时间：2023-06-05 10:30:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇国资委环保工作计划，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
辖区工业企业“退城入园”工作，始终得到了市委、市政府及市各职能部门的高度重视和大力支持。市主要领导先后多次到视察环境建设并提出工作要求，张敬华市长来我区调研时指出“要把加快退二进三与现代服务业集聚区建设结合好，推进产业升级，全力打造现代服务业强区”，后又专题研究辖区工业企业搬迁，作出了“总体规划、环境优先、先易后难、逐步实施”重要批示。
为加快推进辖区工业企业“退城入园”，进一步优化城区产业布局、彻底改善北区环境质量，实现南北城区平衡协调发展，根据市长办公会会议纪要工作要求，在市领导的关心支持和市有关部门的大力帮助下，我区按照市政府的要求，迅速成立“市区推进工业企业搬迁工作领导小组”，对辖区企业情况进行摸底调查后，积极开展工作，并取得了一定成效。
2010年3月29日，市政府办公室关于印发《2010年辖区环保问题突出小工业企业整治工作方案》的通知；4月27日，市政府出台了《市政府关于推动主城区工业企业退城入园的指导意见》。
二、现状问题
截止2009年底，辖区内现有各类工业企业310家（不含九里办事处20家）。其中规模以上企业61家，占19.68%；规模以下企业249家，占80.32%。据统计，企业总占地面积8072亩，总资产39.6亿元，从业人员1.35万人，年实现工业增加值15.5亿元，税收1.59亿元。
区是老工业区,也是化工企业较为集中的区域，产业门类主要有机械、加工、化工等行业。根据2008年全国第一次污染源普查显示，辖区共有工业污染源企业130余家，其中重点工业企业58家（包括金浦氯碱、恩华药业、四方铝业、中轻海鸥等13家较大化工企业）。辖区大部分工业企业工艺落后，属高消耗、高排放、低效率企业，企业排放的废气、烟尘、粉尘，严重影响北区环境，同时，环境保护要求和空间条件制约也限制着企业的发展。因此，加快实施辖区企业有序搬迁，不仅是改善区整体环境的要求，也是企业自身发展的需要，对促进我市工业经济与城市建设、环境保护协调发展将起到十分重要的作用。
三、基本原则
1、坚持科学发展、集约发展原则，推进主城区工业退城入园，促进工业经济与城市建设、环境保护协调发展。
2、坚持“整体规划、环境优先、先易后难、逐步实施”的原则，有序推进搬迁工作系统工程。
3、坚持依法规范搬迁的原则，制定可操作性搬迁方案，规范化运作。
4、坚持实施企业增量式搬迁的原则，鼓励搬迁企业进行资源整合，支持企业通过搬迁做大做强。
5、坚持统筹兼顾、一企一策的原则，努力筹措搬迁资金，合理补偿搬迁成本，兼顾各方面的经济利益。
四、目标任务
1、根据主城区环境保护和工业布局调整要求，由我市各有关区人民政府组织制定辖区工业企业搬迁规划和搬迁方案，报市政府批准后，稳妥有序地实施和推进。
2、主城区2013年前基本完成化工生产企业和二环路以内列入搬迁规划工业企业的搬迁工作；2015年前基本完成主城区内列入搬迁规划的各类工业企业的整体搬迁工作。
3、化工生产企业必须搬迁进入经省、市政府批准的化工生产集中区，机械、加工等类企业原则上迁至三环路以外的经济开发区、工业园区等工业集中区域。
4、主城区完成工业布局调整目标后，仅保留部分符合城市总体规划的工业项目用地，发展都市型工业及总部经济。
五、政策措施
1、对主城区搬迁企业原址土地和建筑物、构筑物等地面附着物以及搬迁设备损毁、停工期间的职工工资、社会保障费用等直接损失，经评估和核准后给予合理补偿。
2、搬迁企业原址土地由市土地收储部门收储后按规划要求挂牌出让，其净收益作为搬迁补偿的主要资金来源。
3、土地由市国土局委托中介机构评估并核准，建筑物、构筑物等地面附着物以及搬迁设备损毁、停工期间的职工工资、社会保障等直接损失由市国资委委托中介机构评估与核准并经市审计局审计确认，报市政府批准后作为补偿的依据。
4、土地收储部门先期支付土地收储预估价格的15%交各有关区政府作为搬迁启动资金，根据企业搬迁方案和迁建项目进展情况，统筹安排使用。
5、退城入园的工业企业原址工业用地，规划部门及时调整其用地性质，若原企业工业用地被规划为市政公共公益设施用地，或土地收益不足以补偿企业搬迁损失的，由财政、国土、规划等部门按照相关规定，结合企业实际，研究提出相应的补偿标准，经市政府批准后实施。
6、企业在搬迁新建过程中涉及到的地方建设规费在市权范围内的予以减免。
7、企业易地搬迁后，妥善调整财力分配，以企业前三年平均税收核定财力，三年期由搬入区划给搬出区。
8、严格控制辖区工业企业污染排放，对排放不达标的企业限期整改，对整改仍不达标的要依法严处，直至实施关闭。
9、对列入搬迁规划的所有工业企业一律不得进行任何形式的改扩建。
六、列入2010年工业企业“退城入园”计划工作进展情况
（一）基本情况
根据主城区发展规划及我区现代服务业强区发展方向，区委、区政府作出重要决策，从2010年开始正式启动工业企业搬迁工作。市委、市政府高度重视区“退城入园”工作计划，适时下发了《市政府关于推动主城区工业企业退城入园的指导意见》文件。要求全市主城区2013年前基本完成化工生产企业和二环路以内列入搬迁规划工业企业的搬迁工作；2015年前基本完成主城区内列入搬迁规划的各类工业企业的整体搬迁工作。我区在广泛调研的基础上，排出了2010年搬迁工作计划，拟搬迁工业企业11家，分为三类：
完成搬迁企业(2家)：苏煤矿山、工业锅炉。
启动搬迁企业（4家）：金浦氯碱、铝业公司一分厂、恩华药业中山北路厂区、化工机械。
前期准备企业（5家）：天富化工、远强化工、万和化工、天嘉化工、特种气体。
（二）目前工作进展情况
1、完成搬迁企业：苏煤矿山在经济开发区新建厂房主体建设基本完工；工业锅炉在铜山经济开发区新建厂房已完工，正在安装设备，现有厂址已向国土局提出土地收储申请；两家企业预计年底搬迁完毕。
2、启动搬迁4家企业：金浦北方氯碱于8月13日已和区政府正式签订了搬迁协议；9月14日已将1.4亿元首批搬迁资金中的1.29亿元拨付至企业，土地已解押，其余搬迁资金我区正抓紧向市政府递交拨付申请；我区计划本月接收企业资产。恩华药业中山北路厂区已提出初步搬迁方案，对企业资产已做出评估，今年6月份已启动在贾汪化工园区的新厂区建设，预计2012年6月搬迁完毕。铝业公司一分厂申请土地置换，该项工作正在积极推进之中。化工机械厂由于改制后土地出让手续及资产过户手续均未办理，企业正在处理改制后扫尾工作。
3、前期准备5家企业：天富化工已对企业资产评估完毕。9月28日，区发改委与环保分局负责同志到现场查看了万和化工违法建设的三氯蔗糖生产线，企业也已提出自行拆除方案，首先停止维生素K1的生产，10月20日-23日进行置换、隔离等安全措施，10月24日至30日拆除生产设备。同时企业正在积极选址，做好搬迁准备。
4、未列入计划的工业企业：有部分企业与我区积极接触，已完成搬迁，如矿山设备4月已搬迁至九里工业园区，凯尔机械6月已搬迁至经济开发区，中轻海鸥已主动同我区商谈搬迁事宜。
（三）存在问题
1、由于市政府出台的《关于推动主城区工业企业退城入园指导意见》为宏观方案，具体到每一个企业实施操作上存在较大差异，“一企一策”在资金落实方面存在一定困难；
2、部分企业对搬迁前期工作准备不足，搬迁补偿政策需进一步落实，如天嘉化工、华辰胶带；
3、已有天富化工、远强化工、万和化工等企业考察了新沂、睢宁、贾汪等多处工业园区，但选址未定；
4、具体负责搬迁工作人员同时肩负其他工作任务，在企业搬迁推进过程中明显感觉人手不足。
（四）下一步工作
1、重点突破，以金浦氯碱搬迁带动全区工业企业搬迁。
紧紧抓住八里家居市场带内最大的化工企业—金浦氯碱启动搬迁的有力时机，推动其18个月后搬离现址，以此带动周边企业搬迁。下一步将细化该企业搬迁方案，制定资产交接和变现时点计划，在确保稳定和安全拆除设备的前提下，使企业资产变现最大化，同时对于涉及企业职工宿舍、土地等遗留问题拿出具体工作方案，全力推进金浦北方氯碱搬迁工作顺利进行。以点带面，推进八里家居市场带内未搬迁工业企业，尤其是重点化工企业，天富化工、万和化工、远强化工等企业的搬迁工作。以面联片，推动八里家居市场带周边企业搬迁工作，如恩华药业中山北路厂区、天嘉化工等。
2、不等不靠，以工业企业搬迁具体实施操作为抓手。
按照“一企一策”原则，切实组织精干人员开展跟踪服务，力求取得实质性进展。组织今年拟启动搬迁企业，一是积极对接市国资委尽快确定权威中介机构对搬迁企业评估；二是积极协调市审计局审计确认；三是认真研究企业提出的初步搬迁方案，制定搬迁补偿政策；四是积极对接规划部门调整原企业用地性质，并对接国土部门协助企业进行土地收储工作。
七、辖区环保问题突出小工业企业整治工作进展情况
（一）基本情况
1、成立机构：根据市政府办公室下发的《2010年辖区环保问题突出小工业企业整治工作方案》文件。区政府成立了由常务副区长任组长的区环保问题突出小工业企业整治工作领导小组，并印发了《区环保问题突出小工业企业整治实施意见》。同时，环保分局也成立了环保问题突出小工业企业整治工作领导小组，并制定了《环保分局环保问题突出小工业企业整治工作方案》。
2、整治内容：此次专项整治的34家突出小工业企业共分三类：一是实施关闭的20家小工业企业，责任主体为企业所在地街道办事处；二是实施责令停产整治的9家小工业企业，责任主体为环保分局；三是限期治理的5家小工业企业，责任主体为环保分局。其中涉气企业15家，涉水企业13家，其余为当地居民投诉较多的噪声污染源企业等。
3、节点计划：
实施关闭企业：6月底前，完成八里家居市场带范围和二环路以内应予关闭企业（11家）的关闭工作；10月底前，完成其他应予关闭企业（9家）的关闭工作。
责令停产整治企业：4月底前，依法下达处罚决定书，并责令停产；10月底前全部关停。
限期治理企业：10月底前，对限期治理的企业进行认真核查和环保验收；如在规定期限内未达到治理标准，企业应关闭或搬迁。
（二）目前工作进展情况
1、实施关闭企业：已关闭19家企业，占关闭数的95%；。按照时间节点，6月30日前应关闭11家企业，完成八里家居市场带范围和二环路以内应予关闭企业的关闭工作；目前除老牌楼农贸市场冷库，其余10家企业均已关闭。10月底前关闭其他应关闭企业9家，目前已有7家关闭或停产，还有星宏机械、翠都玻璃制品正在准备搬迁或关闭。具体情况如下：
琵琶办事处（9家）：云雪食品公司、红海螺木业公司、华欣星轮密封保温材料公司、宏泰橡塑制品厂、圣泽粉末涂料公司、翠都玻璃制品6家企业已关闭；杨子橡胶防腐厂、盛荣化工厂已停产；星宏机械加工厂已注销，目前正在铜山柳新选址。
丰财办事处（4家）：苏北精细化工厂、华怡玻璃钢厂、虹达塑料包装厂已关闭；海浪石棉瓦公司已停产。
环城办事处（4家）：天成彩钢厂、长晴防水厂、仁和保温厂、三源机电厂均已关闭。
铜沛办事处（2家）：贝尔试剂厂已关闭，老牌楼农贸市场冷库未通过安全评估方案，区安监局已向该企业下达停业通知。目前该企业已在九里区选址，办理征地手续。
牌楼办事处（1家）：华光橡胶密封制品公司已停产，准备进入破产程序。
2、责令停产企业：其中中南橡胶厂已被工商分局注销营业执照，现已关闭；依据《中华人民共和国环境影响评价法》、《国务院建设项目环境保护管理条例》等有关法律规定，环保分局对剩余8家小工业企业已作出行政处罚：一是责令停止生产，二是罚款拾万元。环保局向法院申请对古淮橡胶、科隆磷酸盐强制执行；高强涂料已准备搬迁至铜山区。
3、限期治理工业企业：环保分局对5家企业已下达“环境违法行为限期改正通知书”，每月定期跟踪检查。其中，彭汉酒厂已拆除污染设备；瑞远精细化工已在铜山新区兴建新厂准备搬迁；申旺食品有限责任公司中污染较为严重的屠宰加工生产线准备10月份在新址建厂；七星油脂石化公司已在贾汪兴建新厂，预计明年初可实现搬迁。
（三）存在问题
1、按照市政府办印发《2010年辖区环保问题突出小工业企业整治工作方案》，20家关闭企业及5家限期治理企业，由区政府下达关闭通知和限期治理通知。但由于管理权限问题，区政府无权下达，并已向市政府提出授权区政府下达的相关请示。但是关闭工作已全面展开，程序上还未履行完毕。
2、申旺公司屠宰加工生产线新址在三环北路刘楼村，目前已划归辖区。虽然其前期手续基本办理完毕，但是该项目不符合我区整体发展规划。
（四）下一步工作及建议
1、紧盯节点，确保10月底前完成34家小工业企业整治，尤其是关闭的20家小企业。11月初，区环保问题突出小工业企业整治工作组将对全部34家小企业的整治情况进行全面检查，认真对照市下达文件中要求的整治标准,拆除生产设备，停止供水供电，吊销相关证照，认真核查，确保整治实效。
2、根据市、区领导安排，我区又自加压力，加大工作力度，除上述整治的34家环保问题突出小工业企业以外，又初步排出40家小工业企业（附件），力争在今年12月底前关闭，并争取今年能将三环路以内的小化工企业全部关停。9月26日，已将40家小工业企业名单初步下发给各办事处，10月中旬以正式文件下发2010年-2014年辖区小工业企业关闭整体工作方案。
3、结合市节能暨用电负荷调控工作，在市调控企业名单上辖区内18家重点企业的节能调控工作全部得到落实以外，我区又排出9家（附件）规模以下、能耗偏高的小企业进行全面限电，以此来推动企业尽快搬迁。
4、9月30日，市经信委转发了《关于申报2010年中央财政关闭中小企业补助资金和报送2011年度关闭小企业计划的通知》，中央财政拟对今年实施关闭的小企业，采取以奖代补的形式给予适当的补助（奖励）资金，主要用于关闭职工安置等方面的支出。关闭小企业补助资金需报送的材料：关闭小企业已签订劳动合同职工的花名册；企业原生产经营有关证照（工商、税务、生产许可证）已被注销的证明材料；地方政府或经信和信息化等部门出具的小企业实施关闭文件及其他证明材料。我委同办事处积极联系相关已关闭企业，但符合条件的仅两家企业。多数企业由于未签订正式用工合同或未吊销相关证照，所以无法申报，我委正积极将今年未能及时申报的企业列入2011年补助计划。
[关键词]政府采购；政府绿色采购；循环经济
政府采购制度作为公共财政体系管理中的一项重要内容，是市场经济国家管理直接支出的一项基本手段。而所谓“政府绿色采购”，就是在政府采购中着意选择那些符合国家绿色认证标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且规定产品研制、开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均需符合环保要求。
由于政府采购数额巨大，实施绿色采购具有很强的杠杆作用，可以促进绿色产业和技术的发展，促进绿色消费市场的形成。实施绿色采购能够直接减少政府日常活动对环境的影响，还可以为社会各界树立良好的榜样。实践表明，绿色采购可以大大降低社会成本，有利于保护本国经济和资源，有利于实现政府的社会政策目标。
自从20世纪90年代初期德国、日本等国开始实施政府绿色采购以来，政府绿色采购发展非常快，越来越多的国家认识到，利用政府采购调节环境保护、促进环境友好型社会的形成是一个非常有效的途径和手段。目前已有50多个国家积极推行绿色采购，以联合国、世界银行等为代表的一些国际组织也组成了绿色采购联合会，很多国际知名大公司以及一些著名的非政府组织自愿实施绿色采购，绿色采购已经成为世界性趋势。①
一、主要发达国家的政府绿色采购
1.日本
日本被认为在绿色采购方面作出了很多有影响力的工作。1994年日本制定实施了绿色政府行动计划，拟定了绿色采购的基本原则，鼓励所有中央政府管理机构采购绿色产品。为推动此项行动计划，1996年日本政府与各产业团体组成了日本绿色采购网络组织（gpn），参与该组织的会员团体承诺将通过购买环境友善物品及服务，减少采购活动对环境的不良影响。gpn的活动主要包括颁布绿色采购指导原则、拟定采购指导纲要、出版环境信息手册、进行绿色采购推广活动等。这种由政府部门、民间企业、社团组织共同组成的绿色采购团体和联盟，在政府、企业和消费者之间宣传绿色采购观念、提供绿色采购信息以及会员间的信息交流等方面起到很好的作用。2000年日本颁布了绿色采购法，这是日本为建立循环型社会颁布的六个核心法案之一。绿色采购法规定，所有中央政府所属的机构都必须制定和实施年度绿色采购计划，并向环境部长提交报告；地方政府要尽可能地制定和实施年度绿色采购计划。目前全日本有83%的公共和私人组织实施了绿色采购。②
2.美国
美国从上世纪90年代初以来已经先后制定并实施了采购循环产品计划、能源之星计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划。
美国政府尽管还没有制定绿色采购法，但政府采购法第23章专门做了规定，③该章的名称是“环境、自然保护、劳动安全和无毒的工作场所”，主要内容就是绿色采购规定，如23.904款明确指出，采购那些对人民健康和环境影响最小的产品和服务是政府的采购政策。
目前，美国政府主要以联邦法令与总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础，如美国总统第13101号行政命令“透过废弃物减量、资源回收及联邦采购来绿化政府行动”，以及美国资源保护与回收法（rcra）。④
3.德国
德国自1979年起推行环保标志制度，国家规定政府机构优先采购环保标志产品，规定绿色采购的原则包括禁止浪费、产品必须具有耐久性、可回收、可维修、容易弃置处理等条件。在1994年9月27日通过的循环经济法第37章中对政府采购循环经济产品作出了原则规定，⑤明确规定联邦政府有关机关应拟定工作计划，进行采购、使用有关物品；拟定建设计划，采购和使用满足一定的耐用性、维修保证、可再利用性等规定的环境友好型产品和服务。
4.欧盟
许多欧盟国家的政府开展主动性环境采购计划已经近10年了，各国之间的绿色采购合作也日益密切。为了避免混乱、进一步协调各国的行动，2004年8月，欧盟委员会了“政府绿色采购手册”。⑥该手册主要用于指导欧盟各成员国如何在其采购决策中考虑环境问题，为此欧盟委员会还建立了一个采购信息数据库，目前信息库中已有100多类产品的信息，包括产品说明书、生态标签信息等，还提出了一般采购建议。欧盟通过《政府绿色采购手册》统一了绿色采购纲领。
二、我国建立政府绿色采购制度的时机基本成熟
从目前面临的政治、经济和社会发展的形势看，我国建立政府绿色采购制度不仅是十分必要的，也是可行的。
1.循环经济为政府绿色采购提供了战略机遇
在经济发展和全面建设小康社会进程中出现的资源环境瓶颈问题目前已经成为一个不争的事实。要实现人与自然的和谐发展，构筑和谐社会，就必须改变社会经济发展模式及其技术范式，走循环经济的发展道路。可持续消费是循环经济发展的基本内容，也是循环经济发展的内在动力，而政府绿色采购是建立可持续消费体系的重要切入点。可以说，落实科学发展观，构建和谐社会，大力发展循环经济为建立可持续消费模式、推行政府绿色采购提供了重要的战略机遇。
2.我国《政府采购法》对绿色采购已有原则性规定
我国《政府采购法》第9条明确规定了政府采购的保护环境目标，⑦“政府采购应当优先采购高科技和环境保护产品，促进环保企业的发展，保证经济的可持续发展”⑧。目前，我国的政府绿色采购法刚刚实施两年，有关实施细则和制度正在进一步完善当中，这是制定绿色采购法规的有利时机。
3.我国已具备了推行政府绿色采购的市场条件
从相关配套制度建设和绿色采购产品的规模来看，我国已具备了推行政府绿色采购的市场条件。由国家环保总局响应联合国环境与发展大会提出的可持续发展思想和全球生态标志运动而发起的中国环境标志计划诞生于1993年，目前已经由国家环保总局批准颁布了56项环境标志标准，已有1000多家企业，18000多种产品获得中国环境标志认证，形成了700多亿元产值的环境标志产品群体。⑨环境标志产品的特性，主要从环境友好角度充分考虑减少环境污染、对人体健康安全、资源能源节约、再生资源利用以及产品的可回收和再循环。环境标志产品认证制度基本涵盖了政府采购的产品内容，是下一步我国制定政府绿色采购标准、清单和指南的重要基础。
三、国外政府绿色采购对我国的借鉴及其启示
根据我国实际情况，借鉴国际成功经验，可以采取以下途径和方法建立我国的政府绿色采购制度。
1.完善相关法律法规，全面推行政府绿色采购
从美、欧等发达国家推行政府绿色采购的经验来看，通过立法强制推行政府绿色采购是他们的共同做法。因此，制定和完善相关法律制度是我国推行政府绿色采购、“绿化”政府消费行为的首要措施。从长远来说，我国应像许多发达国家一样，制定专门的《政府绿色采购法》，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单的制定和进行明确规定。我国《政府采购法》刚刚颁布两年并在法中已有相关原则性规定，因此现阶段可以在该法的框架下，制定和颁布适合我国国情的政府绿色采购实施条例或办法，从政府绿色消费的要求出发完善和细化目前的政府采购法，为在全国范围内推行政府绿色采购提供强有力的法律保障。
2.建立绿色采购标准，绿色采购清单
绿色采购标准的制定是实施政府绿色采购的核心。可以根据目前的环境标志产品认证等制度，选择政府采购所涉及的优先领域，分行业、分产品制定绿色采购标准和清单。
从国际经验看，环境标志产品是各国制定绿色采购产品标准和指南的重要基础。为了核查和审计的方便，许多国家都将环境标志产品与政府绿色采购产品挂钩，政府绿色采购产品指南的制定都以环境标志产品为依据和基础，要求政府采购环境标志产品。如德国的蓝色天使标志、日本的生态标志等。因此，环境标志产品认证成为推动政府绿色采购的重要配套制度。
3.公开绿色采购信息，完善监督机制
环境信息是制定政府绿色采购指南、产品清单的重要依据。日本的绿色采购产品非常重视环境信息的规范和，其绿色采购的基本原则之一是注重环境信息的获取、利用和。积极获取有关产品生产和出售企业的环境信息，并按照一定的规范，成为绿色采购实施和监督的重要依据。因此，我国也需要制定公开产品相关环境信息的规范，并公布政府绿色采购的实际执行情况，建立人大和公众等对政府绿色采购的监督机制。
4.通过经济手段，扶植绿色采购发展
由于采购活动在本质上是一种经济行为，因此，采用经济手段推行绿色采购是经济活动规律的客观要求。为此，可以从以下三个方面开展工作。
首先，实施价格补贴。由于多数绿色产品在生产过程中的费用要高于非绿色产品，因此，政府在采购时可为绿色产品支付额外的费用，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴。实施价格补贴是西方发达国家推行绿色采购的一条成功经验。为此，应该允许政府以高于市场平均价来购买绿色产品。这要求财政部门在进行政府采购预算时，对进入绿色“清单”产品的购买要给予一定的“价格补贴”，以此来保证采购人购买绿色产品有资金来源。
其次，实施财政补贴。对绿色产品生产企业和开展绿色产品开发的企业给予必要的财政补贴，对于更新、改造生产设备和工艺手段的资源消耗型企业也给予必要的财政补贴。通过财政补贴以补偿生产企业对环境的治理费用和保护稀缺资源，引导、鼓励更多的企业从事绿色生产。
最后，对绿色消费和绿色生产进行适当的税收减免。对浪费性消费和污染环境的消费课以重税，比如，开征高额的增值税和资源税，抑制其生产和消费，而对绿色产品的生产和消费在税收上给予适当的减免，降低厂家生产成本，激励公众消费绿色产品，从而形成一个有利于绿色生产和绿色消费的良好氛围。
总之，在落实科学发展观，构建和谐社会，大力发展循环经济的大好形势下，在环境标志认证等相关配套制度和环境友好型产品市场的支持下，实行政府绿色采购制度十分必要，并切实可行。目前迫切需要在现有《政府采购法》的框架下，借鉴国外成功经验，尽快建立政府绿色采购实施法规，制定绿色采购标准和清单，开展试点示范工作，尽早全面推行政府绿色采购制度，引领我国可持续消费模式的建立，促进循环经济快速健康发展。
注释：
①②⑥万秋山。全球政府绿色采购政策发展现状和我国的对策[j].环境科学动态，2005，（3）：23-24.
③陈军。世界各国政府绿色采购的发展现状[j].中国物流与采购，2004，（11）：43-44.
④沈晓悦。政府绿色采购对促进可持续发展的意义[j].环境经济杂志，2005，（9）：33.
⑤冯之浚。循环经济导论[m].北京：人民出版社，2004：276-279.
⑦⑧扈纪华。中华人民共和国政府采购法释义及实用指南[m].北京：中国民主法制出版社，2002：172.
⑨赵英民。建立政府绿色采购制度促进循环经济发展[j].环境保护，2005，（8）：62.
参考文献：
[1]刘汉屏，李安泽。政府采购理论与政策研究[m].北京：中国财政经济出版社，2004：240-251.
[2]赵英民。建立政府绿色采购制度促进循环经济发展[j].环境保护，2005，（8）：61-63.
关键词：政府绿色采购，国际经验，启示
随着世界各国和地区社会经济发展过程中面临的资源环境问题越来越突出，政府绿色采购已经引起了各国的普遍重视。所谓“政府绿色采购”，就是在政府采购中着意选择那些符合国家绿色标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且要按照产品生命周期标准使产品从设计开发、生产、包装、运输、使用、循环再利用到废弃的全过程均符合环保要求。
政府绿色采购的市场效应分析
（一）政府采购的规模扩大
随着社会经济的发展，政府采购的范围和采购规模日益扩大，政府采购已经成为当前各个国家和地区乃至全球贸易的最大消费者。据有关资料统计，目前各国政府采购消费大约相当于各国gdp的10%左右，发达国家的这个比例要更高一些。如欧盟各成员国政府采购每年约1万亿欧元，占其gdp的14%左右（还不包括公共事业部门的采购）。日本中央政府每年采购额达到14万亿日元。联合国每年支出约30亿美元。
由于我国经济的持续增长，公共事业的不断加强，政府采购不仅价值大，数量多，而且涉及的产品范围广。据初步统计，2005年全国政府采购规模达到了2500亿元以上，占当年财政支出的7%，比上年同期增长了17%. 2004年全国政府采购货物类规模为1048.7亿元，占采购总规模的49%，比上年增长了17%.工程类采购规模为948.3亿元，占采购总规模的44%，增长了44%.服务类采购规模为138.4亿元，占采购总规模的7%，增长了33%.
（二）政府绿色采购的市场效应
实施政府绿色采购可以成为引领绿色消费的重要手段。由于政府采购具有消费规模大，资金量多，涉及面广和市场带动作用明显等特点，是我国建立可持续消费模式的突破口。因此只要政府将环境要求纳入其采购模式，增加绿色产品的购买力度，对市场中环境友好产品和服务的供给必然产生重大影响。
实施政府绿色采购对供应商产生积极影响。政府行为代表社会公共利益，通过政府采购，优先考虑绿色产品、绿色服务和有利于环境的工程项目，必然会促进企业向绿色方向发展。供应商为了赢得政府这个市场上最大的客户，必会积极采取措施增强其产品的绿色度，提高企业管理水平和技术创新，节约资源能源，减少污染物排放，提高产品质量，降低对环境和人体的负面影响程度。
实施政府绿色采购有助于提高我国企业产品和服务在国际市场上的竞争力。作为一个世界制造大国，我国主要的加工制造行业中，高耗能、高耗材、高污染技术及其产品还占很大比重，我国企业在国际市场上经常遭遇绿色贸易壁垒和其他市场准入问题，一些产品由于达不到环保标准而无法进入国际市场或者无法长久立足。实施政府绿色采购能够通过绿色标准、绿色认证和绿色清单等措施的引入，将国际最新绿色产品信息和动向及时传到国内相关企业，引导企业加速产品的升级换代，提升国内企业在国际市场的竞争力。
实施政府绿色采购可以促进绿色产业和技术的发展，有利于形成可持续生产体系。政府绿色采购因其量大面广，可以引导和培养一大批绿色产品和绿色产业，带动和促进绿色清洁技术的发展。具体地讲，就是政府要通过绿色采购，进一步引导企业调整生产和技术结构推行清洁生产技术，促进电子设备、交通设备等轻污染产业的发展；加快对化工、造纸、冶炼、电力等重污染产业的技术改造，减少自然资源消费和污染排放量；促进环保产业发展等。如美国有近1/3的家用电器是在“绿色旗帜”下推出的。
实施政府绿色采购可以促进绿色消费市场的形成，提高公众环境意识。政府绿色采购对普通消费者有强烈的引导和示范作用。消费者的绿色取向促进了绿色消费市场的形成，提高了公众的环境意识。尽管这些国家公众绿色消费行为是多种因素综合作用的结果，但政府绿色采购无疑发挥了重要的表率和示范作用。
国外政府绿色采购的实践
许多国家和地区为提高资源的利用效率、促进环境保护目标的实现，纷纷对政府采购制度进行修正和完善，并通过政策和法律逐步使政府绿色采购理念制度化。目前已有50多个国家积极推行绿色采购，以联合国、世界银行等为代表的一些国际组织也组成了绿色采购联合会、很多国际知名大公司以及一些著名的非政府组织自愿实施绿色采购，绿色采购已经成为世界性趋势。
在实践中，各国纷纷推出各项推动政府绿色采购的政策和措施，主要包括：推出鼓励和推动绿色采购的法律与行政命令；制订和出版各种指导纲要与手册；列出绿色采购产品清单等。各国推动政府绿色采购的方式大致可分为两种模式：一种是由国家政府确立政策方向，指导下一级政府进行采购。如法国由中央管理机关制定采购计划并向基层部门贯彻；丹麦、日本由国家推出可持续采购国家政策，指导地方政府与民间的组织与团体推动绿色采购；另一种是以地方团体先自发的绿色采购行动为主导，政府仅属于辅导协助的地位。如瑞士联邦建筑物组织会议作为民间行业组织负责协调建筑业采购。
（一）美国
目前，美国政府主要以联邦法令与总统行政命令作为推动政府绿色采购的法律基础，如美国总统第13101号行政命令“通过废弃物减量、资源回收及联邦采购来绿化政府行动”与美国资源保护与回收法（rcra）。美国政府尽管还没有制定绿色采购法，但政府采购法第23章专门做了规定，该章的名称是“环境、自然保护、劳动安全和无毒的工作场所”，主要内容就是绿色采购规定，如23？904款明确指出，采购那些对人民健康和环境影响最小的产品和服务是政府的采购政策。美国从上世纪90年代初以来已经先后制定并实施了采购循环产品计划、能源之星计划、生态农产品法案、环境友好产品采购计划等一系列绿色采购计划。
（二）日本
1994年日本制定实施了政府绿化行动计划，拟定了绿色采购的基本原则，鼓励所有中央政府管理机构采购绿色产品。1996年日本政府与各产业团体组成了日本绿色采购网络组织（gpn），参与该组织的会员团体承诺将通过购买环境友善物品及服务，减少采购活动对环境的不良影响。gpn的活动主要包括颁布绿色采购指导原则、拟定采购指导纲要、出版环境信息手册、进行绿色采购推广活动等。2000年日本颁布了绿色采购法，这是日本为建立循环型社会颁布的六个核心法案之一。绿色采购法规定，所有中央政府所属的机构都必须制定和实施年度绿色采购计划，并向环境部长提交报告；地方政府要尽可能地制定和实施年度绿色采购计划。目前全日本有83%的公共和私人组织实施了绿色采购。
（三）加拿大
加拿大政府的绿色采购属于联邦政府“政府绿色行动”的一部分，该行动计划由联邦环境部主导，并于1992年后开始制定许多供各部门参考的实施纲要。加拿大政府的环境管理准则叙述了各部门可持续发展的政策，以及实施各项措施绿化政府的目的，其政府绿化作业实务则将采购品是否具有环境标志列入考核对象，指导各部门如何就绿色采购、废弃物管理、水资源使用、建筑物能源使用、公务车辆使用、土地使用管理、人力资源管理等7个项目采取最佳作业来达成环境目标。1995年，加拿大政府颁布了《绿色政府指南》，要求各个政府部门制定自己的可持续发展战略以及具体计划，并将其纳入政府的日常事务和决策中，其中就包括政府采购。此外，环境部拟定的“办公室家具之环境规格”详细列举了采购承办人员对采购品的投标资格、产品设计、产品使用材料、制造过程、产品包装与行销、产品使用、产品废弃处置等各个生命周期阶段中应予以考核的事项。
（四）德国
德国自1979年起推行环保标志制度，国家规定政府机构优先采购环保标志产品，规定绿色采购的原则包括禁止浪费、产品必须具有耐久性、可回收、可维修、容易弃置处理等条件。在1994年9月27日通过的循环经济法第37章中对政府采购循环经济产品作出了原则规定，明确规定联邦政府有关机关应拟定工作计划，进行采购、使用有关物品；拟定建设计划，采购和使用满足一定的耐用性、维修保证、可再利用性等规定的环境友好型产品和服务。
（五）欧盟
许多欧盟国家的政府开展主动性环境采购计划已经近10年了，各国之间的绿色采购合作也日益密切。为了避免混乱、进一步协调各国的行动，2004年8月，欧盟委员会了“政府绿色采购手册”。该手册主要指导欧盟各成员国如何在其采购决策中考虑环境问题，为此欧盟委员会还建立了一个采购信息数据库，目前信息库中已有100多类产品的信息，包括产品说明书、生态标签信息等，还提出了一般采购建议。
完善我国政府绿色采购制度的启示
（一）进一步制定和完善法律法规和政策措施
根据2003年通过的《中华人民共和国政府采购法》第九条明确规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，为在我国政府采购活动中追求环境保护社会公共政策目标奠定了法律基础。除此之外，我国还制定了一系列涉及推进政府绿色采购的政策文件，如2004年4月国务院办公厅的《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》提出，政府机构要在资源节约活动中发挥表率作用，制订节能实施方案和能耗水耗定额、支出标准，深化政府采购制度改革，降低费用支出，带头节约资源。 2004年12月《节能产品政府采购实施意见》，对节能产品实施政府采购制度作出了明确规定，要求各级国家机关、事业单位和团体组织用财政性资金进行采购时，在技术、服务等指标同等条件下，应当优先采购。
虽然以上这些政策和法律文件为我国推行政府绿色采购制度提供了一定的政策和法律基础，但在整体上还存在结构性和功能性的欠缺，具体表现为政策法律协调性差、操作性不强。例如《政府采购法》第九条只是笼统地将“保护环境”作为政府采购的公共政策目标，在原则上规定了政府采购应当符合环境保护的要求，而对如何在政府采购中保护环境、促进政府绿色采购，则没有明确的法律规定和具体措施。又如，《实施意见》从政府带头节约能源的政策目的出发，仅仅规定了政府对于节能产品的优先采购措施。因此，我国应借鉴国外经验，以可持续发展原则为指导，在全面建设小康目标和落实科学发展观的大目标下，结合推进行循环经济和促进可持续生产与消费，制定促进政府绿色采购的相关法律、制度及配套措施。目前具体来说，就在现有法律政策的框架下，进一步修订和颁布适合我国国情的政府绿色采购法律和政策措施，对政府实行绿色采购的主体、责任、绿色采购标准和绿色采购清单进行细化和完善，为促进推行政府绿色采购提供强有力的法律制度保障。
（二）进一步实施和完善环境标志计划
环境标志与政府绿色采购都具有市场特征，同时两者都是促进可持续发展的重要手段，因此两者之间存在着必然的内在联系，两者可以有机地联系在一起，相互促进、相互发展。 特别值得一提的是：许多国家在推动其政府绿色采购时是以环境标志计划（或称生态标志计划）为基础的，例如加拿大在采购产品时把产品是否有环境标志作为选择标准之一；日本政府机关是采用第三方认证体系或绿色产品信息系统作为采购绿色产品的参考标准。挪威也是通过环境标志认证体系来推动绿色采购的。环境标志认证标准以及环境标志认证产品正在成为许多国家绿色产品标准的依据和绿色产品清单中最优先考虑的产品。
我国环境标志计划始于1994年，是由国家环境保护总局联合国家11个部委共同发起的。12年来，我国环境标志建立了较完善的标准体系和审核体系，由国家环境保护总局颁布的56项标准，覆盖了绿色采购的主要产品，已有1100多家企业的21000多种产品获得了中国环境标志。目前，已获认证的产品中大多都与政府采购密切相关，如环境友好型办公设备和用品、环保建材、资源综合利用产品等。环境标志对于提高全社会的环境保护意识，节约能源，促进资源循环利用，减少污染，保护人体健康做出了重要贡献，是我国推进绿色消费，实现经济社会可持续发展的重要保障措施。
环境标志产品的特性主要从环境友好角度充分考虑减少环境污染、对人体健康安全、资源能源节约、再生资源利用以及产品的可回收和再循环。我国环境标志产品认证范围不断扩大、种类不断增加，环境标志产品认证制度基本涵盖了政府采购的产品内容，是下一步我国制定政府绿色采购标准、清单和指南的重要基础。
虽然我国目前正在实施的环保、节能标志共有四种，分别是十环标志、环境标志ii型、节能标志和能效标识。但在政府绿色采购具体实施过程中，到底依据什么标准采购环保、节能产品，却表现得无所适从、手足无措。这些清单和标志，既各自独立各有侧重，又互有重叠互不相属。为确保环保、节能产品政府绿色采购能真正落到实处而不是仅仅停留在口号和概念上，国家权威部门应尽快作出明确的决定。
（三）建立绿色采购标准
绿色采购标准的制定是实施政府绿色采购的核心。可以根据目前的环境标志产品认证等制度，选择政府采购所涉及的优先领域，分行业、分产品制定绿色采购标准和清单。从国际经验看，实施政府绿色采购的大多数国家是将环境标志产品作为绿色采购的主要对象。环境标志产品是各国制定绿色采购产品标准和指南的重要基础。为了核查和审计的方便，许多国家都将环境标志产品与政府绿色采购产品挂钩，政府绿色采购产品指南的制定都以环境标志产品为依据和基础，要求政府采购环境标志产品。因此，要尽快制定各类绿色产品的绿色环保标准；加快行业内绿色标准的推广工作；加快对绿色产品的“环境标准的认证”步伐，使绿色产品生产企业有章可循，有规可矩，为绿色产品和绿色产业的发展提供一个良好的发展环境。
当然，政府绿色采购制度的建立和完善还可以通过经济手段的价格优惠和财税补贴来扶持政府绿色采购发展；通过规范和公开相关绿色采购信息，公布政府绿色采购的执行情况，建立起对政府绿色采购的监督机制，以促进政府绿色采购的健康发展；通过密切关注wto《政府采购协议》及与环境相关协议谈判进展，来推进我国政府绿色采购更加符合国际绿色规则的要求等等。
参考文献：
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一、企业环境信息披露的必要性
第一，环境问题已经成为一个重大的经济和社会问题。环境事务已经越来越体现出其内在的经济性；环境问题一般都需要资金投入来解决， 环境问题正在或已经成为一个重大的经济和社会问题。环境会计信息披露既是国民经济宏观管理和政府社会管理的需要，也是企业内部管理的需要。由于我国传统企业实行的是一种资源消耗高、资源利用率低、废弃物排放量多的粗放型发展模式，极大地损害了社会的环境基础。所以，现代企业需要树立绿色生产经营观念：进行绿色设计、开发绿色产品、开展绿色营销、披露绿色会计信息，从而保证企业实现最佳的经济效益和社会环境效益。
第二，环境受托责任的内在要求。环境受托责任是指企业作为环境资源的受托人必须对受托运用和管理的环境资源承担起良好的受托责任，并妥善地向委托人说明和报告职责的完成情况的责任。即要求环境资源的所有者（ 包括国家、社会公众等） 作为环境资源使用者的企业，必须承担起管理好和使用好环境资源并做出报告的职责。企业财务资源的提供者（ 投资者、债权人等） 特别是企业投资者，基于惯常的投资目的而要求企业在环境方面应该具有良好的表现。现代企业是多变契约关系的总和，它涉及到股东、债权人、管理层、雇员、供应商、政府、社会公众等不同的关系人；财务报告的目的在保证财务利益相关者群体继续向公司提供财务资源。同样，企业的环境会计信息报告的目的在于向信息使用者（即利益相关者）提供有关信息，披露主体对其环境受托责任的履行情况和对于决策者有用的环境会计信息。
二、我国关于上市公司环境信息披露的法规与政策
我国在有关企业（尤其是上市公司）环境信息披露的法规有《中华人民共和国清洁生产促进法》、《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第1号―――招股说明书》、《上市公司治理准则》等，主要限于公司首次公开发行股票时环境信息披露的规范。 2003年9月起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》，仅在总则中提及应建立必要的环境影响评价信息共享制度；而对于上市公司的定期报告很少有关于环境问题具体披露的要求，对于临时报告等其他形式的规定更是几乎不存在。国家环境保护总局在2003年至2005年全国污染防治工作计划中提出了规范上市公司环境审查制度，并于2003年下了“关于对申请上市的企业和申请再融资的上市企业进行环境保护核查的通知”、“关于企业环境信息公开的公告”等文件，对企业环境信息披露的内容、形式等有了较具体的规定。
2007年2月8日国家环保总局公布了《环境信息公开办法（试行）》，从2008年5月1日起正式施行。《办法》将强制环保部门和污染企业向全社会公开重要环境信息，为公众参与污染减排工作提供平台。同时，国家也鼓励一般污染企业自愿公开自己的环境信息。这是我国第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。
2008年2月25日，国家环保总局正式《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》除完善了上市公司环保核查制度外，首次提出探索建立上市公司环境信息披露机制，以遏制“双高”行业过度扩张，促进上市公司持续改进环境表现。
按照《指导意见》，从事火电、钢铁、水泥、电解铝行业以及跨省经营的“双高”行业（13类重污染行业）的公司申请首发上市或再融资的，必须根据环保总局的规定进行环保核查。而按中国证监会今年初的相关通知，环保核查意见将作为证监会受理申请的必备条件之一。这一举措被称为“绿色证券”。
绿色证券是继绿色信贷、绿色保险之后的第三项环境经济政策。《指导意见》从进一步完善和加强上市公司环保核查制度、积极探索建立上市公司环境信息披露机制、开展上市公司环境绩效评估研究与试点和加大对上市公司遵守环保法规的监督检查力度等四个方面，深化了绿色证券制度。其中，建立上市公司环境信息披露机制和开展上市公司环境绩效评估研究与试点是全新机制。
根据《指导意见》，环保总局将按照《环境信息公开办法》定期向证监会通报上市公司环境信息以及未按规定披露环境信息的上市公司名单，相关信息也会向公众公布。
结合国家环保总局颁布的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》及《环境信息公开办法（试行）》要求，2008年5月14日，上海证券交易所了《上海证券交易所上市公司环境信息披露指引》（以下简称《指引》），旨在引导各上市公司积极履行社会责任，重视利益相关者的共同利益，为构建和谐社会、促进社会经济的可持续发展贡献力量。《指引》明确规定须以临时公告方式披露的环境信息、公司可以自愿披露的环境信息以及被环保部门认定为污染严重企业必须披露的信息范围，同时还明确了有关环境信息披露的程序性要求，如公告方式、报备文件等。
三、我国上市公司环境信息披露现状与问题
在西方国家，企业主动通过公司年报或环境报告的形式进行环境披露的行为逐渐增加。企业关注环境问题、披露环境信息的动因，从外因看，主要是源于利益关系人的压力；从内因看，则是为了维持企业的合法生存和竞争优势。
我国企业在年报中披露环境信息的现象并不多见，但企业采取其他方式进行环境信息的披露，如排污申报登记，通过新闻媒体传递获得ISO14001环境管理体系认证的信息，在产品包装上披露绿色产品标志或对环境负责的态度。这种披露行为的动因，也存在着外因和内因，只是由于社会经济条件的不同，而采取了不同的表现方式。在我国，政府的影响力则是最主要的。我国政府已将环境保护作为我国的基本国策， 经济发展的核心，以环境法规体系为规范企业环境行为的主体。因此，企业披露环境信息，最主要的接受对象是政府。环境影响评价制度中所规定的环境影响报告、排放污染物许可证制度中规定的排污申报登记，其对象都是环境保护的行政主管部门。虽然联合国早就提出了建立综合环境与经济会计系统以对现行的国民经济核算体系进行改进的建议，但是目前我国国民经济的主要计量指标还是GDP（国民生产总值），环境业绩尚未融入经济核算体系中，因此，政府也就没有提出企业披露其环境活动的经济影响的要求。而我国资本市场尚不完善，投机性强，社会投资者对企业的影响力还比较弱。所以，以年报这种主要面向投资者的文件形式披露环境信息的现象就比较少。
总体而言，我国上市企业在环境披露方面的情况不容乐观，主要表现在以下方面：
一是披露比例不高，且大多非自愿进行。据王珍义、栾传勇、易卉（2008）统计，只有43.18%的2006年报中前50名上市公司披露了环境信息。这说明披露环境信息没有得到应有的重视。上市公司总体的环境信息披露比例不高的原因很多，主要有多数企业对环境缺乏管理，不能提供环境方面的信息；企业倾向于披露利于树立良好形象、不公开容易带来负面影响的环境信息。目前披露环境信息的上市公司比例有提高的趋势。这种环境信息的披露是压力导向型，不是市场导向型。披露的主要动机是环保政策的限制及国家法律法规的要求，而不是企业文化的发展和环境意识的提高引发的自主、自觉行动，自愿性环境信息披露的需求不高。披露具有随机性，不是上市公司履行社会责任的一贯作风。
二是披露内容缺乏相关性，达不到应有效果。钱水苗、郭蔚冉（2009）经过统计，上市公司年报中环境信息披露内容含环境政策和管理的占75%，污染物排放占25%，与财务有关的环境数据占80%，公众评价占5%。对于所披露的某一事项可能产生的后果缺少必要的解释说明，这使得所披露的环境信息缺乏一定的相关性，环境信息也未经有关机构鉴定，可靠性难以保证，这样一来，使用者很难有效利用这些信息。胡华夏、胡冬（2008）以部分披露环境信息的上市公司作为样本，运用事件研究方法研究了股票市场对环境信息披露事件的反应。研究结果表明：我国上市公司环境信息披露与股价的相关性不显著，环境信息对股价的解释能力较弱。这表明市场对公司的环境信息反应不灵敏，从另一个角度说明我国资本市场的有效性不强，公司的会计信息并不能完全通过股价反映出来。我国上市公司对环境信息的市场反应不明显，也在一定程度上说明投资者对环境信息不够重视。而公司对这些信息进行披露是需要成本的，投资者对环境信息的忽视使企业的信息披露成本得不到补偿。
三是披露形式混乱，缺少法律规范。刘呈庆、孙瑛和于杰（2003）将企业环境信息披露的模式划分为三类：环境价值信息披露、环境实物信息披露和环境等级信息披露。我国上市公司环境信息披露多以董事会报告和财务报表附注为主，两项都超过了50%，采用单独的环境报告的上市公司很少，几乎没有。没有相关准则对形式的选择及披露格式作出规定，企业完全是按照信息的特点和各自的偏好自行决定，形式比较混乱，缺乏可比性。这样既不利于上市公司报告环境受托责任的履行情况，也不利于信息使用者评价比较。耿建新、焦若静（2004）通过分析我国沪市上市公司中的重污染行业在招股说明书中披露的环境保护信息，指出我国上市公司目前对于环境信息披露的程度与我国相关法律法规的具体规定基本吻合。这说明我国关于企业环境信息披露形势的相关法律法规亟需完善。
四是披露内容不独立不完整，未能体现环境信息的重要性、明晰性。在进行了环境信息披露的企业中，大部分只是对某些会计科目中存在的环境信息做一简要说明，而未能在独立的环境项目中地环境信息进行反映；披露的项目不完整，只集中在环保投资、排污费、绿化、环境相关认证等内容上，而不是按照《公告》要求，披露那些企业必须公开的环境信息和自愿公开的环境信息，未能体现环境信息的重要性、明晰性。
五是披露的信息主要为历史性信息，对影响企业未来发展的信息披露带有随机性。在披露的众多内容当中绝大多数是对过去发生的事项的反映，如排污费、绿化费、税收减免、环保认证等；对企业未来发展有影响的内容，如环境诉讼、奖罚、环保投资等发生带不确定性与不连续性的信息，在披露时带有很大的随机性，使得环境信息的披露缺少一定的连续性，也降低了环境信息用于企业决策时的相关性。
六是披露的环境信息的实用性较低，缺少对公开披露的环境信息的必要鉴证。上市公司披露的环境信息内容大部分是对企业经营状况并不形成重大影响的信息，对于具体事项可能产生的影响缺少必要的解释说明，对于一些重大的环境投资项目没有相应的成本效益分析，由于缺少对环境投资的专项说明，多数非专业内的投资者无法识别某些行业的资本性支出是否为环境投资。从而所披露的环境信息对于利益相关者的使用来说价值有限。另外，在审计报告中完全没有涉及到环境信息披露方面的内容，在报告的其他地方也没有有关部门或机构对上市公司的环境信息的鉴证，这使得环境信息的实用性进一步打了折扣。
四、我国企业环境信息披露体系建立与完善建议
其一，为环境管理营造良好的法制环境。我国在“十五”期间颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国清洁生成促进法》三部法律，《危险化学品安全管理条例》、《医疗废物管理条例》等四部环境保护法规。国家环保总局也建立了公共环境信息披露制度，特别是突发环境事件信息披露制度，以维护人民群众的环境知情权。上述各种方式均促进了我国环境执法能力的提高，但是与西方国家相比，我国在环境执法力度和方式方面还存在诸多缺陷与不足。社会环保法律意识不强，使得法律的威慑力大大削弱，往往导致企业的领导层没有将环境事务与环境责任提上议程，影响企业的可持续发展。
其二，制定企业环境信息披露的具体准则。不同地区、不同行业企业产生的污染物性质和数量大相径庭，因此建立环境信息披露准则不能一概而论。借鉴西方国家的经验，制定准则对环境披露的真实、详细程度和披露方式进行规范时，可以针对企业污染轻重程度，要求其对潜在环境责任金额、企业已经采取的环保措施对资本性支出等有关的财务事项进行披露。重污染行业企业应重点考虑如下内容的强制披露：企业与环保法律法规、政策的结合程度；企业在环保方面的主要事项和存在问题以及采取的相应对策；企业在环保方面的投入及未来可能的支出；企业因环境问题可能遇到的风险及负债等。这样不仅有助于政府、投资商等信息使用者对企业的环境事务有全面的认识，亦有利于公司重视保护生态环境，增加在环保方面的投入。
其三，加强政府环保机构的管制力度。政府环保机构应明确企业关于环境管理责任的认定。从西方发达国家政府的经验可以看出，在制定环境法律法规和企业环境披露规定之后，政府做了很多努力来督促企业进行高效的与绩效相挂钩的环境管理。在我国尚没有明确的环境信息披露准则的情况下，环保机构的专业权威人士应当划分企业应关注环境问题和环境管理的范围，使得企业在进行环境管理时可以有的放矢。笔者建议政府环保职能部门和证券监管部门联合执法，在判定企业污染程度的基础上对企业的环境信息披露提出明确要求，进一步规范对环境政策、环保成本、环保负债、环境绩效等方面的披露，增加对污染的非货币量信息的具体描述。环保部门要对企业及其管理者的环境违法行为采取严厉的制裁措施，加大企业及其利益相关者的环境风险，使法律意识和环境保护意识深入人心。
其四，加强环境审计制度与能力建设。我国环境审计工作的开展主要是国家审计机关对环保资金的专项审计。目前担负着环境信息披露监管职责的主要有中国证监会、国家各级环保机构、会计师事务所。专业的注册会计师参与环境审计，能够改善我国审计内容单一、覆盖面过窄的现状，促使环境审计广泛深入到企业领域。我国的注册会计师协会可以参与协助界定环境管理问题和企业环境责任问题，与西方发达国家的会计专业组织加强沟通和相互学习，同时结合我国的具体实际情况做出有关企业环境信息披露的具体处理方式的规定。国家审计机关会同环保部门加强对注册会计师开展环境审计的业务指导，确保环境审计的质量，共同维护企业环境信息披露的完整性、真实性和及时性。
随着环境问题的日益重要，我国政府对环境问题的重视以及全民环境意识的加强，环境信息披露在我国必将得到重视和发展。对于强污染行业的上市公司，更应该认识到环境问题的重要性，自觉加入到促进我国企业环境信息披露的行列中来，并以实际行动履行社会职责。
参考文献：
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关键词：绩效;考核;评价
2010年，国务院国资委出台了《关于进一步加强中央企业全员业绩考核工作的指导意见》，要求各中央企业要切实加大国有企业负责人业绩考核的力度、广度和深度。并指出，各中央企业要积极借鉴国内外先进的考核方法和理念，鼓励使用EVA、BSC、360度反馈评价、关键绩效指标（KPI）等先进的考核方法。中央企业从2010年开始全面引入考核方案，经济增加值（以下简称EVA）将成为国企负责人业绩考核的最核心指标。云南省国资委也随之积极响应国家号召，并建立和完善了企业绩效评价管理办法，同时将EVA纳入省管国有企业负责人的绩效考核指标中。
一、BSC与EVA概述
传统的平衡计分卡（以下简称BSC）作为一种战略绩效管理及评价工具，主要是从财务、客户、内部业务流程、学习和成长四个维度评价和改善公司的绩效管理，紧紧围绕企业制定的长期战略目标，展示业绩改进与业绩动因之间的关系，创造性地将财务评价指标与体现企业关键成功因素的非财务指标结合起来；但BSC也存在指标太多，易分散管理者的注意力，需要不断研究和发展，确立核心指标，完善评价方法。EVA是指公司在扣除了投资者的机会成本后所创造的价值，它主要通过测算投资资金的“机会成本”,突出强调企业真正的利润和价值。从根本上看，EVA关注的是企业是否真正盈利，是否创造了财富和价值，并更多关注投资者是否在企业的经营活动中得到价值增值和回报。BSC注重所有的利益相关者，综合平衡他们的利益最大化，促使企业价值最大化。EVA强调股东第一,但不否认利益相关者；其认为股东和其他利益相关者之间虽然存在短期利益冲突，但两者的利益最终是一致的、互补的。规范国有企业的运行需要有有效的绩效评价体系，EVA与BSC结合的企业绩效评价体系有助于企业的长远发展,并且会在实践中得到验证。将BSC和EVA整合构建企业的价值管理体系，提出EVA和BSC能够互相取长补短，两者的结合，可以实现股东价值创造与企业战略的融合，使企业战略落地，做强做大，持续发展。
二、BSC和EVA在M集团的应用实例
（一）战略与绩效传递途径
M集团是一家省属的大型生产制造型企业，M集团对所属二级单位的绩效评价及管理过程为：“中长期规划年度董事会工作钢要总经理年度工作计划年度预算制定各项责任书分解签订绩效合同绩效考核与评价评价反馈考核兑现”。形成了以业绩评价引导战略执行，通过战略逐层分解，进一步明确新管控模式下的岗位要求和业绩期望；通过科学设定关键业绩指标，实现对运行过程和结果的控制与掌握。具体体现为：一是将集团战略逐层分解到子公司、部门、岗位的重点工作措施，通过以计划考核为主的考核方式，实现战略自上而下的拆分、岗位自下而上的支撑，保证战略的有效落地；二是在指标设计上通过重要性和紧迫性的分析手段，突出部门和岗位的重要工作，使业绩期望和考核更具针对性；三是规范业绩管理各个环节，强化业绩辅导和绩效沟通意识，促使考核双方在考核目标和结果上达成一致；四是将评价结果与薪酬对接，强化绩效管理的正向激励作用。
（二）评价考核依据
M集团对所属二级单位的评价考核依据包括：基本制度—职能管理制度—考评办法及标准（包括单项重点工作评价及考核办法）—计算规则。1.企业基本制度包括公司章程、董事会、总经理办公会等工作规则。2.职能管理制度包括人力资源、财务核算、项目规划，产品营销、安全环保、纪检监察、内部审计、行政管理、党群工作等一系列管理规范。3.考评办法及评价标准包括预算管理、资金管理、工程管理、薪酬管理、市场营销、节能减排等若干专项工作及任务的考核管理办法。
（三）指标分级及权重确定
年度目标：大类—分项指标—1级指标—2级指标（KPI）。根据评价指标体系内部各指标对评价目标重要程度，采用层次分析的权重确定法（AHP），确定各项指标权重。
（四）组织保证
1.集团薪酬与绩效考核委员会确定权重结构。2.指标对应的责任部门分别制定各自的评价考核依据、评分标准及办法、计算规则等；年终根据年度评价及考核办法进行评分。3.人力资源部门做好统筹、协调、复核和汇总等工作。
（五）绩效评价和考核结果
M集团对所属二级单位的绩效评价经历了从单一指标到综合绩效指标，再从参照BSC的综合指标到BSC与EVA相结合ÁÁ表3M集团所属二级单位2010至2013年绩效考核得分汇总表Á表2M集团所属二级单位2010至2013年资产总额、利润总额及EVA计算情况汇总表Á表1M集团2010年度所属二级单位绩效考核表（“BSC+EVA”表）注：各部门要对负责的指标提出具体考核办法并提交人力资源部，年终依据办法考核评分，并将考核结果报送人力资源部汇总、审核、确认。的，不断优化评价指标的过程。1.参照BSC的综合绩效评价指标。2009年以前M集团还没有引入EVA考核指标，绩效评价及考核表是参照BSC原理和上述原则确定绩效指标体系及权重，指标层级单一，指标项目相对较多，考核以利润为导向，这一时期的绩效评价一级指标为：利润总额（20%），净资产收益率（10%），销售收入（15%），工业增加值（8%），资产负债率（2%），销售回款率（4%），预算管理（4%），资金管理（4%），重大工程项目建设管理（7%），工资总额调控（4%），安全责任目标（5%），节能减排（5%），制度执行（3%），党建工作（3%），稳定工作目标（3%），党群工作（3%）。2.BSC与EVA相结合的综合绩效评价。2010年起，M集团分别构建了包含财务、客户、内部流程、学习和成长以及EVA五个维度的评价指标体系，其中非财务方面（指标有职能管理、对标管理、客户、内部流程、学习和成长、领导班子评价等），和财务方面(财务维度和EVA)结合在一起，逐步系统地构建了“BSC+EVA”的企业绩效评价体系，将绩效评价和战略管理的理念联系在一起，有效地弥补了以财务指标为核心的传统业绩管理系统的不足。经过改进，出台了“BSC+EVA”构架的绩效评价及考核表。当然，由于是第一次引入新概念，集团及所属企业有理解和接受的过程，EVA的权重值初定较低，采取的是逐年提高的方式。经济增加值（EVA）从2010年开始纳入集团对所属二级单位的考核指标，2010年至2013年共四年的指标权重分别为：8%、10%、12%、15%。并统一规定了计算公式：经济增加值（EVA）=税后净营业利润-资本成本=税后净营业利润-调整后资本×平均资本成本率（资本成本率原则上定为5.5%，资产负债率在75%以上的单位资本成本率上浮0.5个百分点）。税后净营业利润=净利润+（利息支出+研究开发费用调整项-非经常性收益调整项×50%）×（1-25%）。调整后资本=平均所有者权益+平均负债合计-平均无息流动负债-平均在建工程。M集团优化后的绩效考核表如表1所示。3.近4年以来的经营业绩及绩效评价考核结果。（1）M集团2010至2013年所属单位资产总额、净利润及EVA计算如表2。（2）依据所属企业的实际情况，按BSC及“BSC+EVA”两种模式进行绩效评价考核打分，2010至2013年M集团所属单位绩效考核得分如表3。从以上计算结果可以看出：随着M集团的EVA计算值在BSC考核中所占的指标权重不断增大，从2010至2013年，M集团的资产规模也在不断壮大，利润总额却在不断下降直至亏损，若从单一指标利润总额看，整个集团的盈利能力已呈现较大幅度的下滑；就单一EVA指标看，集团所属的二级单位从2010至2013年的EVA计算值也均呈下降趋势，整个集团的可持续发展后劲明显不足；再从BSC及“BSC+EVA”两种模式考核计分结果比较看，M集团经营考核得分也在趋同下降；并与国务院国资委每年的《企业绩效标准值》，进行同行业对标后，E集团处于全国同类化工行业的中偏下水平，整个集团企业经营绩效明显欠佳。通过对比，进一步验证了“BSC+EVA”考核模式的得分更接近企业的真实情况，具有更高的客观性和可靠性，特别是三家核心生产制造单位（A、B、C公司）的EVA负值趋势相当明显，在企业总资产不断增大的同时，其资产负债率也不断提高，利润总额大幅下滑，充分表明M集团的经营业绩已向不利形势发展，企业在借用外债加速膨胀，有盲目扩张的迹象，其主营业务盈利能力下降，新投产项目在短期内未实现实质效益贡献，M集团已无竞争核心力和长远发展优势，公司价值不够理想，应遏制好投资冲动和规避风险，加强内部控制管理，多投入研发，尽快调整产业布局实现产业转型和升级，开辟新的利润增长点。
三“、BSC+EVA”绩效评价考核的启示
从BSC综合绩效评价再到“BSC+EVA”综合绩效评价考核模式的演变。M集团对所属二级单位的绩效考核已实现了“BSC+EVA”结合的绩效评价尝试，并以四年实践数据对“BSC+EVA”计算方法在实际绩效评价工作中进行验证，得出“BSC+EVA”评价方法比单一指标及BSC评价方法更能客观、真实地反映公司的整体状况，体现股东对企业价值创造的期望。加入EVA考核指标，意味着国有企业的考核导向从重利润到重价值的重大变化，避免企业片面追求规模扩张的发展模式。此前的业绩考核主要体现为以财务指标为主，而财务指标最终又体现为以利润为中心的考核导向，这样的结果，容易造成国有企业不计成本，盲目扩大规模，追求做大，大肆的施行收购、兼并、新建等行为，形成了“看数量，重规模，轻质量”的现状。换而言之，企业如果不能获得超出资本成本的利润，不能具备可持续的健康发展，即使其会计报表利润为正，对股东而言实际也是处于亏损的状态。EVA指标的引入将有助于国有企业从规模导向转向价值取向，更重视质量和长远发展，以巩固其在市场经济舞台上“做大、做强、做久”。
作者:李良 单位:云南煤化工集团有限公司
参考文献：
[1]王海云,王海翔.平衡计分卡与EVA之比较.商业研究,2005(10)
[2]康健.基于BSC和EVA的战略业绩评价体系构建.财会月刊，2007（10）
[关键词]丹江口库区 污水治理 四化规范
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）23-0227-01
作为丹江口库区城市污水治理的重镇，湖北省十堰市纳入《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》的污水项目有81个，十堰市根据地域和城市特点，采取了“四化规范”策略和方法，所有项目建设均取得良好的成效。
一、治理任务类别化
按照先后有序的治理原则和“前端截污治本、末端治污达标”的总体思路，根据“水清、河畅、岸绿、景美”的要求，采取 “截污、清污、减污、控污、治污”等五大措施，以污水处理厂以及污水收集管网建设为突破口，以推进污水处理厂委托运营管理为重点推行项目实施。
管网建设根据地形、现状、人口、发展进行规划，具体的管径、长度、投资，沿道路敷设还是埋设在河床以下都要进行论证。排污口整治根据降雨量、污水浓度进行分类。十堰市将污水处理工艺方案选择作为乡镇污水处理厂建设管理中最关键的环节来抓，组织专家筛选出运行简单、费用节省的污水处理工艺，并对比选的典型业绩进行实地考察，对占地、规模、建设投资、运营成本、处理效果、维护管理等进行综合比较，以验证比选工艺的实际效果，供污水处理项目建设时选择。
二、治理措施工程化
首先，项目设置要合理。规划编制、实施的最终落脚点是工程项目。底数清晰，这对于申报、批准项目具有很强的指导意义。下大决心进行拉网式管网普查，最终制定城区排水专项规划、年度实施计划，目前管网建设改造效果明显，污水收集处理量明显提升。由于沟渠、涵洞敷设管网受到开挖深度的限制，为了保证施工质量和满足使用要求，防治管道上浮、渗水，需要对新敷设的管网进行混凝土包封，有些河沟还需进行河床硬化，造成施工成本增加。因此，项目设置一定要做到科学、合理，不随意夸大。
其次，治理措施要得当。重要环节质量受控，同时加大对原材料及半成品的监督管理和技术服务力度，健全监督记录和档案，规范工程施工验收。对工程质量全面负责，要及时办理质量安全监督及施工许可手续，重大设计变更重新报图审，严把施工、监理单位现场主要管理人员变更审批关。施工单位要严格按图施工，执行最新标准规范，保证质量管理体系有效运转。要督促监理单位切实履责，重点处理现场监理人员配备不齐、人证不符的严肃查处监理履责不到位等突出问题，促进监理单位和监理人员充分发挥现场实时监管作用。
第三，保障措施要得力。加强监管执法力度。采取部门联动执法、行业联合执法等多种方式，打击项目实施过程中的违法违规行为，增强施工现场质量安全隐患排查治理等活动的实效性。推行企业信用管理。及时收集企业的不良行为并计入企业信用手册，加大重点监控等管理制度的推行力度，建立长效机制，营造项目建设的良好氛围。
三、项目建设标准化
针对项目实施过程中容易出现问题、重点环节，要制定标准化的解决方案。必须规范以下几个问题：基本建设程序不到位问题。部分项目在未办理质量安全监管手续或施工许可证的情况下开工建设，项目建设单位不主动到建设行政主管部门报建，导致建管部门介入监管滞后。施工图设计文件不规范问题。一是设计交底、图纸会审流于形式;二是部分建设单位未将施工图设计文件报送有资质的设计审查机构审查;三是重大设计变更程序不到位，部分项目对关键工艺、关键材料的变更未经过图审。工程建设的参建主体履责不力问题。一是部分建设单位、代建单位的质量安全责任意识淡薄，质量安全管理制度不健全;二是部分建筑施工企业质量安全生产体系不完善，对相关法律法规和标准规范执行不力;三是存在施工、监理资料不齐全、不规范现象;四是施工单位项目经理和六大员、监理单位总监等关键岗位人员脱岗、履责不到位现象严重。施工过程质量控制不严问题。一是原材料及半成品质量控制不严;二是部分垃圾处理项目坝体高填方、基底无分层碾压记录、回填土密实度检测报告和变形观测记录;三是实体质量不精细，部分工程混凝土外观质量不佳，个别垃圾处理项目排洪沟混凝土表面疏松开裂、厚度不足。检测管理急需加强问题。一是观测不规范;二是试块留置不规范;三是部分工程未见回填土密实度、地基承载力检测报告;四是部分现场未见水池满水、灌水试验记录，未见管道闭水试验记录。
此外，专项验收有待进一步规范问题。根据污水、垃圾处理的特点，各方参建主体应按技术标准的规定进行施工过程的质量验收、单项工程验收。施工现场也存在安全隐患问题。因此，监管工作做到规范化、常态化、节点化。对工程参建各方责任主体的质量安全行为、工程质量、施工安全、运行安全等作出详细规定，利用专项检查、约谈、日常监督巡查等手段，促使参建单位认真履行各自职责。
四、建设运行市场化
首先，要有明确的工作思路。委托运营工作是一项专业性、政治性、责任性很强的系统工程，不可能一蹴而就。除成立领导小组、组建工作专班外，还必须制定好总体的工作计划和各个环节的工作方案。对涉及的工作环节都有具体的方案。按照时间节点，每一步该做啥，怎么做，要达到什么目的，事先都已明确规定，使整个工作有的放矢，有章可循。
其次，要有清晰的边际条件。因为各个污水处理厂实际状况的不同，影响到委托过程中委托的内容、范围、条件和要达到的效果等也就千差万别。因此在委托运营工作开始前首先应当就污水处理厂的现实状况给予充分地评估，然后确定如何委托、委托的内容、范围、条件和目的。在制定《招商指引》和《委托运营协议》中做出清晰的界定，商务条件必须是清晰的、唯一的，切不可模棱两可。
再者，要有合理的心理价位。委托运营过程中，价格始终是整个工作的核心。怎样通过竞争性谈判使运营服务价格达到一个双方都能接受，双方又不显失公允的合理价位，就尤其重要。其一是要摸清家底，即做好成本核算。其二是要公开公正地组织好尽职调查。尽职调查是运营机构现场获取一手资料的唯一途径，对于制作方案、测算报价都至关重要。其三是要弄清楚价格构成。价格构成是报价的基础，通过价格构成的分析，可以了解运营机构报价的合理程度，可以更好地取得谈判的主动权。其四是要公开多轮报价，让报价水分自动挤干。通过公开报价，相互竞争，运营机构自动压缩利润空间，改善管理，从而降低报价。心理价位必须建立在科学，合理的基础上，不能期望价格过低。若价格中标后无法运行，将又会造成新的矛盾。
省委、省政府把“扎实推进大平台大产业大项目大企业建设”,分别写入2010年经济工作的总体要求和指导原则,充分表明这一决策部署的极端重要性。这是浙江从进入新阶段解决新问题的新省情出发作出的重大战略抉择,是加快转变经济发展方式、推进经济转型升级的重要突破口,是推动“凤凰涅”、实现“腾笼换鸟”的切入点,是发挥原有优势并增创新优势、推动存量优化和增量提升的关键之举。抓好一批大平台大产业大项目大企业建设,不仅有利于浙江保持今年经济平稳较快增长,而且对长远发展都会产生深远影响。全省上下应从全局和战略的高度,把思想和行动统一到省委、省政府的决策和部署上来,结合各地实际和研究制定“十二五”规划,扎实推进这“四大”建设,切实增强浙江经济的发展后劲和抗风险能力。
扎实推进大平台建设
努力拓展新的发展空间
推进新一轮发展,空间至关重要。今后10到20年,随着工业化、城市化的快速推进,中国及浙江还将处于大发展大建设的阶段,如果没有大平台大空间,就难以实现大发展大提高。因此,浙江应把大平台建设作为省级发展战略来谋划布局,积极挖掘潜力,抓好一批事关全局、带动力强的产业集聚区式的大平台,拓展新的发展空间。
建设大平台拓展新空间要创新思路。必须清醒看到,浙江的土地尤其是耕地资源极其短缺,确保粮食生产能力的任务十分繁重,要调减85%的基本农田保护率几无可能,所以必须另辟蹊径,充分挖掘、利用浙江山海资源丰富、低丘缓坡和滩涂众多的优势,向山地要空间,向滩涂要空间。据省咨询委调查,全省现有可围滩涂资源391万亩,如果再深1米围涂,还可再造199万亩。另有坡度在5°―14°低丘缓坡资源765万亩,可用于建设用地344万亩,总计接近1000万亩,发展空间潜力还很大。据三门县介绍,目前该县可开发的滩涂资源有200多平方多公里,如果加上三门湾北部宁海、象山两县的滩涂资源,合计在500平方公里以上,具有建设大平台的天然条件。因此,宁波、温州、台州、舟山、杭州、嘉兴等沿海地区,应以丰富的滩涂资源为基础,统筹规划建设若干个新平台。金华、衢州等浙中地区应以丰富的低丘缓坡资源为基础,结合浙中城市群建设,规划建设若干个新平台。利用这些新平台,加快建设一批具有全国战略意义的产业基地、研发基地、创新基地,促进新型工业化和新型城市化建设。
建设大平台拓展新空间要做好盘活土地存量的文章。在严格保护耕地的同时,深入推进“365”节约集约用地行动计划,通过农村建设用地复垦、土地整理等造地工程,不断提高土地利用率,在节约集约利用土地中拓展发展空间。
要积极稳妥做好开发区扩容试点,加快推进梅山保税港区、杭州空港保税物流中心建设,探索在有条件的开发区内设立国别(地区)园区,实行定向定点吸引外资的招商模式,推进浙江“品牌开发区”、“集约用地示范开发区”、“生态开发区(园区)”创建工作。要坚持“以亩产论英雄”,鼓励“腾笼换鸟”,发展立体式厂房,在存量土地上形成更大的产出。
建设大平台拓展新空间要统筹规划,精心组织,加快推进,早见成效。大平台建设应从省级战略层面来统筹规划,有关部门要尽快编制出台总体规划和政策意见,明确全省大平台建设的总体布局、目标任务和保障措施,建立省领导联系大平台建设工作制度,积极推进一批产业集聚区建设,为加快经济转型升级奠定坚实的基础。
扎实推进大产业建设
提高产业层次和竞争力
经济转型升级的根基是产业转型升级。培育和提升一批市场占有率高、竞争力强的大产业,是当前和今后一个时期浙江发展的紧迫任务,是经济转型升级的核心内容。这里的大产业可以从三个层面来认识和把握,第一个层面是以农业、工业、服务业为代表的三大产业,这方面要继续按照“稳定优化一产、主攻调整二产、提升扩展三产”的要求,大力发展高效生态农业,大力发展先进制造业,大力发展现代服务业,加快建设现代产业体系,促进三次产业协调发展。第二个层面是三次产业内部的产业或行业,如农业可细分为农林牧副渔5业、粮棉油麻丝茶糖菜烟果药杂12业以及前后加工业服务业等;工业按省内统计分类有38个,重点是改造提升轻纺、装备、水泥等传统产业,加快发展新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业;服务业即可分为生产业,也可分生活业,重点是发展现代物流、金融保险、信息服务、服务外包、文化创意、研发设计等生产业和休闲旅游、社区服务等生活业。三次产业内部的产业或行业要因地制宜,充分发挥比较优势,把一些有特色优势小行业做大做强。第三个层面是依托大平台建设或块状经济基础加快培育形成的具有空间集聚规模优势的大产业,即产业空间集聚化,这方面应作为今后推进大产业建设的重中之重。
之所以提出把加快培育形成具有空间集聚规模优势的大产业作为重中之重,主要是考虑要从根本上解决浙江过去30年由于村村点火、户户冒烟式的农村工业化遗留下来的生产力布局离散的问题,没有空间集聚的大产业发展是难以实现的。发展空间集聚的大产业与大平台建设是密切相关的,离不开现有块状经济集聚区、开发区、保税区等的整合提升。如杭州规划建设500平方公里的大江东新城,其中工业用地约100平方公里,主要发展汽车、重大装备等制造业,陆海空并举的大物流产业,以及新材料、新能源、节能环保等产业,每平方公里的工业产值目标将超过100亿元,就是通过空间整合来发展大产业。
当然,浙江发展大产业的空间应该进一步向沿海地区转移。这是因为,下一步中国区域发展的潜力在沿海,空间在沿海,出路在沿海,竞争也在沿海。目前,自北向南的沿海省市纷纷把发展重点向沿海地区转移,许多省市还纳入了国家发展战略,这对我省发展沿海大产业带来前所未有的机遇和挑战。浙江发展沿海大产业具有得天独厚的资源条件和经济基础。首先是港口资源丰富,拥有能够建万吨以上深水泊位的深水岸线占全国的1/3,其中可建10万吨级深水泊位100个,居全国第一,十分适合发展大运输量的临港大工业。其次是块状经济发达,同一或相关产业发展的区域集中度高,这些块状经济对原材料和机械设备需求量很大,易于产业向上游延伸,如生产低压电器向生产中高压设备,生产汽摩配件向生产整车,生产纺织面料向生产PTA和纺织机械等重化工业领域延伸。第三是民营企业成长性好,已具备了向装备制造等大工业领域发展的实力,如吉利集团的汽车、万向集团的汽车配件,恒逸集团的聚酯,正泰集团的电器设备等,都具有向大工业发展的趋势。对此,我们应该因势利导,顺势而为,加快发展沿海大产业,带动全省经济的转型升级。
扎实推进大项目建设
不断增强发展后劲
重大项目建设是经济发展的载体和牛鼻子,对拉动有效投资较快增长,扩大就业和消费需求,增强经济发展后劲等具有十分重要的意义。当前和今后一个时期,浙江要解决多年来形成的投资增长乏力、发展后劲不足的矛盾和问题,必须抓紧实施一批事关长远、经济支撑力强的大项目。
扎实推进大项目建设,首先是扎实抓好政府主导性投资项目,大力推进以“六线两枢纽”为重点的铁路项目和一批航道、公路项目建设,加快构建便捷、高效、安全的综合交通运输网络,积极推进核电等电源项目和电网建设,力争新开工建设电力装机350万千瓦,加快“两房建设”步伐。其次是积极扩大社会投资,认真落实促进民间投资的各项政策措施,最大限度拓宽民间投资渠道,保护投资者合法权益,按照“招大、引强、选优”的思路,努力引进一批对浙江经济转型升级有重大影响的大项目、好项目。三是加强和改进投资管理,加快推进重大项目前期工作,编制实施好2010年上报国家审批、核准重大项目前期工作计划,积极推进一批重大项目的报批工作,加快一批省审批、核准的项目前期工作,同时还要加快编制“十二五”重大建设项目规划,重点推进农林水利、大交通网络、生态环保、自主创新、社会事业等领域的大项目建设。
扎实推进大项目建设,还有一个核心和关键的问题,就是要扎实推进制造业的大项目建设。这是因为,浙江在这几年较低投资增长中,制造业投资比重相对更低,基础设施投资比重相对还高一点。比如,浙江“十一五”规划中的重大建设项目中产业类项目比重只有13%,近三年来,浙江与山东、江苏相比,制造业投资比重低8―10个百分点,而基础设施比重高出9―15个百分点。尤其是受国际金融危机冲击以来,浙江制造业投资快速下滑,2009年1―9月,制造业投资仅增长5.2%,低于基础设施投资18个百分点,究其原因是缺少战略性的重大制造业项目。为此,浙江下一步应在抓好“铁、公、机”等重大基础设施项目建设的同时,着力把加快制造业大项目建设作为突破口和主攻方向,重点发展一批传统产业改造升级项目、战略性新兴产业培育项目和临港大工业建设项目等,为当前和今后浙江的转型发展打基础,上水平,增后劲。
扎实推进大企业建设
做强做大龙头企业
浙江中小企业十分发达,这是优势。但由于缺少大企业的带动,中小企业难以进入大企业的产业链,生产的社会化、组织化程度不高,基本处于低、散、弱的状态。因此,做强做大一批具有行业龙头地位、自主创新能力强的大企业,对优化浙江的企业结构、拉长产业链、提高中小企业的社会化和组织化程度等至关重要。
扎实推进大企业建设,首先必须提高对大企业在经济转型升级中地位和作用的认识。毋庸置疑,任何一个国家尤其是发达国家,中小企业包括微型企业在数量、吸纳就业、技术创新、提供税收等方面都是占绝对优势的。但发达国家之所以发达,不在于中小企业占优势,而在于拥有一大批跨国公司和世界500强企业。一个国家或地区以大带小的企业结构与有小无大的企业结构,在市场竞争力上是不能同日而语的。道理很简单,大企业拥有雄厚的技术、人才、资金等稀缺资源,产品市场占有率高,既有自主创新实力,又有强烈的创新需求和动力,有能力整合、提升和带动中小企业的发展。如美国波音公司可以带动全球145个国家的相关产业发展,每投入1美元的研发经费,5年后其综合收益高达34美元;每投入1万美元,10年后就可以产生50万美元至80万美元的收益;关联产业对美国经济的贡献率是飞机生产直接效益的15倍。浙江只有培育发展一批大企业,才能把大量的中小企业和块状经济纳入其产业链,使离散的中小企业和并联的块状经济聚合起来、串联起来,提升中小企业和块状经济的发展水平。
关键词：国有资产；国有资产管理；国有资产监管
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）05-0044-07
一、国有资产监管体制的演变
（一）国有资产监管体制改革概述
国有资产监管是指，在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对国有资产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动[1]。国有资产监管是国家对国有资产的形成、使用和资产产权转移处置的整个过程所进行的监管，包括监管模式的确定、监管机构的设置、职能权限的划分及制定的制度、法规、条例的总和等。我国的国有资产监管体制形成于集中直接管控的经济管理体制，并随着国有企业的改革和制度创新的演变而不断的调整，其中经历了以“放权让利”为标志的改革阶段（1979―1984年）、“两权分离、政企分开”实行承包经营责任制的阶段（1984―1987年）、国有资产监管体制初建形成阶段（1988―1997年）、国有资产监管权分散行使的阶段（1998―2002年），直到2003年国资委的建立，标志着国有资产监管体制进入了以构建国有资产出资人代表为主的创新阶段。
从国有资产监管体制形成和发展的路径来看，在2003年以前，我国的国有资产管理体制主要有以下几个特征：一是没有明确的国有企业出资人，无论管理和监督的权利归属于政府主管部门，或者是属于专职的国有资产管理局等部门，都没在具体的体制予以确认。二是对国有企业的监管体制并未真正的建立，国有企业的监管也仅停留在国有企业的经营层面。三是监管效果体现在政企合一，以行政手段为主，多个行政部门共同管理，注重资产实物化管理，国有企业产权单一，且固化难以流动。总的说来，我国国有资产监管体制的演变是伴随着中国经济体制的变革不断进行完善和发展。从计划经济时期的直接管理到中国特色社会主义市场经济改革时期的间接管理，监管体制经历了从多头管理到趋于集中管理、从行政化管理到趋于市场化管理、从干预日常经营管理到重在发挥出资人职能管理、从习惯人治管理到趋向依法管理的转变，这种演进路径大致脉络可以归纳为“从管理到监管”的体制演变。
（二）以管企业为主的国有资产管理体制
党的十六大明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月，国务院正式成立国有资产监督管理委员会，2005年5月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂时条例》规定国资委代表国务院履行出资人资格，对国有企业资产具有监管职责，不承担社会公共管理职能。这些标志着国有资产监督管理的体系得以确立，国有产权转让监管有了明确的监管主体，并且以法律的形式明确了该主体的监管职能，明确了这一国有资产监管体制以管企业国有资产为主的国有资产管理体制。该体制体现的关键核心内容是“管”，是一种“管资产、管人、管事”相结合的国有资产管理体制。
以“管企业为主”的国有资产管理体制，明确了政府以出资方式管理国有企业，在解决政企不分、国有企业多头管理、“九龙治水”等方面迈出了一大步，为国有企业成为独立市场主体奠定了体制基础[2]。解决了国有资产所有者主体长期缺位的问题，国有资产所有权主体的明确保证了国家对企业人、事、资管理的统一，对国有资产强调保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，这种着重全面统一管理，侧重 “管理”的监管体制模式不同程度上对国有企业的活力形成了一定的制约，国资监管机构在实施监管过程中既当“婆婆”（监管人）又当“老板”（股东），对企业的人、事、资产等事项事无巨细，无所不管。因对企业日常经营干预过多，作为国有企业的经营管理层对企业日常经营事项的决策受到限制，企业独立经营自难以真正保障，一定程度上影响了企业本身的创新活力和管理人员的积极性。国有企业首先是企业，是独立的市场经营主体，须具有完全的民事责任能力从事市场的经济活动。目前国资监管机构，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企业，为干预企业日常经营活动提供了体制通道，使政府监管者、出资人代表、企业的边界难以划清。这使得政府监管效率下降，出资人代表政企关系摇摆，企业自主经营能力和市场竞争力受到制约。可见，此时的 “监管体制”非彼时的“监管体制”，进一步深化国有资产管理体制改革，推进政府监管职能与国有资产出资人职能分离；推进具有行政化管理体制模式向适应市场化的管理体制转变；廓清政府、国有出资人代表、国有企业的边界，是实现从“管理体制”到“监管体制”转变的根本所在。
（三）当前国有资产交易管理体制特点
1. 纵向分级监管。目前国有企业的交易流转实行企业国有产权归属国家统一所有，中央和地方各负其责的分工监管形式，中央和地方分别设立国有资产监督管理机构，行使所有者权利，履行出资人职责。在地方，具有国有企业监管权的职能机构并非完全和中央层级的机构垂直对接，甚至在有些地方的国有资产监管范围更广于中央。目前，对国有企业的监管，中央和地方的分工是国务院授权国资委监管负责112家中央企业及下属企业，地方省、市级国资委负责监管所属地方企业。尽管现行的法律规定上并未承认地方政府是国有企业资产的最终所有权人，但地方政府实际上掌握着国有企业的运营权、人事权、财产处置权以及受益等财产所有人享有的权能。
2. 横向分割监管。我国企业国有产权归全民所有，由国务院代表国家行使所有权，国务院国资监管部门（国资委、财政部等）、省级国资监管部门（国资委、财政厅等）、市级国资监管部门（国资委、财政局等）分级履行出资人职责，因此，国务院国资监管部门、省级国资监管部门、市级国资监管部门是企业国有资产交易的监管主体[3]。目前国资委负责监管112家中央企业国有资产交易流转，财政部负责监管79个中央行政事业单位及下属的7 000余家国有企业的国有资产交易流转①，中央金融类国有资产主要是由财政部委托汇金金融控股公司作为出资人代表对国有控股或参股的金融企业持股，国土资源部负责监管矿产、土地、河流等自然资源类的国有资产交易流转，还有一些文化类经营性国有资产由文化部门负责监管，但是这些监管的范围又不是绝对的泾渭分明的。例如，随着混合所有制改革的推进，因企业间相互参股而引起的企业产权结构调整、投资主体多元化等企业制度改革创新，很多原有的工业企业的经营和投资领域也将更多的进行融合和涉足金融领域。另外，司法、审计、工商行政、统计、劳动保障、环保等部门从不同侧面对包括国有资产交易流转在内的全社会经济活动进行管理、监督。
3. 监管主体与交易主体“政企合一”。国资委作为国务院直属特设机构，既可以成为民事主体，又可以作为行政主体行使国家公权力，在监管主体和交易主体资格上存在交又和重叠的现象。现实中，国资委作为政府特设机构，具有政府监管者的职能，对国有资产交易流转规范性及产权市场的运作合规性进行监管，同时，它又是国有产权交易主体，对国有资产交易事项具有审批权、决策权。这就形成了国有资产交易流转的监管主体与决策主体合二为一的现象，即政府既充当交易的监管者，又是交易的决策者，“交易监管与交易决策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使国有企业管理职能的同时，也行使国有资产的产权交易流转的监管职能，很多政府部门习惯于双重管理职能的特殊权利，不分权责界限的对企业的产权进行处置和决策权进行干预。各部门对国有资产交易流转的监督实施分割管理，权力责任不清。对于企业产权的转让和处置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承担企业的产权交易流转监督责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率和国有企业交易流转的监管效果。
（四）以管资本为主的国有资产监管体制
以管资本为主加强国有资产监管，是十八届三中全会对国有资产监管提出的要求，为加强和完善国有资产监管体制和机制指明了方向。建立科学有效的国有资产监管体制，是深化国有企业改革的重要环节。目前国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的混合所有制改革和创新阶段。全国国有企业改制面达78%，中央企业及其所属子企业改制面从2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，国有控股上市公司达1 075家，其中，中央企业控股的上市公司376家，占中央企业资产总额的54.9%、净资产的49.5%、营业收入的59.8%、利润总额的65.7%[4]。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变[5]。如何从“管人、管事、管资产”实现“管资本”的监管职能的转变，是赋予国有资本投资、运营公司这样的专业平台的职责和目标。该平台的建立，意味着在国企的管理结构中，增加了一个层级，其相应的监管理模式也发生了转变，即从原来的“国资委-国企”变为“国资委-国有资本投资（运营）公司-国企”。与先前国资委既当出资人又履行监管职责的模式相比，国有资本投资（运营）公司对于企业的经营和管理的行为更加适应市场化运作要求，治理结构更加符合现代企业产权制度基本规范、更能避免行政化干预企业的倾向，这对于以前国资委进行国有企业监管过程中“管的过多、管的宽泛、管的不到位”现象都是一个很好的改进。
“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”[2]。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。这就需要更加强化国有企业资产交易环节的监管职能，通过政府职能转变和国有企业监管体制的改革提高监管的效率和效果。在这种情形下，国有企业资产管理体制将真正的实现从“管理”到“监管”的模式转变。
二、当前国有资产交易流转监管存在的问题
（一）监管制度问题
1. 缺乏统一的国有资产交易流转监管制度。从我国国有资产监管的基本情况看，目前仍是一级政府一级财政，一级财政一级投资，一级投资一级监管，即实行的是“国家所有，分级管理”的国有资产监管体制。我国现代意义上的国有资产监管制度体系尚未形成，主要表现在：一是在概念界定和认识上，理论界和实业界通常将监督与监管混为一谈，想当然的认为国有资产监管就是国资委的出资人监督，或将国资委的出资人监督职能视为社会公共管理职能的监督；二是财政部门或其他政府主管部门对于国有资产的职能如何设置、如何履行监管责任没有明确统一的规定；三是国有产权交易的监管实行多头监管，部门之间监管权能的边界以及横向协调机制等缺乏制度安排，容易产生监管执行上的冲突和协调上的不便，往往导致监管责任的缺失，甚至造成国有资产流失。
2. 国有资产交易流转监管法律制度不健全。尽管《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》中都设置了国有资产交易监管相关法律规定，然而，关于针对国有资产交易流转的监管，迄今为止还没有国家一级的法律法规加以明确规定。目前，我国有资产交易流转所面临的一个突出问题就是立法体系滞后，现有法律效力层级低，适应新体制要求的法律法规短缺，没有完整的国有资产监管法规体系来调整国有资产交易流转关系、规范国有资产产权转让，使国有资产的交易流转监管缺少必要的依据。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》只是由国务院国有资产监督管理委员会制定的行政规章，不是严格意义上的法律，甚至是行政法规也谈不上，效力层次较低，自然权威性差。
3. 国有资产交易评估制度存在疏漏。按照法定程序规定，国有资产进行交易流转时，需要对拟交易的国有资产委托评估，并办理相关核准或备案手续。根据我国现行有关法律规定，企业国有产权转让价格应当以具有相关资质的资产评估机构作出的评估报告为参考依据。但在实践中，往往因为国有资产交易评估机制不完善，使得拟交易的国有资产价格被低评或者相关资产漏评现象常有发生。另外，因为国有资产评估机构所提供的评估服务为有偿行为，在接受委托评估任务过程中，与拟转让的国有资产为载体的相关利益人的形成了权利义务关系。这些利益相关者主要包括委托人、被评估单位甚至是潜在的资产购买人，因为有偿服务就意味着利益，因为利益的驱使，会客观上对于评估机构的独立、公正和客观开展评估工作产生一定的影响。实践中，因执业注册资产评估师职业道德缺乏或专业胜任能力较差，导致评估不规范、不客观、不科学，使得被评估的资产大幅“缩水”，给受让人低价取得国有产权，获取暴利提供了可乘之机，造成了国有资产在交易流转环节的流失。
（二）监管程序问题
监管程序是指政府实行监管所必经的步骤、实行标准、法律法规适用，包括批准、决定、审核、备案的步骤等程序性要求。我国国有资产交易流转监管程序方面存在的主要问题有：
1. 监管程序设计不当。监管程序不当是政府在设计监管制度时没有按照目标的要求设计适当的步骤和标准，即监管程序设计不符合监管目的，表现为步骤不细致和方法不周全。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》列明转让资产要有转让批准的文件，一般是上级政府的批准和决定转让决议，或者有转让企业的转让申请书，但在《办法》中没有说明决定和批准要经过什么程序、依据什么方法，法律也没有规定批准需要严格论证合法合理性。
2. 审批权限划分不够清晰。国有资产交易流转的审批权限问题，总体原则是由政府审批，分中央政府、省级和地市级三级政府，中央企业集团公司审批三级以下企业产权的流转，集团及集团以下二级企业控制权发生变动的，则由集团企业本级政府审批决定。现行的法律制度对于国资部门直接监管企业的层级问题、审批权限划分等没有进行明确界定[6]。国有资产监管审批程序层级问题会影响国有资产交易流转的监管责任的落实及监管效果。
3. 转让程序不够规范。在实践中，因为国有资产转让的监管主体权利义务不匹配，出资人、经营人和监管人的定位不清晰，转让的程序不规范的情况时有发生，例如有些国有资产交易并未按规定进场，有的虽然形式上进场，但却私下通过指定交易对象、订立阴阳合同（如备忘录、补充协议）等方式规避国家规定，导致国有资产大量流失。
4. 转让过程不够透明。以公开透明、公平公正的方式进行国有资产交易流转是实现国有资产转让有效监管的重要条件。在国有企业合并分立、开展重大投资、转让重大资产等重大事项中不公开透明，这导致了在国有产权交易流转过程中出现资产评估不实、虚构虚增成本、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成了国有资产的流失[6]。
（三）基础管理问题
1. 基础管理缺乏法律规范。对国有产权的界定、登记和纠纷的处理等均属于国有资产产权基础管理工作。我国现行的法律体系中，没有明确的立法条文对产权基础管理工作进行界定和规范，也未通过法律明确授权相关部门进行法律解释或制定相关实施细则。
2. 国有产权界定模糊。国有产权的界定是进行产权交易流转的基础，不仅是国企改制重组还是国有资产兼并收购都须以明确的产权归属和权能界定为前提条件。国有资产流失中很多问题也跟产权界定不清有很大关系。我国现行的产权交易流转制度中，对于产权的概念没有形成统一和权威的界定，导致实践中因产权关系不明产生各种争议层出不穷，甚至产生了严重的刑事案件。
3. 监管责任意识有待提高。国有资产监管部门的监管人员责任意识淡薄，对于国有企业交易流转监管不到位或者监管流于表面，没有意识到监管责任的重要性，导致国有资产流失。其主要表现在：一是国资监管部门和产权交易机构的工作人员自身条件不过硬，综合素质水平较低，对于国有资产交易监管疏于把关，缺少监督意识和责任心，使得交易环节监督有形无实；二是国有资产监管部门领导和国有企业管理人员对于企业产权交易决策迟滞或为了工作绩效抢进度；三是有些地方政府为了完成工作计划或为了追求某种形式上的效果，不顾实际情况，生搬硬套的要求企业限定的时间内完成企改制、重组、资产转让处置等产权交易行为，将国有企业的改革视为一项政治任务去落实。这样做的结果，往往会留下一系列的后遗症，甚至造成不可弥补的国有资产流失。
三、国有资产交易监管体制改革创新的目标
1. 建立“大国资监管体制”。按照“政企分开、政资分开”原则，加快推进国有资产管理体制改革，明确国资监管机构功能定位，建立“大国资交易流转监管体制”。“大国资交易流转监管体制”指的是将国有经营性资产的交易流转纳入集中统一的国有资产监管体制。将国有资产监管的权能交由不同的部门承担，形成有效的分权与制衡机制。国资委负责制订国有资产监管规则，通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本。国有资本经营公司对国有资产进行具体的运营和管理，实现国有资产的保值增值。通过“大国资”监管体制的建立，覆盖经营性国有资产，在加强国资委系统建设上形成合力，建立有效的国有资产交易流转监管机制，在推进国有资产优化配置上打造有效的对接平台，促使国有经济飞跃性的发展。
2. 建立“监管”与“运营”分离的国资交易监管体制。按照“决策、执行与监督”分离的原则，适应国有资产管理体制改革的新要求，明确国有资产交易流转监管主体的性质、监管内容及主要职责，建立覆盖经营性资产在内的，统一高效的国有资产交易流转监管体制。建立高效统一的监管体制，国有资产监管机构所履行的职责是代表政府行使监管职能，这种职能范围中所担当的是一个专业的监管角色。如果国有资产监管机构履职监管责任的同时，又担当政府对企业的决策和执行等角色，这种职能上的冲突与职能主体的重叠不仅会影响监管的力度，同时对监管机构会造成职能冲突与角色错位。从监管成效来看，如果国有资产监管机构同时履行对国有企业的决策、执行和监督职能的话，由于这些职能的内在要求必然会产生内部的冲突，国有资产监管机构很难在其中寻找到一个恰当的平衡点，进而造成国有资产监管效果的实际根本无法达到目标需求，实现理想的监管效果
3. 从适应资产管理向适应资本监管体制转变。随着国有资产管理体制改革的推进，国有资产管理方式和管理重点都将发生深刻调整，由原来的管国有资产为主向管国有资本为主转变。从原来注重资产实物形态向注重资产的价值形态转变。监管客体形态的变化，必然要求交易流转监管方式、监管手段和监管制度的相应调整变化。以管资本为主加强国有资产监管，形成具有不同功能的国有资本投资运营主体。推进国有资本在一般竞争性领域的合理流动与有序进退，提高国有资本配置效率。将国资转让的监管要求体现在公司章程中，使公司章程真正成为在法律法规规范下，行使出资人权利的重要手段和基本依据。
4. 从适应国有制监管向多种所有制监管转变。伴随着国有资产国企改革的加快，国有资产结构布局战略调整加大，国有资本内部的调整优化及交易流转、国有资本与民营资本的交易流转、国有资本与国外资本的交易流转，以及股权激励制度的创新必将快速发展，这为国有资产的交易流转监管实践提出了新的要求。对尚未实行混合所有制改革的国有企业（包括国有独资企业和集团公司），应尽快建立符合现代企业产权制度和法人治理结构的规范的公司化改造，完善法人治理结构是建立现代企业制度的核心。通过完善混合所有制企业法人治理结构，形成企业的内部监督与外部监督相结合的监督管理机制，以适应产权交易国有制间流转监管向多种所有制间流转监管转变。
5. 从重在国内监管向内外结合监管转变。“十三五时期”伴随我国“一带一路”国际化战略实施，我国外向型经济将迎来快速发展的良好机遇。国有资本“走出去”步伐加快，在规模扩张、兼并重组、海外市场拓展、国际合作等涉及国有资本融合、交易事项必然增多；另一方面，随着“引进来”战略的深度发展，我国引入外资、利用外资水平的质量和水平在不断提升，国有资本与国外资本之间并购转让、合资合作等商业往来会日趋频繁，国有资本与国际资本跨境交易流转、国有资本与国外资本在国内交易流转必将成为一种新常态，国有资本交易流转监管能力必然要适应国际化趋势的要求。在国际同业监管惯例的了解、人才培训培养、法律法规建立完善等方面都要打好基础、做好准备。
6. 由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变。推进国有资本向关系国家经济安全、国民经济命脉和国计民生重点领域流转集中，发挥国有经济引领作用、带动作用，增强国有经济活力和市场竞争力，是国有资本存在和自身功能所决定的。国有资本交易流转实现保值增值是基本要求，而在一定条件下，达成功能的实现更加重要。在现实的操作用，需要建立一套科学客观的衡量机制和评价标准，使国有资本交易流转在保值增值和功能实现之间取得平衡或最优的选择。
7. 由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。国有资本交易流转涉及两大方面问题，一是谁来决策交易流转，决策程序是否规范，交易过程是否符合制度要求；二是标的国有资本能否转让，对转让对象的要求是否明确并符合规定的条件。前者属于程序性监管职责，后者注重战略型监管或战略型审查。伴随国有资产结构和布局战略性调整，以国有资本经营为主的经营体制正在形成，国有资本调整整合力度、并购重组力度、交易流转力度加大，这对交易流转中的程序监管和战略监管都提出了更高的要求。
四、从“管理”到“监管”的突破路径设计
构建一个监管统一、程序规范、运作高效的国有资产交易流转监管体制，客观上需要政府、股东（或出资人代表）、交易市场、中介机构、社会媒体各方分工明确、各司其职、协调顺畅、规范运作，形成合力监管的体制格局。从国有资产交易流转监管体制现有模式到目标模式，实现“三突破”。
（一）实现监管体制突破
1. 按照“政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”原则，推进国有资产的管理、运营和监督三大部分相互分离，构建三大独立的责任主体。国有资产交易监管行为有别于政府对国有资产管理运营的干预行为，只有在行政系统内进行权力制衡和政资分开才能有效保持监管机构的相对独立性，才能更好的能发挥监管的成效。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，国有资产的管理主体、运营主体和监督主体将分别依据权能划分行使相应的权利，进行权力的分工与制衡，更有效的发挥各自的职能和履行应有的责任。
2. 明确国有资产交易流转监管主体职责。科学、合理、合规的界定纵向和横向国有资产监管机构的权责边界。首先须明确中央和地方国有资产管辖范围和边界，根据中央和地方国有资产监管机构各自所拥有的对国有资产监管的权能进行责任划分，在此基础上，切实履行监管职责，做到责权利对等和统一。
3. 推进中央与地方分治监管向上下一体化监管转变，建立纵向“大国资监管体制”，构造一个专业化的政府监管主体。未来的国有资产监管体制必须实现从管国企到管国资的跨越。组建“大国资监管体制”，需要打破纵向分级监管的体制模式，构建隶属明确、上下一体的国资监管体制。
（二）实现监管范围突破
1. 推进由重点、局部经营性资产交易监管向全覆盖经营性资产交易流转监管转变，实现由多元监管主体向单一监管主体转变，构建一个全覆盖经营性资产交易流转的监管主体。尽快将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转为经营性的国有资产纳入监管范围，统一规划、统一国资预算编制、统一产权管理与监督，实现经营性国有资产监管的全覆盖，确保国有资产出资人职能的完整。
2. 国有资产交易监管责任的落实，需要从法律上明确主要监管部门的监管职责、权属边界，避免多头监管带来的责任落空现象。监管主体权责统一，职能明确，并设立监管追责制度，强化监管主体的监管力度和监管执行效果。
3. 增强国有资产交易流转监管的透明度，促使广泛的社会监督成为交易流转监管的重要组成部分。国有资产交易流转的情况及时向社会通报，设置有效的公开程序和增加公开的透明度，在不泄露国有资产产权商业机密的情况下，公布交易流转的重要决策事项及流转执行情况等，便于国有企业职工、股东、债权人、财税部门等利益相关人和社会媒体等，对于国有资产的交易和流转情况进行查询和监督，实现国有资产交易流转监督的全社会范围覆盖。
（三）实现监管制度突破
适应国企改革的新形势、新要求，加快推进《国有资产交易法》立法进程，提升国有资产交易流转监管专项法律层级，逐步形成一套较完善的法律法规制度体系。为此，加快推进国有资产交易流转体制改革，重点应在以下几方面取得实质性突破：
1. 改革“纵横分治”的体制格局，建立统一、规范、高效的国有资产交易流转监管体制。国资委通过组建国有资本投资运营公司，形成“统一监管、分散出资”的国资委体系。在新的国资体系中，国资委的身份从既是出资人又是监管者的“双重”转向“统一监管”的角色状态，国有资本投资运营公司承当营利性国企的直接出资人。
2. 加强国有产权监管制度建设。监管主体和交易主体分别进行权责分配与设置，按照各主体不同的功能进行定位，避免监管主体和交易主体重叠和交叉，实行监管主体和交易主体分离，运行独立，资产交易和资产监管分别在两个不同的层面展开。加强产权保护法律制度建设，依法保护各所有制权益。
3. 明确产权交易市场的法律地位及在资本市场体系。适时推进产权交易法制定，提升监管的约束力和执行力。要建立科学的国有资产交易监管执行规则和监管程序，堵住由于法律、法规缺位造成的国有资产流转环节监督缺位而产生的国有资产流失的渠道。完善立法，推进保护国有资产流转环节监管的相关法规与制度的出台，为国有资产交易流转的监管提供依据和执行规范。
五、结论和建议
国有资产管理体制完成从“管理”到“监管”变革，是一个渐进的过程，需要体制机制的不断改革创新。通过前述的分析，得出结论和建议如下。
1. 从“管理”到“监管”的体制转变，意味着从原国有资产管体制向国有资本监管体制的转变；意味着集“婆婆”与“老板”为一身的监管主体向专业监管主体的转变；意味着原注重资产实物形态管理向追求资本价值形态监管的转变；意味着从注重资产经营、保值增值管理向强化资本运作、功能发挥的监管转变；意味着从原行政化管理向市场化运作监管的转变。
2. 对国有资产交易流转的监管，有体制层面的问题，也有程序层面的问题，体制作用是主要的，监管体制的定位、职能的划定是决定性因素。我国尚未建立起完整统一的国有资产交易流转监管制度，国有资产交易流转监管体制还存在诸多问题，有制度方面的问题，如国有资产交易流转监管法律制度不健全、转让价格评估制度存在疏漏等；也有程序方面的问题，如监管程序不当、程序不公开透明、国有资产交易转让程序不规范等；还有基础管理方面的问题，如管理行为失范，国有产权界定不清、监管主体模糊等。
3. 从“管理”到“监管”的体制变革，需要监管体制、监管范围、监管制度的“三突破”；需要推进从资产监管向资本监管转变、从重在国有制间监管向多种所有制间监管转变、由重在国内流转监管向国内与国外结合监管转变、由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变、由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。
注释：
①财政部监管的企业主要分为三类：第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有79个部门7000多家企业。第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。第三类是财务关系在财政部单列的国有企业。
参考文献：
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[3]卢栎仁，陈德敏.学习加强企业国有产区交易监管讲话体会（之三）――论我国企业国有产权交易监管法规和监管体系[J].产权导刊，2014（10）：22-25.
[4]王志钢.混改不宜闪婚 也不能搞拉郎配[J].市场观察，2014（10）：68-69.
然而，投资石油类似于IT风险投资，伴随离收益前景的是高风险。因此初出国门的民营资本要尽量低调，采取合资而非独资，最好有西方合作伙伴，并尽量拉入项目所在国的国有资本，有时哪怕要为此牺牲部分利益，如送干股等。
中国三大石油公司的国有性质正成为它们海外投资经营的软肋之一。中海油竞购美国优尼科石油公司受阻，以及2002年底中石油竟拍收购俄罗斯斯拉夫石油公司无功而返，皆因“国有”二字。
国有企业，特别是中国石油三巨头这样的超级国企，不论在哪里挂牌上市，只要国有股占大多数(这个比例在中石油和中石化分别为90％和67．92％)，就会被人认定受政府控制，许多正常商业行为会被说成是执行政府意图。可以断定，随着中国国力不断增长，对石油及其它形式能源的需求不断加大，中国在海外能源资源的收购活动也会随之增多，类似优尼科及斯拉夫石油收购案的争议和阻力也会越来越大。
在市场化、私有化大行其道的今天，西方国家很难拒绝一般企业的市场行为。因此，中国如果期待靠“走出去”满足国内能源需求，就必须因应形势，另辟蹊径，鼓励、组织和协助民营资本走出国门，为中国的资本输出、为中国的石油安全打通另外一条通道。我们认为，中国的石油安全保障的要求是全方位的，如同国家海上安全保障一样，战略核潜艇和缉私快艇都不能缺少――大型国有石油企业和民营石油企业应该互为补充，共同发展。
民间资本在国内艰难采油
2005年2月，国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(亦被称为“非公有制经济36条”)，为民间资本进入石油业打开了大门。而新成立的国务院能源办也已将产业改革作为任务之一，相信引入不同所有制的石油企业将是主要内容。
事实上，此前民间资本已悄悄地进入由三大国有石油公司一统江湖的中国石油产业，掘井采油。在新疆、黑龙江、山东、陕西等地，几乎只要有国有石油企业的地方，就有民营企业的影子。
早在1994年4月13日，中石油与陕西省政府签署了《关于开发陕北地区石油资源的协议》(简称4．13协议)。该协议出台的背景是，由于登记面积界限不精确，在陕北地区各家势力范围划界不准，“中央军”(长庆石油、中石化)和“地方军”(延长石油)常常就越界问题发生矛盾冲突。协议核心内容是从长庆油田登记范围内划出约500平方公里，由安塞等6个县组织开发。同时约定，从长庆油田和延长油矿划出1080平方公里，以委托、联合等方式，由延安、榆林有关县区组织开发，将靖边以南的3500平方公里归长庆油田和地方联合开发。各县由于缺乏资金和技术，可采用招商引资、出让井位的方式，引进联营单位参与石油开发，其中包括个体私营企业。
以“4・13协议”为依据，各县政府开始大规模对外招商引资，民间投资人涌入石油开发，其中包括不少温州民间资本。到1998年底，延安、榆林地区各县石油开发总投入已达50．5亿元，其中联营企业32．9亿元，共钻井5561口，年产油量达到168万吨。石油开发收入占到地方财政的80％，6年翻了50倍。到2000年底，仅延安、榆林两市就引进民间石油投资者1039家，打井4473口，形成原油生产能力100万吨。
新疆工商联石油业商会筹备组组长陈环英到塔里木、克拉玛依等油田进行考察，也发现在一些油田及边缘地带，有不少个体老板在报废的油井采油，不过采出的油要按规定交售给租赁方，而且采油都是悄悄进行的。
在“非公经济36条”出台之前，碍于法规限制，这些民间资本基本上都是以生产承包或名义上以地方政府所有，实际由私人控制等形式开采一些小规模的油气田，而且还常常是将中石油、中石化等公司“废弃后”的油气井接过来采收，所生产出的油气，并不在官方统计之中，具体数目目前还是个谜。
但去年以来发生的“陕北石油事件”，给热衷石油投资的民营资本提了个醒。民营资本无论是资金、技术还是经验都远远落后于国有石油公司，在短时间内要将“非公经济36条”带来的机会真正变成现实、在国内石油业取得实质性突破无疑仍将面临种种困难。
在民营资本进入石油业遭遇投资困局之际，长联石油控股有限公司的思路就颇具启发性。
虽然在中海油竞购优尼科的沸沸扬扬中，长联石油6月29日在北京的诞生显得平淡了许多，但是长联石油董事会主席龚家龙志向远大，口气不小：长联石油的目标是成为集勘探开采、炼油化工、仓储物流、销售批零、进出口为一体的大型跨国石油集团公司，覆盖整个石油产业链。成立初期，“长联石油”将侧重于海外找油，希望通过与大型国有企业以及跨国石油集团合作，满足中国日益增长的石油需求(附文1)。
在石油行业，长联石油并不是民营资本第一人，而且它这种“大而全”的宏伟蓝图在现实操作上也许会遇到很多困难，但其成立之初着眼于“走出去”，对中国石油业来说，则有可能是一种历史性突破。
事实上，先知先觉者已迈出了第一步。2001年，鲁冠球旗下的万向集团获得美国德州6个区块的开采权。截至2004年，万向集团投资了1000万美元，在德州钻探了100口油井，年回报率都保持在50-60％左右。更新的案例是，2005年6月17日，在黑龙江省哈尔滨市举行的第16届经济贸易洽谈会上，黑龙江的一家民营企业――黑龙江龙都石油销售公司声称已与俄罗斯油都石油公司签署了一份总投资为10亿元人民币的意向性协议，计划在俄罗斯秋明油田建一座炼油厂，加工后的成品油中的1／3即200万吨销往中国。
那么，民营资本进入国际前景如何呢?
彼弃我取可在小区块一搏
限于经验和资本等因素，民营企业在海外石油业的最佳突破点应是国际石油巨头忽视的小区块(业内又称边际油田，marginal fields)开发。
在全球石油业中，即使是中石化、中石油、中海油这三大石油公司海外业务与国际巨头们相比，所占份额也很小(表1)，这也从一个角度反映出二者之间实力差距。而国内民营资本与国际石油巨头之间的实力对比，更无异于小舢板与巨轮，相差若干等量级。
那么，在国际石油巨头主宰的全球石油业中，国内民营资本如何才能分一杯羹?我们认为，走出国门的民营资本应把目光放在小区块的勘探开发上。
在石油资源开采方面，
聚光灯下最抢眼的是大型或超大型油气田项目，其勘探、开发、及生产投资动辄十亿或上百亿美元。但大型项目之外还有众多被称作“小区块”的小项目，尤其是勘探阶段的区块，根据地质前景以及当地政府财政需要，有时几百万美元就能取得区块的部分甚或全部权益。
而且大型国际石油公司对“小区块”往往弃之不往。
一是因为大公司固定成本高，经济规模也随之增大。因为项目无论大小，有些环节是相同的，如评估、实施、管理等阶段，又如在行政、人事、财务等方面，大小项目的工作内容基本一样，因此人力资源分配也一样。在大公司，一般由于程序多，涉及人手也多，而且其平均人力成本高，这也使得其固定成本较高。
二是，一般具规模的石油公司市值都在百亿美元以上，中石油集团超过千亿元，埃克森在4千亿元左右。对上市公司而言，股价是成败的最集中的体现，而投资者关心的是用多大代价换来多少储量增加。一个5千万桶的储量发现可以让个人或小公司发大财，但放在大公司几十、上百亿桶的储量存量中，增量微乎其微。与此同时，小区块的勘探开发生产中面临的许多问题与大油田是同样的，如安全和环保等等。由于规模相对细微，小区块就算最后成功，也不能在市场激起一点涟漪，对大公司可谓吃力不讨好。
因此，小区块将成为国内民营资本非常重要的机会。从相关统计数据来看，国内民营资本完全具备开发小区块的资本实力。中国工商联统计数据显示，截至2003年底，中国登记的私营企业达300．52万户，注册资本35305亿元人民币；个体工商户达2353．19万户，注册资金4186．99亿元。而且目前正以平均每天增加1500多家民营企业，注册资本每天增加30亿元的速度飞跃发展。从企业层面看，中国目前90％的企业是中小企业，而中小企业大多是民营企业。中国GDP的55．6％、工业新增产值的74．7％、社会销售额的58．9％、税收的46。2％和出口总额的62．3％都是由中小企业创造的。而且，近年来民间资本的投资能力也得到了大幅提升。统计数据显示，2004年私营企业固定资产投资为5817．9亿元，2005年一季度为1114．4亿元。
在国际石油业中，小区块大致包含以下四种：
(1)数据不足 已有地质数据十分原始，储量前景很不明朗。区块拥有者(有时是政府)出于不同考虑，比如希望借助外国资本和技术探明储量，或者为了解决财政问题而拿出来转让。由于数据不足，这类区块地质风险较大，可谓真正的冒险。但增值潜力也很大，接手后投入一些勘探工作(如地震勘探)，也许并不要等探明储量，只要数据显示前景看好，就可以进一步融资或套现了。2001年印度政府曾组织过一轮招标，希望借外国公司力量对其国内原始区块资源做进一步勘探，当时的海外投标者多为小公司。
(2)规模不够 区块上已有足够勘探工作证明有油气藏，但储量相对太小，未达到经济规模而暂时没有开发。世界上这种区块比比皆是。如英国就有250处油气发现由于规模小而来开发。中石油集团在非洲尼日尔已有发现，但同样因为规模不大至今未开发。
(3)开采后的油田 目前全球存在许多曾经开采过、但现在已废弃的油田。过去决定废弃是根据当时的技术条件做出的，很可能借助新的采收技术可让这些油田重新进入生产阶段。尼日利亚就曾有这类区块来华招商。在美国，有许多老油井供人二次三次开发，有时十几万美元就能买来试试。
(4)退还的区块 在国际上，一般投资者同政府的最初协议中会规定，在勘探的不同阶段结束后，区块权益所有者必须按一定比例退还区块给政府，后者会将这些退回的区块重新签出给其他公司。可以想像，这类区块往往处于边缘地域，而且面积零散。这也可能成为小公司的机会。
值得注意的是，所谓油田的经济规模是个可变动的目标，受许多因素影响，如技术发展就可能导致开采成本下降或提高采收率，采收率已从过去相当长时期的30％提升到40％，业内预计十年左右能到50％。这都可能使原来非经济的储量规模变为经济的。对经济规模影响最大的当然是油价长期走势，因为这是公司做投资决策的重要依据。世界重要商业机构和石油组织已将油价长期走势预测从两三年前的25-30美元提升至40美元，无疑，这会导致许多原有非经济发现变为可开采了。国际上也不乏小区块变大蛋糕的案例。亨特石油(Hunt Oil)的创始人哈罗得森・拉菲耶特・亨特[Haroldson Lafayette Hunt(1889-1974)]，就是以3万美元买下了储量60亿桶的区块，摇身成为世界级富豪的。
如何找到合适的区块?
聘用顾问公司或中间商，协助公关拿下区块，是海外项目实践中的常规做法。
安赢得“5％先生”(Mr．5％)这个著名桂冠(一战后，战败者德国25％的权益被转给法国人，古本克安仍维持了其5％的股份)。从那时起，业内中间商的交易佣金常常以5％为基准。古本克安也从此成为世代石油中间商们最羡慕和景仰的人物。
事实上，即使在所谓透明的西方国家如英美者，与拥有“话事权”的人吃顿饭都要付钱通过人安排才能做到，而且石油永远和经济以外的各种利益交织在一起，没有其他力量来摆平，单靠商业理由是很难成功的。
中海油竞购优尼科的过程中，中海油就聘请了美国的公策公司和英国的布隆思维克集团，展开游说大战以尽快消除美方一些反对派人士的疑虑。据美国媒体报道，这两家公司除了均为国际知名公关公司之外，还有一个共同点，即最擅长处理和化解不利舆论。公策公司的总裁、美国著名公关专家Mark Palmer，曾在安然公司破产后舆论最不利的情况下出任安然公司发言人，帮助安然顺利完成了艰难的破产过程。其副总裁Mark McKinnon曾是现任总统布什2004年竞选连任时的公关主任，是布什总统连任成功的关键智囊人物；而布隆思维克集团则同为安然公司和泰科国际破产后的公关顾问。
掌握相对确切的数据后，就可启动评估程序了。初步技术评估的目的是对项目的地质前景作粗略判断。但即使前景看好，往往距离探明储量还有很长的路，需要许多进一步的勘探工作。
为了做好项目评估，在核心投资团队中，必须要有地质学家和地球物理学家，他们能对区块原始技术资料做出初步判断。国际石油市场上，权益待售的区块都有程度不同的技术资料，包括地震勘探数据，以及在此基础上形成的评估报告。除转让方外，技术资料的来源可能还有所在国政府、曾经在区块或周边区块做过勘探的其他公司、以及某些评估公司，它们一般在伦敦、休斯顿、卡尔加里、新加坡。通常只要出钱，就能获得这些数据。
下一步是经济技术判断，这时一位有海外项目运作经验的财务人士会很有帮
助。要弄清在不同储量水平下，从勘探、开发、生产到把油气运出去的总成本是多少，在一定油价水平下，盈亏平衡点在哪里。
如果初步经济技术判断可行，则可通过签订框架协议或谅解备忘录而进入尽职调查。一般地，这时权益转让方要提供更多的技术数据或运营资料(如果项目己在进行中)，投资者要组织更多人力作评估。尽职调查的另一个主要内容是法律，要回答的问题包括所转让权益是否界定分明、投资财团的联合作业协议、与政府间的合约形式和内容、所在国法制环境等等。
东南亚可视为中国内地民营企业走向国际石油业的重点地区(图1)。首先是项目资源丰富，而且该地区是海外华人聚集地，其中不乏当地经济商业圈中的表表者，在社会各方面都己建立了很大影响，他们可通过不同角色为内地民企提供油气资源项目。其次，东南亚国家如印尼、泰国、菲律宾等普遍与中国关系良好，对减少石油政治风险有一定保障。第三，融资相对容易，香港与新加坡这两个亚洲最富活力、国际化程度最高的金融市场均在这一地区。尤其是新加坡，它处于中东原油经马六甲海峡进入东亚的中间点上，借助这一地理优势，新加坡己发展出围绕石油的系列行业，如港口、码头、船运、船舶建造、石化、甚至燃油期货，并是区内许多小型石油公司上市挂牌地。Pearl Oil就是在新加坡上市的小型石油公司。
活跃在香港及新加坡市场的资本对区内油气项目的认知和了解程度较深，风险接受程度较高，利于日后项目上市或其他渠道融资。
此外，东南亚靠近中国内地市场，而内地市场是其油气资源的主要出口目的地。中国资本投入不仅带来资金，更有市场概念，为日后进一步融资奠定基础，应当会受到欢迎。
以财团投资，外包业务的形式完成区块开发
在石油界上游，小公司要想做强做大或发大财，出路可有两条：(1)资产(区块)增值后进一步融资；(2)卖给大公司套现走人。
财团投资是行业特色
第一条出路其实就是引入新的资金和合作伙伴继续进行区块的勘探开发。事实上，石油上游的投资要求大，投资者面临的往往是财务风险。业界为减少财务风险的主要应对方法是联合组织财团(consortium)，共同开发。在全球大大小小的石油项目中，除极少数外，绝大部分都采用这种费用共担、风险共担、成果共享的方式。要参与一个一亿美元的石油勘探项目，也许一千万美元就够了。
一般来讲，财团是比公司松散的项目运作组织，其成员多为能源公司，但也有其他行业的企业甚至个人。通常是财团与资源所在国签订协议，界定勘探及开采权益，以及相应责任，包括每年最低工作量等等。财团成员间关系不如公司股东紧密，所以对成员的要求，特别是出资要求比公司股东严得多。而约束各方责权利的法律文件常称作联合作业协议(Joint Operating Agreement，简称JOA)。
联合作业协议通常规定，财团成员必须根据表决通过的预算及时支付所承担的费用，不然很快就会面临表决权丧失、权益被快速摊薄、最后完全出局的结果。要求如此严苛是因为前方工程作业不能停顿，任何一个阶段环节都必须资金到位才能开展，否则整个财团遭到损失，轻则失去时间、遭到罚款，重则(如不能完成向政府承诺的工作计划)就会失去区块，原有投资化为乌有。所以要想入局从事上游投资，必须对自身资金能力有充分估计。
财团成员中的某一家，往往是权益最大或有行业经验者担任作业者(Operator)，负责制订工作计划、预算、组织作业实施、协调成员关系、负责与政府和非政府组织(如环保、卫生、联合国机构等)联络对话等等。因此财团内作业者地位很重要。
作业者本身一般是石油公司，并在作业内容的某些部分有特长，所以不排除作业者承担部分工程；―但其主要功能是计划、组织、协调，负责外包项目的招投标，保证承包商按时各就各位，保质保量地完成工作(附文2)。
因此，在这种国际会战中，整个项目管理环环相扣，任何一段的滞后都可能导致全局延误。
专业分工以降低技术和管理风险
毫不夸张地说，即使是一家毫无石油业经历的公司拿到区块后也可以一路做下去。方法便是分包：从上游勘探的起点，一直到炼化把原油变成各种燃料或化工品，直至销售，一条龙的“交钥匙”工程，全都会有专业公司踊跃代劳。
事实上，分工也是国际石油业的通行做法，这也是为什么埃克森、壳牌等能以中石油1／5的员工却做出4-5倍的生意的主要原因之一。分工带来资源相对集中、专注，使专门服务公司在技术水平和产品质量上精益求精，效率捉高。同时、由于上游投资随市场供需变化而起伏，区块遍布全球各地，更因涉及纷繁复杂的各种技术和工程要求，以及其他因素如法律、当地环境等等，没有一家石油公司，哪怕是最大的综合性石油公司也无法一包到底，而必须走分工和外包的路线。
由于分工明细，勘探开发作业是真正的国际合作，承包者来自全球各地，把这些队伍和相应的物资设备按作业要求组织到一起本身就是一项挑战。不同承包商的启动和进出场时间精确到以单日计，承包合同对每误一天工都有明确的处罚要求，所以除了工作质量，时效也是合作的主要内容。反过来也一样，如承包公司人员设备已进场却由于甲方(财团)的原因而不能开工，也是以天计算处以高额罚款。
长期分工协作的市场环境，使石油界不仅出现了像埃克森和壳牌等这样的巨人公司，也培育出专事承包服务的大型工程公司，其中的超级明星包括哈里伯顿(Halliburton)、Bechtel、Fluor Daniel、施伦贝谢(Schlumberger)等。拱卫这些星级公司的是数不清的规模不等、专长不一的中小承包商，其最细小者可能是休斯顿或卡尔加里专事给人分析数据报告的几个大学毕业生。
因此，民营资本一旦在海外拿到石油区块，就可以充分利用这一行业特点，将一切可以外包的业务全部外判给专业公司，包括中石油、中石化、中海油等专业公司，而把重点放在投资管理上。实践表明，几乎所有作业范围，从地震勘探、钻井、测录、管输等任何一个环节都可以外判。
当然，业务外判对公司自身跟踪、协调、综合管理能力等提出了更高要求。海外有数不清的小型石油公司，人数很少，但其共同特点是关键人士都具有大型石油公司的工作经历，洞晓国际项目运作程序。
“倒区块”以小博大也是民营资本可选择的出路
手中小区块增值后卖给大公司套现走人也不失为良策。美国的冯科能源公司在非洲海域的操作便是经典案例。
冯科能源(Vanco Energy)是休斯顿一家小型私人独立石油公司，雇员仅50人左右，但却有50年的历史。在公司成立前期，冯科一直在美国本土打转，直到上世纪70年代，它开
始在英国北海等法制环境相对安全的地方试水。进入上世纪90年代后，冯科创始人、董事长兼总裁基尼・冯・戴克(Gene Van Dyke)相信大片未开发的非洲近海海域将是下一轮的勘探热点。
于是冯科开始在非洲廉价“圈海”，摩洛哥、加蓬、纳米比亚、加纳、赤道几内亚、象牙海岸、甚至东非的马达加斯加都成为其目标。由于大公司对这些区域尚处于“睡眠状”，冯科用极便宜的代价就拥有了大片具有初步地质前景的区域。在整个西非海域，冯科拥有的面积达1600万英亩，是最大的“海主”――海上面积所有者。
1998年，冯科与摩洛哥国家石油公司签约，拿下摩洛哥西北海域穆尔(Haute Mer)区块的初步勘探权。马上展开的二维地震表明前景不错，并将希望区域延至南部另一片叫塔芬尼(R9s Tafelney)的区块。冯科于是从塔芬尼的权益拥有者拉斯莫(Lasmo，后为意大利公司Agip兼并，Agip又为ENI兼并)手中取得塔芬尼60％权益(ENl40％)并成为作业者。
1999年，冯科对穆尔及塔芬尼两个区块又实施了3500公里的二维地震勘探。2001年再对两个区块实施3000公里的三维地震勘探，并计划于2004年在塔芬尼开钻其在摩洛哥的第一口深水井――“鲨鱼一号”。由于深水探井开支庞大，冯科于是引入中海油，2004年4月中海油入局并成为塔芬尼区块15％权益所有者。很快鲨鱼一号开钻，并不算成功(完钻水深2125半，总深3976米)，但财团伙伴们没有灰心。事实上，中海油入局后，摩洛哥国家石油公司也入局成为塔芬尼区块25％权益所有者，最终的权益比例是冯科33．75％、ENl30％、中海油11．25％。
根据2000年3月16日通过的摩洛哥石油法修正案，国家石油公司有权参与最多不超过25％的权益。照惯例，国有公司参与时，一般仅只按财团原有投资加一定利息计算权益转让费，而且不一定给现金，往往用未来产油／气后的税收减免来抵扣。但国有公司自参与日起，必须如财团其他成员般按比例承担开发费用。由于公司的私有性，冯科在摩洛哥及非洲其他海域的最原始投资，即当初付给政府那笔钱(业内叫签约费Signing Bonus)是多少难以得知，但根据以往经验判断估计不会多，如在摩洛哥很难超过300万美元。业内有传言说中海油在这一区块的投资为500万美元，500万美元只占15％的权益，可见冯利：的饼做大了很多。
现在对冯科手中区块有兴趣的远不止中海油一家。想谈的和正在谈的，还有马来西亚国家石油公司、印度国家石油公司(ONGC)、雪佛龙、埃克森等等。小小冯科，竟成了诸多巨头争相示好的对象，手中区块价值成倍上升。
现阶段民蕾资本海外寻油类似于IT业的风险投资
在石油界上游，小公司小老板无论是想在资产(区块)增值后进一步融资，还是卖给大公司套现，操作思路都与IT中的新型小公司的发展思路类似。而且，投资石油上游和投资IT有一个共同点：高风险。
一般而言，民营资本在海外投资石油上游主要会面临业务风险、地质风险和非商业风险。
业务风险：指一般商业风险，或公司管理上出差错的可能性。公司也许一切都似平到位，业内周边人士纷纷成功，但本公司就是不赚钱，这是踏入任何商业领域都有的风险。降低业务风险的主要方法是先进行财务投资而非行业投资，寻找有经验的管理团队，国内人才要看，海外人才也要看，尤其是项目管理、财务、法律人才。
在这里，人才不是指一般意义上的技术和广义生产人才，包括从最上游地质勘探到下游炼化等阶段的管理人才，而是指更高层次的复合型人才，他们的特长不在于技术(当然懂技术更好)，而是熟悉国际石油业资本运作方式、具备国际法知识，又有优秀的语言沟通技能，对西方文化及所在运作国文化有所了解及一定的敏感性，并了解国际石油市场的经济及政治影响的人才。
与国际石油业上游投资更紧密相连的是另外两种风险，即地质风险和非商业风险。
地质风险：石油业曾有句行话：找油是上帝的游戏。至今，世界一流公司的勘探井成功率仍不超过50％。
