意义。
一、缺陷产品召回制度概述
缺陷产品召回制度，是指产品的生产商、销售商或进口商在得知其生产、销售或进口的产品存在危及消费者人身、财产安全的缺陷时，按照规定程序和要求将该产品从市场上收回，并免费对其进行检测、修理或更换的制度。缺陷产品往往具有批量性生产的特点，因此，当这些产品流入市场后，如果不加以干预，其危害是巨大的。实践表明，贯彻落实产品召回制度，对消费者来说，其最大的优势在于防患于未然，在危害发生之前生产者或销售者采取有效措施避免损害发生，从而有力地维护了处于弱势地位的消费者权益。对生产者和销售者来说，有利于增强企业的产品质量意识和竞争力，提高其社会诚信誉度和社会评价，维护健康有序的市场竞争环境。
二、我国缺陷产品召回制度的现状及其存在的问题
（一））我国缺陷产品召回制度的立法现状
2004年3月12日，国家发展和改革委员会、国家质量监督检疫检验总局、商务部、海关总署联合颁布了《缺陷汽车产品召回管理规定》。这一立法探索填补了我国产品召回制度上的空白，但其只是部门规章而非法律，缺乏广泛的法律效力。此后2007年国家质量监督检验检疫总局公布施行了《食品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》和《药品召回管理办法》。这三个规定的出台为规范我国食品、儿童玩具、药品的召回活动提供了制度保障，进一步完善了我国产品质量法律法规体系。虽然我国的产品召回制度在不断发展，政府和有关部门对缺陷产品召回法律制度也非常重视，但目前我国还没有形成完整统一的产品召回立法体系。
（二）我国缺陷产品召回制度存在的问题
1.产品召回法律位阶过低，缺乏权威性
在发达国家，产品召回制度往往是以法律的形式表现出来， 政府主管部门对缺陷产品召回管理的职能、程序等都是由法律法规加以明确规定的，因此具有较高的权威性和较强的约束力。而我国没有系统的缺陷产品立法，，现有缺陷产品召回管理规定多属于部门规章，法律位阶低、权威性弱、不具有普遍约束效力，立法上的缺陷使得有些召回工作因为缺少法律依据而无法开展。
2.专门主管部门分工不明确
我国目前的产品召回工作主要由国家质量监督检验检疫总局、国家发展改革委员会、商务部、海关总署等部门负责，但立法对这些部门在产品召回程序中的职责规定却不清楚，在召回实施过程中没有一个部门可以负责到底，这就导致对产品召回监管的缺失。政府监管乏力下的企业自主召回不可能彻底、长久，无法从根本上维护消费者的合法权益。
3. 产品召回法律责任不明，处罚力度过轻
我国有关产品召回的规定中对生产经营者违反产品召回义务时所给予的处罚过轻，为企业大开了方便之门。例如《缺陷汽车产品召回管理规定》和《儿童玩具召回管理规定》中规定的处罚上限都不超过3万元人民币。对于追求高额利润的企业来说，接受这三万元的处罚比企业履行召回义务所可能付出的成本要低的多，这就导致了生产者从自身利益出发，宁愿选择接受处罚而不去履行召回义务。
三、完善我国缺陷产品召回制度的法律构想
（一）制定完善的法律，加快产品召回立法的进程
我国应尽快制定《中华人民共和国产品召回法》，构建起产品召回法律制度体系的基石。通过权威的法律对产品召回行为进行规范，对产品召回立法目的、召回主体、召回程序、召回标准和法律责任等以法律的形式进行严格界定，从根本上保障产品召回制度的权威性、普遍性、强制执行力。
（二）明确主管部门分工，严格执行监督职能
借鉴国外的先进经验，本文认为应按照产品的类别确定监管机构，逐步建立起我国专业化、细分化的产品召回监督管理机构。充分发挥各部门的设备、技术及人才优势，节约管理资源，保证专项产品召回的彻底实施，又为监管部门提供了一项强有力的管理手段，强化了对缺陷产品的全程监管，维护了消费者的合法权益，保障了公共安全。
（三）建立惩罚性赔偿制度
惩罚性赔偿又称示范性赔偿或警戒性赔偿，是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际的损害数额鼠辈甚至数十倍的赔偿。实施惩罚性赔偿一是通过赔偿剥夺企业由缺陷产品而获得的非法利益，使其无利可图，从而放弃继续实施侵权行为，促使其他经营者认真履行召回义务，维护公众安全和公共利益，全面保护消费者的合法权益；二是通过赔偿制度鼓励消费者提讼，打消消费者在诉诸法律时"赢了官司输了钱"的顾虑，对整个社会起到一种法律宣传作用，增强人民群众的法律监督意识，扩大社会监督力量，实现社会整体利益公平合理再分配。
（四）设立公正的检测机构，统一检测标准
在实践中，只有当产品缺陷的危险程度对社会已经造成或者可能造成重大危害时，生产者或者经营者才有必要召回问题产品。因此，设立公正、权威的第三方产品检验机构迫在眉睫。第三方检测机构不仅应具有技术属性，而且还应当具有法律属性，属于法律仲裁机构；检测人员对自己的检测结果负责，如果出现虚假不实的检测报告应对其造成的损失承担连带赔偿责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这样既避免了"暗箱操作"现象的发生，又保证了检验结果的权威性。
总之，我们应充分借鉴国外关于产品召回制度的立法和实践经验，立足中国国情，构建具有中国特色的缺陷产品召回制度。我相信，经过多方努力和探究，我国的缺陷产品召回制度能最大限度地保护消费者的合法权益，维护公共秩序和安全，增强中国企业的市场竞争力，促使其在激烈的市场竞争中真正成熟和坚强起来。
参考文献：
[1]徐士英.产品召回制度：中国消费者的福音[M].北京大学出版社，2008年.
[2]张云.我国缺陷产品立法研究[M].经济管理出版社，2007年.
[3]王利明.关于完善我国缺陷产品召回制度的若干问题[J].法学家，2008（2）.
内容提要: 作为一种积极有效的补救措施，食品主动召回方式在美国食品安全监管过程中发挥了重要的作用。目前为了强化政府的责任，美国学界与实务界要求增加责令召回的方式，由此引发了争论。这些作法与争议对于中国《食品安全法》的实施及其召回方式的合理运作具有借鉴意义，从而促进有关部门在执法时注意企业责任与政府责任的平衡、寻求企业与政府的协作。
在美国联邦的法律体系中，食品召回的方式仅有一种，即主动召回，联邦政府并没有强制性或责令性的食品召回权力。{1}相关联邦行政机关的主要任务在于监督食品生产企业对不安全食品实施的主动与自愿召回的活动，这与其他的法律是有区别的。 [①] [①]为此，关注美国食品安全的群体中有人提议相关行政机关应增加责令性的召回方式，由此引起了持续的争议。{2}支持现行主动食品召回制度的人认为政府已经具有了充足的执行权力，而强制召回权将会削弱现有的政府与私人产业之间的协作关系。而支持责令性召回的人则认为主动或自愿召回制度无法适应现代食品安全的挑战与需要，为了保障公共健康，政府应该拥有责令性召回的权力。主张坚持现行制度的论者主要包括了食品产业的成员与代表；而主张进行改革的论者则包括消费者协会以及相关的行政机关。
一、美国实行食品主动召回的原因与相关规定
在美国联邦层面，负责监督食品召回的有两个行政机关，分别是美国联邦农业部，以及食品与药品管理局。{3}前者的规制权力来源于《联邦肉产品检疫法》与《联邦禽类产品检疫法》。不过负责具体事务的主要是它的下属机构即食品安全与检疫司，食品监管范围包括了肉类、禽类与蛋类产品。后者的权力来源于诸多的法律，如《联邦食品、药品与化装品法》等，规制范围则是上述产品之外的食品（带壳的鸡蛋、海鲜产品、牛奶、谷产品、水果、蔬菜）。对于这两个行政机关而言，最为重要的监管工具就是食品召回的方式，但其方式是企业自愿性或者讲是主动性的召回，而不是行政机关强制性或者责令性的召回。那么，基于什么引发了自愿性的召回呢？农业部、食品与药品管理局激发公司主动召回不安全食品的手段是什么？
答案很简单：其是规制行为选择、责任承担或者不利公开的影响的结果。{4}因为在美国食品监管制度中，可以使用的规制行为比较多，如警告信、不利公开、指令、扣押、没收、刑事起诉等，均能够有效地保障食品的安全，因此在法律中并没有赋予行政机关强制性的召回权力。{5}而另一方面，食品生产企业如果未能召回不安全食品有可能引起集团诉讼与刑事责任，{6}既然现有的法律可以监督企业召回以及不召回会得到惩罚，那么法律也就没有必要赋予行政机关的强制性的食品召回权力。再者，不利公开也会导致公司品牌声誉受损。因此，有些观察者甚至认为“主动召回”显然用词不当，因为其通常是在规制、法律或者市场的压力之下展开的，准确地讲是“被动”！农业部、食品与药品管理局均依法监管、协调主动召回的行为。
（一）食品安全与检疫司监督下的主动召回方式
当食品安全与检疫司获知不安全的肉类或禽类产品在市场上流通时，会启动初步的调查行为用以决定对该产品是否予以召回。如果决定有必要予以召回，其所属的召回委员会（一般由食品安全与检疫司所属的科学家、技术专家、相关领域的检查人员、执法人员以及沟通方面的专家）来评估信息的可靠性、食品卫生的风险、召回的等级等问题。该委员会也会就召回的广度与范围提出自己的建议。食品安全与检疫司与即将采取主动召回的企业将采取有效的确认程序，用来决定召回告知的充足性与成功召回产品的充足性。食品安全与检疫司向公众告知采取产品召回措施主要有两种方式：一是新闻；二是召回告知报告。另外，食品安全与检疫司还在自己的网站召回的报告以及向全国的食品安全与公共卫生部门发送这些报告。
（二）食品与药品管理局监督下的主动召回方式
当食品与药品管理局认为有必要采取召回措施的时候，其地区官员会获得到召回的初步信息，{7}于24小时内提供给所属的食品安全与应用营养中心、规制事务办公室。虽然相关企业并不被要求去咨询食品与药品管理局或者根据食品与药品管理局的建议调整自己的召回行动，但食品与药品管理局的地区官员会帮助企业确定召回战略。前述的营养中心也将会提交一份书面报告，主要内容包括对卫生风险的评估，其主要目的用以确定召回的等级。食品与药品管理局监督企业的召回过程，并鼓励企业在第一级与第二级召回等级中召开新闻会。当食品与药品管理局认为公众有必要知道相关的风险时，其自己也会相关的信息，在自己的网站上实施报告，列举召回的食品清单。
二、增加责令召回方式的建议与益处
支持现行制度的人认为主动召回制度一方面有效地从市场召回了不安全的食品，另一方面也增强了政府与产业之间的合作，其与行政机关实施的危害分析与关键控制点系统（HACCP）的要求是一致的。企业主动召回（无论是自愿的或者基于行政机关建议而自愿做出的）基本都没有发生过延迟现象，而且农业部、食品与药品管理局的官员也有足够的权力制裁相关的企业，所以不需要增加强制性召回权，因为责令性召回可能是对抗性的，会引发诉讼与责难。
对此，反对者的批评之声依然存在。如在一个热狗召回案件中，Sara Lee公司未能及时召回涉案的热狗，导致爆发了全国性的李士德菌，21人因此死亡，至少有100余人住院，涉及到22个州。类似的例子还很多。为此，呼吁建立责令性召回或强制性召回方式的提议不断出现。如1997年有人提出应颁布《食品安全实施增强法》，用以回应因一些企业不主动召回不安全食品而产生侵害消费者利益的事件。{8}该法赋予农业部在企业拒绝主动召回的时候，可以强制性召回不安全食品。同时，食品与药品管理局也提出应颁布《食品安全实施法》，主要内容就是针对企业不主动召回不安全食品，行政机关可以责令召回。再如2002年有人提出颁布《肉类、禽类与食品安全法》，建议赋予农业部、食品与药品管理局强制召回的权力。
关于益处，改革者认为召回的速度越快，就越能有效保障公众的身体健康。作为一种辅的手段，责令性召回的权力可以确保政府对那些少数不自觉与服从企业的监督，从外部来促进更多的企业实施主动召回。{9}即使行政机关增加了强制性召回的权力，但仍然以企业的主动召回方式为主，{10}同时，启动强制性召回，也会为企业提供正当程序的保障。即在责令召回前，让企业有机会陈述自己的意见，当然这种听证的举行应当尽量快速。责令或强制性召回可以减少召回过程中的迟延现象。另外，赋予行政机关强制召回权，可以使行政机关有效地应对大规模的恐怖活动与紧急事件的发生。不过这些建议均在讨论中被否定，也就是对于赋予政府对食品强制性的召回权力，多数人仍持反对意见。{11}
三、启示：企业责任与政府责任之间的平衡
以上简要论述了美国食品安全监管中的主动召回方式，以及为了适应风险社会需要之下，有人提出要赋予联邦政府责令召回的权力。对此，无论是其主动召回方式的运作，还是增加责令召回的建议均为中国《食品安全法》的实施及其召回方式的合理运作提供了启示。
（一）企业责任与主动召回
美国之所以坚持实行主动性的食品召回方式，而否定强制性召回，原因在于其具有完善的法律体系以及较好的法律实施与司法审查体制，同时还有被企业视为生命的产品质量、诚实守信规则和自律制约机制，这是企业对社会、公众健康所承担的义不容辞的责任。在这种情况，企业与政府会基于同一目标而达成友好互助与信任合作。甚至有时，行政机关为了鼓励自愿召回，相关企业在自身发现食品存在潜在风险，但没有造成严重危害的情况下，如果主动向食品安全与检疫司、食品与药品管理局提出报告，原意召回并制定了切实有效的召回计划，食品安全与检疫司或食品与药品管理局将简化召回程序，不做缺陷食品的危害评估报告，不再召回新闻公告，也不一定对企业进行曝光。而相比之下，中国《食品安全法》规定的不安全食品召回制度是主要由食品生产者实施的，企业召回已经上市销售的不安全食品，并通过相关生产经营者和消费者，记录召回和通知情况。《食品召回管理规定》第21条规定：“食品生产者向社会食品召回有关信息，应当按照有关法律法规和国家质检总局有关规定，向省级以上质监部门报告。”第22-24条规定了召回的等级、食品召回计划的内容以及食品生产者的其他义务。可以看出，这种召回方式完全是依靠企业的自律性来实施的。但是，由于目前中国企业的自律性较差，因此对于不安全食品实施的主动召回的方式将会在实际效果上大打折扣。而同时，中国的主动召回方式规定过于简单，所谓的主动召回就是以企业为主，企业向所在地的省级质监部门提交召回报告，而质监部门只是在召回后期“组织专家委员会对召回总结报告进行审查，对召回效果进行评估，并书面通知食品生产者审查结论……食品生产者所在地的省级经上质监部门审查认为召回未达到预期效果的，通知食品生产者继续或再次进行食品召回。”显然与前述美国式的主动召回有着较大的差异，其行政机关在主动召回方式中也发挥着积极的作用，而中国的行政机关总是处于一种“事不关已”的态度，事后监督的方式也必将导致企业与政府之间的关系并不是一种友好的合作、互动的关系，主动召回的效果并不理想。因此在立法时，中国借鉴其他国家的做法，规定了强制性或责令召回。
（二）政府责任与责令召回
政府的责任在于弥补市场的不足，在于化解自律的不足。对于那些不自愿召回不安全食品或不及时召回不安全食品的企业，行政机关可以去责令召回，这是一种强制性的行为。《食品安全法》第53条、《食品召回管理规定》第25-27条均进行了规定，立法目的虽然相同，但是有几点值得探讨：
第一，《食品召回管理规定》第25条规定责令召回的主体是“国家质检总局”，但《食品安全法》第53条则规定“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营”。
第二，《食品召回管理规定》第25条规定责令召回不安全食品的范围，主要包括食品生产者故意隐瞒食品安全危害，或者食品生产者应当主动召回而不采取召回行动的；由于食品生产者的过错造成食品安全危害扩大或再度发生的；国家监督抽查中发现食品生产者生产的食品存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，“食品生产者在接到责令召回通知书后，应当立即停止生产和销售不安全食品”。而《食品安全法》并没有规定。
第三，《食品召回管理规定》第26-27条规定食品生产者在接到责令召回通知书后，应该进行召回，并按照时限提交召回阶段性进展报告，最后相关部门将有关情况上报国家质检总局。而《食品安全法》中未有此详细规定。
第四，《食品安全法》第85条对于“食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的”，“由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。而《食品召回管理规定》第35条仅规定了对违反其第25条第2款即前述召回范围情形，未停止生产销售不安全食品的，予以警告，责令限期改正；逾期未改正的，处以3万元以下罚款；违反有关法律法规规定的，依照有关法律法规的规定处理。
第五，关于企业对责令召回仍不执行，如何处理的问题。《食品召回管理规定》并没有直接规定， [②] [②]而《食品安全法》则在其第八章“监督管理”中规定了相关行政机关的职责，虽不是直接针对责令召回，但可视为是对企业不执行责令召回的处理方式，根据其第77条规定，有关行政机关可以查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品等。
第六，一些行政机关，制定了较为详细的责令召回工作规则，值得进一步研究。如《江苏省质监部门食品责令召回工作规则（试行）》，对责令召回的范围、程序、证据要求以及企业逾期不执行召回决定的措施 [③] [③]等进行了详细规定。
在中国现行责令召回方式的规定之中，强调了对政府责任的重视，固然可取，但是在具体落实方面由于行政机关的监管理念不够充实，监管方式仍显简单，如何评估、如何确定责令召回、如何保障当事人的权利（如未设听证制度）等均没有详细规则，可能导致行政机关裁量权过大，政府责任无限渗透于私人领域。
（三）在自愿与强制之中寻找企业与政府的合作
现实需要有效的食品召回方式。中国为了应对频繁发生的食品安全事件，确立了食品召回制度，以自愿的主动召回为主，突出企业责任；而同时以强制性的责令召回为辅，强调政府责任。应该讲是借鉴了国外的先进立法。但由于制度与召回方式运作刚刚起步，对于自愿、强制以及企业与政府在召回中关系的认识不足，导致立法与实践上仍有不足。那么怎么克服这种不足呢？我认为借鉴美国及其他国外的经验，首先要完善两种召回方式的程序；其次要正确认识与确立两种召回方式中企业与政府之间的合作关系；再次要完善配套的制度，如食品溯源制度、食品召回委员会制度、食品安全中的信息收集制度与食品召回责任保险制度等，让食品召回制度充分发挥其应有的作用。
四、结语
近些年来，全球与中国不断发生食品安全事故，而对不安全食品，如何快速有效地将其从市场上撤出，最大限度保护消费者的利益，是各国着重探讨并急于解决的问题，其中重要的措施之一就是建立食品召回制度。中国《食品安全法》与《食品召回管理规定》明确规定了主动召回与责令召回两种方式。但立法与实践对两种认识过于偏颇，忽视了无论是哪种召回方式之中，企业责任与政府责任均不可缺失。主动召回过程中也需要政府前期介入与后期监督，而在责令召回过程中，企业积极配合更是必不可少。本文通过对美国主动召回方式的内容以及是否需要建立强制性召回争论的介绍，意在提醒中国食品安全监管机关，召回过程中监管技术以及监管理念的差异将导致整个中国食品的安全。主动抑或责令并不是问题的关键，关键是行政机关是否实施了良好的监管。
注释:
[①] See Consumer Product Safety Act (CPSA)， Pub. L. No. 92-573， 86 Stat. 1207 (Oct. 27， 1972) (codified at 15 U.S.C. §§ 2051-2064). 该法赋予联邦消费者产品安全委员会可以责令召回产品。
【关键词】高中 教育 学籍管理
【中图分类号】G46 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2012）05-0117-01
高中学校的学籍管理是管理工作的一个重点，学籍贯穿于学校运行和管理的整个过程，学籍信息直接关系着学生的学习资料以及结果的认定。随着我国教育改革的不断深入，教育观念和教育制度都面临着深刻的变革。我国传统高中学籍管理制度也面临着新的挑战，已经无法适应现代教育发展的需求，管理工作的效率受到了传统管理理念的束缚。所以要不断提高学籍管理工作的水平。
中学学籍管理工作水平已经成为高中教学管理改革的重要内容。
一、高中学籍管理制度的理论分析
该项制度是高中学校学生管理规定的一个重要的组成部分，包括新生入学资格审查和取得学籍的管理；学生的课程考核和学业管理；新学期的注册管理；学生的学籍变动管理等内容。该项管理是学校管理的一个重要组成部分。高中学籍管理制度对学生的行为具有规范作用，由于不同学生的实际情况不同、社会背景不同、所处的家庭环境也不同，所以学生对自己的想法也千差万别，通过学籍管理制度可以帮助学生实现殊途同归的效果。学籍管理制度也可以对学生的学习任务进行规定，指导学生不断进取，达到教育目的。学籍管理制度已经成为衡量学生是否完成学校教育计划的一个管理工具，是学校教学质量标准的一把尺子，能够检验学生的学习效果。高中学籍管理制度能够用来规范学生的行为，不断提高人才培养的质量。高中学籍管理制度可以用来规范管理者的管理行为，从而不断推进学校管理秩序的优化。高中学籍管理制度还可以通过对管理者和被管理者的主观影响来发挥作用。学校的人才培养离不开学籍管理制度各方面作用的充分发挥，充分发挥该项制度的作用又对学生的成长和成才起着巨大的作用，可能会远大于思想政治工作所能起到的教育作用。还可以不断提高中学人才培养的质量，更好地促进学校各项管理制度的进一步完善。
二、当前高中学籍管理面临的问题
经过多年的努力，我国的高中学籍管理已经取得了一定的发展成果。高中管理已经逐步走向制度化、规范化轨道。首先表现在我国的管理体系已逐步完善，管理制度改革也有了一定的发展。伴随着高中新课程改革，各地区相继对高中学籍管理规定进行改革。新的学籍管理规定根据高中教育发展的需要，试行学分制入手对高中学籍管理制度进行了创新。管理工作已走向规范。各高中学校针对各自的不同情况，对本校的学籍管理作了修改、补充和完善。这些做法能对学生进行有效的约束，符合学校发展的要求。明确了对学生违纪的处分依据和程序，也规范了对学生违纪处分的处理程序。新的学籍管理规定已成为我国学籍管理制度改革的新起点，这在客观上需要各高中学校更新观念，创新思维，把握新规定的精神实质，做好新规定的贯彻实施工作。但是目前的高中学籍管理制度还存在一定的局限性。主要还是体现了教育主管部门对学籍管理的控制上，实际的管理工作中，基本上还是要求学校严格按规定执行，各学校能够自由发挥的余地很小。其次就是在学籍管理制度进行改革过程中也存在很多新的问题，一些改革措施超出了国家政策的范围，侵害了学生的合法权益等等问题。目前来讲，存在的问题主要可以归结为以下几点：
1.学校学籍管理制度中人文关怀理念较弱
学校管理不重视学生需要的满足，强调对学生的控制。这是目前改革面临的一个重要问题。在学籍管理规定中，强调要学生严格遵守，为了保证管理者的自由。在学校的日常管理活动中，往往不是靠发挥管理者的潜能，而是靠规则的强制性，管理者首先考虑的是对学生的控制，而不是服务。这是与现代教育的发展要求相违背的。
2.学校的管理制度不完善
管理制度本身不完善突出体现在学生维权方面。现代教育的进一步发展要求我们要特别重视学生合法权益的维护，而我们现在的制度太注重管理，忽视了对学生权益的保护。学生权利的规定是很容易流于形式的应负的和教育责任。学籍管理制度的执行程序也有待规范。为了保证制度的贯彻落实，还需要加强学籍管理制度在学生中的宣传，保证制度的透明度。
3.学校管理特色不明显
高中学校要形成自己的管理特色，就需要充分利用现有的教学资源，开出能满足学生需要的、质量较高的选修课。但在集权制的管理模式下，教师只是按照学校的统一要求来完成教学任务，学生也是在被动地接受学校安排的学习任务，根本没有自己学习的自由与机会，学生的地位并没有什么实质性的改变。分科课程体现了对知识的高度分化的适应性，但是一定程度上却不利于学生综合能力的培养。总之，目前的这种课程建设情况让学分制的实行出现了很多问题，使得学生很难实现自由选课，也不利于学校形成自己的管理特色，造成了很多学校没有自己的管理特色。
三、解决高中学籍管理问题的对策
1.学校要积极贯彻以人为本理念，增强服务学生意识
以人为本思想，要求我们关心每一个人，它对我们今天的高中学籍管理的改革也具有重要的指导意义。无论从教学还是管理上，都要关心每一个学生的每一步成长过程。要求每个人要承担起自己对社会应尽的责任。在教育教学管理与改革中，所有的管理工作都要为一切学生的发展服务。以人为本的理念贯彻到学籍管理的实践工作中，要正确认识学生之间的个体差异。要针对这种差异性，以促进每一个学生的个性化成长为理念，为学生的个性成长创造良好的环境，并帮助其挖掘自身的创造潜力。要尊重学生的主体地位，学生是学习的主体、管理活动的主体，不断地增强学生的主体意识，培养学生的主动性和创造性。在学籍管理过程中，对学生的大胆意见要给予鼓励，要做好学籍管理人员的角色转换，加快观念变革，树立为学生服务的意识。从规范执行程序入手，树立法治意识。
2.创新学籍管理模式，推广学分制管理
学分制是高中实施素质教育的重要保证。随着大量选修课的开设，学生得到了更多、更好的自主学习的机会，能够提高学生综合素质，对于学生各方面能力的培养，也起着关键性的作用。学分制也为学生的终身教育提供了可能。学生可以自由安排自己的学习内容，为终身教育打下良好的基础。同时，这种制度还有利于充分调动学生学习的积极性、主动性，为高中学籍管理制度改革提供了一种新的发展思路，也将成为高中教育改革与创新的新亮点。
参考文献：
