时间：2023-06-05 10:16:49
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇高等教育法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
变迁“特别权力关系”理论的演变，从根本上说是其背后法律价值博弈和变迁的结果。
(一)人权观念的复兴最初
奥托•迈耶在将“特别权力关系”理论引入行政法时，主要是基于两个基础:一是在特别权力关系中，行政主体与相对人存在依赖性非常强的相互关系，如行政机关与公务员、军队与军人、学校与学生、监狱与罪犯等关系都有这种属性;二是公共管理的目的优先于个人的权利和自由，即“相关人在一定程度上必须依照公共管理目的的需要而行事，而这总是意味着对现有自由的限制。”显然，其背后的法律价值首先考虑的是行政机关所谓的“公共管理目的”，在此种情形下，人只是行政机关的附属，是维持秩序的工具，毫无人性的尊严可言。二战后，浴火重生的人们通过反省二战期间种种涂炭生灵、践踏人权的行径，逐渐达成了法律要对人的基本权利给予充分的尊重与保护的共识，人权观念的复兴成为战后最为瞩目的政治思潮。传统的“特别权力关系”理论因其严重忽视“特别权力关系”内部行政相对人的基本人权，受到各界的激烈批判。基于人的主体性认识以及人权的普遍保障原理，任何人都享有作为人的尊严和基本权利，即使是罪犯、军人、公务员、学生等这些“特别权力关系”内部的相对人，也不应当受到法律的区别对待，对他们基本权利的剥夺和侵害，同样须受法律保留原则支配。“人”并非维持秩序的工具，亦非基于一般性的道德谴责即可剥夺其重大权益的对象，而是一种享有不受任意剥夺的权利与自由的主体，权利与人之主体性密切相关，任何涉及重要权利的高权行为均需接受公法规则约束和司法审查。应当说，二战后的法律价值观逐渐强调对人的基本权利和尊严给予尊重和保护。乌勒的“基础关系与管理关系”二分理论以及“重要性理论”均是对这种法律价值变迁的积极回应。
(二)“司法国”理念的兴起
传统的“特别权力关系”理论从其诞生至成熟，与极权思想、极权体制如影随行。二战后，随着民主法治思想的勃兴，民主政体的建立，在法制上建立“司法国”的浪潮席卷了德国法学界。所谓司法国的理论，是指一切行政权都必须臣服于司法权之下，法院对行政机关全部的行政行为都具有司法审查权，即便是传统的“特别权力关系”领域下的行政行为也概莫能外。然而，要司法权对所有行政行为进行审查和监督，非但在客观上不现实，法院也有越俎代庖之嫌。以教育行政关系为例，法院及法官根本没有精力对高等学校所有的管理行为的合法性进行审查;从专业及学术自由的角度来讲，他们也不具备审查高校教学事务及对学生的学术评价行为的资质和能力，反而会被世人诟病为，对“大学自治”“学术自由”精神的蛮横干涉和亵渎，是典型的吃力不讨好行为。基于此，乌勒的“基础关系与管理关系”二分理论及随后的“重要性理论”根据性质、重要程度将纷繁复杂的行政行为加以区分，将涉及当事人身份或基本权利的行政决定或行政处理，纳入法律保留原则支配以及司法审查的范畴，从一定意义上说，正是对建立“司法国”的理论浪潮的一种现实的、无奈的回应。
二、对我国高等教育行政法制建设的启示
就中国大陆而言，法律上及司法实务上没有明确确立“特别权力关系”理论，但其对我国行政法学理论和司法实践的影响却是有目共睹的。例如，在行政法理论上，通说认为行政行为可以划分为外部行政行为和内部行政行为，相应地将行政法律关系分为外部行政关系和内部行政关系;而高校与学生之间的法律关系一直以来都被视为内部行政关系，如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》及教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》均把学校给予学生的纪律处分和学校对学生人身权、财产权的侵犯加以区分，对前者只赋予申诉权，排除司法救济。在实践中，《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定只有外部行政行为才具有可诉性(法律、法规规定的除外)，当高校与学生产生管理纠纷时，法院通常以其属于高校的内部管理行为而不予受理。此外，由于“办学自”“学术自由”等观念长期而深远的影响，高校实务界对法院介入高校学生事务管理也几乎是本能地抗拒。因此，在我国，支配高校与学生之间法律关系的理论虽无“特别权力关系”之名，却有“特别权力关系”之实。回顾“特别权力关系”理论的演进之路，虽然，对其改造和修正未能如各界所期望的那么彻底，那么完满，但我们仍然可以看到，一部“特别权力关系”理论的变迁史，本质上是作为个体的人与强大的国家机器(行政机关)博弈的历史，是权利与权力博弈的历史，也是司法权与行政权博弈的历史。深究“特别权力关系”理论的演变及其背后所彰显的法律价值的变迁，对处于不成熟状态下的中国高等教育行政法制建设同样有积极的借鉴意义。
(一)彰显维护人性尊严及保障基本权利之法律价值
人性尊严不可侵犯，乃人类固有之基本人权。基本权利系以人性尊严为基础，作为一个人生活所不可或缺的权利;而基本权利之保障可说是宪法制定的最终目的，不仅为宪法秩序中最重要构成部分，也被公认为实现公平正义的重要指标，基本权之存在要求国家各种权力乃至人民的社会行为皆须对基本权给予最大的尊重。高等教育的最根本的目的在于为国家培养“德、智、体、美”全面发展的高素质人才，这一本质属性决定了在高等教育行政法制建设中，更应该彰显维护人性尊严及保障人的基本权利之法律价值，真正树立“以学生为本”的管理及育人理念。而不应仅仅是将学生看作被管理的对象，以维护教学、生活秩序之名，轻易侵害甚至剥夺学生的基本权益，也应避免年轻学生因某一两次过失而被秩序维护者剥夺终生的前途。
(二)科学合理界定高校自主管理权
在我国现行的高等教育法制中，高校的自主管理权主要体现在两个层面。一是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》所规定的教学自，如高等学校可以依法自主设置和调整学科、专业，组织实施相关教学活动(如制定教学计划、人才培养方案、指派教师、组织考试、选编教材等)，开展对外交流与合作，作为事业单位法人享有财产上的处置权等，其共同特点是主要涉及教学和学术范畴，且未对行政相对人(教师或学生)的权利作出直接处置;二是虽无法律明文规定，但属于不直接影响行政相对人的权利，是高校基于“大学自治”及“学术自由”的理念，纯粹对内部事务进行安排所衍生的权力。在传统认识下，除法律、法规在程序和救济上作出特别规定的重要事务(如学位授予)以外，其余行政管理的事务由高校自主决定。然而，在人性尊严之维护及基本权利之保障日益彰显，以及学生权利意识日益高涨之情势下，高校以“大学自治”“学术自由”为名而实施的上述诸多事务并不能截然归于排除司法审查的领域，而应根据事务的重要程度及其对学生合法权益的影响程度来确定是否应当给予充分的外部救济。在此，“重要性理论”不失为科学界定我国高校自主管理权可资借鉴的一种法律思维形态。
(三)厘清大学生享有的权利类型
在科学界定高校自主管理权的基础上，另一个重要的问题是对大学生的合法权益进行科学的划分，厘清大学生权利的类型，以便依据不同类型的法律关系及诉讼规则对大学生的合法权益给予切实的保护。按照我国现行的法律规定，大学生的合法权益从理论上可以分为受教育权、人身权、财产权以及政治权利。其中，受教育权主要包括获得学生资格权、学籍权、考试权、获得公正评价权、学历及学位获取权等;人身权主要包括名誉权、隐私权、婚育权;财产权包括债权、物权以及知识产权;政治权利主要包括选举权与被选举权、结社权、集会、游行、示威权等。上述权利，有些是作为大学生这一特殊身份所特有的权利，如受教育权;有些是作为公民所具有的基本权利，如人身权、财产权及政治权利。依据上述对大学生权利类型的划分，大学生权利损害无外乎受教育权受到侵害、人身权与财产权受到侵害、政治权利受到限制和剥夺三种类型。不同类型的侵权行为，其权利救济的方式、途径及法律适用不同，应当明确加以区分。在上述权利受到侵害的情形中，根据“特别权力关系”中的“重要性理论”，关系到大学生身份的权利及基本权利，如学生资格权、学历及学位获取权、学籍权、人身权以及政治权利等受到侵害，学生理应有权提起行政诉讼，寻求司法救济。而若财产权受到侵害，主要应通过民事救济途径解决。除上述侵害大学生基本权利的行为外，法律应当允许高校为维持正常的教学、生活及公共秩序，对学生权利和自由施加合理的限制。
(四)构建完善的高等教育行政救济制度
有权利即有救济，无救济便无权利实现之可能。尊重和维护学生人性之尊严，保障学生之基本权利，必须依赖完善的行政救济制度提供无死角的、完整的保护。1998年的田永诉北京科技大学案，拉开了我国法院司法审查高校自主管理行为的序幕。然而，十多年过去，我国在高等教育行政司法救济制度的建设上仍无根本意义上的进步，高校擅用自主管理权侵害学生尊严，损及学生基本权利的事件仍屡见不鲜，类似2014年底河南商丘学院“学生表白被开除事件”的现象屡屡见诸媒体。究其根源，高校行政主体地位之争议性，法院受案范围之不确定性，高校校内规章制度合法性审查的缺失，教育行政复议如同虚设等，是导致我国当前高等教育行政司法救济制度停滞不前的主要原因。为此，我们应吸收“特别权力关系”理论的合理内核，构建完善的高等教育行政救济制度。一是在立法上更加明确高校的行政主体地位;二是科学合理地界定高校自主管理权，确立法律保留原则，对涉及学生基本权益的事项纳入法律保留范畴;三是清理高校违宪、违法的校内规章制度，建立受教育权违宪审查制度;四是重构教育行政救济机制，遵循有权利必有救济、充分救济及权利救济途径渐进的原则，构建和完善渐进式、无缝式的学生合法权益保障行政救济机制，即教育申诉教育行政复议教育行政诉讼。只有这样，才能真正使学生的合法权益得到保护。
三、总结
关键词：印度尼西亚；高等教育；法人化；市场化
中图分类号：G530 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2013）03-0079-04
印度尼西亚（以下称“印尼”）高等教育的商业化运营模式不是近期的现象。尽管各大学商业化程度上存在不同，但它们都在按市场运作，即把教育作为商品以收取一定的费用。教育市场化和私立化有助于高等教育现状的改善，营利性突显下的市场化的教育学习环境能促使高等教育更具效率、更富有责任感以及产生更少的官僚惰性。同时营利性的教育机构还有助于国家的税收，使追求卓越不再依赖资金投入的多少，把学生和学生家长的满意感放在教职工的满足感之上等等。正如哈佛大学董事会主席Emeritus Bok 所说的“利用商业模式能使高等教育把注意力集中到不断满足提高教育质量的需要，市场化和私立化有利于大学把资金投放到那些好的目标上，从而提高从科学发现转化为有用产品过程的机会” [1 ]。
不过，当今印尼高等教育市场化和私立化的程度和范围已超过高等教育自身应该优先发展目标，把追求利益作为高等教育的一个重要目的的同时也弱化和损伤了其学术价值。因此Emeritus Bok又警告追求商业利益“不总是生产有益的结果，他们仅仅出于市场的需要” [1 ]。可以看到，过度商业化降低高校卓越的学术标准，损害了学术的互信共管，也伤害了大学的声誉。
一、印尼高等教育法人化和市场化的演进
1. 早期相关改革政策法规的出台
尽管印尼受到亚洲经济危机的影响，但高等教育自治改革从未停止过。早在1996年的第3个高等教育长期发展战略时期（1996-2005年）一揽子高教政策改革就已经开始实施，并明确提出改革的第一阶段应达到：1）通过富有活力的模式来应对剧烈的外部环境变化；2）把提高教育质量和学科关联性作为高等教育发展参照的根本依据；3）提升社会的应变能力和促进社会的公平 [2 ]。1998年亚洲经济危机之后印尼教育加速了改革，其中一项重要内容是提高大学的自治能力。同时，印尼政府希望重点大学通过自治能在国家经济发展方面起到重要作用，特别是在培养高质量的毕业生方面被寄予厚望。1999年6月，印尼政府针对高等教育了两条重要的法令（61号令和62号令），61号令涉及对高等教育机构管理的调整，62号令明确提出要把公立大学转变为一个合法实体，即法人。一系列政策法规的出台确定了以 “质量、自治、责任、认证和评价”为核心的高等教育政策改革的5个主题，它被誉为印尼高等教育管理“新的范式”。
2. 高等教育管理体制从中央集权逐步走向高校自治
相比东南亚其他国家如马来西亚和泰国的高等教育发展，印尼的高校正不断地朝着更大范围的自治方向发展。为了实现“新的范式”，政府挑选了一些著名的公立高校作为改革试点。从2000年至2005年间，大学自治运动改革尽管存在大量的问题但还是取得了重大突破。改革主要集中在高等教育组织机构调整和民主化的发展。在新的管理结构中，大学不再直接向教育部负责，而是向一个董事会负责，董事会代表着大学的利益相关者；其中的代表有来自政府、参议院学术委员会、学术团体（包括教师和学生）和社会的相关人士。2001年底，万隆技术学院新校长成为第一个不是政府任命而是由董事会选出的印尼公立大学的校长，2002年3月、8月、9月加扎马大学、印度尼西亚大学和万隆农业研究所的负责人都分别由它们的董事会选出，任期5年。通过体制的改革，大学和政府之间关系有了较大的改变，尽管教育部的手中对大学仍有较大的权力，但高等教育机构的改制毕竟已迈出实质的一步。
3. 实行有条件特许入学的学费自律政策
印尼政府实行公立高等学校改制为国有化法人大学法令，其目的是为了减少对公立高等学校的资助。该法令被认为是政府在减轻国家对高等教育的责任，因而受到人们普遍的批评。在印尼，人们对高水平的高等教育认可度特别高，学生和他们的家庭更偏爱公立高校，从中也可以看出公立高校的质量高于私立高校。仅占全国高校总数3.11%的公立高等院校，却有63.70%的高中毕业生申请入学；在2007年，只有27.49%的学生被公立高等教育机构录取，公立高等院校只能满足31.97%的学生高等教育需求 [1 ]。这些数据显示，对大多数学生来说选择公立大学是一个奢求。因此，公立大学的入学更具严格和竞争性。对于改制为法人化的大多数公立大学来说，学生学费的支付比私立大学高得多。迫于自身经济的压力，法人化的大学诉诸一个确定的百分比入学定额给来自于高收入家庭子女。如在2004年颁布国有法人化大学政策之后，其中一个法人化大学试点单位——万隆技术学院，每年只接受来自政府提供的20%的业务费，其余部分的资金来自研究开发项目（45.5%）和学生的学费（8.3%），这就使得万隆技术学院盘算着如何弥补它的近27%的经费缺口。如同其他法人化大学一样，一个解决方法就是采用给那些没有通过国家入学考试，但能够支付高学费的学生以入学的机会。在万隆技术学院的一个物理技术程系，有10个指标就以每个225万印尼盾的费用提供 [1 ]。学费自律政策印证了高等教育把有形和无形的资本私有化，从而使高等教育产品和机会彻底商品化了。
二、印尼高等教育改革特点
1. 实行国有高等教育机构法人化
1999年6月，印尼政府正式开始运作国民教育多元化政策，其中就包括把4所印尼古老而享有胜名的公立高等教育机构私立化 [3 ]，即把万隆技术学院、印度印西亚大学、加札马达大学和万隆农业研究院等转制为国有法人化，之后其他公立大学也不断加入到这个名单内，其中包括泗水技术学院。但高等教育机构国有法人化对社会产生了重大反响，其中有关市场化和法人化的争论点是：1）对来自低收入家庭的学生是否公正；2）政府在教育方面的责任和义务明显减少；3）是否过度商业化。来自社会上大多数批评及反对主要集中在高等教育机构法人化增加了低收入家庭孩子进入高等教育的经济负担。
四、结 语
印尼是世界上一个最有活力的国家之一，尽管其高等教育改革的过程中出现了来自社会各阶层反对的声音，这些反对的呼声既是被无情的改革计划引起，也有被其他因素（如贫穷等）所促动，但政府还是加强了对高等教育的改革。
首先，印尼的高等教育改革计划具有战略性和前瞻性。改革的预期目的是要达到“自治、质量、入学和平”等，特别在自治方面，改革主要集中在中央政府放权和把更多的自治权还给高等教育机构。
其次，加强了高校质量监控。印尼政府对高校质量改革进行了规划，一是提出高等教育要和学生自身的需求相联系，把学生培养成富有理智的、具有责任的公民，并有助于民族的竞争力；二是重新设计和制定研究生培养计划，并把它作为培养高层次人员的孵化器，以满足可持续发展的知识经济社会的需要；三是建立有助于民主的、文明的、广泛的、对公众负责的高等教育体制；四是提出有利于利益相关者参与（包括地方政府）的具有包容性的改革计划，从战略高度上把对高等教育新的投资和周期性的预算捆绑在一起。与此同时，高等教育入学和平等的改革旨在建立一个对所有公民提供有各种机会的、完美无缺的教育体系，鼓励并促使有能力的个体发挥其最大的潜能，为今后工作生活作准备。
但在现实中，人们对高等教育改革的信心仍然不足。反对政府高等教育改革计划实质上是人们担心该政策将阻止大量贫困人群子女进入高等教育的一种表达方式，实际上也是如此。基于教育的“历史的义务”，反对人士要求政府在公共教育中承担应有的责任，认为假如政府让高等教育成为市场的机器，民众特别是穷人承担高等教育的负担将是前所未有的。但实际上，政府并没有经济能力为追求公平、高水平的教学和教育质量买单。因此，印尼的高等教育改革仍处在现代社会发展的十字路口。
参考文献：
[1]Dewi Susanti.Privatisation and Marketisation of Higher Education in Indonesia：The Challenge for Equal Access and Academic Values[J].Higher Education，2010，（2）：209-218.
[2]黄 斗，张晓鹏，邓芳娇，兰月秋，罗文华，黄炳瑜.东南亚各国高等教育改革与发展分析[J].东南亚纵横，2008，（5）：18-29.
[3]Higher Education Finance and Cost-Sharing in Indonesia [EB/OL].http：//gse.buffalo.edu/inthigheredfinance/files/Cou ntry_Profiles/Asia/Indonesia.pdf，2011-11-19.
[4]A. R. Welch. Blurred Vision：Public and Private Higher Education in Indonesia[J].Higher Education，2007，（5）：665-687.
高等教育行政执法是指国家高等教育行政机关及其工作人员依照法定的职权和程序,贯彻、执行教育法律法规的活动。高等教育行政执法的运作即是一种执法权力的行使，有权力必有制约，只有对权力进行有效制约，才能确保权力在规定的范围内和预定的轨道上运行，防止权力的滥用和越轨。[1]高等教育行政监督是指有关行政机关对高教行政主体在教育管理过程中是否依法行政进行监督的活动。它就是对高等教育行政执法的一种法律制约机制。为防止有关行政主体及其执法人员在高等教育管理过程中滥用执法权力，促使其合法、高效地实施执法活动，必须建立健全的高等教育行政执法监督机制，这既是保证行政执法在高等教育中真正落实的关键，也是完善的高等教育行政执法制度不可缺少的重要环节。
二、高等教育行政执法监督的制度
从我国法律制度和高等教育体制的现实状况来看，作为高校行政执法监督的制度主要包括:
1.高等教育执政执法责任制度。高教行政执法责任制度是高等教育行政执法主体为了履行法定职能、执行教育法律法规中规定的任务，通过对法律职责的层层分解，将这些任务落实到相关工作部门和个人，从而制定出来的内部管理制度。它是在实行政府管理教育的职能转换的情况下，提高行政执法力度的强有力措施。它为推进高教行政管理法制化进程、依法促进和保障高教事业的改革和发展，提供了制度支撑。
2.高等教育申诉制度。教育申诉制度是一项法定的、专门性的、非诉讼意义上的行政申诉制度。教育申诉制度是指作为教育法律关系主体的个体及教育行政相对人，对学校或其他教育机构及有关政府部门作出的处理不服，或其合法权益受到侵害时，向有关教育行政部门或其他政府申诉理由，请求重新作出处理的制度[2]。高教申诉制度包括高校教师申诉制度和高校学生申诉制度，它是保护高校教师和高校学生合法权益的基本制度，同时也是一种行政救济制度。
3.高等教育行政复议制度。高教行政复议是指高教行政相对人认为教育行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益而提出申请，请求复议机关对具体行政行为进行复查并作出决定的一种制度。它的性质是一种行政救济机制，是为相对人提出的一种为保障其合法权益免受非法、违法或不当行为侵犯的救济制度。[3]
4.高等教育行政诉讼制度。高教行政诉讼制度是指高教行政相对人认为教育行政机关或其他教育行政执法主体所实施的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法向人民法院，人民法院对被诉行为的合法性进行审查并依法作出裁决，以保证教育行政的公正性和合理性，保护行政相对人的合法权益。
三、高等教育行政执法监督存在的缺陷
为了保障高等教育法律的实施,必须加强对高等教育法律实施的监督。我国目前的法律实施监督体制包括:权力机关的法律监督和工作监督，行政机关的行政监督，司法机关的司法监督，以及党的监督和人民群众的社会监督。体制严密，但运作起来往往有差距。其不足之处主要表现在以下几个方面：
1.《行政监察法》配套法律、法规的缺位，使高教行政执法监督缺乏有力的法律支持。新修改的《行政监察法》虽然填补了对行政权力监督方面的空白，进一步促进了行政机关提高依法行政、廉洁从政水平，但是配套的实施条例、细则尚未修改，对高教行政执法的监督更是缺乏针对性。高等教育执法监督总体上讲，起步较慢，有的监督实施问题目前尚在研究、探索和试验过程中，因而，高教执法监督立法是整个高教法制中的薄弱环节。迄今，全国和地方性完整单项的高等教育执法监督的程序法仍是空白，而执法监督的内容大多数分散在以实体法为主的教育法规之中。执法监督的程序法规不构成体系，这就削弱了教育执法监督的力度，影响改善和强化对高等教育法律法规实施的有效检查。
2.一些高教行政执法监督机构缺乏应有的独立性，地位低，权威性差。例如，从目前我们教育主管部门内部职能划分看，教育督导应当是担负教育执法监督职能的。在高等教育中，教育督导也应有同样的监督职能。但由于对教育督导职能规定模糊且是部门规章，年限又早，缺少必要的约束力、影响力，所以，我们大部分高校的教育督导实际上并没有定位于教育执法监督上，或者着力点并没有放在这上面。由于教育督导定位和开展工作缺少必要的法律保障，职能过于分散，工作的随意性很大，在实际工作中也就难免混同于一般的行政工作。
3.高教行政执法监督工作尚未切实做到经常化、制度化。尽管我国的高等教育行政系统内部已经形成了教师、学生申诉制度、行政复议制度、行政监察制度、行政审计制度等一整套完整的内部监督体系，但各项制度的监督主体之间都不同程度地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确和具体等问题，他们彼此间又缺乏联系和沟通。
4.社会监督的力度不够。社会监督在现实生活中，还存在一定的不足。在很多情况下，这些非国家机关往往对教育执法的执行没有过多的关注，并没放在一个重要的位置，致使社会监督落实不到位，监督力度不够。
四、健全执法监督体制，强化高教行政执法监督的对策
为了保证在高等教育实施过程中能够依法治教，保证《宪法》、《高等教育法》、《教师法》等法律法规能真正地得到贯彻和执行，必须建立一套有效的运作监督保障机制。主要从以下几个方面入手：
1.加强和完善人大的监督。各级人大是我国的监督机关，但人大要实施有效监督，很大程度上取决于监督形式的运用是否恰当、充分。以往地方人大监督常常显得软弱无力。近年来，地方人大及其常委会为了更好地行使监督权,都在努力追求法律监督和工作监督的深度与力度，探求更加有效的监督形式。如评议监督，这给监督工作注入了新的活力，民主渠道得到了拓宽，监督职能也得到了强化。因此，要强化人大的监督权，树立国家权力监督的权威性，必须进一步加强和完善人大的监督机制。
2.强化内部监督。教育执法部门及其工作人员能否自觉依法办事和严格执法，不仅仅取决于教育执法人员的思想觉悟，更重要的是建立和完善教育执法部门内部监督机制。首先，要建立健全教育机制，通过思想政治教育，使教育执法人员增强工作责任感，树立良好的执法职业道德，增强抵制各种不良风气的自觉性。其次，要建立和完善教育执法部门及其工作人员的“错案追究制”，使不严格执行教育法律者，承担相应的法律责任。要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立高等教育行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。再次，尤其要强调高校内部对管理工作者工作的监督，确保一线教师地位的提高，保护学生权利的救济途径畅通。
3.加强群众监督。高等教育行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，高等教育行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的有关法律、法规、规章等在实践中切实适用，以保障高校管理工作的顺利进行，更加积极地宣传高校的良好形象。接受学生家长及其他社会群体的监督，是我们提升高等教育质量催化剂，也是减少高校教育纠纷，避免被司法审查的良好手段之一。
【关键词】韩国高等教育发展启示
一、韩国高等教育发展历程
（一）放任自由期——20世纪50年代
二战结束后韩国社会动荡、百业待兴，当时美军政当局及韩国政府无暇顾及教育发展，结果使得民办教育得以蓬勃发展，并为日后社会力量办学成为韩国教育的特色和优势奠定了坚实的基础，但也为学校层次和类别单一重复、学科及专业设置具有盲目性等问题埋下伏笔。高等教育呈现放任自由发展的态势和无政府状态，因此被称为放任自由期。
（二）整顿控制期——20世纪60年代
1945年—1960年，韩国高等教育规模增长了近12倍，在校大学生达到10万多人。经济萧条和盲目扩招带来的就业难等社会问题引发了，高等教育进入低潮期，此时政府通过大规模整顿学校类别、调整学科层次结构、控制大学数量，实现了政府对高等教育的调控和宏观规划，为70年代韩国高等教育的迅速发展奠定了基础。
（三）迅速发展期——20世纪70年代
到1970年，韩国基本扫除了文盲。高中到大学以及专科学校的升学率为26.9%。这主要归功于这段时间韩国经济的高速增长。经济的飞速发展提高了对工人技术的要求并增加了对高技术人才的需求，从而刺激了韩国高等驾驭的体制改革和规模的持续扩张。
（四）调整改革期——20世纪80年代
1980年，韩国高等教育学生数由1970年的20万扩大到60万，高等教育毛入学率达14.7%，基本进入高等教育大众化阶段。采取加大政府预算中公共教育经费的投入、发展高等职业技术教育、扩大理科招生规模等一系列措施，使得“全人教育、精神教育、科学教育及终身教育”的教育改革目标得以展现。
（五）自主特色期——20世纪90年代以后
90年代，韩国出现了适龄人口下降，升学压力减轻的形势，对此，韩国政府颁发了一系列的法律法规，将高等教育改革推向普及高等教育的终身学习社会制度的转变，并且提倡多样化、自主化和特色化的办学模式。从而促进了高等教育规模的迅速发展。
二、韩国高等教育发展显著特点
(一)调整办学规模，普及高等教育，展现教育公平
高等院校数量从建国初的19所增至1999年的354所，在校生人数从7000余人增至315.4万人。在大众化程度上，1980年，韩国高等教育毛入学率达14.7%，实现了从精英型向大众型转化；2002年，毛入学率超过60%，高等教育进入普及阶段。07年高中毕业率达到或超过90%的国家中，韩国在芬兰、德国、希腊、爱尔兰、日本之后列居第六。
（二）调整教育政策，提升高等教育质量
1.优化私人与公共资金的投入
韩国高等教育主要依靠私人资金的投入。韩国2004就读私立大学的人数在初级学院是95.7%大学是78.4%，私人高等教育花费占总花费的比例居世界第一，同年，公共资金对高等教育的投入比例占GDP的0.4%。让更多的私人资金投入支持高等教育就能节省出更多的公共资金用于基础教育，一方面将使得基础教育能够得到更好的发展，另一方面作为把高等教育作为投资手段的私人而言，符合了追求投入和产出最优比的心态，因而又确保了高等教育的质量。 转贴于
2.引入教育评估制度
大学评估是教学品质的提升和保障。基于此，韩国引进了美国的评估模式，采用新的大学评估制度，包括大学财政资助评估、综合大学评估、学术评估三种类型的评估。其中大学财政资助评估结果将作为政府拨款预算的一个重要根据。新的评估机制使韩国大学的办学条件发生了较大变化，教育设施、师生比等物质环境条件得到改善，增强了大学改革的自主性和主动性。
三、韩国高等教育发展对我国的启示
（一）调整办学规模，兼顾就业压力，保持学校特色
20世纪60年代韩国盲目扩招，带来的就业难等一系列的负面影响历历在目。这就提醒我国在高等教育改革时，既要考虑到解决适龄教育人口的问题同时还要兼顾就业预期的压力。
随着世界经济一体化的发展，打造世界一流综合大学的呼声也越来越大。许多高校为了达到这一目标避免合并浪潮，增设了一些不擅长的院系，使得学校的特色教育资源有所流失，影响了高校长期的可持续发展。因此，在调整办学规模时，要协调好招生数量与就业预期防止出现就业难的状况；要加强建设学校优势学科，保持学校办学特色，为学校长期可持续发展奠定扎实的基础，提高高校竞争力、为国家建设提供优质人才。
（二）注重教育法律法规的制定
二战以来，韩国颁布了多部有关高等教育的专项法规：《大学延期服兵役法》(1950年)、《汉城大学综合化法案》(1969年)、《学术振兴法》(1979年)、《虚拟大学法》(1997年)和《高等教育法》(1998年)等。这为扶持教育事业的健康发展，顺利实现其高等教育的大众化和普及化功奠定了扎实的基础。
近几年来我国在高等教育法律法规的制定方面有了长足的进步。《高等教育法》、《职业教育法》等法规的制定和完善为我国高等教育的发展指明了方向。但在法律法规制定和完善的及时性上还有更广阔的进步空间。
（三）优化师资队伍，确保教育质量
韩国教育部规定，到2002年招聘留校毕业生当教师的比例要下限制在35%以内。这样做一方面能减少就业聘任时的腐败事件，另外一方面能使教师结构呈现多样化，为教育发展注入活力，也能减少门第之间的矛盾。当然这样做也会使得学校在教师培训方面加大投入，并且承担更多的责任风险。因此，优化师资配备是确保教育质量的重要内容之一。
我国在教育改革时也会碰到相似的问题，抓紧师资队伍的建设采取少而精的业务高要求，适量配比的任用原则也将是确保我国教育质量的关键。
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4月下旬，教育部同意建立南方科技大学。这样，从2007年4月开始进入筹建前期工作的深圳南方科技大学，历时5年，终于获准正式建立。南科大也由此获得“招生证”。
对于南科大获批，舆论大致有两种不同看法：
一种是，南科大由此被“收编”成为一所体制内的公办学校，因为按照教育部的批文，南科大的所有办学活动，必须按照现行的教育管理制度推进。教育部在批文中明确提到：“南方科技大学应遵守《教育法》和《高等教育法》的基本精神，依法办学，遵循国家基本教育制度”、“学校新专业的增设和专业结构的调整，应按我部有关规定办理”。从文本上解读，南科大拥有的办学自主空间并不比现有的其他公办学校大，包括专业的设置和调整，都需要报批。
另一种是，南科大的改革得到教育部的认可。事实上，早在南科大只获得“招生”，而没有获得“招生”时，不少舆论就把这与教育部是否支持南科大的改革联系在一起。而从学校的设立角度看，大学筹建、正式建立，这更多关乎学校的办学基本条件是否达到举办一所大学的要求，而与大学是否推进改革关系不大。
教育部批准南科大建设，允许其招生，既可以是完全自主招生，也可以纳入计划内统一招生，是否支持改革，就要看具体允许其采取何种招生模式。如果南科大今年的招生被纳入计划内进行集中录取，那么，可以断定的是，南科大确实被“收编”了；而如果南科大被允许采取完全自主招生模式，或者由学校自行举行测试、自主录取(类似去年的方式)，或者结合统一高考进行自主招生，都表明，南科大改革的希望还在。
其实，南科大是不是自主招生，要看统一高考成绩派什么用场，如果在高考成绩公布后，南科大可自主提出对学生的成绩要求，对申请者结合高考成绩、中学学业成绩、大学面试考察进行综合录取，那么这依旧是自主招生。
另外，以教育部要求“南方科技大学应遵守《教育法》和《高等教育法》的基本精神，依法办学，遵循国家基本教育制度”这一说法，来推论南科大难以改革，也为时尚早。依照当前的教育法律法规，南科大确实难以推进教改，但按照国家《教育规划纲要》的精神，我国的《教育法》和《高等教育法》本就要启动修订，南科大的改革能否获得法律的保障，就要看我国是否按教改精神加快启动修订教育法律法规了。
公众还关心南科大能否推进“去官化、去行政化”改革，这取决于《南方科技大学章程》能否顺利通过深圳市人大常委会的立法。去年，深圳市已《南方科技大学管理暂行办法》，舆论称其为“南科大基本法”。其实这离基本法还有很远的距离，其中十分重要的一点是，没有提交人大讨论、审议，那不过是行政规章。因此，在执行该暂行管理办法时，校方就难免受到行政的干扰，诸如理事会的组成人员由政府部门委派，而非通过选举产生(理事会的部分成员，比如教师代表、学生代表、社会贤达，应民主选举产生)；政府部门出面公选副校长，而不是由校长提名，提交理事会任命等等，就因缺乏大学章程所致。
需要注意的是，按照我国现行《高等教育法》，注册成为一所高等学校，是需要提交大学章程的，教育部批准南科大设立，显然把目前的“暂行管理办法”作为章程。如果南科大在未来较长时间中不出台真正的章程，其探索现代大学制度的步伐将难以加快。从这一角度看，获批正式建设的南科大，依旧任重道远；就诸多改革问题，在教育部、广东省、深圳市与学校间，还将有博弈。
关键词：学生资助政策；政策变迁；支持联盟
中图分类号：G649.712 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2011)06-0082-07
美国高等教育政策的重要议题之一就是对学生的资助，经济承受性一直是美国高等教育政策无法回避的话题。从《1965年高等教育法》(1965HEA)到《1972年高等教育法》(1972HEA)，最重要的转变在于，从对学生资助的混合政策转向了仅针对学生进行资助。本文将在支持联盟分析框架下对于这种转变的产生及其过程中的博弈进行探讨。
一、政策解读
20世纪60年代，美国推行了高等教育大众化，放宽了大学的入学标准，同时也着力考虑学生的经济承受力，通过保持合理的学费水平和联邦提供贷款等形式鼓励学生接受高等教育。其中影响最大的莫过于《1965年高等教育法》。它是美国高等教育史上具有里程碑意义的法案，不仅体现了联邦政府把促进教育机会均等作为自己的重要职责，而且第一次以学生需要为政策起点建立了“教育机会资助项目”(BEOGs)和“担保学生贷款项目”(GSL)，从而以学生贷款的形式扩大了援助范围。此时联邦政府仍然采用资助高等教育机构和资助学生相结合的混合形式。向高等教育机构提供的资助分为三部分：45％由高等教育机构招收的接受BEOGs学生的数量决定，45％由高等教育机构接受的其他联邦学生资助总额确定，只有剩下的10％根据研究生招生数量分配。正如约翰・司蒙所说的那样，“最初的《1965年高等教育法》可以看成是两种立场的折衷。该法案授权拨付的11亿美元中有68％用于高等教育机构的援助项目，而只有32％用于学生资助。”
1972年《高等教育法》的修订更加重视大学生的教育机会平等和自由选择权。补充教育机会助学金是新法案的亮点，它既是对原法案的延续，也是对基本教育机会助学金的更大范围的补充。在原法案中，学生的资助资格由高等教育机构认定；在新法案中，学生的资助资格则是由联邦教育部统一认定，并直接将助学金划拨给受资助的学生。此外，联邦政府继续延长原法案的担保学生贷款项目并增加了联邦对州政府的再担保，同时为了确保州的财政利益，还授权私人机构建立学生贷款的二级市场，从而在扩大学生贷款融资范围和额度的同时，降低学生贷款的风险。从新法案的具体内容来看，它考虑到了新的经济形势下学生资助的新需求，并以基本教育机会助学金作为基础保障，辅以其他相关资助项目，以帮助学生按照自身需要在不同大学之间更好地进行选择。
新法案明确了联邦政府将“资助学生而不是资助大学”作为实现平等入学机会的主要政策方案。于是，美国联邦政府在经历了若干年的混合政策后，到20世纪70年代早期逐渐形成了自己的政策传统：直接向消费者--学生提供经济援助的政策工具，而不是向生产者--高等教育机构或州政府提供经济援助的政策工具。“到了1972年，学生资助的支配地位被永久地建立起来了。”从利益的角度来衡量，新的学生资助政策基本偏离了高等教育机构和中产阶级的利益和偏好，使多数贫困家庭的大学生受益。依靠BEOGs和其他资助项目，他们不仅克服了接受高等教育方面的经济障碍，而且可以根据自己的喜好、学费水平、教育质量等因素在各种不同的高等教育机构，包括私立大学之间进行选择，行使所谓的消费者权利；而中产阶级家庭的学生却难以得到联邦资助，面临“财政挤压”。
二、政策过程分析
1972年美国《高等教育法》的修订授权过程是参众两院相互妥协并最终达成一致的过程。早在1967年末，以爱德华・摩根为首的白宫工作小组就设计了一组倾向于直接向学生提供资助的政策方案，得到了总统的认可。1970年3月，总统向国会递交了关于该项政策的立法提议，但是遭到了参众两院两党议员的共同反对。此后，行政系统开始对1970年的政策方案进行调整，一方面加强了与国会相关成员的沟通，另一方面开始与高等教育利益集团展开广泛的对话和意见征询，最后将议案的职能定位于通过高等教育促进实验和变革。1971年2月，总统将新议案提交国会并再次受挫，而此时国会已经开始酝酿自己的政策方案了。
时任参议院负责教育立法问题的小组委员会主席的佩尔向参议院提出了“1971年教育法修正案”。其主要内容包括：延长现行的所有高等教育资助项目；直接为四年制本科贫困学生提供最多不超过1200美元的基本教育机会助学金；实行高等学校教学成本津贴项目；为学生贷款提供再担保的银行业务；延长一些职业教育项目；建立国家教育研究所。参议院关于此提案的听证从同年3月一直持续到5月，最终达成了以下共识：“相对于高校，联邦政府对公民更负有不可推卸的责任”。听证会上，议员们对佩尔提出的修正案进行了修改和完善，如，将对学生的资助额度从1200美元提高到1400美元，所得助学金不能超过学生所在大学学费的一半等，这些修改也得到了佩尔本人的认可。6月30日，小组委员会将审改后的议案报告提交到劳动与公共福利委员会。7月15日，议案在全体委员会议上获得一致通过。8月4日，参议院全院会议对议案进行辩论，并于8月6日以51：0的票数予以通过。
与参议院类似，众议院议案审议的起点和关键阶段也在相关小组委员会--教育与劳动委员会下的高等教育小组委员会，主席艾迪斯・格林在以往的高度教育立法过程中发挥了举足轻重的作用，并与高等教育利益集团之间建立了良好的合作关系。很显然，以格林为代表的众议院对此次的修订并不在意、在众议员们眼里，此次的高等教育法修订工作只不过是例行的延长授权而已。受《红与黑》和《高等教育的新衰退》等报告的影响，加之两党议员在1971年3月听证会上对总统议案的不满和高等教育机构代表在听证会上的发言，格林开始相信：美国高校面临的最严重危机是财务状况的恶化，因此不能直接对学生提供资助，必须依靠联邦政府向高等教育机构提供某种形式的经费资助。格林主动邀请高等教育利益集团的代表，听取意见，相互磋商，于1971年4月正式提出了她关于资助高等院校的方案，即众议院7248号议案。该议案的主要内容包括：设立一个资助高等教育机构的方案，具体资助金额根据招收学生人数以及年级分布决定，不再强调以学生家庭收入为资助标准的原则，而是将具体的执行标准交给了学校，由总会计署研究和评价联邦的学生资助项目。7248号议案得到了华盛顿高等教育协会界以及高校内外的广泛支持，由此形成了以格林为核心的高等教育联盟。9月，小组委员会对议案审改结束，没有形成任何多数意见。9月
30日，全体委员会以35：1的票数通过了修改后的7248号议案，并提交给众议院全院会议审议。尽管没有一个人对它完全满意，但是每个人都可以容忍它。经过四天的激烈辩论，审改后的议案最终以332：38的票数在众议院获得通过。
很明显，参议院和众议院各自通过的文本具有根本上的分歧：前者赞成直接向学生提供资助，而后者则主张向高等教育机构提供资助是必要的。根据立法规则，两院于1972年3月组成了协商委员会，就文本进行协商。协商委员会的辩论焦点是参议院佩尔提出的教育机会助学金问题。在讨论中，一些原本与格林持不同意见的众议院成员转而支持了佩尔的主张，使其关于教育助学金的提案获得了更多人的拥护。尽管参众两院文本的差异多达401处，但经过两个月的沟通和妥协，协商委员会最终通过了最后的文本。协商后的文本在参议院和众议院都引起了争议，但最后仍以63：15和214：180的票数分别在参议院和众议院获得通过。1972年6月23日，尼克松总统签署法案，完成了《1972年高等教育法》的立法过程。
三、政策变迁的逻辑解释
在美国《1972年高等教育法》中，为什么资助政策的对象是学生而不是大学?为什么政策领域中的决策者或利益集团的组成是稳定的，政策却发生了变化?这背后的逻辑可以借用萨巴蒂尔的支持联盟框架进行分析。
支持联盟框架假定一个三级层次的信念系统，即深层核心信仰、政策核心信仰和工具性信仰。其中，深层核心信仰是基本规范和本体论观点，稳定性极强，是极难改变的；政策核心信仰是联盟的“黏合剂”，政策子系统内的各成员由于不同的政策核心信仰而形成稳固的联盟，调整起来绝非易事；工具性信仰是关涉一些工具性信息的认识，是较容易改变的，政策理念的相互学习常常发生在这个层面。支持联盟框架已被证明可以用来分析实质性的政治冲突和高技术复杂性的案例。它的一个重要特点就是将政策过程看作一个整体，其关注的焦点是政策取向学习，认为制度变迁主要是通过政策取向学习进而修改政策信仰来实现，并把政策子系统看作最好的分析单元。按照周光礼教授对此框架的改进和归纳，支持联盟的作用机制就是“政策子系统中，不同的政策核心信仰会聚集起不同的支持联盟，各支持联盟都力图左右政策的走向；不同联盟为取得有力的竞争地位而发生的互动会导致政策取向的学习和主导性联盟的变化；子系统之外的变量通过影响子系统中行动者的政策核心信仰从而影响政策变迁”。萨巴蒂尔在解释政策取向学习时认为：“不同联盟中的成员为了推动他们的政策目标的实现而去更好地理解这个世界。”
那么，按此种理解，支持联盟框架下的政策变迁原因就是政策取向的学习和政策子系统外部事件的冲击，前者改变了联盟的政策信仰，后者则用来解释对政策产生影响的外部环境，包括社会经济条件变化、统治联盟系统性变化、公众舆论的影响等。政策微调更多源自子系统内部的政策学习。根据支持联盟框架的逻辑，我们将分析转化为两个维度：以深层核心信仰和政策核心信仰为一个维度，代表政策子系统内部变量；以稳定因素和活跃因素为另一个维度，代表政策子系统外部变量。此外，政策联盟的划分以及政策取向的学习实际上是工具性信仰的变化。
(一)政策子系统内部的信仰维度
1.深层核心信仰：教育机会均等。美国高等教育学生资助政策最关心的核心问题实际上是受教育权问题，在支持联盟框架中，从《1965年高等教育法》到《1972年高等教育法》的深层核心信仰是受高等教育权，即保障每个高中毕业生都有平等进入大学学习的机会。二战结束后，联邦政府颁布了多部高等教育方面的法案，如《退役军人法案》、《高等教育设施法》、《国防教育法》等，从各方面保证适龄青年都能够接受高等教育，全面推行高等教育大众化，提高美国国民素质。卡耐基教育委员会对美国1960-1970年进人大学学习的适龄青年所开展的调查研究却显示，尽管这十年间美国大学的人学人数不断增长，高等教育机会扩张的主要受惠者是中产阶级和白人家庭的子女，他们都能够接受比较好的高等教育然后进入社会，继续“复制”父辈的社会阶层定位；而本应在高等教育机会扩张计划之内的少数族裔和贫困家庭的子女则在大学中的代表性明显不足。加之70年代以罗尔斯的《正义论》为代表的社会主流思潮倾向于社会弱势群体、为福利国家辩护的价值观念，认为“任何孩子都不能因为经济原因而失去接受高等教育的机会”。因此，无论政策的支持派还是反对派，他们在推动政策发展时都必须考虑政策走向对广大民众的子女接受高等教育机会的影响，学生资助政策的变迁就是为了最大限度地消弭由学生经济背景、天赋等因素带来的实质上的不平等，从而保障学生的受教育权。
2.政策核心信仰：徘徊在生产者权利与消费者权利之间。无论是《1965年高等教育法》还是《1972年高等教育法》，其中有关学生资助政策的政策核心信仰是--在高等教育领域，到底是谁在行使保证教育机会均等权利?是作为生产者的高等教育机构，还是作为消费者的学生?
(1)“生产者权利”--精英教育。这在很长一段时间都是主导美国联邦政府拨款的价值观。从20世纪50年代末开始，国际科技竞争、军事竞争乃至人才竞争的浪潮一浪胜似一浪。在竞争过程中，社会贫富的巨大分化与美国宣称的民主和平等价值观形成强烈反差，为数庞大的贫困人口成为美国整体国力强大的阻碍。因此，人们开始注意到教育，尤其是高等教育的特殊功能--医治贫穷、发展生产、强民富国。为了提高高等教育质量，美国联邦政府向大学提供财政上的援助，其目的有二：一方面，使大学有能力选择良好生源，奖励优秀学生，改进教学质量，培养高级人才；另一方面，通过对高等教育机构的援助，进而“对接受高等教育的贫困学生提供经济资助”，使其能顺利完成学业。这里暗含的价值假设是，高等教育机构不证自明的地位使其有选择优质学生的权利，国家通过培养精英人才实现提升竞争力的目标。
(2)“消费者权利”--大众化教育。罗尔斯的差别原则强调“按平等的方向补偿由偶然因素造成的倾斜”，于是，更多人开始反思强调学业成绩的扶助政策。这种政策难以提供一种普遍的权利，事实上仍然是对真正贫困学生的不公。每个有能力的公民都有接受高等教育的“权利”，这种权利不可因为经济原因而丧失。相对于高校，联邦政府对公民更具有不可推卸的责任，这是建立公正社会的政府应当承担的责任。这就意味着联邦教育政策的首要出发点应该着眼于对贫困学生的资助。不管学业水平如何，经济困难的学生均有同等的资助申请资格。在这种意义上，国家应当针对学生个体而非学校提供资助，真正解决学生的经济需要，使其能够根据自身情况选择大学。只有大多数人接受了高等教育，才能在更大程度上推动国家的经济发展和社会进步。
(二)两个支持联盟的形成与界定
萨巴蒂尔认为，联盟的信仰系统是支持联盟的核
心概念，是联盟成员共有的主张、价值判断和信息收集。信仰系统的三个层次是划分《1972年高等教育法》的立法过程中两个支持联盟的标准，其中，联盟成员共享的政策核心信仰是区分两个联盟的重要标志。
1.支持联邦资助面向学生的联盟
该联盟的成员集中在参议院。大多数成员深受卡耐基高等教育委员会相关报告的影响，主张联邦政府设立直接面向学生的资助项目，以确保贫困学生与其他学生拥有同等的大学入学机会，实现高等教育大众化。其主要观点如下：
其一，混合资助模式的实施过程实际上充满了不确定性。《1965年高等教育法》规定的混合资助模式并不能很好地达到教育公平的目的。这是因为，资助总额中只有一小部分是根据学生的数量来确定，其余大部分款项直接划拨给高等教育机构，高等教育机构再依据经济条件和学业能力来确认学生的资助资格。这种模式很容易使高等教育机构产生搭便车的行为，显然有违立法的初衷。此外，随着“机会均等”被赋予新的含义，如何让女性和少数族裔学生进入高等教育机构学习，保证高等教育机构生源的多元化，让教育机会资助金能真正发挥作用也成为一个重要的政策目标。因此，佩尔等人建议，将联邦政府资助贫困学生的路径加以修改和完善，使作为资助媒介的高等教育机构退出资助过程，并由联邦作为资助金的主要划拨机构直接确认贫困学生的资助资格，从而使教育机会资助金项目真正能够惠及贫困学生。
其二，通过教育机会资助金项目达到提高高等教育质量的目的。20世纪60年代后期，尽管美国已经出台了诸多法律保障高等教育的教学质量，但是已有的法律条款对高等教育质量的提高作用有限。根据《1965年高等教育法》的规定，联邦政府每年定额拨款给高等教育机构，忽略了对其教学质量等方面的考核，使高等教育机构在无监督的情况下缺乏竞争意识，进而导致教育质量低下。佩尔等人认为，如果将资助金直接划拨到符合申请条件的学生手中，以“联邦政府一学生一高等教育机构”来代替之前的“联邦政府一高等教育机构一学生”的资金运作路径，那么学生就成为真正有选择权的人，他们能够根据自己的需要选择大学和相关项目。这种方式让高等教育机构面临更加激烈的生源竞争压力，促使其不断改进教学内容和教学方法，从而从整体上推动高等教育质量的提高。
其三，《1965年高等教育法》所规定的教育资助金项目具有明显的“马太效应”，亟待改进。尽管教育资助项目以“混合资助”的方式使一些家庭贫困的学生接受了高等教育，但随着项目运行时间的推移，不少问题也逐渐暴露出来。例如，各州和高等教育机构的资助额度仅与招生人数有关，而与贫困生的数量和范围没有多少关联。这样一来，那些偏远的州和社区学院等较低层次的高等教育机构因为招生人数少而只能获得较小的资助额，而一些招生数量庞大但贫困学生较少的州和大学却能获得较大的资助额。
其四，联邦政府在教育资助项目中的两难使资助政策必须转向。教育资助项目是通过高等教育机构来实施的，而且条款中只规定高等教育机构要“协助教育署长”，并且“与其他高校积极合作”，“努力鉴别具有特殊经济困难的合格青年”，“保证所有需要资助的合格申请者都有合理的机会获得‘教育机会助学金”’，同时制定相关条款“以保护国家的财政利益不受损失并促使目标的实现”。然而，对于高等教育机构如何实现政策目标并向联邦政府做出反馈，条款并未做出规定。政策制定上的漏洞就使联邦政府只能“在政治意义上掌握高等教育机构向贫困学生分配资助金”的情况，而“无法确定所提供的财政援助是否真正实现了既定目标，也无法获得政治上的回报--因为受资助的学生往往把联邦政府和学校的资助相混淆”。政府和高等教育机构都面临着如何更好地实施教育资助项目的压力。
鉴于此，以佩尔为中心的联盟主张设立一个为所有高校的四年制本科贫困生提供不超过1200美元的助学金项目，使资助直接面向学生，同时为高等教育机构接受的每一个受到联邦资助的学生提供教学成本津贴。
2.支持联邦资助面向高等教育机构的联盟
由格林率领的高等教育机构利益集团以及众议院大部分成员提倡精英教育，侧重于将联邦资助面向高等教育机构，根据学业成绩选择受资助的学生。格林团队的主要观点和理由是：
其一，高等教育机构失去主导作用，难以提高教学质量。联邦政府在高等教育政策制定中，往往将对高等教育机构的资助视为实现各种政策目标的手段，如培养国防科技人才、鼓励退伍军人接受高等教育、促进高精领域科技发展等，这些政策目标使联邦政府的各种高等教育资助项目分散于各个不同的政府部门，而高等教育机构获得的资助项目很少。这些具有不同目标和要求的资助项目往往“喧宾夺主”，牵引着高等教育机构往不同的方向走，高等教育机构逐渐失去了资助资金的支配权和主导权，在提高教育质量和培养学生等方面往往力不从心。
其二，对高等教育机构实施一揽子资助项目有利于缓解高校财政困难，减轻学生负担。高校的财政困难需要联邦政府采取一揽子资助政策才能解决，这样既可以避免资助项目的分散性，整合既存资助项目，形成明确、综合、一体化的联邦高等教育政策，又可以集中联邦的财力资助高等教育机构，缓解高校财政困难，抑制学费上涨，从而保证贫困学生也能接受高等教育。
以格林为中心的联盟主张不再强调以学生的家庭收入作为助学金申请的基本原则，而把具体的执行标准交给学校，学校在每年的招生人数及其年级分布的基础上，结合学生的学业成绩及需求状况确定每年的资助额度和人选。
3.联盟之间的互相学习
在美国《1972年高等教育法》的立法过程中，国会两个联盟分别呈交的文本存在多达401处差异，但是经过双方的沟通和妥协，协商委员会最终在两个月之内通过了协商后的文本。在协商过程中，联盟的政策取向发生了改变，这是联盟学习的结果。这种学习有两种不同的情况：一是联盟内部的学习，政策微调是内部学习的结果；二是联盟之间的学习，不同联盟在利益博弈过程中会受到多种因素的影响，跨联盟的学习会对具有不同政策信仰的联盟妥协各自的政策议案有重大推动作用。当两个联盟之间出现中介层面的普遍的观念冲突时，政策取向的学习是有可能发生的。
联盟内部的学习是指政策共同体在不断沟通和协商过程中最后达成的一致。例如，在20世纪60年代初的美国，新的高等教育利益集团不断出现，纷纷在华盛顿设立自己的办公室，发表不同的声音。在对联邦政府大规模资助高等教育的问题上，美国教师联合会曾一度持反对态度。会员们担心，联邦政府资助的扩大会导致大学受到政府控制而失去学术自由。但是，在不断沟通和互动的过程中，美国教师联合会以及其他高等教育利益集团最终在一点上达成了共识--联邦政府应该帮助高等教育机构度过财政难关，应当进一步扩大对高等教育的资助，并且应该通过直接向高等教育机构提供资助的形式加强整个高
等教育系统。而微小的争议主要集中在联邦政府的资助以何种形式在各高等教育机构之间分配。
联盟之间的博弈最终会使他们各自改变政策信仰，做出适当的妥协，从而推动政策的最终形成。支持联邦政府资助学生的联盟主要在以下几方面做出了妥协：其一，不再坚持只设立直接资助学生的基本教育机会助学金项目的提议，而是根据格林团队的提议，把奖助学金项目分为两个部分：基本教育机会助学金和补充教育机会助学金。前者面向四年制本科所有的贫困生，资助依据是学生的“需要”，较少考虑学生的学业能力；后者则用于资助那些学习成绩处于中上等的学生，他们接受了基本教育机会助学金后仍然贫困，资助依据为学生的“学业能力”。其二，同意设立学生贷款市场协会，该协会主要由高等教育机构组织，旨在开辟学生贷款二级市场，降低学生和联邦政府的资金风险。其三，关于高等教育机构分配资助金的项目，同意将“45％的资助额按照学校招收教育机会资助项目的学生数量确定，45％按照学校招收教育机会助学金项目、勤工俭学项目和贷款项目资助学生的数量确定，10％按照学校的研究生数量确定”。这样就平衡了高等教育机构的利益。
支持联邦政府资助高等教育机构的联盟主要在以下几方面做出了让步：接受了佩尔团队关于学生基本教育机会资助额度最多不超过1400美元的提议；资助项目上也不再坚持联邦政府对高等教育机构的一揽子“无特殊目的和事项”的建议，同意资助项目由基本教育机会助学金、补充教育机会助学金、国家直接贷款、学生担保贷款、学生贷款二级市场组成；关于联邦政府资助高校的依据，也放弃了原本按招生人数确定的提议，接受了对方以教学成本津贴的形式资助高校的建议。特别是当行政当局在资助高等教育机构方面转变态度，决定以教学成本津贴的形式资助高校时，众议院中原本支持格林的议员布拉德斯、德里贝克和魁依结成了反对格林的联盟，反对以招生人数为资助标准，转而赞成以教学成本津贴的形式资助高校。也就是说，随着议程的进展，一些支持格林的议员放弃了对资助额和具体资助办法等细节问题的争论，只提出了一些原则性的要求。尽管高等教育利益集团极不情愿地同意采取以资助学生为主的模式--这个结果与他们的利益是背道而驰的，但他们也认识到，如果协商文本最后以失败告终，那么在未来很长一段时间内都不会有比这更好的议案通过了，而那时高等教育机构的危机将是刻不容缓的，现在最起码联邦政府的资助额进一步扩大了。高等教育利益集团的妥协还源于一种考虑，即“资助学生”的方案既可以缓解高等教育机构的财政困难，也可以更好地避免联邦政府对高等教育机构的干预，保持其自治地位。
(三)政策子系统外部的活跃因素
“支持联盟结构的一个基本论点是，尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统中的第二个方面，但是一个政府方案中政策核心方面的变化，则需要子系统外非认识因素的干预。”促使美国高等教育学生资助政策从面向学生和高等教育机构的混合资助模式到资助学生的单向模式发生转变的外部活跃因素包括：对教育机会均等的诉求、公共舆论的作用以及其他子系统的政策产出等。子系统外部的因素通过与子系统内部的力量进行重构，形成了支持联盟，从而实现外部因素和内部力量共同推动美国高等教育学生资助政策的变迁。
1.对教育机会均等的诉求
尽管《1965年高等教育法》规定了联邦政府的混合资助政策，但这种资助政策根本不能真正满足中低收人家庭子女上大学或完成学业的需求。随着民权运动和反贫困战争的深入，教育机会均等逐渐地成为社会正义的主要标志之一；另一方面，美国联邦政府介入高等教育的宪法依据是有权提供共同防御与公共福利、促进人人平等，因此，联邦政府将高等教育政策作为实现其他政策目标的手段。高等教育在彼时的作用就是要打破贫困循环，回应人们对教育机会均等的呼吁，维护社会稳定。那么，高等教育机会均等无论从工具层面还是价值层面都理应成为联邦政府的政策目标，而且需要有合适的路径来保障和实现这个目标。
2.沟通媒介的影响
在政策信仰的转变过程中，沟通媒介起着非常重要的作用：一方面，由于政策共同体的参与者在根本原则和利益诉求上是一致的，他们之间为了解决问题在各个阶段都会进行沟通；另一方面，不同联盟的政策参与者尽管在价值观和政策取向上不尽相同，但是他们相信，观念和信息的交换、双向游说以及其他形式的沟通可以减少彼此之间的差异，促进共识的达成。
在议案文本出台的最初阶段，各方参与者会通过非正式的会晤等渠道试探性地提出自己的政策主张，如研究报告或安排核心人物在公众场合讲话。当正式提出政策建议时，各方会主动征询其他参与者的意见，如行政系统在形成政策建议时会听取高等教育集团的观点。听证过程是重要的信息和观点交换的过程，各联盟都试图使自己的方案得到对方的关注和接纳。因此，政策参与各方能否提供充分的、令人信服的信息，能否在听证会以及其他正式或非正式渠道论证自己的观点，能否进行有效的政策辩论是至关重要的。
3新的政策参与者与高等教育机构利益集团的博弈
较之其他外部因素而言，“新的政策参与者”对高度教育立法过程和最终结果的影响更为强大和直接。在《1972年高等教育法》的立法过程中，成立于1967年的卡耐基高等教育委员会就充当了这一角色。该委员会的主要宗旨是通过相关领域的研究促进高等教育的发展，它在1967-1973年间陆续发表的系列研究报告对美国高等教育政策的发展产生了重大影响。这些报告关注的主题是联邦政府在高等教育领域应扮演何种角色，其中1968年发表的报告《质量与平等：高等教育联邦政府责任的新水平》表达了委员会的基本观点，认为“联邦政府应该增加向高等教育的资助，并且资助应当以直接面向学生为主，以确保入学机会均等目标的实现”。卡耐基委员会将研究简报发给国会相关的委员会和小组委员会，甚至散发到国会的每个办公室以及相关政府部门，从而使其产生了广泛的影响。议员们认为，卡耐基委员会作为一个专司教育政策研究的研究机构，没有将过多的自我利益掺杂在报告中，因此，该委员会的研究报告比与高等教育利益集团所提供的财政数据更加客观，更有说服力。于是，在立法过程中，经过不断的游说和辩论，大多数国会议员们都对佩尔提出的“资助学生”的提案表示认同。这样，卡耐基高等教育委员会一方面利用自己的成员优势--很多成员都是高等教育政策过程中长期和重要的参与者，成为《1972年高等教育法》立法过程的参与者，另一方面充分发挥政策研究组织的优势，提供专业的知识和信息，充分论证自己的政策主张，进行有效的政策辩论，从而在现有制度框架下实现了自己的政策主张。
当更多的国会议员接受了卡耐基委员会提出的“资助学生”的报告内容，就会权衡两个联盟的提案哪一个更能满足“教育机会均等”的观念要求。此时，佩尔联盟很巧妙地运用了与卡耐基委员会报告相似的语言来支持自己的观点，给人以论据客观、资料翔实的印象，并且积极与国会和行政系统建立良好的关系。高等教育集团面临的诸多障碍和考虑不周直接导致了其失败：首先，大学的多样性带来了高等教育机构利益的多元化，使达成共识成为一件非常困难的事。尽管在联邦应该扩大对高等教育机构的资助这一议题上达成了一致，但又由于时间和组织上的诸多限制，无法展开充分的数据调查和信息交换，使得该联盟的政策提案缺少有效的数据支持。其次，该联盟认为高等教育对于社会而言有不言自明的地位和价值，加之其厌恶政治的传统，使其远离了政治游说活动。在信息缺失的情况下，高等教育集团仅仅固守联邦政府“资助高校”的政策方案，忽略了其他参与者的政策倾向、其他重要的政策内容以及次优方案的可能选择。最后，该联盟缺乏寻找核心代言人的意识，以至于在整个立法过程中始终依赖格林作为唯一的提案代言人，忽视了对其他议员的拉拢和游说。
关键词：法国 高等教育 改革
一、引言
教育与一个国家、一个民族的发展息息相关。国家间的竞争其实就是人才的竞争，而人才的竞争实质上就是教育的竞争。当今世界不少国家进行了教育改革，以提高本国的综合国力，增强本国在国际上的竞争力。中国要进行现代化建设，就需要大批人才，因而也就需要大力发展教育，才能培养大批有用之才。
现代高等教育的发源地是欧洲，欧洲高等教育的发源地则为法国。法国的高等教育历史悠久，是世界上最早筹建大学的国家之一。被誉为“欧洲大学之母”的巴黎大学对英、德等欧洲国家甚至世界各国的大学都产生过重要的影响。不管在高等教育的立法还是高等教育的质量方面，法国都在世界上享有较高声誉。但法国现行的教育体制越来越不能适应形势发展的需要，因此自2004年以来进行了高等教育改革。我们可以借鉴和学习法国在高等教育改革方面成功的经验和成果，提高中国的高等教育水平，发展具有中国特色的高等教育事业。
二、法国高等教育改革简介
1.法国高等教育现状、特点。
⑴法国高等教育机构的分类。法国高等教育机构的分类比较特别，有大学(Universitiés)、大学校(Grandes écoles)、短期高等教育机构等种类。大学和大学校在招生制度、课程开设等各个方面都具有较大区别。
⑵法国大学的学费。法国大学的学费一般很低。一般公立大学只需交3000人民币左右的注册费，无需学费。私立学校学费则每年2万到5万人民币不等。
⑶法国大学的学制。法国高等教育改革之前的学制分为三个阶段：第一阶段为期两年，即完成大学一、二年级学业，可获得大学通科文凭（Deug）；第二阶段学习侧重于专业化，第一年结束获学士学位（Licence），第二年结束获硕士学位（Maitrse）；第三阶段则为期四至五年，第一年攻读深入研究文凭（Dea）或高级专业研究文凭（Dess），另外三至四年攻读博士学位（Doctorat）。
2.法国高等教育弊端。
⑴中央集权与大学自治的矛盾。从历史上看，法国自拿破仑时代起便实行中央集权的高等教育管理体制，大学的管理权受国家的严格控制，学校难以自主决策。法国高等教育的历史也是中央集权与大学自治并存的历史，是两者矛盾与斗争的历史。自60年代至今的法国高等教育改革的核心就是法国大学的自治权问题。大学自治权是从1968年11月的《高等教育方向指导法》（即：埃德加•富尔（Edgar Faure）教育法）、1984年《高等教育法》（即：卢瓦•萨瓦里（Loi Savary）教育法）直至1989年《法国教育指导法》和1998年《构建欧洲高等教育模式》等历次高等教育法的核心主题。
⑵大学与大学校的矛盾。在法国，凡是拥有高中毕业会考证书（简称Bac）的中学毕业生均可直接注册进入大学学习，无需其他的入学考试。这体现了法国人所追求的高等教育大众化、民主化，但这也造成了大学规模庞大、学生成绩参差不齐、学生生源质量难以保证等问题。其后果就是教学质量下降，第一阶段的学生学业情况很不理想。笔者在法国留学时，看到学院张贴的成绩单上5分、6分的学生比比皆是（法国大学考试满分是20分，10分及格）。据统计, 进入大学的学生只有1/3能获得大学的各类各级文凭。
而大学校由于在校学生数量很少, 又与经济界、企业界有着密切联系，学校经费充足、教学条件优越,保证了大学校教育的极高质量，大学校的毕业生十分抢手。但能够进入大学校学习的主要是上层社会子女，来自平民阶层和普通家庭的子女占的比例很低。这与高等教育民主化背道而驰，使得民愤加深，改革也就在所难免。
⑶国际竞争力下降。19世纪拿破仑时代后期，法语逐渐走向衰落，法语作为世界“贵族语言”、以说法语为荣的时代渐行渐远。法国的各类高等学校吸收的外国留学生也有类似的情况，在法的外国留学生人数也在减少。目前，在法留学生的数量比不上英、德等国，更无法与美国相比。
⑷其他问题。另外，法国的高等教育还面临人才培养模式陈旧，课程安排不科学，教学内容过于抽象化、理论化等等诸多问题和困惑。法国的大学文凭设置比较复杂，“和欧美其他国家大学文凭和学位相比, 法国大学文凭和学位较为复杂，不易与国际上通行的高等教育文凭和学位等值；即使在欧盟国家内部，法国的文凭与其他成员国也存在着较明显的差异。显然，法国这种高等教育的文凭和学位制度不利于欧盟统一市场政策的实施，特别是在人员相互交流、人才自由流动、劳动市场开放等方面，同时，也不利于法国作为世界留学生主要接受国在激烈的国际生源争夺中的竞争。因此，改革法国高等教育文凭和学位制度，寻求与欧盟国家协调一致的高等教育政策势在必行。”
3.法国高等教育改革措施。自2004年起，法国为了顺应欧洲教育一体化的要求，进行了高等教育制度的重大改革，从而使法国颁发的学位和其他欧洲国家的学位对等，便于学生在法国获得的学位可以在更大范围内得到承认。此次改革的主要措施有：
⑴实行LMD（或称“358”）体制。实行LMD（或称“358”）体制：3年制本科（学士Licence）、5年制硕士（Master）和8年制博士学位（Doctorat）。新学制从2005年开始在法国全国实施。改革将法国大学实行了多年的三阶段学制改变为新的“358”学制。取消了旧体制中的Maitrse、Dea、Dess等文凭，变为统一的Master文凭。这一改革使得法国的学位与欧盟统一，与国际接轨，增加了法国学位文凭的国际统一性。
⑵大学生需缴纳学费。在高等教育改革前的法国,所有的公立大学都是免费的,学生只需缴纳少量的注册费即可入学。改革以后,这一制度发生了改变，学生即使是在公立大学就读也必须缴纳学费。
⑶大学和大学校开始沟通。优秀的大学三年级学生可以申请进入大学校学习，同样地，遭淘汰的大学校学生则可以进入大学学习。打破了改革以前大学和大学校不能互通的局面。
⑷增加国际合作与交流。近年，法国政府加大了对外的宣传力度，力争扩大对外招生规模。比如：外国留学生注册了法国大学即可享受国民待遇，可与法国本国学生一样享受诸如住房补贴、社会保险等福利。为了推广法国的高等教育，增强其吸引力，法国政府成立了CampusFrance（法国教育服务中心）等专门机构以推广法语和法国文化。
三、对我国的启示
从1999年夏开始，我国进行了高校扩招。我国高等教育快速发展，促进了我国高等教育的大众化和普及化，但同时也出现了很多问题。通过对法国的高等教育体制及其改革的介绍和分析，希望对我国当今高等教育的改革与发展也会有所启迪。
1.加强高等教育立法。法国一直有立法的传统，在高等教育方面也是如此。法国高等教育的每一次重大变革，都伴随着法律的制定而进行。高等教育的立法最早可追溯到拿破仑时期，1802年和1806年分别通过了《关于公共教育的基本法》和《帝国大学令》。通过一系列立法，法国建立了第一个国家教育管理机构――帝国大学，确立了中央集权的教育体制。 随着现代形势的发展变化，法国出台了好几部有关高等教育方面的法律。1968年通过了《高等教育方向指导法》。它确立了著名的法国高等教育基本原则：自治、参与、多学科。这个法案奠定了法国现代高等教育的基础。
1984年通过了《高等教育法》；1989年通过了《法国教育指导法》；1998年和2004年则分别通过了《构建欧洲高等教育模式》和《大学自治法律草案》。我国也有数部有关高等教育方面的法律法规，如《中华人民共和国学位条例》、《高等教育管理职责暂行规定》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》、《高等教育法》等，这些法律在我国的高等教育发展上做出了重要贡献。
2.学术自治。法国最古老又最具代表性的巴黎大学史上是脱胎于巴黎圣母院的教会学校，其发展历史上为学术自治权力和教会展开了长期的斗争。自此法国大学也有了反对外部干涉、维护自身的学术自治权的传统。
在我国，大家对大学的自尚无统一看法，法律规定也比较模糊。事实上，大学的自相当有限，高校隶属于政府，学校缺少自，按部就班，缺乏活力。为了适应社会的发展和国际潮流，我们应该加强学术自治，加强学术权力。当然我国高校的这种自治只能是有限的自治，而不是完全自治，更不是放任自流，无视政府和法律、无视学生的权利。真正做到高校拥有自和学术自治，恐怕还有很长一段路要走。
3.提倡研究性学习，避免死读书，满堂灌。法国的高等教育质量较高，这与教师的教学方法、学生的学习方法等等方面息息相关。老师在教学上，鼓励学生多发言、多提问，这样可以开启学生思路，而不是被动接受、记忆性学习。法国大学的教材每年都有新版本。任课老师往往把世界范围内本专业的最新研究成果或是任课教师本人的最新研究成果编入教材，使学生能了解最新动态，获得最新的知识。考试题型上，多为主观题，学生可以自由发挥，能够自圆其说则可。无需死记硬背条条框框。反观我国的大学生，考前背通宵、考过就忘等等现象给我国的教育效果打了个大大的问号。
4.大学生应多与社会接触。在法国，不论是大学校的学生还是一般大学的大学生，几乎每个学期会被要求到企业实习一段时间。而目前我国的很多大学生对自己毕业后的去向、职业工作等等知之甚少，甚至不知道自己毕业以后能够做什么。大学生应多与社会接触，多到企业实习，减少就业的盲目性。
5.国家要加大投入。重视高等教育的国际竞争，增加高等教育的开放性和国际化教育投入不足必将制约我国高等教育的进一步良好发展，国家要加大投入，保证我国高等教育发展的物质基础。另外，高等教育的开放性和国际化是法国高等教育的主要特点和今后主要发展方向之一。
6.各高校资源共享。法国的大学教育资源共享，上课老师不一定是学生注册的大学的老师。这样使得学生有机会接触到本专业的优秀师资。另外，如：实验室等也可以由几个大学合办，这样可以节约办学成本，提高实验室的利用率。同校不同专业的老师也会因为或教学或科研的需要在一起工作。充分利用教育资源，这些措施非常值得我们借鉴和学习。
四、小结
我国尚处于社会主义初级阶段，社会处于转型时期。最近几年，我国高等教育快速发展，迅速走向大众化。但同时也出现了很多问题。法国虽然是一个面积为55万平方公里、六千多万人口的小国,但它有悠久的高等教育史，有浓厚的立法传统，我们可以借鉴和学习法国在高等教育改革方面成功的经验和成果。提高对高等教育的认识，结合我国实际，发扬自身优势，提高中国的高等教育水平。
参考文献：
[1]刘春芬：《近年来法国高等教育体制改革探微》，《黑龙江高教研究》，2007.10。
[2]李兴业：《法国高等教育文凭与学位制度改革》，《比较教育研究》，2006.1。
关键词：高等教育合同；民法属性；法律特征；违约责任
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）04-0020-05
一、高等教育合同的民法属性
从国际视野看，有关高校与学生的关系研究大致有三种代表性理论：一是特别权力关系理论。该理论曾是大陆法系主导性理论，认为学校作为“公营造物”有权在没有个别法律依据的前提下通过校纪校规限制或者剥夺学生的权利，学生仅仅是学校的利用者，必须服从学校的概括命令。并且排斥司法审查。该理论因使学校成为法治外的真空，漠视学生权利而为后世批评并得以修正，但仅对其中涉及公民基本权利和地位的部分可适用司法救济。而对属于学校工作关系的内容仍排斥司法介入。二是公法契约理论。该理论盛行于日本，认为学校与学生之间是一种公法契约关系，并在此基础上出现两种观点：一种观点认为该公法契约关系即行政契约，纠纷解决机制适用行政诉讼；另一种观点认为该公法契约关系既非一般行政法上的行政契约关系，也非单纯私法上的契约关系，而属于一种“教育法独特的契约关系”，但纠纷解决机制仍采用行政诉讼。三是私法契约理论。主要产生于英美法系国家（在日本也有一定市场），该理论将学校与学生均视为契约当事人，二者的关系基于双方合意而订立的契约关系，纠纷解决机制适用民事诉讼，但该理论在适用公立学校时可能会产生一些疑问。当然，也有学者认为高校与学生之间以上三种关系同时存在。
教育关系的演变过程为梅因的论断作了最好的脚注，上述公法契约理论、私法契约理论可谓顺应了当代教育关系发展的潮流。高等学校与其学生之间的关系实质上所体现的就是一种合同（契约）关系。并且，现代管理学已赋予“管理”新的内涵。即便是学校与学生之间的教育管理关系，也已逐步摒弃了传统的“身份”因素而显现出强烈的“契约”性质，在“契约”框架下表现为权利与义务关系。笔者主张，将高校与学生之间的关系统一归结为高等教育合同关系，以便整体纳入法律规制。关于高等教育合同的性质。我国学界大致也有三种观点：一是“行政合同说”，认为这类合同主要受《教育法》《高等教育法》等行政法调整；二是“民事合同说”，认为高等教育非义务教育，特别是在我国高等教育大众化所形成的“教育市场”中，无论高校还是学生均存在较多的自由选择权，这类合同主要应受民法调整；三是“行政合同与民事合同并存说”，认为此类合同兼具行政合同与民事合同的性质，应视具体情形分别适用行政法和民法，此为法学界教育法学者主流观点。
笔者认为，合同主体法律地位的平等性以及合同订立过程的意思自治性决定了高等教育合同属于民事合同。第一，现代教育理念强调教育主体的平等，教育过程也是一种平等的互动关系。同时，从根本上确立合同主体的平等地位是现代大学制度建立的前提。第二，与义务教育的强制性截然不同，高等教育关系的建立，即高等教育合同订立过程在学校与高考学生之间完全是自由的，民法谓之“意思自治”。当然，教育的公益性、教育的意识形态特征决定了这种意思自治对于高校一方来说要受到极大的限制。第三，我国已加入WTO，其中属于《服务贸易总协定》管辖范围的12个部门中包括了教育服务，承认教育属于服务是我们要承担的国际义务。教育行业的服务性质决定了高等教育合同的法律行为性质。第四，将高等教育关系定性为民事合同。使司法得以全面介入学校管理中的学校与学生纠纷。能够消除法治的真空，有利于弱势一方当事人学生的权利救济。否则，如果仍将其定性为行政合同，则首先需要判断是否属于行政诉讼受案范围，在过去几年连续发生的大学生状告母校的案例中，不少原告正是被法院以“不属于行政诉讼受案范围”为由驳回的，其后果是使大学生权益得不到最终保护；如果定性为行政合同与民事合同并存关系，则首先需要判断纠纷的性质，哪些适用行政诉讼？哪些适用民事诉讼？这些问题仍将导致当事人和法院无所适从，既不利于司法统一，也不利于权利救济，同类案件不同处理将直接导致实质上的不公平。第五，明确高等教育关系民事合同性质并不排斥国家基于政策考量的行政干预，事实上我国合同法体现国家干预的合同类型比比皆是。从来没有人因为合同法关于建设工程合同规范包含大量的强制性条款而认为其属于行政合同，也从来没有人因为电、水、气、热由国家统一管理和定价而否认此类合同的民事法律关系性质。
二、高等教育合同的法律特征
1.高等教育合同为有偿、双务合同
与义务教育不同，高等教育合同的有偿性十分明显。学生一方有义务缴纳学费并服从学校教育教学管理，学校一方需要付出的教育成本（包括教育设施与智慧劳动）。表面上看，现阶段大多数学生所缴纳的学费与学校所付出的教育成本之间不能形成对价关系，但从人才培养与国家建设需要的宏观关系来看，即便在免费高等教育时期，免费的对价实际上是学生毕业后服从国家分配，“到祖国最需要的地方去”，仍存在事实上的对价关系。近年来国家在部分师范院校试行免费就学也非无条件。有观点认为，“有偿教育关系的建立，使教育主体与受教育主体之间管理关系转化为民事法律关系。”其实，高校与学生之间民事法律关系的性质是由两者之间平等法律地位所决定的，只不过合同的有偿特征使高校与学生之间的民事法律关系更加明晰了。
高等教育合同双方当事人互负对待给付义务，学校和学生互为债权人、互为债务人。故高等教育合同为双务合同。对于合同一方当事人――高校而言，其首要义务是给予前来报到的学生注册；其次是在整个合同存续期间向学生提供符合国家规定的专业设置标准的教育服务，其中既包括由合格专业教师实施的授课行为，也包括军训、日常管理、社会实践等行为养成教育等；最后是在学生完成学业后按期向其颁发毕业证书、学位证书。学校颁发毕业证书、学位证书的权利是行使行政权的行为，属于“行政确认”，如：我国1980年颁布的《学位条例》第8条第1款规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予……”这也是学者主张高等教育合同“行政合同说”的重要依据，当时的立法是基于“教育是国家的”这一理念，2004年修订后仍延续了这一计划经济色彩。其实法律不应该一成不变，“法律必须在某些情况、某些时候加以变革。”在笔者看来，无论是颁发学历还是授予学位，本来就是应该属于学校的“权利”，没有必要先将其上升为国家“权力”，再反过来授权学校行使，国家只需要从整体上审查学校的颁证资格。
对于合同另一方当事人――学生而言，其首要的义务是按照相关规定缴纳学费。我国《高等教育法》第54条第1款规定：“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费。”该款明确了合同的义务主体是学生，按照教育部2005年《普通高等学校学生管理规定》第10条的规定，学生未按学校规定缴纳学费的，学校有权不给予其注册，此为行使双务合同履行中的同时履行抗辩权。但在实践中，在新生入学时缴纳学费的行为大多是由学生家长来完成的，此时学生家长的缴费行为应解释为代为履行而非行为，因为第三人（无论学生是否已成年其家长不可能成为合同当事人）的履行是以自己的名义清偿他人债务，其后果由自己承担；学生在整个合同存续期间的主要义务是按照学校要求完成学习任务，同时需要接受学校的日常管理并承担不违反校纪校规的不作为义务。
2.高等教育合同为不要式、实践合同
高等教育合同的成立除了要求双方当事人已达成合意，还须满足学生在收到学校录取通知书后按时前往学校报到这一条件，完成“学生前往报到”这一特定“给付”时合同成立，因此，高等教育合同为实践合同。尽管考生填报了某学校志愿（包括填报了服从志愿），学校录取通知书也已经寄达考生，此时虽然双方当事人意思表示一致，但若考生放弃入学机会而未来校报到，则合同仍未成立。我国多数学者仍将高等教育合同视为诺成合同，认为考生报到是“合同履行行为”，其逻辑结论是让不报到的考生承担违约责任。笔者认为此种定位对一方当事人考生极为不利，这不仅因为实践中追究考生违约责任不现实，学校也难谓因此而遭受到了何种损失，更因为考生与学校之间的信息不对称，其填报志愿时因对学校情况的了解不可能做到仔细与确定，考生所掌握的信息严重匮乏使其明显处于弱势地位，法律为实现公平正义、平衡当事人利益，应赋予考生是否放弃入学的选择权，需要对高等教育合同作实践合同类型设计。事实上近年来国家对考生放弃入学行为并无实质性限制，无须因此而承担影响今后高考、录取等不利后果。普遍做法是高校根据新生“报到率”产生的缺额以征求志愿的方式补充录取，高校为此所付代价属于其缔约成本。
3.高等教育合同为格式合同
作为高等教育合同客体（标的）的“教育服务”标准是确定的，合同的内容当然由作为当事人一方的高校事先拟订。我国高等教育的性质与任务决定了这个事先拟订的合同内容不仅要体现学校意志，而且要体现国家意志，国家意志包含了意识形态价值取向与教育公平理念。目前我国高考录取规则、教育标准均体现出非常多的强制性，高校的自主办学空间较小，合同的格式化模式更便于国家对高等教育的控制与统一管理。
虽然在高考录取过程中“填报志愿”环节体现了合同自由原则，但这种志愿体现的只是当事人的“整体性”意愿。基于高等教育资源的稀缺性，更基于无差别的公平对待，高校不可能做到就合同的每一个条款与每一个考生进行个别磋商。作为一方当事人的高校，实际上在高考录取时提供了一个对不特定考生均适用的固定标准，这个固定标准实际上就是格式条款或者称为格式合同的内容。而作为相对人的考生只能对合同被动地、从整体上表示同意或不同意，即“要么接受要么走开”，虽然考生享有接受与否的自由，但却没有个别条款的协商余地与选择空间，一旦填报了志愿、被录取并且报到入学即意味着无条件接受学校的教育与管理。当然，学校所提供的教育与管理必须具有其正当性，否则学校可能构成违约或侵权，学生有权拒绝。
为防止由于高等教育大众化可能引发的生源竞争进而可能出现的教育秩序的混乱，必要时教育行政部门可以制定统一的高等教育格式合同示范文本，作为最低标准强制性地由高校向相对人提供，以最大限度地保护合同相对人利益。格式合同对一般考生的无差别化适用并不排斥特殊情形下的个别条款的协商或者补充，例如境外学生、个别特招生、身体残疾学生等，在其与学校之间的高等教育合同关系中，教育内容以及合同履行方式等可能存在特殊性。
4.高等教育合同是继续性的、动态的合同
高等教育合同的履行，包括学校提供的教育服务和学生缴纳学费（作为）、遵守校纪校规（不作为）等行为。履行行为并非一次性的，而是在一定时间内即学生在校期间持续的、不间断地进行。不仅如此，在合同履行过程中，由于国家政策的调整、教育理念的更新以及其他情势的变更等还可能产生新的权利义务关系，例如教学计划的调整、教育手段的现代化等等。因此，高等教育合同为继续性的并且可能是动态的合同，而且此种继续性合同具有不可回复性，即便因某种原因而导致合同的解除，其效力并不具有溯及力，即不能产生恢复原状的效果，学校提供的教育服务无法返还，学生所缴纳的学费原则上也将不予返还，除非学校一方构成根本违约。
5.高等教育合同目前尚属非典型合同，但典型化应当是立法趋势
我国1999年的《合同法》对教育合同未作为典型合同安排，其他相关法律如《教育法》《高等教育法》等也未就教育合同作专门规定，因此高等教育合同尚属非典型合同（无名合同）。
随着教育市场在我国的确立。合同履行中的许多问题特别是高等教育大众化过程中高校与学生之间的纠纷不断出现，而司法实践却不能提供一个一致的并且令人满意的解决方案。因此，明确高等教育合同的民事法律关系性质并在立法中将其“典型化”，在民法典中或在修订《合同法》时在分则中增加典型合同的种类，包括高等教育合同在内的教育合同应当在典型合同中有一席之地，对于建立现代大学制度具有理论价值。
三、高等教育合同的违约责任
“虽然教育合同的内容不具有明显的价值上的可估性，但仍应服从市场规律，体现对价关系，具有相对等价性。因一方违约造成另一方损失的，即应承担相应责任。”高等教育合同当事人的违约形态各异，违约责任形式相应也有所不同。在此指的是当事人一方不在履行合同债务，或者其履行不符合合同约定或法律规定时，对另一方当事人所应承担的强制实际履行、赔偿损失、支付违约金等民事责任。按照合同法理论。违约即构成违约责任，除非有免责事由。
学校一方违约，应对相对人承担违约责任。例如我国《高等教育法》第31条明确规定：“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准。”若学校因硬件条件、师资力量欠缺而不能向学生提供符合标准的教育服务，学校应当创造条件使教育服务达到标准，学生有权要求学校按照标准提供教育服务，此为强制实际履行；若学校不能创造条件提供或者根本无法提供符合标准的教育服务。学生有权要求赔偿因此所遭受的损失：若在合同中约定了违约金、定金，学生还可以通过违约金、定金获得救济。不仅如此，学校一方违约还可能违反教育法等相关法律法规的强制性规定，因此将承担相应的行政责任，接受教育主管部门的处罚。再如，学生无思想品德问题，按照规定修完所有课程并且考生合格、完成并通过论文答辩，学校应当按期向其颁发毕业证书、学位证书，如果学校拒发证书则构成违约。在“刘燕文案”中，当事人提起行政诉讼，一审法院以北京大学不授予刘燕文博士学位证书时程序不合法为由，撤销了北京大学学位委员会1996年1月24日作出的不授予刘燕文博士学位的决定，责令北京大学学位委员会于判决生效后3个月内对是否批准刘燕文博士学位的决议审查后重新作出决定，一审法院重审以及二审法院也仅以超出诉讼时效为由驳回和维持一审第二次判决，遗憾的是，法院均未就北京大学拒发学位证书本身的正当性进行审查。如果从合同违约角度来考察本案思路则要清晰得多，弱势一方当事人学生的正当权益也更容易得到及时救济。
关键词：大学自治；政府调控；市场运行；社会参与；启示
英国大学的自治体系
1.大学自治、学术自由历来是英国大学的精髓
英国政府历来认为，对大学最好的管理方式就是让它以自己独特而有效的方式处理自己的事务，自治与自由是英国高等教育永恒不变的信条。1988年，英国颁布的《教育改革法》规定，政府主要负责宏观层面上对大学的引导，但具体事务，政府一律不予干涉。政府只给英国高等教育提供一个宏观的发展框架和经费上的支持，但不干预高校具体的行为，高校具有独立自主的自我发展、自我规划和自我管理的权利，主要体现在高校在学术上的充分自由和在管理模式上的教授自治，在学术研究、科研创新及课程设置等方面享有充分的自，最大程度地保障了学术自由、自主、自治和创造性的优势。这种管理和运转模式在校园内成为全校师生共同遵守的类似契约的内部规则和秩序，是一个学校惯性运行的内生力量，这种规则和秩序反过来又会推动全校师生朝着独立批判、追求科学的方向~进，形成一种良性互动的高校自治体系。
2.组织架构、运行体制是办学自的保障
之所以政府与社会能赋予英国大学如此之大的自主自治权，以及其自治状态能得以如此长久之维系，还在于英国大学内部有一套不会造成自滥用的机制存在。英国大学内部一般实行的是理事会决策下的校长负责制，英国大学校长只是虚设的名誉职位，不参与大学任何事务，理事会是学校的最高管理部门，它拥有任命权和选举权，负责审核批准副校长提交的财务和年度报告等各项大权。校内的校务委员会是理事会的执行机构。在学术管理方面，校长是荣誉身份，大学设有评议会，主席由副校长担任。评议会是学校学术事务的最高管理机构和执行机构，主要职责是维护学术地位，享有高度的学术自由，保护大学学术的纯洁性。理事会和校务委员会中会有相当数量的校外人员，包括学生，社会各界参与程度高，形成了较为严格的约束机制，大学办学自的使用无疑会得到各方的牵制，从而保证大学办学自不会被滥用，大学的自治状态得到良好维系。
3.大学联盟、联邦大学为协商博弈提供了空间
在大学自治与政府调控之间，不同类型的大学为在政策思想生产和规制框架运作中扮演关键角色，先后自发地形成各类联盟机构。例如：罗素大学集团（The Russell Group）成立于1994年，由24所包括牛津大学、剑桥大学等英国一流的研究型大学组成，被称为“英国的常春藤联盟”。其目的是要代表这些研究型大学的观点游说政府国会降低政府干预及提出研究报告来支持他们的立场。再例如：成立于1992 年的英国大学联盟（University Alliance），是由于新兴大学无法挤进老牌高校的圈子，基于共同的目的，这些大学自觉地走到一起，为自身的生存发展经常集会研讨。除了大学之间的联盟或集团外，还有一类联邦制大学，如伦敦大学（University of London），在1836年由伦敦大学学院和伦敦国王学院合并而成，创立之初是各成员院校的考试机构，经过180年的扩张，已发展成为包含19个独立自治的学院和10个研究所的大学联邦，旗下学院都有独立的大学地位和高度的自治权。大学对外统一宣传、扩大影响，形成了大学自治的联盟保障。这些大学联盟或联邦大学或是依靠自身内力自发形成，或是在外部竞争压力下而得以凝结。他们按照相互默契的某些规则，各尽其责而又协调有序，在国内外高等教育竞争中发挥集聚效应、拓展生存空间，更在英国高等教育政策制定中扮演了博弈一方的角色，这在一定程度上对支撑和捍卫大学自治起到了重要作用。
政府的调控治理
1.提供财政拨款，引导高校发展方向
建立完备的大学资助体系是英国政府对大学进行经济手段和市场机制调控的主要形式。随着伦敦大学和城市学院以及其后多科技术学院等大批英国高校的成立，他们不可能像牛津大学和剑桥大学一样自给自足，需要从政府得到财政资助。1919 年，大学拨款委员会成立，意味着英国政府开始正式干预高等教育，同时也预示着英国大学治理模式的转变。英国政府对大学的拨款机构大致经历了大学拨款委员会、大学基金委员会和多科技术学院与其他学院拨款委员会、高等教育基金委员会三个阶段。政府通过拨款促进高校之间的竞争，在育体系后，根据传统的“1992年前大学”和由多科技术学院升格的“1992年后大学”的科研能力和运作效率有选择地拨付经费，拉大拨款差别并将各类评估结果与拨款相挂钩，使大学朝向政府和社会的需求方向发展。
2.间接参与质量评估，提高高校办学质量
英国高等教育质量评估主体包括内部主体和外部主体，内部主体为高校及内部参与方，外部主体为政府、中介组织、新闻媒体、工商企业等社会各利益群体，多元的评估主体可以避免评估结果的片面性并能够对高等教育质量保障形成良好的监督。政府与各评估主体是平等、独立、合作的关系，政府并没有将权力凌驾于其他评估主体之上。高校的内部评估，由学校聘请考核专家按照检查标准进行评估后向学校领导作出报告。外部评估由专门的专家委员会进行，专家依照程序严格遴选，其评估结果对大学获得下一轮的政府资助及学生择校都有决定性的影响。例如：研究质量评估对高等教育机构划分科研等级，按照等级分配科研经费，这刺激了高等教育机构为科研排名和经费的竞争，并让高校间以公平竞争的方式申请对国家宏观发展有利的课题基金。政府通过教学质量评估和研究评估活动等，成功地影响了大学和学术人员的行为方式。政府的角色已经从资金的提供者变成了掌舵者，改变了传统大学自治的社会基础。
3.引入市场竞争机制，提升高校经营意识
英国高等教育市场化，是一个逐步展开的过程，政府运用行政的力量，依照市场的逻辑，搭建了高等教育市场化框架。20 世纪80 年代，英国政府采取削减拨款和高等教育准市场化的政策，对高等教育采取成本分担、改革拨款方式和拓宽筹资渠道的政策措施。政府的各类教育资金，依据中间组织的评估等级进行下拨，将高等教育置于宏观调控下，通过市场竞争使大学自觉将政府、市场的需求转化为自身的责任，关注社会和市场，推动高等教育在复杂的社会环境下能够发挥其公共性和更大的社会职责，引导高等教育的开放式发展。20世纪80年代，英国开始了学费制度改革，2006年建立了国内本科生封顶学费政策，放开留学生和研究生学费标准。学生从高等教育服务的购买者，转变为高等教育消费者，继而被视为高等教育系统的核心。为此，英国建立和完善教学质量信息公开制度，为学生获取相关信息和选择高等教育机构提供便利。同时，大学积极争取社会捐赠，与工商界建立密切联系。市场竞争机制的引入，激励高校之间通过竞争取得更高的学术地位和社会声誉，以便吸引学生报考和获得更多、更好的资源。通过市场调节，院校和专业进行优胜劣汰的选择，优化高等教育的资源配置及其结构和规模，提高整个高等教育系统的质量水平。
4.发挥中间组织的作用，形成治理缓冲空间
英还建立了一套中介组织体系，全面监管高等教育的发展。这套中介组织体系包括大学拨款委员会、高等教育质量保障署、公平入学办公室、学生贷款公司、独立裁决员办公室等机构。其中，英国公平入学办公室成立的背景是从英国教育部于2006年―2007年之间开始调高高等教育经费之后，为确保来自中低收入户家庭以及弱势族群的学生仍有足够的机会进入大学就读，同时与其他的学生具有相同的竞争机会，其目的是扩大高等教育社会参与，推动高等教育招生公平。 各类中介组织独立完成专业性工作之余，也成为社会、大学与国家之间的缓冲器和连接人，是高等教育治理结构的一部分。其平衡国家干预和捍卫大学自治权的张力，有益于协调处理大学与国家关系。
5.重视教育政策立法，推动高校可持续发展
英国是历史悠久的法治国家，契约精神深入人心，对大学管理的各类法律、文件经议会的深入调查及慎重立法后，必须贯彻执行，前后高度一致。任何教育方面的问题，英国政府都本着“问题―成立调查委员会―报告―白皮书―法案―法律”的程序有序进行，保证教育政策的谨慎、深思熟虑和稳定连续性。1988年，《教育改革法》以立法的形式将高等教育管理体制改革的内容予以确定，1992年，《继续教育和高等教育法》废除高等教育双轨制，标志着英国高等教育大众化体系的形成，2004 年，《高等教育法》制定了接受高等教育的学费、对贫困生的资助等制度。每项法律及政策的颁布都要充分考虑公众和社会所需，并对教育现状进行长期的调研，并通过立法保障高等教育的权益和加强对高等教育的宏观调控。
当然，政府调控高等教育还有其他有效举措，如加强高校各类信息公开制度，接受媒体等社会监督；制定贷款偿还制度，减轻了学生的学费负担，努力实现教育公平等。综上所述，可以看出，通过高校与政府的关系调整和资源流动机制的重建，在尊重学术自由和大学自治的同时，英国建立了政府掌舵、市场运行、社会参与的高等教育治理框架。
启示及借鉴
1.建立第三方组织体系，缓冲政府与大学的关系
改革开放以来，我国高等教育管理体制逐步得以变革，大学办学自逐步得以扩大。但政府对大学的管理仍然体现更多直接的命令式干预。为理顺两者关系，扩大高校办学空间，一些间接的规则机制尚需建立，发挥缓冲作用的中间组织体系建设还需推进。例如：成立类似于英国的中间组织，从事专业的评价与评估以及提出政策建议的第三方机构，将对政府与大学的关系起调节作用。另外，分类型、分层次成立熟悉大学自身运行状况的，以共同体利益为重的大学联合会也显得尤为必要。大学可通过联合会及时向政府表达意见，以期对政府的干预行为和方式进行必要的调和。相信通过政府与中间组织的合作，有助于提升政府对高校的调控能力，也有助于高等教育长远的发展和实力的提升。
2.构建内部治理结构，提升高校的自治能力
我国大学内部治理结构现存的矛盾主要体现在行政权力垄断大学内部治理事务，造成学术权力与行政权力严重失衡。目前，高校实行党委领导下的校长负责制，仍需进一步探索和深入研究。在我国的具体国情下，有必要认真考虑“党委领导、校长治校、教授治学”的大学内部治理结构。如果说“党委领导”是大学内部治理结构的核心，“校长治校”是大学内部治理结构的关键，那么，“教授治学”则是大学内部治理结构亟须加强的部分。实行“教授治学”，有利于实现大学内部行政权力和学术权力的相互平衡。虽然政府也是影响大学自治以及大学自治能力提升的因素之一，但改善大学自治与提升大学自治能力最为主要的还是在于大学自身。
3.强化教育法规建设，实施高校依法执教
关键词：高等职业教育；重要性
中图分类号：G64 文献标识码：A
文章编号：1005-5312（2012）26-0233-01
一、大力发展高等职业教育是我国在经济全球化发展形势下实现经济快速可持续发展的必然选择
经济发展靠人才，人才培养靠教育，在各类教育中，职业教育同经济发展的关系最为密切和直接。高等职业教育是知识转化为生产力的中转站，通过技能型的专业培训，把高、精、尖的科学知识和理念变为现实的生产力。进入20世纪80年代，全球工业生产布局调整，中国依靠低价的劳动力成本，承接了大量从发达国家转移过来的加工工作，成为世界性的加工中心，中国经济得以高速增长。2001年12月11日我国正式加入WTO，随着我国经济社会的快速发展和经济结构的战略性调整，社会对技术应用型人才的需求愈来愈迫切。2002年，党的十六大提出要走新型工业化道路，坚持信息化带动工业化，以工业化促进信息化，推动经济结构的战略性调整，国家这一战略的提出，使得我国劳动力结构发生了激烈的变化，社会经济发展需要大量的高技能人才。据统计，我们国家从事技术工作的技能劳动者，大约占到整个劳动者大军(不包括农民工)的三分之一，在三分之一的技能劳动者当中，技师和高级技师才占到百分之五左右，如果加上高级工(高级工、技师、高级技师三类人算作高技能人才)，三者总数占技能劳动者总数的25%左右，这和国家的发展需求还差得很远。在我国的国民经济结构上，第一产业所占的比例持续下降，第二产业和第三产业逐渐上升。高等职业教育所培养的主要面向第二产业和第三产业的高级应用型、专业化人才，要解决我国高技能人才的紧缺，就要求我国继续采取发展高等职业教育的战略。
二、大力发展高等职业教育是推进高等教育大众化的有效渠道
高等教育大众化是一个量与质矛盾统一的概念：量的增长是人们所熟知的适龄青年接受高等教育的入学率(准确说是在校率)，一般高等教育入学率要达到15%-50%；质的变化包括教育观念的改变、教育功能的扩大、培养目标和教育模式的多样化、课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式以及高等教育与社会的关系等一系列变化。
目前发达国家的高等教育已经大众化，甚至普及化；发展中国家则普遍面临高等教育由精英向大众迈进的阶段。发达国家由精英教育向大众教育迈进时，高等职业教育都发挥了重要作用。如美国和加拿大的社区学院、日本的短期大学、德国的高等专科学校的兴起，都对本国的高等教育大众化起到了巨大的推动作用。
到2003年，我国高等教育的毛入学率已提前达到17%，步入高等教育大众化阶段。高等职业教育已经成为我国高等教育的重要方面军。根据国家大力发展高等职业教育的政策方针，我国高等职业教育现已形成了五类办学机构，即职业大学、高等专科学校、成人高校、部分重点中等专业学校、普通高校的二级学院。高等职业教育已经占有我国高等教育规模的半壁江山，成为不可或缺的重要组成部分。
三、大力发展高等职业教育在我国落实终身教育理念、创建学习型社会和改善公民就业条件中将发挥主导作用
中国有句古话“活到老学到老”，在当今这个发生着剧烈变革的社会更是如此。对于个体而言，要适应社会，要发展，就需要终身学习的理念。我国的终身教育立法有着强大的法律后盾，宪法、教育法、高等教育法、职业教育法、义务教育法等都从不同角度对每个适龄人员接受教育作出相关的规定。党的十六大、十七大报告均强调要把构建和形成终身教育体系，作为建设小康社会的重要目标。职业教育可以从整体上改善公民的教育结构，落实终生教育的理念。随着社会转型和产业结构的升级，对工人的知识结构和技能素质都提出了新的要求。接受了高等职业教育，受教育者解决了生存问题之后，有了一定的社会从业技能和经验，更进一步则会实现从“要我受教育”到“我要受教育”的转变，通过主动学习以满足岗位的需要、适应社会的变革。
关键词：残疾人 残疾人高等教育 社会工作介入
一、我国残疾人开放教育概况
自20世纪60年代后期开始，终身教育理论兴起与发展，各国教育进入新的发展时期。教育作为社会经济的间接反映，开始关注学校教育之后的成人教育。当我们或完成基础教育或完成普通高等教育之后，教育并没有因此而停止，它是一个持续而统一的过程，一直延续到人类生命的最后时段。
对踏入社会的成年残疾人来说，在适应社会发展方面，比普通成年人面临更大的压力。解决这种困境或缓解由这种困境造成的压力感，继续学习是行之有效的办法。最近几年，在终身教育思想的影响下，残疾人成人高等教育开始发展，国家改组广播电视大学，优化体制，建立开放大学残疾人教育学院，为残疾人接受成人高等教育提供了舞台，对残疾人终身教育体系的构建有重要的推动作用。
残疾人开放教育有了良好的开端，但在发展的过程当中，也遇到了一些难题。例如，在安置形式上，部分残疾学生随班就读的安置形式是否合适；在学习知识与掌握技能的过程中，由于残疾学生与普通学生存在明显的个体差异性，如何依据残疾学生的身心特点和发展需求设置专业和课程，并提供高质量的教育教学服务，不仅是开放大学面临的重大挑战，也是亟需研究者探索的新课题。
二、促进残疾人开放教育面临的问题
通过分析目前国内残疾人开放教育状况以及前人研究成果，我们可知促进残疾人开放教育面临的问题主要集中于残疾人自身因素影响和外部因素影响。影响残疾人开放教育的外部因素表现为残疾人教育相关政策落实难和整个社会开放教育环境差。
（一）残疾人自身生理、心理双重障碍的影响
残疾给人的身心发展带来了不良影响，如看不见、听不见、行动不便等，这是他们有别于健全人的特殊性所在，也是他们在学习、生活中面临的困难所在。无论残疾学生的自理能力多么强，都会遇到因自身身体缺陷所不能做到的事情。肢残学生由于行动不便，会导致买饭、上厕所等不便的问题，学校校园无障碍设施建设的落后，也使得肢残学生在校内出入不方便。视觉障碍学生不能看，会导致在校园马路上的安全问题以及学习、生活上比较困难等，而听力残疾学生由于听不见，他们更多的是在与人沟通方面存在障碍问题。生理上的缺陷使残疾人在学习中处于弱势。
（二）社会对残疾人认识落后，残疾人教育歧视仍然严重
无论是在教育行政部门、还是在高校，或是在普通百姓中，认为残疾人接不接受高等教育无所谓的观念还普遍存在。大多数人认为，当前普通高等教育存在的矛盾和问题已经很多，教育部门应该把主要精力放在推进普通高等教育的发展上，而对于残疾人高等教育，能考虑多少就考虑多少，实在没有精力，暂时放一放也没问题；残疾人上大学毕业后也很难找到工作，还是在家呆着，没必要浪费那么多教育资源；残疾人只要认识字，不是文盲就可以了，没有必要接受那么高层次的教育；还有的人认为残疾人数量少，他们有饭吃就行了，没有必要再读那么多书等；这些落后、错误的思想认识极大地影响了残疾人高等教育事业的发展。
（三）残疾人教育法规政策不健全
我国现行的残疾人教育法规从数量上看已初具规模，但在内部结构上分布不均衡。我国目前只有一个法规性的《特殊教育条例》，尚没有出现和各大部门法相并列的《残疾人教育法》，也没有与现行残疾人教育法相配套的纵向法律法规。虽然从《中华人民共和国宪法》开始，到《中华人民共和国高等教育法》，都有专门的和残疾人高等教育有关的条文，但法律条文过于宽泛、体现出原则性强、倡导性内容较多、条款过于原则，操作性不强；《残疾人教育条例》及其实施细则虽比较详细地谈到了残疾人高等教育问题，但从系统性和完整性来看，我国还是缺乏专门的残疾人高等教育法规。因此，从立法层面上对残疾人高等教育还处于含混状态，在一定程度上削弱了对残疾人接受高等教育权利的维护和救济。
三、社会工作对促进残疾人开放教育介入的途径
（一）社会工作者角色介入
社会工作者在促进残疾人开放教育过程中的角色介入可以采取三种方式：第一，政府购买服务。社区或政策服务部门通过购买服务的方式，使社会工作者参与促进残疾人教育。社会工作者受社区或政策服务部门委托，可以运用专业的科学知识和方法为促进残疾人教育做策划，帮助设计专业课程、项目等。第二，在一些部门设置社会工作者岗位。在民政部门、街道或者社区以及其他政策服务部门，设置社会工作者岗位，对本地区的残疾人教育情况做中长远规划。对于一些偏远地区的农村社区，可以依托县城或集镇所属的政策服务部门里的专业社工，为本社区的残疾人服务。第三，招募义工。以社区为依托招募热心人士和社会工作者做义工。义工可以用来补足社会工作专业人员欠缺的状况。尤其在社工人员比较充裕的城市，可以招募高校社会工作教师以及在校学生做义工。
（二）社会工作方法介入
社会工作的三大直接方法是个案工作、小组工作和社区工作，三大方法在促进残疾人就业过程中各有不同理念和服务方式。
1.个案工作主要帮助有特殊困难的个体
有特殊困难的个体需要更多的帮助，个案工作对那些有特殊就业困难的残疾人，通过一对一的专业辅导，评估案主的问题，以帮助个人或家庭减轻压力、解决问题、挖掘残疾人生命潜能。通过分析案主教育难的内因和外因，使有特殊困难的残疾人认识自己和社会环境之间的关系，鼓励和帮助他们积极乐观地生活和接触外部环境，并整合案主所拥有的资源，为其提供物质方面和心理方面的支持，使其能尽快融入班级。
2.小组工作主要帮助小规模的残疾人群体
小组工作主要是组织有教育需求的残疾人进行互动交流，通过小组互动，分享经验，获得成就感。可以在小组活动时，模拟教育情境，使小组成员获得“朋辈小组教育”，交流信息，互相鼓励，增强信心。
3.社区工作主要帮助社区范围内的残疾人
【关键词】民办高等教育发展 政府职能 不到位 表现
一、职能机构不健全，管理工作不到位
职能机构不健全主要表现在教育行政部门内部管理民办教育的机构设置与民办教育蓬勃发展的态势不相适应。目前，全国大多数省级教育行政部门虽挂有“社管办”的牌子，却没有编制或编制不足，管理经费无保障。部分省（直辖市）的管理职责不明确，管理责任不落实，未形成归口主管和分工负责的体制和机制。因管理人员有限或存在某种畏难情绪，相当一些地区基本处于“只批不管，出了大问题才管”的状态。各级教育行政部门这种管理力量薄弱的现实问题与民办高等教育的迅速发展，与民办高等教育管理工作的难度及复杂性，以及与《民办教育促进法》中要求教育行政部门履行的管理职责是极不相适应的。
在管理力量薄弱的同时，管理工作也亟待加强。对民办高校的管理应该和公办高校一视同仁，把放松管理视为对民办高校的扶持是有害的，将会严重影响民办高等教育的健康发展。
二、有关民办高等教育的政策法规不完善
国家制定的一系列有关高等教育的政策和法规基本上都是针对公立高等教育的，有限的涉及民办高等教育的法规不但不明确，甚至互相抵触。例如《高等教育法》第6条规定：“国家鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织及公民个人依法举办高等学校，参与和支持高等教育的发展。”可是，国务院制定的《社会力量办学条例》第5条规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”显然，《社会力量办学条例中》关于民办高等教育一款的内容和《高等教育法》相冲突，该条例的规定非但不是鼓励，反而是对民办高等教育进行限制。
政策不完善的另一表现是我国还没有政策对现实中客观存在的“营利性”民办学校做出规范。由于我国《教育法》及《社会力量办学条例》明确规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，这一规定实际上使营利性学校不合法，因此目前还没有政策规范现实中存在的营利性民办学校。这就让那些以营利为目的的民办学校同样享受了优惠政策。这不仅起不到提倡和鼓励捐资办学的作用，还严重打击了那些热心捐助教育，不图个人回报的企业家和爱国人士支持公益性教育发展的积极性。
三、对民办高校办学基本问题缺乏政策保障
1.办学待遇政策问题
虽然《民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”但是当前，民办高等教育在宏观、微观管理，法律、法规、政策、财产分割、收益、产权处理、经营等方面都遭遇到不公平的待遇，这种现象严重制约了民办高等教育的发展。在观念上，传统计划经济观念仍在束缚着教育决策者的思想和行动，以公办高等教育为正统，以公办高等教育的业绩作为考察各级高等教育成败得失的重要依据，对民办高等教育采取放任、忽视或歧视的态度，甚至一些地方的教育行政部门的领导担心民办高等教育的发展会对其管辖区域内的高等教育秩序产生冲击而严加管束。在一些教育教学活动上，不允许民办高校享受与公办高校同等的机会和权利。
2.办学自政策问题
目前，我国一些管理政策法规对民办高等教育的限制过多，使其缺乏办学自。
在招生方面。民办高校的招生计划、数量及地域范围等均受到限制，招生自非常小。民办高校在行使招生自时，政府对民办高校招生管理的具体政策和办法上，使招生的“自主”受到限制。在收费方面。民办高校的收费标准受到严格控制，不能按质价收取。另外，民办高校在专业设置、办学规模、办学层次等方面均受到严格限制。这些不当的限制严重抑制了民办高校进一步提高教学质量的积极性和创造性，十分不利于民办高等教育事业的发展。
3.办学人才政策问题
办学人才主要是指民办高校的教师与管理干部。政府对民办高校干部、师资队伍建设缺乏政策保障，教师的职称评定、工龄教龄、业务进修指导、表彰奖励等方面得不到应有的政策保障，导致民办高等学校师资力量薄弱，师资队伍不稳定，教学质量无法保证。师资是决定一个学校教育教学质量高低的关键因素，对民办高等学校更是如此。国家对于民办高校教师的职称评定、工资待遇、社会福利、社会保险等方面的相关政策跟不上时展的步伐，加剧了民办高校教师队伍不稳定因素的形成。由于没有建立一支相对稳定的师资队伍，开展专业建设只能是纸上谈兵，更谈不上学科、课程、设备、资料等建设。教学质量是民办高校的生命线，专业建设是教学的基础工程，这项基础工程不夯实，教学质量迟早要出问题。一旦教学质量有问题，就会影响学生的就业，就业问题又反过来影响招生，招生有问题，民办高校的生存就有危机了。由此可见，由于民办高校在人才方面缺乏有力的政策保障而导致的师资队伍不稳定问题是民办高校普遍存在的难题，这种情况的存在不仅制约着民办高校教育质量的提高，而且关系到民办高校的兴衰与存亡。
