时间：2023-06-05 10:17:06
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇户籍管理制度改革，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
通过户籍管理制度改革，加强政策引导和宏观调控，促进农村剩余劳动力向城镇转移，促进人才合理有序流动，加快我市城市化进程。通过改革，进一步完善户籍登记管理制度，保障公民合法权益，维护社会秩序稳定，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况，为政府有效地行使各项行政管理职能奠定基础。
户籍管理制度改革的原则：一是坚持实际居住地登记和当地需要、当地受益、当地负担的原则。二是坚持积极稳妥，分步实施的原则。三是因地制宜，促进城乡协调发展的原则。四是经济和社会发展的实际需要和综合承受能力相适应，科学制定人口发展规划，确保经济、社会持续、快速稳定发展的原则。
二、户籍管理制度改革的内容
(一)按照实际居住地登记户口的原则，以落户条件取代计划指标，取消《入市许可证》及“农转非”计划管理。实行城乡统一的户口登记管理制度。
1、在全市打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构。取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口、地方城镇户口及其他类型的户口性质划分，统一登记为“居民户口”。从人口统计口径上，城市市区、四县建制镇建成区范围内的居民统计为“城镇人口”，其它的统计为“农村人口”。使户口登记制度如实反映公民的实际居住状况。
2、在《常住人口登记表》及《居民户口本》户别栏内取消“非农业”或“农业”字样，直接注明“家庭户”或“集体户”，实行城乡统一的居民常住户口。在办理户口迁移工作中，省内户口迁移及外省迁入的不再注明户口性质，迁往外省的，可根据是否纳入城镇人口范围，在《户口迁移证》上加盖“农业”或“非农业”长条章。
3、对于人均不足0.1亩地的村庄，撤村建居，集体经济组织实行股份制。村民在入学、就业、低保、退伍安置等方面享受城镇居民待遇。
(二)以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，放宽户口迁移政策，切实解决当前户口迁移、登记管理工作中的突出问题。
1、对具有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的，可在当地申请办理本人及共同居住直系亲属的常住户口。迁入市区的只限本人、配偶及未达法定婚龄的子女。
合法固定住所是指购买、经批准自建住房、租住分配的公有住房或以贷款形式购买的房屋，且申请人或迁入人拥有房屋的产权证或使用证，不包括出租房屋。
稳定职业是指在国家机关、党政团体、企事业单位、私(民)营企业工作两年以上，并有市、县以上劳动保障(人事)行政管理部门核准备案的劳动合同，交纳了社会保险费和失业保险金;兴办第二、三产业具有法人资格的人员且经营两年以上的。迁入四县的，工作或经营一年以上即可。
稳定生活来源是指领取养老保险金、退休金、银行定期存款、固定投资收益等不低于当地最低生活保障的。
以上凭《房屋产权证》或《房屋使用证》。市、县劳动、人事部门核准备案的《聘用证明》、《劳动合同》、《养老保险手册》、《营业执照》、《税务登记证》以及退休金、保险金、银行存款等凭证，户口证件或户籍证明办理准迁手续。迁入市区的由市公安局直接受理核准办理准迁手续，迁入四县的由县公安局直接受理核准发放准迁证。
2、对到建制镇(含县城镇)落户的人员，不受居住年限限制，并可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，允许农民按照依法、自愿、有偿原则，进行土地承包经营权流转。农村集体经济组织要严格执行承包合同，防止进城农民的耕地撂荒和非法改变用途。
3、对夫妻相互投靠、父母投靠成年子女、未达法定婚龄(男，22岁;女，20岁)的子女投靠父母，且申请人或迁入人应具有合法固定住所的准予迁入，否则不予迁入。
对于本市区内、县内夫妻、父母、子女三投靠的，由派出所随时办理户口迁移，市外或县外三投靠迁入的，申请人应持书面申请、《房屋产权证》或《房屋使用证》、双方户口本、身份证或迁入人户口所在地的户籍证明、《结婚证》、《出生医学证明》或亲属关系公证书，由派出所受理签署意见，报县、区公安局核准发放《准迁证明》，自受理之日起二十个工作日内办结。
4、对新生婴儿或未落户的未成年子女，均可在父亲或母亲常住户口所在地的户口登记机关申报常住户口，公安机关凭医疗保健机构出具的《出生医学证明书》予以落户，不再受其它任何条件限制。公安派出所每月5日将 出生落户情况通报同级计划生育部门，协助有关部门做好计划生育工作。
新生婴儿一个月内应到父亲或母亲户口所在地派出所凭户口本、身份证、结婚证和出生医学证明进行出生登记。往年出生未落户，且父母不在同一派出所辖区的，应有另一方派出所出具孩子未落户证明，方可落户。对于非婚生子女或多年未落户等疑难问题，派出所应及时上报县、区局对于事实清楚的，核准后予以落户。
5、公民收养查找不到父母的弃婴、儿童和孤儿以及收养三代以内同辈旁系血亲和继子女的，收养关系成立后，被收养人无户口的可在派出所凭民政部门出具的《收养登记证》和收养人户口本、身份证直接在收养人户口所在地登记出生户口;发生户口迁移的，收养人出具书面申请说明理由，凭上述证件由收养人户口所在地派出所受理，签署意见后由县区局核发《准迁证明》，办理户口迁移手续。
6、对干部职工因工作调动办理户口迁移的，凭县级以上具有调配权的劳动、人事、组织部门的调令(含系统内调动)、《调动人员情况登记表》、迁入人及随迁家属户籍证件，产权证明或集体户口本办理户口迁移手续。迁入市区的，应凭市级以上具有调配权的劳动、人事、组织部门的调令(含系统内调动)。
从社会上录用的国家公务员，公安部门凭设区市以上人事行政部门签发的国家公务员录用通知书和单位接收证明、户籍证明办理户口迁移手续。
以上工作调动(含系统内调动)、录用公务员办理户口迁入市区的，由市公安局直接受理核发准迁证明。迁入四县的，由县公安局直接受理核发准迁证明。
对于国家政策规定，正常安置落户的人员及其家属，没有固定住所或单人迁入的，可落单位集体户口，携家属的可在单位住址单立家庭户。
7、对批准应征入伍的，征兵办公室要将“入伍通知书”发往户口所在地派出所，由派出所出具户口注销证明后，方可办理其他入伍手续。
8、取消出国、出境人员(在国外、境外定居的除外)注销户口的规定。对于以往已注销户口的人员，要求恢复户口的，应在本人完成出国、出境任务回国后，凭本人出国护照或其他合法有效证件，在原户籍所在地办理。华侨及港澳台同胞回国定居的，凭省级以上公安机关发放的回国定居证明办理落户手续。对到国外定居或加入外国籍及港澳台定居的人员，应根据《中华人民共和国公民出入境管理法实施细则》的有关规定，凭出国定居证明或加入外国籍的证明注销其户口。
9、对被判处徒刑、劳动教养的不再注销户口。判处死刑且已执行的应及时注销其常住户口。以往被判处徒刑、劳动教养已注销户口的，仍按原有规定执行，刑满解教后予以恢复。
10、对户口迁往农村地区的也要实行准迁制度。申请迁入人应出具迁入地村委会同意落户的证明，由派出所办理迁移手续，需开具准迁证明的，由县、区局核准办理准迁手续。
(三)改革高等学校及中等专业学校学生户口迁移办法。
普通高校及中等专业学校(含技校)录取本省或外省新生，可以自愿选择是否办理户口迁移。对于未办理户口迁移的，在校期间由学校所在地派出所按暂住人口管理。毕业后凭市毕业生就业主管部门签发的就业报到证、接收单位证明、毕业证、户籍证件由县、区局核发《准迁证》。已办理户口迁移的，毕业后凭学校的《派遣证》迁往派遣地;无《派遣证》的，其户口保留到年底，仍不派遣的，由派出所将户口按生源地迁出。本市院校录取本市新生的，不再办理户口迁移手续。
(四)积极引进各类人才，为我市经济和社会发展服务。
国家承认的大学本科以上学历人员、中级及其以上专业技术任职资格人员、各类专家、留学回国人员、各学科领域的带头人以及为经济和社会发展做出特殊贡献的其他各类人才，可凭聘用证明，相关学历证明、户籍证件及亲属关系证明办理本人及直系亲属落户手续，不受无固定住所限制。到西部地区投资、兴办实业和工作的各类人才，可以不迁户口。其中，对应届大学毕业生，可根据本人意愿，将户口迁至工作地，也可将户口迁回原户籍所在地。对户口已迁入西部地区的，如果返回原迁出地工作、生活，可根据本人意愿，将户口迁回原迁出地。凭本人申请、户口本、身份证或户籍证明、原户籍地迁出证明，由县、区局受理核准发放《准迁证明》。
对在大、中城市落户的各类人才到小城镇或农村工作的，可以不迁户口。
外商、华侨和港、澳、台同胞在我市投资兴办实业，其境内亲属在我市有合法固定住所的，准予落户。
对于引进的各类人才及投资兴办实业，亲属落户市区的，由市公安局直接受理核发准迁证明，落户四县的，由县公安局直接受理核发准迁证明。
三、工作要求
1、统一思想，提高认识，加强组织领导。各级政府要高度重视户籍管理制度改革工作，组织好本地的户籍管理制度改革。公安机关作为户籍管理的主管部门，要充分发挥职能作用，广泛宣传户改意见，认真落实政策，确保户籍制度改革顺利进行。
2、改革户口迁移审批制度，下放审批权力，简化审批手续。户口迁移以迁入地管理为主，取消户口迁移多部门管理和附加条件限制，由公安机关统一管理、审批。各地在办理户口迁移落户工作中，要简化办事程序，提高办事效率。
3、健全工作规范，从制度上强化管理。放宽户口迁移条件是公安机关加强人口管理的一项建设性措施，是一项以公民实际居住地登记户口的新的户籍管理制度，是加强和严密户籍登记的一项重要措施。各县、区公安机关要利用这次户籍管理制度改革，开展一次全面的户口整顿工作，通过对本地无户口、双重户口、应销未销户口及人户分离人员的清理整顿，对各种情况登记造册，逐步加以解决，掌握本地实有户口基本情况，摸清各类人口底数，加强实有人口管理，实现户口管理规范化。
4、加强监督检查。各级公安机关要在人民政府的统一领导和协调下，会同有关部门加大对户口迁移制度改革工作的力度。公安机关要切实负起责任，严格按照群众自愿申报、居住地登记户口、人户一致等原则认真审核把关，并严格按照户口迁移程序办理落户手续，凡符合落户条件的，应及时予以办理，均不得借户籍管理制度改革之机收取城(市)镇增容费或其他类似费用。
5、各地、各部门要严格执行以上相关规定，全面清理地方性政策规定，凡与本《意见》相抵触的，应立即废止。对有令不行、有禁不止的，要严肃处理，并追究有关领导和当事人的责任。
本《意见》由市公安局负责解释。
关键词：高等院校 户籍管理制度 发展现状 改革措施
一、前言
随着我国经济的飞速发展，经济体制的不断改革以及我国高等院校教育的不断深入，我国现有的高等院校的户籍管理弊端日益显露，正在向高校提出种种挑战。深入研究我国高等院校的户籍管理制度，有特别重要的理论意义和实践价值。主要体现在，一是能够减轻高等院校户籍管理制度的工作负担，减小工作量；二是能够更好地促进高等人才的流动，增强人力资源的流动，能够很大程度上解决高等院校毕业生的就业问题；三是能够在很大程度上促进我国户籍制度的发展，使我国的高等院校的户籍管理制度体现出时代特色。因此，这一课题的研究能够通过对我国高等院校户籍管理现状的分析，从而起到一定积极有效的参考价值。
二、我国高校现有的户籍管理弊端分析
高等院校的户籍管理制度是从我国户籍管理中分支出来的，应该与我国经济发展，经济体制改革相适应的。但是随着我国经济的快速发展，原有的户籍制度开始显露出弊端，并不能强有力地促进我国社会的发展，其主要弊端主要体现在：一是高等院校的人数不断扩增，体现出人口密度不断增大，户口流动频繁，高校户籍管理情况复杂等特点。随着高等院校近些年的不断扩招，给学校和当地的公安机关带来了很多困难，高等院校的学生户籍迁入迁出间隔时间过长，大大增大了工作量，这样就无法保证户口迁移工作的及时、快速地完成。在大量高等院校的学生同时进行户籍迁移中，就会造成数据的丢失和错乱，结果就造成不少学生在这个过程中成为“黑户”“人户分离”等情况，处理不好容易使高等院校的户籍管理成为我国户籍管理的累赘。二是不利于学生毕业后的自由流动。改革开放以后，经济的迅速发展，人才需求更加明显。现在社会的发展速度依靠的就是人才以及人力资源的有效配置。但是现在的户籍制度大大制约了迁徙自由，很大程度上阻碍了人才的有效流动。现有的户籍制度是二元制，这就人为地造成了公民用工的歧视以及身份的不公平，导致大学生不能够进行合理流动，用人单位也不能进行自由招聘。这样就加大了就业难的现状，也出现了“一才难求”的境地。
三、我国高等院校学生户籍管理制度改革
（一）高等院校学生入学不进行户口迁移
高等院校的户口管理很大程度上属于临时性质，学生完成学业后一般就会离开学习所在地，去其他城市或乡镇工作生活。如果取消户籍迁移，这样就会大大提高户籍管理的效率，也在一定程度上降低资源浪费，同时能够避免现在在户籍迁移过程中出现的种种弊端，改善学生的就业择业现状。具体改革措施：新入学的大学生可以在收到高校的录取通知书后，学生可以持居民身份证、户口本、证件照及录取通知书及时到派出所办理“户籍证明”，在这一过程中，原本的“农业户口”直接可以变更为“非农业和户口”。入学以后，有学校的户籍管理部门的工作人员一起管理，学生毕业时返还给学生本人。在校期间，所需要的户口证明均可以凭借学生在校的有效证件（学生证）以及户籍证明办理。这样做的好处主要有：一是学生，可以省去入学或毕业时的户口迁移的繁琐，减轻高等院校的户籍管理所带来的负担，方便管理。二是有利于学生更好地择业，能够最大程度地减轻户口对应届毕业生、学校以及招聘单位所带来的压力。三是，户籍证明能够在特殊情况下给学生提供身份证明。
（二）采取身份证制度，使用暂住人口证明
我国现有的第二代身份证具有视读和机读双重功能，能够在全国范围中进行查询和识别。这样的功能应用到户籍管理工作中，学生入学可以凭借省份证而不是户口本和户籍证明，这样能够有效地减少户口迁移带来的不利方面。除此之外还可以采取打破登记户口常住地的方式，改用出生地登记方式，这样做能够使户口真正达到统计人口数量的目的，同时去除了很多附加的行政职能。这样方便了大学生的自由流动，能够去除户籍在寻找工作中的限制，最快找到适合自己的工作岗位。
（二）国家制定有关法律进行严格规范
加快高等院校户籍管理的改革速度，必须制定相应的规章制度、法规条例，是高等院校户籍管理的模式适应社会的发展，促进人才的流动速度。但是并不是所有的制度和措施都是健康有效的，实现户口迁徙自由化也并不是一蹴而就的，在整个改革发展的过程中必须有法律的制约和有关部门的配合，加快制定有关高等院校的户籍管理条例，加强户籍立法。从适应社会的角度出发，制定新的制度政策，能够真正做到户口紧随工作走，使大学生找到工作就不用担心户口，给学生和社会更为灵活的就业市场。
四、小结
本文从高等院校现有的户籍管理制度出发，探讨了现有管理制度出现的弊端，并且本着“以学生为本”“服务为民”的原则，有针对性的提出了学生入学不迁户口|实行身份证制度、制定法规条例等措施，但户籍管理改革是一个系统管理工程，并不是简单地户口迁移，这一问题会涉及社会学、法学、人文学、法学等众多领域，仍需要今后的不断研究和探索，以此来完善高等院校的户籍管理。
参考文献：
[1]戴璐.高校户籍管理的育人功能及改革探究[J].茂名学院学报，2010（2）.
[2]刘晓鲁.完善高校户籍管理方法浅析[J].中国西部科技，2010（10）.
[3]朱芳.加强高校户籍制度改革以促进人才流动[J].杭州电子工业学院学报（高等教育研究版），2003（2）.
关键词:户籍制度;二元制;农民工
作者简介:邵晓琰(1977-),女,辽宁大连人,大连交通大学爱恩国际学院讲师,博士,研究方向:财政学。
中图分类号:C912文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)11-0064-03
农村剩余劳动力向城市的顺利转移是建设社会主义新农村的一项重要措施。但是,我国长期实行的城乡隔离的户籍制度严重制约了城乡之间人口和要素的自由流动,严重阻碍了城乡一体化进程。随着新农村建设的深入开展,进行户籍管理制度改革,建立城乡统一的户籍制度再次成为社会关注的焦点,这也是建设社会主义新农村的关键步骤。
一、现行户籍管理制度的弊端
我国现行的户籍管理制度是计划经济的产物,这项户籍管理法规将人口划分为农业人口和非农业人口,分别持有农业户口和非农业户口,并以此作为政府对农村人口涌入城市进行行政调控的最重要手段,从而限制了人口的自由流动。与划分不同户口相连的是一系列明显偏向于非农业人口的各种福利制度,如住房、公费医疗、就业、入学等都带有浓重的计划经济色彩。这种“泾渭分明”的二元户籍制度维护了社会稳定、控制了城市人口的过快、过猛增长,保证了城市工业发展的资源供给,为促进工业化发挥了巨大作用。但是,随着改革开放的逐步深化,尤其是当前我们已经到了工业反哺农业、城市支持农村、建设城乡统筹的和谐社会的关键时期,这种户籍制度对我国社会发展的弊端也就越来越明显。
第一,束缚了人口的自由流动,延缓了农村人口城市化进程。在现行的户籍管理制度下,人口流动的成本,尤其是农村居民要拥有城市户口所需付出的成本十分巨大。近年来,一些大城市相继进行了户籍制度改革,适当降低了落户门槛,但对一般的劳动者还是进行了严格的转入限制。由于他们缺乏学历、技能、资金,被剥夺了自由迁徙的权利。最典型的就是农民工兄弟。虽然他们对城市建设做出了很大贡献,但是难以在城市定居,无法得到城市人的身份。劳动力的非自由流动将大量的农村人口滞留于农村,延缓了我国农村人口城市化的进程。
第二,限制了劳动力要素的合理配置,阻碍劳动效率的提高。生产要素的自由流动是市场经济的必要前提,但是我国的户籍制度将劳动力市场人为地进行了分割,阻碍了要素的自由流动和资源的最大化配置,限制了农村劳动力在产业间、地区间的合理配置。市场配置劳动力资源的渠道被人为阻断,这严重阻碍了劳动效率的提高,也与市场经济的本质要求相违背。在现行的户籍制度下,劳动力要素被“身份”的因素凝固化,拥有城市户口就会有更多的求学和就业机会。很多城市的劳动力几乎垄断了一些行业的就业岗位,而大部分拥有农村户口的劳动者即使涌入城市,他们也只能从事一些待遇低、劳动强度大的工作,这不利于劳动力要素在全社会范围内的优化配置,损害了经济效率。
第三,抑制了农业现代化,制约了农村经济的良性发展。农业发展的根本途径是改造传统农业,将现代农业的要素引入农业经济,通过农业的产业化、现代化,提高农业的劳动生产率。这意味着必然要从农业中剥离一批劳动者扩充到非农行业中,补充到工业、服务业等行业。只有农村的剩余劳动力得到顺利的转移,才能为农村经济的良性发展奠定坚实的基础。而当前的户籍制度是农村剩余劳动力流动和转移的主要障碍。大量的农村剩余劳动力长期得不到转移,滞留和束缚在土地上,农村人口负担过重的状况无法得到根本改善,阻碍了传统农业向现代农业的转化,不利于农业现代化的有效开展、推广和实施。在市场和资源的双重约束下,现阶段促进农民增收的根本途径是减少农村人口。大量隐性失业者的存在,使农民增收变得难上加难,农民的生产积极性无法得到有效调动,从而制约了农村经济的良性发展。
第四,不利于现代化建设与和谐社会的构建。改革开放以后,庞大的农村剩余劳动力涌向沿海城市,为沿海地区的建设做出了巨大贡献。这说明,剩余劳动力的自由流动不仅能为农村的发展建设做出贡献,也是整个国家的经济发展和国力强盛的必要条件与必由之路。在现行的户籍制度下,不同的户籍身份还意味着教育、医疗、就业、社会保障、养老保险等一系列的不等同的社会待遇和福利制度,以及在参与政治选举和社会管理方面不相等的社会权利,这些与构建社会主义和谐社会的初衷相违背。因此,打破户籍的二元制度和城乡的二元界限,实现城市居民和农村居民的自由迁移与流动是我国进行社会主义现代化建设和构建和谐社会的重要基础。
二、改革现行户籍制度的基本原则
第一,维护农民利益的原则。户籍改革任务艰巨,涉及的内容也复杂繁多,在改革过程中一定要维护农民的利益,将切实解决农民问题放在首位。户籍改革的核心和重点是农村人口的迁移问题,往哪迁移?迁移多少?迁移到城市的居民能否享受到城市居民同等的待遇,在确定户籍改革的目标、速度、手段时,都要以能否有利于解决农民的实际问题,能否有利于维护农民的利益为基点。“三农”问题的核心是农民增收问题,改革户籍制度正是解决农民增收的有效途径。要充分发挥户籍改革在新农村建设中的重大作用,为彻底解决“三农”问题奠定基础。
第二,平稳过渡,循序渐进的原则。改革户籍制度是大势所趋。但是,改革的步伐不宜太快,不能急于求成,要稳妥、渐进地推行。鉴于目前我国农村和社会经济发展的状况,户籍制度改革应采用渐进方案,从而平稳完成从城乡分割的户籍制度向城乡统一的户籍制度过渡,而不是在短时期内建立完全的城乡统一的户籍制度。目前我们进行户籍改革的目标应该是放松城市户籍制度的限制,使进入城市的农民与城市的居民享有同等的待遇和权力。建设社会主义新农村的一个主要目的是使农村居民生活得更好,保证农民收入的大幅增长和农民民利的提升,使城乡居民享有平等的权利。如果在户籍改革中操之过急,步伐过快,反而会使改革所产生的结果违背其初衷,与社会主义新农村建设的目标相背离。
第三,户籍改革与经济发展水平相适应的原则。户籍改革的力度总体上应与当地的经济发展水平相适应,要充分考虑到城市基础设施的承受能力。在城市承受能力有限的情况下,完全地放开对户籍的管制,在目前乡镇企业吸纳能力有限的情况下,会导致大量农村人口涌入城市,必然会带来城市交通拥挤、水电供应紧张、社会环境和治安恶化等一系列问题,这会使户籍改革取得适得其反的效果。在户籍制度改革过程中,要与城市的总体规划目标、人才引进政策、资本与产业发展目标相适应。总之,可以通过户籍制度改革,使城市实现人才、资本和产业结合的目标,朝着总规划的目标良性发展。
第四,逐步实现公民的迁徙自由和居住自由的原则。城乡居民的自由迁移和劳动力的自由流动是市场经济运作的必然要求。户籍改革不仅要为农村剩余劳动力向城市转移创造条件,也要为城市居民到乡村居住和生活提供便利。在循序渐进地进行户籍改革的步伐下,要明确户籍改革的最终目标是实现公民的迁徙自由和居住自由,这是势不可挡的大方向。
三、推进户籍制度改革的主要思路
近年来,各地在推进户籍制度改革过程中出台了很多政策。在2008年两会期间,公安部联合国家发改委、劳动和社会保障部等14个部委协商关于户籍改革的相关事宜。《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》已经形成,并在不断地修改和完善中。推进户籍改革的基本思路是要确立好短期和长期的目标与任务。户籍改革的长期目标是建立与市场经济体制相适应的户籍制度,实现城乡居民的迁徙自由与居住自由。在短期内,户籍改革必须为实现这一长期目标做各种准备和配套工作。
(一)短期内应做的工作
一是加快大中城市的建设和发展,提高大中城市吸纳人口的能力。二元户籍制度的改革势必引起农业剩余劳动力的城市化转移。因此,要大力发展城市经济,积极发展社区经济和个体私营经济,创造更多的就业机会。要加强城市基础设施建设,完善城市的服务功能,为接纳农村富余劳动力奠定基础。二是加快小城镇建设,为农村剩余劳动力转移开辟新的途径。为了避免大规模的劳动力迁移对大城市造成的影响,可以采取折中方式。将农村的剩余劳动力大部分迁移至小城市,在保证大城市人才需要的基础上,小城市首先吸纳一部分劳动力,缓解大城市吸纳人口的压力。三是建立覆盖城乡居民的社会保障体制,逐步剥离户籍的“附加”功能。增加公共财政对农村社会保障事业的投入,保证迁移的农民能够享受到与城市居民同等的权利和社会待遇,切实解决迁移的农民及其子女接受教育的问题。针对进城务工人员流动性较强的特点,可以对其设计出一项较为灵活的保障制度体系,必要时可以将他们退回农村。在账户设计上,要考虑到地区间账户的流转和衔接问题。四是加强劳动力转移的管理和引导。劳动力转移是一项巨大的系统工程,解决不好会给社会和城市的发展带来极大的压力,产生严重的负面作用。为了避免盲目的流动给交通运输和城市带来的压力以及对农民自身产生的不必要损失,政府要加强对劳动力转移的管理和引导。要完善各地的劳动力市场,加强信息的搜集和工作,定期为劳动者提供就业指导、职业培训等服务,尽量为农民节省寻找工作的时间和成本,建立健全劳务中介机构,引导劳动力的合理流动。
(二)长期内应做的工作
户籍改革的最终目标是完全消除目前实行的二元户籍制度,实现城乡一体化的户籍管理制度。为此,户籍制度的改革在长期内应做好以下工作:一是取消农业户口与非农户口的区别,实行全国统一的中华人民共和国户口。以出生地为登记户口的原则,建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法,逐步打破城乡分割的二元管理结构,逐步形成具有中国特色的户籍登记、迁徙、管理制度。二是真正实现迁徙自由,并将其写入宪法。以宪法修正案的形式将迁徙自由确定为公民的一项基本权利,这是国际上通行的做法。彻底废除现有户籍管理制度中对户口迁移的各种限制,恢复公民自由迁徙的基本权利,赋予公民自由迁移随地定居的基本权利,体现公民的权利意识。三是制定新的《中华人民共和国户籍法》(以下简称《户籍法》),使户籍管理步入法制化轨道。制定一部与社会主义市场经济相适应的《户籍法》,将户籍制度改革纳入法律框架,使户籍改革有法可依。《户籍法》应以城乡居民身份平等为出发点,将居民的居住自由和迁徙自由以法律形式固定下来。通过法律形式引导人口的合理流动。《户籍法》应包括以下内容:公民拥有依法迁徙入籍的自由,只要在拟入籍地有稳定的住所,或有稳定的工作,或有直系亲属、监护人承担赡养、抚养、监护的义务,就具备了取得入籍居住资格的基本条件,准许申请入籍居住。取得某地户籍后,即与当地居民在租赁、购买住宅、求职、工作、受教育、婚姻生育、参与公共政治社会生活、休憩等方面享有平等的权利。四是实现户籍管理信息化。应建立一种高位系统,实现全国人口信息联网和户籍管理信息化,并逐步将公安机关的人口信息网络与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重要部门联网,组成更大的互联网络,及时掌握人口、职业、行业等变动项目,从而随时随地了解各类人口的动态信息,为人口管理、经济建设和社会发展提供更好更及时的服务。
参考文献:
[1] 郑周健.循序渐进的户籍制度改革与建设和谐新农村[J].内蒙古社会科学,2007,(01).
[2] 王剑、刘正良.新农村建设目标下的户籍制度改革[J].理论探讨,2007,(04).
在城镇化大幕已启之下，重提户籍制度改革，显然充满了切实破冰的意味—据《辽宁日报》4月15日报道，在4月底召开全国城镇化工作会议之前，我国城镇化背景下的户改思路已初见路径。国家发改委副主任徐宪平日前对此阐述为，“按照分类推进的基本原则，政府有望全面放开小城镇落户限制，有序放开中小城镇落户限制”。
毫无疑问，在户籍制度改革倡导多年未果、且2011年初国务院即《推进户籍管理制度改革》亦无实质进展之下，此番借力“城镇化”破解户籍制度改革之困，确实是一个务实可行的选择。众所周之，我国户籍制度改革历年难以推进的根源在于，一是经济发展水平尚难完全吸附众多农业人口，二是财经状况尚难完全满足户改所需福利支出。而城镇化似可破解户籍制度改革之两难—城镇化通过经济要素资源的集聚，可以更多地吸纳农业人口，城镇化通过巨额的土地价差（由集体土地转为国有土地）以及地方本级财政收入的相对增加，可以更多地满足户改后的福利支出。
但是，随之而来的问题是，下一步，究竟是以城镇化为主，户籍制度改革仅是配合推进城镇化？还是以户籍制度改革为主，城镇化配合户籍制度改革而存在？抑或两者之间不分主次，平行发展？
如果厘不清两者之间的主次关系，那么，本轮以城镇化为背景的户籍制度改革，不仅难以真正落实，其在实施过程中，更可能会引发诸多负作用。
假如，本轮即将启动的户籍制度改革，仅是为了配合推进城镇化。那么，可想而知，在这种逻辑主导下的户籍制度改革，不仅很难全面、亦很难彻底，而且，仅为配合城镇化而启动的户籍制度改革，其结果极可能会导致，过多地考虑城镇化所需的土地征用，而较少地考虑户改后长线的福利安排。
这种担心并非多虑，在过去10年大规模城市化的进程中，城郊农民“被市民化”的现象已经屡见不鲜：在给予城郊农民城市户口以及少量的征地补偿费之后，其养老、医疗、教育等福利并未同步推出或短期推出后又戛然而止。而因当地产业结构以及就业培训的缺失，更普遍造成城郊农民“被市民化”后，为谋生计不得不再度切换为“农民工”外出打工。
必须明确，本轮以城镇化为背景的户籍制度改革，应以户籍制度改革为主，城镇化仅是系统推进户籍制度改革的有利条件而已。
户籍制度改革作为事关公平正义的改革，不仅体现新一轮深化改革的合理性，更是城镇化有效推进的必要前提。在度过以“”为特征的改革开放早期之后，其后的经济改革，很大程度上已经形成农村居民“补贴”城市居民的改革惯性—对工业品价格的相对放开、对农产品价格的相对限制、农地征用后巨大的价差空间，这些都构成了对农村居民显见的不公。
更何况，在涉及养老、医疗、教育等公共服务，农村居民所能享受到的福利，更是不可与城市居民同日而语。而追究其公平缺失的根源，根本就在于户籍管理制度为基础所导致的城乡二元结构。
我国新型城镇化的特征之一，就是在政策资源的引导下，通过人、财、物等要素自由流动所形成的城镇化，而“人”更是其唯一的核心。那么，如果缺乏户籍制度的根本改革，作为核心要素的“人”不能自由流动、或缺乏保证自由流动的公平福利，更好的人力资源显然难以留在或流向城镇—这样的城镇化，充其量仅是计划思维下的城镇化，而不是市场思维下的城镇化，不仅难以对经济增长起到长线的拉动作用，更可能在地方政府政绩思维的刺激下，成为一个个类似于鄂尔多斯“鬼城”式的城镇化。
关键词:三农;制度;制度创新
中图分类号:F32文献标识码:A
长期以来,农业、农村、农民问题一直是制约我国经济社会发展和现代化进程的关键性问题,也是关系到党和国家工作全局的根本性问题。增加农民收入是破解“三农”问题的关键所在。我国农民收入与城市居民收入相比水平低、增长慢、波动大,有的年份甚至出现负增长,城乡经济社会发展差距持续扩大。因此,研究和解决农民增收问题,对于推进我国社会主义新农村建设,推进我国经济社会全面协调发展具有重要的战略意义。
一、农民增收的制约因素
我国农民的收入由于受到一系列不合理的制度设计和制度安排的制约而增长缓慢。
1、户籍管理制度。农民收入低,源于我国户籍管理制度的刚性约束。我国实行城乡二元结构的户籍管理制度,在城乡二元结构的户籍管理制度背后,隐含的是长期的行政控制而导致的城乡居民对国民财富的分配不均和对社会资源占有的不平等,这种不均和不平等,体现在城乡居民的就业养老、医疗保险、子女教育、文化设施和享受社会公共服务等权益保障的不平等上。
2、劳动就业制度。我国在劳动就业制度的安排上,存在着两个劳动力市场:一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场;另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低下的劳动力市场。二元的劳动力市场使得农民无法取得与城市居民同等的劳动力资格,不能获得与城市人口同等的劳动收入,在一定程度上影响了农民的收入。
3、生产经营制度。农业生产必须走产业化经营的道路。产业化经营的实质就是要用市场化的理念发展农业,要用工业化的理念发展农业,实行区域化布局、专业化生产、工厂化种植和养殖。目前,从总体上看,我国农业产业经营中龙头企业数量少、规模小,服务体系不完善,组织化水平低。
4、资金融通制度。我国农业金融体制僵化,投资机制缺失,受财力限制,政府支农往往心有余而力不足,造成我国农业发展资金不足,减缓了农业经济发展的步伐和农业产业结构的优化。
5、社会保障制度。我国目前社会保障制度的对象主要是城市居民,基本上没有将农民包括在内,城市职工普遍享受的养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险,农民是被排除在外的。这种城乡二元化的社会保障制度,使农民的社会保障处于一种近乎缺失的状态。
二、以制度创新促进农民增收
我国特殊的城乡二元结构是农民收入低的主要原因,对于这样的体制性、制度性问题,必须通过改革,实现制度创新,才能从根本上加以解决。
1、户籍管理制度创新。要尽快建立符合社会主义市场经济发展需要的户籍管理制度,按照在居住地登记户口的原则,建立以常住户口、暂住户口为基础的户口登记制度和以身份证、出生证为主的管理办法,逐步打破城乡分割的二元户口管理结构,建立城乡统一的户口登记制度。取消户口附加条件,消除附加在户口上的社会功能,加快实施与户籍制度改革相配套的其他改革措施,避免和消除不利于户籍制度改革的体制和政策。强化人口信息化管理手段,利用计算机的应用和大面积联网促进户籍管理改革,提高户籍管理的质量和水平,为建立统一的、现代化的全国户籍管理信息网络创造条件。抓紧制定《中华人民共和国户籍法》,实现户籍管理法制化,同时做到配套法规的制定工作,逐步形成户籍管理的法律体系,并健全管理机构,加强户籍管理的力量,使户籍制度改革既有法律保障,又有组织保障。
2、土地产权制度创新。要以市场化为目标积极推进农村土地产权制度改革与创新。首先,积极探索农村集体经济所有制新的实现形式。分散经营、集体经营和股份制经营等经营方式的区别只是要素的组合方式不同,真正影响利益分配的是不同组合方式下的产权占有形式。因此,在产权归属明晰的基础上,采取灵活的要素组合方式可以更好地提高经济效率;其次,在明确各要素归属的基础上加深土地分配和流转的市场化程度。例如,在使用权的分配中引入拍卖机制,使土地的分配更符合市场效率,集体利用再分配方式保障社会成员的公平。培育以集体和农民为交易主体的土地所有权和使用权的转让市场,重新定位政府在该市场中的角色,减少政府利用土地审批权对农民和集体利益的侵犯;最后,完善保护产权的保障体系。依法保护农民的收益权是激励农民积极参与市场竞争的基本条件。国家应通过立法和加强执法使农民的权益免遭侵犯。
3、劳动就业制度创新。如果只有城市经济的发展而没有农村经济的发展,那么国民经济的持续健康发展是不可能的。所以,科学发展观要求城乡统筹发展。沿海地区城市的快速发展事实表明,进城农民越多,城市发展越快,新增就业岗位也就越多;新增就业岗位越多,城市居民收入增长也就越快。农民进城打工为城市的发展和城市居民生活水平的提高做出了很大贡献。因此,要改变“农民进城会抢城里人的饭碗”的片面认识,打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限。以劳动力素质作为就业的主要标准,建立城乡统一的就业制度,健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的劳动力市场。当前,要抓紧消除对进城农民务工的种种限制,清理收费项目,善待农民工,使他们在城市能有平等就业的机会,能够获得他们应得的劳动报酬。
4、生产经营制度创新。农业是一个世界公认的弱质产业,要改变农业的弱质性,必须进行生产经营制度的创新,农业产业化和农村工业化是这种创新的必然选择。我国现在普遍实行的是“”,这种经营制度尽管在改革初期极大地调动了农民的积极性,推动了农业经济的高速发展,创造了世界农业发展史上的奇迹。然而,我们必须清醒地认识到,这种“奇迹”的发生是建立在改革前农业生产效率极度低下的基础之上的。这种以家庭为单位的小规模经营方式与农业产业化和农村工业化是不相适应的。我国现在的农业生产力和改革初期相比,已经有了极大提高,应该随着生产力的变化而变化,以适应生产力新的要求。创新农业生产经营制度,要扩大农业生产经营规模、扩大生产经营范围、拉长农业产业链条、完善农业产业结构,使农业真正按市场化的要求进行经营。当然,这将面临一系列的问题,一个最主要的问题是农业剩余劳动力的转移问题,农村工业化是解决这一问题的最有效途径。
5、资金融通制度创新。改革和创新金融体制,拓宽发展农业的融资渠道。首先,要根据农村金融服务的要求,改造现有的农村信用社,改变目前农村信用社的行政主导倾向。同时,要制定规则,开放农村金融市场,培育大批名副其实的合作性农村信用社,以建立一个功能多元化、机构布局合理的农村合作金融体系;其次,要营造农村信用和资本市场,从根本上解决投资者对农业的顾虑,形成有效的市场化农业投资机制,消除体制对投资农业产生的不利影响,使投资者对投资农业形成稳定的预期收益;最后,建立农业外资金投入农业的稳定收入机制。当前,我国政府尚未建立起完善、有效的农业支持保护体系,在农业面临市场风险和自然风险的情况下,农业外投资者和广大农民一样,投资风险莫测,进而缺乏投资的积极性。因此,要解决农业投资不足问题,政府就必须着力建立完善、明确的支持农业发展的政策体系,以使农业外资金投入农业也能得到社会平均收益。
6、社会保障制度创新。要切实解决农民增收问题,还必须完善社会保障体系,保证竞争起点的公平。为保障市场竞争的持续和经济、社会的安全,必须逐步建立和健全确保农民增收的社会保障体系。其主要内容包括:把失去土地已经市民化的农民纳入城镇社会保障体系,使其享有与市民同等的社会保障待遇。建立农村社会保障体系,把养老保险、医疗保险作为其优先和重点项目,建立与城镇相同的农村社会保障。多方筹集农民社会保障资金,其中要明确政府的财政责任,特别是要从农民对国家所做的财政贡献和农业用地转为非农业用地而转移的收益中筹集社会保障资金。
科学发展观要求城乡统筹发展,要求每个公民有平等的发展权,我国二元化的制度设计制约了农民收入的增长和农村经济的发展。因此,必须进一步深化农村体制改革,实现农村制度创新,从根本上消除不合理制度对农民增收的制约,真正解决农民增收问题。这是社会主义新农村建设的必然要求。
(作者单位:河南辉县市委党校)
主要参考文献:
[1]高煦照.农业产业化与社会主义新农村建设.农业经济,2007.1.
【关键词】住民票制度；暂（居）住制度；比较；启示
户籍制度是一项关系到国家经济发展和全体国民切身利益的具有根本性的重要制度，户籍制度改革必须适应社会改革发展的大方向。日本古代的户籍制度是受中国唐代户籍制度的影响而建立起来的，随着资本主义的发展，日本户籍制度开始与西方市场经济国家的户籍制度接轨，实行人口居住和迁徙自由政策。日本同样实行户籍制度，但不具备中国户籍制度调控城市化人口流向和流量的阀门功能。因此，比较和借鉴日本的户籍管理制度，对我国进行户籍制度改革深有裨益。
一、日本住民票制度与我国暂（居）住制度概述
1、日本住民票制度
当代日本户籍分为“本籍地”和“住民票”两个部分。“本籍地”相当于我们认为的籍贯，但这个籍贯是可以根据个人需要自由改变的。而“住民票”上的地址显示的是公民现在的确切住址，即人身在何方。日本户籍法规定，国民在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，成人后则完全自由。[1]
“住民票”是日本最常用的户籍文本，它以每个人的居住地为基础设立，上面标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本实行典型的“户籍随人走”的制度，但办理户口登记有一套严格的法律规定。国民在搬出之前需要先到当地政府办理“住民票”，日本人的“住民票”是完全随住址移动的，国民迁移应先申请迁出证明，注明迁出原因、迁出人数和迁往地址，搬入新住址后14日内到新居住地政府办理迁入登记，居住地点的登记非常详细，这样也就变更了原来的户籍材料。日本人口流动虽然自由，但户籍制度很严格，任何人无论走到哪里，其行踪都在政府控制之下。[2]
日本通过出台的“住民基本情况网络登记制度”，确保每个居民有一个登录号，行政部门通过登录号就可以在网络上找到每个居民的住址、电话、年龄等基本情况。这种制度便于人口流动，人们无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。
2、我国暂（居）住制度
暂住制度是指中华人民共和国政府要求大陆境内非当地户籍的人员在城市作短期或长期居住时，必须申请办理的一种表明暂住地位的许可制度，相关证件称为暂住证。没有暂住证的外来人员，会被予以处罚或遣返。任何单位和个人不准雇佣无上述证件的外来人员，对违反此规定者要进行处罚。
收容遣送在中国大陆自1950年代初就存在，当时主要是收容散兵游勇、、吸毒者和游民、乞丐等，1982年5月中国国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》确立为法规，之后又延续了20多年。根据收容遣送办法，城市行政部门可以要求检查该证件，发现没有身份证、务工证及暂住证的外地人口得以收容及遣返回原居住地。因孙志刚事件，中国国务院2003年6月20日第381号令取消收容遣送制度，实施新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
虽然《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经废止，但暂住制度并没有完全取消，仍在各大城市继续实施，实现对外地人口特别是农民工的限制准入。沈阳等城市曾率先取消了暂住制度，但大多又恢复了这一制度。2008年以来，湖南、上海、广东、北京等省市对流动人口取消了暂住证制度，代之而推行“居住证”制度。居住证制度是对暂住证的一种改革和进步。办理了“居住证”的流动人口享有比办理暂住证的流动人口更多的权益。[3]
二、日本住民票制度与我国暂（居）住制度的比较
1、二者的相同点
首先，从制度的性质方面来看，日本住民票制度与我国暂（居）住制度都是属于行政登记制度。日本住民票制度是日本户籍管理中非常关键的一个环节，一方面保证了日本人口流动的有序进行，另一方面也加强了日本行政当局与居民的有效互动，即享受当地各种优惠政策与遵守当地的行政措施与法令。我国所有流动人口离开常住户口所在地学习务工经商，到达目的地后，须在当地公安机关办理暂（居）住证，这表明我国暂（居）住制度是行政机关管理流动人口的主要措施。
其次，从实行这一制度的目的来看，日本住民票制度与我国暂（居）住制度都是为了反映实际居住或暂住的状况，从而更好的进行人口管理。
再者，从需要办理住民票或暂（居）住证的登记地来看，二者都需要向基层政府或基层社区进行登记。
2、二者的不同点
由上文对日本住民票制度与我国暂（居）住制度的概述中可知，二者在形式上的不同点表现在，日本统一实行住民票，我国各个省市根据不同情况采用暂住表（暂住证）或者（居民证）；日本住民票制度适用的对象是日本全体人口，管理的机构是法务局，我国暂（居）住制度仅仅是针对流动人口，即离开户籍地的一部分人口，而管理的机构是警察部门。
日本住民票制度要求公民在迁入另一座城市前，首先要带上新居住地的房屋租赁合同，到户籍所在的当地政府办理住民票迁出证明，注明迁出的原因和计划前往的地址；搬入新住址后要到新住地政府办理迁入登记，居住地点的信息登记要求十分详细，这样就变更了原来的“户籍”材料。如果住址发生了变化而不改变住民票的相关信息，从法律上来说虽然不需要承担什么责任，但会给办理健康保险和纳税带来很多麻烦。日本以“全民医疗、全民养老”为目标建立的多层次、全方位的社会保障制度，已深人到社会的各个角落，从都道府县到区市叮村都设置有相应的办事机构和福利设施，为居民的福利提供服务。（下转第207页）
（上接第205页）居民搬到一个新住地，首先要去所在地的政府役所报到，这不光是基于治安的考虑，还因为与之相关的社会保障都由此负责。而且在此登记之后，便成为这一社区的一分子了。
我国暂（居）住制度与之相比还存在很大差距，不仅人口信息登记的非常简单而且暂住人口基本没有与常住人口相应的社会待遇。由于这些差别而导致的两种制度的效果也显而易见，日本因为迁入居民享受当地的各种优惠政策，增强了居民的归属意识，居民都主动进行登记，这也是日本社会治安良好的一个重要原因。而我国暂住人口往往逃避登记，一方面不利于流动人口的管理；另一方面，社会治安工作难度加大。
三、日本住民票制度对我国流动人口暂（居）住制度改革的启示
通过与日本住民票制度的比较，可以清楚的看到日本流动人口管理制度的先进性及人文性。因此，我们需要借鉴其先进经验，同时还要结合我国国情，使我国的流动人口居住制度不断完善，从而更好的维护社会治安、服务经济建设。
1、改革的总体思路是服务与管理并重。中国公民既是户口管理的对象，又是国家的主人和社会的主体。因此，户籍制度改革不仅要考虑如何管理社会、为国家各级机构行使职权服务，更要贯彻为人民服务的宗旨，切实考虑人民群众的切身利益和需要。改革暂（居）住制度要求在实行暂（居）住证的前提下，从保护流动人口的合法权益出发，赋予暂（居）住证持用人员以平等的市民待遇或部分待遇。这样既有利于保护公民的合法权益，又有利于吸引流动人口主动办理暂（居）住证，从而达到服务与管理相统一的效果。
2、改革暂住流动人口的权益待遇，并逐步与户籍脱钩。大力推进相关社会经济制度的改革，从保护流动人口的合法权益出发，通过改革相关的劳动就业、社会保障、教育以及选举等制度，以实际居住地（可附加一定的居住期限）而不是户籍地来决定公民享受合法权利、履行法定义务的空间地域范围。相应地，将暂（居）住证制度改造为社区居住证制度就是一种可行的选择。[4]
3、改革的目标之一是实现登记机构的“非警化”。例如成立人口管理的事务性机构，让户籍管理与公安部门脱钩。一方面由于公安部门强制执行暂住证以来，出现了城镇部门严重腐败现象，特别是公安部门，借外来人员的“暂住”特点，利用暴力借机谋取利益，严重损害了外来人员的利益、权利和权力，民众对之怨言颇深，在社会上造成极其恶劣影响。另一方面由于流动人口管理工作量大，信息采集量大，而警力有限，两者的冲突导致大量具体管理工作和管理措施难以落实。因此通过实现登记机构的“非警化”，目的是确保流动人口的服务管理水平，实现流动人口的权益保障与管理效果的统一。
注释：
[1] 王新华译.日本户籍法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.
[2] 张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.
[3] 陈祥松.当代中国流动人口管理伦理问题研究[M].北京：九州出版社，2012.
[4] 伍先江.轮流动人口暂住管理制度的改革和完善[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2008（1）：144.
【参考文献】
[1]王新华译.日本户籍法[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003.
[2]张雷.当代中国户籍制度改革[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.
关键词 户籍制度改革 新制度经济学 路径依赖
一、我国户籍制度的变迁历程
户籍制度是以人为对象，以户为单位的人口管理方式，主要包括户口登记、户口迁移、居民身份证制度以及人口管理等内容。它是维护社会秩序的基础，也是一项综合性的社会管理制度，在我国经济社会发展过程中起着十分重要的作用。我国户籍制度的创立和发展，根据政府对人口迁移流动限制的松紧程度，可分为三个阶段。
第一阶段，1949―1958年，是人口自由迁徙的阶段。这一时期对户籍的管理相对宽松，人口自由迁移比较容易，人口迁移大多是基于需要而非基于利益。这一时期户籍制度设计的功能是最基本的社会管理，即人口登记和人口统计，虽然附带着较浓厚的政治色彩，但对公民的居住和迁徙没有提出任何限制，公民居住和迁徙相对自由。
第二阶段，1958―1978年，是人口迁移控制阶段。这一时期对户籍的管理非常严格，公民的居住和迁徙受到限制。1958年我国第一部户籍管理法规――《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布，标志着我国户籍制度开始由自由迁徙转向迁移流动控制转变。该条例明确规定，公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记制度。该条例还对常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理事项均作了详细规定，将户籍管理正式纳入了法制轨道。该条例的通过，标志着我国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。
第三阶段，1978年至今，是人口迁移流动限制逐步放宽的阶段。这一时期伴随着改革开放的推进，户籍限制逐步放开，各项改革进一步深入，但仍存在很多问题。随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。这一时期户籍制度改革重大的事件是1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》的颁布，文件规定，凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，有经营能力、有固定住所或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，统计为非农业人口。这给了部分人以“迁徙自由”，农民由此获得了在城市合法生存的权利。
经过几十年的改革，我国现阶段的户籍制度与原有户籍制度相比，发生了很大变化，如农民进入城市的门坎降低，户籍制度的模式多样化以及户籍制度壁垒构成与类别的多样化等，但并没有从根本上改革户籍制度，城乡二元对立、对人口自由流动的制约等弊端依然存在。随着我国各项改革的深入展开，市场化浪潮对人才流动的需求以及城镇化发展对户籍制度的质疑等，都迫切需要对其进行改革。
二、当前我国户籍制度改革面临的困难
近年来，我国的户籍制度改革取得了一定的成绩，如改革措施更加灵活、理性，多角度地为人才合理流动和劳动力资源优化配置创造了条件，为实现公民的就业、居住和迁徙自由奠定了良好基础，符合市场经济发展的需要。然而，户籍制度改革也面临一些困难，概括起来主要有以下三个方面。
（一）户籍制度改革存在盲目性、不彻底性
当前我国户籍制度改革存在盲目性，没有明确的目标。改革的目标缺乏明晰性，容易造成人们认识上的误区，不利于我们更好的推进户籍制度改革。在户籍制度改革进程中，各地相继推出的多项改革措施，虽然在一定程度上起到了应急作用，解决了部分突出问题，但也存在一些不容忽视的问题，如在户口迁移方面，出现了为追求城镇规模和城镇化速度而忽视当地社会经济发展的实际情况，还有不分城市类别放宽落户条件，不考虑城市综合承载能力，甚至为实施户籍改革而不惜突破国家政策规定，侵害公民切身利益。户籍制度改革涉及到包括公安部、国家发展改革委、人力资源和社会保障部、教育部以及新组建的国家卫生计生委等多个部门，彼此之间的相互协调也直接影响户籍制度改革的彻底性。另外，户籍制度造成的福利差别如果不改变，也容易造成改革的不彻底性。
（二）既得利益集团的阻碍
根据新制度经济学理论，任何一项制度的建立，都会形成新的利益分配格局，并且产生既得利益集团。我国的户籍制度也不例外。户籍制度的建立产生了其既得利益集团，主要包括大部分城市居民和某些部门。美国经济学家道格拉斯・诺思（Douglass C. North）指出：“一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。或者说，他们对这种制度有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的发展，哪怕新的体制较之现存体制更有效率。”在我国，户籍制度改革之所以推进不力，与城市居民较强的利益博弈能力具有直接的关系，而更为严重的是某些与户籍制度相关的部门借此机会谋求部门利益，利用行政权力阻碍户籍制度改革。另外，既得利益阶层对户籍制度的变迁起到了固化作用。现行户籍制度在长期的变迁过程中已经渗透到社会的各个层面，并拥有庞大而稳定的既得利益阶层。我国教育、卫生、劳动就业、住房、社会保障与社会福利等社会经济政策长期附着于户籍制度这一现实，使得既得利益阶层更倾向于原有户籍制度的路径并沿袭此路径，况且制度设计和改革者也大多来自于此阶层，这种现状更是固化了户籍制度对旧体制的依赖。
因为他们的户口簿上有着“农业人口”的字样。
党的十七大报告指出，统筹城乡发展，要解决好农业、农村、农民问题，要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
这些重要的精神，对于正在进行统筹城乡综合配套改革的重庆直辖市来说，尤显重要。
如今，我国非农业人口和农业人口的差距，已经渗透到社会生活的方方面面：2005年12月15日凌晨，在一条街上，搭乘同一辆三轮车的3名花季少女不幸遇车祸丧生，3个家庭承受着同样的悲痛。但不同的是，遭遇同一车祸的两个城市女孩的家庭都分别得到20多万元的赔偿，而农村女孩的家人得到的赔偿却只有5万多元。
同命不同价，根子在城乡差别。
这个案例引发出的问题，令人深思。
与“同命不同价”类似，“同考不同分”、“同工不同名”等城乡居民的不同国民待遇现象普遍存在。
自1958年1月，我国实施城乡二元属地管理户籍制度以来，在过去的近50年当中，户籍制度虽经历一些变革，但多为拾遗补漏式的权宜之计，其核心内容多年未发生实质性变化。
在中国绝大部分地方，城乡之间依然横亘着难以逾越的户籍鸿沟，农业人口依然无法和非农业人口一样享有平等的医疗、教育等基本的公民权益。
城乡统筹首先要从户籍制度改革开始，不再分农村人和城市人。
而要消除城乡之间的身份差异，解决问题的根本在于：改革制度逐渐填平城乡鸿沟。
作为全国统筹城乡综合配套改革的试验区，重庆在这方面进行先行试点责无旁贷。
据悉，我市将建立城乡统一的户籍登记管理制度，将所有合法住民统一登记为“重庆市居民户口”。
而这个改革将在试点基础上于2012年前全面推开，并尽快过渡到以身份证取代属地户籍管理制度。
令人欣喜的是，我市一些区县根据各自的实际情况，率先进行了一番有益的“试验”，取得了一些可贵的经验：
垫江县澄溪镇率先在全市进行户籍制度改革试点，推倒“户籍墙”之后，城乡壁垒逐渐被打破，“同命不同价”的遗憾一去不复返了，农村居民开始享受到和城市居民几乎一样多的阳光雨露；九龙坡区陶家镇从以前的“一拆了之”到现在的“拆一还三”，通过制度设计，已有717名农民变成了市民，他们不仅拿到了渴望已久的城市户口，而且即将住上和一些城市人一样的花园楼房；江北区鱼嘴镇精心设计“多重保险”，消除农民变市民的后顾之忧，已有335名村民高高兴兴地变成了城市人……
政策的惰性具有普遍性，政府部门或多或少都存在。在中国，惰性因素往往制约着公共政策的创新，给社会发展带来严重的负面影响。首先，政策惰性影响的是政策运行中急需解决的环节问题，如果这些问题没有得到及时而有效的解决，随之会使政策整体效率降低；其次，这些没有得到及时解决的问题，不断积压，从量变达到质变，从小问题变成大问题集中爆发时，会异常尖锐，解决的难度变大；第三，公共政策的朝令夕改，不仅影响社会问题的解决，而且反复决策耗费较大的资金成本、时间成本，这无疑影响其他政策的运行，造成不必要的损失。
二、户口管理政策创新中的惰性因素表现
近年来，中国一直致力于城乡二元结构的转变，但由于受到惰性因素的影响，进程缓慢。户口管理政策创新的惰性，指国家相关部门在户口管理政策创新的过程中，受主客观因素的影响，对现存的户口管理政策过于依赖，对民众反映或者社会突出的问题应对迟滞，导致户口管理政策创新缺乏合理的规划，政策朝令夕改、运行迟滞、混乱。这种政策创新上存在的惰性因素使得户口管理难以在原有的政策上获得突破，
（三）对户口管理政策问题认识的迟滞性
迟滞导致政策创新惰性。迟滞性是社会主义市场经济体制的一个弊端，在市场经济中总是遵循一种事后调节的原则。户口管理政策的变迁过程中，迟滞性主要表现为政策主体在对民众反映或者社会突出的户口管理政策方面，存在认识的滞后。一是对存在问题的敏感度不高，反应迟钝；二是对出现的问题缺乏及时、积极解决的意识，面对问题采取等待、拖延、推诿的态度，待问题发展到不得不处理的时候，才着手解决，有的更甚是放任不管，听之任之。
（四）对户口管理政策的依赖性
当前，户口管理政策对社会和经济的影响是全方位的。在社会管理方面，大量的政府公共事务，如劳动就业、医疗保障、社会救济、计划生育等无一不受到它的影响；在经济建设方面，土地分配、税收征取、生活资源配置也饱受户口管理政策的影响。因此，现行的许多政策都是依赖户籍管理制度或是以户籍管理制度为基础建立起来的，而就户籍管理制度本身而言，就是一个很庞大的系统工程。从政府的角度出发，如果对户口管理政策进行改革，则牵一发而动全身，相关联的一系列政策都要进行相应的调整。社会管理对户口管理政策的依赖性，也成为了阻碍户口管理政策创新的因素之一。
三、户口管理政策创新中惰性因素的克服
（一）建立学习型政府，提升决策主体的政策水平和创新能力
建立学习型政府是时展的客观需求，知识经济时代的政府必须建成学习型政府，才能适应社会发展的需要。决策主体几乎每时每刻都处在“正确”与“失误”的选择之中。随着决策科学的发展，系统科学的决策方法可以帮助决策主体进行决策及对决策运行进行监控，但最后的决断还是靠决策主体作出，因此决策主体的政策水平和创新能力显得至关重要。
（二）多元化政策创新主体
广泛吸纳民众参与到户口管理政策过程，形成中央、地方政府及民众三者互动的机，具体为：第一，扩大民众的知情权和参与权，拓宽利益表达渠道；第二，保障中央权威，增强统筹协调；第三，适当增强地方户改自主权，保护和调动地方政府积极性。此外，在户口管理政策创新的整个过程中，还应该对相关行政官员、民众进行有效的政策宣传、教育，使之能更好地参与到户口管理政策创新中来，减少户口管理政策创新的阻力。
（三）坚持“以人为本”价值取向
以人为本的政策价值取向是现代公共政策理念上的提炼和升华，把人视为公共政策的出发点和最终目的，前提是人人平等，更多的强调公共政策在制定、执行、评估等过程之中的人性化内容，而不仅仅局限于地方稳定和地方经济发展上，这有利于克服地方政府固有的“官本位”、“权力本位”思想，消除思维惰性。
（四）承认迁徙自由在宪法中的地位
承认迁徙自由在宪法中的地位，这就要求中国对现行宪法进一步完善。迁徙自由，即公民有迁徙自由，包括在国内可以任意旅行、移居，及在国际自由迁徙。据统计，各国宪法规定保障迁徙自由的占79%。中国现行的宪法是1982年修订的，其中并未对公民迁徙自由进行规定。其实，迁徙自由是《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》所规定的一项基本人权，中国政府一再声明尊重《世界人权宣言》，并于1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》，这些都充分表明中国政府对人权尊重和保障的高度重视。因此，中国的宪法在对迁徙自由进行具体规定时，应在不妨害社会公共秩序的前提下，对公民的迁徙自由权予以宪法层面的保障。
夏建军
1992年1月1日，国务院《道路交通事故处理办法》开始实施。《道路交通事故处理办法》的出台不仅使“交通事故损害赔偿”纠纷的处理有法可依；而且，也使司法审判实践中处理其他类型人身损害赔偿争议有法可供参照。
《道路交通事故处理办法》第48条（二）项依据受害人的户籍类别，将受害人分为 “非农业人口”和“农业人口”；据此适用不同的标准进行赔偿。受此规定影响，在此以后受害人的户籍类别成为对受害人分类并适用不同标准进行赔偿的依据。
2004年5月1日，最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《司法解释》”）的实施，取代了《道路交通事故处理办法》，从而成为审理各类人身损害赔偿案件的法律依据。《司法解释》第25条、第28条、第29条、第30条在规定中将受害人分类为“城镇居民”和“农村居民”，据此适用不同的标准进行赔偿。
《司法解释》的实施至今已一年余。从司法审判实践看，目前绝大多数人民法院仍将《司法解释》中的“城镇居民”理解为“非农业人口”、将“农村居民”理解为“农业人口”，并据此适用相应的标准进行赔偿，从而造成司法审判实践中的不公。
将“城镇居民”、“农村居民”认定并等同于“非农业人口”、“农业人口”户口人员是对《司法解释》所作规定认识和理解的错误。WWW.133229.cOM“城镇居民”虽然包含“非农业人口”户口人员，但是并不仅仅局限于“非农业人口”户口人员，其内涵比“非农业人口”户口人员要广得多；而“农村居民”也仅仅是“农业人口”户口人员中很少的一部分人员。
一、现行的最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对原《道路交通事故处理办法》关于受害人的分类及分类所依据的标准做了重大改变。
原《道路交通事故处理办法》第48条(二)项将受害人分类为“农业人口”和“非农业人口”，据此适用不同的赔偿标准；这是与当时的户籍制度实行非农业人口户口和农业人口户口二元制户口管理结构相适应的。因此，《道路交通事故处理办法》就受害人分类其所依据的标准是受害人的户口类别。
二元制户口管理结构的户籍制度形成于我国五十年代初期开始实行的统购统销及供应城镇居民定量粮的粮油政策和我国的第一部户籍管理法规――《中华人民共和国户口登记条例》。几十年来，随着社会和经济的发展，随着社会人口的流动，随着城市的发展和城市化进程的加速，二元制的户口管理结构已远远不能适应现实社会发展和公安机关户籍管理工作的需要。现实表明，二元制的户口管理结构存在着诸多弊端，户籍制度改革势在必行。因此，《司法解释》在就受害人分类时未再依据户口类别采取“非农业人口”和“农业人口”的分类方法，而是以“城镇居民”和“农村居民”作分类依据，据此适用不同的标准赔偿。
从《道路交通事故处理办法》规定的“非农业人口”、“农业人口”到《司法解释》规定的“城镇居民”、“农村居民”，新旧规定之间就受害人的分类类别及其依据的标准均已发生了变化。
其一，《道路交通事故处理办法》将受害人分类为“非农业人口”和“农业人口”，其依据的是受害人的户口或户籍；而《司法解释》将受害人分类为“城镇居民”和“农村居民”，其依据的是受害人的生活、工作、居住的环境和地域。两者之间不仅分类所依据的标准也不同，而且分类后的名称和概念也完全不同。
其二，某某户口或户籍是法律概念；而某某“居民”已是社会学概念或边缘学科的概念而非完全意义上的法律概念。因此，两者分类所依据标准的性质也不同。
其三、某某户口或户籍与某某“居民”其内涵更不同。某某户口或户籍是指公民在公安机关户籍登记管理上的记载，表示的是一种居住地身份或出生地身份；而某某“居民”是指一定社会制度下，在一定时间里、一定地域内，居住的相对稳定的且其经济收入和生活与居住相联系的有生命的人。所以，某某“居民”已经不局限于以户口或户籍为标志，较之于某某户口其内涵更为丰富、对象更为广泛。
所以，“城镇居民”、“农村居民”与“非农业人口”、“农业人口”两者已经不是同一层次上的概念。无论是名称、概念，还是各自的内涵均不相同。
因此，《司法解释》实际上已对《道路交通事故处理办法》受害人的分类及分类标准作了重大的改变和修正。此节，《司法解释》第25条、第28条、第29条、第30条表述的十分明确。
二、“城镇居民”、“农村居民”并不等同于“非农业人口”、“农业人口”人员。
“城镇居民”实际上是指城镇常住人口。即在城镇有固定的居所在城镇居住，在城镇有固定的职业和稳定的收入及生活来源并且户口落户在城镇的人员；或者户口虽然未在城镇落户，但是其已经在城镇居住、工作、生活并且达到一定期限的人员。所以，只要符合以上条件的人员均应认定为“城镇居民”。因此，是否属于“城镇居民”并不以或并不仅仅以户口或户籍为标志。
“城镇居民”不仅包括户口登记为“非农业人口”的并且居住在城镇的人员；而且包括居住在城市或小城镇的，户口登记为“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”的人员以及户口虽然尚未在城镇落户，但是其已在城镇居住、工作、生活并且已经达到一定期限的人员。“城镇居民”所包含的主体比“非农业人口”要广的多。因为：
1、“非农业人口”户口人员，其居住、工作、生活均在城镇并且其户籍也落户在城镇，其户籍与居住、工作、生活的环境和地域是统一的；“非农业人口”自然应当认定为“城镇居民”。对这一点，无论是理论上，还是司法审判实践中是没有争议的。
2、登记为“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等户口的人员也应定性为“城镇居民”。
其一、这几种户口是“农业人口”户口的演化；其虽然发源于“农业人口”户口，是“农业人口”户口的发展，但其已不同于“农业人口”户口。其是已经进城在城镇居住、工作、生活的农民，或因在城镇有固定的自有房屋，或因有稳定的职业和收入来源，并且均因此生活在城镇，从而因为符合公安机关户口管理所规定的一定的条件，其户口迁至所居住的城镇后在公安机关登记的户口类别。此时，他们的户口在户籍管理类别上已不再是“农业人口”，而是城镇“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等类别。
其二、在客观上，持此类户口的人员进城后已经不同于农村居民，他们已远离土地和农村，既不以土地为生产资料，也不以土地耕作为收入来源，并且不在农村居住和生活。他们在城镇已经有了自己固定的住所，居住在城镇、工作在城镇、生活在城镇；尽管在公安机关户籍管理类别上其户口是“自理口粮户口”、“蓝印户口”或“地方城镇居民户口”等户口，还不是“非农业人口”户口，但事实上他们已经融入城市或城镇，已经是城镇常住人口。
其三、国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》第二条规定：“小城镇户籍管理改革的实施范围是县级市市区、县级人民政府驻地镇及其他建制镇。凡是在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。已在小城
镇办理的篮印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。”因此，根据国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》的规定，“自理口粮户口”、“蓝印户口”、“地方城镇居民户口”等户口均应登记为城镇常住居民户口，持以上户口的人员均应认定为“城镇居民”。
3、《司法解释》第25条规定的“残疾赔偿金”在理论上依据“劳动能力丧失说”而设定，是根据因伤致残的受害人丧失劳动能力的具体情况，来计算受害人未来的收入损失；同时，并考虑职业因素对受害人未来收入的影响。《司法解释》第29条规定的“死亡赔偿金”在理论上采取“继承丧失说”而设定，并确认“死亡赔偿金”的性质是对受害人未来收入损失的赔偿。因而，《司法解释》第25条、第29条规定的“残疾赔偿金”、“死亡赔偿金”均是对受害人未来收入损失、财产损失的赔偿；而未来收入损失和财产损失的大小往往与受害人当时的居住、工作（职业）、生活的环境和地域休戚相关的。
户口仍在农村尚未迁至城镇，但其已“人户分离”由农村进入城镇，在城镇工作、生活、居住并且达到一定期限的人员，其已融入城镇，职业环境、居住环境、生活环境以及收入和消费标准均发生了变化。如果作为人身损害赔偿的受害人，其遭受的收入损失和财产损失等实际损失完全不同于在其进城以前作为农村居民所遭受的损失。前者后者相比，前者的损失要大的多。
因此，参照最高人民法院《关于适用＜民事诉讼法＞若干问题的意见》第5条“公民的经常居住地是指公民离开住所地至起诉时已连续居住一年以上的地方”的规定，对虽然是“农业人口”户口，但“人户分离”到城镇连续工作、居住、生活达一年以上，而且其经济收入、生活来源已与农村和农业生产相分离的人员，也应作为城镇常住人口，将其视作“城镇居民”。
因而，“农村居民”也仅指系“农业人口”户口且在农村居住、生活并以农业生产为自己生活来源的人员，即农村常住人口。
所以，将“城镇居民”、“农村居民”等同于“非农业人口”、“农业人口”户口人员的理解是片面的，自然也是不正确的。
对受害人的分类，从过去以户口或户籍为标志划分为“非农业人口”、“农业人口”到现在以职业、居住、生活的地域和时间为标志划分为“城镇居民”、“农村居民”，这是人身损害赔偿立法的一个进步；但是，这一分类仍未打破和消除城乡之间的差别，以致司法审判实践中出现了“生命价值”不等的争论并引起社会较为强烈的反响。随着社会经济的发展，随着城乡一体化进程的加速，随着户籍制度改革的进一步加深和《户籍法》的出台，城乡户籍差别一定会消除，城乡居民人身损害赔偿在法律上一定会实现平等和统一！
目前社会上存在的一些就业歧视现象是体制转轨时期出现的新情况、新问题，有其深刻的体制原因。广东省是全国流动就业规模最大、吸纳外省农民工最多的省份。据统计，吸纳的外省劳动力多达1700多万人。同时每年还需要转移本省农村劳动力就业达80万人，就业压力较大。因此，按照科学发展观的要求和国务院的总体部署，我们要以改革创新的精神，大胆探索和实践，着力从六个方面消除体制，努力构建城乡劳动者平等就业制度。
一是要深化户籍制度改革，改善农民进城就业环境。改革户籍管理制度，使农村转移出来的劳动力在户籍管理、子女入学、就业机会、社会保障等方面能够享受与城镇居民同等的待遇，逐步消除农村劳动力转移就业的制度。我省的深圳、佛山两市已在这方面作了有益的探索。
二是加快建立城乡统一的就业管理服务制度。改革城乡分割的就业管理体制，建立城乡统一的劳动力市场。进一步取消限制农村劳动力转移就业的歧视性政策和不合理规定。农村劳动力进城就业，享有与城镇居民同等的签订劳动合同、按规定参加社会保险、同工同酬、子女入学入托等权利。
三是完善公共就业服务制度，全面推进人本服务。县以上公共就业服务机构要建立健全以政策咨询、失业登记、就业备案、就业援助、劳动保障事务等为主要内容的公共就业服务制度，全面推进“以人为本”的就业服务。县以上公益性职业介绍机构免费向进城务工的农村劳动力开放，使农民工享有与城市居民同等的就业服务待遇。
四是坚持依法行政，规范用人单位与各类职业中介机构的行为。加强劳动力市场监管力度，打击违法犯罪活动，消除就业歧视，保障劳动者平等就业权利。纠正招聘、用人等方面存在的各种歧视现象，各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康、年龄等条件，对城乡劳动者一视同仁。
五是构建覆盖城乡的培训促进就业的良性互动机制。全面实施 “广东省百万农村青年技能培训工程”，积极组织农村富余劳动力、失地农民、转产渔民开展针对性、实用性的职业技能培训。积极组织具有创业条件和意向的城乡劳动者、大中专(技校)毕业生、农村转移劳动力开展创业培训，提高广大劳动者的就业能力和创业能力，通过提高劳动者自身素质，维护自身的就业权益，实现公平就业。
六是加快就业立法，抓紧建立实现公平竞争就业的法制环境。要抓紧研究制定出台《广东省促进就业条例》，明确政府促进就业的责任，规范企业用人行为和劳动力市场秩序，营造公平竞争就业的法制环境。
公安部副部长黄明在同日举行的新闻会上表示，“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是前所未有的。”《意见》是当前和今后一个时期指导全国户籍制度改革的纲领性文件，这一重大改革开始进入全面实施阶段。
不再以“农业”和“非农业”区分户口性质之后，如何逐渐剥离与户籍相挂钩的诸多社会福利，将是改革的焦点和难点所在。《意见》对此进行了阐释：进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。
根据《意见》所明确的发展目标，到2020年，将基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
《意见》的出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段，明确了进一步推进户籍制度改革的指导思想、基本原则、发展目标、政策措施和实现路径。
《意见》指出，改革要坚持积极稳妥、规范有序，坚持以人为本、尊重群众意愿，坚持因地制宜、区别对待，坚持统筹配套、提供基本保障。
《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。
《意见》强调，各地区、各有关部门要深刻把握城镇化进程的客观规律，切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进。
在户籍制度自身改革的同时，各项配套措施如何落到实处？这是人们更为关注的问题。结合意见，教育部、财政部、卫生计生委等相关部委负责人进行了一一介绍。
――就业失业：在就业失业登记管理上，将实现农民工就业信息全国联网，并为农民工提供免费的就业信息和政策咨询；面向农业转移人口全面提供政府补贴职业技能培训服务，加大创业扶持力度，促进农村转移劳动力就业。
――子女教育：随迁子女义务教育将被纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费；支持地方以普惠性幼儿园为主，解决随迁子女入园问题，推动以公办学校为主接收随迁子女接受义务教育；逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费政策；推进随迁子女在流入地参加升学考试。
――医疗卫生：农业转移人口及其他常住人口被纳入社区卫生和计划生育服务体系，获得基本医疗卫生服务；完善并落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。
――养老保险：实现基础养老金全国统筹，加快实施统一的城乡居民基本养老保险制度，落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。加快建立覆盖城乡的社会养老服务体系，促进基本养老服务均等化。