时间：2023-06-05 09:58:20
“虽然离‘转正’还有一段路要走,不过,总算有了个盼头。”已在杭州务工3年的张先生得知“暂住证”改“居住证”的消息后有些兴奋。当然,不仅仅是有了“盼头”,从2009年10月1日起,张先生的暂住证生活也就画上了句号,其子女就读、医疗保险、劳动保障方面将享受优惠政策。
2009年6月3日,浙江省十一届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省流动人口居住登记条例》。根据这一条例,浙江省将取消施行了14年的流动人口暂住证制度,改用居住证制度。两者的最大区别在于,居住证持有人可以到有关部门和单位办理以前需要凭当地身份证才能办理的个人事务,可享受的社会保障、公共服务等具体待遇由居住地县级以上政府规定。
从“管理”走向“服务”
“以前对流动人口主要以管理为主,今后既要管理又要做好相应的服务。”浙江省人大常委会法制工作委员会主任丁祖年表示,与现行的暂住证制度相比,“暂住”与“居住”虽然只有一字之差,但在观念上已经发生了很大的转变。居住证制度将更多地体现服务性,增强流动人口的归属感,从“管理”层面上升到“服务”层面,立法理念更为人性化。
“十几年前,和老婆刚来杭州的时候,暂住证要80元,哪有钱办啊。每天一下班,心里就悬着,怕联防队员敲门,夜里也睡不踏实。后来借了钱办好暂住证,才睡上了安稳觉。”外来务工者于晓辉谈起那段往事,感慨不已。
“我是做生意的,一年基本要把浙江跑好几遍。每去一个地方,都要重新换个暂住证,不仅花了不必要的钱,还耗费了大量的时间和精力。”家住义乌的某商人谈起了以前的经历,“暂住证有效期很短,每年都要重新办,现在家里还堆着一大堆呢。”
浙江省人大常委会法工委的有关负责人介绍说,在充分调研后,总结出以往暂住证的几大缺陷:费用高、适用范围窄、有效期短。尤其是在浙江这个人口流动性很强的省份,往返数地的现象比比皆是。如果每到一个地方就要重新申领一本暂住证,会给流动人口带来经济和时间上的双重负担。对此,条例规定,居住证作为持有人的居住证明,在全省范围内有效。同时,对于居住登记和居住证的初次申领以及签注、变更登记,不得收取费用。可以说,新条例真正做到了让居住证持有人“全省免费漫游”。对于“有效期短”的问题,新条例也对期限作了延长。根据申领条件的不同,居住证分为《浙江省临时居住证》和《浙江省居住证》。取得《浙江省临时居住证》满3年,有固定住所,有稳定工作,并符合居住地县级以上人民政府规定的其他条件的流动人口,可以按照条例规定申领有效期为9年的《浙江省居住证》。
更为重要的是,条例的出台体现了社会对流动人口认识的转变。“流入人员是外乡人”的观念已经是过去时。对流动人口的认识由过去“是包袱,要限制,要管理”转变为“是财富,要尊重,要服务”,对流动人口的管理体制从“管、卡、压”转变为“主动关心、服务、帮助”。条例规定,公安机关应当主动为流动人口办理居住登记提供服务。经过对最初条例草案的商榷,省人大常委会认为,由流动人口承担登记义务不符合现代服务政府以民为本的理念,政府应当主动为流动人口办理居住登记,同时拓展流动人口居住登记信息采集方式,开通电话、传真、网络等申报渠道,方便流动人口和有关单位办理居住登记。这无疑体现了从“管理”到“服务”的飞跃。
离“市民待遇”不再遥远
在一家制衣厂任厂长的陈帝龙说,在杭州十几年,觉得自己也算是杭州人了。但当他想让儿子在自己身边,和杭州孩子一样读书时,才发现他离“杭州人”还很远。作为外地人员,给孩子在当地学校报名时,得备齐“六证”(养老保险证、暂住证、户口本、劳动合同、出生证、独生子女证),即使备齐,最后能读上的也只有10%。
“居住证”的出世,将迎来另一番景象。
浙江此次制度改革的最大亮点在于,居住证将与社保、就业、教育、居住等挂钩,使持证者享受与同城市民一样的服务。这意味着,“暂”改“居”,改变的不仅是一字之差的名称,而是实实在在的权利生态。“居住证”激活了以前暂住证制度中被有意无意封存、冻结的各项公民权利(如养老、医疗、子女读书等等),使这些权利能随着人员的迁徙而流动起来――权(利)随人走,而不是以往以地域户籍为限的人、权(利)分离。
“与14年前出台的《浙江省暂住人口管理条例》不同,《浙江省流动人口居住登记条例》更多的是注重实际权利。”省政府法制办的同志表示,当时主要针对“民工潮”等带来的问题,重点是加强对流动人口的治安管理。“要改革人们对流动人口的认识,增强流动人口的归属感。”省人大常委会法工委有关负责人介绍,条例明确提出“将流动人口居住登记和服务管理工作纳入国民经济和社会发展规划,逐步实现基本公共服务均等化”。
“事实上,居住证就相当于‘绿卡’。”浙江省人大常委会法制工作委员会主任丁祖年作解释,根据目前试点的情况,持有居住证的流动人口在医疗保险、子女就学、住房保障等方面真正和当地人一样。2007年,浙江省确定在嘉兴、慈溪两市进行居住证制度试点。慈溪市暂住人口服务管理局副局长励冠军说,从已有的经验来看,目前已经有近2000名流动人员在慈溪办理了居住证和技术员工居住证,70多万人获得临时居住证,这些持证人的孩子读书基本和慈溪户口的人享受到了同城待遇。此外,改“暂住证”为“居住证”还吸引了不少优质人力资源在慈溪安家落户。
从前几年的“外来打工者”到“新居民”,是一种身份称呼的改变;而从“暂住证”到“居住证”,则具有实质性的突破意义。有专家指出,居住证制度在保护流动人口权益、提高流动人口在居住地待遇的同时,必将大大增加浙江对人才以及优质劳动力的吸引力。流动人口在享受权利的同时,也进行着对本省经济文化的“反哺”。这将会是一种良性循环的双赢模式。
是“马甲”还是“期权”?
毫无疑问,浙江的居住证制度是一个巨大的进步。然而,许多人也注意到,居住证持有人只是在明确列举的某些方面同市民享受一样的服务、一样的优惠政策,这反映出持居住证的人员并不是在所有方面都享受与市民同样的权利。更为重要的是,条例对于居住证“转正”的程序和条件也描述得不够清晰,“《浙江省居住证》持有人符合县级以上人民政府规定条件的,还可以申请转办居住地常住户口。”持居住证的人员享有权利的局限性与成为当地市民条件的模糊性,引来了一系列的质疑声。流动人口费尽周折得来的“居住证”,会是一个“马甲”吗?
部分专家认为,条例在明确列举居住证持有人权利的同时,也“剥夺”了没有列举、没有细化或者没有清晰化的权利,如公积金贷款买房等。以时下人们十分关心的医疗和养老保险为例,两者均无法在全国范围内流动通用,地域分割情况仍相当严重。具体而言,一个人如果在户籍地之外的地方生病住院,就无法足额享受医保待遇、无法报销相关费用。同样,一个人若要跨地域(尤其是跨省)就业,其原有的养老保险往往很难随之转移――正如我们常常看到的,许多农民工由于要频繁地更换打工地,不得不反复“退保”、“参保”。
再者,质疑的焦点集中在居住证“转正”的条件之一“持有人符合县级以上人民政府规定”。“省里规定一个不就可以了,这不是又把皮球往下踢了吗?”在金华“漂”了2年的龚先生嘀咕道。
众所周知,能够享受到浙江省内大部分市民待遇的只有持有居住证的人员。那么会不会出现这样的局面:绝大多数的人凭现有的材料只能申领到临时居住证,而不能申领到居住证?又会不会出现这样的情况:临时居住证是面向普通大众发放的,而居住证是面向有突出贡献或是紧缺技术人才发放的?这些假设并不是空穴来风。
针对上述质疑,相关部门负责人给出了回应:“暂住证”到“居住证”的改革,作为一项破旧立新的措施,从设想到实施再到完善必然需要一个过程。居住证持有人的权利,肯定不限于条例所罗列的几项,“医疗保险、子女就学”等是流动人口最为关心、最为切身的权利。将设置居住证“转正”条件的权力下放到每个县、市,是由于每个城市都有各自的发展程度、地域风俗。同时,居住证的发放,将严格按照条例中的要求进行,不会存在所谓的“精英”、“草根”的区别。
浙江的居住证制度如果能够在现实过程中不折不扣地施行,那么,对于整个浙江的流动人口,乃至全国的流动人口,无疑都有着不可估量的意义。浙江大学公共管理学院张丙宣博士指出,新制度不但能够让生活在浙江的流动人口彻底抛掉“二等公民”的感觉,而且对于我国现行户籍制度中不合理的一面能够起到加速瓦解的作用。
从“暂住证”到“居住证”,虽然只有一字之差,但浙江已迈出了一大步。浙江居住证改革这一破冰之旅能否走得更远,人们翘首以待。
相关链接
上海:“居住证”满7年落户口
2009年2月,上海市政府印发了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》。这是上海地方户籍管理制度的探索,也是上海市实施居住证制度以来进一步明确的一个具体办法。
《试行办法》规定,来沪创业、就业,并持有《上海市居住证》的境内人员,符合条件的都可以申办。条件设定上分为申办条件和激励条件。
现将《广州市区暂住人员租赁房屋治安管理规定》印发给你们，请遵照执行。
广州市区暂住人员租赁房屋治安管理规定
第一条 为加强对租赁房屋的治安管理，保障租赁双方当事人的合法权益和生命财产安全，根据《中华人民共和国户口登记条例》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《租赁房屋治安管理规定》（公安部1995年24号令）和《广东省出租屋暂住人员治安管理规定》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 广州市、区辖内的除宾馆、旅店、招待所外，凡供暂住人员（指非本市区常住户口的外来人员）租住和租用的房屋的治安管理适用本规定。
第三条 各级人民政府必须加强对出租房屋暂住人员治安管理工作的领导。
各级公安机关负责对暂住人员租赁房屋的治安管理工作。公安派出所应根据实际，建立出租屋治安管理小组，落实对出租房屋暂住人员的登记、管理制度。街（镇）、居（村）委会及治保组织，应当协助公安机关做好租赁房屋的安全防范、法制宣传教育和治安管理工作。
第四条 出租屋主向暂住人员出租房屋，必须遵守《广东省城镇房屋租赁条例》，并向当地公安派出所申领《出租房屋治安管理许可证》。出租房屋的建筑结构、消防和安全设施、出入口和通道等，必须符合消防安全和治安管理规定；危险和违章建筑的房屋不准出租。属私有房屋的，屋主须持房屋产权证明、居民身份证、户口簿，申领《出租房屋治安管理许可证》后方可出租；属集体、机关、团体、企事业单位及部队的房屋，须持房屋产权证明或授权管理证明、单位介绍信，申领《出租房屋治安管理许可证》后方可租赁。
出租屋主或出租代理人领取《出租房屋治安管理许可证》时应交纳工本费。
《出租房屋治安管理许可证》实行年度审验制度，有效期届满后5天内由出租屋主或出租代理人，持该证及有关证明到原发证派出所办理年审，逾期未经年审的《出租房屋治安管理许可证》自动失效。
第五条 出租屋治安管理实行治安责任制度。按照谁出租、谁主管的原则，出租屋主（或代理人）、暂住人员均为治安责任人，必须与出租屋所在地公安派出所或其指定机构签定治安责任书，共同遵守国家的法律、法令和计划生育及城市管理的各项规定，维护社会公共秩序，严禁利用出租屋进行各种违法犯罪活动。出租屋主（出租代理人）发现暂住人员有违法犯罪行为或其它可疑情况，应及时制止或向公安机关举报。
第六条 暂住人员在市区租赁房屋的由出租屋主或本人在24小时内持本人居民身份证或其他合法、有效身份证明，向暂住地公安派出所或派出所指定的户口申报点申报暂住户口登记，并与出租屋主签订租赁合约。租赁合约期满或提前终止，双方应到派出所办理注销暂住登记手续。
港澳台同胞、华侨、外籍人需租赁出租屋的，按国家有关规定办理。
第七条 出租屋主不得将房屋出租给无合法有效证件的外来暂住人员。承租人不得擅自留宿外来人员，因特殊情况确需留宿的，应经当地租赁房屋治安管理小组批准，并到当地派出所办理暂住登记后，方可留宿。离开时办理注销登记。
第八条 租赁的房屋不准用于生产、储存和经营易燃、易爆、有毒等危险物。
凡租用房屋作仓库、工厂、商店、办公和经营特种行业者，需按规定经有关部门审核批准后，方可经营。
第九条 承租人将承租房屋转租、转借他人的，应向当地公安派出所申报备案。不得擅自改变租住用途，需要改变用途的，应重新办理有关手续。
第十条 出租屋主（包括私人和集体）每月应按规定向当地公安派出所缴纳治安管理费，用于加强出租屋的治安管理，治安管理费专款专用，任何单位和个人不得挪作他用。收费时统一使用市财政局印制的专用收据。
第十一条 违反本规定下列情况之一者，由公安机关依照规定予以处罚。
（一）出租屋主不履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动，或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者出租屋多次发生治安、刑事案件，或者造成治安灾害事故的，由公安机关进行批评教育，责令其限期整改，吊销《出租房屋治安管理许可证》；情节严重的，可以并处月租金10倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
责令限期整改或吊销《出租房屋治安管理许可证》的出租屋，经整改检查合格，重新办理有关手续后，方可再出租。
（二）未按规定领取《出租房屋治安管理许可证》而擅自出租房屋的，除限期补办有关手续外，并处200元以上1000元以下罚款。
（三）出租屋主瞒报租金少交管理费或拒交管理费的，除责令其限期补交或追缴外，并处应补交或追缴同等金额的罚款。
（四）承租人利用出租房屋进行违法犯罪活动或非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品的，没收其物品，并处月租金10倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（五）承租人未经批准将租用的房屋转让或擅自改变用途，不按规定报告公安机关的，没收其非法所得，并处200元以上500元以下罚款；造成治安后果的，要依法追究当事人治安责任；出租屋主知情不报的，处100元以上300元以下罚款。
（六）承租人不按本规定办理治安责任书、不申报住宿登记或不领取《广东省流动人口暂住证》的，除限期补办有关手续外，并处50元以上100元以下罚款。
第十二条 对出租或承租的单位违反本规定的，依照本规定第十一条，由公安机关对治安责任人或直接责任者进行处罚。
第十三条 对被处罚人进行处罚，应当填写《租赁房屋治安罚款决定书》、《停止房屋出租决定书》（该决定书由省公安厅统一式样）。
罚款应当开具市财政部门统一印制的罚没票据，罚款金额上缴国库。
第十四条 治安管理工作人员不执行本规定，玩忽职守、包庇纵容犯罪、通风报信、徇私舞弊或擅自截留上缴款的，应当追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十五条 被处罚人和单位对处罚决定不服的，可以依照《行政复议条例》，在接到处罚通知起15日内，向上一级公安机关申请复议，或可直接向人民法院提起诉讼。对复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内，向人民法院起诉。被处罚人逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，或依法强制执行。
我国现行户籍制度承受了不公平的指责，它被认为妨碍了公民的迁徙自由，导致了公民之间的不平等。本文试图阐述这种对我国户籍制度的指责是无法成立的，是不公允的。我国应该在维持户籍迁移的行政审批制度和暂住证制度的基础上进行渐进的改革和完善，而不是将现行户籍制度全部推倒并重新建构。
一、对我国现行户籍法律制度的评价
在中国大陆，户籍法律制度主要表现为1958年《户口登记条例》以及与此衔接配套的政策、部门规章和地方性法规。改革开放以来，我国对初步形成和确定于1950年的户籍法律制度进行了重大改革和调整，但社会各界对现行户籍制度的认知和评判仍不一致。
(一)现行户籍法律制度没有妨碍公民的迁徙自由
按照《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定，迁徙自由包括三个方面的含义，居住自由、离返任何国家的自由和出入本国的自由。以国家为界域，迁徙自由是指公民在一国之内自由流动并选择住所的权利。关于迁徙自由的性质，我国法学界一般认为，迁徙自由强调对人身的自主支配，是人身自由不可分割的重要组成部分。认为我国公民不享有迁徙自由的学者所持理由主要有二个:一是现行宪法没有关于公民迁徙自由权的规定，二是我国实行的户口迁移行政审批制度和暂住证制度构成公民迁徙自由的制度。的确，1982年《宪法》没有规定公民的自由迁徙权，但是，这并不等于中国公民实际上不享有迁徙自由。迁徙自由是国际社会公认的基本人权之一。人权作为一种应然的权利，作为一种要求被法律、社会和国家平等尊重的正当理由，其存在与否，并不以实在法是否承认为条件。人权并不是一种纯粹的法律权利，而首先是一种道义的权利，同时，有时在一定条件下可以被法律化。宪法没有规定迁徙自由权只能说明该权利不为法律所确认，而非说明该权利不为中国公民现实享有。写在纸面上的权利或者说存在于法律规则中的权利并非就是现实的权利，反过来，没有写进法典的权利也并非不存在于历史和现实中。世界上有些国家，例如美国，也并未以宪法形式明文规定迁徙自由，但在司法实践中将其作为公民的一项自然权利加以保护。改革开放以来，户籍制度改革虽然取得了成绩，但是我国仍然延续1958年《户口登记条例》所确立的基本法律框架。《户口登记条例》确立了两个制度，即户口迁移的行政审批制度和暂住制度。暂住制度后来演化为暂住证制度。认为户口迁移行政审批制度和暂住证制度限制了公民的迁徙自由，这个理由同样不成立。首先，如前所述，迁徙自由属于人身自由的范围，它以人身的自主支配为特征。户口迁移行政审批制度限制的是户籍的自由迁移，不可能限制公民对其人身的自由支配。户籍的迁移自由和公民的迁徙自由不是一个概念。其次，《户口登记条例》(第16条)要求公民因私事离开常住地外出，无理由延长时间又无转移条件的，应当返回常住地，这确实有限制公民迁徙自由的嫌疑，因为它要求公民为自己居留外地说明理由，否则，不得居留外地。但是，观察法律制度不仅要注意它的文本表达形式，也要注意它的现实运作样态。1985年公安部公布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》在落实寄住证制度和暂住证制度的同时并没有要求公安部门对居留城市的理由进行实质审查。也就是说，外地公民只要愿意居留城市都可以办理暂住证。同常住户口一样，暂住证也是确认和保护公民合法居留的法律文书。它虽有期限，但可以多次延期，长期使用，因此不构成对迁徙自由的限制。事实上，公民的迁徙作为一种事实，可以通过户籍登记进行法律确认，也可以通过暂住证来确认。即使没有户籍登记，中国公民凭借身份证和暂住证照样可以自由迁徙、选择居所。对1958年《户口登记条例》做历史的考察，我们应该承认，《户口登记条例》的立法初衷就是限制农民自由迁徙进城。既便如此，《户口登记条例》限制的只是户籍迁移，对于农民迁居城市的人身限制主要是通过粮油票证制度、强制遣返制度和其它行政手段来完成的。由于我国于1990年代已经废止粮油票证制度，由于2003年发生孙志刚案后，国务院废止了强制遣返制度;同时，由于身份证制度的实行使身份证取代介绍信和其他行政控制手段，所以，认为我国户籍制度妨碍公民的迁徙自由的论断没有体察历史的变化，是不公允的。
(二)现行户籍法律制度不是造成不平等的原因
我国社会处于转型期，确实存在公民平等方面的问题，而且往往和户籍制度有联系，体现了城市居民之间和城市居民与农村居民的不平等。现行户籍制度可以称之为“粘附性的户籍制度”。《户口登记条例》将全国人口分为农业与非农业两大类，并且对人口类别的转换和辖地之间的迁移实行行政管制，这两项制度在推行过程中与教育、就业、社会福利保障等行政管理功能粘附在一起。当人们试图变更自己的户口身份时，行政管制会严格限制个人的自主选择。因此，人们很容易把户籍的差异性当成利益不平等的原因。但是，户籍基本功能在于证明公民身份，为社会管理提供基础信息。户籍和个人权益本来没有什么关联性。在“粘附性的户籍制度”下，各种利益的分配以户籍为标志区隔为不同的群体，不同的群体间享有差别待遇。表面上看起来户籍制度造成了各种社会不公，实际上，社会不公是由附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍背后的各种利益分配制度的不公平带来的，是各种不平等的政治、经济、社会安排和社会管理方式带来的。简单地把种种不公平归结于我国户籍登记和迁移制度，并认为我国户籍制度是造成了公民之间的不平等，这既是一种认识上的错误，也会误导户籍制度和其它社会制度改革。在讨论我国户籍法律制度改革的时候，另有一种错误的倾向是，有些学者采用一种宽泛的户籍法律制度的概念，把户籍法律制度定义为以户籍信息为基础配属资源和管控社会的一系列制度，包括劳动就业、社会保障、接受教育、转业安置、甚至选举权利等方面的许多具体规范。这种定义实际上把户籍制度等同于整个社会管理制度，无助于讨论户籍制度改革问题。因为它预设了一种可能性，即把劳动就业、社会保障、接受教育、转业安置、甚至选举权利等方面的不平等都归咎于户籍制度本身，使人错误地认为我国户籍制度是造成城乡之间、城市居民之间不平等的根源。
二、户籍制度改革的模式选择
当然，这不是说我国户籍制度没有改革的必要。对我国户籍法律制度的认知和评价是一个直接关涉户籍制度改革路径选择的重大问题。目前，户籍改革思路中有一种比较有市场的主张叫“户籍取消论”。“户籍取消论”将户籍制度视为社会不公的根源，认为取消了户籍制度，就解决了二元社会结构问题。究其实，“户籍取消论”实际上反对的户籍迁移的行政审批限制，以为实现了户籍迁移的自由化，就可以解决社会不公。其认识基础在于对我国户籍制度的错误评价，其改革主张也很难在一二线大城市实施。郑州的户籍改革就是例子。郑州的户籍改革两个特点，一是完全放开入户政策。二是取消之前实行的多种户口形式，实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”。也就是说，郑州的户籍改革彻底取消了《户口登记条例》规定的户口迁移行政审批制度。结果是，这种改革在城乡发展不平衡的背景下，吸引了大量人口进入城市，超过城市的资源、环境和社会承受能力。由于教育、交通、社会保障等公共资源紧张和社会承受力的制约，郑州市也不得不停止“户籍新政”。与此形成鲜明对照的是，2009年2月上海市制定的《持居住证人员申请户口试行办法》对申请转办上海市常住户口实行准入制度。准入门槛包括持居住证年限、参加社会保险年限、缴纳所得税条件、专业技术职称条件、无不良行为记录条件和有特别贡献，并且对申办上海常住户实行年度总量调控。相比较而言，“上海模式”保留户口迁徙的行政审批制度，并以计划指标进行控制，完全不同于郑州的户籍开放。这种户籍改革可能会被指责为延续了城乡二元制度带来的不平等。首先，把居留上海的中国公民分为暂住者、居住者、常住者并实行差别待遇，即便境内一般来沪人员可以依照法定程序努力实现从“暂住到常住”的转变，这种划分似乎背离了一般公民对平等的期待。其次，“上海模式”设定了较高的入沪门槛，将过去的身份门槛化为财富、贡献、职称、居住年限的尺度，用来衡量是否有入沪的的资格。但对大多数来沪人员说，准入门槛依然难以跨越，户口迁移障碍没有从根本上解决。但是，“上海模式”具有现实合理性。户籍制度基本上属于地方制度。尽管我国宪法没有明确不承认“地方自治”。但是，笔者认为，户籍自治作为一种最低限度的地方自治始终存在。地方有权根据本地的发展需要自主选择适应本地方的户籍政策，有权决定是开放户籍，还是实行户籍准入制度。只要是用民主的方式并按照法定程序作出决定，就符合“正当程序”就无可非议。从利益的角度看，地方户籍自治也就是可以由地方自主决定是否与外来者分享本地区共同积累的财富和福利。在没有充分地方自治的中国，户籍制度就成了维护中国地方利益的最后一重保障。否则，在经济和社会发展不平衡的背景下，沿海发达城市可能被社会外来人口吞噬。以平等价值来进行衡量，“上海模式”也无可指责。我国宪法第33条规定的“平等”是立法者的要求，也是对执法者和司法者的要求。如何判断我国的地方性法规和行政规章是否合乎宪法规定的平等原则，可参考美国司法经验。美国联邦最高法院在进行违宪审查时，对于经济和其他归类实行“宽松审查”，以确定是否符合宪法第14修正案所规定的平等保护。一项带有归类的法律要符合“平等保护”条款，必须满足两项要求:法律必须具备合宪目的;法律必须是取得合宪目标的合理手段。以此观察上海的户籍改革，首先，从纯学理上讲，如果对于上海市制定《持居住证人员申请户口试行办法》进行审查，只能是“宽松审查”以确定是否合乎宪法第33条规定的平等原则，其次，《持居住证人员申请户口试行办法》的目的是为了吸引人才来沪，促进地方发展和进步，从方法和手段上看，将持有上海市居住证的人按照贡献、职称、居住年限进行归类，用来衡量是否有入沪的的资格，都是合理合法的。因此，指责“上海模式”违反平等原则在法理上是站不住脚的。
「关键词流动人口管理法律制度
一、我国流动人口管理的法律制度的主要缺陷
（一）、现有法律法规与我国当代社会发展要求不相适应。
我国有关流动人口管理的法律法规主要包括：（1）《中华人民共和国户口登记条例》。（2）公安部印发的《关于城镇暂住人口管理暂行规定》。（3）公安部公布实施的《租赁房屋治安管理规定》。（4）公安部公布实施的《暂住证申领办法》。（5）部分省、市（区）、省辖市、较大市、经济特区的人大及政府制度的暂住（流动）人口治安管理规定（条例）。这些法规、条例主要形成于计划经济，主要在上世纪九十年代早期和中期制定的，当时正处于流动人口大量增加、社会压力巨大、违法犯罪嫌疑人中流动人口所占比例大幅攀升之际，立法带有浓厚的管理部门痕迹，其核心主要体现了政府部门管理的利益，而引导人口合理流动、为流动人口服务、确立流动人口权利与义务，特别是流动人口权益保障方面的不多甚至没有，流动人口参与管理的积极性不高，这些法规多是一些部门规章和地方性法规，其内容多以限制性规定为主，与社会法治建设的要求不相适应。2003年初以来，国家对出租屋和流动人口管理的相关政策作了较大调整，先后取消了出租屋和流动人口治安管理收费和租赁房屋的审核登记，废除了收容遣送制度等，给以初步形成的出租屋和流动人口管理模式、管理带来了极大冲击，国家取消了收容遣送制度和一些政策性收费之后，相关的配套措施又未能及时跟上，给管理工作带来了更大困难。
（二）、缺乏必要的全国统一的流动人口管理的法律法规。
目前，我国在流动人口的管理法律中地方性法规、地方政府规章居多，缺乏全国统一的管理标准。我国现行的涉及流动人口管理主要的法律法规，除对流动人口必须携带居民身份证或其他合法有效能够证明其身份的证件的规定有全国性法律《中华人民共和国居民身份证法》予以规范外，流动人口的其他管理规定或者是由公安、劳动与计划生育等部门以部门规章的形式，如公安部的《暂住证申领办法》、《租赁房屋治安管理规定》等；或者由省市地方人民代表大会及其常务委员会和地方人民政府以地方性法规和地方政府规章的形式来，如北京市人大常委会制定了《北京市外地来京务工经商人员管理条例》，北京市政府据此分别就外地来京人员户籍管理、住房租赁、务工经商管理、计划生育管理等各方面均制定了相关管理规定等，其他各省也大多如此。这样直接导致的结果就是地方与地方之间对流动人口管理规定存在地方性差异，各地有各自的管理标准，无法统一起来。
（三）、缺乏城市外出流动人口的法律规定。
缺乏城市外出流动人口管理的法律规定。就目前的情况来看，绝大多数城市只制定外地流入本地的人口管理的法律规定，对本地城市人口外流到其他地方工作和居住则没有相应的管理的法律规定。在笔者所收集到的法律规定中，只有2000年的《天津市流动人口管理规定》中明确界定了流动人口包括流入地和流出地两种人口，不过整个规定基本上是针对流入人口的。其实，今天的流动人口中虽然大部分来自，但是来自城市的人口的比例也在逐年上升，所以城市流动人口的管理在法律上缺乏相应的规定，导致这部分的法律空缺。
面对目前流动人口管理法律文件中存在的诸多问题，面对传统体制造成的流动人口与常住人口的法律地位的差异，只有抓住机遇，重新构造相关法律，才能以缩小与宪法“人人平等”原则的差距，真正做到依法管理，从根本上解决流动人口管理的难题。
二、完善我国流动人口管理的法律制度的构想
依法治国是指导流动人口管理基本方针，是从行政管理转向法治管理的有效途径，流动人口长效管理的一个重要内涵就是法制化管理。流动人口的增加是的必然，并随着社会经济的不断发展会出现日益增多的趋势。就我国目前的情况看，以后的一段时间内流动人口会继续增加，因而加强其管理的法制建设也势在必行。对此，笔者提出以下构想：
（一）健全必要的全国性流动人口管理法规。
法律是维护社会秩序的有力武器，也是保障公民权利实现的最后一道防线。目前，流动人口管理法规繁杂，且不同效力等级的法规在处罚种类、幅度有矛盾之处，不便执行。为了使流动人口的管理人员有法可依，增强他们的执法信心和决心；必须由全国人大或常委会制定一部统一的《流动人口管理法》，完善流动人口管理法律，提高立法层次，规范管理行为。对流动人口管理中涉及的社会治安管理、计划生育、劳动和社会保障等问题明确相关部门、单位和个人的权利和义务，在加强管理同时突出对流动人口权利的维护，制定《流动人口流管理法》时要结合户籍改革立法，对流动人口入住城市、子女教育、权益保障、计划生育、社会治安和享有权利等方面的权利和义务以法律的形式予以明确。使流动人口正确行使个人权利，履行个人义务。严禁从本地区、本部门利益出发，制定出台对流动人口就业、子女入学等方面带有限制性、歧视性政策，使流动人口能真正享有宪法和法律赋予的各种权利。要对各地针对流动人口的政策和法规进行清理，及时废除过时的法规，取消带有歧视性的政策。人口的管理必须要从形式上实现统一。从1985年公安部的暂行条例规定以后，一直没有全国统一的流动人口管理法律出台，导致地方性法规地方政府规章的纷纷出台。但地方法规之间存在一定的差异，对形成全国统一的流动人口管理体制是非常不利的。不过，在流动人口这一问题上，由于各地的情况有相当大的差别，因此，目前要制定全国统一的法律还有困难，但是笔者认为应当开始如何制定全国外来人口管理法律规定，以便在合适的时机推出。
（二）加强流动人口的、、文化等及其相关权益的立法。
立法者应从管理的角度转变为以服务为主的角度，寓服务于管理之中。扩充、完善、保障流动人口享有的权利，采用激励机智引导流动人口自觉到当地公安机关注册、登记、申报暂住证，由被动变主动，解决流动人口管理中的最根本。如可以规定按时办理暂住登记、申领暂住证，享有与常住人口在就业、子女入学、住房、福利等方面同等的权利；凡在暂住地暂住一定期限无违法犯罪现象等可转为当地户口的规定等等，激发流动人口自我约束、自我管理、自觉履行义务的积极性。
1、建立和健全社会保障制度，使流动人口享有同等的受权利、同等的就医权利、同等的就业权利、同等的事业保障、同等的最低生活保障等，只要流动人口到流入地登记，就能享受到与本地居民相同的公共福利待遇，通过这样制度安排，来促使流动人口主动登记申报，积极参与管理。
2、推行公民福利卡制度。在法治社会，每个公民都应享有国家提供的同等公共福利待遇。国家通过银行系统为每个公民设置个人社会保障号码，同时具备个人身份证号码的作用，具有多种功能和较大容量，不受地域限制，在全国通用，与各地区政府的社会管理部门相关数据库联网，人口信息资源共享。以终身不变的社会保障卡为基础，应对万变的人口信息变化，不管人口流动到哪里，公民的权利和义务就会随之移动到哪里，以利于流动人口管理与服务。国家应以二代身份证办理为契机，加强对实有人口的图像采集、指纹录入，开发实有人口管理系统，建设系统强大的、统计、查询等功能，流动人口到流入地办理暂住证时，身份证等信息同时导入暂住IC卡中，这对于加强流动人口管理、维护社会稳定意义重大。
3、借助《社会保障条例》、《义务教育法实施细则》等的制定和完善来予以保障。可以由全国人大常委会以的形式来制定一部《外来流动人口权益保护法》来规定流动人口各方面享有的权利和权益，在就业、社会保险、义务教育等方面依照宪法和法律享有与常住人口同等的权利，具体办法由省级地方人民政府另定。在地方政府制定相关办法的时候一定要避免作出对流动人口的歧视性的规定。流动人口应享有平等的社会经济权利、平等的文化教育权利。对于流动人口，其养老、失业、医疗等各种福利权利被忽视或被剥夺，同工不同酬、不同福利待遇的现象相当普遍。究其原因，主要是传统计划经济体制对劳动者福利保障制度差异的惯性作用依然很强；不少地方地方保护主义在立法和政府行政行为中还比较严重；出于地方经济水平、政府政绩和优先保障本地居民利益的需要，往往对流动人口就业作出限制性规定，对流动就业者的社会经济福利权益无从顾及。无论是体现法律精神还是建设法治社会需要，政府都应保护本国公民基本权利。
（三）国家应加强对出租房屋管理的立法。2003年国务院取消“租赁房屋登记核准”的公安行政审批项目后，公安机关对流动人口、出租房管理难度增大。住宿地是流动人口管理的一个切入点，应作为一个重要阵地严格管控。立法中应本着“谁接纳，谁负责；谁容留，谁负责；谁雇佣，谁负责；”坚持“保护合法、取缔非法、查处违法”和“谁主管说负责，谁用工谁负责”的原则以及“审批从简、管理从严、处罚从重”的工作要求，加大对违法出租屋和用工单位的处罚力度。以落实责任制为核心，以考核评定为策略，以治安问责为手段，努力夯实流动人口管理的基础。
对流动人口管理是建设社会主义和谐社会要求，和谐社会要求社会依照既定的规则有序运行，反对无序化和无序状态。对流动人口管理是建设社会主义法治社会要求，法治社会中最重要的规则是法律规则，法律是所有社会规范中最具有明确性、确定性和国家强制性的规范。人们依照法律规则来办事，做到有章必循、有法必依，社会就有了和谐的基础。在社会生活中，法以文明的手段来解决纠纷，维护正常的社会生活秩序。在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，不断提高外来流动人口管理工作的法制含量，是促进外来流动人员管理工作制度化、规范化、化的必然趋势。
1、杨云善时明德著《农民工问题分析》北京：中国经济出版社2005
2、刘怀廉著《中国农民工问题》北京：人民出版社2005
3、彭勋等著《人口迁移与社会发展――人口迁移学》山东大学出版社1992
4、谢升华。论流动人口的法律地位及其权益保障。甘肃社会科学.2004（6）
出租屋治安管理责任书范文(一)
为加强租赁房屋的治安管理，保护租赁双方的合法权益，共同做好安全防范工作，根据《公安部租赁房屋治安管理规定》、《河南省暂住人口管理条例》和《郑州市市区暂住人口登记办法》，特制定本责任书。
一、房屋出租人保证不将房屋出租给无合法身份证件的承租人。
二、房屋出租人应与承租人签订租赁合同，承租人是外来暂住人员的，房屋出租人应及时填写《暂住人口信息采集表》(一式两份，出租人留存一份，上报派出所一份)，保证在三日内上报当地派出所或警务室进行登记。
三、房屋出租人应对承租人的姓名、性别、年龄、常住户口所在地、身份证号、职业或者主要经济来源、服务处所等基本情况进行详细登记。
四、房屋出租人应按要求安装河南省流动人口治安管理综合信息系统社会版，保证将承租人的及泵信息在24小时内准确录入、上传。
五、房屋出租人应在出租房屋明显处张贴民警承诺牌保证在租住人员入住后告知其应旅行的责任和义务。
六、房屋停止租赁、房屋所有权变更的，房屋出租人应保证在一周内及时到当地派出所或警务室办理注销或变更手续。
七、城中村出租房屋应指定专人作为该出租房屋的房管员，专职做好出租房屋的治安管理、防范工作。
八、城中村房屋出租人，应按照城中村出租房屋旅馆式星级化管理的要求，完善各项安全防范设施，落实各项安全管理制度，避免治安刑事案件发生。因防范设施不完善或安全管理措施不落实，对承租人造成人身伤害或财产损失的，应承担相应责任。
九、安全防范设施不完善或治安管理措施未落实的房屋，房屋人不得将该房屋用以开办旅馆或出租给承租人开办旅馆。否则，派出所将下达整改通知书，经通知仍未整改的，派出所将予以取缔。
十、房屋出租人应对承租开办旅馆的承租人进行安全防范教育和培训。
十一、房屋出租人负责对承租人的现实表现进行监督管理，发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的，保证及时报告公安机关。
十二、法律责任。
1、房屋出租人如有违反本责任书第一条至第八条的行为、经通知拒不改正的，依据《河南省暂住人口管理条例》第二十三条规定，处以五百元以上二千元以下罚款。
2、房屋出租人如有违反责任书第十一条的行为，依据《河南省暂住人口管理条例》第二十四条规定，情节轻微的处以一千元以上五千元以下罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3、如有其它违反《中华人民共和国治安管理处罚法》、公安部《租赁房屋治安管理规定》、《河南省暂住人口管理条例》和《郑州市市区暂住人口登记办法》的行为，应接受公安机关的处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
十三、本责任书一式三份，房屋出租人和村委会各执一份，派出所备案一份，自签定之日起生效。
房屋出租人：
村委会：
(加盖公章)
派出所：
(加盖公章)
年月日
出租屋治安管理责任书范文(二)
出租人、承租人均为治安责任人。
出租人的治安责任：按照《安徽省流动人员租赁房屋治安管理规定》办理有关房屋租赁手续;不准将房屋出租给无合法有效身份证明的流动人员;在承租人入住二十四小时内，对其基本情况进行登记，并在三日内，带领或者督促承租人按《安徽省流动人员管理条例》规定，申报暂住户口登记或者办理暂住证;出租的房屋核定的居住人数达到三十人以上的，应当配备人员做好治安保卫工作;定期对出租的房屋进行安全检查，落实防火、防盗措施;及时排除治安隐患;发现出租的房屋内有违法活动或者犯罪嫌疑人，应当及时报告公安机关，并配合公安机关查处，承租人退租后，应当在三日内报告房屋所在地公安派出所;委托人管理出租房屋的，应当报告房屋所在地公安派出所备案，人不得再行委托。人必须遵守有关规定，承担相应责任。
承租人的治安责任：按规定申报暂住户口登记或者申领暂住证，暂住期满或者移居时，要申请延期或者申报注销;不准利用承租的房屋进行违法犯罪活动，接受公安机关的监督、检查;留宿他人，应当在二十四小时内将留宿人的基本情况告知出租人，在转租后三日内向房屋所在地派出所报告;转租房屋的，应当经出租人同意，并在转租后三日内向房屋所在地派出所备案;安全使用承租的房屋，发现不安全隐患，应当及时告知出租人予以消除;发现同屋居住人员有违法活动或者犯罪嫌疑，应当检举、劝止。
出租人、承租人自愿承担以上治安责任。若有违反，接受处罚。
出租人：
承租人：
出租屋地址：
服务处所：
出租屋所在地村委会(盖章)：
经办人员：
年月日
出租屋治安管理责任书范文(三)
为了加强租赁屋治安管理，做好安全防范，强化基础工作，提高治安管理水平，为我市的改革、发展、稳定创造两好的治安环境，根据中华人民共和国公安部关于《租赁屋治安管理规定》，结合本地区实际，制定本责任书：
第一条本责任书所称的租赁屋是指旅馆业以外的以营利为目的的、公民私有和单位所有出租于他人的房屋。
第二条出租的房屋，其建筑、消防、设备、出入口和通道等必须符合消防安全和治安管理规定。
第三条私房出租，出租方必须持房屋所有权证或者其他合法证明，向所在派出所申请登记，单位出租的，出租人必须持房屋所有权证或单位介绍信，到当地派出所申请登记。
第四条房屋出租人的治安责任。
1、不准将房屋出租给无合法有效证件的承租人。
2、于承租人签订租赁合同，承租人是暂住人员的，应当带领或者让其到当地派出所办理暂住证后，方可租赁。
3、对承租人的姓名、性别、年龄等基本情况进行详细登记。
4、发现承租人有违法犯罪活动或有违法犯罪嫌疑的，应当及时报告公安机关。
5、对出租房屋进行安全检查，及时发现和排除不安全隐患，保障承租人居住的安全。
6、房屋停止出租，因刚到所在地的派出所办理注销手续。
第五条、房屋承租人的治安责任。
1、必须持有本人的身份证或者其他合法证件。
2、租赁屋住宿的外来暂住人员必须到当地派出所办理暂住证。
3、将承租房屋再转让他人的，应当到当地派出所登记备案。
4、发现承租人有不安全隐患，应当及时告知出租人予以消除。
5、承租的房屋不准用于生产、储存、经营易燃、有毒等危险物品。
6、集体承租或单位承租的，应当建立安全管理制度。
7、承租的房屋，不准用于其他违法犯罪活动。
第六条、公安机关将定期或不定时的对出租房屋进行安全检查，发现问题必须限期整改。
第七条、检查时，公安人员应当出示证件，依法办事，礼貌待人，维护出租方和承租人的合法权益。
第八条、有下列违法行为之一的，根据公安部租赁房屋治安管理规定第九条予以处罚。
1、出租人未向公安机关办理登记手续或者未签订治安管理责任保证书出租房屋的，责令限期补办手续并没收违法所得，情节严重的可以并处出租金五倍以下的罚款。
2、出租人将房屋出租给无何法有效证件的，处以警告。月租金三倍以下罚款。
3、出租人不履行治安责任，发现承租人利用所租房屋进行违法活动者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告、或发生案件、治安灾害事故，责令停止出租，可以并处月租金十倍以下的罚款。
4、承租人将出租房屋转租、转借他人未按规定报告公安机关的，处以警告，没收违法所得。
5、承租人利用出租房屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品的，出月租金十倍以下罚款。
出租人：
承租人：
四、对民工的差别对待 当前城市管理中对民工的差别对待十分普遍，令人忧虑。这些差别对待在性质、类型、方式上大致相同，这里，为了节约篇幅，我仅以北京市的有关规定为例予以说明。概括起来，在北京市社会管理和资源配置的制度体系中，对民工的差别对待主要体现为下列方面： 1、身份。在北京市的规范性法律文件中，对个人的身份有一些基本的区分，这些区分首先是划分"本地居民"和"外来人员"，这在 "北京市外地来京人口户籍管理规定"、"北京市外地来京务工经商人员管理条例"、"招聘外地人才批准书"等用语中鲜明地体现出来。"外来人员"是"外地来京人员"的简称，主要指其他省、直辖市、自治区来京务工经商的人员，又可以划分为"外地人才"和"普通外来人员"。根据《北京市招聘外地人才实施细则》第三条的规定，外地人才系指外地来京受聘从事科技、文教、经贸等工作、具有大学专科以上学历、人事关系和常住户口不在本市的专业技术人员和管理人员，因此，民工是够不上"外来人才"的标准的，他们只是普通外来人员。从数量上看，民工在普通外来人员中占有绝大多数，尽管不是全部，为了叙述简便起见，我这里用民工指称非"外来人才"的普通外来人员。于是，我们发现，在规范性法律文件中出现了三个身份群体的划分，即本地居民、外来人才和民工。通过接下来的分析我们将发现，这种划分不仅仅是用语上的，它们同时是规范性的，不同的身份意味着不同的权利义务，意味着和当地政府机关具有不同的管理和被管理、保护和被保护关系，意味着在市场竞争中具有不平等的起点和规则。 2、居住。人们要在北京生活、务工或经商，首先必须具有合法的居住权，这是前提条件。北京市的规范性法律文件对不同身份人员的居住权的规定是完全不同的。首先，本地居民天然地具有居住权，这是一种推定权利，不需要附加任何条件，也不需要法律另外加以规定。但是与此不同，外来人员的居住权是附条件的，是赋予的，是暂时的和可剥夺的。根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、《北京市外地来京人员户籍管理规定（修正）》两个规范性法律文件的有关规定，北京市对外地来京人员实行暂住登记和《暂住证》制度。《暂住证》是外地来京人员在本市临时居住的合法证明。对未取得《暂住证》的外地来京人员，任何单位和个人不得向其出租房屋或者提供经营场所；劳动行政机关不予核发《外来人员就业证》，工商行政管理机关不予办理营业执照。《暂住证》的发放数量按计划实行规模控制，办理《暂住证》需要一定的条件和一系列的手续，违反有关规定要受到处罚，这里不详述。 3、就业。大部分外来人员是希望在京从事劳务、经营、服务等活动，以取得工资或者经营收入的，但是北京市在就业政策上实行区别对待，使得外来人员和本地居民具有不同的就业权利。这种不同首先体现在许多就业岗位只对本地居民开放方面。根据《北京市外地来京务工经商人员管理条例》、《北京市外地来京务工规定》、《北京市劳动局关于规范外地来京务工人员管理程序有关问题的通知》、《北京市外地来京务工人员户籍管理规定》、《允许和限制使用外地来京务工人员的行业、工种通告》等规范性法律文件的规定，北京市对务工经商人员实行总量控制。使用外地人员务工的行业、工种，以及对务工人员的文化程度、职业技术能力等要求，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动力需求状况确定，并予以公布。外来人员需要在北京务工的，首先需要办理《暂住证》，然后到劳动与社会保障部门办理《就业证》，方可就业。此外，用工单位需要招用外地人员的，必须按下列规定向劳动行政机关申报，劳动行政机关对用工单位的申请进行审查，符合下列条件的，批准其招用外地人员：（一）本市城乡劳动力不能满足其用工需要；（二）符合本市允许使用外地人员的行业和工种；（三）具备向被招用的外地人员提供食宿等基本生活条件；（四）前次批准招用的外地人员合同期满并已离京。单位或者个人招用外地人员，必须经过劳动行政机关指定的职业介绍服务机构办理招用手续，并提交相应的文件。而这种总量控制，以2000年为例，使用外地务工人员的有76个职业（工种），分布在商业、服务业人员，农林牧渔、水利业生产人员，生产运输设备操作人员等三大职业类别中。允许使用外地务工人员的行业有交通运输、仓储业及粮食部门的各类重物、危险品装卸搬运工、倒码工。限制使用外 地务工人员的有103个职业（工种），专业技术人员、办事人员等以及商业服务业人员中的购销人员、饭店（宾馆）服务人员、导游等17种职业的从业人员，均被列入了限制使用的范围。汽车驾驶员（不含环卫系统一线）也将限制使用外地人员。金融、保险、邮政、房地产、广告信息咨询服务、计算机应用服务和旅行社行业成为限制使用外地进京务工人员的行业。还有一些职业属于调剂使用外地务工人员的范围。 市劳动和社会保障局要求，对于调剂使用外地人员的行业、职业，须按有关规定，按比例招用下岗职工和本市失业人员，招用本市人员的比例不得低于使用人数的30％。
【题目】北京地区人口控制机制探析
【第一章】北京人口基数调节研究绪论
【第二章】人口调控相关概念与理论基础
【第三章】北京市人口现状与问题
【第四章】北京市人口预测与资源承载力预测分析
【第五章】北京市人口增长调控经验借鉴
【第六章】 【结论/参考文献】北京人口数量把控体系分析结论与参考文献
? ?6 北京市人口调控的对策分析
6.1 以房控人，以地控人。
要重点通过以房控人、以地控人，实现北京市 2020 年以后长期控制在2300 万的目标。房地产是人们生产生活的重要载体，房子供应的多，则人口聚集的就多。所以，以房控人非常重要，要根据人口调控的规模反推住房供应的数量，做好住房供应规划以保证人口调控的目标实现。
土地利用规划是房地产规划实现的前提，因此，土地利用规划对于实现人口调控至关重要。要从源头上做好土地利用规划，并且一张图纸画到底，保障土地和房地产规划的实施，才能保证人口调控的成功。产业地产也是广义的房地产。产业地产的合理布局也可以起到调控人口的作用。因此做好产业地产规划也非常重要。一方面要根据非首都功能疏解的要求，不断疏解不符合首都定位的产业到河北、到天津；另一方面，在北京就业时要更多的利用户籍人口，以减少外来人口的需要。
6.2 重点控制人口机械增长。
首先，加快户籍制度改革进度，减少以往捆绑在户籍制度上的社会福利。之所以北京等大城市的户口会成为人们眼中的香馍馍，最重要的原因就是这些大城市户口能带来的各种隐性福利，如丰富的教育资源、良好的医疗卫生条件、更好的养老保险制度等，要实行户籍制度改革，就必须减少这些户籍福利。减少户籍福利并不是能要求一蹴而就，如果操之过急将会带来社会的不稳定，要遵循循序渐进的原则，对于前期落户的人们仍然可以享受以前的户籍福利，而对后落户的人口则相应的减少户籍福利。
此外，可以通过政策引导来鼓励急于落户的人群到远郊区落户，这对于缓解北京市人口压力也会起到较好的效果。其次，通过迁出高校等方式减少北京的学生人口数量，积极控制人口的机械增长。长期以来，高校录取新生和向北京市分配高校毕业生是北京市人口增长的重要来源。北京作为我国的文化教育中心，拥有大量的高校。据统计，北京的高等学校数量高达100 余所，高校在校大学生数量超过 100 万人，其中有一半以上的学生来自全国各地。
如果北京的高校数量和大学生数量有所减少，将会在很大程度上带动整个市区人口的下降。中央为了缓解北京的人口压力，在 2017 年 4 月，发布公告建设雄安新区，未来，北京的许多学校将会迁往雄安新区。鼓励北京高校到外省市建设分校，以缓解北京因为高校招生而带来的人口压力。
第三，发展区域经济，促进京津冀协同发展。京津冀一体化，让河北、天津高标准建设，宜居宜业，则会促使人口向河北、天津转移，从而减少北京人口的压力，促进北京人口调控目标的实现。
6.3 降低中心城区人口密度。
目前北京市的人口过度集聚，对城市功能造成了严峻的挑战，所以必须要对城市的人口密度进行疏散。北京目前是中国的政治中心，文化中心以及国际交流中心，究其主要原因，对人口的吸引力的来源主要在于北京市优质的教育资源，有优质的医疗资源，有完善的城市基础设施，城市功能完善，要降低北京市目前的人口密度，可以将北京市的优质资源向城市副中心扩散。当前北京市需要科学统筹规划，要保留北京是首都的核心功能区，通过不同层次的产业布局和不同圈层的城市功能，实现人口规模的合理流动。目前可以将行政机构和事业单位迁出行政功能区统筹城市服务，提升服务效率。
北京作为我国首都，是我国的政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心。由于其政治地位的特殊性导致该城市在医疗水平，教育水平和养老服务等领域都处于全国以及国际顶尖层次。众多优质条件不断吸引着我国企业以及人口的集中。目前，北京平均每平方公里上就有着 2.38 万常住人口，但是由于北京城市规模的不断扩大，城市人口分布呈现出不均匀的状态，所以北京的城市交通和生态环境压力较大。
在城市建设的过程中，城市必须要进行科学化建设才能形成良好的城市建设群。必须将城市建设划分出不同的功能区，在不同地区建设不同功能的建筑设施从而引导城市生活人口的流动，并且为未来的城市规模扩大留出建设空间。在通州区的建设过程中，政府将行政机构建筑和事业单位建筑进行划分，统一在行政功能区域进行建设。
在工业园区建设企业生产建筑，在学校附近建设科技研究中心。通过对功能区的划分使得城市建设更加具有规划性，提高政府行政效率，使得城市人口得以合理分布。在房山区建立工业园区，鼓励企业集中在工业园区，在昌平区建立高科技园区，集中知识密集型产业。逐步实现人口的有序集聚，以逐步降低中心城市的人口密度。
为了吸引中心城市人口到新城区，可以布局新城区，并高标准、高质量的部署资源，缓解中心城市的教育和医疗资源，加强轨道交通建设，要降低居民出行成本。城市副中心要有足够的就业岗位、良好的交通条件和完善的公共资源设施,吸引中心城区人口。
6.4 通过居住证控制人口规模。
1986 年，我国实行了暂住证政策，1995 年，暂住证在我国开始得到系统的管理，暂住证政策是当前我国对流动人口管理的有效措施之一。但是近年来，北京市很多流动人口拒绝办理暂住证，加上社会对暂住证颇有争议，暂住证的政策实施，受到了巨大的阻力。但是北京市政府希望通过暂住证的政策继续实行来对流动人口进行更加科学化的管理，流动人口希望能够得到更多的市民待遇和公共服务。如果政府能够将暂住证和居民的生活服务联系起来，便可以使得暂住证的政策实施减少阻力，就可以通过暂住证来控制人口规模。
深圳的居住证制度使流动人口可以像当地人一样享有同等的权利和服务，这种制度自从 2008 年就开始落实实施。这一制度不仅仅对流动人口有利，而且包括他们的子女也可以受益，例如，子女可以在当地接受九年义务教育，以及一些长期居住者可以享有深圳市的社会保障。北京市的居住证和深圳市的居住证一样，流动人口享有当地公民同等的社会保障。但是，为了控制人口，居住证也是需要有一个门槛标准的，在什么条件下可以办理居住证。然后，在流动人口进入北京市时，可以享有一部分社会保障，这也是控制人口的一种渠道。
为了充分的发挥暂住证对人口规模的控制作用，建议北京市相关政府对暂住证设立门槛要求。在北京市工作的外籍人口，必须要具备一定的条件，例如缴纳医疗保险，工伤保险并且设立最低的就业年限，才可以办理暂住证。暂住证的办理，可以使得流动人口在北京市能够充分的享受到北京市的医疗和教育等相关的资源，并且又能够通过暂住证的科学合理的控制人口的规模，也有一定的作用。
与此同时，对拥有暂住证达到一定条件的人口，可以转为北京户口，例如拥有较高学历的高层次人才，拥有所有权的住房，在北京工作满足一定的年限。如此，又可以吸纳优秀的人才在北京市落户，从而促进北京市的人口结构层次的提升。而对不能满足暂住证的人口，在政策上，将不允许流动人口在北京继续工作居住，最终通过居住证的发放，对北京人口规模加以科学合理的控制。
没有医疗保险，没有工伤保险的流动人口，是不能获得居住证的，同样的，也不能在当地工作，这样一来，也是可以控制人口流动的。所以，对居住证的严格把关是加强管理流动人口的一种有效方法，而这一方法也不会损害流动人口的利益，双方都没有意见。最终居住证得到发放，人口也得到了控制。
6.5 提升非核心商业进入门槛以业控人。
以业控人主要是针对一些规模比较小的核心业务，通过提升准入门槛的方式，对人口进行控制，这些业务主要有小餐饮、小商铺等。这种以业控人的方法最早出现于顺义区。这种以业控人的方式是顺义区最常用的控制人口手段之一，它主要通过对一些小餐饮、小商铺等比较落后的商业进行治理，然后规范一些百货商店、食品商铺等经营模式，五小企业的治理整顿也是他们的工作重心。直到 2009 年年底，顺义区为了实现以业控人目标，共投入资产高达 1.5 亿元，其结果也是相当可观的。首先，改造整顿了顺义区 65 个农贸市场，升级后的市场更符合现代化要求；另外，关停了三高一低企业多达 33 家，减少了资源的浪费，保护了资源环境，提高了社会利益，符合积极走可持续发展道路。除此之外，顺义区还投资建立了再生资源回收体系。
在整个顺义区共建立了 8 个再生资源的临时收购站，384 座村级暂存间以及对劳动力进行整顿，达到劳动力的高效利用，减少劳动力资源的浪费。经过长期治理，顺义区的流动人口年均增长率成功减少到 5%，但是其 GDP 却始终年均增长幅度保持在 20%以上，对此，北京市有关部门尤为重视起顺义区的发展。
一、我市流动人口管理现状
近年来，全市公安机关在市委、市政府的领导下，紧紧围绕发展大局，坚持服务与管理并重，打击与防范并举，积极推进流动人口管理工作各项措施的落实，在促进城乡经济与社会发展、维护社会稳定中发挥了重要作用。目前，全市共登记暂住人口213432人，男性141279人，占66.2％；女性72153人，占33.8％。
（一）覆盖城乡的流动人口管理网络初步建立。全市普遍建立了由地方党政领导牵头、有关部门参加的流动人口管理工作领导小组或协调小组，各乡镇街道都成立了暂住人口管理办公室，同时还在城市社区、农村村组和用工单位，设立了688个暂住人口登记（管理）站，聘用暂住人口专（兼）职协管员1755人，初步形成了社会化管理网络。
（二）严谨有序的管理机制进一步完善。缜密分析、科学把握流动人口的流向、流量等规律特点，积极探索行之有效的管理机制。在流动人口较为集中的地方，按照“谁主管，谁负责”的原则，由公安机关与用工单位、私房出租户签订责任书，共同落实管理责任；对聚集相对集中，形成一定规模的外来人口，建立自管组织，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我保护；对已登记、发证的暂住人口，要求民警的见面率达100％，发函调查率达80％以上，重点人口列管率达95％以上。
（三）清理整顿工作成效显著。针对城乡结合部、商业繁华地段等流动人口聚集较多的地段，公安机关主动会同劳动、工商、城管等部门，有的放矢地组织开展规模性、专项性清理整顿，收到了良好的效果。清查中采取“三个四查”的办法：对房屋租赁户查租赁申请审核登记、查治安责任保证情况、查外来务工人员就业证、查承租人与申报人是否一致；对暂住人口查居民身份证、查暂住证、查务工范围、查随身物品；对成建制施工单位查申报人数与实际是否一致、查施工花名册与采集信息是否一致、查暂住证申领、注销是否及时、查施工单位负责人是否负起责任。通过以上工作，切实做到暂住人口来有登记、走有注销，对混迹其中的犯罪人员发现得了、控制得住。
（四）信息化、规范化管理程度不断提高。目前，公安机关已经全面建立了暂住人口数据库，对应登记、应发证的暂住人口，逐人采取信息并输入微机管理，信息采集范围已经覆盖市区及所有乡镇街道；逐步完善了暂住人口信息系统、房屋出租户信息系统，有效提高了管理效率和社会效益，在服务公安机关开展侦察破案、缉捕逃犯，为群众寻亲访友等方面发挥了积极作用。同时，以加强公安基础工作、推进社区警务战略为契机，积极探索流动人口规范化管理模式，科学规范派出所对流动人口的管理规章和基础台帐，探索并形成了房屋出租户“五个一”管理模式，即一证、一书、一牌、一档、一套管理制度及管理网络。
（五）服务保障机制建设稳步推进。公安机关制定了关于对外来人员实行市民化管理、亲情化服务的意见，逐步放宽户口迁移政策，促进外来人口本地化；严禁对外来务工人员使用“打工仔”、“打工妹”称呼，尊重外来人员人格；加强与外来人员的沟通联系，设立“外来投资者维权热线”，认真查处侵害外来人员合法权益的不法行为；对外来人员开展各种形式的法制教育、职业教育和技能教育，提高他们的整体素质。
二、存在的困难与问题
（一）流动人口和房屋租赁户增多，管理难度增大。随着近年来我市综合发展环境的不断改善，来徐创业发展、务工谋生的流动人口不断增多，外来人口的大量涌入，又极大地刺激和带动了房屋出租户的发展，同时我市又是全国重要的交通枢纽，每天从徐州通过的旅客十余万人。流动人口总量的大幅增多、房屋出租市场的活跃发展，给公安机关加强对流动人口流向掌握、流量分析、防范控制等方面都带来极大的困难和障碍。
（二）流动人口管理机制还不够健全。尽管全市普遍建立了流动人口管理办公室，但这类组织不是常设机构，甚至连年度例会也难以保证，协调管理作用根本无法正常发挥。流动人口管理是社会治安综合治理的一项重要内容，但就基层而言，虽然流动人口管理办公室下设若干成员单位，但往往形同虚设，有利益的，一哄而上；没利益的，公安机关来管。尚未形成常规性、全局性的管理合力，齐抓共管、综合治理的工作机制未能真正建立起来，导致流动人口信息不畅、管理不力。
（三）流动人口违法犯罪问题仍然十分突出。结合近年来全市公安机关查获刑事犯罪分子的情况看，流动人口作案比例一直在40%以上，局部地区甚至更高。原因主要在于流动人口整体文化素质偏低；法律意识淡薄，不懂得用法律手段来保护自己；不良心理所致，面对区域间明显的生活差异，在强烈物欲刺激下，极易违法犯罪；生活所迫，外来人口本身就业技能较差，一些流动人口为了生计，铤而走险，违法犯罪。
（四）流动人口管理工作缺乏经费保障。暂住人口协管员是流动人口日常管理工作的重要力量，取消暂住人口管理行政性收费后，由于缺乏必要的经费保障，公安机关已经辞退了一大批从事管理工作多年、具有丰富经验的暂住人口协管员，导致全市暂住人口协管员数量不断萎缩，对流动人口管理工作造成了极大影响。
（五）流动人口管理工作法制化进程亟待推进。从目前流动人口管理工作法律体系看，至今没有一部全国性的法律法规，所依据的大都是部门规章和省、市地方性法规。由于政出多门，在统一性、规范性、约束力等方面都存在着不足，客观上给管理工作造成了漏洞。此外，这些规章的修订工作也亟待加强，多数规章条例是几年前，甚至是10年前修订的，在适用范围、处罚力度等方面，与当前经济、社会的发展形势明显不相适应，造成管理工作力不从心。我市曾经出台过关于暂住人口管理的条例，现在已经废止，目前尚无流动人口管理方面的法规、规章，使管理工作无章可循。
三、加强流动人口管理工作的对策、建议
为推动“平安徐州”创建工作的顺利开展，促进全市经济发展和社会进步，委员们建议，要坚持“以人为本，与时俱进，关注发展，依法管理”的原则，进一步加强和完善流动人口的各项管理和服务措施。
（一）领导重视，加强宣传，努力营造流动人口管理工作的良好氛围
加强对流动人口的管理工作，是创建“平安徐州”活动的重要组成部分，我们应从维护社会稳定、服务经济发展的大局出发，提高对流动人口管理工作重要性和紧迫性的认识，加强领导，强化措施，积极研究和解决其工作中的一些实际问题。同时，要坚持正面引导，加大宣传教育力度，可以采取挂横幅、张贴标语、板报、发通告、致房屋出租户一封信等多种形式，组织专门人员对流动人口进行法律法规教育，采取授课、图片展览等形式，进行形象直观的宣传，增强流动人口遵纪守法的意识，提高流动人口服从管理的自觉性，进一步营造流动人口管理工作的良好氛围。
（二）加强协调，落实责任，建立健全流动人口管理工作的长效机制
加强流动人口管理是一项社会系统工程，涉及到方方面面，要在市委、政府的统一领导下，建立流动人口管理工作的常设机构和日常工作机制，应由政法委、公安、工商、税务、劳动和社会保障、计生委、交通、司法、建设、房管、教育、卫生、城管、团委、妇联等部门组成流动人口管理领导小组，分管市领导任组长，并设立专门办公室，作为日常办事机构，负责组织、指导、协调各职能部门工作。各职能部门要各司其责，努力做到工作有计划、协调有力度、管理有人抓、结果有讲评，真正形成强大的综合管理合力。公安机关要充分发挥主力军作用，与相关部门密切配合，对流动人口增强服务意识，转变服务观念，提高服务水平，优化服务措施，积极引导和帮助流动人口务正业、入正行。
（三）加强基层基础建设，夯实流动人口管理根基
做好流动人口管理工作，关键在基层，应大力加强基层流动人口管理服务机构和队伍建设，建立日常管理机制。首先，要进一步整合力量，健全社会化管理网络。以社区改革和建设为契机，紧紧依靠社区居委会，建立社区流动人口服务中心，动员和组织社区治保组织、治安志愿者、物业管理人员、保安联防人员等参与对流动人口的管理服务，构建广泛的社会化管理网络。其次，要建立一支过硬的流动人口协管员队伍。本着精干、效能的原则，整顿现有人员，招聘一批高素质的协管员；总结社区辅警工作经验，积极争取党委、政府支持，建立由政府出资的暂住人口协管员队伍，保证这支队伍的高效运作。第三，要加强地区之间、部门之间的信息交流沟通。各地区、部门之间要树立全局一盘棋思想，切实加强配合协作和信息交流，实现资源共享，形成工作合力。第四，要加大科技投入。建立并完善统一的流动人口信息管理系统，加快建立IC卡暂住证查验核查系统，实现“网上跟踪管理，不断提升流动人口管理的智能化水平。第五，大力推广流动人口居住公寓化。从有效预防、及时发现、有力打击流动人口违法犯罪着眼，通过政策引导、资金扶持等办法，推广建设流动人口公寓，实行集中居住管理；积极指导和帮扶企事业单位建立流动人口公寓，通过“以外治外”的方式，降低管理成本，提高管理效率。第六，要加强流动人口中的党团组织建设，充分发挥党团组织和党团员的先锋模范作用，大力宣传有突出贡献的流动人口先进典型，倡导爱岗敬业、勤劳致富的良好风气。
（四）打防结合，有效防控和减少流动人口犯罪
公安机关要认真调查研究流动人口犯罪的特点和规律，加强对流动人口违法犯罪活动的打击、防范和控制力度。要以流动人口落脚点和活动点的治安控制为重点，建立日常管理与集中整顿相结合的工作机制，摸清底数，弄清情况，取缔非法，打击犯罪，把长效管理措施落到实处；要大力加强流动人口情报信息网络建设，建立外来犯罪预警机制，加强对重点地区、重点场所、重点行业、重点人头的控制，努力获取深层次、预警性情报信息，为打击犯罪提供信息支持；要始终将防范、控制和打击的重点指向混迹于流动人口中的职业犯罪、流窜犯罪分子，构筑起布局合理、严密设防、规范运作、快速反应的“棋盘式”巡逻防控网络，建立有效的打防控一体化工作机制，健全社会治安防空体系。
（五）尽快建立流动人口管理工作经费保障机制
为确保流动人口管理工作正常开展，要认真贯彻落实中央八部委《关于取消暂住人口管理性收费后进一步加强流动人口管理工作的通知》精神，从实际出发，建立适应社会主义市场经济要求的群防群治经费保障机制，多渠道解决落实流动人口管理工作经费。一是财政部门解决专项流动人口管理工作经费。各级政府要从市场经济体制下政府的基本职能考虑，按照“分级管理、分级负担”的原则，把流动人口专职协管员工资和管理机构办公费纳入地方财政预算，加大财政资金投入力度。二是政府部门给予政策支持，多渠道筹集经费。可以征收私房出租户治安联防费，实行专款专用；物业管理机构收取的管理费抽取一定比例用于流动人口管理；税务部门可以委托具备条件的暂住人口管理机构代征出租房屋营业税、房产税和个人所得税，从中提取一定比例用于流动人口管理工作。版权所有
一、健全机制，不断完善队伍建设
2007年7月，我区通过公开笔试招聘了49名暂住人口协管员从事流动人口信息采集工作。经过半年多的运转，发现机制不全，专职不专等一些问题，为了更好地提升为流动人口服务的意识，我们于2008年3月成立了暂住人口协管员管理办公室，副科级事业单位，区委政法委派主任一名，财务报帐员一名，公安分局派治安大队副大队长任教导员，专制抓业务工作，负责暂住人口协管员的管理及财务工作。业务工作主要由公安分局及派出所负责。在公安分局办公。办公室成立以来，不断摸索前进，大胆创新，不断完善管理机制，力争打造一流暂住人口协管员队伍。一直以来，区委、区政府在人力、物力、财力上给予流动人口治安管理工作大力支持。2009年，签订了劳务合同，区财政拨款30多万元为我区暂住人口协管员解决了“四金”问题。并提高工资待遇标准（每月700元），极大的鼓舞了暂住人口协管员工作积极性。协管员这支队伍稳定、团结、为区社会治安大局稳定做出了很大的贡献。
二、科技导入，全面强化流动人口信息采集工作
为把握流动人口治安管理的命脉，大力加强流动人口管理，我区投入1800多万自主研制开发建设了精准打击、有的防范、高效服务的人口信息研判指挥中心系统。该系统由人口信息研判指挥中心及与之相配套的81个人口信息采集站组成，其中固定信息采集站42个，流动信息采集站39个，分布在17个派出所。并为每个固定信息采集站配备电脑、身份证读卡器、活体指纹采集仪、人像采集仪、打印机及身高体重测量仪等设备，为每个流动信息采集站配备有1辆人口信息流动采集车和2个人口信息流动采集箱。采集箱内含笔记本电脑、活体指纹采集仪、微型人像采集仪、身份证读卡器、打印机、塑封机等设备。
人口信息采集站实行严密的网格化管理模式，主要负责采集划定区域内实有人口，特别是暂住、寄住人口多生物及相关联的38项信息，实时上传至人口信息研判指挥中心，并根据人口信息研判指挥中心比对、研判的结果，对实有暂住人口实行分层次处理，一是对比中的在逃人员、未破案件嫌疑人员立即实施抓捕；二是对比中的有犯罪前科人员由社区民警建立重点人口档案，纳入重点管理视线，落实“三查一控”管理措施；三是对无劣迹的正常人员提供务工证明等相关服务。
人口信息研判中心主要负责对各信息采集站上传的指纹、身份证、人像等多种信息与信息库中已存信息进行自动比对、碰撞、分析、研判，并将分析研判结果反馈给各信息采集站。通过微机化登记、网络化管理、科学化分析，对实有暂住人口进行分层次管理，有效破解了暂住人口管理的难题。
三、多策并举，严管流动人口协管员队伍
我区严格按照区委政法委书记提出的“暂住人口协管员队伍要走精兵战略、科学管理之路，力争打造一流暂住人口协管员队伍”要求。按照“四级网络，三级管理”模式，在派出所建立了17个协管员中队，81个管理站，100多个管理小组。对协管员队伍充分有效的管理，在业务方面进行工作责任制，每个社区、都市村庄都有专人负责，落实到人，进行网格化管理，并签订责任书。
为打造一流暂住人口协管员队伍，提高暂住人口协管员的整体素质，增强协管员业务能力以及队伍的凝聚力，我们主要抓了以下几点：。
1、严把队伍入口关。通过实行协管员社会公开招聘，严格考核培训上岗，尝试采取与职业学校联合办学订单式培训方式，严格考核合格后再上岗。
2、抓好思想政治学习，加强业务学习力度。积极组织暂住人口协管员进行政治学习和业务学习，每年对协管员进行一次军事训练和微机培训。并邀请工商、计生等职能部门的专家为参训人员授课，全面提升协管员素质。编写了《区暂住人口协管员管理制度汇编》小册子，做到全区协管员人手一册。从而提高暂住人口协管员的法律意识。
3、严格考核，加大监督。我们成立了督察队，专门对各中队、管理站工作进行检查、督导。区暂住办制定并完善了《督察队员工作守则》、《督察队（队长）工作职责》等规章制度，使督察工作做到有章可循；不断创新督察方法，提高督察效能，采取明察与暗访、日常督察与专项督察、定点督察与随机督察、交叉督察相结合的方法，确保督查结果真实、有效。
4、加强组织建设。组织建设是队伍凝聚力的重要保证，在区委政法委政治部的指导下，在暂住人口协管员队伍中建立了1个基层党小组，现有流动党员12名，建立1个团支部，拥有团员79人，建立了1个工会组织，389名协管员加入工会，建立基层妇委会组织，33名妇女协管员成为会员，为工作的良好开展奠定了基础。
【关键词】户籍制度改革；城市化；户口管理模式
【正文】
我国现行的户籍制度自上世纪五十年代初步形成、在上世纪八十年代基本定型、并一直实行至今；虽然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向，并没有以限制社会成员的迁徙自由与社会福利为目的，但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显，社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。近年来警察学、经济学、法学等领域的专家学者与政府部门研究人员都开始针对户籍制度改革这一课题开展研究，推动了社会公众对现行户籍制度所引发社会问题的关注，但对于户籍制度改革之路径尚未取得共识；这也证明了户籍制度改革的复杂程度与户籍制度改革的困难程度之大。
“它山之石，可以攻玉”。以经济法学的视野来考察现行户籍制度、审视现行户籍制度所引发的弊端，能够拓宽对现行户籍制度的认识；借鉴经济法学解决问题的方法，对于探索现行户籍制度改革路径也不无裨益。
一、我国户籍制度形成及其实施情况的概述
我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成，在上世纪八、九十年代基本定型；直到今天，户籍制度仍然是我国人口管理中的一项基本制度，在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。
“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[1]探寻我国户籍制度的改革路径，不但要考察户籍制度在实施中出现的弊端，更需要了解我国户籍制度设计的目的与运行情况。
（一）我国户籍制度的形成过程。
我国现行的户籍制度主要形成于上世纪五十年代，上世纪八、九十年代的居民身份证制度与暂住人口制度成为我国户籍制度基本定型的重要标志。上世纪五十年代是现行户籍制度形成的重要时期，现行户籍管理制度中的一些基本操作规范，都可以在上世纪五十年代出台的行政法规与部门规章中找到渊源。
关于上世纪50年代户籍制度形成过程，详见表1[2].
1．户口管理成为政府维护社会秩序的重要手段。1950年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》奠定了现行户籍制度的雏形。虽然1958年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》凭借其由全国人大常委会通过的程序而成为现行户籍制度的重要法律依据，但公安部在1950年制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》却是现行户籍制度形成开端。《中华人民共和国户口登记条例》与《居民身份证条例》（在上世纪80年代）、《暂住人口管理条例》等法律法规构成了现行户籍制度的基本法律框架。
2.户口统计成为国家掌握人口资源、分配社会福利的依据。1953年的《全国人口调查登记办法》、《中共中央关于粮食统购统销的决议》、以及1954年的《内政部、公安部和国家统计局联合通告》等法律法规与政策的出台，标志着户口制度开始与社会福利制度挂钩；特别是1955年的《市镇粮食供应暂行办法》的出台，非农业户口与农业户口之间的区别已经不再只是一种统计学上的不同标识，而是成为享受不同社会福利的依据；例如，城镇户口（非农业户口）的人可以凭借其户口簿办理粮油供应证、购买政府补贴的粮油。此外，城镇户口的人在招工、招干、就业等个人发展方面较农业户口的人机会更多。
3．1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》这两个文件成为户口管理中户口审批的最早依据；虽然当前户口审批成为许多弊端的根源；自此以后，公民申报户口登记必须户口管理机构的审批。通过了户口审批的人，便拥有户口登记；而没有通过户口审批的人，则无法获得户口登记、并被排除在户口登记机关的户口统计之外。户口审批是一种政府行政行为，而且这种行政行为的最初法律依据主要是国务院（政务院）制定的行政法规与公安机关内部制度的规章；但随着社会的发展，国务院许多其他部门的规章也成为户口审批的依据，如新生儿进行户口登记时必须持有准生证，就是计生部门的规章在户口审批中的体现。
（二）经济法视野中的我国户籍制度
上世纪五十年代是我国户籍制度形成的重要时期，今天的户口登记、户口调查与审批、不同类别户口的人享受不同的社会福利等都可以上溯到上世纪五十年代。
1.国家制定、实施户籍制度的目的。户籍制度在形成之初就具有社会控制与人口统计的功能；这两种功能也正是政府制定、实施户籍制度的目的。国家制定、实施户籍制度，期望一方面能够通过户口管理部门日常的户口调查、一年一度的户口统计，来及时掌握其居民的家庭数量与结构、人口数量与人类学结构等资料[3]，从而为制定其他发展规划与分配社会福利、以及其他管理制度（教育、就业等）提供依据；另一方面通过户口对居民进行不同分类（常住人口与暂住人口、重点人口与非重点人口、城镇人口与农村人口），并进一步实施不同的管理措施，实现社会秩序稳定的目标。国家实施户籍制度的目的在《居民身份证法》、《户口登记条例》等法规中均有体现。
2.户口在户籍制度设计之初就存在着内在的定位冲突。户籍制度在制定之初就被赋予了两种功能，也即国家制定与实施户籍管理的两个目的；正是这两个目的造成了户口的内在冲突。
一方面，户籍制度被赋予人口统计的职能，国家期望通过户口调查与统计来实现人口统计，因而户口被定位为不具备任何价值的居民身份与居民家庭证明或凭证；另一方面，户籍制度又被赋予社会管理控制的职能，国家期望通过户口将居民分成不同的种类，并将户口作为分配社会福利、发展机会的依据，因而户口被定位为具有附加价值的凭证。户口定位的内在冲突，为日后户籍制度实施中产生的种种弊端埋下了祸根。
3.户口管理中的冲突。户籍制度具有社会管理（即社会控制）的功能，而户口分类对于分类管理户口的前提，例如对社会有潜在威胁的重点人口，当然要采取严厉的管理措施；对于城镇户口，由于在五十年代历史条件下，城镇人口的文化程度通常较农村人口高，而当时社会发展需要高素质人口，因而城镇户口的人在社会福利、就业等方面享有较多的机会。明确不同种类的户口，对于社会管理有着重要的意义；对户口进行分类，是户口管理工作的重要内容。在户籍制度中，为了确定户口的类别，需要户籍管理部门进行审查甄别。
前面论述过，由于不同类别的户口与社会福利、个人发展机相连接，导致城镇户口、特别是大城市的城镇户口成为一种有着巨大附加价值的资源。因此，对进入城镇户口、尤其是大城市城镇户口的户口调查与审批就有了特别的意义。如果说户口定位的内在冲突是日后户籍制度实施中种种弊端产生的根源，那么户口审批则就是户籍制度弊端显现的导火索；这一切都是户籍制度实施之初就存在的。
二、我国户籍制度在城市化进程中暴露出的弊端
我国户籍制度自上世纪五十年代实施以来，在降低人口统计成本、控制社会实现稳定秩序方面发挥了重大的作用。但随着社会结构的变迁与社会经济的发展、尤其是随着我国城市化进程的加快，户籍制度在实施中所引发的问题与弊端逐渐显现出来。
（一）“黑人黑户”问题。在上世纪五十年代至八十年代期间，户籍制度在实施中基本上没有出现突出的弊端或问题；但是，自上世纪八十年代以后我国将计划生育作为基本国策、并实行《准生证》制度，要求对新出生人口进行户口登记时要审查其是否具有《准生证》以后，以及我国实行改革开放政策以来我国出现了人员大流动以后，“黑人黑户”问题就出现了、并逐渐为广大社会公众所关注。
所谓“黑人”，就是指那些由于没有被登记在户口档案中的人。“黑人”的来源有两个，一是在计划生育制度实施后没有获得《准生证》的超生婴儿；二是由于其他原因而失去了户口管理档案中户籍登记的人。由“黑人”组成的家庭，就是“黑户”。
我国社会中的“黑人黑户”究竟有多少，由于缺少相关统计资料，难以提供精确数据。据《工人日报》在2005年的一则新闻披露，“从上个世纪70年代以来超生情况和公安机关、统计部门及人口计生部门的统计差别来看，我国大概有1000万左右没有户口的'黑人'.” [4]
“黑人黑户”现象的存在，首先是直接导致以户口登记资料为依据的人口统计数据失灵。为了解“决黑人黑户”所引发的户口统计数据不准的问题，户籍部门不得不在全国人口普查期间采取“赦免”的方式，对“黑人黑户”进行补登。其次，由于户籍制度与社会福利、个人发展等相交炽，没有被户口部门登记的黑人黑户不能办理身份证与户口簿，从而在接受教育、就业、办理保险、购车购房、结婚登记等方面受到影响，不能享受正当情况下的相关社会福利和个人发展机会，现行户籍制度成为“黑人黑户”受损的重要原因。
（二）“常住都市的暂住人口”问题。暂住人口，本来是指离开户籍所在地，在非户籍所在地短暂居住的人。所谓常住都市的暂住人口，就是指长期在某一城市里工作、经商，却不能拥有该城市户籍的人。 根据相关资料，在我国北京、上海、深圳等大城市，都拥有大量的“常住都市的暂住人口”。
“常住都市的暂住人口”，主要包括两类人，第一类是在大城市里务工、经商却没有该城市户籍的人。如果没有通过该城市户籍部门的审批，即使这些人在所居住的城市里拥有了自己购买的房子，拥有了自己的企业，生了自己的后代，居住了很多年，仍然只能算作是暂住人口。第二类就是第一类人的后代，他们由于父辈在大城市里务工、经商而长年生活在大城市，与大城市的孩子一起生活、一起成长，除了不拥有大城市户籍外，几乎没任何区别。
“户籍身份的界定与转变的限制，使公民的初始机会不平等，并影响人的发展。”[5]“常住都市的暂住人口”是现行户籍制度中的户籍审批所造成的社会现象。由于我国户籍制度与社会福利制度、教育制度、就业制度、以及其他管理制度互为前提与条件，“常住都市的暂住人口”及其后代在入学教育、就业、个人发展方面受到限制或遇到不利条件；造成“常住都市的暂住人口”的平等权被剥夺、甚至滋生一种“相对剥夺”的情绪。
随着社会的发展，“常住都市的暂住人口”已经形成一个庞大的社会群体，这个群体长期处于“人户分离”状态——被排除在城市主流社会之外，不但造成户口统计资料失真，而且成为城市（流入地）社会稳定的长远隐患。
3.城乡对立、分裂。“乡——城户口划分奠立了城乡分治的二元结构，使城市和乡村在利益格局上形成巨大反差，助长了地缘群体和地方保护意识，阻碍了社会整合和良性运行。”[6]
在户口的分类中，农村户口与城镇户口是两种基本的分类；而我国的居民也相应地归属到农业户口与非农业户口两大阵营。 如果说在户口分类之初这种户口分类法还有积极意义的话，那么随着社会的发展其已经成为“鸡肋”了——城乡社会的对立与分裂，在相当程度上应当归咎于这种户口分类管理模式。
早在上世纪五十年代，我国为了发展工业，制定了农村补贴城市、农业补贴工作的政策；而这种政策的执行，在相当程度上与户籍制度实施是有着密切联系的。在户籍制度制定实施之初，农村与城市的差异不是太大；但随着社会的发展，我国的城乡差距已经越来越大——其中，户籍制度限制了农业户口的农村居民向城市的迁移，限制了农民的发展机会。
在改革开放后，虽然政策允许农村富余劳力进城务工，但由于户口分类管理与城市户口迁入的限制，导致了庞大农民工群体群体——在城里务工、却入了不了城市的户籍；一旦经济发展遭遇挫折，这个群体容易形成危及社会稳定的流民阶层。
另外， 户籍制度所引发的违法犯罪问题也是户籍制度在城市化进程中所存在不足或弊端的体现。户籍制度所引发的违法犯罪问题，主要包括两个方面，一是户籍管理机构的权力寻租而而引发的渎职犯罪问题，二是不法人员利用人们渴望获得户籍登记心理而实施的伪造、欺诈犯罪问题。前者会损害户籍管理机构作为政府部门的廉洁性，进而提高户籍管理的行政成本；后者则可能催生伪造户籍管理证件的地下产业链，给社会造成的更大、更长远的危害。
三、经济法视野下户籍制度弊端产生原因的分析
自上世纪五十年代我国开始实施户籍制度以来，我国户籍制度就对所有居民的生活与工作产生了巨大的影响，每个人的出生、迁入、迁出、死亡都需要到户籍管理部门进行登记；不同类型的户口在进行户口登记时，户籍登记部门对其审批时所掌握的标准与控制尺度不一样；其中，由农村向城镇迁移、由小城镇向大城市迁移、由普通城市向首都迁移时，控制的严厉程度也随之加大。但是，户籍制度的种种弊端，只有在近十年来日益突出、并成为社会问题的；而且几乎是随着我国改革开放的进程同时出现、并日趋严峻的。因此，在分析户籍制度之种种弊端时，应当将户籍制度置于社会结构变迁的大背景当中。
（一）经济法学理论认为，身份管理对应于传统社会，自由、平等是现代社会管理的价值。
上世纪五十年代至八十年代前期，我国社会属于传统的计划经济时代，当时人、财、物的流动的频率与数量都比较小，社会成员间的财富差距不大，因而当时的社会几乎是一个静态的社会；在传统社会的静态背景下，户籍制度虽然也对每个居民的生活与工作也发生影响，但并不很显著。因此，我国户籍制度在上世纪五十年代至八十年代前期对社会的影响主要是正面的，其作为一种社会控制手段为维护社会秩序发挥了重要功能，同时其作为一种人口统计手段为政府其他决策提供了重要帮助。
自从上世纪八十年代我国改革开放以来，尤其是社会主义市场经济制度形成与分配制度改革以后，人、财、物流动的频率与数量加快，我国已经由传统的静态社会转为流动的社会，我国城市化进程不断加快。在现代社会的开放背景下，自由、平等、权利等成为社会成员的主流价值观念，要求社会控制从“从身份走向契约”。而户籍管理制度却仍然依靠那种几乎静止的户口分类来管制社会成员进而实现社会稳定，已经不合城市化发展的需要，甚至成为开放社会进一步发展的阻力。
（二）根据经济法学理论，审批式的政府管制模式需要重新审视。
在户籍制度中，户籍审批是一项重要的管理制度。人们在申报户口登记过程中，都需要户籍管理机构的审批。例如，在出生登记中，户籍登记部门要在登记前要对申请人是否有出生证、准生证、父母的户籍类别等内容予以审核，通过了审核才予以登记；在迁入登记中，户籍登记部门首先要审核申请人的户籍类别与迁入理由，申请人只有通过了迁入地户籍管理机构的审批才可能获得《准迁证》；申请人凭《准迁证》回原户籍地办理《迁移证》时还得再次接受户口管理机构的审批；甚至居民办理死亡登记时还得接受户籍管理机构的审批。户口管理机构的审批范围并不限于户口登记，户口管理机构还审批居民的身份证明、品行证明等。在社会生活中，居民经常需要到户口管理机构办理身份证明、亲友关系证明、无犯罪记录的品行证明等身份证明；也需要户口管理机构的审批。户口管理机构对户籍登记审批的依据，主要是户口管理方面的法律法规，如《户口登记条例》、《居民身份证法》、《居民身份证法实施细则》等；但不限于这些法律法规。如在办理婴儿出生登记时，户口登记机构在审批中还要审查该婴儿的出生是否符合《计划生育条例》的规定（即是否有计划生育部门的《准生证》）；北京、上海等大城市的户口管理机构在办理迁入登记中的审批时，还适用当地的地方性法律法规。
当户口成为分配社会福利的一种依据的时候，户口管理机构作为政府的一个部门，因而人们有理由期待其实现社会的公平、公正。但是，由于户口管理机构办事的模式主要是审批制；而审批制作为政府管制的一种模式，本身是有缺陷的。
根据经济法理论，审批制是传统政府管制模式的核心。“管制理论的维护者认为管制的出发点是公共利益”，但“以施蒂格勒为代表的芝加哥学派首先对其目标表示怀疑”，施蒂格勒运用经济学的基本范畴和方法分析了管制的产生机制，即政府管制的利益机制。“施蒂格勒把政府管制看作是一种特殊的市场，管制制度是一种特殊的商品，它的供给者是政府官员，需求者是某种社会阶层”；根据市场价值规律，“管制的购买者和供给者都按效用最大化目标行事、并按成本——收益比较原则进行选择”[7].
在户口管理制度中，户口与社会福利紧密联系在一起，户口成为分配社会福利的主要依据，户口管理机构的审批制则是政府管制社会福利的一种主要模式。根据经济法理论中政府管制理论的基本观点，户口管理由于政府管制模式而形成了一个市场，在这个市场里，供给者是户口管理机构，需求者是想获得户籍登记的社会阶层（或社会成员）；在这个“户口市场”里，供给者与需求者都为使自己利益最大化而选择自己的行为。因此，在市场经济条件下，供给者——户口管理机构的权力寻租、户口需求者为获得户口登记而穷尽一切方法的现象就都产生了。
户籍制度的最初功能设计是人口统计与社会控制，但由于将户口分成为同的类别、并与有差别的社会福利分配制度联系在一起、加上采取了户口审批的政府管制模式，最终使得户籍制度的种种缺陷在城市化进程中暴露出来。
四、我国户籍制度改革路径的思考
由于户籍制度在城市化进程中所暴露出来的种种弊端与不足，改革现行的户籍制度已经成为社会各界的共识。但在关于选择户籍制度改革路径方面至今仍未达成共识，甚至有学者建议“取消户籍制度”。
（一）消除户籍制度在城市化进程中暴露出来的弊端不以取消户籍制度为前提。首先，户籍制度的目的也即其核心功能，是人口统计与社会控制；任何一个国家都需要设置或保留人口统计的机构或智能，也需要基于人口管理的社会控制机构或职能。如果因为户籍制度引发了一些社会问题就取消户籍制度，那么国家还得建立其他的制度来替代户籍制度的人口统计与社会控制，一方面导致国家原先为施行户籍制度而作的投入成为沉淀成本，另一方面国家还得为建立、施行新的人口统计制度再花费更多的成本。
其次，由于户籍制度已经实施多年，在我国社会上已经形成了一个成熟而稳定的“社会生态”。如果贸然取消现行的户籍制度，则可能给居民的生活与工作造成极大的不方便，甚至影响社会的和谐与稳定。
第三，消除户籍制度在施行中暴露出来种种弊端的根源，并不是以必须以取消户籍制度为前提的。即消除户籍制度在城市化进程中暴露出来之各种问题与弊端的目标，是可以在保留现行户籍制度的前提下实现的。
（二）在选择户籍制度改革的路径时，应当坚持“保留户籍制度的人口统计与社会控制功能，消去影响户籍制度统计失灵、阻碍社会公平进而危及社会稳定的负面因素”原则。在改革的措施方面，可以考虑为户口减负，即去掉寄存在户口上附加价值，还户口的身份凭证之本色；就能够消除户籍制度所引发的“黑人黑户”、“常住城市的暂住人口”等不公平、不正义的现象；而为“户口减负”的措施，只需要改革现行户口管理中的政府管制模式——用注册备案制代替现行审批制。
所谓注册备案制，就是指在户口管理制度中，户口管理机构对于居民申报户口登记的，只作形式上的审查，如果申请人所提交的材料在形式上符合相关要求，即予以登记。户口注册备案制与户口审批制的最大区别，就是后者对户口登记规定了严格的限制条件（如要求出生登记申请人提供准生证、入户登记申请人提供政府其他部门的许可证件等），要求户口管理机构在办理户口登记过程中对于需要户口登记者进行严格的审查；而前者对户口登记不再规定严格的限制条件，户口登记机构对于申请户口登记的人不作严格的条件审查，只需要简单核实申请人的身份，即予登记。
采用注册备案制的户口管理模式，能够消除现行户籍制度在城市化进程中暴露出来的种种弊端；同时，也能够促进户口与寄托在户口上的各种社会福利制度的分离。当然，采用注册备案制取代审批制的户口制度改革，可能在改革初期会对现行社会福利分配制度造成一定程度的影响，但是，随着社会的发展，社会成员平等享受政府提供的社会福利终将实现。
【注释】
[1] 【美】诺思著 陈郁等译 .经济史中的结构与变迁.【m】上海：三联出版社. 1994.
[2] 转引陆益龙. 1949年后的中国户籍制度：结构与变迁 【j】北京大学学报（哲学社会科学版）.2002（3）
[3] 王芳，户籍改革的思考[j]，江苏警官学院学报，2005（1），02.
[4] 王金海，1000万黑户的荒诞[n]，工人日报，2005-03-13.
[5] 陆益龙，1949年后的中国户籍制度：结构与变迁[j]，北京大学学报（哲学社会科学版），2002（2），129.
山西居住证管理办法最新全文第一章 总则
第一条 为保障流动人口的合法权益，规范流动人口服务管理，维护社会秩序，促进经济发展和社会和谐，根据国务院《居住证暂行条例》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本办法所称流动人口，是指离开户籍所在地进入本省行政区域内居住或者在本省行政区域内跨县(市、区)居住的人员，但本省设区的市所辖各区常住人口跨区居住的除外。
第三条 本办法适用于本省行政区域内流动人口服务管理活动。
香港特别行政区居民、澳门特别行政区居民、台湾地区居民、华侨和外国人、无国籍人的居住登记，不适用本办法，按照国家相关规定执行。
第四条 流动人口服务管理遵循公平保障、及时便捷、全面服务、依法管理的原则。
第五条 县级以上人民政府应当将流动人口服务管理工作纳入本行政区域国民经济和社会发展中长期规划和年度计划，建立健全覆盖流动人口管理、权益保障和公共服务体系，将流动人口服务管理工作经费、为居住证持有人提供基本公共服务和便利所需费用及居住证工本费纳入同级财政预算并予以足额保障。
第六条 县级以上人民政府公安机关负责本行政区域内流动人口的居住登记和居住证的发放、管理工作。
县级以上人民政府发展改革、教育、民政、财政、司法行政、人力资源社会保障、住房和城乡建设、卫生计生等有关部门和机构应当按照各自职责，协调配合，共同做好流动人口管理、权益保障和公共服务等工作。
机关、企事业单位、群众团体等应当协助做好流动人口服务管理的相关工作。
第七条 县级以上人民政府应当依托乡镇人民政府、街道办事处、村(居)民委员会建立和完善流动人口综合服务管理平台，配备流动人口协管人员，为流动人口提供劳动就业、社会保障、卫生计生、教育等公共服务。
乡镇人民政府、街道办事处、村(居)民委员会、用人单位等应当协助公安机关做好辖区内流动人口居住信息采集和居住证受理、发放等服务管理工作。
第二章 居住登记和居住证管理
第八条 流动人口服务管理实行居住登记和居住证制度。
第九条 流动人口应当自到达居住地之日起10日内持有效身份证件向居住地公安派出所申报居住登记，居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照国家相关规定申领居住证。
第十条 流动人口在申报居住登记时，应当提供真实、准确、完整的信息。
第十一条 流动人口登记信息包括：姓名、性别、民族、出生日期、公民身份号码、近期照片、常住户籍所在地住址、居住地住址、服务处所、受教育状况、劳动就业、社会保障、计划生育、未满16周岁的随行人员等内容。
第十二条 流动人口登记信息错误或发生变动的，居住登记申报人应当自发现登记信息错误或发生变动之日起10日内持本人有效身份证件向居住地公安派出所办理更正或变更登记。
第十三条 在宾馆、酒店、旅店、招待所以及可供住宿的其他经营性服务场所住宿的人员，由经营单位按照有关规定进行登记。
在医院住院就医的人员，由医院按照患者住院管理相关规定进行登记。
在各类教育、培训机构寄宿就学或者培训的人员，由其寄宿的单位在入学时进行登记。
对求助的生活无着流浪乞讨人员，由流浪乞讨人员救助管理机构进行登记。
第十四条 房屋出租人或者其委托代理人应当在流动人口入住后24小时内登记，并在10日内向居住地公安派出所报告，督促流动人口申报居住登记。流动人口终止居住的，房屋出租人或者其委托代理人应当自流动人口离开之日起10日内报告居住地公安派出所。
第十五条 用人单位聘用流动人口，应当自聘用之日起10日内组织流动人口申报居住登记;与流动人口终止或者解除劳动关系的，应当自终止或者解除劳动关系之日起10日内报告居住地公安派出所。
第十六条 大型集贸市场、商品集散地经营管理机构以及建设工程的建设单位或者建设单位委托的项目管理、工程总承包、施工总承包单位应当自流动人口入驻之日起10日内，将流动人口登记信息报告居住地公安派出所，并督促流动人口申报居住登记。
第十七条 流动人口申领居住证时，符合申领条件的，居住地公安派出所应当自受理之日起15日内发放居住证，偏远地区可延长至20日;对不符合申领条件的，应当告知申领人，并说明理由。
居住证一人一证，有效期为五年。
居住证的制作由省人民政府公安机关统一规定。
第十八条 居住证持有人在居住地市、县范围内住址变更的，应当在10日内到现居住地公安派出所办理居住变更登记。
居住证持有人离开登记居住地市、县范围内不再居住的，应当自离开前10日内到居住地公安派出所办理居住证注销手续，并交回居住证。居住证持有人死亡的，由其近亲属、房屋出租人或者用人单位等办理居住证注销手续。
居住证持有人在居住地登记为常住户口的，应当自登记为常住户口之日起10日内到居住地公安派出所办理居住证注销手续。
居住证持有人在30日内返回登记居住地的，不办理居住证注销手续。
第十九条 有关行政管理部门和机构工作人员在依法为流动人口提供服务和便利时，流动人口应当主动出示居住证。
除公安机关人民警察依法执行公务外，其他任何单位和个人不得收缴或者扣押居住证。
第二十条 任何单位和个人不得伪造、变造、买卖、骗领、出租、出借、转让居住证或者使用伪造、变造、买卖、骗领、出租、出借、转让的居住证。
第二十一条 公安机关为流动人口中的育龄妇女办理居住登记时，应当核查流动人口婚育证明，没有婚育证明的，应当及时通报给居住地卫生计生部门。卫生计生部门在核查流动人口婚育证明时，发现没有办理居住登记的，应当及时通报居住地公安派出所。
第二十二条 省人民政府公安机关应当建立全省统一的流动人口综合信息服务管理系统，实现流动人口基本信息整合与共享。具体办法由省人民政府公安机关另行规定。
第二十三条 公安机关和有关行政管理部门、公共服务机构、商业服务组织及其工作人员应当对知悉的流动人口信息予以保密。
第三章 权益保障和公共服务
第二十四条 流动人口的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。流动人口依法享有居住地人民政府提供的公共服务和便利。
流动人口应当遵守法律、法规，依法履行义务。
第二十五条 县级以上人民政府应当将流动人口权益保障、提供公共服务和便利纳入居住证登记制度，逐步推进流动人口基本公共服务均等化。
第二十六条 居住证持有人享有下列权益：
(一)依法参与居住地有关社会事务管理;
(二)依法参加居住地社会组织;
(三)依法参加社会保险，按相应规定缴纳社会保险费并享受社会保险待遇;
(四)居住地人民政府规定的住房保障;
(五)获得法律援助和其他法律服务;
(六)法律法规规定的其他权益。
第二十七条 居住证持有人享有下列公共服务和便利：
(一)义务教育;
(二)求职、就业、失业登记的政策咨询、职业指导、职业介绍、就业信息查询、政策宣传等基本公共就业服务;
(三)按照规定参加居住地专业技术职称资格评定或者考试、职业(执业)资格考试、职业(执业)资格登记;
(四)国家规定的预防接种、传染病防控、孕产妇和儿童保健、健康档案、健康教育等基本公共卫生服务，实行计划生育的育龄夫妻免费获得避孕药具，免费享受国家规定的计划生育技术服务;
(五)公共文化体育服务;
(六)按照国家有关规定办理出入境证件;
(七)在居住地申领机动车驾驶证，办理机动车注册登记;
(八)乘坐城市公共交通工具享受与常住人口同等优惠;
(九)法律法规规定的其他公共服务和便利。
第二十八条 设区的市人民政府可以根据本地实际情况，确定居住证持有人享受公共服务和便利的具体内容。
流动人口符合居住地人民政府规定条件的，可以申请常住户口。
第二十九条 县级以上人民政府民政部门应当做好城市生活无着流浪乞讨人员的救助管理和流浪未成年人的救助保护工作。
第三十条 流动人口户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处应当加强流出人员的教育、培训，保护留守妇女、儿童和老人的合法权益。
第三十一条 有关行政管理部门、公共服务机构和商业服务组织应当为居住证的办理和使用提供便利。
第四章 法律责任
第三十二条 违反本办法，法律、法规已有处罚规定的，依照其规定。
第三十三条 违反本办法，流动人口未按规定申报居住登记的，由公安机关责令限期申报登记。
第三十四条 违反本办法，房屋出租人或者其委托代理人未登记、报告流动人口居住或者终止居住基本信息的，由公安机关责令改正，并对房屋出租人或者其委托代理人处100元以上300元以下罚款。
第三十五条 违反本办法，用人单位未组织、督促流动人口申报居住登记或者与流动人口终止、解除劳动关系后未报告的，由公安机关责令改正，并对法定代表人或者直接责任人处300元以上500元以下罚款;情节严重的，处500元以上3000元以下罚款。
第三十六条 违反本办法，大型集贸市场、商品集散地经营管理机构以及建设工程的建设单位或者建设单位委托的项目管理、工程总承包、施工总承包单位未报告流动人口基本情况的，由公安机关责令改正，并对法定代表人或者直接责任人处200元以上500元以下罚款;情节严重的，处500元以上20xx元以下罚款。
第三十七条 公安机关、相关行政管理部门和其他机构及其工作人员在流动人口服务管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，泄露流动人口登记管理信息，侵犯流动人口合法权益的，对直接负责的主管人员和直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十八条 居住证申领、补领、换领、制作、发放、
签注及收费办法等执行国家相关规定。
第三十九条 流动人口在本办法修订前领取的居住证，在有效期内继续有效，并享受本办法规定的居住证持有人享有的权益、提供公共服务和便利，有效期满需要继续居住的，依照本办法申领居住证。
第四十条 本办法自20xx年 1月 1日起施行。20xx年4月15日公布施行的《山西省流动人口服务管理办法》同时废止。
居住证的主要意义从暂住证到居住证，一字之差体现出城市管理的重大进步。
首先暂住证制度暗含着对外来人口的某种排斥。暂住者，顾名思义暂
浙江省流动人口计划生育管理实施办法全文第一章 总 则
第一条 根据国家《流动人口计划生育管理办法》第二十一条的规定，结合本省实际，制定本实施办法。
第二条 本办法适用于同时符合下列条件的中国公民：
(一)具有本省户籍或者在本省辖区内居住的;
(二)现居住地不是其常住户口所在地的;
(三)有生育能力的。
第三条 各级人民政府统一领导本辖区流动人口的计划生育工作，指导、协调有关部门，对流动人口的计划生育工作实行综合治理。
第四条 各级人民政府应当将流动人口计划生育管理纳入人口和计划生育目标管理责任制，与常住人口计划生育管理一起作为考核领导干部的一项重要内容。
第五条 各级计划生育行政管理部门主管本辖区内的流动人口计划生育工作。
第六条 公安、工商、劳动、卫生、交通、城乡建设、民政、乡镇企业等行政管理部门以及其他有关部门应当按照职责分工，落实流动人口计划生育管理的具体措施。
第七条 流动人口中的育龄人员应当自觉遵守国家《流动人口计划生育管理办法》。
江省计划生育条例》、本实施办法和其他有关计划生育的规定，落实避孕节育措施，接受生育、节育情况检查。
第二章 流动人口常住户口所在地的计划生育管理
第八条 外出经商、从事劳务活动的育龄夫妇和计划生育行政管理部门认为需要管理的其他育龄人员，外出前必须到常住户口所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处申请领取《浙江省流动人口计划生育证明》(以下简称《计划生育证明》)，并签订计划生育协议。应当落实节育措施的，必须落实可靠避孕节育措施，并定期接受常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处的检查;已计划外生育的，必须按照规定缴清计划外生育的罚款及超生子女社会抚养费。
第九条 流动人口常住户口所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处应当对外出育龄人员进行计划生育宣传教育，出具《计划生育证明》，督促育龄人员按照规定落实节育措施，并建立外出育龄人员计划生育档案，负责与外出育龄人员及暂住地建立定期联系制度。
对应当落实而没有落实可靠避孕节育措施和应当缴清而没有缴请计划外生育罚款及超生子女社会抚养费的外出育龄人员，常住户口所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处不得为其出具《计划生育证明》和办理其他介绍外出的有关手续。
第十条 各类外出承包、施工、经营单位必须与常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处签订计划生育工作责任书(以下简称责任书)，并确定专人负责所属外出育龄人员的计划生育管理。在承包、施工、经营单位工作的需要领证的育龄人员外出前应当按照本办法第八条的规定办妥手续。
第十一条 对申请外出承包、施工、经营而未签订责任书的单位和不符合本办法第八条规定的育龄人员，公安、工商、劳动、城乡建设、交通等行政管理部门一律不予办理外出经营、务工等各种手续。
第十二条 流动人口的生育申请由其常住户口所在地的计划生育行政管理部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处审核批准，发给生育证明。对计划外怀孕而外避的育龄人员，其常住户口所在地和现居住地有关部门、单位应当配合做好工作，中止其妊娠，并落实节育措施。
第三章 流动人口现居住地的计划生育管理
第十三条 流动人口现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处应当对外来育龄人员进行计划生育宣传教育，查验《计划生育证明》，检查计划生育情况，督促育龄人员落实可靠避孕节育措施，为他们提供避孕药具和节育技术服务，并建立计划生育档案，定期向流动人口常住户口所在地的乡(镇)人民政府、街道办事处通报情况。
第十四条 符合本办法第八条规定的外来育龄人员在申请暂住证、营业执照、务工许可证等证件之前，必须在到达现居住地十天内到当地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室交验计划生育证明。
现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室查验计划生育证明后，应当进行登记，并出具查验证明;对应当有而没有计划生育证明或者计划生育证明不完备的，应当限期补办。
第十五条 各类外出承包、施工、经营单位的负责人应当向现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处交验与常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处签订的责任书副本。承包、施工、经营单位中符合本办法第八条规定的育龄人员，应当按照本办法第十四条的规定办妥手续。
第十六条 有关行政管理部门审批暂住证、营业执照、务工许可证等证件时，应当核查外来育龄人员所持的现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室出具的计划生育查验证明，并将审批结果通报当地乡(镇)人民政府、街道办事处计划生育办公室。
第十七条 对应当有而没有计划生育查验证明的外来育龄人员，有关行政管理部门不得为其办理暂住证、务工许可证、营运证、船员证、采伐证、采矿证、营业执照、驾驶执照等各种证、照;任何单位和个人不得录用、聘用、雇用，也不得为其办理租赁、经营、买房手续。
第十八条 对没有责任书的外出承包、施工、经营单位，有关部门不得为其办理承包、施工、经营手续。
第十九条 用工单位和个人负责对招用的外来育龄人员的计划生育进行日常管理，并接受当地乡(镇)人民政府、街道办事处和县(市、区)计划生育行政管理部门的监督检查。
第二十条 房屋出租者应当接受所在地乡(镇)人民政府、街道办事处对流动人口的计划生育管理。在办理出租手续时，必须同时检查外来育龄人员所持的计划生育查验证明。对应当有而没有证明的不得出租;对计划外怀孕的，必须及时报告现居住地的乡(镇)人民政府、街道办事处，并协同做好落实补救措施工作。
第二十一条 对因婚嫁关系造成人户分离的育龄妇女，由现居住地负责计划生育管理。其生育指标，农业户口的人嫁给非农业户口的，由常住户口所在地安排，农业户口的人嫁给农业户口的，由现居住地安排。
第二十二条 流动人口凭其常住户口所在地的计划生育行政管理部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处出具的生育证明，在现居住地生育子女后，应当按照现居住地的规定落实可靠避孕节育措施。
第二十三条 卫生行政管理部门应当督促医疗保健单位把好外来孕妇检查证明关。对未持常住户口所在地批准生育证明的外来孕妇，应当及时通报当地计划生育行政管理部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处，对查实属于计划外怀孕的，应当协同做好落实补救措施工作。
第四章 奖励与处罚
第二十四条 对在流动人口计划生育管理和落实节育措施工作中做出显著成绩的部门、单位和个人，各级人民政府及有关部门应当予以表彰、奖励。具体办法由县级人民政府规定。
第二十五条 对招用应当有而没有计划生育查验证明育龄人员的单位和个人，由现居住地县(市、区)计划生育行政管理部门按每例200元至500元处以罚款;已造成计划外生育第一个子女的，按每例1000元至20xx元处以罚款;计划外生育第二个以上子女的，按每例20xx元至10000元处以罚款。
第二十六条 对违反本实施办法第八条规定擅自外出的育龄人员，由常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处处以200元至500元的罚款。
对无正当理由逾期不交验计划生育证明的育龄人员，由现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处处以100元至500元的罚款，并责令其限期交验计划生育证明。
第二十七条 对流动人口计划外怀孕，经说服教育仍不采取补救措施的，有关行政管理部门、用工单位和个人可以采取停止承包(租赁)合同，责令其停工、停业等措施予以制止;现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处应当按照《浙江省计划生育条例》第三十七条规定的计划外生育应罚款数的一半对其征收押金，中止妊娠后如数归还。
第二十八条 对流动人口计划外生育的，由现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处或有关部门按照《浙江省计划生育条例》的有关规定处理，其中超生子女社会扶养费由常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处负责征收。
第二十九条 对出租房屋给应当有而没有计划生育查验证明育龄人员的，由现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处按每例200元至500元处以罚款;对为计划外怀孕者提供场所的，由现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处按每例500元至1000元处以罚款;已造成计划外生育第一个子女的，按每例1000元至20xx元处以罚款;计划外生育第二个以上子女的，按每例20xx元至10000元处以罚款。
第三十条 流动人口计划外生育在现居住地三个月内未予处罚的，由常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处按照《浙江省计划生育条例》的有关规定处罚。
第三十一条 对伪造、出卖或者骗取计划生育证明的人，由县(市、区)计划生育行政管理部门按每例1000元至5000元处以罚款，并没收其非法所得。情节特别严重的，加倍处罚。
第三十二条 对应当检查计划生育查验证明，未经检查而批给暂住证、营业执照、务工许可证等证件的批办人，由所在单位给予行政处分。对在流动人口计划生育管理中玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿的各有关行政管理部门工作人员，应当依法从重处理。
第三十三条 依照本办法收取的罚款和没收的非法所得，应当全部上缴同级财政。
第三十四条 当事人对处罚决定不服的，可以依照有关法律、法规的规定申请复议或者提起诉讼。当事人在规定的期限内不申请复议，也不向人民法院提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的乡(镇)人民政府、街道办事处和计划生育行政管理部门依法申请人民法院强制执行。
第五章 考核与经费
第三十五条 各级人民政府对有关部门、单位的流动人口计划生育管理实行年度考核。
第三十六条 流动人口计划外生育的，常住户口所在地按计划外出生数计入指标考核;对外来三个月以上而计划外生育的，现居住地按计划外出生数计入工作考核。
第三十七条 流动人口的节育手术费，有用工单位的，由用工单位负担;无用工单位的，先由本人支付，凭现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处的证明，由本人在其常住户口所在地乡(镇)人民政府、街道办事处报销。
第三十八条 乡(镇)人民政府、街道办事处可以向居住在本辖区内跨县(市、区)的外来流动人口收取计划生育管理费，具体办法由省计划生育委员会、省财政厅、省物价局另行制定。
第六章 附则
第三十九条 本办法具体应用中的问题由省计划生育委员会负责解释。
第四十条 本办法自一九九三年六月一日起施行。原省人民政府及有关部门的规定不符合本办法规定的，以本办法为准。
流动人口计划生育服务证一、全面公开服务事项。各地要加大主动公开力度，将与群众密切相关的计划生育证件的办理依据、条件、程序、时限、需要提交的全部证明材料的目录、申请表式样、是否收费、服务承诺等信息在网站、办事场所等进行公开，使群众了解服务内容和流程。群众对公开内容有疑问的，要及时解释说明，并提供准确信息。
二、切实简化办证流程。第一，进一步精简群众办理计划生育相关证件时所需材料。第二，实行一次性告知。收到当事人提交的申请材料后，对符合办理条件且材料齐全的，及时办理;对材料不齐全的，要一次性书面告知当事人需补齐的全部材料;对不符合办理条件的，要说明不予办理的理由，并做好解释工作。第三，限时办结。对于办理第一个子女生育服务证(登记)、独生子女父母光荣证、流动人口婚育证明或者出具婚育情况证明等，符合办理条件且材料齐全的，即时办理。户籍所在地在为群众办理再生育服务证时，要遵守法定要求和时限，简化程序、方便群众。因特殊情况在法定时限内确实无法办结的，要及时将理由告知申请人。第四，特事特办。申请人无法亲自办理计划生育相关证件的，可以委托他人代办。对有特殊困难的群众，要主动上门办理。要发挥社区、村(居)民委员会的作用，探索实行全程办事代理服务制。在办理相关证件过程中，要注意保护当事人的隐私。
三、解决流动人口等人群办证难问题。流动育龄夫妻双方户籍所在地、现居住地乡(镇)、街道均有责任为其办理第一个子女生育服务证(登记)，并实行首接责任制。户籍所在地要落实源头管理责任，为流出人口办理婚育证明或出具婚育情况证明材料。对于流动育龄夫妻因长期或多次、多地流动无法证明婚育状况、信息核实确实存在困难等特殊情况，受理地可依据当事人的承诺，为其办理生育服务证(登记)。户籍所在地和现居住地要加强协调沟通，履行信息核查责任，不得相互推诿。要切实解决同一城市内人户分离、集体户口等人群的办证难问题。