时间：2023-06-05 10:15:23
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇政策分析，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：老龄化；政府；政策
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）11-0081-02
2012年6月，社会保障部的“十二五”规划纲要里面提到“十二五”期间我国将研究弹性延迟领取养老金年龄的政策，该政策使得公众对于退休年龄是否延迟展开了讨论。目前分为两种态度，反对者认为推迟退休年龄必然会压缩年轻人的就业机会，会使得社会产生不稳定因素；而拥护者认为这可以充分利用人力资源，减缓因老龄化引起的养老保险基金支付困难。实际上，国家与政府确实应该为当前面临的老龄化社会制定相应的政策，老龄化社会是当代国家都需要去面临的一个问题，我们的邻国日本早在上个世纪70年代就进入了老龄化社会，西欧各国也都在上世界就步入了老龄化国家，这些国家采取推迟退休是因为社会财富已经完成了积累，劳动力面临着短缺的现象，为了社会发展，不得不采取推迟退休的办法。但是，对于我国来说，是不是只有推迟退休年龄才是唯一出路呢？这个政策是不是真的符合我们的国情呢？本文将从政治学的角度，运用公共政策分析的方法给予解读。
一、政策的制定及实施需慎之又慎
（一）单一制国家与中央集权行政的特征
政策的制定与实施是政府行政行为的组成部分，我国目前面临着老龄化社会所引发的一系列社会问题与财政问题，因此政府此时制定与此相关的政策不仅是及时的而且也是合理的。然而结合政策的自身属性与我国的实际国情，制定相关政策时必须十分谨慎。
从国家的构成形式上来看，我国属于单一制国家，即在中央政府的领导下，多个不享有独立的行政区域（省）为基本单位组成统一国家。从历史上的情况来看，单一制国家由于构成形式的原因，往往都采用的是中央集权式的行政方式，也就是从地方政府到中央政府是一个权力逐渐集中的过程，地方政府并没有过多的权力，由中央政府统一领导与管理。那么中央集权行政作为一种行政权的组成方式最大的一个优势就是政府贯彻行政命令是非常有效率的，这也是我国之所以能够在改革开放之后仅仅三十年便取得如此辉煌成就的有力制度保障。它可以非常高效地统筹社会物资、整合社会资源，但是，非常有效率的去贯彻与执行行政命令是不是就一定是好事呢？其实不然，如此有效率的行政，它既可以在非常短的时间内创造一个神话，也可以在非常短的时间内进行十分彻底的破坏，一旦某项政策被施行，其结果往往是不可逆的，如果出现意外，无论采取什么措施都无法弥补社会的损失。因此，随着改革开放的逐渐深入，政府也意识到了这个问题，政府在制定政策的时候，就一定要谨慎。
（二）政策的重点不在于怎么去执行，而在于要保证政策的严谨性与合理性
由中央政府制定政策到地方政府去实施政策，这个过程中有一个执行力的问题，因此很多政策有这样一个误区，在制定政策的时候不会去做非常充分的论证与调查，制定出政策之后就要求各地方政府一定要在期限内实施，因此地方政府就得用各种方法去实施政策。但是我国国土面积很大，各地区之间的实际情况是不一样的，这不仅是经济、教育水平与地理位置的不同，更多的是一种认知能力与生活成本的差异，更不要说我们还是一个由多民族构成的国家。各个民族之间，汉族聚居地区与各少数民族聚居地区都存在着明显的差异，如果我们过于强调政策整齐、统一的执行，就只能迫使各地方政府使用各种方法去完成这个任务，而带着完任务的态度去执行政令，在方法的选择上通常也就不会特别按照规章制度来走了，这也是当前我国社会矛盾较为尖锐的一个症结所在。
因此，政府在制定政策的时候，重点应该放在对于政策本身是否具有合理性的思考以及政策在逻辑上是不是十分严谨这些方面上，而不是过于强调如何去执行。任何公共政策的实施都将对社会产生巨大的影响，如果某一项政策在制定的过程中没有经过充分的论证，没有大量真实可靠数据的支撑，没有对社会承受能力做一个客观有效的估计，没有充分听取公众的不同意见，这样的政策即使被有效地执行了，也不会对国家与社会产生多么积极的影响。所以，当政府用严谨的态度去制定政策时，即使不过分强调执行力，公共政策也会得到较为妥当的执行。
二、退休制度的内在逻辑关联
（一）“能力”与“职位”之间的内在逻辑
推迟退休政策让公众再一次对于“职位”这个稀缺资源展开了热议。推迟退休政策是不是要“一刀切”，这也是公众关心的一个问题。一个容易被忽视的基本逻辑就是：人们应该是因为具备了一定的能力、技术或者人格魅力从而去担任相对应的职位，而不是说因为人们占据了某一个职位从而使他具有了相关的一些能力。公众会质疑说那为什么老百姓要做一件事情很难而政府官员想做一件事情却很简单和有效呢？这难道不是能力的区别吗？这在根本上来说是因为政府掌握了公共权力，领导者只是运用普通百姓无法触及的资源去进行社会资源的分配，去进行社会事务的管理，这无关乎能力的问题，否则也就不需要考核政绩了，这正是说明了每个人的能力是不同的。这样的误区会让“职位”同一化，让公众认为做什么工作其实差不多，并没有什么区别。所以，推迟退休政策如果要被施行，就不能搞“一刀切”，因为“能力”决定了“职位”对于社会的贡献。在《国务院关于延长部分骨干教师、医生、科技人员退休年龄的通知》及《国务院关于高级专家离退休若干问题的暂行规定》中规定在教育、卫生、科技技术事业这类行业工作的讲师、主治医师、工程师、农艺师、助理研究员以及具有高等院校、中等专业学校（含中等师范学校）和高中毕业学历或经严格考核取得同等学历的、教学经验丰富的中、小学教师可以延长工作年龄，但是女同志最长不得超过60周岁，男同志最长不得超过65周岁。副教授、副研究员以及相当这一级职称的高级专家的离退休年龄最长不超过65周岁：教授、研究员以及相当于这一级职称的高级专家的离退休年龄最长不超过70周岁[1]。这些规定都说明，在制定政策的时候，应该充分衡量各行业、领域的专业异同。
（二）“退休”的适用人群与养老金的“双轨制”
尽管国家有退休政策，但是不是所有的年满60周岁的男职工和年满50周岁的女职工以及年满55周岁的女性干部就得全部退休呢。实际上退休政策主要针对的是国家机关单位、事业单位、国家控股企业等制度内编制的工作人员，再具体一些主要指的就是政府编制以及第二产业即工业领域的从业人员，目前由于我国的社会保障制度并没有实现全面有效的覆盖，因此制度外的从业人员一般来说要么是因为完全丧失劳动能力无法工作而“退休”，要么是因为自身的原因而选择不再继续工作，他们的养老金来源可以是自己向社会保障部门按月按比例缴纳养老金，也可以完全靠自己来养老。
即便是在制度内部，也存在着养老金的“双轨制”，也就是说，企业工作人员按月按比例缴纳一定的工资额度给社会保障部门，等到退休的时候，国家再按照一定的规定数额利用国家财政拨付一定的资金，然后这两部分就合成了养老金；但是对于政府工作人员来说，由于政府不是企业，并不会产生任何的经济收益与利润，所以政府工作人员不论缴纳多少的养老保险金，说到底还是在由财政统一进行划拨，用的是政府的财政收入。而当前我国并没有出现劳动力短缺，财政收入呈明显下降趋势的状态，所以是否需要施行推迟退休政策，并不存在十分迫切的社会愿望与实施背景。
三、推迟退休的矛盾
（一）推迟退休的有利之处
任何政策都是一把“双刃剑”，它能够解决一些问题，但是在这个解决了的问题之上又会产生其他问题。推迟退休的有利之处是显而易见的，首先它确实可以在一定程度和领域内促进人力资源的有效利用，从而发挥人才的最大效用，创造更多的社会财富，回报社会。最典型的就是技术人员与高级知识分子，这类人员往往受教育和社会实践的时间长，社会与家庭培养这类人员的成本高昂，如果按照现行的退休制度，就在很大程度上缩短了他们的工作时间，那么不仅社会并没有得到收益，但是却要有去支付高昂的培养成本，这显然并没有做到人力资源的有效利用；其次，推迟退休理论上可以确保社会经济稳定发展，社会结构相对稳定，不太容易使得社会经济呈现阶梯式发展甚至是断层式的进步，重要职位并不适合轻易的去退休从从而被代替，因为一些职位需要在实际工作中对该领域的工作性质、信息、制度规章有一个详细、深刻的理解，从而能够保证工作的有效性与正确性，最典型的就是法官与检察官；最后，由于在客观上我国人口的寿命已经比建国时增长了很多，那么现行的退休年龄自然有其不合理性，寿命的增加再加上老龄化社会，这让更多的老龄人口无法再对社会做出贡献，并不十分有利于经济的发展。
（二）推迟退休的弊端
为什么推迟退休制度从一开始就备受社会各界的关注呢，就因为这柄“双刃剑”的两面都非常之锋利，都会对社会造成巨大的影响。首先，从近几年的就业率来说，一个毋庸置疑的事实就是，我们的劳动力与市场需要相比是严重的供大于求，大量的年轻人无法就业，这不仅是大学生找工作难的问题，而是这样一个年龄段的人都面临着找工作难的实际情况，动辄几百万的待就业人员对于任何一个国家来说都是一个损失以及负担，更加是一个不稳定因素，工作就有收入，有了收入才谈得上成家，如果如此大基数的待业人口因无事可做而形成社会的不稳定因素，导致一些恶性事件的发生是在情理之中的。其次，尽管推迟退休是可以充分利用人力资源，但这仅限于高科技含量、告知是资本的行业，这种开发人力资源的紧迫感比较强烈，而大量一般性的岗位、蓝领工作的岗位，则并不存在这种紧迫感，相反很多职工还盼望着早点退休享清福呢[2]。最后，当前我国社会矛盾较为尖锐，贫富差距非常之大，基尼系数已经超过了国际警戒线，而推迟退休年龄实际上对于那些高收入者是有利的，对于那些中低收入者却显得不够公平。，在我国，高收入者毕竟只是少数，如果唐突地就去施行推迟退休政策，必然会进一步激化社会矛盾，进一步拉大贫富差距，再次由于政策性的措施而导致社会不公平，这对于目前的中国来说无疑是雪上加霜的。这不仅是对政府能力提出了更高的要求，同时也是对社会承载能力的又一次考验。
我国虽然已经进入了老龄化社会，但是目前并未出现其他国家出现的明显的老龄化社会的特征。从分析数据来看，这个峰值将会在2050年前后到来，中国也将全面步入老龄化社会。政府针对社会老龄化问题所讨论并制定相对应的政策是合理的，但是如何去制定这个政策，有一个内在的逻辑关联，只有政府在制定政策的过程中充分去论证，充分考虑民情以及国情，才能使得政策的施行不违背制定政策之时的初衷，真正有效应对老龄化这个社会问题。
参考文献：
商品经济条件下，市场对资源配置起着基础性的作用。与计划体制相比较，市场机制无疑更有效率。但是，市场机制并非万能的，它还存在着许多缺陷，而这些缺陷在商品经济条件下是不可避免的。例如，市场对资源的配置在宏观上表现为一个盲目、自发的过程，一方面，单个市场主体对于信息的获取是不完全的；另一方面，在价值规律作用下，市场主体以追求利润最大化为目标。当价格信号显示出某种产品的生产有利可图时，生产者会蜂拥而至，趋之若鹜；一旦该产品生产过剩、相对价格水平自动降低时，商品生产者明白过来已为时晚矣。
这种盲目、自发的过程必然会导致经济运行的周期性波动。又如，市场机制还会造成社会收入两极分化、垄断、企业内部行为经济性与其外部行为不经济的对立等现象，同时在社会领域里，市场对资源配置的有效性也会大大降低。所有这些，都是市场机制自身固有而无法避免的缺陷，都会破坏市场作用的发挥。所以，经济运行客观上要求作为宏观管理者的政府对市场进行调控与管理，以弥补或消除其缺陷，促进经济的协调发展。
政府对经济的管理主要是通过制定并实施各种经济政策来进行的，针对不同的目标，政府可以采取不同的经济政策。
各种经济政策在具体实现手段上可以是各不相同的，例如财政政策主要是通过运用政府开支与税收等工具来干预经济的运行，而货币政策则主要运用公开市场业务、调整再贴现率和存款准备金比率等三大工具来实现政策目标。但是从实质上讲，各种手段、工具都是通过对社会供给总量与需求总量的调节来实现各自政策目标的；同时又因为在短期内影响社会供给总量变动的因素如生产技术、资本设备的数量与质量、劳动力的数量与质量等都可视为不变因素，因此，政府对经济的调节就是在总供给为既定的前提下，来调节总需求，即进行需求管理。如果总需求小于总供给，有效需求不足，就会存在紧缩的缺口，引起经济增长停滞等问题，此时政府就应采取扩张性的政策措施来调节总需求，促进总供需的平衡；如果总需求大于总供给，存在过度需求，则会存在膨胀的缺口而引起经济过热、通货膨胀等，政府就应该采取紧缩性政策措施来抑制总需求，促使供需趋向平衡。
政府所采取的这些或松或紧的政策，将对经济运行产生重大影响，自然也会涉及到投资领域。投资是在整体经济大环境中进行的，当经济出现过热局面、总需求大于总供给时，政府必然会采取各种紧缩性政策抑制过度需求，如增加税收、紧缩银根、提高利率等等，对投资者来说势必增大其筹措投资资金与投资物品的难度，降低其投资收益水平，因此投资行为受到抑制。反之，景气不旺、总需求小于总供给时，政府的扩张性政策措施如增加政府支出、降低税率与利率、增加进口等，都将会刺激有效需求，投资者此时投资不仅易于筹措资本与投资品，还可降低投资成本，所以投资需求将会增大。如果投资者能够及时预测政府针对不同经济运行态势所采取的政策措施，那么必可先发制人，提前做好各项准备工作；等到政策公布之后，即可稳收厚利。因此，对投资者来说，经济政策分析技术构成了宏观分析技术必不可少的一个环节。
经济政策分析的首要步骤是了解各种经济政策的功能特性等。只有对各种经济政策的目标、政策手段、政策工具、种类等等有全面认识，才能知道在何种经济形势下应采取何种政策措施，才可能作出正确的分析与预测。其次，是对现行政策有效性的评价，目的在于了解目前实行的政策取得了何种成效，在哪些地方还存在不足，在哪些领域失去效用等，为预测下阶段可能的政策措施打基础。最后，是对计划年度政策目标及政策目标选择的预测。前面已经讲过，政府制定各种经济政策的主要依据有以下几方面：当前经济运行中的问题、经济发展的客观要求及其他因素如国内国际政治条件的变化等。因此，投资者进行预测也应该从这几方面进行。
关于经济政策分析有一点必须着重指出，即对经济政策的分析必须结合对国民经济形势的分析方可进行。经济政策的制定与实施并非无本之木，它总是产生于一定经济环境之中，为一定的经济目的服务的。因而只有在深入了解整体经济形势的基础上，才可能正确分析各项经济政策。
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主要经济政策
政府经济政策的种类很多，其中对经济影响最大的主要有以下几种：财政政策、货币政策、价格政策与外贸政策。下面分别介绍这四种政策。
（1）财政政策
财政政策是经济政策的重要组成部分，概括地说，它是政府财政行为的准则。政府财政行为主要是指政府财政收支行为，因此，财政政策就是政府管理财政收支的准则。
作为政府管理经济的主要手段之一，财政政策在宏观经济管理中占据着重要的地位。
首先，财政政策体现了政府对国民经济财力的管理。对宏观经济的管理从根本上说，无非是从宏观上对构成经济活动要素的资金、物资、劳动力等进行的管理，其中，对资金的管理就是对国民经济财力的管理，它在宏观经济管理中发挥主导作用，制约着对物资和劳动力的管理，而这一财力管理主要是由财政与信贷来实现的。
其次，财政政策体现了对国民经济的分配管理。财政是国家从宏观上对一部分社会产品进行分配的最直接、最主要的手段。一方面，通过对一定的生产条件或生产要素的分配，实现资源的合理配置，以形成合理的生产结构，使经济得以发展；另一方面，对一部分生产成果进行分配，实现生产与消费的协调发展，平衡社会总供给与社会总需求，使经济得以稳定。
具体地说，财政政策主要包括以下几方面内容：①财政政策目标。财政政策目标一般指通过财政政策的运用与实施所要达到的目的，它是财政政策的核心内容。本世纪40年代以来很长一段时间内，充分就业曾一直是许多国家的宏观经济目标，但是对这一目标的追求导致了后来的通货膨胀、经济波动等。所以，现在大多数国家都实施多目标经济政策，一般包括充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、收入公平与资源优化配置等六大目标。作为经济政策的主要组成部分，财政政策目标与经济政策目标应是一致的，那么这六大目标也就理所当然地成为财政政策目标的主要内容。
第一，充分就业。所谓充分就业并不是指每个人都有工作，而是指每一个有工作能力并且愿意工作的劳动者都有工作。从更广泛的范围讲，充分就业又指现实的、可供利用的各种资源都得到了充分利用，不存在闲置无用的资源。
第二，资源优化配置。它指的是通过对整个社会的财力、物力、人力等经济资源进行合理分配，以获得最佳经济效益。
从财政角度讲，资源优化配置主要是指财力资源流向和流量的优化，即通过政府的财政收支活动，实施资金分配，调节各种经济资源的投向，使之在各部门、各地区之间合理配置，以形成合理的经济结构，提高资源使用效率。
第三，物价稳定。它指的是物价总水平的稳定。物价稳定并不排斥个别商品价格的剧烈波动，也并非是物价总水平的固定不变。只要在一定时期内，价格总水平的上涨在社会可接受范围内，即可视为物价稳定。
第四，经济增长。它指的是国民生产总值与国民收入保持一定的增长速度，避免经济停滞或下降。
第五，国际收支平衡。这是指一定时期内，一国与它国之间进行的各种经济交易的收支平衡，具体体现为一个适当的国际储备水平与一个相对稳定的外汇汇率，它对一个国家的经济发展具有重要影响。
第六，收入公平。对于"公平"究竟应如何理解，至今尚无一个一致的、确定的认识。对"公平"的认识不仅在不同的国家和地区间存在着不一致的理解，而且在同一国家或地区的不同阶层成员间也存在着不一致的理解，甚至同一国家和地区、同一阶层的成员在不同时期对"公平"也会有不同的认识和理解。因此，"公平"是一个发展、变化的概念。在现阶段，就大多数人来说，对"公平"所能达成的共识仅仅在于：收入与义务应成正比例变动，收入多者承担较多社会义务，收入少者承担较少的社会义务。
②财政政策手段。财政政策手段是指为了实现既定的财政政策目标而选择的具体工具或方式方法。财政政策手段的选取以有明确可行的财政政策目标为前提，而且必须以政策目标为转移，即它必须是既定政策目标所需要的，否则它就失去了意义。一般说来，财政政策手段主要包括预算、税收、公债、财政支出等。
第一，预算。国家预算是财政政策手段中的基本手段，它全面反映国家财政收支的规模和平衡状况，综合体现各种财政手段的运用结果，制约着其他资金的活动。国家预算对经济的调控主要是通过调整国家预算收支之间的关系实现的。当社会总需求大于社会总供给时，可以通过实行国家预算收入大于预算支出的结余预算政策进行调节，预算结余可在一定程度上削减社会需求总量；反之，社会总需求小于社会总供给时，可以实行国家预算支出大于预算收入的赤字预算政策来扩大社会总需求，刺激生产和消费。另外，通过调节国家预算支出结构还可调节社会供给结构与产业结构，例如，调整预算支出方向和不同支出方向的数量，促使形成符合国家要求的供给结构与产业结构；或者调整预算支出结构，形成相应需求结构以影响供给结构与产业结构的发展变化等。
第二，税收。税收是主要的财政政策手段，它具有强制性、无偿性、固定性特征，因而具有广泛强烈的调节作用。通过调节税收总量和税收结构可以调节社会总供求，影响社会总供求的平衡关系；可以支持或限制某些产业的发展，调节产业结构，优化资源配置；可以调节各种收入，实现收入的公平分配。
第三，公债。公债是一种特殊的财政政策手段，具有有偿性是其根本特征。政府通过对公债发行数量与期限、公债利率等的调整，可以将一部分消费基金转化为积累基金，可以从宏观上掌握积累基金流向，调节产业结构和投资结构，可以调节资金供求和货币流通量，从而影响金融市场。
第四，财政支出。财政支出又可分为两个方面，即财政投资与财政补贴。财政投资的主要方向是各种新兴工业部门、基础工业部门与基础设施等，以促进产业结构的更新换代或消除经济发展的瓶颈制约。财政补贴主要包括价格补贴、投资补贴、利息补贴与生活补贴等，它具有与税收调节方向相反的调节作用，即增加补贴可以刺激生产与需求，而减少补贴则可以起到抑制生产与需求的作用。
③财政政策的种类。财政政策种类繁多，为了全面认识财政政策，更好地研究、分析财政政策，应该对财政政策的分类有所了解。
对财政政策进行分类，主要有两种划分方法。
第一种是根据财政政策对社会经济总量的影响，将财政政策划分为三种类型：扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策。
所谓扩张性财政政策是指通过减少财政收入或扩大财政支出刺激社会总需求增长的政策。由于减少财政收入、扩大财政支出的结果往往表现为财政赤字，因此，扩张性财政政策亦称赤字财政政策。在30年代经济危机以前，经济学家都强调预算平衡的重要性，把年度预算的平衡视为财政是否健全的标志。30年代经济大萧条之后，许多国家通过大量增加财政支出以恢复经济，使得财政赤字逐渐取得合法地位，赤字财政政策亦成为一些国家经济政策的重要内容。
所谓紧缩性财政政策是指通过增加财政收入或减少财政支出以抑制社会总需求增长的政策。由于增加财政收入、减少财政支出的结果往往表现为财政结余，因此紧缩性财政政策也称盈余性财政政策。紧缩性财政政策是作为反通货膨胀的对策出现的。由于一些国家实行赤字财政政策，造成巨额财政赤字，推动了通货膨胀。为了避免通货膨胀对国民经济的破坏性影响，一些国家开始实行紧缩性财政政策，力图通过缩小财政赤字来缓和通货膨胀及其对国民经济的冲击。
中性财政政策是指通过保持财政收支平衡以实现社会总供求平衡的财政政策。这里所讲的财政收支平衡，不应局限于年度预算的平衡，而是从整个经济周期来考察财政收支的平衡。在经济周期下降的阶段上，政府扩大财政支出和减少税收，以增加消费和促进投资。这样从财政收支的对比关系上看，一定是支大于收，从年度预算来看必然会出现赤字。当经济已经复苏，在投资增加和失业减少的情况下，政府就可以适当减少财政支出或增加税收，从一个年度预算看会出现盈余。
这样就可以用后一阶段的盈余抵补前一阶段的财政赤字，即以繁荣年份的财政盈余补偿萧条年份的财政赤字。于是从整个经济周期来看，财政收支是平衡的，但从各个年份来看，却不一定平衡。
第二种划分方式是根据财政政策对经济调节方式的不同，将其划分为自动稳定政策与相机抉择政策。
所谓自动稳定财政政策是指政府不须改变其政策，而是利用财政工具与经济运行的内在联系来影响经济运行的政策。这种内在联系是指财政政策工具在经济周期中能够自动调节社会总需求的变化所带来的经济波动，因此，这种财政政策工具被称作"内在稳定器"。所得税与各种社会保障支出是最典型的内在稳定器。在经济繁荣时期，个人收入与公司利润都增加，符合所得税纳税规定的个人或公司企业也随之增加，就会使所得税总额自动增加；同时，由于经济繁荣时期失业人数减少，各种社会保障支出也随之减少，这样就可以在一定程度上抑制总需求的增加与经济的过分扩张。反之，经济衰退时期，个人收入与公司利润都减少，失业人数增加，那么所得税总额会降低，各种社会保障支出需要增加，从而在一定程度上刺激有效需求，防止经济进一步衰退。
对于短期的、较小的经济波动，内在稳定器可以取得一定的效果，但对于长期的、较大的经济波动它就有些力不从心了。正是由于自动稳定的财政政策的这一局限性，使许多国家越来越重视采取相机抉择的财政政策。
所谓相机抉择的财政政策是指政府依据客观经济形势的不同，通过调整财政收支规模与结构来影响经济运行。这一政策的主要目标不是平衡政府预算，而是通过积极地运用财政政策去平衡经济。实行相机抉择的财政政策要求政府根据客观经济形势的不同状况，机动灵活地采取一定的财政政策和措施。当整个社会需求不足，以致失业率提高时，政府就应增加支出，减少收入；当社会上需求过多，致使通货膨胀猛烈发展，政府就应减少支出增加收入；当社会上借贷资本过剩，就应出售政府债券；当社会上资金不足，就应回收政府债券。相机抉择的财政政策要求政府不必拘泥于预算收支之间的对比关系，而应当保持整个经济的平衡。实际上，相机抉择的原则是经济管理的一个基本原则，它不仅适合于财政政策，对其他宏观经济政策也同样适用。
（2）货币政策
货币政策也是国家宏观经济政策的重要组成部分，也是为促进经济稳定发展服务的。它是指中央银行利用自己所掌握的利率、汇率、信贷、货币发行、外汇管理等工具，调节有关变量，最终影响整个国民经济活动的一种政策手段。与财政政策一样，货币政策也体现了政府对国民经济财力的管理，但是这部分财力主要是指由银行信贷所代表的财力。另外货币政策并不像财政政策那样体现国家对一部分社会产品的分配管理。因此，货币政策与财政政策有相同之处，也有不同之处。
①货币政策目标。货币政策目标也称作政策的最终目标，是指货币政策调节最终要达到的目的。货币政策目标的形成历经了很长的时间，由最初的稳定物价发展到今天为世界各国所普遍认同的四大目标：稳定物价、充分就业、适度经济增长与国际收支平衡。如前所述，这四大目标也是财政政策目标的主要内容。前面已对其作过解释，这里就不再重复。
②货币政策的中间目标。货币政策对经济运行的调控是一种间接调控，它不能直接作用于实际经济活动，而必须经由一定的中间目标才能实现其最终目标。因此，必须选取一定的中间目标作为货币政策的直接调节目的，同时还可将这些中间变量作为反映货币政策操作效果的指示器。中间目标在整个货币政策的实施过程中是一个非常重要的传导环节。
选取货币政策的中间目标必须坚持一定的原则，即一个合适的中间目标必须与货币政策的最终目标--国民收入稳定密切联系，又能为中央银行所控制，且能很快地起到宣示货币政策意向的作用。目前，各国提出的较有影响的中间目标有利率、货币供给量、贷款总额、货币基数、股票价格等，但是，能够被普遍认可的只有利率、货币供给量、贷款总额等三项。这三项指标能较好地体现上述原则，且与经济体制与金融体制有较好的适应性，因而被广泛运用于货币政策的操作中。关于利率的有关知识将在下一节中介绍，这里扼要谈谈货币供应量与贷款总额。
第一，货币供应量。货币政策最根本的目标可以归结为为一国的经济发展提供一个良好的货币环境。在现代信用本位条件下，货币供应量的变化对社会总供给与社会总需求以及二者的平衡都会产生直接影响，从而影响整个宏观经济的运行。因此，要使货币的供应不成为重大经济波动的根源并不破坏整个国民经济的正常运转，必须根据社会总供求状况制订货币政策。货币政策的重要任务之一，就是要维持适度的货币供应，不能因为货币过多或不足而造成经济的过度繁荣或长期衰退。
所谓适度的货币供应既有量的要求又有质的要求，它主要体现在以下几方面：一是在社会总需求不足情况下。此时整个社会经济处于衰退或萧条状况，资源大量闲置，企业开工不足，社会经济发展停滞。这时，中央银行的货币政策应该是扩张性的，即要增加货币供应量以刺激总需求增加，从而促进生产的恢复与发展，促使社会总供求趋于平衡。
二是在社会总需求过多情况下。此时宏观经济处于过热状态，生产迅速发展，投资剧增，市场供给不足，过多的货币追逐过少的商品，物价上涨。这时央行的货币政策应是紧缩性的，即缩减货币供应量，抑制社会总需求，促使经济适度而稳定增长，促使社会总供求平衡。
三是社会总供给与总需求构成不相适应的情况下。此时宏观经济处于这样的状况：一些部门需求不足，商品相对过剩，生产停滞不前；另一些部门则需求过度，商品供不应求，价格上涨，生产发展很快。其结果将是整体经济比例失调，畸形发展。此时货币政策应有紧有松，松紧结合，通过调整货币供给的构成和流向，改变社会总需求构成与总供给构成不相适应的状况，促使总供求不仅在数量上而且在结构上都平衡，保证国民经济协调发展。
第二，贷款总规模与信贷政策。贷款总规模及贷款总额，是一定时期内银行以信用方式向社会贷款的资金总量。它与经济发展速度有着客观的数量关系。适度的贷款总量既能促进经济建设的发展，又有利于货币的稳定。因此，控制贷款总规模历来是中央银行执行货币政策的中间目标。
对贷款总规模的调控主要有两种做法：其一是规定贷款最高限额，直接控制贷款总规模。在计划体制下这一做法较为常用，即根据国家经济增长对货币的需求情况，由中央银行统一编制信贷计划，再下达给各专业银行。全国贷款总规模及专业银行贷款限额是指令性计划，须严格执行不得突破。对贷款的限额控制，可以最迅速、最广泛地进行信贷紧缩和扩张，但管得过死，不够灵活。
其二是中央银行再贷款影响整个银行系统产生派生存款的能力，间接地实现总量控制目标。中央银行运用基础货币对各金融机构的再贷款是其调控贷款总量的重要手段，它会影响到各金融机构运作中形成的贷款规模的大小。
与贷款总规模紧密相连的还有另外一个概念，即信贷总规模。信贷总规模的范围比贷款总规模略有扩大，它包括银行贷款、非银行金融机构的贷款以及社会直接融资等。对信贷总规模的控制主要通过国家制订的信贷政策来完成。
信贷政策是货币政策的主要组成部分之一，一方面它体现了国家货币政策的根本意图，即通过对信贷总规模的调节与控制以寻求一个有利于经济稳定、迅速增长的货币环境；另一方面，信贷政策与一般的货币政策又有所不同，它可以实行结构性倾斜来实现改善结构的目的，而一般的货币政策其主要职能就是调节货币供应量，使货币供应的增长既满足经济增长的合理需要，又不致于经济增长过热而助长通货膨胀。因此，信贷政策的主要任务一是控制调节信贷总规模，使之符合货币政策目标的要求；二是通过对贷款期限、利率、规模在不同部门中按不同比例配置，调节信贷结构，以支持或限制某地区、某部门的发展。一般而言，信贷政策支持优先发展的产业，主要有基础产业、先导产业与支柱产业等。通过对这些产业部门的政策性倾斜，从而促进社会经济发展的综合平衡，保障供给，促进高新技术的发展与应用，提高国内产品在国际市场上的竞争能力，不仅谋求经济增长的高速度，而且还要力争强化经济持续高速增长的后劲。
③货币政策工具。为了实现货币政策的中间目标，并最终实现货币政策的终极目标，中央银行必须采取适当的货币政策工具来实施货币政策。所谓货币政策工具就是指为达到直接调节目标所采取的工具和手段。通常可分为两类：一类是一般性的数量型间接控制工具，包括再贴现率、公开市场业务和法定准备金比率，它们通过银行系统管制整个经济的总信贷水平；另一类是选择性的质量型直接控制工具，包括改变法定保证金、消费信贷等，主要用以对特殊信贷领域和证券市场进行控制。这两种类型的划分并非绝对，它们都是通过改变货币供给、货币成本和信贷可获得性而影响总需求水平。
再贴现是指一般银行在缺少资金时，以其对顾客贴现而持有的票据请求中央银行给予再贴现，以取得资金。而再贴现率是中央银行对一般银行的再贴现收取的利率。当出现通货膨胀压力的时候，中央银行就提高再贴现率，这使商业银行因借贷成本提高而缩小准备金和放款规模，从而使价格得以稳定或者回落；反之，中央银行也可以降低再贴现率，而使商业银行以至工商企业增加借贷，增加总需求。
公开市场业务指中央银行在货币市场上的证券（特别是短期国库券）买卖活动。当整个市场价格水平上升，需要加以抑制的时候，中央银行就卖出证券，使得商业银行的准备金下降，贷款规模缩小，从而使投资以及物价总水平的上升得到控制或逆转。当经济呈现萧条迹象时，中央银行就买进证券，使商业银行的准备金增加，信贷规模扩大，从而使投资需求和收入水平上升。由于中央银行通过这种办法控制银行准备金非常准确、有效，所以公开市场业务在西方国家中被当作最重要的货币政策工具。
法定准备金比率是银行存放在中央银行或金库中的准备金占全部存款的法定比率。中央银行通过提高这个比率，使货币乘数变化，从而通过影响货币存量而对整个经济产生作用。
由于它直接影响到各商业银行利润，因而效果非常猛烈，一般情况下不常使用。
选择性信贷控制主要用于管理特殊目的的信贷，如证券市场放款和消费信贷。当证券市场投机因素激增，股价暴涨的时候，中央银行可以通过调高它规定的购买股票的保证金要求，来限制借款购买股票的比重，而又不影响其他部门的经济发展。中央银行对消费信贷的控制主要是通过对购买耐用消费品的贷款规定最低保证金和还款期限实现的。
选择性信贷控制除上述两类工具外，中央银行还可运用自己在金融体系中的特殊地位和威望，通过对各金融机构实施"道义劝告"（或"窗口指导"），来影响它们的放款数量和投资方向，以达到控制信用的目的。同时，依照法令，中央银行对商业银行的信贷活动实施直接干预和控制也是必不可少的一种选择工具。
1.西方经济学关于货币政策有效性的争论
在西方经济学的主要流派中，凯恩斯学派和货币学派认同货币政策的作用，而理性预期学派则提出不同意见。
(1)凯恩斯学派。凯恩斯认为，“有效储蓄之数量乃定于投资数量，而在充分就业限度以内，鼓励投资者乃是低利率。故我们最好参照资本之边际效率表，把利率减低到一点，可以达到充分就业”。可见，凯恩斯虽然偏爱财政政策，但也不否定货币政策的作用。
之后，凯恩斯主义者汉森、萨缪尔森、索罗和托宾等人也肯定了货币政策的作用。随着他们对货币政策作用的认识的加深，他们提出了“逆经济周期调节”的“相机抉择”的货币政策主张。
(2)货币学派。货币学派的代表人物弗里德曼认为，“货币政策能够防止货币本身成为经济波动的一个主要根源”，“货币政策能够发挥的第二个作用，是为经济运行提供一个稳定的环境——继续用米尔的比喻，就是使货币政策这架机器运行”，“货币政策有助于抵消经济体系中来自其他方面的主要波动”。由此可知，弗里德曼充分肯定货币政策对稳定经济的作用。
(3)理性预期学派。理性预期学派的主要代表人物之一卢卡斯曾提出过著名的“政策无效性命题”。他指出：“当扩张性货币政策反复推行时，它不再能实现自己的目标。推动力消失了，对生产没有刺激作用，期望生产能扩大，但结果却是通货膨胀，而不是别的。”显然，卢卡斯完全否定了货币政策的作用。
2.中国经济学界关于货币政策有效性的观点
对于货币政策能否发挥调控作用，中国经济学界主要有三种观点：
第一种观点认为，货币政策的作用过分突出甚至否定货币政策的有效作用。中国人民大学黄达教授认为，“给人的印象，货币政策得心应手，是极有利的工具。但实践证明，过分高估其效能，不是实现不了设想的目标，就是在强力贯彻实施中带来很大的副作用”。
第二种观点认为，货币政策的作用具有非对称性即通货膨胀得力而治理通货紧缩乏力。对外贸易大学的吴军教授认为，“进入20世纪90年代以后我国的宏观经济调控实践，可以证明再经济衰退阶段的恢复经济增长方面，财政政策的强效应和货币政策的弱效应”。
第三种观点对货币政策的有效性持肯定态度。南京大学的范从来教授认为，“我国并没有陷入流动性陷阱，投资和消费的利率弹性是存在的，货币政策发挥作用的条件是具备的”。
二、评价我国货币政策有效性的标准
弗里德曼说，“我相信，某一货币总量是目前可得的、最好的、货币政策的直接指示器或评价标准。而且我相信：与选择价格水平的做法相比，具体选择哪一种货币总量所带来的妨害则小得多。”可见，弗里德曼认为评价货币政策有效性的标准是货币供应量。
在国内，李春琦等学者在研究货币政策有效性时，多数也采用货币供应量M2作为评价指标。而崔建军(2006)认为，货币政策的有效性体现在货币政策目标及其实现程度。但其是在封闭的环境下，用物价稳定、充分就业、经济增长来评价。
考虑到，在我国货币供应量是否应作为中介目标尚存争议，而且经过线性回归的检验，发现货币供应量与CPI的拟合程度不高。中国经济已逐步与国际接轨，中国的市场已不再封闭。所以本文以中央银行制定的货币政策目标作为评价标准，即“维持币值的稳定，并以此促进经济发展”。通过分析货币政策在近期调控中发挥的作用，评价货币政策的效果。
币值稳定，包括对内币值稳定和对外币值稳定。本文通过06年和07年的CPI指数和人民币汇率走势，进行考察。而对于经济增长的影响，则通过GDP增长率来评价。
三、我国货币政策有效性评价
经过数据统计，在这两年中央银行已多次上调存款准备金、年存贷款利率。存款准备金以达14%，创历史新高，冻结了商业银行大部分资金。年贷款利率也调至7.47%，比06年年初上升了1.89%，明显是要控制商业银行的信贷规模。虽然中央银行频繁地实行货币政策，但物价仍呈上升趋势，超过警戒线3%，这似乎与货币政策的调控目标背道而驰。
而人民币兑美元汇率一路上升，人民币持续升值，贸易顺差也持续增长，外汇储备屡创新高。我国实行的是有管理的浮动汇率制度，汇率要控制在一定范围，但现在汇率已上升了一定幅度，中央银行似乎无法控制。
再看GDP增长率，07年第一季度GDP增长率为11.1%，第二季度为11.9%，第三季度为11.5%，第四季度为11.2%，仍成双位数增长，并没有放慢的迹象。紧缩的货币政策并没有影响到经济的增长。
如果货币政策的紧缩效应显著，应该能平抑通货膨胀，且不影响经济发展。虽然货币政策在这轮调节过热经济的过程中，没有影响到经济的增长。但没有成功地维持币值稳定，人民币仍然对外升值，对内贬值，并且日趋严重，所以货币政策的效果不显著。
四、影响我国货币政策有效性的原因
影响货币政策的因素有很多，尤其在复杂的国内外经济环境下，既有货币政策本身存在的缺陷，也有经济环境的制约。主要表现为：
1.货币政策本身的缺点
货币政策存在时滞性。货币政策由制定、执行到产生效果，需要一个较长的过程。在市场较完善的发达国家，货币政策发挥效用需为六个月到一年。在中国，国有商业银行信贷集中，货币政策传导渠道阻塞，由货币政策所推动的货币供给很难达到县域地区。货币市场体系尚存缺陷，市场利率尚没形成，这也影响到货币政策发挥效用。此外，中央银行隶属于国务院，只有制定和执行货币政策的权力，没有决策权。所以，货币政策的时滞要比发达国家要长。
货币政策的传导主要通过商业银行，而商业银行一般很少给中小企业贷款。所以，货币政策的作用影响不到中小企业，中小企业能够按往常一样进行贷款投资。在我国，中小企业占据市场的大部分。调控不了中小企业，货币政策的效果也减弱。
从货币供给性质来看，目前我国处于转轨经济，同时，我国奉行二级银行体制，中央银行、商业银行体系、企业、居民个人都参与货币创造过程。因此，我国的货币供给同时具有外生性和内生性，而不是纯粹的外生性，中央银行控制的货币供应量有限，货币政策的效果有所减弱。
2.国内外经济环境的制约
本次的通货膨胀属成本推动型通货膨胀，所以货币政策的效果不显著。这次的物价上涨是由食品价格上涨引起的，而食品价格的上涨又引起其他物品的价格上涨。全面的物价上涨，自然引起工资上涨，市场上货币供给增多，从而使通胀加剧。即便中央银行能控制货币的供给，但不管货币政策如何紧缩，人们都不可能将购买食品的钱存入银行。在这种情况下，紧缩的货币政策难以发挥应有的作用。
由于我国实行的是有管理的浮动汇率制度，汇率被控制在一定范围内。而人民币持续升值，外界对人民币产生升值的预期，也看好中国的经济发展，所以国内外的投资者都抛出美元，买入人民币。中央银行为维持汇率稳定，被迫抛出更多的本币，使货币供应量上升，流动性加大，通货膨胀加剧，货币政策产生了反效果。
我国的金融体系不完善，利率的种类很多，有基准利率、同业拆借率、存贷款利率、银行间债券利率等，没有统一的市场利率，这在一定程度上影响利率政策的实行。
3.中央银行实行货币政策的情况
根据理性预期学派的观点，货币政策要超出人们的预期，才能发挥作用。但现在人们对货币政策已有预期，中央银行所制定的货币政策没有考虑到预期因素，所以货币政策没有达到所需要的效果。此时，货币政策在更大程度上只是一种警告，真正的调控作用较弱。
中央银行决定执行货币时，已经延误了时机。市场已存在大量货币，紧缩的货币政策很难控制住这种趋势。而且，每次上调存款准备金或年存贷款利率都是小幅度的调整，到后期才增大幅度，所以货币政策暂时效果微弱。
五、提高我国货币政策有效性的建议
针对影响货币政策的种种原因，本文将从三方面提出改善货币政策有效性的建议：
1.尽量减弱货币政策的时滞性
首先，缩短货币政策产生效果的时间。货币政策的时滞性不能完全消除，但以我国目前的情况，时滞性可以减弱。这就要求中央银行提高对经济情况的预见，制定出有预见性的货币政策。而且中央银行的调控要适时，避免货币政策在经济情况发生转变时才起作用。而且，中央银行要有一定的独立性。虽然和建国初期相比，中央银行的独立性有了很大的提高，但还是较弱。我国的中央银行隶属于国务院，没有决策权，执行货币政策要遵照国务院的决定。这在一定程度上延误了实行货币政策的时机。此外，还需商业银行的配合。商业银行的分支机构要深入县级金融机构，并放宽对中小企业的贷款限制，使货币政策得到更有效的传导。
2.改善货币政策实施的环境
继续推进我国的利率市场化改革，促使市场利率形成。这有利于我国货币市场的发展，而货币市场的完善则使货币政策的传导更有效。因为中央银行的公开市场业务，主要通过银行间债券市场发行票据，若利率能够市场化，则利率所反映的市场情况更加真实，有助于中央银行运用货币政策进行宏观调控，制定的货币政策也更有效。
如果财政政策不和货币政策相配合，这也会使货币政策的效果被抵消掉。考虑到现在通货膨胀产生的原因，财政政策似乎比货币政策更有效。通过政府补贴、减免税收、政府限价等措施可降低食品生产的成本，控制价格，在一定程度上缓解物价上涨的幅度。通过制定对出口的管制，取消部分出口产品的优惠政策，可控制住贸易的持续顺差。财政政策是一种直接调控的政策。所以货币政策应与财政政策配合使用，会事半功倍。
汇率政策是货币政策体系的重要部分。现在人民币被低估，对外贸易持续顺差，造成较多贸易摩擦，人民币面临较大的升值压力。而国内通货膨胀的问题日趋严重，政府可考虑放宽对人民币汇率的控制，以缓解通货膨胀问题。人民币升值，出口减少，进口增加，扩大国内供给，而且也减少了货币供应量，对解决通货膨胀问题有较大帮助。随着中国经济发展，国力增强，金融市场的逐步开放，美元走弱，升值是人民币必然的趋势。或许要人民币一次升值较多会对中国经济和金融稳定造成冲击，但政府可根据中国具体国情，让人民币逐步升值，达到人民币真实的价值。
3.提高中央银行执行货币政策的能力
加强金融创新。目前，一般的货币政策工具主要有存贷款利率、存款准备金、公开市场操作，但这些工具都有各自的缺陷。现在经济形势越来越复杂，中央银行很应该创造出适合当前情况的新货币政策工具，加大对冲的力度。
中央银行实行货币政策要考虑到预期因素，每次的货币政策能超出人们的预期之外，将使调控更有效果，也表明中央银行调控的决心，加大了警告作用。
加大货币政策的强度。中央银行每次上调存款准备金或利率都是小幅上调，效果不大，反而使通货膨胀的情况越来越严重，增加调控的难度。所以，中央银行可以减少调控的次数，但加大调控的强度。有人认为这种做法会造成经济的“硬着陆”。但以现在的经济情况，市场能承受得了较强的紧缩政策。相反，现在频繁地使用货币政策，效果不大，对市场的警告作用也不大。当货币政策产生累积效应时，也同样会导致经济的“硬着陆”。
中央银行也可以尝试使用窗口指导等货币政策措施，加大对商业银行贷款规模的控制，同时督促商业银行承担稳定经济的义务。
六、结语
综上所述，2006到2007年以来，我国的货币政策因其自身缺点和环境影响等原因，所以效果不太显著。货币政策有效性偏弱，对宏观调控十分不利。以现在的经济形势来看，中央银行必须实行宏观调控以稳定经济，提高货币政策的有效性迫在眉睫。所以，中央银行要根据现时中国经济的情况，分析影响货币政策有效性的原因，加深对货币政策的认识和研究，克服货币政策的缺点，改善金融环境，提高货币政策的有效性，以便更好地实现货币政策目标。只有这样，中央银行才能充分发挥调节经济的作用，有效地控制本次的经济过热，维持经济稳定增长。
参考文献：
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[6]童适平.中央银行学教程[Z].上海：复旦大学出版社，2005.
一、目前外汇管制存在的问题
(一)我国境内的外汇流动情况
外汇的流人流出是通过国际收支中的经常账户和资本与金融账户进行的,目前我国外汇的流人流出主要部分是通过经常账户下的各项交易和资本与金融账户下的一些项目的交易活动进行的,大部分是通过商品服务贸易、外商直接投资活动、跨国企业经营与并购等活动进行的。
由于资本项目依然采取强制结售汇制,人世之前企业自由用汇仍然受到很大的制约,许多出口企业低报出口数量或低报出口价格,进口企业高报进口数量或高报进口价格,以便企业用汇时可以随时使用,而不受国家购汇的限制。这些外汇剩余常常存放在国外,此时外汇有流出的趋势。加入WTO后,我国不断加速资本与金融账户的开放,国际资金的流人流出更加畅通,渠道更加多样,监测难度也更大,给金融安全带来极大的挑战。
1.我国外汇流人情况。改革开放初期,我国外汇短缺现象十分严重,国家采取一系列措施增加外汇收入、节约外汇开支、加强外汇储备,使得外汇储备不断上升。目前,我国外汇储备近年来增速加快,截至2008年5月,我国外汇储备总额已达到17969.6亿美元,大约是2000年的十倍,而2008年4月中国外汇储备单月增幅竟达到创纪录的745亿美元。国家外汇管理局2008年7月4日公布,截至3月底,中国外债余额为3925.89亿美元(不包括香港、澳门及台湾地区对外负债),较2007年底增加189.71亿美元。其中短期外债余额为2367.25亿美元,比上年末增加166.41亿美元,增长7.56%,占外债余额的60.30%,创有史以来新高。按照国际标准,短期外债占比的警戒线是25%。以此作为衡量标准,我国短期外债在整个外债余额中的占比已出现明显偏高迹象,这种现象如果不能得到有效控制,一旦出现资本大量外逃,就可能导致人民币危机与金融危机,这是我们所不愿看到和接受的后果。
2.我国外汇流出情况。外汇流出的情况主要包括外汇转移的渠道、流出外汇的币种、外汇流出的原因、以及流向的领域。从正常情况看,外汇的流出主要是进口支付、对外直接投资以及海外并购等方式。对外直接投资所占的份额较大,值得重点关注。但是,由于商务部对这方面的历史统计数据不公开,而从所公布数据上看,目前我国外汇流人远大于外汇流出。
3.国际资本异常流动。目前境内热钱的投机性、冲击性,具有危险性强、金额较大、流动速度快的特点。热钱流入中国的渠道包括经常项目下的贸易、收益与经常转移;资本项目下的FDI、证券投资、贸易信贷与贷款,此外热钱还可以通过地下钱庄和境内外商业银行流入中国。由于外汇流人远远大于外汇流出,这会带来很多问题:
首先,人民币出现严重的升值压力。外汇储备的不断激增,使外汇市场上外汇供给大于供求,通过价格机制作用,外币价格就有下降趋势,本币价格则会有上升压力,这已经从我国2005年7月21日人民币汇率改革中得到充分印证。随着我国资本与金融账户的不断开放,国际资本对人民币的升值预期没有消除的情况下,仍然不断地、大规模地涌人进来,这就进一步地推动人民币汇率的走高,而且这种走势明显隐藏着人为因素。
其次,人民币外汇占款数量剧增。众所周知,外汇流人增加得越多,需要投放的本币就越多。而且,外汇流入的增长势头如果持续下去,就会招致货币当局货币独立性的弱化。当人民币升值达到投机套利者的预期值的时候,在外汇市场上就会有大量抛出本币的情况。在“羊群效应”的作用下,市场上抛售本币的愿望就会更加强烈,这不但造成国内物价的飞速上涨,也会迅速导致本币大幅度对内贬值,进而对外贬值,从而使本币币值失去稳定性,人们持有本币的信心也会一落千丈。本来就实行紧缩性的货币政策就愈加不堪一击,高通胀伴随高利率的现象就会同时发生,本国经济将会遭遇致命的冲击。
另外,我国外汇储备激增在美元不断贬值、美元储备在外汇储备占比居高不下,使我国外汇储备值极度缩水,外汇储备的购买能力大打折扣,因此对我国外汇流人大于流出这一问题必须加以彻底解决。
二、解决问题的思路
(一)宏观层面
1.加强对外高尖端技术产品、技术、劳务的购买。扩大财政对外支出既可以减少由于外汇储备过高而美元贬值带来的储备资产价值的贬损,又可以从很大程度上弥补由于货币紧缩政策造成的经济萎缩的现实问题。
2.金融监管部门要建立健全外汇资金流人流出的监测机制,尤其应对突发事件的预警、防范机制,为短期大量国际资本抽逃设置障碍。对经营外汇业务的商业银行的外汇资金的来源及使用进行监督,对国内进出口企业的资金往来通过开户行进行监督检查其资金来源及使用,对外商直接投资项目的资金使用可通过其国内开户行进行监督,等等。尤其是对辖区内总体外汇资金的流人流出进行全方位的监测,重点放在外商投资企业、国内进出口企业以及商业银行的外币存款。
3.加强国际间合作,尤其是加强与篮子货币中的货币发行国加强贸易和货币方面的合作,从而避免由于国内采取紧缩政策,造成国内经济发展趋缓,国内收益相对下降,导致已经流入国内的国际短期资本,尤其是投机性资本以外汇的形式,迅速、大规模的逃离给我国货币政策带来的对冲影响,尤其是给我国经济带来的严重冲击。
4.借鉴美国最近发生次债危机时美联储采取的大型投资银行介入的紧急融资安排,防止在外汇大量撤离时,本币币值波动剧烈,从而利用大型投资银行进行债券的买卖,稳定本币币值的应急性金融安排。
5.调整短期外债占外债总额的比例,即减少短期外债在外债总额的比例,避免由于短期内大量外汇抽逃现象的发生。按照国际标准,短期外债占比的警戒线是25%。以此作为衡量标准,我国短期外债在整个外债余额中的占比明显偏高,建议将我国短期外债占外债余额中的比例调到国际标准或以下。
6.加强中资银行对企业融资支持力度,降低对外资的依赖程度,既可避免大量外汇资金的流人,又可解决储蓄资金分流难给商业银行造成的困境问题,同时对物价也会产生抑制作用。
(二)微观层面
1.各商业银行必须加强对外汇流人流出的数额进行有效监测。按季度报表显示的各项统计结果做数字分析,尤其是对外汇资金来源总额、外汇资金运用总额、外汇买卖总额、境内外存放总额的变动分析可以较全面掌握外汇流人流出情况,同时重点监测外汇资金运用项目大于外汇资金来源项目时,关注差额变动情况。如果差额过大,说明短期资本流出大于流人,市场上会出现外汇短缺,本币汇率会有大的下跌。因此,对金融管理部门来说,以此建立健全外汇资金流人流出的检测机制十分必要,这样就可以为应对突发事件的发生,避免行业危机提供预警和防范机制。
2.鼓励国内企业进口先进国家的先进技术、先进设备、以及先进行业的优秀人才(以外币支付其劳务报酬),并且鼓励有潜力的大企业走出国门,对外投资。这样既可疏导我国外汇资金流人大于流出的矛盾,同时也可以提高企业的核心竞争力,壮大企业经营规模,使企业走出国门,为经济的长久、可持续发展奠定坚实基础。
3.强化外商直接投资国来源的多元化原则,而且应按照其货币的稳定程度划分投资国的份额按额度大小的顺序应按欧元区、日本、美国划分份额为宜。目前,美元走势疲软,正经历第二阶段的次级债务危机。这样做可以避免美元进一步贬值给我国外汇流人流出带来的不利影响。这也是马克维茨的投资组合原理,在引资国吸引外资时的具体应用。要实行多样化引资渠道,以规避投资风险一样,吸引外商直接投资也要分清主次,选择多个投资国。
作者简介：陈子薇，中国人民大学外国语学院。
一、北京雾霾问题现状与原因
与大部分发达国家相比，北京市的人均汽车保有量总体来说是偏低的。然而，北京市机动车的使用强度相对大部分发达国家而言较高，北京单辆机动车使用强度是国外很多大城市机动车使用强度的两倍以上。造成这一现象的主要原因有U
（一）城市规划不合理
北京商业高度集中到内环，大部分住宅用地则被分配规划到三环以外，这就造成了职住分离的矛盾，由此必定会带来往返交通流量的增加。
（二）公交系统不完善
目前，纽约、香港和东京等发达国家大都市公交系统发达，公共交通出行率比率非常高，超过了90%，而以此同时，同期的北京市公共交通出行率不到40%，北京的公共交通负担率相对偏低。下表主要介绍北京2005年有关公交系统数据与同期香港的对比数据。
从表1可看出，在公交运营车总数和公交运营车路线总数两个方面，北京分别比香港多了309%和30%。 然而，从其他方面看，北京市的面积和人口总数却分别比香港多了1386%和194%。由此可得出结论：香港的公交系统远比北京完善。
环境问题作为一个一直存在公共问题，在没有一个完善的公交系统作支撑的情况下，北京市民目前还没有这个环境意识，即为了减轻环境污染而放弃私家车选择公共交通。因此，北京市民选择自驾车出行是无可非议的。而在堵车的过程中，由于发动机里面的汽油没有充分燃烧，从而导致污染物的排放高于充分燃烧情况，这将会对环境产生极大的破坏。
二、中国环境政策存在问题分析
（一）环境立法存在的弊端
1.环境法实际操作性较低。指示性模糊是我国环境法操作性不强的主要原因。例如，我国《环境保护法》第二十九条有明确规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，表面上看这对严重污染企业有一定限制，但是目前为止对于“造成环境严重污染”这样一个重要概念却没有明确做出一个量化的定义。标准模糊使得执行者难以操作。
2.企业环境污染行为的处罚力度小。我国对环境污染企业的罚款度力度相对较小。具体来讲，处罚的收费标准仅仅略高于治污设施的运转费。另一方面，由于物价、原材料价格的上涨造成了多数企业守法成本高，这样就出现了企业宁可缴排污费而不愿意改进设施升级设备的这样一种非常荒谬的现象。
（二）当前的绩效评估系统不科学
我国公共部门的绩效评估目前仍处于发展的起步阶段，没有科学化和体系化，非常脆弱。虽然我们国家加大了对环境保护的重视程度，十确立了“五位一体”的发展战略，今后必然会把环境保护加入我国公共部门的绩效评估，但是至少到目前为止我国公共部门的绩效评估仍存在着很大的问题。比如，完全以GDP增长作为评判绩效的唯一标准，省略环境保护的非常严格但正确的步骤。造成的后果就是在这样的背景情况下，地方政府为了能够取得更好的政绩，盲目追求GDP增长而牺牲环境。比如，地方政府会出台相关地方保护政策以阻挠环境执法，联手污染的企业以对付上级的检查。在这种国情下，环境政策即便是有效的，也无法得到真正的贯彻实施。
（三）环保部门的自身问题
据调查显示，我国基层环保部门则是有名无实，“三分之一的县无环保局，即便是存在，环保局内部也存在诸多问题”，我国基层环保部门存在问题的分析如下：
1.丧失独立性。地方环保部门自主活动的能力较差，其根本原因在于，基层环保部门无法做到经济上的绝对独立，因为其人力财力物力都是由当地政府严格管控。而只有当环保局真正做到直接受上级环境保护部门的垂直领导时，才能保证环保局保质保真地履行环保部门应该执行、管控、监督的责任。
2.权责不统一，事实上的责大于权。环境保护部门的权利和责任并不统一。从权利层面来讲，环境保护部门权利相对弱小。例如，对于污染企业，环保部门既无权查获其生产产品，也无权吊销其营业执照。与此相矛盾的情况是，环保部门责任重于泰山：既要对工业企业、本行政区域内的生态环境和农村环境等进行严格监察，还要担当起所有污染事故处理的责任和解决方，环保部门“有义务无权利”。 （四）环境政策执行主体缺乏多元性
中国的政策执行主体参与度仍然很低，这主要表现在以下几个方面：第一，政府仍然是我国环境政策执行主体，第三部门的作用发挥得很不充分；第二，政府和媒体逐渐形成敌对关系，有些地方政府甚至为了避免媒体曝光而用各种各样的手段阻止媒体获取资料或者是现场报道；第三，没有形成充分听取公众意见建议的流畅且高效的机制。
面对这样的现象，我国更应该打破政府作为唯一主体的现状，增加普通公众参与的机会和平台。这样做大有裨益，提升环境政策的公众参与度可以给排污者施加压力；同时，普通公众也可以通过参与活动起到楷模和呼吁作用，这本身就是一种榜样的力量，可以影响更多的人积极参与到环保事业中来。
三、政策建议
首先引入“政策工具”理论，分析政策评估中存在的缺陷，针对北京市的具体情况，分析得出具体的政策建议。
（一）定义
政府赖以推行政策的手段叫做政策工具或者控制手段，指的是政府实施政策的时候运用到的具体方式和方法。可以运用到的方法和工具多种多样，关键在于政府要根据具体的情况，组合不同的政策工具，用不同特点和优势的政策工具综合作用和互相补充，最终达到解决问题的最优化方案。
（二）分类标准及分类
我们对多种多样的公共政策工具进行分类，可以按照政府提供物品与服务水平这个标准，我们假设一条坐标轴，分别以完全自愿和完全强制为两端，我们可以把不同的多种多样的公共政策工具放在这样一条坐标轴上。自觉性极高的完全自愿的政策工具或完全强制的工具现实中都不存在。在这两种极端情况之间，按照政府或公众参与程度的高低，依次排列成不同的政策工具。用这个标准来衡量，可以将政策工具分为十大类。自愿性政策工具里包含家庭和社区，自愿性组织，私人市场混合型工具包含信息和劝解，补贴，产权拍卖，税收和使用费；强制性工具包含规制，公共企业，直接提供。按照政府的介入程度逐步提高排序，他们分别是家庭和社区、资源性组织、私人市场、劝解和信息、补贴、产权拍卖、使用费和税收、规制、公共事业和直接提供。
（三）具体标准阐述
1.自愿性政策工具：家庭与社区，自愿性组织，市场。自愿性工具是经济政策和社会政策重要的补充。这项工具的主要特征是不受或者很少受政府影响。由于这些政策的工具成本比较低，与个人自由主义的社会文化很契合，许多社会都非常愿意采用这样的政策工具。这种自愿性政策工具的作用主要发挥在家庭和社区中。
2.强制性工具：规制，公共企业，直接提供。强制性工具也被称为直接工具。具体含义包括政府可以命令公民来做特定的活动，可以制定政府管控的公司来完成政府希望完成的职能，这样的执行效果快速且显著。
3.混合型工具：信息与劝解，补贴、产权拍卖、征税和用户收费。混合型工具介于自愿性工具与强制性工具之间，是一种比较中性的政策性工具，混合工具具有自愿性工具和强制性工具所共有的好处。混合工具在允许私人部门拥有一定的自治权，同时可以不同程度地，依靠一些软性的指标或手段介入这些企业。
根据以上所述的政策工具理论和分类，结合环境政策当前的症结所在，笔者就北京雾霾问题的政策提出以下建议。分别从短期政策和长期政策两个方面来分类讨论。
（四）短期政策
短期政策主要分为两个部分：对民众和对企业。对民众，对机动车辆实施选择性禁行。特别地，在污染极其严重地区域禁止所有机动车辆行驶。对企业，一是要要限制或关停存在严重空气污染的工厂；二是关停城市内部不达到建设环境标准的工地。
（五）长期政策
长期政策主要分为五个方面，通过比较长效的机制建立来解决根本的问题。
1.政府完善法律。积极推进完善环境保护法律法规，将环境保护法模糊的部分清晰化、遗漏的部分补全。已实施了13年的《大气污染防治法》就存在很多个方面的问题，需要进行完善，如通过立法修订机动车尾气排放标准，严格加强机动车尾气治理力度等。
2.加强管控。企业节能减排，这一方面的实现需要政府提供相关的政策补助和政策优惠。有了政府政策方面的帮助，可以更快更有效率转变生产方式，鼓励企业使用风能、太阳能等清洁能源，从而减少污染气体的排放，实现节能减排。
3.节能减排。一方面，风能、太阳能等清洁能源需得到开发及大面积的推广利用。另一方面，完善北京公交系统。比如提高北京公共交通运行的数量，增加设立站点的科学性，提高地铁运行的合理性。
4.经济结构调整。我国目前对能源消耗还是处于化石能源为主的阶段，化石能源占我国能源整体资源消耗的92.7%，化石能源中以煤为主。然而，化石燃料的燃烧严重污染了我们的环境，也不具备可持续的发展潜质，我国迫切需要经济转型，这就是要使用清洁能源，开源节流。可以从以下几个方面入手：a.调整产业结构：从依靠制造业转为依靠第三产业，降低制造业的比重；b.税收政策：提供税收优惠，积极推进环保税立法；c.财政政策：提供财政补贴，优先购买，设立专项资金。
5.发挥NGO的作用。主张空气保护，环境保护的NGO组织在推广节能减排，呼吁保护环境，净化空气的理念中起到很大的作用。
国家发改委在5月8日的《关于改进低价药品价格管理有关问题的通知》中提出，低价药可由医院与生产企业直接议价成交；但是国家卫计委在6月4日公布的《关于做好常用低价药品采购管理工作的通知》中指出，公立医院常用低价药可以和生产企业议定成交，但是基层医疗机构仍需集中采购。
其实发改委和低价药物和卫计委的低价药物不是一回事，发改委低价药物目录有890种，卫计委自己做的有500多，二者在目录内容和管理权上已经不是一套了，主要区别是管理权掌握在谁的手中。而且发改委全国一盘棋推行，响应的省份寥寥，卫计委把各省低价药目录的制定下放给各省，各省根据本省需要制定，但有一条：不能和基药招标冲突，因为基药招标掌控在卫计委手中。
由于基层医疗单位是基药的主要区域，低价药物可能与基药存在较大重合现象，所以，卫计委不会左右手打架，只能全部纳入招标，这其实无形中扩大了原有的基药范围，原来没进入基药的企业，可以凭借低价药物进入招标体系。
由于低价药物绕开了基药的集中招标采购，药企可以降低基药招标中的诸多费用，同时，医院和药企直接签署采购协议，基药原来的最低价中标、回款难、持续价格走低、进了基药目录不采购等问题和风险被规避，这可以保证药企的合理成本和合理利润，相对重合的基药和低价药，部分低价药可能会存在高于基药的现象，这是价值合理回归，也存在部分低价药低于基药现象，这是由于一些药企摆脱了基药招标带来的诸多费用和风险在保证合理利润的前提下而主动调价造成的。
发改委近几年的价格管控机制出了很多问题，连续多年的单纯粗暴的降价并没解决看病贵的问题，这次好卫计委在争夺低价药物管理权上基本完败，这会降低发改委在医改方面的影响力和作用力，看各省对卫计委低价药物目录和发改委低价药物目录的不同反应就可得知。
国家卫计委的低价药物政策
卫计委《关于做好常用低价药品采购管理工作的通知》，定调“500多个低价药品种将实施分类采购。
从百姓角度讲，低价药品能为百姓日常使用的常用药品带来更好的价格选择权，同时也保证了药品的生产质量。
对于具有普药产品的企业来说，可以把计划停产或者已经停产的无利润普药产品重新规划，纳入到生产计划中来，这也一定程度上造成了低价药物目录内的普药产品增值，也带动了制药企业的增值。
制药企业怎样应对？
但制药企业要搞清楚四件事：
1.进入低价药物目录的产品是否影响年度生产计划和预算，如果在获利较低的基础上大肆改变生产计划，可能导致主销产品的生产和存货出现问题。同时要明确低价药在整个产品线或产品群规划中的定位，不能因为政策刚出来没搞高清晰就立刻上马。
2.进入低价药物目录的品种能否保证持续的运行，不能有投机心理，看见正常调整就马上上马，改造生产线，一旦无法从中获得预期的收益就停产，这样综合计算下来，其实是亏的。制药企业要研究清晰政策，怎样布局，怎样供应，出现问题怎样处理，比如回款周期较长或者需求达不到规模化生产盈利的目标。
3.即便是低价药物目录，也不是一家生产，价格、药品质量、服务质量等将是低价药竞争的重点，低价药也会存在资格竞争，因为目前国内制药企业同质化竞争太激烈，一个品种或品规可能有十几家甚至上百家企业竞争。
4.制定低价药物参与计划和预算要看各省的挂网和进入情况，如果与医院签署的协议数量达到产销平衡就可以考虑，如果协议量很少，参与进入的省份不多，就要放弃。同时，药企也要加紧布局，做好进入和上量的各项工作。
低价药物政策的归宿
总的来说，低价药物目录能否降低费用，要看后续的卫生、医保、工信等部门能否出台鼓励低价药品生产供应的招标、使用和报销等方面的配套政策。“如果招标机构不能改变过去只能降价、不能提价的做法，不能实事求是地让中标价格反映生产成本变动。那么，低价药政策也会成为一纸空文。
由于低价药本身利润率较低，政府采购能否及时支付采购款存在不确定性。如果相关部门不能保证低价药在生产、招标、采购、回款、配送等方面的优惠政策，单一的依靠发改委的政策指导去推，结局不会太好。比如像目前部分省份基药采购款支付拖延很长时间，那么药企也会放弃生产低价药。
低价药物目录和基药目录高度重合，而非基层医院低价药物目录产品不需要经过让企业痛楚的招标大关，这其实已经撕裂了基药招标的整体盘子，也为基药招标制度的颠覆埋下了伏笔。
由于低价药物允许药企单独定价，医院可以和药企直接签署采购协议，药企可以根据签署协议医院的实际需要调整产能，还可以根据原料价格变化调整供货价格，这是一种价值的理性回归。
一、我国农户小额信贷发展的现状
（一）农户小额信贷发放的主要机构单一
国有政策性银行、国家独资或控股商业银行、新型农村金融机构以及农村信用社这四种类型的金融机构是提供农户小额信贷发放的主要商业机构。国有政策性银行即为中国农业发展银行，国有独资或控股商业银行包括中国农业银行，新型农业金融机构包括农村资金互助社、村镇银行等，农村信用社包括农村商业银行等。然而就现在的状况来看中国农业发展银行主要的工作业务范围为农业政策性的金融业务，基本已经不再涉及开展农户小额信贷业务。中国农业银行在实施商业化经营战略后商业化情况十分明显，农村机构网点不断减少，尤其是在众多贫困地区有很多都没有农业银行的网点。同时，由于农户小额信贷的成本较高，贷款不良率居高不下，银行的效益受到了严重的损害，因此中国农业银行也难以承担农户小额信贷业务。银监会在放宽农村地区银行业金融机构准入政策后新型农村金融机构批准应用，然而其在农户贷款方面所发放的金额示十分有限，全国31家新型农村金融机构仅仅只发放了1.7亿元的贷款。因此可以明显看出，上述三类金融机构在农户小额信贷业务提供方面均存在不同的缺失情况。而农村信用社近几年在农户小额信贷业务方面起到了重要的作用。早在2005年全国农信社的农业贷款金额就达到了11529.9亿元，农村小额信用贷款数量达到1578亿元。
（二）农户小额信贷运作过于死板
首先，农户小额信贷的贷款对象依然是以传统耕作农户为主。现代社会传统耕作浓厚逐渐转向其他各种经营户、个体工商户等类型，然而目前农户小额信贷的贷款对象依然是以传统的耕作农户为主，其他类别的经营户、个体工商户等还尚未纳入正式贷款对象中。其次，贷款额度偏低，并且缺少弹性。我国各个区域的农村经济发展水平均不一致，农户小额信贷的额度需求也存在明显的差异。然而从农户小额信贷的额度来看，一般额度上限设置明显偏低，同时也没有根据当地经济发展的实际情况来进行优化调整。最后，小额信贷期限以短期一年以下为主。伴随着农民就业范围的扩大，小额信贷期限已经难以适应当前农村经济发展，短期一年借贷期限无法与生产项目周期一致，导致小额信贷业务难以大范围开展。
二、推动农户小额信贷发展的财政政策
财政政策要推动农村小额信贷的发展主要可以从两个方面来作用，一是基于需求方来起到作用，另外是可以通过供给方来发乎作用。通过需求方产生作用主要就是通过对国家三农政策的支持，不断推动农村经济发展，强化农村信用基础。这是一个需要长时间坚持的过程。同国家政策性保险的形成也能够对农村金融的信用基础起到一定的积极作用，现主要就财政政策引导供给方资金进入农户小额信贷市场来进行探析。
（一）发展政策性农业保险建立
金融机构选择不开展农户小额信贷业务的主要原因之一就是由于农户与小微型企业缺乏相应的担保，并且其还款能力也相对不够稳定，进而使得贷款风险急剧上升。基于财政政策的包括：第一，税收方面。基于减轻农民负担的目的，在税收方面可以给予保险机构更加优惠的政策。例如，可以见面经营种植业、养殖业保险业务的营业税、所得税等；第二，财政补贴保险费。保险费补贴是农业保险的重要特征之一。各个国家在保险费补贴方面均有所不同。我国可以采用直接补贴农业保险费的措施，来根据农民的投保情况对保险费用进行一定金额的补贴。补贴比例可以灵活调整，最高可设置为保险费用的50%以上。同时，还可以结合农业保险的实际开展情况来发行农险保险券；第三，经营护体管理费补贴。农业保险机构由于赔付率较高时常出现经营亏损的情况，因此可以在政策上调整允许其申请一定额度的银行无息或低息贷款，建立多元化的资金运用体系，准许农业保险经营机构政策性、低效性的放款；第四，保险补贴。建立专业农业再保险机构，并且由政策财政对农业再保险进行补贴，以支持农村一般保险机构扩大开展农业保险的规模，充分发挥财政支农资金使用的效应，降低农村金融机构的隐藏风险，同时还可以避免财政风险的形成。
（二）成立新型金融机构扶持部门
新型金融机构扶持部门即为相关的行业协会部门，是由国家财政政策所提供的必要的资金协助，是不以盈利为目的的。该金融机构扶持部门需要组织各个行业的专家学者来建立其内部的管理制度，完善治理治理，使得其内部财务证制度更加健全，同时还拥有完善的新型金融决策咨询指导。
（三）推动新旧金融机构之间的合作
首先，可以从税费减免入手。基于提升传统金融机构贷款给新型金融机构的积极性，国家财政政策可以适当的对农业银行、信用合作社贷款所得的收益实行税收减免的正常；其次，进行财政贴息。为了推动新型金融机构与传统金融机构之间的良好贷款关系，可以对新型金融机构所涉及的农户与小微型企业的贷款余额开展财政贴息；再次，形成风险补偿金。如国际孤立的农业信贷领域出现了本金损失，可以根据政策的实际情况来给予20%-80%之间的财政风险补贴，以避免金融机构遭受损失。最后，强化新型金融机构的税收优惠。由于农村的信用基础还有待提升，因此很多金融机构都不愿意涉足农村金融市场。因此政府财政政策要利用各种手段与方式来推动金融机构参与到农户小额信贷市场中来，发挥其借贷优势。财政政策可以在其发展初期加大扶持力度，以保证其能够不断的发展成熟。
（四）财政支持建立农户小额信贷担保基金
农户小额信贷担保基金即为农户能够从金融机构快速获取小额信贷提供担保的基金。如果农户无法按期偿还贷款本金与利息的时候，就根据约定条件担保基金将代为偿还。同时，农户小额信贷担保基金将会对农户所欠的债款进行索要。这种形式就大大降低了农村信用社以及金融信贷机构所存在的贷款风险，进给农户小额信贷担保难的问题提供了合理的解决措施。由于农户小额信贷担保基金所直面的对象为数量庞大、经济实力不强的农户，因此其更多地表现为合作互助的商业性质。这种合作互助的方式更加容易被农户所接受。农村的信息成本较低，农户之间的信息比较对称，因此可以深度挖掘农户所拥有的社会资源与经济资源。让农户参与到农户小额信贷担保基金的监督与管理当中能够有效降低化农户小额信贷担保基金的运营成本与担保风险。当农户无法在指定的掀起内偿还款项，农村信用社或金融贷款机构将会启动催收程序并且采用法律手段后才可以根据所约定的80%的代偿比率进行代偿，同时向农户进行款项的追偿。
三、结束语
［关键词］存款准备金政策；货币供应量；存款准备金率
1 存款准备金政策的作用
存款准备金政策是中央银行依据法律所赋予的权力，规定商业银行等金融机构以一定的比率将其吸收的存款提取一部分，即存款准备金，缴存中央银行，以保证银行对负债的清偿能力，进而间接控制一定时期内社会货币供应量的一种管理和调控制度。存款准备金政策通常被用来控制信贷和调节货币供给量，通过影响金融机构发放贷款的额度，它可以对银行的经营形成有效的控制，进而影响国家的货币供给量，再由货币供给量的变化影响市场利率，最后作用于企业等实体经济从而实现货币政策目标。为了抑制或刺激经济增长，减少或增加货币供给量，央行通过提高或降低存款准备金率，增加或减少金融机构必须存入中央银行的存款数量，使社会投资规模缩小或扩大，从而缩小或扩大货币乘数，进而导致市场货币供给量减少或增加，市场利率提高或降低，最终导致消费和投资的支出减少或增加。存款准备金率的调整可以反映出央行对经济发展形势的判断和货币政策的导向，受此影响，金融机构和社会公众将根据中央银行的存款准备金政策来调整自己的经济决策，最终使央行实现既定的货币政策目标，这就是存款准备金政策的“宣告效应”。
2 存款准备金政策在我国的应用和发展
自从1984年中国人民银行正式启用存款准备金政策以来，存款准备金政策在我国经历了20多年的发展，主要可以分为三个阶段。第一个阶段是从1984—1998年，我国处于从计划经济向市场经济过渡的阶段。这一阶段，中央银行制定存款准备金政策的目的是筹集资金，以支持信贷结构、经济结构的调整和大型建设项目的融资。存款准备金政策的变化主要体现在存款准备金率的调整上。1984年，央行规定企业法定存款准备金率为20%，农村为25%，储蓄为40%，1985年统一调整为10%，到1998年3月21日，共调整了两次，到13%。这个阶段调整存款准备金率的主要作用在于使我国存款准备金政策回归到它作为货币政策工具的作用上来。第二个阶段是从1998—2003年，受亚洲金融危机影响，我国经济运行受阻，市场疲软，央行两次下调存款准备金率以刺激经济的发展，这一阶段还处于用存款准备金政策调节宏观经济的尝试阶段。第三阶段是从2003—2010年，我国进入经济快速发展的阶段，央行开始逐步上调准备金率。2007年开始到2008年6月，为避免经济从偏快转向过热，流动性过剩演化成流动性泛滥，基本上每个月都上调了一次存款准备金率，然而结果却差强人意，经济升温势头依旧不减。自2008年9月金融危机全面爆发以来，中国经济也受到一定的冲击，为刺激国内的投资和消费，保持经济增长速度，央行对中小金融机构和大型金融机构制定了不同的存款准备金率，并不断上调存款准备金率。2010年，我国通货膨胀的趋势日益显著，2010年 12月20日，中小金融机构的存款准备金率达到15%，大型金融机构的存款准备金率达到18.5%，创历史新高。
3 我国存款准备金政策的效果分析
(1)从广义货币量来看。存款准备金政策通过调整存款准备金率从而控制货币供应量的目的，从1998—2007年，广义货币M2总量持续增长，在此期间，1998年、1999年为配合扩大内需政策，增加商业银行可用资金，中央银行两次下调法定存款准备金率7个百分点，2003—2007年为保持国民经济增长稳定，控制货币信贷的过快增长，传递中央银行收缩货币供应的信号，10多次上调法定存款准备金率，累计上调8.5个百分点，而M2的增幅2007年虽有所回落，但仍居高不下，可见，这期间存款准备金政策的效果并不显著。2010年央行6次上调存款准备金率，M2增长幅度相比2009年有所下降，但形势依然不容乐观。
(2)从金融机构信贷规模变化来看。从金融机构信贷规模变动来看，2003—2009年人民币各项存款和贷款持续增长，存款增长的幅度大于贷款增长的幅度，存款准备金率的上调起到一定的效果，但并没有使得信贷规模得到很好的紧缩。
(3)从居民消费价格指数(CPI)变化来看。CPI指数的变动情况可以在一定程度上反映存款准备金政策的中长期效果，2003年1月以来，我国CPI出现了三次持续大幅度上涨。2007年，CPI指数连续9个月突破了3%的警戒线，2007年8月开始，CPI高居6%以上，2008年CPI继续上涨，2010年12月CPI同比上涨4.6%，通货膨胀程度加深。虽然央行不断上调存款准备金率以缓解流动性过剩和通货膨胀的压力，但CPI指数仍然居高不下，因此，从中长期来看，存款准备金的效果并不明显。
(4)从国际收支来看。国际收支如果出现大顺差，则会增加国内货币供应量，使得该国市场货币供给偏多最终导致物价上涨，而分析我国近几年的国际收支情况，可以发现我国经常项目和资本项目出现大规模“双顺差”，国际收支不平衡状况较为严重，影响了存款准备金政策的效果。
4 影响存款准备金政策效果的因素
虽然我国存款准备金政策的调控力度很大，但并没有取得预期的效果，下面将就影响我国存款准备金效果的几个因素进行分析。
(1)超额准备金率。由以上的分析可以发现，虽然我国上调存款准备金率的幅度和频率很高，但对货币乘数的影响并不明显，因为货币乘数还受超额准备金率的影响。2003年以来央行提高存款准备金率在很大程度上由于超额准备金率降低所产生的扩张效应而被抵消了，商业银行负债规模的增长和无准备金要求的资金来源的增加，也进一步削弱了存款准备金政策的实际紧缩效果，进而也削弱了对经济运行中的货币量紧缩产生的影响。
(2)外汇占款。外汇占款是指银行收购外汇资产而相应投放的基础货币，它是央行发行基础货币的一条渠道。随着我国外汇储备规模不断扩大、国外直接投资和贷款的持续增加，人民币升值预期而导致热钱的不断流入，使得外汇占款的数量也不断增加，从而推动了基础货币大规模地被投放。基础货币的投放总量属于中央银行的负债，尽管央行不断采取公开市场业务进行对冲操作以释放基础货币投放的压力，但外汇占款依旧是基础货币投放的主要渠道和重要因素。而且这些对冲操作具有很强的被动性，对央行货币政策调控的空间和主动性有一定的限制性，从而降低了货币政策的效果。
(3)我国存款准备金政策自身的缺陷。首先目前我国存款准备金的计提方法是对依据所有存款的期末余额以统一比率计算，这种方法并不能真实反映金融机构的实际存款总量，商业银行可通过人为压低存款余额来降低向央行缴存的准备金。此外，缺乏有效的对金融机构日常监管的数据，央行无法通过金融机构的旬、月报数据来核实它们存款准备金的缴存水平。这些都在一定程度上降低了货币政策的效果。
5 提高我国存款准备金政策效果的建议
(1)完善存款准备金制度。首先，目前我国央行对存款准备金和超额存款准备金都支付较高的利息，这使得商业银行的信贷规模和利润来源受到影响，同时过高的存款准备金也会削弱货币政策的调控效果，因此，央行应加大对存款准备金付息制度的改革，确定合理的准备金利率水平，正确发挥其对市场利率的引导作用。其次，我国目前存款准备金的计提方式上的不足也是弱化货币政策的重要因素，央行应该进一步完善存款准备金的计提方式以避免商业银行人为压低存款余额的现象。
(2)推动利率市场化。利率市场化是资金合理配置的基础，是资源优化配置的前提，也是推动金融市场发展的重要因素。它有助于强化货币市场与资本市场的联系，提供金融市场运行的信息，保证货币政策传导渠道的通畅，使存款准备金政策能够很好地发挥其作用。因此，应该逐步推动利率市场化，进一步加强利率这一价格杠杆的调控作用。但是在当前形势下应尽量避免上调存款基准利率，这可能引发多米诺骨牌效应，致使热线大量涌入。
(3)扩大国债发行。由于国债发行只涉及资金使用权的让渡，并不会改变流通中的货币总量，在正常情况下不会增加需求总量，导致通货膨胀。它还能为中央银行的公开市场操作提供理想的工具，使货币供给规模维持在适度的水平上。因此可以适当地扩大国债的发行。
(4)与其他政策配合。加强存款准备金政策与货币政策的另外两个工具，即再贴现政策和公开市场操作的配合，相互弥补，相互促进。此外，还要加快企业改革的进程，进一步完善企业的竞争和约束机制，增强企业对市场信息的敏感度，使货币政策的传导渠道更加畅通，进而提高它的效果。
参考文献
［1］于辉.中国货币政策效率分析［M］.北京：中国经济出版社，2007.
［2］朱恩涛，范从来.我国存款准备金制度演变的货币政策视角分析［J］.中央财经大学学报，2006(12).
［3］高铁梅，王金明.我国货币政策传导机制的动态分析［J］.金融研究，2001(3).
关键词 适应;增量型;发展型;手段;经济分析
中图分类号 X22;F061.3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)10-0001-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.001
气候变化风险对中国提出了严峻的挑战,适应成为一种必须的选择。然而,中国目前在适应气候变化的理论框架、分析方法、适应政策的规划与实施等方面还处于前期探索阶段。为此,我们针对中国适应气候变化的现状、问题和基本需求,提出了中国适应气候变化的分析框架,指出需要明确发展型和增量型两类适应挑战,以及工程型、技术型和制度型三种适应手段。适应气候变化,需要有针对性的政策选择和经济分析。本文在方法论上,结合典型适应问题进行了讨论,提出了适应气候变化的基本框架、分析方法与政策建议。
1 适应气候变化的理论分析构架
适应是自然或人类系统在实际或预期的气候演变刺激下作出的一种调整反应[1]。适应有三个主要目的,一是增强适应能力,二是减小脆弱性,三是开发潜在的发展机会。适应的短期目标是减小气候风险,增强适应能力,长期目标应当与可持续发展相一致[2]。可见,适应与可持续发展密不可分。社会经济的脆弱性不仅来自气候变化的挑战,还取决于发展的现状和路径。可持续发展可以降低脆弱性,适应政策只有在可持续发展的框架下实施才能取得成功。然而,目前一些文献中将适应气候变化与发展混为一谈,使适应气候变化的概念泛化,无所不包,但多有牵强之嫌。显然,适应气候变化的分析,必须要有一个明确的概念界定,使得分析得以深入,政策含义得以明确。在此,我们提出,适应气候变化涵盖增量型适应和发展型适应两大类别,严格意义上的适应主要针对增量部分。从适应手段看,主要有工程性、技术性和制度性适应三种。对某一特定适应活动,可能需要两种或三种手段。
增量型适应是在系统现有基础上考虑新增风险所需的增量投入。由于气候变化,使得风险增大,原有的设施或投入不足以抵抗气候变化所引起的灾害频次和强度,因而需要额外的投入来化解。这种适应所针对的是发展需求基本得到满足,仅仅需要应对新增的气候风险所需的适应活动。例如,在发达国家或发达地区,抵御极端自然灾害的基础设施如堤防、泄洪抗旱设施已经基本建成,但这些设施没有考虑气候变化所引发的新的风险。例如海平面升高20 cm,现有的堤防需要加高加固。这时需要额外的新增投入,以弥补原来基础设施设计的不足部分,称之为增量的适应投入。
但是,对于发展中国家和欠发达地区,在多数情况下,抵御气候风险的基础设施远不完善。例如防洪抗旱的工程设施尚未建立,耐旱新品种尚未选育,茅草房根本不能抵抗台风。此时的适应气候变化,需要抵御极端气候时间的硬件设施,新品种的研发,高品质房屋建筑。即使没有气候变化,由于自然气候存在变异,经济发展也必然会有这些工程和技术的投入。但由于发展阶段滞后、发展能力低下,这些投入并没有到位。此时的适应气候变化变成一个发展问题,需要考虑正常的发展需求和新增的气候风险,不可能也不应该将二者分开考虑。例如在海平面升高20 cm的情况下新建的海堤,需要一次性设计、一次性投入。此时的适应,便是一种发展型适应,即:由于发展水平滞后,使得系统应对常规风险的能力和投入不足,因而在适应行动中需要协同考虑发展需求及应对新增的气候风险。
通过适应投入的成本和效益分析,可以解释增量型适应与发展型适应的不同(见表1)。假设系统面临常规风险与气候变化风险,在基准情景下,发达地区能够充分应对常规气候风险,而欠发达地区由于发展水平的限制,应对常规风险的投入不足。在气候变化情景下,发达地区所需的只是应对新增气候风险的增量适应投入,而欠发达地区需要协同考虑新增风险,并弥补欠缺的常规风险投入。上述分析表明了发展水平不足导致的“适应赤字(Adaptation Deficit)”[3],也从一个侧面说明了为什么适应气候变化被认为是发达国家给发展中国家带来的一种额外的发展成本[4]。
中国作为快速城市化工业化阶段的发展中国家,地区间存在着较大的发展水平差距,这导致中国既面临着巨大的发展型适应需求,也存在相当的增量型适应需求。对于沿海发达地区,经济财富总量很大,基础设施较为完善,但是日益增加的气候风险使得这些发达地区和城市的脆弱性显著提升,因此有必要增强其增量型的适应活动,如加固现有的基础设施如水库大坝等。对于发达地区而言,许多适应具有增量特性。但对于欠发达地区,需要依靠政府财政投入推动发展型适应,包括:修建海防堤坝,增加水利设施投入,加强气象监测台站覆盖面,加强交通、能源等基础设施建设力度,推动政策保险,加强脆弱群体的社会保障覆盖面等等。
适应气候变化是一项复杂系统的工程。一般而言,适应的方法有工程性适应、技术性适应和制度性适应。在不同的气候风险区和不同的部门与产业,可以根据适应需求选择不同的适应手段。
(1)工程性适应是指采用工程建设措施,增加社会经济系统在物质资本方面的适应能力,包括修建水利设施,环境基础设施,跨流域调水工程,疫病监测网点,气象监测台站等。
(2)技术性适应是指通过科学研究、技术创新等手段,增强适应能力,例如开展气候风险评估研究,研发农作物新品种,开发生态系统适应技术,疾控防控技术,风险监测预警信息技术等。
(3)制度性适应是指通过政策、立法、行政、财政税收、监督管理等制度化建设,促进相关领域增强适应气候变化的能力,例如,借助在碳税、碳汇林业、流域生态补偿、气候保险、社会保障、教育培训、科普宣传等领域的政策激励措施,为增强适应能力提供制度保障。
2 适应气候变化的经济分析
适应气候变化是一项长期的行动。适应政策和行动需要综合考虑气候风险、社会经济条件及地区发展规划等多项内容。世界资源研究所开发的“国家适应能力框架(NAC)”,提出适应行动应当注意以下原则:在能力建设的过程中推进适应行动,采用边干边学的方法,平等透明的决策参与过程,考虑国情因地制宜,及灵活的适应选择[5]。经济合作组织在2009年新的适应政策指南中提出了适应的四个基本步骤:①界定当前及未来面临的气候风险及脆弱性;②甄别各种可能的适应对策;③评估并选择可行的适应措施;④评估“成功”的适应行动[6]。上述步骤中都需要对适应问题进行社会经济分析。
界定气候风险及脆弱性的方式之一,就是估算气候风险的经济成本。针对不同领域的气候风险,可以有多种不同的损失评估方法。从经济学的角度来看,主要是自下而上的微观分析方法和自上而下的宏观分析方法[7]。微观分析方法是从行业、部门、个体出发,通过经验数据和统计方法推断气候风险给某一区域特定行业或人群带来的经济损失,例如实地调研方法、计量经济学方法、环境价值评价方法等。宏观分析方法则是借助宏观层面的数据和信息揭示气候风险与经济影响之间的内在关联,例如可计算的一般均衡分析模型(CGE),投入产出方法、线性规划方法等。
基于对气候变化事实的不同认定,适应可分为“无悔(No regrets) 或微悔(Less regrets)” 的适应行动与“有气候变化依据(climate justified)”的适应行动[6]。事实上,发展型适应中包含很多旨在增进适应能力的无悔措施,例如,减小贫困、降低空气污染、减低生物多样性损失、水资源保护、增进公共卫生体系建设等政策措施,即使过高估计了气候风险,也是社会经济发展过程中所不可或缺的投入。增量型适应则需要基于对未来气候变化的科学认定,根据社会经济发展的不同情景,制定有针对性的适应对策,例如根据海平面上升幅度的预测,增加海塘堤坝的高度,迁移淹没地带的居住人口,改变受威胁地区的土地利用方式等。
适应措施的选择需要进行成本-效益分析(Cost Benefit Analysis)或成本-有效性分析(Cost Effectiveness Analysis)[8]。成本-效益分析是指通过估算某一特定适应投资的各种经济成本及非经济成本,并与不采取适应措施的结果进行比较,如果净收益大于0,则该适应措施是符合成本效益的,可以实施,反之则不可。成本-有效性分析是指面对多样化的适应政策选项时,判断某一适应措施是否能够更有效地减小脆弱性。有效的适应措施必须具备一定的灵活性,即在气候变化情景和社会经济条件发生变化时,也能够实现预计的适应目标。同时,适应措施的协同效应(Cobenefit Effect)也很重要,例如植树造林既可以涵养水源,净化空气,还可以发展林副产业增加居民收入。此外,符合成本效益的适应措施,还需要具备一定的现实可行性,包括实施这些措施是否具备相应的政策、立法、制度环境,现实的技术条件是否满足,是否契合该地区的决策者的需要,是否具有现实紧迫性等等。[KG)]
尽管适应行动不可能消弭所有的风险损失,但是通过采取有计划的适应行动可以避免许多风险损失[9]。图1表明了气候风险损失将随着适应投资的不断增加而逐渐下降的规律[8-10]。在实际的适应政策研究中,需要对具体的适应措施进行成本与效益分析,对于符合成本效益原则的适应措施可以积极实施。对于成本大于收益的适应投资,需要判断其是否具有潜在的协同效应或长远效益,例如促进减贫、可持续生计、生态保护等等。
总之,对适应气候变化行动的经济分析,需要在行业或项目水平上进行评估并选择适应性措施,分析适应性政策所需的成本及可能的效果,明确政策措施的组合与顺序,估算资金需要。以沿海地区为例,在进行成本收益分析时需要考虑这些地区的人口与经济总量,人居环境,生态支撑能力,同时关注包括台风、洪涝、海平面上升在内的多种气候变化效应的影响。分析措施包括保护性措施、适应性措施和有计划从沿海将某些社会、经济活动撤走所带来的成本-收益分析。例如,不能仅仅考虑台风、洪涝、海平面上升造成的直接经济影响(如房屋倒塌,人员伤亡,道路毁损,庄稼绝收等),还需要考虑灾害引发的一系列间接效应,包括灾后疫病流行,心理冲击,社会失稳,失业及物价上涨等的影响。此外,考虑到增量型和发展型的适应活动,其投融资主体和资金来源可能有所不同,例如,沿海基础设施投入往往来自国家公共支出,灾害保险、生态补偿则可以考虑引入市场资金机制。
3 适应气候变化的政策选择
联合国气候变化专家委员会(IPCC)指出,气候变化将使得越来越多的人口暴露于气候风险的威胁之下。巨大的发展赤字和新增的气候风险,使得发展中国家和地区面临着更加迫切的适应需求[11-12]。适应气候变化,无论是增量还是发展类型,无论采取工程、技术还是制度措施,都需要相应的适应政策和制度保障。根据IPCC提出的适应优先领域,结合《中国气候与环境演变》开展的科学评估[13],我们认为中国应该在以下领域着重推进适应政策:
3.1 农业适应能力建设
相对于城市地区,中国农村大部分地区存在着收入水平低、经济结构单一,水利、环境和公共卫生等相关的基础设施相对落后,社会保障覆盖面严重不足等问题。由于缺乏必要的资源保护自己,一旦发生台风、洪涝、干旱等极端气候事件,农作物和人员财产都会受到威胁,抵抗灾害的能力较弱。对此,首先,继续完善农业生产基础设施建设,利用财政转移支付、发展农村民间金融投资等方式,提高地方投资农田水利、灌溉设施、气象监测台站等基础设施的积极性,增强农业抵御气候风险的能力;其次,通过相关制度改革和政策措施调整农业生产结构,总结推广节水、防旱、防寒、抗虫虫害等具有适应性的农林畜牧业品种;第三,积极推进农业保险,探索农业政策保险与商业保险相结合的风险分担机制;第四,注重开发多种可持续生计产业,开发农村小额贷款,提高农村地区的经济能力,如能源林业、生物质能产业、农产品加工、生态旅游业等。
3.2 水资源管理与生态保护
气候变化将减少中国主要流域的径流量,加剧中国干旱地区的生态系统退化和土地荒漠化程度,直接威胁到水资源安全问题。中国已经开展了大规模的生态造林、退耕还林还草和节水灌溉等措施,需要进一步评估这些措施对干旱地区农村人群所带来的社会、经济影响以及生态影响,从而总结经验和教训,旨在发现和制定更多更有效的预防和应对措施。在水资源管理和生态保护领域,工程性适应措施包括河道疏浚、植树植草、采用生态系统方式保护湿地、净化水污染等。此外,制定科学合理的水费定价机制,开发节水产品,改善需求侧管理;以全国主要江河流域为主体,将水资源管理与区域经济发展、生态保护、可持续生计等内容结合起来,开展流域生态系统综合治理,积极推进流域生态补偿机制,拓宽适应资金渠道等,能够从制度环境上增强能力建设。
3.3 健康风险管理及城乡医保体制
气候变化需要建立疫病风险的预警和防控机制。气候变化导致的高温热浪、媒介传染病、灾后健康风险等问题,会诱发人群的某些疾病,导致发病率和死亡率增加,影响到城乡人居环境和健康安全,这对增加现有的疾病监控、预防和治疗体系的压力。中国的疾病防控体系同时存在着发展型适应与增量型适应的需求。以流行病防控为例,中国经过几十年的积累和建设,在登革热、疟疾等传染病高发区域已经具备了较好的监测和防控能力,但是面对未来潜在的疫病风险, 还需要进一步评估潜在的疫病风险并采取相应的适应对策。此外,有效的公共卫生体系除了建立疾病监测网点、增加卫生机构的人员和设备投入等“硬适应”措施之外,还应当包括相关的体制保障和政策设计等“软适应”措施。例如,由于农村地区公共卫生医疗机构和医疗人员不足,卫生条件差,居住环境恶劣,农村人口不仅生命健康受到危险,由于社会公共医疗资源分配不均、看病难等现象也进一步加剧了农村群体的生存压力。对此,需要从加强社会保障、改革现有公共医疗体系的角度制定政策,切实保障农村和偏远地区的卫生事业,切实提高这部分脆弱群体的适应能力。
3.4 沿海基础设施和人居环境建设
中国有70%以上的大城市、50%以上的人口分布在东部和沿海地区,在气候变化的影响下,沿海地区人居环境的脆弱性日益凸显。在过去50年,中国沿海海平面平均每年上升2.5 mm,速率高于全球平均值,对沿海地区人口的生产生活造成极大的负面影响,如海水倒灌,农田盐碱化、甚至出现沿海防护堤坝坍塌的危险。同时,东部沿海地区还遭受到台风、洪涝等气象灾害的频繁袭击。经济合作组织(OECD)的一项研究表明,如果对全球暴露于洪水风险中的沿海城市按照社会资产总量排序,中国的广州、上海、天津、香港、宁波、青岛等城市均位列风险最大的前20个城市之中[14]。在沿海地区,适应性措施可以采取各种广泛形式。工程型措施包括构建海堤、防洪措施、加固建筑物以及转移人员财产等;技术性手段如水资源管理模式的改进、改变沿海地区农业和渔业的生产方式(例如推广抗洪水、抗盐碱的作物),采用新型的透水地面材料等;制度性内容涉及建筑标准、立法、税收补贴、财产保险、社会保障体系建设等。此外,还需要研究海平面上升带来的人口迁移和城市规划问题,探讨公共设施的预防成本以及提升政府风险管理能力的具体措施等。
4 结论与讨论
适应气候变化的确很宽泛,以至于现有多数文献将所有与气候或气象相关的问题皆纳入适应气候变化的范畴。这一思路有其操作简化的优点,但在概念上背离了气候变化的事实。因此,本研究在分析框架上明确区分增量型和发展型适应,有助于厘清气候变化的责任、资金来源、适应主体等基本问题。不仅如此,本文还对适应手段进行了分类,涵盖工程性、技术性和制度性适应三大类别。这样,我们在讨论时应行动时,就可以避免空泛,将适应气候变化落在实处。
在分析框架得以明确的基础上,政策选择和经济分析就可以有针对性进入实际操作阶段。本文在政策层面和经济考察中,选取了一些典型个案加以概念解析,从而说明,在明确的概念构架下,适应行动需要政策引导与保障。但是,本文没有在案例水平,进行具体的量化成本收益分析,需要在今后的研究中,通过实证性的案例解析,检验这一分析框架的有效性。
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论文摘要：阿尔蒙德所认为，政策价值的形成过程主要经历利益表达——利益综合——利益认定三个过程。从利益表达——利益综合——利益认定这个政策价值形成过程的三个阶段来讨论公共政策公平性过程中政策主体与政策客体的关系及价值的选择。
论文关键词：公共政策；公平性
1 公共政策的定义
公共政策的实质是对社会价值的权威性分配，其公共性、权威性及合法性等本质均蕴涵公平理念，要充分发挥公共政策的功能必须以公平为前提。公共政策是以政策问题为起点的，公共政策所要解决的问题越明确，就越容易实现公共政策的目的，越有利于实际问题的解决。公平性贯穿每一项公共政策的始终，也是在构建政策问题的过程中所应遵循的基本原则。因此，要提升公共政策的公平性，充分发挥其应有的功能，务必在构建政策问题这一起始的重要环节就注重公平性的体现。公共政策研究中有许多基本理论，其中之一就是公共政策的定义，国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维伊斯顿的观点：公共政策是对全社会的价值作权威性的分配。为了对公共政策的定义有更明确的理解，可以把“价值”一词直接改为“利益”，即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配，而且利益分配是一个动态的过程。同时，我们还必须探究何为公共政策的本质，即政府为什么要制定政策与执行政策，这个问题最主要的原因是市场的失灵。因为市场只解决私人产品的供求，不提供公共产品，也不能解决经济中各种外部性问题，在市场失灵的地方，决定了政府必然要介入。市场立足于效率，那么公共政策就应立足于公平。罗尔斯著名的“正义原则”第二则：“社会和经济的不平等被调解，使得人们有理指望它们对每个人都有利，并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”，也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利。这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节，
使之最大限度地改善最差者的地位，也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上。毫无疑问，政府通过政策对社会公共利益进行分配，这确实是它要承担的一个重要功能。然而还有一些问题值得我们思考：一项公共政策是否成功应该如何评判；一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平；一项公共政策符合了大多数人的利益，却致使一部分人失去了最低的生活保障，那么这项公共政策算是成功的吗？这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?
2 关于政策的构建
构建政策问题是分析人员从不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段。政策问题并不是一开始就能够被明确提出的，而是源于一种扩散的忧虑和初始的紧张迹象。这些忧虑和紧张并不是问题，而是由政策分析人员、决策者及其利益相关者感受到的问题情势。这一问题情势是客观的、可以直接观察到的、通过语言描述并能够运用广泛的符号系统表述的。也就是说它是一种客观事实与主观认识相统一的过程。这也是构建政策问题的第一步——问题感知。构建政策问题的第二步——问题搜索。政策问题的存在并不仅仅只需通过决定在特定的情形下有什么样的“事实”而得以建立，不同的政策利害关系方对同样的事实会产生截然不同的解释。在一定程度上，人们对政策问题是仁者见仁、智者见智的。构建政策问题的第三步——问题界定，即对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题从最基本或最一般的方面确定问题，如根据政策问题的性质可以把其界定为政治的、经济的、文化的等；根据政策问题的作用范围可以把其界定为全局的、局部的、国际的、国内的、全国性的、地区性的等；根据政策问题的作用方式可以把其界定为指导性的、分配性的、限制性的等。目的是把问题情势转变为实质问题。从实质问题到规范问题的过程也就是构建政策问题的最后一步——问题详述。也就是运用可操作性的语言或模型对问题进行明确表述的过程。构建政策问题之所以十分重要，原因如下：首先，问题构建可以提供与政策相关的知识。构建问题通过对问题的感知、搜索、界定过程充分掌握问题产生的背景、社会环境、不同利益相关者的不同意见等资料，这对于公共政策的整个制定过程能够起到一定的指导和借鉴作用。其次，问题构建从不同的利益相关人的不同观点中界定出政策问题，有助于发现隐含的假设、判断成因、勾画可能的目标、综合冲突的观点以及设计新的政策选择方案。最后，最为重要的一点，构建问题之所以如此重要的原因在于，政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对正确的问题找到了错误的解决方案。感知问题时没有选择正确的政治立场，搜索问题时不能完成搜索或过早地停止搜索，界定问题阶段在为问题情势形成概念时，选择了错误的世界观、意识形态以及在详述问题阶段信息传递失真或选择了错误的模型，以上任何一种情形都有可能犯这样的错误。综上所述，政策问题的构建对公共政策来说至关重要，影响政策功能的发挥，直接关系到政策的成败。
3 构建政策问题过程中应注意的问题
构建政策问题过程中应注意的公平问题公平是人们对待需要与能力，权利与义务，获取与贡献，平等与效率等对应关系的活动中产生的一种均衡状态，是对人与人之间涉及利益分配的社会关系之平等状况所作的肯定性评价。实际上公平蕴涵着一种合理性。从公共政策的视角分析，公平就是分配人们利益要求的价值合理性。是每个社会成员拥有的基本权利，在政策实施过程中，人们会自觉或不自觉地用公平理念来衡量某一公共政策，并根据这种公平要求的满足程度决定对公共政策行为的服从。因此，公平是服务于公共领域的现代公共政策所追求的根本价值目标，决定公共政策具体功能的发挥。在构建政策问题的过程中，大体存在以下不利于实现公共政策公平性的问题：第一，由于在构建政策问题的过程中政府占有绝对的主导地位，容易诱使政府利用其地位优势，以自身的利益为出发点，只关心与自身利益相关的问题，导致出台的公共政策避重就轻、缺乏实效。第二，现代政府的绝大部分公共政策都是对已经严重到非解决不可的现实公共问题的某种反应。对政策问题严重性的认定及政策决定往往只有法定的公共政策主体根据客观公正的原则才可以作出，并排列出轻重缓急的顺序。第三，现代社会的发展变化非常快，各种社会问题的出现受多种因素的影响，表现得复杂多变且相互牵扯，识别起来是有相当难度的。第四，不同社会群体在同一问题认识上常常存在差异，甚至截然不同。当这些社会行为主体或者公共权力主体就观点不一的问题向政府提出来、要求政府采取行动或不采取行动的要求时，政府在构建政策问题时不可能满足所有人的利益要求，这对政府公共政策的公正性、合理性都构成了直接的挑战。第五，在通常情况下，政策问题的提出过程就是利益表达和利益综合的过程。因此，应该表现为政府与各种社会力量的互动过程，使政府能更多地了解人民群众的利益要求。努力避免凭领导、专家的所谓经验和以个人的利益、价值观念为基础，提出带有主观性的政策问题。
4 结语
一个和谐的社会决不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。利益表达是公共政策制定的首要环节，通畅的利益表达渠道有助于公共政策问题的认定和保证政策的利益取向，也是化解社会矛盾，构建和谐社会的需要。探究我国公共政策制定中利益表达所存在的问题并有针对性地加以完善，才能保证公众的利益诉求得以广泛表达，确保公共政策公平公正.
关键词:会计政策影响因素会计信息质量
在我国的市场经济环境下，会计在维系经济平稳有序发展方面发挥着愈来愈关键的作用。而其中，会计政策对于会计信息的质量好坏的影响是毋庸置疑的，它的影响会导致会计信息出现较大的不确定性，使得会计工作者面临更大的挑战。在进行会计政策选择时，要求会计人员根据经济业务的性质以及结果对具体的事项与交易进行判断，结合会计相关的准则与制度，及其事项或者交易的不同情形做出专业判断。由于没有非常明确具体的判断依据，因此，会计政策的选择常常受到多种因素的影响。
一、会计政策选择影响的内部因素
(一)企业自身的组织结构
企业自身组织结构或多或少会对其选择会计政策造成影响，不一样的企业组织结构所选择的会计政策的倾向也不一样。比如规模比较小的企业主往往是该企业的管理者，他们对于企业的各种业务十分熟悉，所以他们掌握会计报表通常仅仅是为核实而并非提高对企业运营状况的进一步了解；然而，规模比较大的股份制企业的组织结构，其经营权和所有权是分开的，股东只有通过企业的会计报表对公司加深了解，要求会计信息进行客观披露，所以对于股份制企业应当选择能够对会计信息进行客观披露相应的会计政策。
(二)企业的经营特色
在选择企业的会计政策时，经营特色是应该考虑的最为关键的影响元素，企业的经营特色主要有经营的规模、范围、服务目标、服务模式、产品类型等等。这些状况对于企业选择会计政策的范围以及要求有着重要的影响，并且对于会计信息的披露的内容以及要求也不一样，它们对于会计政策的选择通常存在很大的不同。
(三)企业特殊的处境以及市场环境
根据企业特殊的处境以及市场环境进行会计政策的选择与调整，是确保会计信息质量的重要方法，对于会计目标的完成程度有着重要影响。所以，只有在对企业目前处境以及发展潜力有了的全面客观的了解，才能正确地进行会计政策的选择，确保有高质量的会计信息，以使得财务报告能全面客观地反映企业目前的财务情况、运营状况以及现金流量。企业进行会计政策的选择，务必根据企业的实际状况进行，会计行为的主体务必在明白其处境及市场环境、发展潜力、本产业的发展趋势以及和本企业在同行业中所处的位置、本企业自身优劣对比等前提下，制定企业的发展目标。
(四)企业会计工作者的专业判断水平
企业的新会计准则再次明确了会计核算由会计政策决定的原则，也使得对于会计政策的选择与判断有了一定的选择空间。企业对于会计政策选择与判断的范围非常广，而企业的管理人员以及会计工作者是选择和判断会计政策的执行者或参与者，他们的会计专业判断水平的高低会对会计信息质量的好坏产生重大影响，直接影响到能不能准确核算企业的生产运营成果，所以要求会计工作者务必掌握相关的会计专业本领，对各项影响因素做出客观的分析与衡量。在进行会计政策的选择时务必对各个契约主体的利益一视同仁，决不允许产生伤害某一方利益的念头，使得企业会计信息的质量有保障。
二、会计政策选择影响的外部因素
(一)经济政策与经济形势等因素
企业选择的会计政策和所处的经济竞争环境密切相关。良性的经济竞争环境能够指引企业采取切实可行的会计政策，促进企业的经济快速发展；反之，所处经济环境的不断恶化也会导致企业选择一些不理性的会计政策与之抗衡。
1、国家的宏观经济政策产生的影响
该政策对企业选择会计政策有重大影响。该政策涵盖的内容非常多，当然也包括了会计政策，而企业选择会计政策应该根据宏观会计政策进行。该政策的其它规定也会影响到会计政策的选择，比如国家扶持的新兴行业总是会获得相应的政策优惠，这企业选择会计政策有重大影响，比如高新技术企业的研发经费的归属等对应的会计政策如何选择。
2、经济形势的影响
经济形势的风云变化也会对企业选择会计政策构成相应的影响。如果经济比较萧条，或者通货膨胀非常严重，企业对于会计政策的选择应该充分满足运营安全的要求，慎重行事，采用建立准备金或者改变计价方式等措施提高抗风险能力的会计政策；如果经济形势正在转好，市场趋于兴旺，通货膨胀处于合理的水平，企业对于会计政策的选择应该相对大胆一些，以免选择了太过保守的会计政策而影响企业的发展。
(二)政治以及法律的影响因素
企业在进行会计政策的选择时，并无故意对会计程序以及会计方法进行操纵，而应该高度关注政治以及法律的影响因素。企业所选择的会计政策务必顾及到政府的反应甚至是关注，一些不正常高额的盈利常常会引起政府的高度关注，政府将有可能会制定对企业发展不利的抑制性的相应政策。企业为了规避政府借助企业的会计信息来制约经理以及股东的个人利益，会选择某些减少或者递延会计收益的会计政策。诸多外部因素对企业选择会计政策产生的影响，有很多是利用法律规得以实现的。从法律的层面而言，法律对于任何一个企业所选择的会计政策均会产生影响，任何一个企业进行会计政策的选择都应当满足《会计法》等有关法律法规的要求。
参考文献：
【关键词】金融投资；投资机构；政策分析
一、前言
居民金融投资受多方面的影响，从居民个人上看，年龄、收入甚至是受教育情况都会影响着其金融投资方式，并呈现出非常不同的结果；由于金融投资产品本身的问题也会影响其投资方式；发展状况也使得居民的金融投Y有着不同的表现。互联网的出现也很大程度上影响着整个金融投资行业，新产品不断出现，网络支付不断升级，线上线下金融投资摩擦时有发生。下面将为读者进行相关分析。
二、居民金融投资的关系
1.居民年龄、收入的影响分析
在相关调查中我们发现，居民的年龄一定程度上影响着其金融投资的水平。对于年轻的居民，其投资方式更多的会选择多种渠道，而年纪大一些的人则会更愿意在银行储蓄上做金融投资；同时也发现，青年人会选择更加多元化的投资方式，不单纯的依赖银行储蓄，同时他们还可以接受更加高风险的金融投资产品，相比之下，老年人的投资相对比较单一，非常依赖于银行储蓄这种金融投资方式，非常的保守。家庭收入也影响着居民金融投资水平，家庭收入较高的家庭在金融投资方面所采用多元化投资所占的比例非常大，远远高于收入相对较低的家庭，其愿意承担高风险，例如购买基金、股票等理财产品；对于收入较低的家庭在金融投资方面采取保守的银行储蓄投资的方式占的比例要远高于高收入家庭，其接受风险能力比较差。
2.金融产品的种类与性质的影响分析
金融产品种类复杂繁多，大多数人对金融产品并不了解，也不能进行足够的认知，无法进行挑选或者是感到产品是不适合自己的，这是种类过于繁多导致的一些劣性问题。由于这种问题导致的结果就是，使得购买者在不能够深度的情况下购买了一些金融产品，但导致最后购买者不满意的情况，而且从现在的情况上来看，大多数人都只知道人民币理财产品这也是比较不利于金融投资市场的。从性质上国家的政策是有所限制的，比如国债发行的商业银行机构已经撤销了县级以下的大多数营业机构，这就导致有些性质的产品不会使得一些居民接收到，会使得差异化的出现，其中不可忽视的一点就是我们在购买金融产品时后的便捷性的问题，对于城乡来说差距很大，乡下人相对不容易购买更多性质的金融投资产品，而城区居民比较便捷的可以买到，这也影响了差异化。
3.互联网金融模式分析
随着科技的进步，人类步入了第三次工业革命，信息革命，在次之中互联网拥有举足轻重的地位，涉及到各行各业，金融投资利用互联网，发展迅速。随着国家发展富强，我国居民的人均可支配收入不断的增长，对于居民多出来的可支配收入，很多人选择了金融投资。绝大多数的居民对于互联网有所了解，有六成以上的人会经常接触互联网，对于大多数的人来说在网络上的金钱主要用于消费，很少部分人会选择网络基金产品；对于选择网络金融投资产品的居民来说，主要是小额的金融投资，并以阿里等大牌公司的金融投资产品为主要产品进行金融投资。总的来说互联网金融投资占居民总投资的小部分，而且有很多居民持有观望的状态，互联网金融投资有很大的前景。
三、 结合政策解决居民金融投资问题
1.从服务和知识上可引导居民金融投资
为了解决上述矛盾问题，我们应该提高金融服务水平，满足那些有想要多元化投资的居民，顺应国家政策与社会多元化金融投资发展趋势，完善各种制度和相关管理结构，发挥更大的作用。同时进行知识普及，可以定期开展知识宣传讲座，传播正确的投资方式，让居民们都能够了解各种金融投资方式，例如股票、基金、保险等投资行为，引导和树立好正确的投资理念，正确的投资观，通过金融投资增加自己的收入，同时也促进了社会向多元化金融投资的转变，再结合国家给予的政策进行更加优化的实施方案，事半功倍。
2.从创新和环境修缮上可增强居民金融投资
国家大力支持互联网加的发展，借此机会，不妨可以创造一些新型的金融投资方式，进行新型金融投资产品的研发，做好产品宣传及维护工作，结合互联网，同时发挥两者的共同优势，促进我国社会的多元化投资方式，让居民享受到多元化投资方式给自己带来的投资回报，精确把握市场及机会，及时有效的推出新研发的金融产品。在金融投资环境上，我国城乡差距也是比较大的，要进一步提高乡下金融投资水平，改善投资环境，为社会的多元化金融投资方式做好基础工作，同时要严厉打击非法举动，维护金融投资和社会环境。
3.结合互联网进行金融投资活动
结合互联网进行金融投资活动是在很多方面影响着居民的金融投资。互联网金融投资已经对居民理财投资意识产生了积极的影响，其中对中年人的影响最大。随着互联网金融投资产品的飞速发展，对居民的金融投资多元化和接受风险能力都得到了一定的积极影响，虽然还有很多居民持有观望态度，但是其主要目的是想了解网络的安全性，用来保证居民本身的资金安全；对于居民的金融投资产品分布也是有极大的影响的，改变了金融投资消费比例，越来越多的人熟悉并使用网络支付，节约成本的同时促进了内需的增长，加快了互联网金融投资的发展；互联网金融投资降低了居民在金融投资产品的单位时间，增加了居民浏览产品的机会，提高了买卖效率，同时也节约了成本，这些与传统的金融投资相比有很大的优势，也有很多可以开发的方向。
参考文献：
